Politica Social e Inclusion Social

Poltica social e inclusin social
LUIS VILA LPEZ *
INTRODUCCIN
l reciente Plan Nacional de Accin para la Inclusin Social del Reino de Espaa, Junio 2001-Junio 2003 es la oportunidad de este artculo que, a la vez, se beneficia y/o perjudica por mi seguimiento de estas cuestiones desde hace unos veinte aos. Tratar el contexto terico que ofrece mi disciplina (Poltica Social) y los compromisos polticos representados en el mbito de la Unin Europea y de Espaa en su calidad de Estado miembro. Dejo de lado la consideracin de la pobreza en el mundo. Dira, con el Banco Mundial, que Nuestro sueo es un mundo libre de pobreza (Banco Mundial, 2001). Y sin embargo ese escenario mundial est continuamente presente, aunque no se cite 1. Tampoco quiero
sacar excesivo partido (oportunismo) de los recientes atentados terroristas de septiembre de 2001 aunque, ciertamente, es la falta de inclusin para las naciones y para los individuos un buen caldo de cultivo del terrorismo 2. Luchar contra niveles de desigualdad que traen consigo el desprecio, la marginacin y cualquier forma de ciudadana de segunda clase es ya una forma de asegurar nuestras sociedades. Resulta realista aludir a esas convulsiones sociales en la medida que introducen la preocupacin por la inclusin en la agenda poltica.
Departamento de Trabajo Social y Servicios Sociales. Universidad Complutense de Madrid. 1 Las estrategias para el alivio de la pobreza experimentan una evolucin que es vlida no solamente para los pases en desarrollo, sino que resulta aplicable tambin a pases en estadios ms avanzados. El informe del Banco Mundial seala las sucesivas estrategias que han marcado la orientacin de las polticas de desarrollo. Seala un primer momento de inversiones de gran envergadura en capital fsico e infraestructuras, que fue el modelo dominante en los cincuenta y sesenta; con posterioridad se asiste a una preocupacin adicional por las mejoras en salud y educacin que caracteriz la es*
trategia de los aos setenta; luego fue el momento de la mejora de la gestin econmica, dando rienda suelta a las fuerzas del mercado y esa fue la moda predominante en los ochenta; por ltimo, las teoras del buen gobierno y la atencin al sector institucional, as como las cuestiones relativas a la vulnerabilidad de la poblacin son la nota que predomin en los noventa. La actual estrategia recomendada por el Banco Mundial se apoya en tres objetivos:1 facilitar las oportunidades, 2 el empoderamiento (empowerment) a travs de la interaccin de los procesos polticos, sociales e institucionales, 3 la seguridad, o reduccin de la vulnerabilidad. (BANCO MUNDIAL, 2001, 6). 2 Cuando estoy terminando este artculo leo titulares de prensa del siguiente estilo: El Reino Unido propone un Plan Marshall contra la pobreza mundial. Aade el texto: Segn manifest Tony Blair, de manera quizs un poco mesinica, son las diferencias de la riqueza y el soportar regmenes corruptos lo que ha permitido la eclosin del terrorismo internacional, por ahora bsicamente islmico pero que podra llegar de cualquier parte. (Diario ABC, de 18-12-01, pg.24).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
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EL LUGAR QUE OCUPA LA INCLUSIN DENTRO DE LA POLTICA SOCIAL

La inclusin social es una exigencia dentro de una sociedad que quiera merecer ese nombre: es la sociedad que ni excluye, ni margina, ni desfavorece, ni des-privilegia, ni empobrece. O sea, que el que es miembro de esa sociedad forma parte de ella y, por consiguiente, ni es excluido, ni marginado, ni desfavorecido, ni carente de privilegios, ni pobre, ni msero. Hasta aqu todo normal. Pero resulta que, desde siempre, en toda sociedad humana aparece no ya la desigualdad, sino frecuentemente la excesiva desigualdad. Nos hemos acostumbrado a que la organizacin poltica de la sociedad haga algo al respecto. Y llamamos Poltica Social a ese ejercicio del gobierno de la polis que se preocupa de hacer sociedad, es decir, garantizar que todos los que estn en ella sean realmente miembros de la misma, con una condicin de miembro dotada de las caractersticas consideradas normales. Hoy no entendemos un gobierno que no tenga Poltica Social, que no se ocupe de hacer y re-hacer (volver a hacer) sociedad, cada vez que sta se fragmenta o diluye en exceso. Toda Poltica Social est inevitablemente orientada hacia la inclusin y dispondr de variados instrumentos para lograrla. Se llama al conjunto de esos instrumentos polticas de inclusin social. Pero, adems, se tendr que llegar a un acuerdo sobre cunta inclusin social se quiere, as como si sta debe distribuirse igualitaria o equitativamente entre todos los actualmente excluidos que hay que incluir. Una distribucin igualitaria es de corte universalista, mientras que una distribucin equitativa tiene en cuenta la dimensin de proporcionalidad: no son todos iguales. Deseo aludir a la inclusin desde el terreno de los principios inspiradores de la misma y hay que subrayar que esta consideracin de la inclusin en trminos de principios es tan relevante como la atencin a la eficacia
de los instrumentos elegidos para hacer operativos dichos principios. La razn es clara: si aqu y ahora nos ocupamos de los instrumentos que producen inclusin (polticas coyunturales, planes de inclusin) no podemos dejar de lado la perspectiva del proyecto a largo plazo (consideracin privilegiada de los principios) que tiene, como objetivo ltimo, la creacin de una sociedad incluyente. Esta realizacin de la sociedad incluyente sera el sentido ms propio de la Poltica Social, mientras que la referencia a las polticas sociales de inclusin atae directamente a los instrumentos y actuaciones pormenorizados en un plan de inclusin (Askonas, 2001:297). Los que estaban peor situados en el abanico de la desigualdad social han sido centro de atencin en los ltimos cinco lustros y han sido objeto de denominaciones diversas. El trmino clsico es el de pobres, objetivo tanto del Estado como de la Sociedad civil e, incluso, de los mejor situados que ellos en la escala de estratificacin social para buscar alivio a esas situaciones. Conviene tener presente el momento en que la percepcin social de la miseria fue objeto de sondeos 3 y
3 Vase COMMISSION DES COMMUNAUTS EUROPEENNES (1977). Entre otros factores ste fue un determinante del primer programa europeo de lucha contra la pobreza. En efecto, en 1981 la Comisin enva un Informe al Consejo sobre el Primer programa de proyectos y estudios pilotos para combatir la pobreza [COM (81) 769 final]. Cada uno de los Estados miembros tena realizado su estudio, bajo diferente metodologa, para estimar el nmero de pobres. Espaa se sum a este compromiso desde dos vas diferentes e inicialmente coordinadas: la que se realizaba en el Instituto de Estudios Laborales y de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y la que la D.G. de Accin Social de mismo Ministerio financiaba a Caritas y realizaba la empresa EDIS. Los dos equipos trabajamos sobre idntico cuestionario pero diferente metodologa y muestra. En 1984 Caritas publica su famoso informe y el del Ministerio (tengo la satisfaccin de considerarme entre sus promotores, autor de la redaccin final y defensor de sus conclusiones) no ve la luz pblica, por mucho que estuviese sobre las mesas de muchos polticos y sindicalistas. El Instituto ya haba desaparecido y el protagonismo lo llevaba la D.G.
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produjo un resultado que fue a la vez crudo y estimulante, porque la distribucin de recursos era de tal tipo que la pobreza apenas era visible, a excepcin de aquellos que la experimentaban en su propia existencia. Poltica y, a la vez, socialmente se descubri que era mucha la poblacin que estaba fuera y se fue el detonante de una lucha contra la pobreza que se pretendi ms organizada y cientfica. Volvi a revivir una antigua tradicin investigadora no entro en si era movida por la compasin o por otro tipo de sentimientos morales sobre cuya teora nos ilustr A. Smith- acerca de qu es pobreza, el nmero de pobres existente y las medidas para reducir la pobreza (lo que se puede hacer para que sean menos pobres que, por supuesto, no es lo mismo que pretender que sean ricos). Hoy hemos llegado a saber mucho sobre la pobreza, pero sigue habiendo pobres. El conocimiento todava no ha llegado a la transformacin de la sociedad. Toda sociedad tiene, hoy como siempre, su porcentaje de pobres. Si seguimos con la perspectiva histrica hay que sealar cmo, en los mediados setenta despunta una denominacin que hoy nos resulta ms familiar: al lado de la pobreza los que no tenan, los que estaban privados de- aparecieron los excluidos, que eran una forma de inventariar los colectivos de gente que estaba fuera y que estaba mal, no necesariamente por penurias financieras. De tal forma que podra decirse que debemos los pobres a los ingleses, los excluidos a los franceses y los de la infra-clase a los norteamericanos 4.
