FUNDEF: PARTICIPAO SOCIAL E GESTO DEMOCRTICA OU CONSELHO GOVERNAMENTAL COM PARTICIPAO TUTELADA?

Administrao Pblica e Gesto Social- APGS

FUNDEF: SOCIAL PARTICIPATION AND DEMOCRATIC ADMINISTRATION OR GOVERNAMENTAL ADVISING WITH PATRONIZED PARTICIPATION?

CARLOS SANTANNA GUIMARES Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Pernambuco Pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco carlos.santanna@fundaj.gov.br HENRIQUE GUIMARES COUTINHO Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Pernambuco Pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco henrique.guimaraes@fundaj.gov.br

Recebido em: 07/05/2009 Aprovado em: 18/09/2009

ISSN 2175-5787

APGS, Viosa, v.2, n.2, pp. 158-179, abr./jun. 2010

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Resumo
Este artigo tem como objetivo analisar a atuao dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (Cacss) do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), buscando verificar em que medida se concretiza, efetivamente, a participao dos conselheiros no processo de controle e acompanhamento dos recursos destinados educao. O foco principal foi buscar entender quem so os conselheiros, quem eles representam dentro do conselho, como eles participam do processo, quais os principais entraves participao, as suas percepes sobre a funo e as atividades dos Cacss e quais suas motivaes em participar do processo. Foram entrevistados 76 conselheiros de todos os Municpios da Regio Metropolitana do Recife. Os aspectos centrais que envolvem a participao foram investigados, para desenvolver uma anlise comparativa com as teorias acerca da participao e do controle social nas polticas pblicas da educao, ou seja, os Cacs esto funcionando de acordo com sua natureza de ator que, alm de gerar controle social, serve como arena de participao da sociedade civil ou, se na verdade, esse espao tem sido capturado pelo poder pblico local como locus de prticas polticas, que visam essencialmente defender os interesses do poder municipal e das elites locais ligadas a ele.

Palavras-Chaves: Educao; Conselhos; Participao; Controle Social; Polticas

Pblicas.

Abstract
The scope of this paper is to analyze the performance of the Conselho de Acompanhamento e Controle Social (Cacss) of the Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), in order to verify in which way the participation of the councilmembers within the control and accompaniment process of the educational resources is indeed accomplished. The aim of this research is to understand the various participation aspects that include: who are the members of the council; who they represent within the council; how they participate in the process; what are the main issues concerning to their participation; what are their perceptions concerning to the function and activities of the Cacss, and what are their motivations to participate in the whole process. The methodology involved 76 members of the council from every county in the metropolitan area of the Recife city, PE. The central participation aspects were investigated in order to develop a comparative analysis through theories focusing on both participation and social control of the educational public policies. To come to the point, are Cacs working according to their acting nature, which generates social control and simultaneously serving as an arena of the civil society participation, or those spaces have been captured by the local political power as a locus of political practices aiming essentially the interests of either municipal administration and local elite associated to it.

Key-Words: Education; Counsil; Participation; Social Control; Public Policies.

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1. INTRODUO A partir da segunda metade da dcada de 1990, o governo federal transferiu os servios de sade e educao (ensino fundamental) para os municpios, como decorrncia do novo desenho institucional implementado pela Constituio de 1988. Conforme Souza (2005), atualmente os servios de educao fundamental e sade so providos pelos governos locais. Do ponto de vista quantitativo, essas duas polticas sociais so exemplos de sucesso da municipalizao (GUIMARES e SILVA, 2007). No caso da poltica de educao, o Fundef apontado como o principal responsvel pelo processo de municipalizao do ensino fundamental. O Fundo considerado como uma inovao institucional em termos de desenho de poltica social e de redistribuio dos recursos, na medida em que criou uma estrutura de incentivos suficientemente atraente, capaz de obter a adeso dos municpios para a sua implementao. A Constituio Federal de 1988 determina que Estados, Municpios e Distrito Federal apliquem, no mnimo, 25% das suas receitas de impostos e transferncias na educao (Manuteno e Desenvolvimento do Ensino MDE), enquanto a Unio proveria no menos que 18% de suas receitas. Em 1996, o governo federal encaminhou uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) de criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). A Emenda Constitucional n. 14 (EC 14) aprovada em setembro de 1996, regulamentada pela Lei n. 9.424/96 e pelo decreto-lei 2.264 de junho de 1997 instituiu o fundo com vigncia de 10 anos e obrigou a aplicao de, no mnimo, 60% dos recursos do Fundo para a capacitao e remunerao dos professores/profissionais da educao e os 40% restantes para manuteno do ensino. Fundo Estadual de natureza contbil1, o Fundef era composto por 15% dos recursos provenientes do FPE, FPM, ICMS, IPI-Exp, Ressarcimento pela Desonerao de Exportaes Lei Complementar n. 87/96 Lei Kandir2. A implementao do Fundef teve incio no estado do Par no ano de 1997 e, no ano seguinte, 1998, foi implementado nas demais unidades da federao. Aps a EC 14, 60% dos recursos j destinados educao (o que representaria 15% dos 25% constitucionais) deveriam ser repassados para o ensino fundamental, sendo a Unio responsvel
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pela complementao desses recursos no caso

em

que os

Estadual porque foi constitudo no mbito de cada estado; de natureza contbil por atrelar-se apenas a alocao e redistribuio desses recursos. 2 FPE Fundo de Participao dos Estados; FPM Fundo de Participao dos Municpios; ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios; IPI-Exp. Imposto sobre Produtos Industrializados referentes aos produtos exportados; e os recursos, a ttulo de compensao financeira, pela perda de receitas decorrentes da desonerao de exportaes, de que trata a Lei Complementar n 87 de 13.09.96, conhecida como Lei Kandir.

