SISTEMAS

FUNES, IMPLICAES E EXPERINCIAS -

PROCESSOS ELEITORAIS

Colectnia de Textos da Conferncia sobre Sistemas Eleitorais decorrida em Luanda, de 13 a 15 de Novembro de 2001 com um prefcio do Prof. Dr. Adrito Correia

? ????????????
VERITA VI TA S

UNIVERSIDADE CATLICA DE ANGOLA

Ficha tcnica Ttulo: Editor

Propriedade/Copyright Tiragem Luanda, Maio de 2002

Sistemas e Processos Eleitorais funes, implicaes e experincias. Universidade Catlica de Angola, Faculdade de Direito/Fundao Friedrich Ebert, Representao em Angola Fundao Friedrich Ebert, Representao em Angola 2000 exemplares

NDICE
APRESENTAO PREFCIO Pgina i iii

CAPTULO I SISTEMAS ELEITORAIS: PANORMICA GERAL

Adrito Correia A evoluo do direito eleitoral e os diferentes sistemas eleitorais 1. O direito de sufrgio Princpios materiais de direito de sufrgio 1.1 Introduo 1.2 A liberdade e a igualdade de movimento revolucionrio de sc.XVIII 1.3 A teoria da soberania nacional 1.4 A teoria da soberania popular 1.5 O sistema representativo 1.6 O mandato representativo 1.7 O sufrgio restrito 1.8 O sufrgio universal 1.9 Limitaes ao direito de voto 1.10 Contencioso eleitoral 2. Os sistemas eleitorais 2.1 Os diferentes modos de escrutnio 2.2 O sistema maioritrio 2.3 A representao proporcional 2.4 Os sistemas mistos Matthias Basedau Princpios bsicos e frmulas dos diferentes sistemas eleitorais

1
2 2 2 3 5 5 5 6 6 7 7 9 9 9 10 11 13

1. 2. 3.
3.1 3.2

4.
4.1 4.2 4.3 4.4

5.

Definio do termo sistema eleitoral Quais deveriam ser as funes de um sistema eleitoral? Classificao de sistemas eleitorais Princpios de representao: por maioria e representao proporcional Elementos tcnicos bsicos Efeitos tericos e prticos dos sistemas eleitorais Sistemas proporcionais Sistemas de maioria Sistemas combinados Sistemas eleitorais presidenciais Haver um sistema eleitoral ideal?

15 15 15 16 16 17 19 19 21 23 24 25

Fernando Marques da Costa Sistemas eleitorais, legitimidade e participao 1. Introduo 2. Elementos de um compromisso poltico 2.1 Modelos inclusivos 2.2 Reforo do sistema de partidos 2.3 Reforo da alternncia poltica 2.4 Reforo do Estado Unitrio 3. Concluses

27 27 28 31 34 37 38 42

CAPTULO II ELEIES EM PASES DE TRANSIO: EXPERINCIAS, OPORTUNIDADES E RISCOS

Ral Arajo Eleies nos PALOP- Experincias e desafios Dren Nupen Organizao, assistncia tcnica e superviso de eleies: As experincias da Africa Austral 1. A arquitectura constitucional e legal para eleies 2. Resoluo de conflitos 3 Capacitao e sustentabilidade eleitoral 3.1 Eficincia organizativa 3.2 Sustentabilidade financeira 4. O papel dos partidos 5. Finanas e prestao de contas 6. Participao pblica Concluso Obede Baloi Eleies e o voto regional no contexto da consolidao da paz e reconstruo: O exemplo de Moambique 1. Introduo 2. O Contexto Moambicano 3. Escolhendo um modelo eleitoral 4. O Voto Regional 5. Tenses entre Processo de Paz e Processo Democrtico 6. Desafios

43
44

48 52 53 54 54 55 55 56 57 58

59 59 60 62 64 66 67

Bornito de Sousa A observao eleitoral internacional com nfase para a recente experincia de Timor Leste 1. Background 2. Principais documentos e legislao elaborados 3. O sistema eleitoral 4. Partidos e candidatos independentes 5. O acto eleitoral 6. Os resultados eleitorais 7. A observao eleitoral em Timor Leste 8. Uniformizao da metodologia de observao eleitoral

70 70 71 73 73 74 77 77 78

CAPTULO III ANLISE DO SISTEMA ELEITORAL EM ANGOLA

Ral Arajo O sistema eleitoral actual em Angola: uma avaliao Bornito de Sousa Perspectivas para uma futura lei eleitoral luz da reforma constitucional 1. Introduo 2. A lei eleitoral vigente 3. As propostas dos partidos polticos 4. Hipteses e reflexes sobre o futuro da lei eleitoral ou a futura lei eleitoral

81
82

87 87 87 89 90

ANEXOS
Os autores Programa da Conferncia

92
93 94

Apresentao
A realizao de eleies peridicas, gerais, livres, iguais e secretas um elemento-chave do processo democrtico. No fundo, as eleies so o mecanismo atravs do qual o povo soberano legitima o exerccio do poder legislativo, e directa- ou indirectamente- do poder executivo para um tempo determindado. Porm, esta legitimao num regime democrtico no absoluta, devendo os dirigentes prestar contas perante o eleitorado sobre o trabalho desenvolvido. Numa definio famosa, o acadmico norte-americano Robert Dahl estabeleceu oito critrios formais mnimos para caracterizar um sistema como democrtico, dentre dos quais cinco fazem referncia directa realizao de eleies, nomeadamente: 1. O direito de voto 2. A eligibilidade 3. O direito concorrncia poltica na busca de apoio e votos 4. Eleies livres e justas 5. A sujeio das decises polticas aos resultados de eleies e de outras formas de articulao de preferncias. 1 Este conjunto de critrios, que forma a definio chamada minimalista da democracia e que serve basicamente para distinguir entre regimes democrticos e autocrticos, demonstra amplamente a importncia deste elemento nas democracias modernas. Porm, esta definio criticada muitas vezes por focar unicamente os aspectos formais e procedurais da democracia. Ignora assim aspectos importantes do processo poltico e do contexto social real. Obviamente ento, a democracia no pode ser limitado ao aspecto eleitoral, sendo necessrios outros elementos, tal como a existncia de um estado de direito e um sistema judicial independente, a existncia de uma sociedade poltica responsvel e organizada democrticamente, e de uma sociedade civil activa, que participa atravs de vrias formas na articulao da vontade poltica dos cidados. Uma viso eleitoralista ou meramente tcnica da democracia no faz jus ao sistema democrtico e certamente no resolver os problemas cada vez mais complexos das nossas sociedades. No entanto, o sistema e o processo eleitorais fazem parte das regras do jogo atravs das quais os conflitos polticos e econmicos so canalizados, tratados e superados. 2 Como tal, as regras eleitorais bem como a prpria forma de realizao das mesmas, i.e. a organizao, superviso e a forma de resoluo de conflitos, requerem um consenso amplo de todos os actores polticos. Apenas se houver uma acomodao adequada entre legitimidade e eficincia atravs de uma institucionalizao vinculativa e aceitvel por todos, que uma democracia pode consolidar-se gradualmente, funcionando. Porm, sobejamento sabido que as eleies assentam no princpio de concorrncia pelo poder por vrios intervenientes, polarizando a opinio pblica em qualquer sociedade. Esta conflitualidade que pode existir em volta de processos eleitorais bem conhecido em Angola. Faz quase dez anos, que as primeiras e at agora nicas eleies multipartidrias tiveram lugar. A experincia das eleies de 1992 amarga mas valiosa e deve ser aproveitada para o futuro. provvel que para uma grande parte do povo angolano em geral e para a sociedade
1

Cf. Dahl, Robert A. 1989: Democracy and its Critics, New Haven et al., pg. 221. As outras precondies mnimas para se poder considerar um sistema como democrtico so, de acordo com Dahl: A liberdade de associao, a liberdade de opinio, a existncia e o acesso a varias fontes de informao. 2 Cf. Sartori, Giovanni (1997): Demokratietheorie, Darmstadt, Wissenschaftliche Buchgesellschaft, pg. 98.

poltica em particular eleies sejam o sinnimo de confuso, desconfiana ou mesmo guerra, devido histria ps-eleitoral nos anos 90. Para alm de um consenso sobre as regras, parece preciso construir uma confiana mtua atravs de mecanismos transparentes e inclusivos. Assim, o pleno funcionamento de uma democracia assenta no paradoxo 3 da existncia simultnea de consenso e conflito, ambos sendo factores constituintes. Os valores democrticos fundamentais, a distribuio de poderes no eixo horizontal e vertical e as regras do jogo democrtico esto normalmente - consagrados na Constituio de um Estado e nas demais leis bsicas, constituindo assim o consenso bsico do sistema poltico, enquanto que as opes programticas, os policies devem ser objecto constante do processo poltico conflitual. A presente publicao uma compilao de textos sados de uma conferncia internacional sobre Sistemas Eleitorais: Funes e implicaes para os sistemas de governo e dos partidos polticos e a representao popular, que foi organizada pela Faculdade de Direito da Univerisdade Catlica de Angola (UCAN) e pela Fundao Friedrich Ebert, e teve lugar em Luanda de 13 a 15 de Novembro de 2001. Pela relvncia da temtica no contexto do actual processo de pacificao e da democratizao em Angola, e pela qualidade e riqueza das contribuies trazidas, achamos por bem pr disposio do pblico as reflexes apresentadas nessa conferncia. Visto que as prximas eleies em Angola esto projectadas para o ano 2004 pertinente estudarmos as diferentes opes ligadas escolha de um sistema eleitoral, analisando as suas funes principais e os seus efeitos tericos, bem como explorando as consequncias reais dos sistemas eleitorais, nomeadamente sobre o sistema partidrio e a ligao com o eleitorado. Para alm disso so analisados alguns desafios ligados a questes da organizao e observao eleitoral, que devem ser tomados em considerao para se criar a transparncia e credibilidade desejadas em qualquer processo eleitoral. Procurmos envolver acadmicos angolanos e estrangeiros de renome para dar as suas contribues e partilhar as suas experincias connosco. A Fundao Friedrich Ebert em Angola aproveita agradecer a excelente cooperao com a Universidade Catlica de Angola na promoo de eventos deste gnero, que certamente conduzem a um maior conhecimento e uma profunda reflexo sobre os desafios da democracia. Simultaneamente, gostaramos de felicitar os autores pelas excelentes contribuies. Dr. Sabine Charlotte Fandrych Representante residente da Fundao Friedrich Ebert em Angola

Cf. Diamond, Larry (1990): Three Paradoxes of Democracy, in: Journal of Democracy, Vol. 1, Nr.3, S. 48-60.