Esta nueva terminologa no impeda que pobre, en Espaa, fuera durante mucho tiempo sinnimo de mendigo callejero y solicitante de ayudas ajenas, incluso con localizaciones urbanas determinadas. Puede comprenderse, cuando se revisa la historia de la investigacin, que ningn gobierno en Espaa iba a permitir que se le contabilizaran como pobres a aquellos que no eran pobres de verdad. Quiz se recuerde la antigua y estril polmica entre Gobierno y representantes de la sociedad civil en torno a los ocho millones de pobres. Lo cierto es que finalmente los denominados pobres desaparecieron del escenario poltico-administrativo para dar paso a los excluidos. El ltimo acto al que asistimos es la aparicin continua, en todas las reivindicaciones sociales y en muchas propuestas polticas, de los includendos: los que hay que incluir (perdn por el barbarismo!). Es una presencia continua que se formula como una preocupacin por segmentos de poblacin que deberan ser incluidos, pero tambin como una especie de placebo moral ya que, a la postre y como consuelo para los intranquilos, siempre habr formas y niveles de inclusin para todos los gustos. La inclusin se presenta como algo graduable, dentro de una escala que no llegar a modificar excesivamente la desigualdad generada por una sociedad que decide ser universalmente protectora (derechos y titularidades para todos los que vivan en ella) pero con niveles diferenciados de seguridad y proteccin. En la historia de la accin social es un tema recurrente el del mrito, los que merecen ser ayudados y los que prcticamente deben ser dejados a su suerte porque, simplemente, pagan des-inversiones de su vida pasada.
de Accin Social, portadora entonces de otros proyectos polticos ms que del debate y defensa intelectual del trabajo que habamos hecho con la suficiente asesora internacional (universidad de Amberes). Por esta razn no aparece en ninguna de las revisiones bibliogrficas sobre estudios de pobreza en Espaa, la ltima la de CANT et al. (2001:25-94). 4 La obra reciente, coordinada y dirigida por MAYES, BERCHMAN & SALAIS (2001) documenta y ampla en sus captulos 2, 4 y 10 la aparicin del concepto de exclu-
sin y sus desarrollos conceptuales franceses y anglosajones, que emplean el concepto con contenidos diferentes. En los captulos que esta obra dedica a los enfoques adoptados en los Estados miembros respecto a la exclusin social no aparece el caso espaol, como es costumbre.
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Los ltimos balances de final de siglo y principio de milenio destacan la incapacidad, despus de cien aos de Estado protector y tutelar, para dar seguridad a todos. A medida que el pacto social de la posguerra envejeca, volvan a aparecer los gigantes o fantasmas contra los que Beveridge quiso luchar. Por ejemplo, el paro, aunque ya no el hambre o la enfermedad (al menos en la Unin Europea); tambin se hacan cada vez ms visibles las muchedumbres excluidas del tren del bienestar, lo mismo que las desigualdades crecientes entre nosotros (primer mundo) y los dems mundos. En resumen, por eso preocupa tanto la inclusin, puesto que es la tarea no cumplida que hoy, entre otras demandas pero tambin como sntesis de la mismas, se presenta como una exigencia ante los polticos y administradores sociales. Lo que en otro tiempo fue tema residual se ha convertido en foco de atencin de la poltica social 5. Y sin embargo no es la primera vez que la inclusin se propone como operacin poltica
5 Es muy indicativa la abundancia de literatura sobre el tema de la pobreza y la exclusin en los ltimos aos. Ya no tiene mrito hacer acopios bibliogrficos, sino la revisin de la agobiante literatura obtenida. Hay revistas especficamente dedicadas al tema (Journal of poverty, por ejemplo), y equipos de trabajo en muchos centros de investigacin y gabinetes ministeriales (dos referencias inglesas: el Centre for Analysis of Social Exclusion en la London School de Economa http:// rlab.Isc.ac.uk/CASE.asp y el Social Exclusion Unit para ayudar la accin de gobierno contra la exclusin http://www.cabinet-office.gov.uk/seu/index). Quiero hacer referencia al IV Programa Marco de investigacin en la Unin europea; bajo el ttulo Exclusin social y proteccin social: el futuro papel de la Unin Europea, el TSER (Targeted Socio-Economic Research) ha trabajado en torno a qu ayuda a combatir la exclusin social y cmo incardinar las propuestas polticas para promover la inclusin dentro de una visin de ms alcance que la sugerida por el binomio bienestar y empleo. El proyecto, financiado por la UE, se articula sobre tres ejes: conceptos y valores, procesos y polticas. Es de esperar que por la lnea 1 del recientemente aprobado programa quinquenal comunitario llegaremos a saber mucho ms sobre la exclusin.
de gran alcance. Un antecedente espaol de la moderna inclusin puede considerarse, a principios del siglo pasado, la voluntad de abrir el acceso de las nuevas masas a la vida poltica y social 6, por una exigencia de justicia, gracias a la cual se puso en marcha la moderna legislacin de proteccin del obrero, embrin de la futura proteccin social y de lo que ms adelante se llamar Estado de bienestar. Se comenzaba a originar lentamente una preocupacin poltica que no pretenda crear una fuente bien surtida de recursos frente a todas las necesidades (suministro de recursos siempre agotables, caracterstico del welfarismo), sino que persegua un planteamiento reformista acerca de qu sociedad haba que alumbrar para enfrentarse a ese reto de las nuevas masas sociales y tambin qu tipo de ciudadano era condicin imprescindible para lograrlo 7. Hoy, agotadas las provisiones (prestaciones, bienes o servicios) o en trance de estarlo (debido a la multiplicacin de las titularidades o entitlements) la mirada se vuelve hacia los primeros planteamientos reformistas, sin abandonar las provisiones que deban seguir suministrndose, dado que la urgencia apremia. Probablemente habr que dejar el sueo universalista y concentrarse en la necesidad probada (means test o prueba de re6 Este problema, esta gran crisis, es producida por el nacimiento de una clase a una nueva vida, por el advenimiento del cuarto estado a la vida social en todas sus manifestaciones. As es la frase textual de GUMERSINDO DE AZCRATE (1840-1917), destacado representante del reformismo espaol y alma del Instituto de Reformas Sociales, precedente del Ministerio de Trabajo. (AZCRATE, 1933:36 y 201-282). 7 En la vida econmica se manifiesta la decadencia moral en el predominio casi exclusivo en ella del egosmo individual. Parte por la propagacin de los principios de cierta escuela, parte por la preocupacin reinante que en este orden impera, casi en absoluto, el inters personal, la verdad es que las consideraciones morales no se toman en cuenta sino como un elemento de conveniencia para el logro ulterior de las empresas econmicas... El inters es un mvil en verdad legtimo, pero a condicin de que se someta y subordine en todo caso a la razn y al deber (AZCRATE 1967:233-235).
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cursos), porque no se puede llegar a todos por igual, ni cuantitativa ni cualitativamente. Ciertamente es y ser, mientras tanto, una sociedad dura y difcil, de lgicas revueltas de los que pierden su seguridad y necesitan provisiones y que nadie va a negar en las democracias industriales, pero cuya cuanta es de temer que sea inversamente proporcional al incremento de beneficiarios. El ruido de la calle y las lunas reventadas, que nos traen los medios de comunicacin hasta nuestra sala de estar, no requieren sofisticados razonamientos tericos. Allegar suministros o facilitar recursos evidencia diariamente que la provisin resulta cara, pero tampoco la reforma la otra alternativa- es inmediata o fcilmente previsible. Hay que buscarla en los rincones de la ou-topa (el no-lugar) porque lo que hoy no tiene topos (lugar) habr de traerse desde el pasado... o desde donde sea, para hacerle un topos aqu y ahora. La tarea es muy imaginativa y se le denomina hoy de muchas maneras: el nuevo contrato social, las condiciones de la ciudadana en un contexto global, la reanimacin de los valores polticos, la prioridad de los suministros de educacin, la bsqueda de lucidez ante el acoso consumista y las distorsiones del valor de uso. Basten estos ejemplos como test de actualidad de nuestro planteamiento. En estas pginas introducimos los planes nacionales de inclusin y queremos responder de otra manera a las contestaciones, tantas veces suministradas, de que mejor es eso que nada, porque ante ese fatalismo o resignacin creemos que debe quedar en el aire otra pregunta que, ya al formularla, apunta la existencia de respuesta alternativa. Me refiero al deseo, que puede expresarse de muchas formas y en muchos contextos, y que sencillamente dice: y no hay otra cosa? 8.
LAS POSIBLES PROPUESTAS POLTICAS DE INCLUSIN

La gestin de lo poltico suele ir de la mano de los intereses econmicos, asumiendo como propios de la sociedad los intereses que derivan de los postulados econmicos. La poltica, en este supuesto, apoyar medidas protectoras que hagan compatibles los intereses mayoritarios de la poblacin, que ve amenazada su seguridad debido a su fragilidad social y econmica, con los intereses de otra parte de la poblacin que quiere una competitividad para la que resulta conveniente arrojar lastre. Aparece en el debate poltico un tema de proporciones: no puede eliminarse todo lo que limita, hay que pagar unos costes que, como siempre, se querrn minimizar. En cierto sentido, esa liberacin de carga y el aligeramiento producido se invocarn para justificar medidas crecientes de asistencializacin como nica va para asegurar el futuro. Pero, a sensu contrario, la poltica puede tambin llevar de la mano a los representantes de los intereses econmicos. Cuando ambos poderes son globales es ms sencillo, pero si nicamente se globalizan los poderes econmicos mal lo tendrn los poderes polticos, vulnerables ante la opinin y sometidos a la perentoriedad de los plazos electorales. Y, sin embargo, debe haber polticas y polticos con voluntad de autonoma respecto al poder de la economa. Debe ser posible sintonizar con demandas crecientes de participa-
Una interesante historia, creo que todava por escribir, narrar algn da el crudo travestismo de la imagen social de la pobreza y sus antdotos hasta llegar a las
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actuales formas de inclusin limitada, en los ltimos veinticinco aos. En esa historia aparecern nombres (polticos, partidos, instituciones de la vida social y ciudadana, asociaciones de perjudicados, grupos de presin o de intereses pdicamente escondidos o vergonzosamente exhibidos), fechas, datos, anlisis, ensayos microsociales de laboratorio que servirn para entender mejor lo que tenemos e ilustrarnos sobre lo que se puede hacer y lo que ya no se puede esperar. No descarto de esta historia que destaque e ilustre el permanente acoso a tradicin altruista y benfica (caridad), nunca entendida y ms malvolamente vulgarizada.
