POLTICAS (PBLICAS) TERRITORIAIS NO BRASIL: UMA VISO PRELIMINAR*

Pierre Alves Costa** Doutorando em Histria Social pela Universidade Federal Fluminense A conformao do terreno de grande importncia nas batalhas. Assim sendo, apreciar a situao do inimigo, calcular as distncias e o grau de dificuldades do terreno, quanto forma de se poder controlar a vitria, so virtudes do general de categoria. Quem combate com inteiro conhecimento destes factores vence, de certeza; quem o no faz certamente, derrotado. Sun Tzu, A arte da guerra

Palavras-chave: polticas territoriais, territrio e geopoltica O presente estudo aborda as polticas (pblicas1) territoriais no Brasil. Trata-se de um importante tema para os cientistas sociais, planejadores e gegrafos. O corte temporal para a anlise do tema de 1930 a 1984, com breves comentrios sobre o perodo de 1985 a 2002. Neste texto, cuja proposta est muito longe de ser conclusiva, aponta-se a importncia atual na Geografia Econmica e na Geopoltica de se estudar profundamente as polticas territoriais e as conseqentes modificaes na estrutura scio-territorial do pas, enfatizando a relevncia dos conflitos de foras sociais neste processo, para a melhor gesto da sociedade e territrio brasileiros.

Conceitos: regio, territrio e Estado

Para se estudar as polticas territoriais, necessrio que se faa uma breve discusso conceitual. Os conceitos elencados so: regio, territrio e Estado moderno capitalista. A palavra regio deriva do latim regio, que por sua vez deriva do verbo regere (governar, reinar). A anlise das regies na Geografia pressupe uma discusso poltica

associada dinmica do Estado, organizao da cultura e diversidade espacial presente inter e intra regies. Cada regio representa as relaes da classe dominante versus classe dominada, com fins de ao e controle. Ademais, presenciamos os temas da autonomia, soberania, direitos, entre outros. O atual debate Globalizao versus Fragmentao trouxe tona novos temas que devem ser inseridos no debate da regio. Entre eles, destacamos os seguintes: a redefinio do papel do Estado, a quebra de pactos territoriais, o ressurgimento de questes regionais no seio dos Estados (ex.: a Guerra Fiscal entre os estados brasileiros), a manifestao mais acentuada de nacionalismos/regionalismos

fragmentadores, o direito indiferena, o embate entre cultura nacional (ou grande cultura) versus subculturas (ou culturas locais) [Gomes, 1995]. Resumindo, o conceito de regio pressupe uma reflexo poltica de base territorial (controle e gesto de um territrio), envolvendo relaes de poder (luta de classes) e o debate entre os limites da autonomia perante a um poder central. Em relao ao conceito de territrio, interessante dizer que ele um espao definido e delimitado por e a partir de relaes de poder (quem domina ou influencia e como domina e influencia esse espao?). Alm disso, este conceito evoca o territrio nacional e faz pensar no Estado gestor por excelncia do territrio nacional. No obstante, o territrio no deve ser reduzido a essa escala ou associao com a figura do Estado (Souza, 1995). Segundo Santos e Silveira (2001), o territrio uma extenso apropriada e usada, onde a territorialidade humana pressupe tambm a preocupao com a construo do futuro. A sucesso de meios geogrficos no Brasil, ao longo da histria da organizao do territrio brasileiro, permite identificar trs grandes momentos: os meio naturais, os meios tcnicos e o meio tcnico-cientfico-informacional. Por intermdio de suas tcnicas diversas no tempo e nos lugares, a sociedade foi construindo uma histria dos usos do territrio nacional (Santos, 2001: 27). O primeiro momento delimitado pelos tempos lentos da natureza comandando as instalaes humanas. O segundo perodo o dos diversos meios tcnicos, onde a mecanizao seletiva do padro arquiplago (conjunto de ilhas) que era o territrio, pressupe a diviso em subperodos. O primeiro representa o territrio como um arquiplago da mecanizao incompleta. Posteriormente, a incorporao das mquinas