Prefcio
A eleio dos governantes considerada hoje como o nico modo legtimo de devoluo do poder. Este princpio incontestado e os debates que o mesmo levanta dizem respeito sua concretizao. Quer dizer que os sistemas eleitorais no levantam aparentemente seno problemas de ordem tcnica: encontrar as frmulas que aperfeioem a representao dos governantes no seio das instituies estatais. Dizemos aparentemente porque, embora aceite de forma generalizada o princpio da representao, a questo das regras que devem regular o processo de devoluo de poderes assume contornos em que os aspectos tcnico-jurdicos se tornam secundrios em relao s opes polticas. Com efeito, as questes relativas aos sistemas eleitorais so, ao mesmo tempo, questes de poder e questes em torno da concepo da sociedade e da democracia: as posies que se adoptarem no debate sobre os sistemas eleitorais derivam desta dualidade. Trata-se sempre de posies polticas (inclusivamente quando se fundamentam ou se disfaram cientificamente). 4 Seja como for, as eleies so um elemento essencial do sistema representativo: trata-se de um sistema constitucional no qual o povo intervm no jogo poltico por intermdio dos seus eleitos. O sistema representativo implica uma certa participao dos cidados na gesto da coisa pblica, que se exerce sob a forma e na medida da eleio. Os representantes eleitos do povo so os governantes legtimos. As eleies surgiram com os regimes polticos modernos fundados sobre os direitos do homem e as liberdades individuais, que procedem da legitimidade democrtica e da eleio. Donde se pode concluir que onde no h eleio no h liberdade. 5 Contudo, nem sempre foi cmodo justificar a autoridade dos governantes qualificados como representantes. O que que representam na verdade? Quais so verdadeiramente o mbito e a natureza das suas competncias? Os tericos do direito pblico elaboraram construes mais ou menos hbeis sobre a legitimidade democrtica e viu-se aparecer polmicas exacerbadas sobre o princpio da representao poltica. Em teoria opuseram-se fundamentalmente duas concepes: a concepo da eleiorepresentao, inerente forma pluralista do Estado e a concepo marxista. Para a primeira o sistema eleitoral permite aos governantes ser uma imagem fiel dos governados, assegurandose a natureza profundamente democrtica do regime. Nesta perspectiva os sistema eleitorais jogam um papel capital. De acordo com esta concepo o problema da igualdade na representao esteve e est no centro dos debates polticos relativos aos sistemas eleitorais. A eleio-representao est ligada expresso da pluralidade de opinies que ela deve salvaguardar, resultando que apenas um sistema eleitoral garantindo esta pluralidade de opinies a prova da liberdade dos cidados. Numa tal concepo, a eleio pode servir de critrio de distino entre os regimes onde a competio poltica se exerce livremente, e aqueles nos quais o monoplio de um partido exclui toda a possibilidade de escolha. Para os marxistas, esta concepo serviria apenas para mascarar a tomada do poder por certas classes sociais, e mais precisamente a classe burguesa. isto que Marx estigmatizava com virulncia na sua frmula clssica: as eleies no so seno o meio que permite aos

4 5

Dieter Nohlen Sistemas Electorales del Mundo. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1981. Les Systmes Electoraux, Jean-Marie Cotteret e Claude Emeri, P.U.F., 6 ed., 1994.

oprimidos escolher, todos os quatro anos, os novos opressores. O regime representativo no suprimiria, assim, a distino entre governantes e governados, entre opressores e oprimidos. Poder-se- ento pensar que os sistemas eleitorais, longe de perseguir e de aperfeioar a democracia, no conduzem seno a legitimar o poder de tal ou tal categoria dirigente (burguesa, capitalista, partido nico, religio, lites militares ou outras, etc.). Esta concepo pessimista, de tipo maquiavlica, defendida pelos politlogos prontos a pr em causa os princpios clssicos e que ainda hoje defendem que graas manipulao das crenas sociais, os sistemas eleitorais no servem seno para legitimar os detentores do poder. Esta anlise deve ser matizada, porque a eleio no tem apenas por funo a representao dos cidados. Os sistemas polticos contemporneos do-lhe um outro sentido: ele deve facilitar a relao de poder entre governantes e governados, permitir a comunicao entre os autores da deciso poltica e aqueles aos quais a mesma se aplica. 6 Embora os resultados das ltimas eleies em Frana aparentemente nos possam levar a pensar o contrrio, parece, com efeito, que nas sociedades industriais e ps-modernas a eleio-representao substituiu a eleio-sano. Os eleitores preocupam-se mais com as aptides dos empreendedores polticos para gerir o bem pblico do que com os programas dos partidos polticos concorrentes. A operao insere-se num processo de comunicao entre governantes e governados. Face presso permanente dos mass media, o cidado no possui mais do que o seu boletim de voto para responder sim ou no poltica levada a cabo pelos governantes. Compreende-se, assim, o papel preeminente dos meios de comunicao de massa em relao aos sistemas eleitorais, para modificar os comportamentos dos cidados, dos partidos e dos regimes polticos. A questo que verdadeiramente aqui se coloca a de determinar o grau de liberdade de resposta dos governados ao apelo dos governantes. Nas sociedades a que nos estamos a referir onde vigoram sistemas polticos polirquicos abertos ao pluralismo caminha-se cada vez mais para a bipolarizao das formas polticas, correspondendo alternativa sim-no, face poltica dos governantes qual se adere ou se rejeita. Nesta perspectiva o sistema eleitoral vem reforar a tendncia bipolarizao para facilitar a escolha, retirar toda a ambiguidade consulta e favorecer a alternncia das foras polticas no poder. Em nossa opinio, as ltimas eleies na Nigria, na frica do Sul, na Nambia e no Senegal so exemplos claros nesse sentido. Porm, o sistema eleitoral, entendido em sentido restrito, como modo de converso dos votos em mandatos, apenas um factor de apreciao do quadro em que a representao se define e no pode ser dissociado de muitos outros, como sejam, a natureza do sufrgio, a dimenso dos crculos, a capacidade eleitoral, passiva e activa, as condies de propositura das candidaturas, o modo como so reguladas as campanhas eleitorais e assegurada ou no, melhor ou pior, a igualdade entre os candidatos, etc.. 7 Isto para no falar dos processos de descentralizao e da representao a nvel local, que tem conduzido a uma relativa diversificao dos mecanismos de devoluo de poderes e que hoje ocupa os estudiosos dos sistemas eleitorais. Outra questo incontornvel quando se trata dos sistemas eleitorais a equao sistemas eleitorais, sistemas polticos e sistemas de partidos. Desde o enunciado das clebres leis de

6 7

Les Sistmes Electoraux, cit. Antnio Lopes Cardoso Os Sistemas Eleitorais, Edies Salamandra, Lisboa, 1993.

Duverger a questo continua a ser debatida, sem que os mais diversos autores tenham chegado a consenso. 8 A questo hoje extremamente actual e na era da globalizao prende-se com a crise da democracia representativa e das instituies parlamentares, que os mais diversos autores reconhecem existir. O ponto de partida a constatao de que as eleies no impedem que a deciso poltica fique nas mos das maiorias e das direces partidrias, constatando-se um divrcio entre a classe poltica e a maioria dos cidados. Da os apelos sociedade civil. Pode-se pensar que as alteraes aos sistemas eleitorais podem trazer a soluo para este dfice da democracia representativa. Contudo, a questo mais complexa. O problema mais profundo e as questes que coloca vo mais longe. Tm a ver com a prpria organizao da sociedade e com a organizao dos partidos, a sua natureza e a sua estrutura, sobretudo com este ltimo factor. O aprofundamento da democracia tem muito mais a ver com as alteraes que se verificarem na evoluo do papel dos partidos na participao dos cidados do que com os sistema eleitorais. A opinio hoje defendida por muitos autores de que estamos numa partidocracia ou num Estado de partidos corroborada pela ideia de que os Deputados so cada vez mais a emanao dos partidos, dependendo das suas direces e menos representando e dependendo dos eleitores. Que papel cabe ento s sistemas eleitorais? A afirmao de que o sistema eleitoral determina o sistema de partidos j h muito foi posta de parte. verdade, em princpio, que o sistema de representao proporcional favorece o multipartidarismo e o sistema eleitoral maioritrio conduz bipolarizao. Mas aceitar tais tendncias em termos absolutos, como j aconteceu e ainda hoje alguns defendem uma tese redutora e simplista. Alm das diversas experincias terem contradito esta posio, os elementos histricos, culturais e institucionais vm reforar ou enfraquecer o sistema eleitoral, que nunca age s. Em resumo, porque neste prefcio no devemos ir alm de um enunciado da questo, diremos que os sistemas de partidos so uma consequncia natural do sistema representativo eleitoral, mas este acaba por ser condicionado pelos sistemas polticos. O sistema eleitoral deve ser entendido como a expresso da cidadania dos indivduos, atravs do qual o cidado delega transitoriamente poderes queles que vo exercer a governao, numa determinada sociedade, com uma cultura poltica, num espao histrico, cultural e concretamente estruturado em termos polticos. Os novos regimes que se procuram afirmar em frica, e em Angola em particular, evidenciam a importncia e actualidade do direito eleitoral e dos sistema eleitorais. Aqui, as eleies ganham uma maior importncia do que nas sociedades desenvolvidas. A eleio um elemento profundamente decisivo na construo da sociedade democrtica. Em primeiro lugar porque o cidado, na maior parte dos Estados africanos, pela primeira vez vota ou votou no mbito de uma democracia pluralista. Em segundo lugar porque o voto atinge um elevado sentido de manifestao de cidadania, ganhando o factor educao cvica um profundo alcance, contribuindo decisivamente para o cidado sentir que participa e faz parte de um Estado e, mais do que isso, a eleio um factor decisivo na construo conscincia de Nao, se entendermos a construo do Estado Democrtico e de Direito como um processo de democratizao da democracia.