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Estados/Municpios/DF no atingissem o valor mnimo aluno/ano estipulado pelo presidente da Repblica (somente assim haveria entrada de dinheiro novo no Fundef). A lei que regulamenta o Fundef estabeleceu, no seu artigo 4, a criao do Conselho de acompanhamento e controle social (Cacs), no mbito de cada uma das trs esferas governamentais. Esses conselhos foram previstos como rgos de carter fiscalizador, mas teriam tambm outras funes, como acompanhar e controlar a aplicao correta dos recursos e transferncias, alm de analisar os dados enviados pelos municpios e Estados para o Censo Escolar. Vale salientar que esta fiscalizao compete no apenas aos Cacss, mas tambm ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico. A literatura aponta para os entraves ao funcionamento dessa instncia de controle. Davies (1999) e Verhine (2003) salientam que, em muitos municpios, os conselhos no foram criados e, em outros, s foram formados aps trs anos de recebimento dos recursos do Fundef, o que demonstra certa lassido na obrigao de instituir o conselho para recebimento de recursos. Em dezembro de 2006, o Fundo completou dez anos de existncia, data definida para o seu trmino. Uma de suas promessas era reduzir as desigualdades escolares entre Estados e municpios, alm de democratizar o acesso educao. Quanto aos conselhos, cabia a eles zelar pelo bom uso dos recursos pblicos destinados ao ensino fundamental, ou seja, exercer um papel fiscalizador. Os conselhos conseguiram cumprir sua misso ou tornaram-se espaos de captura do poder executivo municipal? O objetivo deste trabalho analisar a atuao dos conselhos municipais de acompanhamento e controle social sobre a repartio, a transferncia e a aplicao dos recursos do Fundef, como mecanismo de gesto democrtica e controle social sobre o sistema pblico de ensino. O artigo apresenta e discute os resultados da pesquisa, realizada junto aos conselheiros dos conselhos de acompanhamento e controle social do Fundef nos municpios da Regio Metropolitana do Recife (RMR). Procura-se responder s seguintes questes: Em que medida os Cacss realizam um efetivo controle social? So os Cacss espaos de captura do poder municipal? Quem participa desses conselhos? O texto est dividido em sete partes, inclusive esta introduo. Na segunda parte, apresentado o desenho metodolgico do estudo. Em seguida, segue-se uma discusso sobre a gesto democrtica na educao. Na quarta seo, so apresentados os conceitos de participao cidad e controle social. A quinta parte dedicada a uma descrio do Fundef e

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suas inovaes institucionais. Na sexta seo do texto, so apresentados e discutidos os resultados da pesquisa e, finalmente, so feitos alguns comentrios guisa de concluso.

2. O DESENHO METODOLGICO Do ponto de vista metodolgico, a pesquisa pode ser definida como um estudo quantitativo de corte transversal (RICHARDSON, 1999), tambm chamado de interseccional (BABBIE, 1999). Este desenho de pesquisa possibilita capturar e analisar dados de um determinado momento histrico, descrever o objeto de anlise e estabelecer correlaes entre variveis. Assim, os dados aqui apresentados referem-se a um determinado perodo e, dada a sua amostra, no possvel fazer inferncias para o estado de Pernambuco. O instrumento de coleta foi o questionrio formado por quarenta e oito questes. Os dados, aqui analisados, foram coletados no perodo de janeiro a abril de 2005 e referem-se aos Cacss da RMR. Esta microrregio formada por 14 municpios, a saber: Recife, Ipojuca, Cabo de Santo Agostinho, Jaboato, Camaragibe, So Loureno da Mata, Moreno, Olinda, Paulista, Abreu e Lima, Igarassu, Itapissuma, Itamarac e Araoiaba. A proposta inicial era entrevistar todos os conselheiros dos Cacss nos 14 municpios registrados acima. Infelizmente, devido a fatores que a pesquisa no pde controlar, foi obtido um ndice de resposta de 75% do universo dos Conselheiros dos Cacss, sendo a amostra composta por 76 conselheiros, porm contemplando todos os 14 municpios da RMR. importante ressaltar que esta pesquisa se props a ser um estudo de carter exploratrio, uma vez que no existiam dados ou informaes acerca da participao sociopoltica dos conselheiros do Fundef no estado de Pernambuco e descritiva, sendo neste sentido que o instrumento de coleta (questionrio) foi planejado e elaborado, numa perspectiva de se estabelecer um perfil e investigar se os conselheiros tinham a devida percepo de sua atuao e importncia, alm de verificar se os mesmos detinham as habilidades e qualificaes necessrias ao exerccio pleno de suas funes.

