Modulo 5 Final Taller

Proyecto GCP/RLA/180/BRA Fortalecimiento de los programas de alimentacin escolar en el marco de la iniciativa Amrica Latina Sin Hambre 2025
Unidad 12 Avances, desafos y perspectivas para la sostenibilidad de los PAE en ALC

1. Introduccin En este modulo final compartiremos desafos de los PAE en la regin de estos programas con base en todo lo curso y principalmente, con relacin sostenibilidad. informacin acerca de los avances y ALC. Al mismo tiempo, pensaremos en que hemos discutido a lo largo de este a las perspectivas para que logren la
En este mdulo, no se tiene la intencin de proporcionar un abordaje exhaustivo, pero proporcionaremos elementos importantes para las discusiones a lo interno de cada pas. Lo que buscamos es que los participantes contribuyan con sus conocimientos y experiencias, y as logremos obtener un aprendizaje colectivo. El tema de la alimentacin escolar sostenible para la regin de ALC es relevante para el sector social, agrcola y de desarrollo local, en el marco del combate al hambre y la pobreza. Es un tema muy complejo, porque tiene que ver con problemas estructurales. 2. Avances de los PAE en Amrica Latina y el Caribe Ha quedado bastante claro que los gobiernos de la regin de ALC y los organismos regionales e internacionales consideran a los PAE como un importante componente de los sistemas de proteccin social y los han recomendado como una de las intervenciones clave dentro del paquete de respuesta ante situaciones de crisis de seguridad alimentaria. Los PAE en toda ALC son hoy por hoy una efectiva red de proteccin social, con variantes en sus objetivos, pero es notoria la transicin del enfoque asistencialista (ayuda alimentaria) a un nuevo concepto de alimentacin escolar sostenible, con la incorporacin de dos dimensiones importantes como es el enfoque SAN y el enfoque de restitucin de derechos sociales, en especial el DHAA. As tenemos ejemplos en Brasil, Bolivia, Colombia, Venezuela, Ecuador, Nicaragua, Honduras, El Salvador, Cuba y Rep. Dominica. . Los PAE tienen un amplio desarrollo en la regin, cubriendo cerca de 80 millones de estudiantes. Existe un caudal de experiencias exitosas y de buenas prcticas. Como hemos estudiado, el Gobierno de Brasil ha aprobado una ley que dispone que al menos un 30% de los alimentos utilizados por los PAE deban
ser comprados a agricultores familiares. Sin embargo, tambin hay necesidades de apoyo tcnico y oportunidades de mejora en la calidad y sostenibilidad de los PAE en muchos pases de la regin. Como vemos en la siguiente grfica, los PAE apoyan la asistencia y aprendizaje escolar, son un aporte nutricional a estudiantes y una transferencia en especie a las familias, condicionada a la asistencia de sus hijos a la escuela y adems debe de existir un respeto por la cultura alimentaria. Adems, los PAE son un mecanismo dinamizador de la economa local, cuando los alimentos son comprados a los agricultores familiares.
3. Desafos de los PAE en Amrica Latina y el Caribe
La crisis global ha aumentado la exclusin de las personas en ALC. Para las familias ms pobres existen prdidas de activos y menor disponibilidad de ingresos. Se alteran los patrones de consumo, disminuyen los ingresos y oportunidades de recibir remesas desde el extranjero. Ello aumenta su vulnerabilidad alimentaria y nutricional. Con motivo de la crisis, los gobiernos tambin se ven presionados a reducir los recursos destinados a los programas sociales, lo que aumenta la exclusin social.