Giovanni Sartori Engenharia Constitucional, Editora Universidade de Braslia, 1996

Alis, um dos sintomas de que a construo de Estados democrticos em frica um processo que vai conduzir efectivamente a regimes democrticos so os processos eleitorais. Exemplos no faltam, desde as eleies na frica do Sul, na Nambia, no Ghana, no Benin, no Senegal e noutros Estados africanos. As eleies de 1992 em Angola foram uma demonstrao extraordinria de civismo, patriotismo, de desejo de paz e progresso. Apesar de alguns falarem de desaire eleitoral ou mesmo de desastre eleitoral, nada mais errado do que tal posio. O desastre no foi eleitoral. O desastre foi provocado por aqueles que no quiseram aceitar os resultados eleitorais, isto , as regras da democracia, pelas quais o povo votou nas urnas, numa atitude de valor histrico e inigualvel dimenso poltica.

Prof. Dr. Adrito Correia Director da Faculdade de Direito da Universidade Catlica de Angola

C APTULO I SISTEMAS ELEITORAIS: P ANORMICA G ERAL

A evoluo do direito eleitoral e os diferentes sistemas eleitorais

Dr. Adrito Correia 1. O direito de sufrgio O sufrgio um instrumento fundamental para a realizao do princpio democrtico. Da a importncia do direito de voto e a relevncia do procedimento eleitoral justo. Principios materiais do direito de sufrgio: O sufrgio deve ser universal, directo, secreto e peridico (art s, 3, n2; 57 e 79) a) universalidade do sufrgio- alargamento do direito de voto a todos os cidados; b) imediatamente do sufrgio- o voto tem de resultar imediatamente da vontade do eleitor. O cidado d directamente o seu voto; c) liberdade de voto- garantia de um voto formado sem qualquer coao exterior, pblica ou privada; d) sufrgio secreto- pressupe a pessoalidade do voto e a proibio da sinalizao do voto; e) igualdade de sufrgio- todos os votos tm a mesma eficcia juridica legal, o mesmo valor de resultado; f) periodicidade do sufrgio- o sufrgio deve ser peridico, devendo haver renovao peridica dos cargos politicos. Vejamos a seguir a evoluo do direito eleitoral, numa perspectiva histrica. 1.1 Introduo Em Atenas, a assembleia geral do povo reunia-se diriamente para tomar decises o que implicava a participao de todos os cidados nas decises governamentais. Era o correspondente forma perfeita do exerccio da soberania popular para Rousseau, o sistema de governo democrtico directo, que ele prprio considerava impraticvel ao dizer no contrato social que ... no se pode conceber o povo incessantemente reunido para despachar os negcios pblicos. 9 Os estados modernos no se baseiam num tal sistema. Os governantes so eleitos pelos governados. A eleio consiste na escolha dos governantes, feita atravz da expresso dos votos dos cidados. Cada uma dessas pessoas chama-se eleitor e esta classificao depende da posse de certos requisitos legais da capacidade eleitoral. O conjunto dos eleitores costuma designar-se por colgio eleitoral. S podem ser eleitos pessoas que reunam, os requisitos de elegibilidade e, assim, sejam elegveis. O acto de escolher mediante o voto chama-se sufrgio. Os governantes governam em nome dos eleitores ou seja, estes do queles o direito de agirem em seu nome, o direito de os representarem. Esta forma de seleco dos governantes
9

Rousseau, Contrato Social, Livro IV, Cap. II e III Ed. Presena

opem-se transmisso hereditria de funes e cooptao, em que os membros ou titulares de um determinado orgo escolhem outros membros e nomeao, caso em que o titular de um orgo designado pelo titular de outro orgo. O direito de voto, o sufrgio, pode ser restrito ou universal. O sufrgio restrito quando o direito de voto s conferido a certas categorias de cidados ou classes sociais, defenidas por determinados requisitos. O sufrgio universal quando todos os cidados podem participar nas eleies. Foi nos regimes liberais que se chegou ao sufrgio universal, com o advento poltico dos trabalhadores e o surgimento dos partidos de massas. 10 Contudo at ser aplicado nos Estados modernos o sufrgio universal, o direito eleitoral sofreu uma grande evoluo indissocivel das concepes sobre a soberania, por um lado, e da luta dos trabalhadores pela conquista de direitos democrticos por outro lado. 1.2. A Liberdade e a Igualdade do Movimento Revolucionrio do Sc. XVIII. Na maioria dos pases ocidentais, a histria constitucional comea no fim do sculo XVIII, no momento em que o livre desenvolvimento econmico da burguesia e o movimento das ideias abalam os tronos e pem em causa os princpios que se cria imutveis, sobre as quais essas sociedades se fundavam. O movimento do sc. XVIII traduziu-se numa reaco do individuo contra uma sociedade que impede o seu desenvolvimento, uma reaco do povo contra o poder que oprime. A sociedade do Ancien regime cujas bases haviam sido lanadas no perodo feudal, era uma sociedade desigual e organizada segundo estruturas comunitrias que no deixam lugar para o individuo. A sociedade no concebia este seno atravs de estruturas intermedirias, como as ordens, as corporaes, confrarias, que, se bem que lhes asseguram-se uma certa proteco, limitavam muito a autonomia. A pertena de um individuo a uma dessas organizaes determinava os seus direitos e as suas obrigaes. O Homem no existia: ou era nobre, ou clrigo, ou comerciante, ou arteso, ou campons. E mais ainda que o absolutismo real, era prisioneiro do seu estatuto pessoal: um nobre no podia trabalhar, um arteso no podia produzir outra coisa diferente das que fabricavam os artesos da sua corporao, nem empregar mtodos diferentes do que eles empregavam...., o sistema social que resultava da desigualdade e tendia a mant-la privava a todos de liberdade, na opinio dos revolucionrios do sc. XVIII. Esta ausncia de liberdade pesava sobre os intelectuais, sobre os quais se abatia a censura e a conscincia da injustia e, doutra parte, sobre os burgueses paralisados nas suas empresas comerciais e industriais pela barreira dos regulamentos e de um sistema fiscal arcaico e injusto. esta burguesia que respondendo ao apelo lanado pelos filsofos, desencadear a revoluo e a far seu proveito. A revoluo , de inicio, uma revolta do individuo com vista obter a liberdade face sociedade. Apartir do momento em que ela triunfa, o que importa so as liberdades individuais, a felicidade individual. O povo no considerado como uma comunidade, mas antes como um conjunto de individuos. Se assim no fosse, a comunidade teria direitos sobre os individuos que a compunham: o conjunto no tem verdadeiros direitos sobre eles; basta apenas um mnimo de segurana e manuteno da ordem.
10

Bernard Chantebaut, ob. Cit., pg: 81 e sgs. G. Burdeau Institutions....cit, pg: 146 e ss

a) As liberdades individuais As liberdades individuais proclamadas pelos revolucionrios como tambm nas declaraes dos direitos das repblicas americanas e na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789 so liberdades puramente individuais, que tendem proteco do homem contra os abusos do poder. Em nome das liberdades individuais, os revolucionrios burgueses colocam tambm, porque ele lhes parece como o complemento indispensvel e a sua garantia essencial, o direito de propriedade, que o artigo 17 da Declarao de 1789 proclama inviolvel e sagrado. Liberdade individual e direito de prosperidade implicam evidentemente a liberdade do comrcio e da indstria. Em relao ao Estado o estatuto das liberdades negativo. Com efeito, a liberdade resulta da absteno do Estado de interferir nos comportamentos individuais. (b) Uma igualdade estritamente jurdica Os revolucionrios do sc. XVIII acentuam muito o tema da igualdade. Tal explica-se por razes histricas. De facto, a burguesia estava submetida no Ancien Regime vontade da nobreza. Por outro lado a desigualdade implica o previlgio e a ausncia de liberdade para aqueles que no beneficiam de previlgios. Os nobres recusam os seus previlgios burguesia. Alis, para se manterem era preciso que no fossem concedidos burguesia nem ao resto da populao. Ora a burguesia estava contra os previlgios dos nobres, baseados no nascimento. Para o burgus o lugar do homem na sociedade no pode depender do nascimento, mas dos seus mritos e virtudes. A sociedade no deve fazer nada que possa entravar a aco do individuo. Este deve poder realizar todas as suas potencialidades. Esta igualdade, contudo, uma igualdade estritamente juridica. A situao patrimonial de cada um um dado, e o Estado, em virtude do princpio da absteno, que a garantia das liberdades, nada deve fazer que tenda a modific-lo. A manuteno da igualdade entre os individuos supe tambm que eles se associem de modo permanente para impr a sua vontade aos individuos isolados e a toda sociedade. A burguesia que tinha a experincia das organizaes de tipo cooperativo, ope-se a toda a associao que se apresente como um obstculo liberdade individual. Assim, a burguesia suprime as corporaes e interdita toda a forma de associao de produtores. Neste sentido, os sindicatos so igualmente proibidos. A burguesia proclama assim a liberdade individual e a igualdade juridica. Por razes tcticas proclama igualmente a soberania popular. Esta , de inicio, para a burguesia, apenas um meio de conquistar a sua liberdade. portanto, um meio e no um fim. O povo, sabe-o a burguesia, no pode, porm exercer a soberania nem ser livre. Com efeito, a burguesia que impe os contratos, porque ela que dispe dos bens de que a proprietria. O Estado no pode intervir, nem quer intervir. o Estado burgus. Assim, a burguesia compreende que se o principio da soberania popular for aplicado, os camponeses, os arteses, os pobres, que so a maioria, viro a exigir a interveno do Estado em seu favor. isto que preciso evitar. Deste modo a burguesia cria o principio da soberania nacional.