3. GESTO DEMOCRTICA DA EDUCAO O formato institucional plasmado a partir de 1988, o qual soma descentralizao poltico-administrativa, participao popular e controle social, est alicerado na concepo
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de cidadania ativa, segundo a qual a sociedade civil um ator poltico importante e capaz de contribuir para o processo de formulao e fiscalizao de polticas pblicas. Este novo modelo de polticas sociais foi implementado inicialmente na rea de sade, expandindo-se rapidamente para as demais reas de proteo social. Assim, h os conselhos de Assistncia Social, da Criana e do Adolescente, de Educao, da Merenda Escolar, de Emprego e dos programas de Agricultura Familiar entre muitos outros3. Outro elemento importante deste processo foi o reconhecimento do municpio como ente federativo e como espao privilegiado de participao. Em um primeiro momento, tal fato confundiu muitos analistas que consideraram a descentralizao quase como sinnimo de democratizao. Para Dawbor (1994), por exemplo, o municpio possibilita uma democratizao das decises, na medida em que o cidado pode intervir com muito mais clareza e facilidade em assuntos dos quais tem conhecimento direto, sem a mediao de grandes estruturas polticas. Incorria-se assim na falcia da proximidade (MELO, 2003, p. 6). Em outras palavras, quanto mais prximo fisicamente do cidado, maior o potencial democrtico das instituies estatais. A literatura especializada j demonstrou que a soluo dessa equao no seria obtida, apenas, devido proximidade fsica. Esta no seria condio suficiente nem garantia de mais democracia. O princpio da gesto democrtica do ensino pblico inscrito na Carta de 1988, no seu art. 206, inciso VI e consagrado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB/96, art. 3, inciso VIII, no se apresenta de maneira clara e precisa. A LBD/96 informa que as normas e regras da gesto democrtica devem atender as caractersticas locais e os princpios de participao dos profissionais na elaborao do projeto pedaggico da escola e da comunidade escolar em conselhos escolares ou equivalentes (MENDONA, 2000). Conforme se verifica, a legislao no explicita um modelo de gesto democrtica, quanto muito indica os parmetros desse modelo. A lei federal remete legislao estadual e municipal a competncia para definir as regras de funcionamento, obedecendo aos parmetros nacionais, da gesto democrtica. Se por um lado abre espao para a criatividade existente nas municipalidades, por meio da participao de uma sociedade civil ainda que emergente, por outro possibilita a perpetuao dos mesmos grupos no poder local.

Segundo o IBGE (2003), em 2001, havia mais de 28 mil conselhos setoriais em mais de 13 reas ou setores de governo.

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Uma gesto democrtica consiste na incorporao da sociedade civil de maneira autnoma em todo processo decisrio. Esa autonomia se expressa por meio de uma atuao independente do poder executivo municipal, com real possibilidade de deliberar sobre as questes em pauta, no perdendo de vista que a sociedade civil pode ter tambm uma atuao cooperativa, ou seja, ser um parceiro do poder pblico (GUIMARES, 2006). Vale destacar que, para que uma gesto seja caracterizada como efetivamente democrtica, no basta apenas que a sociedade civil discuta e participe dos conselhos. fundamental que a sociedade civil consiga fazer com que os conselhos sejam arenas efetivamente decisrias das polticas pblicas. Neste sentido, faz-se necessrio romper com velhas prticas polticas, explorando ao mximo as potencialidades desse novo formato institucional (GUIMARES, 2006). Assim, uma gesto democrtica e participativa quando a sociedade civil tem acesso a informaes governamentais relevantes (informaes oramentrias, por exemplo), acompanha, fiscaliza, capaz de impor vetos e at mesmo redirecionar uma determinada poltica pblica. O controle social um componente da gesto democrtica, designa vrias aes e mecanismos por meio dos quais a sociedade civil sabe, conhece e interfere na elaborao e gesto das polticas pblicas. Cabe ressaltar que no basta apenas que o Poder pblico fornea informaes fsico-financeiras, como normalmente ocorre. A sociedade civil precisa saber, tambm, como funciona o aparelho estatal. A discusso da participao poltica dos cidados no cotidiano dessas novas instituies traz consigo a questo da existncia de mecanismos de controle societrio sobre o Estado. Na literatura tradicional da Sociologia, da Economia e da Cincia Poltica, o termo controle social empregado, muitas vezes para denominar mecanismos estatais e no estatais (sociais) que visam homogeneizar padres de comportamento para disciplinar indivduos e manter a ordem social existente. Embora esta seja uma conceituao possvel para compreender o controle social, neste trabalho, o controle social estar imbricado com a noo de participao. Compreende-se o controle social como sendo a capacidade da sociedade civil de participar e influenciar na gesto pblica, podendo orientar as aes do Estado e dos gastos governamentais na direo dos interesses da coletividade (CORREIA, 2000: 53). Conforme essa autora, um dos mecanismos de controle social seria o da obrigatoriedade de prestao de contas dos gastos pblicos sociedade, de maneira permanente, sistemtica e no eventual. Portanto, o controle social ou controle pblico informa sobre a capacidade de a sociedade civil ter acesso a informaes governamentais (informaes oramentrias, por
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exemplo), acompanhar, fiscalizar e at mesmo redirecionar uma determinada poltica pblica; enfim, o controle social designa vrias aes e mecanismos por meio dos quais a sociedade civil interfere na elaborao e gesto das polticas pblicas. Relaciona-se, portanto, com a existncia de uma tradio de associativismo, ou seja, com a dimenso cvica da vida societria. A questo da participao popular e do controle social sobre as polticas pblicas integram-se. So partes constitutivas deste novo formato institucional, o qual est alicerado na concepo de uma cidadania ativa, segundo a qual a sociedade civil um ator poltico importante e capaz de contribuir no processo de formulao e fiscalizao de polticas sociais. Ao mesmo tempo, o governo passa a ser responsabilizado por suas aes ou inao em termos de polticas pblicas. Em outras palavras, diz respeito expanso de accountability societria. Em outras palavras, refere-se atuao das organizaes da sociedade civil em fazer presso sobre rgos governamentais e funcionrios pblicos, bem como participao dos cidados no esforo contnuo para influenciar as aes e condutas das agncias estatais (Wampler, 2005).