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cin y articular ese apoyo, con un empeo educativo grande, para una mayor promocin del demos, para una intensificacin de la democracia. La poltica es, en este ltimo caso, la caracterstica de aquellas redes supranacionales capaces de aglutinar todo tipo de organizaciones con liderazgo, sin ningn tipo de complejos, sin hipotecas del pasado. El romanticismo revolucionario, lo mismo que la pretensin de pureza en materia de prejuicios histricos, no sirven frente a la claridad de una cuenta de resultados. Estas dos propuestas posibles (poltica que secunda a la economa y poltica que gobierna a la economa) ayudan a ver el contexto en que se toman las iniciativas para la inclusin, dependiendo de la situacin en que se encuentren la Unin Europea y Espaa, a la hora de postularse como sociedades de inclusin. Reviste igualmente un gran inters conocer la disposicin del ciudadano espaol y europeo a pagar la cuenta en favor de esa autonoma de la propuesta poltica. La solidaridad presenta con mucha frecuencia una costosa factura. Tenemos muy cercano el ejemplo del ms ambicioso proyecto de inclusin: la ampliacin de la Unin Europea hacia el Este. Cuando el Consejo de Niza (diciembre 2000) lanz un debate sobre el futuro de la Unin 9 estaba invitando a definir el tipo de Unin que se deseaba. Las recientes quejas de la presidencia belga (noviembre 2001) sobre el distanciamiento popular respecto al proyecto europeo reflejan los debates inevitables en cualquier sociedad que quiere poner nfasis en la inclusin: hasta dnde y a qu precio. A partir de un planteamiento basado en los intereses econmicos como motor de empuje de las decisiones polticas el resultado es la decepcin de unos (falta de entusiasmo
en gran parte de los ciudadanos de los Estados miembros) y la desilusin de otros (conciencia de los costes humanos y sociales de la integracin con los ricos materialistas occidentales). Desde el planteamiento de los intereses polticos, con plena conciencia de la carga econmica que se asume, la inclusin nueva puede promocionarse como un enriquecimiento que trae la diversidad tnica, cultural y espiritual del continente, en lugar de la homogeneidad a que dara lugar la imposicin de los estndares occidentales. Es un enriquecimiento costoso, porque la cohesin social exige tomarse en serio la vida en solidaridad, como instrumento para atenuar las desigualdades y las diferencias excesivas de nivel de vida. Un modelo realmente inclusivo no encaja bien con polticas de dos velocidades, ni con divisiones entre los triunfadores y los fracasados. La solidaridad caracterstica del modelo europeo tiene un precio. Un objetivo simple, como sera la mera ampliacin del mercado, puede ahorrarse ese coste 10.
9 El futuro de Europa- Debate, en http://europa.eu. int/futurum/index_es.htm.
10 En su momento JACQUES DELORS puso en marcha un modesto proyecto denominado Un alma para Europa, dentro de su Clula de Prospectiva. Determinadas alergias fueron reduciendo con posterioridad el proyecto. Hoy hay que estar al tanto del Grupo de Asesores <http://europa.eu.int/comm/dgs/policy_advisers/index_en.htm> del Presidente de la Comisin, concretamente en el rea Dilogo con las religiones y humanismos. He dicho intencionadamente alergias, porque hay pginas poco consultadas sobre temas europeos y que sin embargo recogen una influencia nada desdeable en millones de europeos. Aludo al sitio de la Conferencia de las Iglesias Europeas (<http://www.ceckek.org>) y al del Consejo de Conferencias Episcopales Europeas (episcopados de la Iglesia Catlica <www. kath.ch/ccee/>). Hay ms. Pero temas referentes a cuestiones europeas y que estn cargados de valores no pueden ignorarse. Por ejemplo, para comprender mejor las reacciones de muchos europeos ante la ampliacin de la UE y la necesidad de cohesin social, pueden leerse las orientaciones del reciente documento de la Conferencia de Iglesias Europeas (CONFERENCE DES ECLISES EUROPEENNES 2001). O sobre la Inmigracin, o sobre el di-
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Eso es precisamente lo que subrayan muchos analistas sociales contemporneos (Touraine, A. 1994 y 1999; Castells, M. 19971999; Dahrendorf, R. 1962, 1991, Habermas, J. 1997, 1999) al reclamar un nfasis en la centralidad de la poltica 11. La inclusin social tendr que ir mucho ms lejos que donde la llevan las curas paliativas de una sociedad excluyente que nada ms busca que mejorar sus resultados. No deseo aludir a los tpicos sin posibilidad de rplica debido a las coyunturas emocionales que despiertan- lanzados en tantas arengas populistas: el sistema econmico sin sentimientos, el neoliberalismo que nos invade, la perfidia del mercado, el satanismo del Imperio y otros desahogos verbales semejantes. Con mucha ms sencillez propongo el sencillo descubrimiento de que las polticas sociales contra la exclusin estn enquistando en el cuerpo de la sociedad diferentes grados de pertenencia social de tal forma que podra decirse que la exclusin aparece ms como un fatum que como un factum (Aganzo y Renes, 2001:35-36). Algn da veremos cmo las tendencias econmicas mundializadas (globalizacin) terminarn por ser acreedoras del nuevo hacer de los polticos, pues estn logrando situar los problemas cotidianos de la gestin poltico administrativa a un nivel superior (el de los principios y valores que sostienen la inclusin). Ser se el nivel en que las cuestiones de inclusin no se solucionan sencillamente haciendo ms accesible la cesta de bienes y servicios; se requerir el cultivo de la identidad, la seguridad, la pertenencia. Un nivel poltico superior que significa prestar atencin a y no slo remediar problemas derivados de. En consecuencia puede decirse que estamos cada vez ms ante una poltica real de inclusin que ya no es solamente
competencia del gobierno que corresponda, sino una tarea inexcusable de ciudadana activa. La poltica de inclusin desborda as la etiqueta de problema del gobierno.
LA PROPUESTA RECIENTE DE LA UNIN EUROPEA

Las conclusiones de la Presidencia, en el Consejo Europeo de Lisboa (23-24 de marzo de 2000), no mencionan la inclusin. Se dice que, ante la mundializacin y para una economa basada en el conocimiento, la Unin Europea debe determinar los cambios en coherencia con los valores y conceptos de la sociedad. Determinar qu cambios es lo mismo que buscar la modernizacin del bienestar social y de los sistemas educativos... emprender reformas sociales y econmicas, combinando competitividad y cohesin social. Atencin al propsito: es necesario, para crecer econmicamente con ms y mejores empleos y con mayor cohesin social, modernizar el modelo social europeo mediante la inversin en capital humano y la lucha contra la exclusin social (Consejo Europeo de Lisboa, Conclusiones de la Presidencia, nmeros 1, 2, 4 y 5). La Unin Europea entiende que la lucha contra la exclusin caracteriza el modelo social modernizado. (La referencia al modelo social 12 es repetitiva en los documentos comunitarios, por ms que a la hora de concretar en qu consista no se va ms all de generalizaciones sobradamente conocidas). Modernizar el modelo europeo es una condicin para crecer y, adems, una garanta para hacerlo de forma cohesionada. El modelo social europeo se dice- tiene como distintivo un sistema muy desarrollado de proteccin social, gracias al cual se puede pensar ya en el
12 Una documentacin muy reciente la que se ha producido durante la presidencia belga dentro de sus prioridades Social Ambitions for Europe. Vid. VANDERBROUCKE, F. (2001).
logo con el Islam en Europa y otros asuntos de responsabilidad comn. 11 Ser ste uno de los pilares que presentaremos en las conclusiones. (Vid. RODRGUEZ CASTEDO 2000:2627).