1.3 A teoria da soberania nacional Segundo Siyes, a soberania pertence ao povo, mas ao povo tomado no seu conjunto, enquanto entidade abstracta. O povo confunde-se com a populao, como uma entidade abstracta, que ele designa por nao. O povo a nao. A nao soberana mas constitui uma pessoa moral distinta dos individuos que a compem, tem uma vontade prpria. O estatuto jurdico da nao a Constituio. O estado o instrumento temporal da vontade da nao. No seio do Estado, a constituio prev um ou vrios orgos cuja funo a de exprimir, traduzindo-se em leis, a vontade da nao. Estes orgos tero assim, pela Constituio, a qualidade de representantes da nao. Este racocinio vai permitir justificar, no plano dos princpios, dois dos mecanismos fundamentais sobre os quais a burguesia vai assentar o seu poder estatal. 1.4 A teoria da soberania popular Rousseau, no seu contrato Social, havia defenido o povo como sendo composto pelo conjunto dos individuos que povoam o territrio submetido ao Estado. Todo o individuo cidado pela razo de que no aceita submeter-se vontade geral a no ser que lhe assegurem o direito de participar na elaborao dessa vontade. Na teoria da soberania popular, tal como Rousseau a concebeu, cada um dos individuos que forma o corpo social detentor de uma parte da soberania,e s consultando cada um se pode encontrar a vontade de todos. O sufrgio, em consequncia, um direito de cada cidado. O direito de voto, portanto no pode ser exercido seno pessoalmente. Assim, segundo a teoria da soberania popular, todo o individuo tem o direito de sufrgio e deve exerc-lo pessoalmente para a votao de cada uma das leis. A esta teoria os constituintes burgueses vo preferir a soberania nacional, apresentada por Siyes, anti-democrtica, e que conduziu inevitavelmente ao sufrgio restrito e, em consequncia, ao predomnio da burguesia. 1.5 O sistema representativo A teoria da soberania nacional conduz, inevitavelmente, ao sistema representativo, que permitiu afastar o povo das decises politicas. Foi precisamente para atingir este objectivo que ela foi imposta. Na sua essncia o sistema representativo aquele em que a vontade de um orgo manifestada sem procurar saber se essa vontade coincide com a vontade do povo. Para esta teoria, o que os orgos estabelecidos na Constituio no so os eleitores, mas sim a nao, considerada como uma entidade distinta dos membros que a compem. Estes orgos podem ser eleitos, mas no necessrio que o sejam. Para serem representantes da nao, necessrio que a Constituio, estatuto jurdico da nao, determine que eles o so. Foi nesta base que em 1971, em Frana, se conferiu a qualidade de representante ao rei hereditrio dos franceses.

1.6 O mandato representativo Se estes orgos representativos so assembleias eleitas, estas no podem agir seno como um corpo nico: a assembleia em si representa toda a nao, mas cada deputado tomado isoladamente nada mais representa que ele mesmo, dado que a qualidade de representante atribuida ao orgo deliberante, e no aos seus membros individualmente. Daqui decorre que o deputado no representa directamente os eleitores: ele no mais do que um dos elementos cinstitutivos dum orgo que, tomado no seu conjunto, representa toda a nao. Portanto, o deputado no pode receber dos seus eleitores alguma ordem de votar neste ou naquele sentido. O resultado mais claro e mais imediato do sistema representativo o tranferir o poder real, o direito de exprimir a vontade da nao e de legislar em seu nome, a uma pequena elite, por certo eleita, mas sobre a qual no admitida nenhuma presso do eleitorado, e que procurar conciliar os interesses prprios da classe a que pertence com a vontade dos eleitores. 1.7 O sufrgio restrito A teoria da soberania nacional no permitia apenas afastar os eleitos dos eleitores e de os reunir no seio de uma classe poltica desligada das preocupaes imediatas do povo. Ela justifica tambm a instaurao do sistema censitrio, que conduzia a que os eleitores fossem escolhidos de entre as classes mais abastadas, de entre a classe burguesa. O sistema censitrio um sistema que subordina a capacidade eleitoral dos cidados ao pagamento por eles de um mnimo de imposto directo, quer dizer, posse de uma certa fortuna ou de um certo rendimento. 11 a) A teoria do eleitorado-funo As razes que justificam o sufrgio censitrio partem dos mesmos princpios que justificam o sistema representativo. Sendo a nao uma entidade jurdica distinta dos individuos que a compem, ningum tem o direito de pretender falar em seu nome a no ser em virtude de um ttulo que lhe confere a Constituio. Se a Constituio decide que o direito de falar em nome da nao pertence a uma assembleia eleita, ela deve prever que um certo nmero de pessoas assumiro a funo que consiste em eleger esta assembleia. E no pode reservar esta funo seno aos cidados que, devido sua situao de fortuna , podero consagrar uma parte do seu tempo reflexo sobre os assuntos da cidade e tero, por outro lado, um interesse material, em virtude da sua situao de contribuintes. o sufrgio censitrio. A Constituio pode reservar esta funo aos cidados que faam provas de um mnimo conhecimento. o sufrgio capacitrio. Quando a funo eleitoral compete a todos os cidados o sufrgio universal. Em qualquer destes casos, para a teoria da soberania nacional, a qualidade de eleitor, reconhecida pela Constituio a certos individuos ou a todos os cidados conferida como uma funo. Isto tm duas consequncias:

11

M. Duverger, Institutions, cit., pg:81 e ss: Jacques Cadart, Institutions politiques.., cit., Ivol., Pg 222 e ss.

1. Primeiro, os eleitores, que no constituem a nao, mas simplesmente o seu orgo eleitoral, no tm nenhum meio de impr um certo comportamento aos eleitos. O seu papel traduz-se apenas em designar os representantes da nao; 2. Em segundo lugar, o sufrgio, sendo uma funo e no um direito, pode tornar-se obrigatrio para o cidado. b) O sufrgio restrito Quando a burguesia tomou o poder poltico, esforou-se por conserv-lo. Para tal o direito de voto era apenas concedido aos cidados que pagassem um certo montante de contribuio directa, chamada censo eleitoral. O sufrgio restrito foi, at 1964, utilizado nos Estados Unidos, sobretudo para evitar que os negros pudessem votar nos Estados do Sul, dado que para participar nas eleies, era necessrio pagar uma taxa eleitoral. Nos Estados do Sul vigorou ainda outra forma de sufrgio restrito, que consistia em s conceder o direito de voto aquele que soubesse ler. Esta restrio vigorou at 1965 e, sobretudo, procurava impedir que os negros participassem nas eleies. Em Frana e na quase totalidade dos pases da Europa ocidental foram at ao sculo XX impostas restries capacidade eleitoral dos cidados. Mesmo depois de proclamado o sufrgio universal, em Frana em 1848, estas restries foram mantidas at 1920. 1.8 O sufrgio universal Nos finais do sculo XIX e incio do sculo XX, os trabalhadores lutam por pr fim ao monoplio exercido pela burguesia na vida poltica. Dois factores foram fundamentais para atingir este objectivo: por um lado a formao e estruturao dos partidos de massas e, por outro lado, a instaurao do sufrgio universal. Estes dois factores vo doravante contribuir decisivamente para que a burguesia tenha de ter em conta o poder dos trabalhadores. O sufrgio universal foi adoptado na Europa no sculo XIX e, em princpio, traduziu-se no voto igual e secreto da universalidade dos cidados. E dizemos em princpio, porque s nos anos que se seguiram primeira Guerra Mundial o sufrgio universal se imps na Europa. E mesmo assim, tratava-se do sufrgio universal masculino, para os individuos com mais de vinte e um anos. 1.9 Limitaes ao direito de voto O sufrgio universal, que no limitado por condies de fortuna nem de capacidade, como se disse, no foi estendido sempre a todos os elementos da populao. Houve vrias limitaes ao direito de voto, depois da adopo na Europa do sufrgio universal.

a) O voto das mulheres Em primeiro lugar o sufrgio femenino s foi generalizado em 1920 na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos, e a Frana s o concedeu em 1944. 12 b) A idade da maioridade poltica Os governos, ciosos da sua estabilidade, tm a tendncia para conceder o direito de voto apenas aos cidados com uma idade avanada. Em Frana, a maioridade s foi fixada em 18 anos em 1974. Nos restantes pases s h muito pouco tempo os cidados de 18 anos podem participar nas eleies. A Sucia e a Austria estabelecem a idade de 19 anos. 13 c) Outras restries Um outro tipo de limitaes ao direito de voto decorre, nalguns pases, de raa. Esta limitao vigorou na Alemanha hitleriana e na frica do Sul, onde os negros no podiam votar, havendo grandes restries ao direito de voto dos mestios. d) O voto mltiplo e o voto plural O sufrgio universal significa que cada cidado tm direito a um voto, ou seja, tem uma parte igual na escolha dos governantes. Porm em vrios pases vigorou o sufrgio desigual, que se traduziu na aplicao de diferentes tcnicas de voto. Assim na Gr-Bretanha, alguns cidados podiam votar no seu local de residncia, no local onde exerciam o comrcio e, no caso de ser diplomado, na universidade que lhe havia concedido o diploma. o voto mltiplo, que consiste no direito concedido ao mesmo eleitor de votar, embora com um s voto de cada vez, em diversas qualidades, na mesma eleio. O voto plural consiste no direito dado a certos eleitores de votarem uma s vez com mais de um voto. Este tipo de voto tm sido defendido, sobretudo, sob a forma de voto familiar. Nalguns pases, os cidados mais ricos tinham direito a dois votos. e) O sufrgio indirecto No sufrgio directo, os eleitores escolhem imediatamente os governantes. No sufrgio indirecto, pelo contrrio os eleitores designam entre eles os delegados ( ou eleitores em segundo grau ) que escolhero eles mesmos os governantes, por meios de uma segunda eleio: h assim dua eleies sucessivas,dois graus eleitorais. 14 O sufrgio indirecto tem por efeito atenuar , sob diversas formas, as consequncias do sufrgio universal. Na generalidade, o sufrgio indirecto menos democrtico que o sufrgio directo. E quando os eleitores de segundo grau devem possuir condies de censo no exigidas aos eleitores do primeiro grau, o sufrgio indirecto introduz o elemento censitrio no sufrgio universal.