Fuente: Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas
Las familias de los dos quintiles de menores ingresos utilizan la mitad o ms de sus recursos econmicos en alimentacin, de tal manera que cualquier situacin que incremente el precio de los alimentos o reduzca sus ingresos, dispara conductas adaptativas para seguir sobreviviendo. Muchas de estas son inadecuadas, como: reducir la cantidad y calidad de la dieta, reducir la frecuencia de las comidas, retirar a las nias y nios de las escuelas, promover el trabajo infantil, reducir los gastos en salud y otros servicios. Estas conductas, que a corto plazo pueden contrarrestar los efectos de las crisis, tienen efectos negativos a largo plazo. Los sistemas de proteccin social tienen el propsito de evitar que las familias vulnerables recurran a este tipo de conductas adaptativas, apoyndoles en diversas formas para enfrentar las crisis. Los PAE surgen como valiosa herramienta de proteccin social para enfrentar la crisis. Su utilizacin para dichos fines ha sido ampliamente recomendada por entidades como FAO, Banco Mundial, PMA, entre otros.
Fuente: Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas.
Los PAE pueden ayudar a atenuar los efectos de las crisis, porque protegen a las familias vulnerables de los riesgos a los que estn expuestas, es decir: contrarrestan el riesgo que los escolares ms pobres no asistan a la escuela; el riesgo que vean limitado su aprendizaje por sufrir hambre; el riesgo de padecer deficiencias de micronutrientes y todas las implicancias que esto tiene para su salud y desarrollo; el riesgo de que las familias de esos escolares tengan que recurrir a medidas contraproducentes para paliar las crisis antes sealadas; y el riesgo de que los agricultores familiares no puedan colocar sus productos en mercados formales tales como los ofrecidos por los PAE. La alimentacin que recibe el estudiante en la escuela es una comida menos que su familia tiene que proveer. La transferencia de recursos (en especie), por el PAE tiene como consecuencia un incremento en la disponibilidad de alimentos y presupuesto familiar. Conoce ms en: II Seminario Internacional de Alimentacin Escolar, 2009. http://nutrinet.org/servicios/eventos/eventos/247/1281-ii-seminario-internacional-de-alimentacion-escolar
A pesar de la importancia que se le ha dado a los PAE en la regin Latinoamericana y el Caribe, existen desafos que impiden un desarrollo sostenible de los mismos. Tomando en cuenta los elementos de sostenibilidad sobre los cuales hemos venido discutiendo, destacamos algunos de estos desafos:
4. Desafos de la vinculacin de la AF y la alimentacin escolar en ALC Uno de los desafos que hemos venido estudiando es la vinculacin entre AF y la alimentacin escolar, que incluso estando en pleno auge, no est exenta de desafos. Por ello hemos desarrollado tpicos en este mdulo que son de mucha relevancia para nuestro estudio. Hemos venido explicando, en el Modulo IV, que las compras de la AF para programas sociales y particularmente para la alimentacin escolar implica superar barreras de orden institucional, de desarrollo agrcola y flexibilidad en temas tan rgidos como la compra de alimentos con fondos pblicos, o bien a travs de donaciones de diversas fuentes de financiamiento, sea PMA, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otros. En este contexto, la FAO ha venido analizando los desafos de la AF en la regin de ALC, y se han identificado una serie de barreras para establecer su desarrollo:
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Conociendo los desafos de la AF en ALC, es importante recordar las lecciones aprendidas por los pases en la implementacin de las compras locales para la alimentacin escolar, las cuales han estado limitadas por las leyes y normativas de contrataciones del Estado, la falta de incentivos a la produccin agrcola, a la regulacin de precios y a la inocuidad de los alimentos, as como por un insuficiente desarrollo de capacidades en la AF para competir en los mercados formales. A continuacin, en la figura siguiente, se explican las limitaciones de orden institucional, de desarrollo agrcola y de acceso a los procesos de compras por parte del Estado, de los agricultores familiares:
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Varios factores dificultan el ingreso de los productores locales en el mercado de la alimentacin escolar, o bien en las licitaciones pblicas de adquisiciones de alimentos. Esta reflexin se realiz en el Taller Tcnico Regional sobre Programas de Alimentacin Escolar y compras de la Agricultura Familiar Campesina en los Programas Sociales de Asistencia Alimentaria , que se llev a cabo en Marzo de 2011en Managua, Nicaragua, organizado por el Proyecto de Fortalecimiento a los Programas de Alimentacin Escolar en el marco de la Iniciativa Amrica Latina Sin Hambre 2025. Algunas de las conclusiones principales del taller fueron: 1. Ante un contexto de crisis, se est dando un ciclo de valorizacin de la AF. En la actualidad se produce ms de lo que se consume. La AF tiene el reto de no solo cumplir con su funcin de produccin, sino tambin de
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incorporar otras funciones y responsabilidades, como por ejemplo, su insercin social y econmica. 2. Temas distintos como AF, generacin de renta y SAN se complementan entre si y pueden ser aprovechadas simultneamente por una misma poltica pblica. La estrategia Hambre Cero de Brasil es un referente a nivel latinoamericano y ha establecido un marco estratgico a nivel pas, que permite el funcionamiento de un sistema de compras pblicas de la AF. 3. Una de las principales iniciativas para el fortalecimiento de la AF en Brasil fue la construccin de dos polticas nacionales articuladas: la Poltica de Seguridad Alimentaria y la de fortalecimiento de la AF como ejes estratgicos organizadores de las polticas del Gobierno Federal. Estas se han materializado a travs de la creacin y el fortalecimiento de programas masivos que atienden a la totalidad del pas. Entre otros destacan: el Programa de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF), el Programa Nacional de Alimentacin Escolar (PNAE) y el Programa de Adquisicin de Alimentos (PAA). 4. La voluntad y el compromiso poltico de erradicar el hambre y la miseria; la definicin de metas y objetivos claros; la participacin de la sociedad civil y el sector privado en la formulacin de las polticas y en la gestin de los programas; el establecimiento de un sistema de catastro y de gestin que ofrecen la informacin de quines son, dnde estn y cmo viven los pobres en el pas y; el monitoreo y evaluacin para determinar si los programas tienen impacto y resultados concretos son algunos de los aspectos esenciales que se destacan en la estrategia Hambre Cero de Brasil. 5. Hay que romper el paradigma de que el agricultor familiar no puede abastecer al Estado. Un ejemplo se encuentra en la experiencia de Ecuador, donde la adquisicin de alimentos para los programas sociales de alimentacin y nutricin en el pasado se realizaba de forma centralizada; y se compraba a comerciantes e intermediarios. Con el Programa de Provisin de Alimentos, que se cre en el 2009, se facilita la incorporacin de pequeos productores como proveedores de los programas sociales en concordancia con la poltica de inclusin econmica y social y recuperndose as la institucionalidad. 6. La compra institucional contribuye a generar trabajo, ingresos, calidad de la alimentacin, diversificacin. Debe tener sin embargo un marco legal adecuado y una seguridad jurdica tanto para la institucin pblica como para la cooperativa. En Brasil se destacan dos leyes: la Ley 11.326/2006, de la Agricultura Familiar, que define y reconoce la categora social de AF (conoce ms de la Ley en: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
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2006/2006/Lei/L11326.htm).Otra ley importante es la Ley 11.947/09 que define la alimentacin escolar como un derecho humano y establece los puntos clave del marco regulatorio del Programa de Alimentacin Escolar de Brasil (para acceder a la Ley en espaol, haga clic ac). En Ecuador el Programa de Provisin de Alimentos es respaldado por dos cuerpos legales: la Constitucin de la Repblica del Ecuador 2008 y la Ley Orgnica del Rgimen de la Soberana Alimentaria. 7. Un eje base de las compras pblicas de la AF para programas sociales es la articulacin de los ministerios e instituciones del Estado dirigidos a un objetivo comn, que es la lucha contra el hambre y la pobreza. Se destaca la importancia de que se trate de una estrategia institucional, intersectorial, y combinada, considerando las dimensiones territoriales de forma diferenciada. En Brasil, la intersectorialidad se trabaja con una ley que determina la participacin social, y con el establecimiento de instancias para que los actores interacten. 