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paso a una economa basada en el conocimiento. (Hay que diferenciar si se est hablando del modelo social que caracteriza a los Estados miembros de la Unin que es ciertamente un modelo europeo- o si se hace la referencia al modelo de la Unin Europea en cuanto tal, porque este ltimo, en la medida en que puede considerarse real, es mucho ms tmido en alcance y en sus perspectivas de desarrollo). Con los matices anteriores s que se puede afirmar que la modernizacin de la proteccin social, se vincula a un Estado activo de bienestar. Y un Estado activo no es un Estado pasivo o subvencionador, sino aquel que recompensa el trabajo, garantiza su viabilidad ante el envejecimiento, promueve la integracin social. Es decir, integra por el trabajo y mira continuamente al empleo 13. La promocin de la integracin social resulta urgente, adems, por el inaceptable nmero de personas que viven en la Unin por debajo del umbral de pobreza y excluidas socialmente. Ese nmero inaceptable est en contradiccin con el modelo social anunciado; por ello conduce a promover un acceso ms amplio a los conocimientos y oportunidades y luchar contra el desempleo: la mejor salvaguardia contra la exclusin social es un trabajo (Conclusiones... nmeros 31-34). El Consejo de Ministros (Empleo y Poltica Social), en su reunin de 17 de octubre de 2000, remiti al Consejo Europeo de Niza los objetivos adecuados para luchar contra la exclusin social y eliminar la pobreza, a partir de las orientaciones de los Consejos Europeos de Lisboa y Feira, proponiendo cuatro objetivos, sin perjuicio de que quedase bien claro que la lucha contra la exclusin social es ante todo responsabilidad de los Estados
miembros y de sus autoridades nacionales, regionales y locales, en conexin con el conjunto de agentes interesados, especialmente los interlocutores sociales y las organizaciones no gubernamentales. Estos objetivos son: 1) fomento de la participacin en el empleo y del acceso a los recursos, derechos, bienes y servicios por parte de todos; 2) prevencin de los riesgos de exclusin; 3) actuacin a favor de los ms vulnerables; y 4) movilizacin de todos los agentes. Para instrumentar dichos objetivos los Estados miembros son invitados, antes de junio de 2001, a presentar un plan de accin bianual donde queden reflejadas las prioridades de cada Estado miembro conforme a esos objetivos. La Comisin elaborar un Informe Conjunto a partir de los planes nacionales identificando las buenas prcticas y los enfoques innovadores. El Informe de sntesis es la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones. Proyecto de informe conjunto sobre la integracin social14, que debe ser completado con la lectura de los planes nacionales y suministra claves para ajustar la importancia de dichos planes nacionales y la que les confiere su utilizacin por la Unin, dentro de su estrategia de cooperacin. Algunas de estas claves seran las siguientes: 1. Los Planes nacionales de accin sobre la inclusin social (NAPincl) se presentan como el nuevo hermano gemelo de los Planes nacionales de accin sobre el empleo (NAPempl) (Bruselas, comunicado de prensa de 23 de febrero 2001). 2. Dentro de la funcin de fomento de la cooperacin, la articulacin de los planes y de los actores ser el nuevo mtodo abierto
El empleo dista mucho de ser toda la solucin, como sealan muchos analistas. La dinmica laboral se convierte frecuentemente en factor de exclusin. La inseguridad y precariedad reducen el desempleo, pero no solucionan la exclusin. Vanse textos de la cita 23.
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Llama la atencin que mientras que la primera pgina del documento es Informe conjunto sobre Inclusin Social, COM(2001)565, en la segunda pgina del texto resulta que el informe trata sobre la integracin social.
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de coordinacin para promover la inclusin social o el mtodo abierto de coordinacin en materia de integracin social (traduccin oficial en espaol). 3. Se considera que se ha dado un avance significativo en la elaboracin de indicadores comunes para medir la pobreza y la exclusin en todos los Estados miembros 4. No se evala la eficacia de los sistemas ya en funcionamiento, sino que se analizan simplemente los planteamientos de los Estados miembros, prestando atencin a la calidad del anlisis, la claridad de los fines y objetivos y la existencia de un planteamiento estratgico e integrado. 5. En el nuevo mtodo abierto de coordinacin se insta a trabajar juntos para la integracin social de las polticas aplicadas al empleo, la proteccin social, la salud, la vivienda, la educacin. 6. Gracias a los planes y a los indicadores elaborados para conocer, medir y combatir la exclusin se promover el intercambio de buenas prcticas y el aprendizaje a nivel comunitario. 7. A partir de 2002 se pondr en marcha un programa quinquenal de accin comunitaria sobre integracin social. (Vid. ms adelante). 8. Para que los Estados miembros constituyan sociedades integradoras debe mejorar considerablemente el reparto de recursos y oportunidades en la sociedad para garantizar la integracin y participacin social de todos los ciudadanos, as como el respeto de sus derechos fundamentales. 9. Con el reparto aludido se incluye otra aspiracin. La mayora de los planes nacionales tienden a concentrarse en medidas y programas polticos existentes, en lugar de exponer nuevos planteamientos polticos (itlicas mas).
10. No debe perderse de vista que, de cara a la elaboracin de una futura estrategia de promocin de la integracin, es fundamental tener en cuenta las limitaciones financieras (el aumento de las inversiones debe estudiarse en el contexto de los compromisos presupuestarios nacionales, de las Orientaciones generales de poltica econmica, del Pacto de estabilidad y crecimiento y, tambin, de las Directrices de empleo). O sea, unas limitaciones y condicionamientos que, no por esperadas, dejan de dificultar paralelamente los enunciados (supra) como posibles nuevos planteamientos polticos. Quienquiera que acostumbre a seguir estos temas desde hace tiempo seguramente conceder que poca cosa nueva hay en todo lo anterior. Ms an, no lograr evitar un posible disgusto ante la lectura de su plan nacional y los comentarios que acompaaron su aparicin 15. Pero, sobre todo, se persuadir
15 Imagino que habr ms manifestaciones de este estilo, pero una propuesta explcita de principios ticos es inevitable si se formula una alternativa social ms integradora y niveladora de diversidades. Ms que facilitar las vas de acceso a los retrasados, la ltima intencin es que no sean necesarias esas vas o atajos... porque apenas hay quienes se retrasen en una sociedad diferente. No es accidental que los promotores de esa sociedad diferente sean siempre los que apenas cuentan en el modelo vigente. Por ello, la propuesta explcita de principios ticos y, por consiguiente, el criticismo ms radical ante los planteamientos conservadores de los planes de inclusin de tipo insertista (facilitar el acceso) se encuentran en publicaciones marginales, en la periferia de los centros de poder y decisin. En boletines y revistas de difusin muy minoritaria se encuentran estas voces. Por ejemplo, los comentarios de la revista de los jesuitas espaoles, RAZN Y FE (editorial El Plan nacional para la inclusin social, julio-agosto 2001, 27-32). Tambin un boletn mensual de una Caritas diocesana (Plan de accin para la Inclusin social, en CRNICA DE LA SOLIDARIDAD, Caritas de Valencia, n 44, junio 2001, pg. 3). No me resisto a hacer accesibles dos citas sobre manifestaciones y causas de la exclusin. La pobreza y la exclusin son enfermedades del cuerpo social. Los pobres no son fruto natural de la digestin social que hay que segregar en lugares higinicos por razones de salud y estticas. No son
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del papel absolutamente residual que juegan estas cuestiones de la inclusin social, la pobreza, la exclusin o como se las quiera llamar en la agenda poltica real, al margen de las declaraciones ms o menos solemnes. Como resumen, creo que no se avanza, la agenda poltica cambia en cada Consejo y, de relleno, aparecen los temas de siempre a los que ningn poltico responsable puede volver la espalda cara a su electorado. En este momento est en marcha el debate sobre el futuro de Europa, Niza fue el reparto de poder en la Unin ampliada y su agenda social deja poco espacio a la innovacin. El Consejo Europeo de finales del 2001, en Laeken, tena que llevar una cartera de encargos muy abultada, al menos por los compromisos que se le haban ido fijando en estas materias sociales. Las conclusiones de la Presidencia en el Consejo Europeo de Laeken (14 y 15 de diciembre de 2001) hacen una referencia al modelo social europeo (nn.
rganos enfermos de los que se pueda prescindir ... la pobreza y la exclusin son, como la fiebre, un sntoma. Se pueden disminuir sus molestias sin erradicar la enfermedad del organismo, del sistema social. Medidas a concretar para facilitar la inclusin por el trabajo, el acceso a la vivienda, a la educacin, a la asistencia sanitaria ...-lneas de actuacin previstas en el plan- pueden ser cubitos de hielo para evitar que el malestar de los excluidos nos moleste. (revista de Caritas-Valencia). Este plan es profundamente insertista y las pruebas estn en que el amplio diagnstico que se realiza no pregunta por las causas de la exclusin, sino que simplemente presenta a personas que no pueden acceder. La palabra exclusin ha sido reducida a un nuevo asistencialismo desde la clave de la insercin: se trata de crear cuotas para la participacin de los excluidos en el sistema, no de revisar el sistema ni parar la produccin de excluidos. Este nuevo asistencialismo ya no busca slo dar ayudas sino dar posiciones a los excluidos dentro del sistema general. (revista RAZN Y FE). Todava me atrevo, en la ensima correccin del manuscrito, a citar la reciente vieta del El Roto (EL PAS, 22 de enero de 2002) que dibuja, en su irrepetible estilo, el desage de excluidos del sistema.
25-30) diciendo que hay que concretarlo y sugiriendo dichos puntos necesitados de precisin: la legislacin social, los servicios de inters general, el principio de igualdad, la erradicacin programada de la pobreza, la coordinacin de regmenes de seguridad social 16.