ao territrio (telgrafo, portos, ferrovias) direciona para um meio tcnico da circulao mecanizada e da industrializao acelerada, caracterizado tambm pelo incio da urbanizao do interior e pela formao da Regio Concentrada (Sudeste e Sul). Aps a Segunda Guerra Mundial (1939-45), instala-se a integrao nacional (do territrio e dos mercados) com a implantao de novos sistemas de movimento e uma nova industrializao. A terceira grande fase representa a construo e difuso do meio tcnico-cientfico-informacional, onde numa primeira etapa anos 70 acontece uma revoluo nas telecomunicaes, ocasionando uma verdadeira difuso do meio tcnico, porm seletiva. Na segunda etapa globalizao a informao e as finanas passam a configurar a nova Geografia, distinguindo os lugares conforme a presena ou escassez das novas variveis; e resultando tambm no agravamento das diferenas regionais. Por outro lado, Moreira2 defende a idia de que o conflito de foras sociais que iro gerar a estruturao do territrio brasileiro. Apontamos que as duas vises, apesar de opostas, so importantes tanto para o entendimento da configurao do territrio nacional, como para o estudo das polticas no-pblicas que neles se instalaram. Sobre o papel do Estado, importante fazer uma breve anlise do Estado Moderno Capitalista. Suas principais caractersticas so: a separao do Estado-

Sociedade, a relao Estado-mercado e a soberania maior do Estado. Sua evoluo pode ser dividida em 5 fases: a. Estado Monrquico, onde temos uma centralizao e unificao dos territrios; b. Estado Liberal, caracterizado pela liberdade de comrcio e do indivduo-proprietrio; c. Estado Democrtico, onde temos a igualdade jurdica e o poder do voto popular; d. Welfare State (Estado do Bem-Estar-Social), caracterizado pela interveno no mercado e repartio indireta da riqueza social. Para este trabalho, nos deteremos ao Welfare State e ao Estado Neoliberal. O Welfare State baseia-se na Teoria Keynesiana (Estado Keynesiano), formulada pelo ingls Keynes (1883-1946); tendo sido adotada primeiramente pelos EUA (depois do Crack da Bolsa de Nova Iorque no ano de 1929)3, e posteriormente difundida por todo o mundo. Os principais pressupostos desta teoria so: a. garantia do pleno emprego, isto , a garantia dos encargos sociais; b. a interveno do Estado na economia, com o intuito da regulao do mercado; c. a regulao dos preos pelo Estado, sendo assim chamados de preos polticos; d. seu perodo de maior

desenvolvimento e difuso pelo mundo ocorreu ps 2 Guerra Mundial at os anos 704, sendo conhecido como perodo Keynesiano ou os 30 Gloriosos. Sobre o Estado Neoliberal, podemos dizer que surge como uma oposio ao Keynesianismo, adotado primeiramente pela Inglaterra nos anos de 1980. Representa um retorno ao privado/s empresas privadas, atravs da desregulamentao e privatizao. Um retorno economia de mercado (livre lei da oferta e da procura). Prega o encolhimento do Estado, o chamado Estado mnimo, onde teoricamente teramos a reduo dos encargos fiscais. A conjuno destes aspectos resultaria num maior estmulo aos investimentos. O Estado passa a atuar em toda a esfera econmicasocial-territorial. Portanto, o Neoliberalismo a reforma do capitalismo no final do sculo XX.5 Com esse breve debate conceitual, analisaremos em seguida as principais polticas territoriais adotadas/implantadas no Brasil aps 1930 e suas implicaes scioespaciais.

Polticas (pblicas) territoriais no Brasil (1930-64)

At 1930, o Brasil era um pas agrrio-exportador, com as seguintes caractersticas: a. base da economia era a exportao de produtos agrcolas, principalmente o caf; b. a maior parte da populao residia no campo; c. a diviso territorial apresentava-se na forma de ilhas econmicas, sem a presena de uma articulao entre as regies. Aps 1930, com o governo Getlio Vargas, inicia-se uma Poltica Nacionalista (defesa dos interesses nacionais), com o intento de transformar o Brasil num pas industrial-moderno. Dentro desta poltica nacionalista, destaca-se a poltica siderrgica (e industrial) estatal e nacional, onde o complexo Companhia Siderrgica Nacional (CSN)-Volta Redonda (VR) a expresso desse nacionalismo de base ampla, estadista, trabalhista e populista com que se equaciona a poltica industrial do Brasil moderno a partir da poltica do ao6. Dentro deste contexto, nada melhor do que tornar uma rea decadente (Volta Redonda), com sua economia baseada na cafeicultura (pas agrrioexportador) em um exemplo/modelo do pas industrial/moderno.