8. La simplificacin de los procedimientos de contratacin es un eje bsico a la hora de promocionar las compras de la AF. La definicin de modalidades de compra de la AF es un elemento importante. Un ejemplo en Brasil son las compras directas. En Ecuador, un ejemplo de mecanismo de contratacin es el proceso de Ferias Inclusivas. 9. La formacin de los precios es otro elemento importante. En Brasil, la formacin de precios se realiza sin subastas, respetando las diferencias regionales, con frmulas para el clculo de los precios especficos para las diferentes modalidades y con ajustes peridicos. En Ecuador, la fijacin del precio no es manejado por la oferta y demanda del mercado, sino por la lgica del precio justo que est relacionado con el costo de produccin variable por zonas agroecolgicas y la fijacin de un beneficio razonable. 10. Una de las dificultades del contexto global que destaca el PMA, es que normalmente las compras para la asistencia alimentaria se realizan de forma muy competitiva a grandes abastecedores, bajo un criterio de precio/calidad. Uno de los mayores obstculos para la AF es que no pueden vender sus productos a un precio competitivo. El Programa de Compras para el Progreso (P4P) busca utilizar el poder de compra del PMA para ofrecer a los pequeos agricultores la oportunidad de acceso a los mercados formales agrcolas. 11. En los pases de Amrica Central hay un potencial para las compras de la AF para los programas sociales, ya que en todos los pases de Amrica Central la AF tiene un peso importante generando una media del 50% de valor bruto de la produccin agropecuaria. Destacan Panam y Honduras que tienen una AF que genera el 70,5% y el 56,5 % respectivamente del valor bruto total de la produccin agropecuaria.
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5. Perspectivas de los PAE Sostenibles en la Regin de ALC. A. Perspectivas de los PAE Sostenibles en la Regin de ALC
Fuente: Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas.
Analizando la experiencia de Brasil y las lecciones aprendidas en los aos de funcionamiento del PNAE, as como los desafos que enfrenta nuestra regin, para alcanzar la sostenibilidad de las acciones en alimentacin escolar y minimizar los riesgos y convertirlos en un crculo virtuoso, deben de integrarse los ejes de la institucionalidad e intersectorialidad. Los elementos claves de un PAE Sostenible son directrices que marcan un camino, por el cual se debe de transitar. Cada pas har su contextualizacin sobre su marco poltico- jurdico, diseo y ejecucin, financiamiento, participacin social, que marca a corto, mediano y largo plazo su sostenibilidad. Es una oportunidad relevante para ALC, retomar esas buenas prcticas y ajustarlas a sus PAE. Se tiene un horizonte bastante claro en este sentido. B. Perspectivas de la vinculacin de la Agricultura Familiar y la Alimentacin Escolar en la Regin de ALC La implementacin de un PAE con compras locales es un proceso complejo y que lleva tiempo. Por eso se recomienda que todo el proceso sucdase en fases, siempre considerndose las condiciones y realidades de cada pas y de cada PAE. Se debe tener el cuidado de preservar el esquema tradicional de compras, para que el suministro de alimentos a las escuelas no se vea afectado.
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Algunos pases han iniciado a implementar este modelo de compras, as se destaco en el Taller Tcnico Regional de Programas de Alimentacin Escolar y Compras de Agricultura Familiar Campesina en los Programas Sociales de Asistencia Alimentaria. El PMA con la Iniciativa de Compras para el Progreso (P4P) destac sus actividades en Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. En la figura siguiente se identifican las intervenciones por pases que ha realizado el P4P:
Segn la experiencia que ha tenido Brasil con el PNAE y las recomendaciones de PMA y sus buenas prcticas con el Programa P4P que se ha desarrollado en la regin, se pueden sealar algunas ventanas de oportunidad que deben desarrollarse, las que se dividirn en dos reas: la promocin de la AF para programas sociales y los marcos regulatorios para la promocin de compras de AF vinculadas a programas sociales.