EL PLAN DE INCLUSIN DEL REINO DE ESPAA

El texto del Plan va inserto, me dicen, en la Documentacin de este nmero de la revista. Es lo que me deja las manos libres para no tener que hacer ningn resumen o presentacin detallada. Pero quiero de entrada preguntarme, a pesar de la desilusin de algunos y los cruces de crticas de otros, qu hubiera sucedido sin la invitacin comunitaria a elaborar los planes nacionales de inclusin? Afirmamos de antemano que Espaa, como todos los Estados de la Unin, dispone ya de instrumentos para facilitar la inclusin y evitar la pobreza o la exclusin. El propio texto del Plan, sin embargo, ya subraya el carcter poco usual que reviste la propuesta poltica de inclusin que dio lugar al Plan, porque no hay precedentes de planes de este estilo, bien porque las acciones referidas se consideraban propias de los planes de empleo, bien por la atomizacin administrativa de las competencias o, incluso, por la gestin local o autonmica de muchas actuaciones. Se hace esta precisin porque yendo al conteEl Anexo I de las Conclusiones de la Presidencia es una declaracin sobre el futuro de la Unin. De cara a la preocupacin por un modelo de sociedad ms cargado de algunos valores quiero destacar alguna de sus afirmaciones: 1) Europa debe asumir su responsabilidad en la gestin de la globalizacin; 2) Europa debe ser una potencia que quiere enmarcar ticamente la mundializacin, es decir, ponerla en un entorno de solidaridad y desarrollo sostenible; 3) el ciudadano europeo pide resultados en el mbito del empleo y la lucha contra la pobreza y la exclusin social, as como en el mbito de la cohesin econmica y social.
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nido, ms que a la novedad de la presentacin conjunta, una somera revisin de la lucha contra la pobreza y exclusin nos llevara a mencionar para el caso de Espaa las pensiones no contributivas (con la ambicin de cerrar el Sistema de Seguridad Social), las iniciativas autonmicas para una garanta universalista de ingresos mnimos y de itinerarios de insercin, el Plan concertado de servicios sociales bsicos, la red autonmica de servicios sociales tanto generales como especializados 17. Por consiguiente, qu ms poda esperarse, respecto a los contenidos, en este nuevo Plan de insercin? La referencia no me atrevo a hablar de debate, si delimito esa referencia a los comentarios en nuestro pas a la exclusin e inclusin es muy copiosa, debido a la confluencia de los intereses de los polticos con las demandas de tantos que, fuera de las estructuras polticas tradicionales, hacen de la lucha contra la pobreza su logotipo de marca. En la sociedad civil la protesta contra la pobreza ha constituido un elemento que aglutina las organizaciones ms heterogneas. En el perodo ms reciente hemos presenciado en el amplificador meditico sus manifestaciones visibles y algo muy poco- de sus contenidos. Valdra recordar el dicho popular (Mucho ruido y pocas nueces) porque, aunque todo contribuye a hacer ruido, caen muy pocas nueces: el dueo del nogal no lo permite y, adems, tiene muchas formas de impedirlo. Por ejemplo, todo el apoyo poltico y publicitario prestado a cuestiones de pobreza y exclusin, en la direccin marcada por los objetivos comunitarios, resulta rentable: se airea una preocupacin poltica por la poblacin excluida y se desva la mirada de las causas de esa exclusin, como es el modelo de crecimiento y la distribucin del poder 18. El
17 Puede verse el informe del CES (2001:cap. 3). Tambin, sobre el papel de los servicios sociales en la lucha contra la exclusin, ROLDN GARCA, E. (2001) y GUTIRREZ RESA, A. (2001). 18 Para potenciar la creacin de ms y mejores empleos es necesario apostar por un modelo de crecimien-
apoyo meditico tambin puede servir para esconder cmo el tradicional y soado Estado de bienestar se transmuta en un humilde y no confeso Estado asistencial y discriminador. Es igualmente til para no tener que responder a los retos que, en el futuro, presentar la mundializacin a lo que quede del Estado social 19. Se ha hablado muy poco del Plan, ni por parte de sus promotores (el Gobierno) ni por sus crticos e ignoro a qu se debe esa estrategia, bien sea por sencillez, por conciencia de que sus planteamientos son evidentes, por urgencia de otras prioridades, por ausencia de una contestacin preocupante de tipo poltico o civil. En definitiva, no lo s y mis conjeturas no tienen excesivo valor, aunque haga a continuacin algunas precisiones, a partir de los enunciados que se contienen en el Plan. El marco conceptual y poltico al que se dedican las primeras pginas del Plan espaol destaca algunos elementos que dicen mucho ms que su tenor literal o contexto. Por ejemplo, la exigencia de abordaje integral ms que tratamiento unidimensional de la
to que, en contraste con el actualmente vigente, pueda generar ms puestos de trabajo y redistribuir de manera ms armnica y equitativa la riqueza, potenciando niveles adecuados de bienestar social. El problema del actual modelo econmico no es si funciona o no, el problema es que puede funcionar eficientemente para algunos (a los que cada vez les va mejor) y, al mismo tiempo, funcionar psimamente para otros (a los que cada vez les va peor). Hay que entender, por lo tanto, que la bondad de un modelo no descansa slo en unos resultados impersonalizados reflejados en las cuentas del balance del capital, sino en la capacidad para generar condiciones de vida ms satisfactorias, en sociedades ms estables y con mayor capacidad para mantener un desarrollo sostenible (TEZANOS 2000:30). 19 Coincido con la tesis de MARTNEZ DE PISN (2001). Es un tema muy tratado el de la relacin entre globalizacin y Estado de bienestar puesto que afecta a los derechos de ciudadana y, en general, a todos los equilibrios que son menester entre las exigencias econmicas y los valores propios del modelo social europeo (SYKES et al. 2001; VANDERBERG, A. 2000; DELANTY, G. 2000; KLEINMAN, M. 2002).
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exclusin. Como contrapunto, la dificultad para identificar y promocionar el potencial reformista de los excluidos: es difcil generar procesos de movilizacin y emancipacin porque los colectivos marginados no son un sujeto homogneo de cambio histrico (afirmacin sta que, por discutible, debera originar otro trabajo paralelo). La propia realidad de la poblacin excluida lleva al fatalismo (inevitabilidad para las sociedades avanzadas del siglo XXI) y a la clsica estigmatizacin (la marginacin como falta de adaptacin del individuo). A partir de las expresiones del Plan espaol, as como del ya referido Informe de sntesis de la Comisin se plantea la pregunta, ya insinuada hasta la saciedad: cul es la causa por la que las visibles manifestaciones de gran desigualdad (expresin que utilizo como equivalente a pobreza, exclusin, etc.) se manifiestan en los ejes o mbitos citados por el Plan espaol? Creo que aludir a los mbitos monetarios, laborales, educativos, de alojamiento, sanitarios, marginalizadores, de acceso a la justicia, y a las nuevas tecnologas est repitiendo lo que ya todos conocen sobradamente. Pero estos mbitos no son ms que el reflejo de modelos de sociedad, con una determinada combinacin de valores y objetivos (prioridades!) que son lo que marca la direccin, la velocidad, la ubicacin, el consumo que se har visible en los citados ejes. El eje no es culpable de nada, solamente transmite la energa que recibe. Y es ah donde hay que actuar para lograr una autntica sociedad de inclusin. Este plan quiere encauzar una preocupacin social, responder al desafo que tiene nuestro vigente modelo social europeo para independizarse coherentemente de un modelo econmico no discutido. Aqu se fundamenta la crtica tanto al plan espaol como, en general, a la poltica comunitaria por la inclusin: hay otras respuestas y, si las hay, por qu se ha elegido sta que se nos presenta? 20.
En las condiciones de partida que se dan no pueden esperarse grandes novedades nacionales. Hay pocas cosas nuevas en los objetivos, en los actores, en las estrategias. (Con todo, no siempre hay que decir cosas nuevas cada vez que se adopta una posicin). Es ya un importante toque de atencin que la Unin Europea y los Estados miembros traten la prevencin de la exclusin. Poco ms puede considerarse relevante. Quien se detiene ante un andamiaje como ste (envergadura fsica del Plan) puede pensar si tras l se est simplemente adecentando la fachada (o sea, retoques asistenciales), pero tambin puede sospechar que al mismo tiempo se est modificando la estructura y la distribucin del espacio (tocar lo que causa las exclusiones del empleo, la educacin, la vivienda, las rentas mnimas, etc.). A la postre, con actuaciones de este estilo se esclarece qu se entiende en la prctica por modernizacin del modelo social europeo: las actuaciones imprescindibles para tranquilizar a la mayora de los actores sociales sin alterar en demasa la organizacin social y econmica en la que vivimos. El Consejo Econmico y Social (CES) de Espaa, rgano consultivo del Gobierno (en el que estn representadas organizaciones sociales directamente implicadas en las medidas de los planes de inclusin) recibe en enero de 2001 el documento base del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. El Informe del CES (Consejo Econmico y Social, 2001) remite a su anterior documento (Consejo Econmico y Social, 1996) preguntndose qu ha sucedido desde este diagnstico de 1996. Reconociendo un avance en estos aos en la respuesta a la pobreza, el CES conside-
20 Tenemos un modelo econmico asumido y no cuestionado y as la poltica de inclusin ser siempre
una muy modesta poltica que se ocupa de los efectos que son inevitables. No es una Poltica Social sino polticas sociales subordinadas. Viene a ser, se seala (AGANZO y RENES, 2001:37), una manifestacin ms de la inicial desconexin entre las polticas sociales y las polticas econmicas: mientras las primeras intentan taponar los flujos que llevan a la exclusin, las segundas abren nuevas vas de agua.