4. PARTICIPAO CVICA E CONTROLE SOCIAL Devido inexistncia de uma definio precisa, o conceito de participao empregado para nomear diversas atividades desiguais: desde a simples presena fsica (com pequena ou nenhuma contribuio ao processo decisrio); o ato de votar nas eleies; a elaborao de proposta de interveno na administrao pblica; a atuao em movimentos sociais reivindicatrios e at a militncia partidria. A discusso concernente participao da sociedade civil na esfera pblica, tendo os conselhos como um dos exemplos dessa nova institucionalidade, traz para o debate a noo de participao cvica ou participao cidad. Esta pode ser apreendida como o direito dos cidados em participar das discusses e dos processos decisrios dos assuntos de interesse pblico. Isto aponta para o fortalecimento da sociedade civil e para uma democratizao das estruturas estatais, de modo a incorporar essa mesma sociedade civil nos processos de discusso, deciso e controle sobre a coisa pblica. O aspecto essencial da idia de participao cidad refere-se institucionalizao da participao, ou seja, a incluso da sociedade civil no arcabouo jurdico institucional (GOHN, 1997 e 2004). O conceito articula dois elementos contraditrios: participao como fazer ou tomar parte, o que significaria
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expressar e defender interesses, identidades e valores, isto , o campo propcio aos particularismos; cidadania na sua acepo cvica, com nfase nas dimenses da universalidade, generalidade, igualdade de direitos, solidariedade, responsabilidade e deveres (TEIXEIRA, 2001). Pateman (1992), ao esboar a sua teoria participativa da democracia, argumenta que a pura e simples existncia de instituies estatais representativas no nvel nacional no satisfaz democracia. necessrio que o mximo de participao dos indivduos ocorra em outras esferas. A autora destaca o local de trabalho. Ela ainda observa que as atitudes e qualidades necessrias participao desenvolvem-se no prprio processo participativo. Na teoria da democracia participativa sugerida por Pateman (1992, p. 61), a participao refere-se participao (igual) na tomada de deciso, enquanto a igualdade poltica refere-se igualdade de poder na determinao das consequncias das decises. Como se observa, a condio ideal para uma participao efetiva exige uma igualdade de condies, isto , reclama o estabelecimento de relaes simtricas entre os envolvidos. Esta simetria relativa a diversos recursos como, por exemplo, ao acesso irrestrito a todas as informaes dos assuntos em debate nas instncias participativas. A participao cvica, conforme Putnam (1996, p. 177), articula-se com o conceito de capital social. Segundo o qual, o capital social diz respeito a caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas. Esse autor sugere que existe uma forte correlao entre a existncia de associaes cvicas e o desempenho das instituies pblicas. De acordo com este argumento, o desenvolvimento da democracia relaciona-se com a capacidade de uma determinada sociedade criar e desenvolver relaes de confiana, que possibilitem solucionar dilemas de ao coletiva. O nvel de participao cvica pode ser capturado pela existncia de associaes civis4. Em consonncia com o veio terico sugerido por Pateman (1992), Jacobi (1992) assevera que o principal objetivo da participao cidad consiste em promover o contato direto entre cidados e instituies estatais, de modo que os reais interesses e concepes poltico-sociais da sociedade sejam levados em considerao no processo decisrio governamental. Esse autor ressalta ainda que o requisito bsico para a efetivao da participao a existncia de atores coletivos capazes de uma participao ativa e
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Importante frisar que no assumimos na sua totalidade a hiptese de Putnam, pois defendemos que se deve levar em considerao no apenas o nmero de associao, mas tambm a qualidade dessas organizaes, bem como o tipo de participao dos seus associados.

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representativa, de modo a romper com os procedimentos autoritrios, populistas e clientelistas. A efetivao do controle social radica no processo de participao que, para se realizar, no prescinde encarar o poder e abrir espaos. Por conseguinte, a participao no ausncia, superao, eliminao do poder, mas uma forma de compartilh-lo. O controle social no se refere apenas prestao de contas dos gastos pblicos dos rgos governamentais sociedade, mas, sobretudo a uma prtica societria de envolvimento da sociedade civil nos negcios pblicos, ou seja, como um direito coletivo de saber sobre o uso dos recursos e bens pbicos e tambm de questionar as autoridades governamentais.

5. DESCENTRALIZAO, FEDERALISMO E POLTICAS PUBLICAS NO BRASIL: CENRIO GERAL A redefinio dos papis dos governos locais em relao s polticas pblicas est, diretamente, associada ao processo de retomada do federalismo (que veio juntamente com a redemocratizao do pas), a partir do fim do regime militar. A mudana foi consolidada institucionalmente com a Constituinte de 1988. Com isto ocorreu uma mudana progressiva no modelo de gesto e de proviso de recursos e servios pblicos. Esses recursos e servios eram controlados e oferecidos pelo governo federal. De acordo com Arretche (1999), dentro de um quadro gerado a partir da redemocratizao do pas, o governo federal passou a adotar estratgias de repasses de atribuies e responsabilidades, para a execuo dos programas sociais, aos governos locais (representados por estados e municpios) nas diversas reas sociais. Com a redemocratizao e a Constituio de 1988, diversos segmentos da sociedade civil organizada passaram a reivindicar mais espao participativo nos diversos nveis de polticas sociais, gerando assim um fator novo a gesto, que era lidar com o controle e a participao da sociedade na execuo de polticas sociais. Esta demanda por participao e controle social (somado ao controle das esferas pblicas de fiscalizao como o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas) proporcionou mais demandas por eficincia, eficcia e transparncia na execuo de programas sociais. Parte da literatura em cincias sociais aponta a existncia de vrios outros interesses envolvidos no processo de descentralizao, principalmente variveis de natureza econmica, que impulsionaram a esfera federal a adotar a descentralizao rapidamente. Arretche (1999)
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afirma que trs fatores foram decisivos para que o processo fosse acelerado: (1) incapacidade financeira do governo federal para bancar as novas demandas das polticas sociais, (2) escassez de recursos para a rea; e (3) a imposio de organizaes internacionais financeiras (FMI, BID, etc) para que os pases caminhassem em direo a privatizaes, enxugamento da mquina pblica e descentralizao dos servios pblicos. Estas imposies funcionaram como condicionalidades, impostas por esses organismos internacionais, para a liberao de crditos e linhas de emprstimos a pases em desenvolvimento como o Brasil e serviram como determinantes da deciso do governo Fernando Henrique Cardoso em adotar esse modelo de mudanas na gesto e execuo das polticas pblicas. Em resumo, o Brasil s obteria emprstimos e crdito internacional, se promovesse reformas profundas em direo privatizao de empresas e servios pblicos, promovesse a transferncia de oferta de servios pblicos bsicos aos governos locais e obrigasse essas esferas de governo a renegociarem suas dvidas junto ao poder central (o que tambm levou a privatizaes e enxugamento das mquinas nessas instncias de governo). Assim, possvel afirmar que existiram variveis polticas representadas pela necessidade do governo federal em repassar aos estados e municpios os recursos e servios pblicos, diante das dificuldades financeiras para bancar os programas sociais isoladamente. Existiram variveis de carter social, onde o momento histrico de resgate da democracia no pas recolocou a sociedade civil organizada numa posio de ator social relevante e ativo na participao e controle das polticas pblicas, exigindo espaos mais consistentes e representativos nos processos decisrios das polticas, sendo que isto s seria possvel numa instncia de poder local. A demanda por mais transparncia e fiscalizao partia de vrios setores da sociedade organizada, como: as centrais sindicais, UNE, OAB, ABI, a imprensa em geral e outros. Com a transferncia da execuo e fiscalizao dos programas sociais para o nvel local, o governo central viabilizaria essas demandas sociais. Finalmente, preciso ressaltar as variveis econmicas, a partir da crise gerada com o esgotamento do modelo keynesiano\fordista5, com a internacionalizao da economia em escala mundial e a presso dos organismos internacionais para a adoo da privatizao em direo a um estado mnimo, que trazia a descentralizao como uma alternativa e uma soluo vivel e rpida para essas