12
13

Cfr. Jacques Cadart, Institutions..., cit i vol., pag: 222 e ss. Bernard Cantebaut. Ob. Cit., pag 82 e ss. Cfr Burdeau, Droit constitutionel... cit., pag: 141 e ss.; Duverger, Institutions.., cit., pag: 112 e ss. 14 Duverger, Institutions... cit. Pag:129; Jacques Cadart, Institutions...cit., I vol., pag 226 a 230

A eleio do Presidente dos Estados Unidos um exemplo de sufrgio indirecto, para alguns autores, intil. De facto, os delegados eleitorais so apenas escolhidos depois dos candidatos governamentais nos quais eles prometem votar na eleio do segundo grau. 1.10 O contencioso eleitoral A regularidade das eleies pode ser posta em causa. Havendo contestao, quem vai julgar cada caso? Quem vai controlar o modo como o escrutnio se desenrolou? So possiveis dois sistemas: ou o contencioso eleitoral conferido a um tribunal, ou prpria assembleia sada do escrutnio. a) O sistema do contencioso Jurisdicional o sistema que vigora em Frana e na Gr-Bretanha. Em Frana o conselho constitucional (orgo poltico) julga as eleies parlamentares, e os tribunais administrativos julgam o contencioso das eleies locais. Na Gr-Bretanha, o controlo da regularidade de todas as eleies compete aos tribunais ordinrios. 15 b) O sistema do contencioso poltico Este sistema faz da Assembleia eleita o juiz das eleies dos prprios membros. Em Frana at 1953, as eleies parlamentares eram controladas pelo parlamento, que procedia verificao dos poderes dos seus membros no incio de cada legislatura.

2. Os sistemas eleitorais
2.1 Os diferentes modos de escrutnio ou sistemas eleitorais Tal como o sufrgio ou direito de voto, os modos como se vota ou modos de escrutnio so meios de expresso da soberania dos governados. Os modos de esrutnio so igualmente designados regimes eleitorais ou sistemas eleitorais, termos sinnimos. So indispensveis para designar os eleitos, porque as eleies supem regras que permitem calcular como que os sufrgios favorveis aos candidatos determinam aqueles que de entre eles sero eleitos. Esta necessidade prctica repousa sobre tcnicas precisas e muitas vezes complicadas. Porm a escolha de um sistema eleitoral no levanta apenas problemas tcnicos; trata-se de saber de acordo com que modalidades sero repartidas os lugares no parlamento, tendo em conta os sufrgios exprimidos pelos eleitores. A adopo de um sistema eleitoral feita em razo de consideraes polticas, dado os diferentes modos de escrutnio terem consequncias muito diferentes. Com efeito, diferentes mtodos opem-se este respeito: escutnio maioritrio da uma ou duas voltas, representao proporcional, regimes mistos. At aos ltimos anos do sculo XIX, a questo do modo escrutnio no levantou grandes discusses. O mais difundido era o sistema maioritrio de uma volta que funcionava na GrBretanha e nos dominios britnicos, na Amrica Latina, na Sucia e Dinamarca. Exceptuando estes dois ltimos pases, o resto da Europa continental imitava o regime frans, quer dizer o
15

Duverger, Institutions..., pgs: 126 e 127

escrutnio maioritrio de duas voltas. Entretanto, entre 1850 e 1900, os tcnicos desenvolveram a ideia de um sistema de representao proporcional, adoptado na Blgica em 1899 e na sucia em 1908. Este novo modo de escrutnio foi adoptado em toda a Europa continental entre 1914 e 1920. A prpria Frana adoptou igualmente esse sistema em 1945, para o abandonar em 1958. 2.2 O Sistema maioritrio 2.2.1 Escrutnio maioritrio de uma e duas voltas. O escrutnio maioritrio o mais simples e o mais antigo dos sistemas eleitorais. O escrutnio maioritrio de uma volta foi sempre utilizado na Gr-Bretanha, nos Estados Unidos e outros pases anglo-saxnicos. O escrutnio maioritrio de duas voltas tradicional em Frana. O candidato que obtenha o maior nmero de votos eleito, sendo os demais candidatos excluidos. No escrutnio maioritrio de uma volta, o eleito designado por maioria relativa sobre qualquer outro candidato, mesmo que esta maioria seja inferior maioria absoluta (metade mais um) dos sufrgios exprimidos. Quer dizer, o candidato que obtem na nica volta, o maior nmero de votos eleito, seja qual for o nmero de votos obtidos pelos demais candidatos e independentemente da percentagem de eleitores que hajam votado nele. Para o escrutnio maioritrio de duas voltas exige-se a maioria absoluta na primeira volta, enquanto que a maioria relativa basta na segunda. Na prctica, os eleitores na segunda volta atingem quase sempre a maioria absoluta, que raramente atingida na primeira volta. Da mesma forma, os eleitores no escrutnio maioritrio de uma volta obtm quase sempre a maioria absoluta. Este paradoxo aparente resulta da reduo do nmero de candidatos da volta nica ou da segunda volta e do facto de os eleitores concentrarem os votos nos candidatos com mais probalidades de ganharem. A escolha entre a volta nica e as duas voltas depende, na prctica, do nmero de partidos existentes no pas. Se h dois grandes partidos a concorrer s eleies, a volta nica basta; se h mais de dois partidos com probalidade de ganharem as eleies a segunda volta indispensvel. A vantagem da segunda volta reside no facto de permitir aos eleitores exprimirem a sua preferncia sem votarem inutilmente. Com efeito, apenas na segunda volta que os partidos se reagrupam, de acordo com as suas tendncias polticas, e que o eleitor cujo candidato preferido se retirou da competio ver a sua escolha ditada no tanto pela simpatia que tenha por um dos cadidatos, mas pela hostilidade que ele nutre pelos outros. por isso que hbito, quando se refere o escrutnio maioritrio de duas voltas, dizer-se que na primeira volta escolhe-se, e na segunda elimina-se, ou que na primeira volta se vota por e na segunda contra. A existncia deste modo de escrutnio leva os partidos com tendncias vizinhas a concluirem acordos, com vista aos seus eleitores votarem no mesmo candidato na segunda volta.

Vejamos um exmplo: se houver trs candidatos A-B-C, sendo os dois primeiros de partidos de direita e o candidato C de um partido de esquerda e acontecer que na primeira volta o partido A tenha 20% dos votos, o candidato B 25% e o candidato C 30% dos votos, quando se passar segunda volta, os partidos da direita se quiserem ganhar a eleio tero de se unir e orientar os seus eleitores no sentido de votarem no candidato B, que o que tm mais possibilidades de bater o candidato C. Assim, todos os votos da direita na segunda volta, iro para um s candidato, o que provavelmente ganhar as eleies, porque partida pode contar com 55% dos votos do eleitorado. O sistema maioritrio tm a vantagem de conduzir formao de governos homogneos, como na Gr-Bretanha, dado que o partido que ganhe as eleies pode, livremente, formar o governo. Porm o escrutnio maioritrio de uma volta, que se utiliza na Gr-Bretanha, Estados Unidos e em vrios outros pases anglo-saxnicos, apenas vivel em pases onde no existem seno dois grandes partidos com possibilidade de ganhar as eleies. Em pases como Frana e Portugal, por exmplo, onde existem vrios partidos, este sistema conduziria a resultados extremamente injustos. O sistema maioritrio de duas voltas um pouco mais justo que o precedente. Como se referiu, para ser eleito na primeira volta necessrio obter a maioria absoluta dos sufrgios exprimidos. 2.2.2 Escrutnio uninominal e escrutnio de lista O escrutnio pode ser uninominal ou de lista. uninominal quando cada circunscrio eleitoral pode eleger um deputado; de lista (plurinominal) quando cada circunscrio elege vrios candidatos que, geralmente, se agrupam por listas. O primeiro supe que as circunscries eleitorais so exguas; o segundo corresponde as grandes circunscries eleitorais. A escolha entre o escrutnio de lista ou sistema uninominal depende sobretudo da escolha entre a representao proporcional e o regime maioritrio. Aquele no pode funcionar seno no quadro do sistema de lista. 2.3 A representao proporcional 2.3.1 O mecanismo da representao proporcional Nos ltimos anos do sculo XIX desenvolveu-se nos pases europeus um movimento em favor da representao proporcional como modo de escrutnio para a eleio das assembleias. O objectivo dessa tendncia era o de permitir que o parlamento em razo do seu modo de eleio, fosse um reflexo mais fiel das correntes de opinio que se manifestavam em cada pas, estando estas assim, representadas nas assembleias em proporo do nmero dos sufrgios que obtivessem. O princpio de base da representao proporcional consiste em assegurar uma representao das minorias em cada circunscrio eleitoral, na proporo exacta do nmero de votos obtidos.

O sistema funciona da seguinte maneira: cada circunscrio eleitoral sabe, partida quantos deputados pode eleger. Em cada circunscrio cada partido apresenta-se s eleies com uma lista que comporta tantos nomes quanto os lugares a preencher (nmero de deputados a eleger). Depois da votao comea-se por determinar o quociente eleitoral. Este quociente o resultado da diviso do nmero dos sufrgios exprimidos pelo nmero de lugares a preencher. Assim numa circunscrio onde o nmero de sufrgio exprimidos tenha sido de 100.00 e que tenha direito a eleger 5 deputados, o quociente ser de 20.000. divide-se em seguida o resultado obtido por cada uma das listas por este quociente, e o nmero resultante dessa diviso determina o nmero de lugares atribuidos a cada lista. No exmplo precedente, onde o quociente eleitoral 20.000, se a lista A obtiver 40.000 votos, a lista B 28.000, a lista C 20.000 e a lista D 12.000, a lista A ter 2 lugares (40.000: 20.000=2), a lista B e C, cada uma 1 lugar, e a lista D no obter nenhum lugar. Mas como foram apenas atribuidos quatro lugares, fica um por preencher, pertencendo 8.000 votos lista B e 12.000 lista D, que no sero representados. Torna-se, portanto necessrio distribuir os chamados restos. 2.3.2 A repartio dos restos O problema da distribuio dos restos o mais dificil de resolver de todos os que coloca a representao proporcional. A soluo mais simples consiste em agrupar os restos no quadro nacional, isto , tendo em conta o nmero de lugares no preenchidos e os votos no representados no plano nacional. Neste caso consegue-se uma representao proporcional integral. O sistema funciona assim: determina-se um novo quociente dividindo o nmero total dos votos no representados pelo nmero dos lugares no preenchidos, e procede-se a uma nova repartio de lugares com a ajuda do quociente, como se explicou. Os partidos afectam os lugares que recebem seja aos candidatos de uma lista nacional que eles tero previamente depositado, seja aos candidatos no eleitos das listas das circunscries. Este sistema o mais justo, mas dificil de pr em prctica. por isso que prefervel muitas vezes a repartio dos restos no quadro das circunscries de origem, que conduz a uma representao proporcional aproximada. A repartio dos restos pode visar ento a atribuio dos restos ao partido que ficou com um maior nmero de restos (sistema do resto mais forte). Neste caso os lugares por preencher so atribuidos s listas que totalizem um maior nmero de votos no representados. No nosso exmplo, o lugar restante ser atribuido lista D, que teve 12.000 votos no representados. Este sistema vantajoso para os pequenos partidos; com efeito, considerando-se os resultados definitivos, constata-se que a lista D com 12.000 votos dispe finalmente de tantos lugares como lista B, com os seus 28.000 votos.