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ra de utilidad poner de manifiesto los puntos dbiles observados en las principales vertientes de la accin pblica que repercuten en la pobreza y la exclusin social: educacin, empleo, sanidad, vivienda, servicios sociales y garanta de recursos, para terminar con unas reflexiones sobre el papel de la iniciativa ciudadana en las polticas de integracin social (Consejo Econmico y Social, 2001:27). Con otras palabras, el CES reconoce que determinados derechos y consumos, propios de nuestro modelo de sociedad, quedan insuficiente e insatisfactoriamente garantizados para toda la poblacin espaola. Cuando el CES compara nuestra situacin con otros Estados de la Unin dice que hay que gastar ms y destaca que en servicios sociales y rentas mnimas Espaa est en el 0,2% del PIB mientras la media comunitaria es del 0,4%. La efectividad del futuro Plan para la inclusin social cuya dotacin presupuestaria, de momento, se desconoce (itlicas mas) obliga a un mayor esfuerzo en este campo. (Consejo Econmico y Social, 2001:73).
los Estados miembros consigan un impacto decisivo en la erradicacin de la pobreza y la exclusin social. El objetivo general del programa es fomentar la cooperacin entre los Estados miembros para luchar contra la exclusin social en el perodo comprendido entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2006 (art. 1). Trtase de una iniciativa no aislada, sino que forma parte del nuevo mtodo abierto de coordinacin, una estrategia que impulsar decisivamente la eliminacin de la exclusin social por la fijacin de objetivos comunitariamente adecuados, con un carcter aditivo a los planes de actuacin nacionales. Es una forma de comprender mejor la exclusin, de integrar la lucha contra ella dentro de otras polticas comunitarias y nacionales y, finalmente, la oportunidad para dar cabida a la experiencia acumulada: la de cada Estado miembro, la de las personas excluidas, la de los interlocutores sociales, la de las organizaciones no gubernamentales y del voluntariado, la de todos los agentes que participan en la lucha contra la exclusin social y la pobreza (art. 2). El objetivo general de coordinacin se desdobla en tres objetivos, cada uno de los cuales dar lugar a diferentes acciones. Esos tres objetivos son mejorar la comprensin de la exclusin social, organizar intercambios sobre la ejecucin de las polticas pertinentes y promover la innovacin mediante la creacin de redes y el fomento del dilogo entre todos los implicados. Pueden ya deducirse sin dificultad las acciones comunitarias: 1) Anlisis e investigacin (identificacin de indicadores apropiados, cuantitativa y cualitativamente); 2) Cooperacin poltica e intercambio de informacin y de las mejores prcticas (apoyo de reuniones con dimensin europea para evaluacin, supervisin, produccin y distribucin de un estudio anual de la Unin Europea sobre la exclusin social); y 3) Promocin de un dilogo en el que participen los diferentes interesados y apoyo al establecimiento de redes (artculos
EL PROGRAMA QUINQUENAL DE ACCIN COMUNITARIA QUE SIGUE A LOS PLANES NACIONALES DE INCLUSIN
Corresponde ahora, dentro del guin histrico descriptivo que enhebra nuestros comentarios, pasar al ltimo momento que es este programa quinquenal. Es el apoyo prometido por la Unin, como fase posterior a la elaboracin de los Planes nacionales de inclusin y al Informe Conjunto de la Comisin y el Consejo. La Decisin establece 21 un programa de accin a fin de fomentar la cooperacin entre los Estados miembros para luchar contra la exclusin social para que la Unin y
21 Decisin 50/2002/PE-CONS de 7 de diciembre de 2001 (DOLE 12 de enero de 2002).
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3 y 4). Lo ya dicho resume la especificacin de medidas para ser apoyadas en un marco transnacional y que se articulan en torno a los tres ejes aludidos (Su especificacin aparece en el Anexo de la Decisin comunitaria). Si se efectuara un anlisis comparativo con otras actuaciones comunitarias anteriores y de ndole semejante se evidenciaran muchos parecidos. Es cierto que se evita cuidadosamente cualquier burda repeticin de contenidos y peculiaridades. Como ejercicio sugerira analizar, por una parte, las expresiones contenidas en la Decisin y, por otra, a modo de ejemplo, la interpretacin que han hecho algunos policy-makers acerca de la necesidad y naturaleza de la iniciativa. Respecto a lo primero (contenidos del Programa de Accin) llamo la atencin sobre algunos puntos, con su pequeo comentario crtico. Se insiste en que las acciones no se solaparn con otras actividades comunitarias (actuaciones de los Fondos Estructurales, programas de Igualdad de Oportunidades) sino que, ms bien, tratarn de incrementar el efecto inclusivo de otros instrumentos comunitarios (itlicas mas). Se responde de esta manera a la acusacin frecuente de los enemigos de este tipo de programas, justificando su oposicin por la existencia de otras lneas de accin comunitarias que inciden sobre el mismo tema. El programa se centra completamente en el apoyo a la cooperacin entre los Estados miembros, dentro del nuevo mtodo abierto de coordinacin en la inclusin social. Este mtodo abierto, tan nombrado y citado, se entiende como la base para el desarrollo de las polticas sociales de inclusin 22.
La decisin anuncia, adems, que no se financiarn proyectos in situ para hacer frente a la exclusin a nivel local, puesto que sa es la responsabilidad de los Estados miembros, ni apoyar cooperaciones transnacionales ya cubiertas por otras acciones (por ejemplo, la lucha contra la discriminacin en el lugar de trabajo). La lucha contra la exclusin social se integrar en todas las polticas comunitarias generales, incluida la accin en el marco de los Fondos Estructurales. Es un punto bien conocido cuyo tenor reza ms o menos as: se incluir una
22 Este mtodo aparece en las conclusiones de la Presidencia de la cumbre de Lisboa: Dicho objetivo
(convertirse en la economa basada en el conocimiento ms competitiva y dinmica del mundo...) se lograr mejorando los procesos existentes, introduciendo un nuevo mtodo abierto de coordinacin a todos los niveles, que ir acompaado de una funcin de gua y coordinacin ms firme por parte del Consejo Europeo, para garantizar as una direccin estratgica ms coherente y un control efectivo de los trabajos...(n 7). El mtodo abierto, tal como se formula en estos momentos, no dice gran cosa, aunque pueda prometer mucho. En el terreno de las promesas es bueno soar con lneas maestras y objetivos especficos propuestos a los Estados miembros, informe conjunto (Comisin y Consejo) y recomendaciones a los Estados miembros basadas en la informacin sobre resultados nacionales y los intercambios de buenas prcticas. Se utiliz para el empleo, se pretende para las pensiones (documentos de la presidencia belga, en VANDERBROUCKE, 2001) y se quiere extender a otros campos de la proteccin social (exclusin) e incluso enseanza o sanidad. Algo crtica es la lectura que hace CHASSARD (2001:299) para quien se trata de un nuevo enfoque que busca ms la coordinacin de las polticas que la mera armonizacin, ms la identificacin de estndares basados en buenas prcticas que el mero seguimiento de medidas tomadas en el campo del empleo. Puede ser. De hecho hoy lo veo como una manifestacin de coparticipacin (partnership) para organizar una accin conjunta de cooperacin e introducir el valor aadido comunitario en campos en que los gobiernos nacionales son bien sensibles. El mtodo abierto puede llegar a constituirse en una forma indita de hacer poltica comunitaria. Aunque tambin exista el riesgo de no pasar de una simple legitimacin de la Unin ante muchos ciudadanos expectantes. Habr que esperar para identificar el rbol y el fruto de tal semilla.
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ficha sobre exclusin en cualquiera de las actuaciones... y eso vale igualmente para la igualdad, la cohesin social o cualquier otra prioridad comunitaria. La enumeracin de los sujetos con cuya experiencia quiere contarse sugiere si queda alguien por convocar. Es decir, que dentro de los principios del partenariado que ltimamente profesa la Unin queda en pie si se trata de respeto por la subsidiariedad y el dilogo civil o si, adems, se pretende satisfacer intereses variados. No extraa excesivamente el nfasis en los anlisis y la mejora de los indicadores, mxime cuando se es uno de los campos en los que el valor aadido comunitario es ms evidente y por el que ms se define usualmente la sensibilidad social de cualquier gobierno de un Estado miembro. Creo que, adems, hay algo mucho ms hondo que subyace en el contenido de la accin propuesta y que exige cautela; me refiero a que, aparte la subsidiariedad (no invadir campos ajenos), lo social no tiene marcha atrs, no es fcil retroceder y eso es lo mismo que decir que cualquier paso adelante que Comunitariamente se da no es sencillo revocarlo. Los intercambios de informacin y de prcticas, la supervisin, la evaluacin, el establecimiento de redes de ONG activas en la lucha contra la exclusin social y dilogo entre actores forman parte de los contenidos clsicos de estos programas. La segunda reflexin anunciada gira en torno a algunos de los policy-makers europeos y se fundamenta en las explicaciones y argumentos sobre la conveniencia de un programa, as como sobre su alcance y definicin. El poltico, en sus declaraciones explcitas, re-
fleja su sensibilidad ante el problema, ante las demandas ciudadanas, ante la percepcin y estrategia que adopta respecto a las mismas. Es un ejemplo clsico en el anlisis de las polticas pblicas que, en la presente situacin, intento adivinar, como un botn de muestra, en algunas intervenciones del Parlamento Europeo. Sucedieron estas intervenciones en la sesin del 15 de noviembre de 2001 al debatir la oportunidad del programa citado y las incorporo como nota final para no distorsionar el equilibrio de este escrito 23.