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Promocin de la Agricultura Familiar para Programas Sociales 1. Asistencia tcnica y capacitacin de las organizaciones de base. La asistencia tcnica (social y tecnolgica) debe ser constante y contina en el tiempo, permitiendo la evaluacin y sistematizacin de las experiencias. Se requiere mejorar las competencias de la gestin de la extensin agropecuaria haciendo nfasis en una produccin de calidad, con buen manejo post cosecha y fortaleciendo las capacidades de procesado de los alimentos. Es necesario el fortalecimiento administrativo, legal, financiero y contable de las organizaciones. 2. Fortalecimiento organizativo de las asociaciones de productores. Se contempla la mejora de la planificacin, el fortalecimiento de la asociatividad y el liderazgo, as como el acceso a fuentes de informacin de precios, de mercado, de polticas y programas. 3. Es importante que la produccin agropecuaria de los pequeos y medianos productores est definida desde la demanda tomando en cuenta la identificacin de productos locales alternativos y nutritivos para la alimentacin escolar. Hay que hacer esfuerzos en mejorar la calidad de los productos a travs de buenas prcticas de produccin, manejo post cosecha y procesado de los alimentos. 4. Comercializacin. Se necesita fortalecer el acceso de la AF al mercado, realizar estudios de mercado, asegurar infraestructura, transporte y logstica, y hacer esfuerzos por garantizar volmenes. 5. Las compras deben ir en paralelo con el desarrollo de capacidades. Se necesita fortalecer el proceso de capacitacin para que las organizaciones de agricultores logren cumplir los requisitos. 6. Alianzas y gestin del sistema. Se recomienda apostar por la intersectorialidad y la transversalidad a travs del establecimiento de alianzas (alcaldas, gremios, cooperativas, Ministerios de Educacin, Agricultura y Salud, Sociedad civil). Es importante la articulacin y coordinacin entre los actores. Para promocionar las compras de AF para programas sociales se debe hacer un esfuerzo en la identificacin de los actores interesados y en la definicin de sus roles y funciones. 7. Acceso al crdito para la AF. Es importante avanzar en mejorar la disponibilidad y acceso a programas de crdito para producir y para inversiones en equipos e infraestructuras. 8. Es importante que los actores designen recursos financieros para ajustar el valor per cpita de la alimentacin escolar y poner en prctica el proceso de uso de productos de la AF en las escuelas. La compra de productos de la AF supone una mayor inversin de recursos. 9. Es fundamental garantizar la difusin de la informacin y la participacin de los gobiernos departamentales y municipales en la inclusin de la AF como proveedora de los programas sociales. 10. Es importante evaluar el potencial productivo de las zonas, analizar los mens y evaluar las posibilidades de sustitucin de productos
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existentes por productos de la AF y todo ello apostando por una produccin saludable, porque se necesita una alimentacin sana.
Marcos regulatorios para la promocin de compras de la AF vinculadas a programas sociales 1. Establecer marcos jurdicos regulatorios especficos que se centren en las adquisiciones de productos de la AF. Esto demanda voluntad poltica por parte de los gestores. No es un proceso simple, exige mucho debate y determinacin a favor de la poltica de desarrollo local. 2. Los marcos deben establecer normas generales para los administradores y operadores de los programas para trabajar con seguridad jurdica. 3. Estos marcos jurdicos deben delegar responsabilidades para que el grupo de gestin pueda complementar las normas diaria y normalmente con la capacidad tcnica para hacerlo. 4. Desde la elaboracin, el proceso debe ser integrado con otros sectores gubernamentales, con la sociedad civil organizada y consejos correspondientes, debe ser participativo, colaborativo y articulador de polticas pblicas. 5. Es necesario establecer comits gestores tcnicos y polticos para definir temas tcnicos y polticos que van surgiendo durante la ejecucin, por eso la legislacin tiene que prever esa organizacin. Se trata de un conjunto de marcos regulatorios, incluyendo manuales, orientaciones, estatutos, resoluciones, leyes. 6. Es importante definir el concepto de pequeos agricultores, agricultores familiares, campesinos, emprendedores rurales, etc. en una legislacin especfica. 7. Se necesita flexibilizar los procesos de compra y crear algunas condiciones para la compra al agricultor, para evitar que se vuelva un procedimiento que lleve a la prdida de calidad del producto, por ejemplo: condicionantes de documentos jurdicos, regularidad de entrega de los productos, control de calidad. 8. La definicin de precios tienen que ser realizada con el sector responsable en el pas. 9. Se necesita discutir la legislacin sanitaria y que esta se adapte a la produccin de la AF.