A repartio dos votos pode ainda visar atribuio dos lugares por preencher ao partido que obtem a mdia mais forte ( sistema de mdia mais forte). Este exige grandes clculos e beneficia os partidos mais fortes. Um processo mais directo de calcular a repartio dos lugares com base na mdia mais forte foi imaginado pelo matemtico Hondt e utilizado nalguns pases quer como mtodo de distribuir os restos, quer directamente como mtodo de encontrar os resultados eleitorais, no mbito da representao proporcional. O sistema de Hondt consiste em dividir o nmero de votos obtidos por cada lista sucessivamente por 1,2,3, etc, (de acordo com nmero de listas), e em classificar os quocientes assim encontrados por ordem decrescente at concorrncia do nmero de lugares a preencher. O ltimo quociente designado divisor comum ou nmero repartidor. Cada lista tem tantos eleitos quantas vezes o nmero de sufrgios por ela obtidos contenha o divisor comum.

Assim no exemplo precedente a diviso do nmero de votos 1,2,3... d o quadro seguinte: LISTA A 40.000 LISTA B 28.000 LISTA C 20.000 LISTA D 12.000

20.000 14.000 10.000 6.000 -------------------------------------------------------------------------------------------------------13.333 9.333 6.666 4.000 Como h cinco lugares a preencher, classifica-se por ordem decrescente os cinco nmeros mais fortes do quadro, ou seja: 40.000, 28.000, 20.000, 14.000. Este ltimo nmero o divisor comum. Dividindo em seguida o nmero de votos de cada uma das listas pelo nmero repartidor, obtem-se o nmero de lugares que devem ser atribuidos a cada uma delas. Assim: 40.000 : 14.000= 2 lugares; 28.000 : 14.000= 2 lugares; 20.000 : 14.000= 1 lugar ; 12.000 : 14.000= 0 lugares. 2.4 Os sistemas mistos A representao proporcional, preconizada em 1846 pelo terico socialista Victor Considerant, implantou-se progressivamente na Europa no decurso dos anos 1900 a 1945 (com excepo para os pases anglo-saxnicos). Desde ento, desenhou-se uma certa reaco, que se traduziu, quer por um regresso ao sistema maioritrio (Frana), quer pela adoptao de regimes mistos, semi-maioritrios. Os dois sistemas mais referidos so o sistema alemo, implantado na Repblica da Alemanha e o sistema de Hare utilizado no Eire, Ulster, Austrlia e Austria.

a) O sistema alemo Neste sistema cada eleitor vota duas vezes. O primeiro voto serve para eleger, atravs de escrutnio uninominal de uma s volta, a metade dos deputados (328) do Bundestag

(a cmara mais importante do parlamento que representa o povo da federao, designado por sufrgio universal e secreto). Portanto, atravs do primeiro voto escolhe-se um candidato individual. Os segundos boletins permitem eleger outros 328 deputados com base nas listas apresentadas pelos partidos. Depois destas duas operaes, calcula-se proporcionalmente (sistema de Hondt) o nmero total de lugares que obteve cada partido no conjunto dos membros do Bundestag, por aplicao da representao proporcional, acrescentando-se eventualmente lugares para assegurar uma repartio exactamente proporcional. Este sistema apresenta as seguintes vantagens: Em primeiro lugar, evita a despersonalizao completa do escrutnio, que o grande inconveniente dos escrutnios de lista. Os eleitores votam (com o primeiro boletim) em favor de uma individualidade que no pode pertencer ao partido no qual o eleitor votar no segundo boletim. Em segundo lugar, permite aos partidos fazerem eleger nas listas, os seus militantes ou especialistas que lhes so teis e que no seriam eleitos directamente pelos eleitores, em face da sua fraca popularidade ou por serem pouco conhecidos. b) O sistema de Hare No Eire, no Ulster, em vrios Estados de federao Australiana e na Austria, apartir de 1971, vigora o sistema criado em 1857 por Hare e tambm conhecido por sistema de voto nico transferivel (single transferable vote). Este sistema muito complicado quanto s regras de contagem. Cada eleitor dispe de um nico voto que ele d a um candidato no quadro de circunscries eleitorais com trs lugares no mnimo (quer dizer podendo eleger trs deputados no mnimo), mas o eleitor indica tambm vrias preferncias por ordem decrescente para outros candidatos sendo o seu voto atribuido apenas a um deles. So eleitos os candidatos que assim obtenham um nmero de voto igual ou superior ao quociente necessrio para ser eleito (quociente resultante da diviso dos sufrgios exprimidos pelo nmero de lugares a preencher mais um). Estamos perante o sistema da representao proporcional sem listas, pois cada candidato apresenta-se individulmente.

Princpios bsicos e frmulas de diferentes sistemas eleitorais: funes e efeitos tericos e prticos.
Dr. Matthias Basedau

1. Definio de sistema eleitoral

Eu irei iniciar a minha apresentao 16 com a definio de sistema eleitoral, pelo facto de existirem vrias abordagens diferentes. A minha definio concisa: um sistema eleitoral refere-se a um conjunto de regras formais atravs das quais os eleitores expressam as suas preferncias numa eleio e cujos votos so convertidos em assentos parlamentares ou cargos executivos. Esta definio no inclui outros elementos que fazem parte de um processo eleitoral tal como o direito ao voto (quem tem esse direito?), a apresentao de candidaturas (quem pode ser eleito?) e aspectos organizativos tais como o recenseamento de eleitores, o financiamento de partidos polticos, a igualdade de oportunidades dos partidos polticos nos media ou ainda a superviso da votao e da contagem dos votos. A excluso destes elementos da minha apresentao no minimiza a sua importncia visto ela ser enorme.

2. Quais deveriam ser as funes de um sistema eleitoral?

Tendo em conta que as eleies devem cumprir o objectivo de delegar o poder poltico, espera-se que os sistemas eleitorais contribuam para a estruturao do sistema partidrio e o processo poltico de um pas. Tal como Nohlen (2000) afirma, os sistemas eleitorais devem preencher os seguintes requisitos: Em primeiro lugar, um sistema eleitoral deve garantir uma justa representao dos diferentes grupos sociais, incluindo indivduos dos diferentes sexos, classes sociais, religies e grupos tnicos. Uma representao justa ir evitar sentimentos de derrota e marginalizao entre alguns grupos, principalmente as minorias que poderiam caso contrrio - conduzir insatisfao social ou mesmo violncia poltica. A diversidade cultural e tnica, em frica e no s, torna a representao uma funo essencial. Em segundo lugar, o sistema eleitoral deve facilitar as decises polticas. Por esta razo, ele deve contribuir para a concentrao do sistema partidrio. Existe uma maior probabilidade de eficincia no sistema poltico e no governo quando os partidos representados no parlamento no forem muito pequenos e extremamente diferentes. Terceiro, a funo de participao no se refere participao no sentido de afluncia s urnas. Uma eleio deve ser considerada um acto de participao pelo simples facto de haver um recenseamento e uma votao justa e efectiva. A participao como funo de um sistema eleitoral refere-se oportunidade dos eleitores expressarem as suas preferncias em relao a determinados candidatos. Existe a possibilidade de eles votarem no candidato de sua preferncia ou lhes sero impostas listas invariveis de candidatos por parte dos lderes polticos? Em quarto lugar, um sistema eleitoral deve basear-se na simplicidade e transparncia. Os eleitores devem perceber como funciona o sistema e o que acontecer com o seu voto. Isto particularmente importante para os pases em desenvolvimento onde uma larga maioria da
16

O autor gostaria de agradecer os comentrios teis e o encorajamento dos Sr. Prof. Dr. Dieter Nohlen e do Sr. Dr. Thomas Krohn.

populao tem um baixo grau de instruo. Alm disso, a falta de transparncia pode provocar suspeitas de fraude eleitoral. Sistemas eleitorais complexos e sofisticados, concebidos na perfeio em termos de funes, raramente tornam-se simples e transparentes. Finalmente, o sistema eleitoral de um pas deve gozar de legitimidade, o que significa que ele deve ser aceite por toda a sociedade em geral. A satisfao dos requisitos citados - ou pelo menos dos mais importantes destes - o que geralmente confere legitimidade a um sistema eleitoral. A contestao ao sistema eleitoral como parte central das regras do jogo poltico pode provocar graves tenses polticas. Porm, deve-se afirmar que nenhum sistema eleitoral ajusta-se simultaneamente a todos os parmetros acima mencionados. Os sistemas eleitorais diferem entre si em termos de vantagens e desvantagens (ver quadro N 2). Como agravante, os efeitos prticos de um sistema eleitoral no dependem exclusivamente do sistema em si mas tambm de outros factores tais como a influncia da estrutura social, das chamadas clivagens, dos conflitos histricos e das diferenas geogrficas sobre o comportamento do eleitor. s vezes, estes factores ambientais ou contextuais podem reverter ou neutralizar os efeitos de certos sistemas eleitorais tal como foi descrito pelo estudioso Maurice Duverger (1951) e outros (Rae 1967). Eu gostaria de ilustrar os efeitos limitados dos sistemas eleitorais, comeando por apresentar os diferentes sistemas eleitorais e elementos tcnicos, os seus efeitos tericos e principalmente, os seus efeitos prticos em casos ocorridos recentemente em frica.