O modelo keynesiano\fordista se refere a associao da atuao do estado de Bem estar Social e do modo de produo industrial Fordista (baseado na produo e consumo em massa, baixa qualificao da mo de obra, trabalho mecnico e repetitivo). Este modelo poltico e econmico determinou a vida social por dcadas nos Estados Unidos e Europa. , influenciando intensamente as polticas sociais nestes pases GOUNET (1999).
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demandas internacionais e o consequente acesso s linhas de credito e emprstimos internacionais No Brasil, esse debate comeou a se destacar na metade da dcada de 1980 do sculo passado, dentro do processo de exausto do regime militar e a chegada iminente do regime democrtico ao Brasil. Segundo Arretche (1999), o resgate das bases democrticas do federalismo no Brasil, consolidadas institucionalmente com as eleies diretas em todos os nveis e a Constituinte de 1988, tornou o caminho da descentralizao inevitvel. A autora demarca a retomada da autonomia poltica e financeira de municpios e estados, legitimada atravs do voto popular como o ponto de partida do processo de descentralizao das polticas pblicas. Ainda de acordo com Arretche (2001) e Souza (1998), a agenda da gesto pblica passou a funcionar sob uma nova lgica baseada em eficincia, transparncia, responsabilidade, accountability, participao da sociedade em novas arenas decisrias (conselhos municipais e estaduais), controle social e redefinio das polticas fiscais e de repasses de recursos no Brasil. No entanto, a efetivao de fato do processo de descentralizao dos programas sociais seria necessrio que se fosse muito alm da redefinio de competncias para arrecadao e repasse de impostos entre as esferas de poder federal, estadual e municipal, ou seja, o processo no se resumiria a uma questo meramente tributria. Era preciso que fosse criado um modelo, que gerasse incentivos para a adeso dos governos locais e que os mesmos tambm passassem a funcionar de acordo com a nova lgica administrativa da descentralizao (participao, controle social, eficcia eficincia e transparncia). Arretche (1999) mostra que a descentralizao atingiu diferentes nveis de adeso e implementao em relao s unidades federativas e aos tipos de polticas pblicas. As polticas pblicas que exigiam estruturas e estratgias mais complexas (e caras) e que apresentavam legados anteriores arraigados e materializados, atravs de empresas pblicas com contratos antigos de concesses, no atingiram o mesmo grau de descentralizao de polticas com menos complexidade operacional. Como exemplos de casos extremos, essa autora destaca a rea de saneamento bsico que, praticamente, no avanou e aponta a oferta de merenda escolar que atingiu 100% de suas aes descentralizadas, por conta de condies favorveis de implantao (verbas definidas, necessidade de pouca estrutura fsica e investimentos, visibilidade poltica, grande universo populacional atingido, etc.).
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6. A INOVAO INSTITUCIONAL DO FUNDEF O desenho institucional do Fundef estabelecia que os seus recursos seriam distribudos de acordo com a quantidade de alunos matriculados no ensino fundamental do ano anterior, segundo os dados fornecidos pelo Censo Escolar, realizado anualmente pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), bem como segundo um coeficiente de participao calculado pelo MEC, o qual leva em conta o total de alunos matriculados no Estado e em cada um dos municpios que o compem. Esse coeficiente multiplicado pela estimativa do valor mnimo nacional do custo aluno-ano, definido pelo governo federal, que leva em conta uma previso de receita total para o Fundo e a matrcula total no ensino fundamental realizada por todas as escolas pblicas do pas. Quando os recursos do Fundo, no mbito de um Estado, no alcanam o valor mnimo anual do custo/ aluno estimado, o governo federal faz a complementao dos recursos necessrios. Os objetivos estratgicos do Fundef eram: promover a efetiva descentralizao, justia social, equidade educacional, melhoria da educao e valorizao do magistrio. A inovao do Fundef reside no direcionamento (descentralizao) dos recursos, especificamente para o nvel fundamental e no montante de recursos de acordo com o nmero de alunos matriculados. Assim, seriam impedidas as prticas anteriores realizadas pelos prefeitos que direcionavam recursos para aes de maior visibilidade poltica e at mesmo para outros setores que no o educacional. A associao entre nmero de matrculas no ensino fundamental e recursos financeiros induz municipalizao do ensino fundamental. Uma consequncia dessa poltica a promoo de uma verdadeira caa por alunos, o que acarretou o surgimento dos chamados alunos fantasmas, pois, o estudante passa a ser visto como sinnimo de recurso financeiro. Assistia-se, assim, a uma corrida por alunos, ou seja, por mais recursos, no significando melhoria na qualidade da educao. Davies (1999) observa que o governo federal faz cortesia com o chapu alheio (de estados e municpios), pois, de acordo com suas anlises, a maior parte dos recursos destinados educao fundamental so provenientes de Estados e Municpios, mas no da Unio. Em outras palavras, o governo federal reduziu sua carga de responsabilidade para com a educao, aps a criao do Fundef.