Dadas las dificultades impuestas por los requisitos de las leyes de contrataciones pblicas, es de suma importancia crear estrategias y mecanismos alternativos de comercializacin dirigidos directamente a los productores locales.
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En ese sentido, los PAE pueden comenzar el proceso de promocin para la creacin de marcos jurdicos e institucionales para facilitar el acceso de las organizaciones y empresas rurales a las compras realizadas por las instituciones pblicas. Dos ejemplos importantes que se podran utilizar como una buena prctica son el PAA y la recientemente aprobada Ley 11.947/2009, ambos de Brasil. A lo largo de todos estos meses de estudio sobre un PAE sostenible y en los que nos hemos detenido a conocer de cerca la experiencia exitosa del caso brasileo, es gratificante y un logro relevante que los pases de Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,Paraguay y Per , hayan tambin realizado un anlisis interno de sus PAE, lo que ha hecho enriquecedor todo la metodologa de aprendizaje. A travs de la plataforma tecnolgica del Ncleo de Capacitacin de FAO, adems de la labor de los coordinadores y el dinamismo de los participantes, se ha logrado el intercambio de conocimientos, experiencias, documentos, reflexiones, materiales tcnicos, lo que nos ha permitido hacer un anlisis crtico tanto de los avances, desafos y componentes de los PAE que debemos de mejorar.
Foto ganadora en concurso del Congreso Internacional Virtual sobre AF, iniciativa coordinada por la Oficina del IICA en Uruguay
El reto es muy grande, porque como hemos reflexionado, tenemos que incidir en los ejes de marco poltico-jurdico, diseo, ejecucin, planificacin, presupuesto, participacin social y vinculacin de la AF con la alimentacin escolar, para que esto en el tiempo sea sostenible bajo un enfoque de SAN y del alcance progresivo del DHAA. Sin embargo, al terminar el Curso de PAE Sostenibles en base a la experiencia de Brasil, nos compromete a tener un papel activo en cada uno de nuestros pases. 6. Referencias
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Campos A. Las compras gubernamentales y la agricultura familiar: la experiencia brasilea del Programa Nacional de Alimentacin Escolar Programa de Adquisicin de Alimentos. 2011. FAO. Polticas para la agricultura familiar en Amrica Latina y el Caribe. 2007. Baquero FS; Fazzone MR; Falconi C. Disponible en: http://www.agriculturafamiliar.net/wpcontent/uploads/2010/02/PoliticasAgriFamiliarALatinaBid07.pdf FAO. Manual "Buenas Prcticas Agrcolas para la Agricultura Familiar" http://www.fao.org/docrep/010/a1085s/a1085s00.htm FAO-PESA Apoyar a la Agricultura Familiar para Avanzar en la Seguridad Alimentaria http://www.pesacentroamerica.org/pesa_ca/agricultura_familiar.php FAO. Panorama de la seguridad alimentaria y nutricional en Amrica Latina y el Caribe 2010. Santiago, Chile. 2010a. FAO. El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2010. Roma. 2010b. FAO - RUTA - Caractersticas econmicas y sociales de los agricultores familiares y aspectos de la evolucin del comercio agropecuario y alimentario entre los pases de Amrica Central , Enero, 2011. http://www.ruta.org/DocumentosCD/Otros%20Documentos/PDF/ValoracionEconomica%20de%20la%20 Agricultura%20Familiar%20en%20CA1.pdf
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Unidad 12 Avances, desafos y perspectivas para la sostenibilidad de los PAE en ALC

3. Desafos de los PAE en Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas

Fuente: Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas.

Fuente: Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas.

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