Sr. GONZLEZ ALVAREZ: Creo que en el documento figuran palabras preciosas ... se recuerda que el Consejo considera inaceptables los niveles de pobreza que an hay en la UE, pero corremos el riesgo de que aplicar este plan de accin ... sea como poner una tirita en una herida mientras, por otra lado, dejamos que sta se desangre ... En el debate anterior se ha hablado de las virtudes de mercado para sostener las compaas areas, pero se habla menos de los 12.000 empleos de Sabena. Podemos correr el riesgo de perder mucha sangre mientras tapamos con una tirita la herida. Pero de todos modos ... sea bienvenido este plan. Sr. LAMBERT: El Parlamento ha insistido en la necesidad de que la sociedad civil se comprometa en el programa mismo y en su evaluacin. Este compromiso es crtico. Est claro que no han funcionado las polticas top-down y la ilusin de que el crecimiento econmico podr de alguna manera, superar la pobreza y elevar a los pobres. Parte de la solucin es el propio compromiso de la gente. Esperamos sin embargo que la investigacin y los programas financiados con este modesto aumento de dinero ... no se concentren en las polticas, sino tambin en el proceso de formulacin de las polticas y las decisiones de financiacin, lo cual ya es en si mismo una dimensin innovadora ... Espero igualmente que las actividades financiadas no se concentren en el trabajo, como respuesta a la exclusin. No es la solucin, si el trabajo es pobremente remunerado y es adems explotador. Sr. ROCARD: (Dirigindose a la Comisaria de Asuntos Sociales y Empleo, alaba el mtodo de la cooperacin abierta, el intercambio de prcticas y la responsabilidad y el deber de Europa de experimentar y ejemplarizar las innovaciones y los proyectos piloto). Termina: Seora Comisaria, tanto usted co23
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DOS MODELOS SOCIALES

Al acabar la secuencia de las actuaciones polticas que ltimamente han perseguido el objetivo de la inclusin, expondr la tesis que constituye el poso de la experiencia evocada en esas actuaciones o, con otras palabras, el fondo que sedimenta tras las continuas avenidas y caudales que han discurrido por el cauce de la Poltica Social. Mi primera afirmacin consiste en una simple evidencia descriptiva: el buen acceso de toda la ciudadana a la satisfaccin de los derechos que se consideran definitorios de la condicin de ciudadano pleno no est plenamente logrado. Lo cual significa, por consiguiente, que se dan dinamismos sociales que funcionan de tal manera que no resultan incluyentes para todos, sino que resultan excluyentes para algunos. Por eso hace falta inclusin. Dos desafos derivan de la constatacin anterior y son: a) si se puede ayudar a superar las barreras divisorias entre incluidos y excluidos y, b) si se puede eliminar la misma existencia de estas barreras, quedando a salvo la heterogeneidad y la diferencia naturales. Creo que ambos desafos, el a) y el b), son perfectamente asumibles y hasta con posibilidades de xito.
Ante el primer desafo propongo una sociedad compasiva, mientras que para el segundo desafo me inclino por una sociedad incluyente. Como quiera que esta ltima es ms lenta y costosa abogar, desde el principio por la coexistencia de ambas, una ms desarrollada y la otra en forma embrionaria. Podran estas sociedades ser llamadas de otra manera sociedad igualitaria y sociedad samaritana, sociedad paliativa y sociedad reparadora pero me quedo con mi denominacin compasiva e incluyente que es mucho ms agresiva axiolgicamente y no neutral (Pemberton, A. 1990:284; Tezanos, J.F. 2000:28) 24. Comienzo con algunas definiciones descriptivas, ms que esencialistas.
mo nosotros somos polticos. Cmo puede imaginar por un instante que nosotros vendamos a nuestros electores la idea que, tratndose de un problema tan duro y tan presente como la exclusin social, Europa no financiar ms que estudios y no har nada concreto? Este tipo de cosas es suicida para la imagen de Europa y de ah los enfoques y aproximaciones de innovacin que finalmente usted acept. Usted dispone felizmente de otros instrumentos, pero con el ttulo de combatir la exclusin era necesario incluir esta preocupacin ... Nosotros queremos la garanta de que habr dinero para las experiencias innovadoras; de la misma manera hace falta que las ONG puedan trabajar y no tengan que buscar improbables patrocinadores exteriores.
24 Aunque la expresin sociedad compasiva es ma, hago referencia a un antiguo artculo aparecido en el Journal of Social Policy cuyo autor es ALEC PEMBERTON (PEMBERTON , 1990) y que toca muy de cerca un tema que contino trabajando. Forma ya un lugar comn hablar de la accin social caritativa como algo superado y adems ofensivo para el que es ayudado. PEMBERTON defiende el principio del buen samaritano, que es diferente del principio de justicia social, y que tiene un papel en el Estado de bienestar moderno. Una consideracin ms amplia aqu vale la cita de prestigio nos conduce hasta TITMUSS: el don (gift) gratuito es el fundamento del Estado de bienestar, siendo las polticas sociales agentes de oportunidades altruistas. Mayores reflexiones no caben en esta nota, y la polmica est servida sobre las relaciones entre dones y derechos, o caridad y justicia en trminos ms clsicos. Coincido con PEMBERTON: My purpose, however, is not to negate arguments for a commitment to justice as such. Rather, it is my intention to carve out a role for Samaritanism alongside justice. My point is that while a concern about deep-seated structural sources of poverty in indispensible, such a focus requires to be balanced within the advanced industrial societies by Good Samaritanism which, I hope to show, is neither reducible to nor antithetical to a commitment to justice (pg. 284). De alguna manera est en la misma lnea el esfuerzo actual por re-encontrar los fundamentos axiolgicos de los sistemas modernos de proteccin social (si los cambios en los valores sociales se relacionan con los cambios en las polticas sociales y esa relacin permite una comprensin ms adecuada del factor cultural en el cambio del bienestar) (CLASEN, J. & VAN OORSCHOT, W. 2001).
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1) Una sociedad compasiva va ms all de la justicia, no se conforma con lo justo, es de tal manera generosa que siempre puede inventar formas nuevas, aspectos innovadores en las clsicas polticas de bienestar (educacin, empleo, sanidad...) para que lleguen a todos los ciudadanos y en condiciones aceptables. No es una sociedad atada por la responsabilidad de devolver a cada uno lo suyo. 2) Una sociedad compasiva es aquella en la que el derecho a ser ayudado de cada uno es un derecho abierto y que no condiciona en modo alguno el posible altruismo de otros miembros de esa sociedad, porque no trabaja sobre mnimos, sino con la garanta de que esos mnimos estn ya asegurados, aunque pueden incrementarse. 3) Una sociedad compasiva aleja todo riesgo de aleatoriedad, precisamente por el aseguramiento de esos mnimos. La benevolencia cientfica de Toynbee satisface la demanda de Hobbes y responde a los temores de Hegel 25. 4) Una sociedad compasiva es el simtrico social, por ejemplo, de la Economa del don de Perroux (1964), del gift relationship de Titmuss (1970), de la Metaeconoma de Sampedro (1985), del anti-utilitarismo de Caill (1996), entre otros. Es el resultado de sacar a la luz cmo, por la desigualdad en las recompensas sociales que es inevitable en
25 Tratando la forma como el seguro obligatorio, gracias al poder fiscal del Estado, se aplica al campo de los riesgos sociales, ALONSO OLEA cita a los clsicos sealados: Esta fue la opcin para organizar y hacer cientfica la benevolencia (Toynbee) o la forma como el soberano cumpli con el deber que, a juicio de HOBBES, tena respecto de los incapacitados de no abandonarlos al azar de la caridad incierta de las personas privadas o como la sociedad se ha impuesto el deber de descubrir la necesidad y sus remedios y organiz la provisin de stos, sin abandonar ni el descubrimiento ni su remedio a la doble contingencia de que exista un sentimiento generoso y de que quien lo tiene conozca la necesidad, como dijera Hegel. (ALONSO OLEA, M. 1982:108).
democracia, es valiosa y necesaria la existencia de contrapesos, como puede ser el de la compasin. 5) Una sociedad compasiva subsiste, pese a su ostracismo oficial, tanto en las mazmorras de la sospecha como a la luz del sol, en este ltimo caso vestida de organizacin no gubernamental, realidad social que se autoreproduce en una constelacin de asociaciones en que el ciudadano encuentra todos los campos imaginables para el despliegue de su sentido pro-social, mentalidad altruista o conciencia solidaria 26. 6) La sociedad compasiva entiende que sus miembros, aun en su ms absoluta individuacin, no dejan de ser solidarios ya que forman un solidum, puesto que aspiran a padecer con y no slo actuar con (pasin/accin, la conocida dualidad filosfica). Vivir compasivamente es vivir apasionadamente contigo, experimentar contigo, padecer (pathos) contigo: no es simplemente verlo. 7) La sociedad compasiva, por ltimo, es la que ha logrado la meta de que sus miembros sientan unos con otros, no que coexistan o vivan al lado de. Y ahora, volviendo a la alegora de la mazmorra de la sospecha que acabo de nombrar, qu puede hacerse para que el ciudadano pueda ser compasivo sin tener que buscar un escondrijo o un disfraz? Estimo que entramos en una amplia operacin de recuperar crdito a travs de conceptos ms exactos y menos prejuiciados por los residuos y basuras de tantos aluviones pasados. Todo ciudadano compasivo es justo (ius suum cuique
26 La denominacin organizacin no gubernamental, as como la de asociacin sin fines de lucro o la ordinal de tercer sector pretenden separar lo que ni es Administracin ni es tampoco Empresa mercantil. La separacin no es satisfactoria, pues lo que denomina con ms propiedad nunca es lo referencial, sino lo esencial.