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6.1. Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef A lei que regulamentou o Fundo tambm previa a constituio - nos planos federal, estadual e municipal - de Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (Cacs) sobre a repartio, a transferncia e a aplicao dos recursos do Fundef, cabendo a cada esfera administrativa editar normas para regular o seu funcionamento. No mbito municipal, a lei estabeleceu que o conselho deveria ser constitudo por, no mnimo, quatro membros, representando, respectivamente: a secretaria municipal de educao ou rgo equivalente; os professores e diretores das escolas pblicas do ensino fundamental; os pais de alunos; os servidores das escolas pblicas do ensino fundamental; e o representante do Conselho Municipal de Educao, se o mesmo existisse. O conselho tinha ainda a incumbncia de supervisionar o censo escolar anual. A lei determinava que o conselho no deveria ter uma estrutura administrativa prpria e seus membros no perceberiam qualquer espcie de remunerao pela participao no colegiado, em reunio ordinria ou extraordinria. Os membros do conselho deveriam ser indicados pelos segmentos que representam. A nomeao dos membros ocorreria por ato especfico do Executivo, o que no significava que o conselho tivesse qualquer vinculao com esse poder, uma vez que deveria ser autnomo, sendo aconselhvel ainda que o seu presidente no fosse representante do governo, devendo ser escolhido pelos membros. O conselho deveria reunir-se mensalmente e deveria, como atribuies bsicas, acompanhar a elaborao do oramento anual e acompanhar o recolhimento de recursos devidos ao Fundef. Considerando a composio dos colegiados nas esferas federal e estadual, nota-se que apresenta um perfil claramente estatal. Por sua vez em nvel municipal, o Cac apresenta um carter pr-sociedade civil, com base no que est formalmente proposto, uma vez que teria apenas um representante do poder pblico. A indicao correta e mais democrtica dos representantes desses conselhos seria por pares. Ocorre que, em alguns casos, ela feita pelo prprio membro do governo, havendo a possibilidade evidente de enviesamento, de perda na eficcia da fiscalizao (DAVIES, 1999). No entanto, este potencial democrtico muito limitado, seja por fatores de ordem sociopoltica, seja por omisso de elementos decisivos para o processo de democratizao, seja por imprecises textuais que possibilitam diversidade de interpretao dos dispositivos legais. No caso especfico dos Cacss, tem relevncia especial o segmento representativo dos pais dos alunos, supostamente, os principais interessados na melhoria da qualidade da educao. Assim, condio indispensvel a participao dos reais interessados, sem a qual a
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responsabilidade do Estado no se efetivar a contento. A participao tem como outra finalidade a realizao da cidadania, que encontra receptividade no interior das lutas dos movimentos sociais, rompendo com a concepo de cidadania como outorga do Estado, para conceb-la como processo histrico de luta por direitos e pelo direito de usufru-los. Na sociedade brasileira, as relaes entre governantes e entidades da sociedade civil esto assentadas no clientelismo e no fisiologismo, podendo, assim, plasmar uma mera fachada social para os conselhos que, sob essa fachada, representam e legitimam os interesses dos governantes. Entre as imprecises e omisses legais, apresenta-se como relevante a definio relacionada ao exerccio da funo de presidente do conselho. A lei no restringe a assuno por parte de qualquer representante dos segmentos estatais. A omisso de manifestao explcita quanto questo deixa os governantes numa posio bastante cmoda em relao conduo dos seus interesses. Outro fator limitante do potencial democrtico reside na lei que, ao estabelecer a composio mnima desse colegiado, deixa a possibilidade de ampliao do nmero de membros nos conselhos, com o objetivo de ter mais representantes estatais do que da sociedade. Duas outras questes que contribuem para a debilidade da participao da sociedade civil, tambm apontadas nos estudos realizados por Davies (1999), merecem ateno. A primeira refere-se disponibilidade de horrio de funcionamento: os representantes governamentais tm sua participao contabilizada como atividade profissional, o que, alm de no se constituir como um trabalho gratuito, isenta-os de constrangimentos acarretados por eventuais sadas durante o expediente. Os representantes da sociedade civil, ao contrrio, mesmo que demonstrem interesse, tm sua participao limitada (por no serem liberados, com remunerao), o que possibilita um maior controle do processo de deciso por parte daqueles em detrimento destes. A segunda questo diz respeito capacitao tcnica para anlise da documentao contbil (se e quando for encaminhada) relativa receita do Fundo e aplicao dos recursos no ensino fundamental e na valorizao do magistrio. As rubricas pouco esclarecem sobre as receitas e aplicao dos recursos. Se os representantes nogovernamentais, geralmente leigos no assunto, no receberem uma formao para esta anlise, podero ser induzidos a aceitar a apreciao feita pelos representantes estatais, possivelmente mais informados e preparados tecnicamente, at para fazer convergir a interpretao dos dados oramentrios a interesses especficos.