Inserido neste contexto da poltica nacionalista, para se alcanar os objetivos de um desenvolvimento industrial acelerado e o mais auto-sustentado possvel (poltica adotada pelo governo Vargas), o Estado priorizou suas polticas estatais e seus investimentos em programas macios de infra-estrutura, energia e transportes. Entre eles, se destacam: o projeto Usiminas; a criao da Petrobras7 ,da Eletrobras e da Companhia Nacional de lcalis (Costa, 2001). No plano da modernizao do Estado, destaca-se a criao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) 1942, o qual foi de fundamental importncia para o desenvolvimento da Geografia no pas, tendo uma das metas o estudo do vasto territrio brasileiro. E o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) 1952, criado para permitir o reaparelhamento da indstria nacional e vindo a se tornar o principal rgo de financiamento a longo prazo. Em seguida, no governo Juscelino Kubitschek (JK), o Plano de Metas (1957-60) praticamente alterou toda a estrutura econmica do pas, em apenas quatro anos. Voltado preferencialmente para os setores de ponta da estrutura industrial, nem por isso deixou de afetar todo o conjunto produtivo do pas, desde os setores bsicos, passando por transportes e energia, at a estrutura territorial como um todo (Costa, idem). Os investimentos nas reas de energia, transportes, siderurgia, obras de infraestrututa em geral e na construo de Braslia foram provenientes dos recursos do Tesouro Nacional. J os investimentos na indstria automobilstica, eletro-eletrnica e outros ramos de ponta (capitais produtivos) foram provenientes de recursos externos. Destacaremos dois aspectos: o setor de transportes e a construo de Braslia. No setor de transportes, privilegiou-se as rodovias, essencialmente as de escala nacional, com o intuito de auxiliar na integrao territorial do pas. Foram construdos 12.169 km de rodovias e pavimentados 7.215 km. Atravs de eixos rodovirios de penetrao, como Belm-Braslia, Acre-Braslia, Fortaleza-Braslia, Belo HorizonteBraslia, Goinia-Braslia, assentaram-se as bases para a integrao Norte-Sul, intuito nacional perseguido desde a poca do Imprio. A transferncia da capital da Repblica do Rio de Janeiro para Braslia em 1960, representou simultaneamente, o resguardo de ataques martimos capital (em contexto de guerra) e, principalmente um importante aspecto para a ocupao efetiva e desenvolvimento das regies Centro-Oeste e Norte.

Ademais, temos a criao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) em 1959, dentro da poltica desenvolvimentista do governo JK, tendo como objetivos: a integrao do Nordeste ao mercado nacional e o desenvolvimento scioespacial dessa regio.

Configurao do territrio nacional no perodo de 1964-84

As polticas territoriais aps 1964 esto inseridas dentro do contexto do projeto geopoltico para a modernidade da Ditadura Militar (1964-85). O perodo de 1968 a 1979 (dividido em Milagre Econmico 1968/73 e Marcha Forada 1974/79) compreende uma fase em que o Estado Autoritrio procurou sustentar ndices elevados de investimentos, s custas basicamente do endividamento externo, cuja expresso est nos I e II Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), que atravs da participao macia do investimento estatal e da elevada abertura para o exterior, procuraram impor um projeto territorial, baseado no ideal da integrao do Brasil Potncia. Por sua vez, o projeto Brasil Potncia clamava por: acelerar o crescimento econmico a todo custo, calcado no endividamento externo e compresso salarial. Ademais, temos a definio da integrao nacional como meta da gesto do territrio. Os principais intuitos da integrao eram: a. abri-la como fronteira econmica e fech-la como fronteira social (populacional); b. integrao produtiva das regies perifricas ao ncleo dinmico (exemplos: plos petroqumicos de Camaari BA e de Triunfo RS); c. incio do processo de integrao com as economias do Cone Sul (Uruguai e Paraguai), atravs da construo da hidreltrica de Itaip, sob a hegemonia do Brasil. Poucos pases do globo levaram to a srio as propostas de Perroux quanto aos plos de desenvolvimento como o Brasil. Foram plos agrcolas, comerciais, bancrios, industriais e at tursticos, levando ao extremo a viso perrouxiana de economia dominante e de crescimento polarizado. Neste contexto, os plos de desenvolvimento revelaram-se o mais adequado ao modelo de ordenao territorial proposto pelo Estado autoritrio.