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tribuire, de Ulpiano) pero... puede ser mucho ms que justo (ius meum quoque tuum). Vuelvo a la idea ya expuesta. El derecho a la ayuda ni est encerrado en formulaciones legales ni condiciona una voluntad compasiva (estamos pagando la factura de haber olvidado el origen moral y no slo legal de los deberes). Para terminar, ni el trueque ni el mrito agotan la relacin social, porque tambin existe felizmente! el don o regalo. Una revitalizacin de la sociedad compasiva es verdaderamente funcional: podra producir una sociedad de ms calidad -y ms clida- que ya no depende del Gobierno ni del Estado para existir. Pero, puede ambicionarse algo ms, a largo plazo? sa es la oportunidad de una sociedad incluyente, la que sin abandonar el mantenimiento perfeccionado de las polticas clsicas de proteccin social, intenta ir ms all de esas polticas de alivio, ya mejoradas con la sociedad compasiva pero que buscan, en el derrotero de la antigua reforma social, olvidada tras medio siglo de welfarismo, la ruptura de las dependencias respecto al modelo econmico. La sociedad incluyente es la ambicin de una Poltica Social que no s cmo calificar porque, al igual que las cosas ms bellas, existen mejor en el ensueo; la bella durmiente necesita su prncipe y su beso. De todas maneras, mientras ella espera, la reivindicacin de la sociedad compasiva y la propuesta gradual de una sociedad incluyente merecen algo ms que aguardar. Entro en mis conclusiones, que son estrategias no muy complicadas y que, adems, van haciendo camino porque son vas que, igualmente, podan inspirar esas otras respuestas a las que me he referido en pginas anteriores.
minada sociedad que no debe perder su dimensin compasiva, independientemente del nivel de logro en que se site dentro de su ambicin de sociedad incluyente. Todava dir ms: la exigencia de una sociedad incluyente, donde y cuando la haya, necesita la compaa inseparable de una sociedad compasiva. sta es la que da sabor, la que rebosa y desborda, la que globaliza cualquier pretensin de sociedad incluyente cuando sta se entiende a s misma como slo para los suyos. La sociedad compasiva es mundializadora: por eso hace tanta falta. Un Plan de Inclusin Social debe sustentarse sobre cinco pilares, cuatro en las esquinas y uno central que soporta el peso fundamental, como un palo de sombrilla, mientras los otros cuatro mantienen la fachada, mucho ms liviana. Dejo que el lector elija el que cree que debe ser el pilar central. Mi ordenacin, pues, va a ser alfabtica con el fin de hacer ms interactiva la formulacin de estas conclusiones: invito a jugar a arquitectos y espero que no se nos desplome el edificio. Mis pilares son civilidad, densidad social, educacin, interculturalidad y responsabilidad. El pilar de la civilidad se refiere a la promocin de una ciudadana basada en los derechos civiles, sociales, polticos y econmicos ms que en los derechos de propiedad que acaban justificando el acaparamiento de consumos y la diferenciacin en el acceso a las provisiones (Alonso Benito, E. 1999:71-95). La civilidad legitima una sociedad compasiva y una sociedad incluyente, como objetivo final. Apoyar la civilidad como pilar equivale a sustituir la hegemona econmica. El pilar de la densidad social se relaciona con lo tupidas que deben ser las redes sociales, lo que se ha llamado por muchos la densificacin del tejido social. Esto equivale al fomento de una cultura de la participacin y de la asociacin, tanto en el terreno de la solidaridad civil, religiosa o de cualquier tipo. Este pilar implica la multiplicacin de tareas
CONCLUSIONES QUE SIRVEN PARA STE Y PARA OTRO PLAN DE INCLUSIN

Un Plan de Inclusin Social, por consiguiente, forma parte del diseo de una deter-
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realmente incluyentes, innovadoras, flexibles, de cercana. Con otras palabras, no hay civilidad mientras no hay explosin de redes sociales y coordinacin de las mismas. El pilar de la educacin es que absorbe gran parte de la atencin, porque es como un agujero descubierto en el subsuelo y cuyo taponamiento y refuerzo puede tragarse todas las inversiones y todos los esfuerzos de una intensa tarea educativa. Escuelas, familias, asociaciones de todo tipo, iglesias y comunidades de conviccin, etc. no pueden desentenderse del fomento de actitudes de bsqueda de valores comunes, algo cada vez ms frgil y menos estimado. De esa fragilidad y minusvaloracin se aprovecha la constelacin de intereses econmicos que cada da aparece ms poderosa, precisamente por su concentracin. Dado que la sociedad civil y la sociedad poltica tienen su punto de apoyo en las convicciones de la ciudadana, slo la inversin en convicciones para la ciudadana presionar hacia un nuevo pacto o contrato social. El pilar de la interculturalidad es el reconocimiento del otro, muchas veces en su diversidad ingrata (no agradecida), que es fruto de la educacin moral y cada vez ms se va a manifestar en dilogo de culturas que necesita ser autntico. Con este pilar nos hemos topado y es el que afecta a las minoras mayoritarias en los pases occidentales. Quiero hacer referencia a ese marco y mucho ms all de las diferencias raciales visibles, porque hay que entrar en el basamento de los valores culturales que coexisten, a fin de asumir e integrar 27. No nos conformamos con verificar la evidencia de que ciudadanas de segunda clase, vergonzantes y ocultas, vivan en sus ghettos o mezclados con los dems, que tengan ms o menos peso poltico
basado en su singularidad. Sin ese dilogo estaramos introduciendo, cada vez ms un caballo en Troya, en lugar de atender a elementos de la cultura y valores ajenos que enriquecen en su heterogeneidad y por tanto en su dificultad nuestra (la de los que se la hayan podido apropiar) cultura de acogida. Por ltimo, el pilar de la responsabilidad que es el que toca a los que tiene que responder de, a los que tienen que responder ante: es la re-fundamentacin de la poltica y de lo poltico, la renovacin que sita adecuadamente los valores que guan el comportamiento en la polis, tanto de los profesionales de la poltica como de todos los actores polticos, que en una sociedad de la participacin somos todos. Volver a descubrir y prestigiar lo poltico quiere decir que no es posible que los valores de la polis se subordinen a las exigencias mercantiles no controladas. Se necesita descubrir en todo ciudadano mucho antes que en todo consumidor- al homo politicus que llevamos dentro. Polticos del mundo, unos! es muchsimo ms que acuerdos post-electorales, porque requiere procesos mltiples de negociacin por parte de todos los actores polticos. Se ha demostrado hasta la saciedad que los actores polticos tradicionales y profesionalizados son necesarios pero no son suficientes. Qu pilar ponemos en el centro?
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27 Sugestivo el artculo de JEREMY RIFKIN, presidente de la Fundacin sobre Tendencias Econmicas de Washington D.C. La gran conversacin, EL PAS, 17 de noviembre de 2001, pg. 23.
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RESUMEN: Las democracias industriales europeas contemporneas disponen de una Poltica Social que asegura y garantiza los valores (igualdad, justicia, democracia, libertad, imperio de la ley) de su modelo social. Por ello cae de su naturaleza su compromiso con la inclusin social. El envejecimiento de las estructuras protectoras del Estado presta creciente urgencia a la necesidad de inclusin social. Por otra parte los imperativos econmicos presionan hacia unas polticas de inclusin de carcter paliativo o simplemente facilitador de acceso a los bienes y servicios. El autor aboga por el mantenimiento de este tipo de polticas de inclusin pero sin perder de vista el paso hacia transformaciones polticas ms radicales que eviten el enquistamiento de diferentes niveles de ciudadana. Esta lnea de aceptacin pero tambin de mantenimiento de objetivos ms exigentes est en la base de las crticas a las polticas de la UE manifestada en los planes nacionales de inclusin. En sus conclusiones propone la coexistencia de dos tipos de sociedades, la compasiva y la incluyente. Ambas comparten estrategias de valoracin de lo poltico, cultura de la participacin, nueva ciudadana, dilogo de culturas, primaca de la educacin y movilizacin de todos los actores polticos para el acuerdo sobre un nuevo pacto social *.
* El manuscrito ha sido ledo y criticado con amable sinceridad por mis colegas Ana M. Guilln (Universidad de Oviedo) y Carlos Pla (Universidad Complutense), as como por Juan A. Peredo (Ministerio de Asuntos Exteriores, Secretara de Estado de Asuntos Europeos). Les doy las gracias por su inters pero, no obstante, la responsabilidad de este escrito no la comparto con ellos.
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