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7. A EXPERINCIA DOS CACSS: ESFERA PBLICA OU DE INSTNCIA GOVERNAMENTAL? O estudo foi realizado com o objetivo de analisar a atuao dos Cacss como mecanismos de participao da sociedade, conjugado com o princpio da gesto democrtica e do controle social na educao. O foco do estudo foi voltado para verificar, dentro do espao participativo dos conselhos, a efetividade, a qualidade e as condies de participao social dentro desta esfera de fiscalizao e acompanhamento dos gastos pblicos. Os principais resultados, obtidos na pesquisa de campo, sero analisados nesta seo do artigo. O primeiro enfoque da pesquisa foi identificar o perfil dos conselheiros do Cacs na RMR, quanto s principais caractersticas pessoais e ocupacionais de cada conselheiro investigado. As questes de gnero, idade, ocupao principal e nvel de escolaridade foram consideradas como as mais relevantes para o estabelecimento deste perfil.

Quadro 1: Perfil dos conselheiros

Sexo Masculino Feminino Idade Mdia Professor Profisso Pedagogo Outras Escolaridade Anos concludos com sucesso 14

26% 74% 43 64,5% 7,9% 27,6% Fonte: Pesquisa Conselhos do Fundef: Avaliao da gesto democrtica. FUNDAJ, 2007.

Em resumo, os conselheiros na RMR so majoritariamente do sexo feminino (74%); professoras (64,5%); apresentam uma mdia de escolaridade de 14 anos de estudos completados com sucesso e idade mdia de 43 anos. Um ponto bastante relevante identificado foi o alto grau de insero do poder pblico local no espao dos conselhos. As reunies ocorrem, predominantemente, no prdio da Prefeitura ou da Secretaria de Educao do municpio, os conselheiros so majoritariamente servidores pblicos municipais, tendo consequentemente laos diretos com o poder municipal e uma baixa participao dos setores ligados iniciativa privada, como apresentado no Quadro 2.

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Quadro 2: Estrutura das reunies e vnculo empregatcio dos conselheiros

Principal empregador dos conselheiros Governo Governo Governo Iniciativa municipal estadual federal privada 9,2% 65,8% 25% 75% 9,2% 1,3% 5,3% Fonte: Pesquisa Conselhos do Fundef: Avaliao da gesto democrtica. FUNDAJ, 2007. Local das reunies do CACS Prefeitura SME Outros Outros 9,2%

Outro dado importante levantado pela pesquisa que apenas 35% dos entrevistados afirmaram que nunca atuaram antes como conselheiros do Fundef, o que denota pouca rotatividade de conselheiros dentro dos municpios da RMR. Um dado relevante e muito ilustrativo sobre a forte influncia do poder pblico local sobre as aes dos conselhos do Fundef na RMR aparece na questo sobre quem exerce a presidncia dos conselhos em cada municpio. As respostas indicaram que os representantes da prefeitura, em sua maioria secretrios municipais de educao, assim como representantes de outras secretarias (68,4% dos casos) ocupam a presidncia do conselho que deve, por natureza, fiscalizar as aes da prpria Secretaria Municipal de Educao. A participao dos pais dos alunos, setor da sociedade que por natureza deveria participar mais efetivamente nas aes e decises do conselho, por demais tmida (apenas 1,3% dos casos). O percentual de conselheiros que responderam que no sabem quem exerce a presidncia do conselho (17,2%) chama a ateno e denota uma participao frgil ou mesmo uma ausncia de participao efetiva nas reunies do conselho. A Tabela 1 ilustra essas assunes.

Tabela 1: Exerccio da presidncia do conselho

Quem exerce a presidncia do conselho % % Acumulado Secretrio de Educao 36,8 36,8 Representante da SME 26,3 63,2 Representante da Secretaria de Finanas 1,3 64,5 Representante da Secretaria da Fazenda 3,9 68,4 Representante dos pais de alunos 1,3 69,7 Representante dos professores 9,2 78,9 Representante dos servidores das escolas 1,3 80,2 Representante do sindicato 1,3 81,5 Representante do sindicato dos funcionrios pblicos 1,3 82,8 No sabe 17,2 100 100 Total = 76 casos Fonte: Pesquisa Conselhos do Fundef: Avaliao da gesto democrtica. FUNDAJ, 2007.

Os dados mostram que existe uma satisfatria disponibilizao de informaes por parte das Secretarias Municipais de Educao. Cerca de 70% dos conselheiros afirmaram ter acesso s informaes. Por sua vez, 17,2% afirmaram no saber se havia ou no
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disponibilizao de informaes. Foi verificado tambm que apenas 37% dos conselhos realizam reunies mensais. Os demais apontam para perodos longos e irregulares nas reunies. No entanto, 75% dos conselheiros afirmaram participar de todas ou da maioria das reunies. O Quadro 3 mostra uma situao peculiar, em que a maior parte dos conselheiros afirma conhecer as despesas que podem ser feitas com os recursos do Fundef, enquanto apontam para a existncia de dificuldades na compreenso da documentao necessria para a fiscalizao dos recursos do fundo (considerando a soma dos que afirmaram ser difcil /muito difcil com os que afirmaram no saber responder se fcil ou difcil). O certo que se percebem, claramente, dificuldades no entendimento dos documentos. Os dados apontam tambm para uma situao efetiva de ausncia de capacitao tcnica especfica para o exerccio da funo.

Quadro 3: Conhecimento das despesas, compreenso dos documentos e capacitao

Conhecimento sobre os tipos de despesas permitidas pelo Fundef Sim No Compreenso da documentao Recebeu capacitao especfica para a funo No sabe 17,1%

Difcil / No Sim No muito difcil sabe 86,8% 13,2% 38,2% 34,2% 27,6% 32,9% 50,0% Fonte: Pesquisa Conselhos do Fundef: Avaliao da gesto democrtica. FUNDAJ, 2007.