Esse modelo autoritrio de crescimento econmico colocou a construo do Estado na frente da construo da nao. A crise nesse modelo enfraqueceu a

capacidade do Estado em planejar democraticamente o desenvolvimento scio-espacial. Com o incio da redemocratizao (1985 em diante governo Sarney/85-90), inicia-se no pas o processo das privatizaes de empresas estatais, inserida na tica do Neoliberalismo. No governo Collor (1990-92), dando continuidade poltica

neoliberal, intensificam-se as privatizaes. O auge desta poltica se estabelece no governo FHC (1995-2002), caracterizado por: arrocho salarial, aumento da pobreza, maior desigualdade social, reao da massa popular (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, elevado crescimento do Partido dos Trabalhadores e de outros partidos de esquerda nas ltimas eleies, ...), presso para a realizao das reformas da previdncia8, tributria, do judicirio, trabalhista e sindical, e do ensino superior. Em relao ao governo Lula (2003-2006), podemos dizer que ele est atuando na contramo da histria, pois est realizando as contra-reformas9 burguesas (liberais) que o governo FHC no conseguiu realizar, privilegiando as classes dominantes em detrimento do povo. As polticas territoriais descritas acima transformaram profundamente a sociedade, o Estado e o territrio, contribuindo para as mudanas ao nvel da formao e da estrutura do territrio nacional. Dentre elas, a construo da unidade nacional e da integrao nacional; a modernizao conservadora; o enxugamento do Estado associado a competitividade do territrio; e o desmantelamento das conquistas sociais. Concluindo: os debates e projetos das futuras polticas territoriais brasileiras s podero ser feitos conjuntamente, entre Governo (nos seus diferentes nveis) e sociedade civil (atravs de suas entidades); para tanto, precisamos da confeco de um forte pacto federativo que leve construo de um novo projeto nacional, onde se privilegie dessa vez o povo brasileiro, isto , a construo da Nao brasileira. Assim, estaremos melhor preparados para as prximas dcadas do sculo XXI.

Notas

* Este artigo resultado da disciplina Polticas (pblicas) territoriais no Brasil, ministrada no Curso de Especializao em Geografia da Univ. Est. do Centro-Oeste do PR (Unicentro) Nov./2003. ** Gegrafo e Mestre em Geografia (rea de concentrao: Gesto do Territrio), ambos pela UFRJ. 1 O autor chama a ateno que apesar de se tratar de polticas realizadas pelo Estado, na sua grande maioria (se no a totalidade delas) no contriburam para a diminuio das desigualdades regional e social; em muitos casos, pelo contrrio, contriburam para o aumento da concentrao de renda e das disparidades regionais. 2 Formao do espao agrrio brasileiro. So Paulo: Brasiliense, 1990: 9. 3 Em 1934, Roosevelt d incio poltica do New Deal, influenciado pelas idias de Keynes. 4 Onde inicia-se um perodo de crise deste modelo de Estado, juntamente com a crise do modo de produo fordista. 5 As reformas no sistema capitalista se constituem num ciclo. 6 Moreira, Ruy. Ascenso e crise de um paradigma disciplinar. CPG (18), 1996. 7 Com o intuito da explorao (e defesa) do petrleo brasileiro. Nota do autor. 8 J aprovada pelo governo Lula. 9 O conceito reforma pressupe melhorias para a sociedade como um todo. Porm, o contedo das reformas em questo vem privilegiar apenas alguns segmentos sociais e as classes dominantes. Assim, o autor utiliza o conceito contra-reforma.

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