3. Classificao de sistemas eleitorais

Geralmente, faz-se uma diferenciao entre sistemas de maioria e os de representao proporcional (RP). Os sistemas constitudos por elementos de ambos os sistemas denominamse mistos ou combinados, mas geralmente eles assimilam um dos dois tipos bsicos. 3.1 Princpios de representao: por maioria e representao proporcional Os sistemas eleitorais dividem-se em dois tipos, de acordo com o princpio de representao, ou seja, a relao pretendida entre votos e assentos parlamentares. Se o objectivo for o de criar uma maioria parlamentar para um ou um nmero limitado de partidos, temos uma representao por maioria. Neste caso, os resultados eleitorais podem conduzir a uma maior ou menor desproporo entre votos e assentos parlamentares. No outro caso, o objectivo ser o de reflectir, com a maior fidelidade possvel, a relao de foras sociais e polticas existentes, ou seja, garantir uma relao aproximadamente proporcional entre votos e assentos. Isto no significa que todos os sistemas de representao proporcional ou de maioria tenham efeitos tericos idnticos. Antes pelo contrrio, eles posicionam-se numa escala algures entre um sistema altamente desproporcional ou de maioria e um sistema proporcional puro. O posicionamento de um dado sistema nesta escala depende do grau de cumprimento do seu princpio de representao. Alguns fazem-no melhor que outros. Isto, por sua vez, depende da combinao de elementos tcnicos dos respectivos sistemas eleitorais.

Quadro 1: Classificao de alguns sistemas eleitorais em funo do princpio de representao

Sistemas de maioria Maioria simples em SMC Maioria absoluta em SMC RP em MMC pequenos * Sistemas mistos/combinados ? Sistemas Paralelos/ Segmentados Sistemas Mistos ?
SMC: crculo de assento nico; MMC: crculo de vrios assentos; RP: representao proporcional; ? mostra tendncia em assimilar um dos dois tipos bsicos; * Assimilao dos sistemas de maioria devido aos efeitos de desproporo dos crculos pequenos

Sistemas proporcionais RP Pura RP em crculos mdios e grandes

Antes da discusso dos efeitos tericos e prticos, iremos determinar os vrios elementos tcnicos que compem os sistemas eleitorais. Devido escassez de espao para aprofundar esta temtica, eu gostaria de sugerir a leitura dos trabalhos de Dieter Nohlen (1997; 2000) e Arend Lijphart (1994). Alm disso, recomenda-se um trabalho de J. Miranda, realizado em 1995, entitulado Estudos de Direito Eleitoral. 3.2 Elementos tcnicos bsicos 3.2.1 Crculo eleitoral A diviso e o tamanho dos crculos eleitorais constitui um elemento tcnico primordial, exercendo uma influncia enorme nas possibilidades dos partidos polticos alcanarem assentos parlamentares e podendo mesmo gerar hipteses de manipulao. Em primeiro lugar, a dimenso geogrfica e principalmente demogrfica dos crculos eleitorais muito importante: no caso de haver mais do que um crculo- o que acontece na maioria dos casos- a proporo entre o nmero de eleitores recenseados e o nmero de mandatos deve ser a mesma, por exemplo, cerca de 50.000 eleitores recenseados para cada assento parlamentar. Caso contrrio, fala-se de desproporo. Por exemplo, se num crculo houver 80.000 eleitores recenseados e noutro 30.000, significa que o peso dos votos nos dois crculos no igual. A diferena no nmero de eleitores poder ser resultado, no s de questes migratrias ou de outra natureza demogrfica, mas tambm de manobras polticas. Um partido poltico que pretenda obter mais assentos do que proporcionalmente possvel, ir tentar constituir um maior nmero de crculos eleitorais nas regies onde tem muitos militantes do que em regies onde o apoio fraco. Na Alemanha antes de 1914, havia nos centros urbanos com forte influncia dos democratas sociais um nmero menor de crculos com alta densidade populacional, do que nas reas rurais de cariz conservador. A manipulao de crculos eleitorais denominada gerrymandering , consiste em definir os limites dos crculos eleitorais com o objectivo de beneficiar um dado partido, explorando a distribuio espacial de apoio aos diferentes partidos polticos. Esta tctica de manipulao recebeu o nome de um indivduo de nome Gerry, que formou para si mesmo, um crculo eleitoral com a forma de salamandra, como forma de garantir a vitria: que os seus apoiantes estavam localizados nessa salamandra. A magnitude dos crculos eleitorais, isto , o nmero de assentos a serem atribudos, tem efeitos na proporcionalidade dos resultados. Por regra, diz-se que quanto menos assentos

possuir um determinado crculo eleitoral (nos sistemas de representao proporcional), mais distorcidos sero os efeitos da proporo entre votos e assentos. Podemos ilustrar esta tese com o seguinte exemplo: imaginem que trs partidos estejam a competir num crculo eleitoral: o partido A obtm 45%, o B 35% e o C 20% dos votos. Se utilizarmos uma frmula comum (dHondt), num crculo com dois assentos, o partido A e B obteriam um assento cada, ou seja, 50% dos assentos, enquanto que o C, nenhum. Em crculos de trs assentos, o partido A obteria 66,7% dos mesmos, o B 33,3% e o C, mais uma vez, nenhum. De uma forma geral, quanto maior for o nmero de assentos num crculo, mais justa ser a diviso dos mesmos, reflectindo da melhor forma a relao de votos obtidos. Em crculos de 9 assentos, por exemplo, o partido A asseguraria 44,4% dos mesmos, o B 33,3% e o C 22%. Este ltimo crculo reflecte com maior justeza o nmero de votos obtidos que foi de 45, 35 e 20%, respectivamente. 3.2.2 Candidatura e estrutura de votao A questo da candidatura refere-se a possibilidade de personalidades candidatarem-se individualmente ou poderem-no fazer atravs de listas colectivas. No ltimo caso, existem vrios tipos de listas: a lista fechada e bloqueada permite apenas votar em bloco a favor de um determinado partido poltico, o que aumenta a dependncia dos representantes dos seus partidos e lderes polticos. A lista fechada mas no bloqueada j permite aos eleitores escolher entre vrias candidaturas num s partido. A deciso apenas pr-estruturada pelo partido e os representantes ficam menos dependentes do partido. A lista aberta, por seu turno, permite aos eleitores cruzar a linha partidria, permitindo-lhes inclusive elaborar as suas prprias listas. Aqui, as listas pr-concebidas so meras propostas. A estrutura de votao refere-se ao nmero de votos ao qual o eleitor tem direito. Normalmente, principalmente nos pases africanos, o eleitor tem direito a um nico voto. Por vezes, dado o direito de votar tantas vezes quantos assentos existirem no crculo eleitoral. As Ilhas Maurcias constituem um exemplo desta prtica. Nos sistemas mais complexos, o eleitor tem direito a mais do que um voto, podendo inclusive quebrar a linha partidria ou efectuar o chamado segundo voto ou voto preferncial, que se torna importante quando o candidato da sua preferncia no eleito. 3.2.3 Frmula eleitoral O elemento bsico de uma frmula eleitoral denomina-se princpio de deciso, sendo o que determina a vitria ou a derrota numa eleio. Existem dois princpios diferentes: a frmula de maioria, que significa que a maioria dos votos decide o vencedor, e a frmula proporcional em que a vitria decidida atravs da proporo dos votos obtidos. 17 . Se quisermos utilizar a frmula de maioria, devemos decidir se utilizamos uma maioria simples, absoluta ou qualificada (por ex: de 2/3 no caso de se pretender uma reviso constitucional). No caso de se decidir por uma frmula proporcional, devemos escolher uma frmula especfica de representao proporcional, devido utilizao de mtodos de clculo especficos. Embora haja inmeras frmulas (geralmente elas recebem o nome de
17

Na maioria dos casos, o princpio de deciso e o princpio de representao so idnticos. Em casos especiais, porm, tal no acontece. A combinao entre frmula proporcional e crculo pequeno pode ser classificada como sistema de maioria devido aos seus efeitos de desproporo.

matemticos famosos como Hondt e Hare), podemos classific-las em duas categorias bsicas: as frmulas Divisor (a de Hondt, por exemplo), que tendem a ser mais simples e transparentes, e as frmulas Quota (as de Hare/Niemeyer, por exemplo), que so mais complexas e geram um resultado mais proporcional, favorecendo deste modo os partidos mais pequenos. Um dos elementos tcnicos adicionais, utilizados para reduzir o nmero de partidos no parlamento, denomina-se barreira representao. Esta prtica determina que os partidos polticos tm de obter um determinado nmero de assentos ou votos, legalmente prescrito a fim de poderem participar na atribuio dos assentos parlamentares. Este elemento, que conduz concentrao, criticado frequentemente pelos partidos que no conseguem ultrapassar a barreira, visto que os seus votos so votos completamente perdidos. Os elementos tcnicos, j aqui descritos, tais como a diviso e dimenso dos crculos eleitorais, a estrutura de votao, os tipos de listas, as frmulas eleitorais e barreiras representao, por sua vez, permitem obter combinaes em nmero quase infinito. Alm disso, todos estes elementos tcnicos tm as suas prprias consequncias, algumas das quais aqui j exemplificadas. As suas variadas combinaes provocam efeitos mtuos que podem reverter, neutralizar ou aumentar a sua respectiva aco (Nohlen 2000, Lijphart 1994). Devido ao nmero altssimo de combinaes tericas, no ser possvel apresentar todas as opes. Em relao aos sistemas actualmente em uso, principalmente em frica, eu procurarei elucidar sobre a complexidade dessas questes tcnicas e tericas.