Fcil

A questo da representao no conselho tambm foi objeto de investigao. Constatamos uma representao mais elevada de membros do governo dentro do conselho, em detrimento das outras categorias. Isto pode ser associado tambm maior facilidade que os representantes do governo tm em participar das reunies, uma vez que esta atividade faz parte das suas obrigaes profissionais, o que no acontece com os conselheiros da sociedade civil, que aps o expediente normal de trabalho ainda tm que se deslocar para as reunies, tendo um maior custo pessoal e econmico para participar. A Tabela 2 mostra a distribuio de representaes por segmento dentro do conselho.

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Tabela 2: Segmento que o conselheiro representa

Segmento que representa % Governo 36,8 Professores/Diretores 25,0 Sociedade civil 22,4 Servidores de escolas pblicas 10,5 Outros 5,3 100 Total = 76 casos Fonte: Pesquisa Conselhos do Fundef: Avaliao da gesto democrtica. FUNDAJ, 2007.

Procurou-se verificar o grau de associativismo dos conselheiros quanto a partidos polticos, sindicatos e associaes de classe, entidades civis ou Ongs. Um dos nossos pressupostos era de que o nvel de associativismo entre os conselheiros seria bastante significativo. Foi possvel observar que a varivel filiao a partidos polticos quando cruzada com a varivel segmento que o conselheiro representa apresenta um percentual elevado de filiao a partidos por representantes do governo e uma baixa filiao dos membros da sociedade civil, conforme evidenciado na Tabela 3:

Tabela 3: Cruzamento entre segmento social e filiao a partidos polticos

Filiao a Partidos Polticos Sim No No sabe Governo 57,1% 39,3% 3,6% Professores/Diretores 36,8% 63,2% 0% Sociedade civil 23,5% 76,5% 0% Servidores de escolas pblicas 37,5% 62,5% 0% No sabe 25,0% 75,0% 0% Fonte: Pesquisa Conselhos do Fundef: Avaliao da gesto democrtica. FUNDAJ, 2007. Segmento social Total 100% (28) 100% (19) 100% (17) 100% (08) 100% (04)

Fica patente o elevadssimo percentual de filiao dos professores/diretores a sindicatos. Isto ocorre, provavelmente por que o custo de se associar baixo e as vantagens so muitas, alm da presena atuante do sindicato da categoria. Comportamento similar ocorre com os servidores das escolas pblicas. Chama a ateno que a maioria dos conselheiros da sociedade civil no filiada a sindicatos. Tabela 4: Cruzamento entre segmento social e filiao a sindicatos
Filiao a Sindicatos Sim No No sabe Governo 46,4% 53,6% 0% Professores/Diretores 94,7% 5,3% 0% Sociedade civil 29,4% 70,6% 0% Servidores de escolas pblicas 62,5% 37,5% 0% No sabe 75,0% 25,0% 0% Fonte: Pesquisa Conselhos do Fundef: Avaliao da gesto democrtica. FUNDAJ, 2007. Segmento que representa Total 100% (28) 100% (19) 100% (17) 100% (08) 100% (04)

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Por fim, a participao em associaes, entidades civis e Ongs em todas as categorias apresenta baixos percentuais, embora um pouco maior que a mdia nacional, abaixo das expectativas de participao dos membros de conselhos gestores, confirmando a cultura cvica dbil dos conselheiros do Fundef, como pode ser observado na Tabela 5.

Tabela 5: Cruzamento entre segmento social e associativismo

Participao em associaes, Entidades civis ou Ongs Sim No No sabe Governo 17,9% 82,1% 0% Professores/Diretores 5,3% 94,7% 0% Sociedade civil 5,9% 94,1% 0% Servidores de escolas pblicas 12,5% 87,5% 0% No sabe 0% 100% 0% Fonte: Pesquisa Conselhos do Fundef: Avaliao da gesto democrtica. FUNDAJ, 2007. Segmento que representa Total

100% (28) 100% (19) 100% (17) 100% (08) 100% (04)

8. CONSIDERAES FINAIS O arcabouo normativo-jurdico erigido pela Constituio de 1988, baseado na descentralizao das polticas pblicas com participao popular na gesto, no modificou o padro das relaes polticas locais e intergovernamentais. Essa mudana no ocorrer por decreto no mbito de um tempo-espao poltico de determinado governo. Para que sejam instaurados novos padres de interao entre atores sociais, cujo poder de barganha desprovido de equilbrio, urge a instaurao de uma nova dinmica poltico-social que transforme a democracia poltica circunscrita a um largo espectro de fragilidades e vulnerabilidades em um regime de efetiva conquista democrtica de direitos sociais. Conforme se verifica, os Cacss so espaos capturados pelo poder executivo municipal. O problema no se refere apenas ao exerccio da presidncia do conselho, mas tambm, e sobretudo capacidade de entender sobre os assuntos tratados, ou seja, a capacidade de ler demonstrativos gerencias e exercer o controle social. Apesar de os dados se referirem apenas Regio Metropolitana do Recife, no difcil supor como deve ser em municpios distantes da capital, com baixssimo grau de organizao e mobilizao da sociedade civil. O desenho institucional dos Cacss permite que o Executivo municipal exera o seu controle e manipule o seu funcionamento. O resultado deste trabalho corrobora trabalhos

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anteriores no que se refere ao pequeno, quase inexistente controle social exercido por esses conselhos. Os possveis avanos, conquistados numa poltica de descentralizao associada ao processo democrtico, permanecem espera de mudanas no mbito da cultura poltica, que propiciem a participao da sociedade no debate e no processo de tomada de deciso da poltica pblica de educao. Para tanto, preciso que a sociedade civil se robustea e tome para si a tarefa de democratizar o Estado.

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