4. Efeitos tericos e prticos dos sistemas eleitorais18

4.1 Sistemas proporcionais

Tal como mencionado anteriormente, sistemas de Representao Proporcional garantem, de uma forma geral, uma representao justa. Eu irei iniciar com o sistema mais proporcional destes. 4.1.1 Representao proporcional pura Um sistema de RP pura em princpio reflecte com a maior exactido possvel a relao das foras polticas. Da a utilizao de elementos tcnicos especficos: o nico crculo a nao inteira. Os assentos so atribudos de acordo com uma frmula eleitoral especfica que pode variar de pas para pas. Porm, a aplicao de diferentes frmulas num pas com um crculo eleitoral nacional no produz diferenas considerveis. Alm disso, a chamada barreira representao normalmente no se aplica no mbito de um sistema de representao pura. Os sistemas de RP pura raramente so utilizados em frica. A excepo vem da Nambia (que a utiliza desde 1989), a Libria (desde 1997) e a frica do Sul (desde 1994). Em teoria, a RP pura deve provocar uma maior fragmentao aos sistemas partidrios. Como exemplo disso temos a Alemanha pr-nazi e Israel actual. Estranhamente, em todos os pases africanos com o sistema de RP pura que tomamos como exemplo, apesar da proporo entre votos e mandatos ser quase perfeita, a situao dominada por um nico partido: o ANC na frica do Sul, a SWAPO na Nambia e a NPP de
18

Para mais informaes sobre casos de estudo de diferentes pases, cf. Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999.

Charles Taylor na Libria. Esta situao, explica-se pelo facto do comportamento de voto ser fortemente influenciado por conflitos histricos. Tanto na Nambia como na frica do Sul, a SWAPO e o ANC, respectivamente, gozam de um enorme prestgio devido a sua luta antiapartheid. Alguns partidos da oposio nesses pases, por seu turno, so conhecidos pelo seu passado complacente ou de colaborao com o antigo regime racista de Pretria. Para alm disso, a questo tnica pode ter uma certa influncia. Porm, para alm da alta fragmentao, existem desvantagens nos sistemas de RP pura tal como a frequente utilizao de listas bloqueadas, retirando assim a possibilidade dos eleitores votarem noutros candidatos, sendo obrigados a aceitar as listas apresentadas pelos lderes partidrios. Alm disso, torna-se difcil neste sistema exigir prestao de contas aos deputados, visto no estarem ligados a nenhum crculo eleitoral especfico, o que, por sua vez, torna os lderes polticos poderosos j que os deputados dependem deles para permanecerem nas listas. Na Nambia, tm-se feito sentir fortes crticas em relao a esta situao, principalmente por parte de apoiantes da oposio que temem que uma SWAPO e um presidente da Repblica muito fortes no sejam bons para a democracia. Geralmente, o sistema de maioria nos crculos de assento nico (vr abaixo) tido como superior a este respeito, devido ao facto dos eleitores de um crculo poderem identificar o seu candidato e escolh-lo - caso se identifiquem com ele- e puni-lo ou recompens-lo nas eleies seguintes, dependendo do seu desempenho.

4.1.2 Representao proporcional em crculos mdios e grandes (de vrios assentos) A representao proporcional em crculos mdios e grandes de vrios assentos difere da representao proporcional pura: Na primeira no existe apenas um crculo de mbito nacional mas vrios, sendo que o efeito proporcional ou de maioria a alcanado depende da sua magnitude, isto , do nmero de assentos (e no da dimenso geogrfica ou demogrfica). Entre cinco e nove assentos, fala-se em crculos mdios. Dez ou mais assentos referem-se j crculos grandes. Quanto maior for o nmero de assentos num crculo, mais proporcional ser o resultado final. Estes tipos de crculos (mdio e grande) so utilizados em alguns pases africanos como Angola (em 1992), o Nger e Moambique. Teoricamente, espera-se que ocorra uma fragmentao menor aos sistemas partidrios neste sistema em relao ao de RP pura. Mas a realidade diferente. No Nger, principalmente em 1993 e 1995, este tipo de crculo contribuu para a fragmentao partidria 19 . Com o surgimento de frgeis coligaes, o primeiro ministro e o presidente da Repblica daquele pas envolveram-se numa disputa que terminou num impasse institucional. No incio de 1996, teve lugar um golpe de estado e a democracia veio abaixo. Em Moambique, porm, no houve fragmentao. verdade que foi estabelecida a barreira legal de 5% aos votos mas os dois principais partidos arrecadaram mais de 80% do total dos votos. Aqui a explicao reside novamente em factores histricos (veja artigo do Dr. Obede Baloi). Os conflitos histricos so a chave para o entendimento do impacto das eleies de 1992 em Angola. Neste caso, foi utilizado um sistema que pode ser considerado como de representao
19

Oito deputados foram eleitos por maioria em crculos de assento nico. Originalmente concebido para assegurar a representao de minorias tnicas, o antigo partido nico conseguiu ganhar a maioria dos assentos.

proporcional com crculos mdios ou grandes. Dos 220 deputados ao parlamento, 130 foram eleitos pelo crculo nacional enquanto que os restantes 90 foram eleitos em 18 crculos provinciais de cinco membros cada. Apesar de ter havido um ligeiro efeito desproporcional a favor do MPLA, este sistema sem dvida, um sistema proporcional. Tal como em Moambique, o comportamento de voto foi fortemente influenciado por factores histricos e regionais. Como consequncia, no surgiu um sistema partidrio fragmentado, mas um com caractersticas de concentrao: o MPLA obteve mais do que 50% do total dos votos, tendo a UNITA arrecadado mais de 30%. Deve-se atribuir culpas ao sistema eleitoral utilizado pelo reacender da violncia a partir de 1993? Em primeiro lugar, deve-se ter em conta que a UNITA retirou-se do processo eleitoral aps a realizao da primeira volta das eleies presidenciais, e no por causa das legislativas, de que trata a nossa discusso. Em segundo lugar, nenhum sistema eleitoral pode evitar completamente que as pessoas derrotadas numa eleio se sintam infelizes devido aos resultados das eleies. Quadro 2: Vantagens tericas dos sistemas eleitorais
Sistemas de maioria Evitam a fragmentao partidria Promovem a concentrao do sistema partidrio com vista a um sistema bi-partidrio Promovem a estabilidade governamental Sistemas de representao proporcional... Promovem a representao de todas as opinies e interesses de acordo com a sua fora na sociedade Evitam a criao de maiorias artificiais que no reflictam a relao de foras na sociedade sendo antes consequncia de efeitos de desproporo no sistema eleitoral Promovem maiorias negociadas no governo atravs de compromissos entre diferentes grupos sociais. Evitam mudanas polticas extremas como resultado de distores institucionais que no reflectem as mudanas reais. Promovem a representao de foras emergentes no parlamento Evitam sistemas polticos dominados por um ou poucos partidos

Evitam o extremismo poltico; os partidos tm de orientar-se em direco aos crculos moderados da sociedade Promovem mudanas polticas. Pequenas mudanas na votao podem provocar grandes mudanas na distribuio de assentos Permitem ao eleitor decidir sobre o governo em vez de se negociar coligaes Promovem a prestao de contas directa do deputado ao seu eleitorado

4.2

Sistemas de maioria

4.2.1 Crculos pequenos de vrios assentos com representao proporcional O efeito proporcional do sistema de representao proporcional considerado bastante mais fraco quando aplicado em crculos relativamente pequenos (como referido, os termos pequeno ou grande no se referem ao nmero de eleitores ou dimenso geogrfica mas apenas ao nmero de deputados a ser eleitos). Este efeito j foi demonstrado acima. Um sistema que combine uma frmula proporcional como princpio de deciso com um crculo pequeno ter efeitos desproporcionais relativamente fortes, podendo por esta razo ser includo no grupo de sistemas de maioria (ver quadro 1).

Em frica, este sistema foi utilizado por exemplo no Benin (desde 1995), no Burundi (em 1993) e em Cabo Verde (desde 1991). Os correspondentes sistemas partidrios, porm, variam consideravelmente: No Benin, o sistema foi abandonado aps a realizao das eleies de 1991 com a adopo de um sistema mais proporcional. Entre 1995 e 1999, o novo sistema no conseguiu reduzir a enorme fragmentao do sistema partidrio causada por uma votao de cariz tnico e regional e por factores pessoais. Em Cabo Verde, aplicou-se um sistema similar a partir de 1991. Aqui, os resultados foram completamente diferentes, conduzindo a uma situao similar de um sistema bi-partidrio: em 1991 e 1996 o MPD conseguiu maiorias confortveis derrotando o PAICV, o antigo partido nico, que ganhava ca. de 30% dos votos. Em 2001 o PAICV sucedeu em substituir o MPD como partido de maioria absoluta na Assembleia Nacional do pas. No Burundi, em 1993, este tipo de sistema com uma barreira representao resultou numa esmagadora maioria por parte da FRODEBU. Os 73% dos votos obtidos por este partido foram convertidos em 80% dos assentos parlamentares. Apenas alguns meses aps a vitria da FRODEBU, o governo recm-eleito foi derrubado por um golpe de estado militar motivado por razes tnicas que por sua vez provocou um intenso banho de sangue. No seria justo, na minha forma de ver, relacionar o sistema eleitoral utilizado com o incio da guerra civil. Enquanto as questes tnicas desempenharem um papel predominante no Burundi, com a agravante de cerca de 80% da populao ser da etnia Hutu, o grupo que se identifica com a FRODEBU, qualquer sistema eleitoral tornar as eleies num triunfo dos Hutu. 4.2.2 Sistema de maioria simples em crculos de assento nico Existe um sistema de maioria muito simples denominado first-past-the-post ou sistema de maioria de assento nico que consiste em dividir o pas num determinado nmero de crculos, havendo em cada um deles um determinado nmero de candidaturas para um mandato nico. O candidato que obtiver o maior nmero de votos em cada crculo eleitoral vence, no sendo obrigatria a maioria de 50% dos votos. O parlamento ser assim formado pelos vencedores de cada crculo. Este sistema utilizado na Gr Bretanha e nos Estados Unidos da Amrica. Em frica, a maioria das antigas colnias britnicas adoptaram este sistema. Teoricamente, este sistema tende a provocar uma concentrao do sistema partidrio ou a evitar a sua fragmentao, favorecendo a estabilidade governamental. Pode-se dizer que existem algumas bases empricos que sustentam essas ideias: no Botswana, por exemplo, o BDP, o partido no poder, conseguiu, desde a independncia, assegurar uma larga maioria no parlamento que ultrapassa significativamente o nmero de votos obtidos. Por outro lado, essas maiorias tornam-se por vezes exageradamente grandes, o que pode provocar frustrao por parte dos partidos da oposio. Este o caso do Botswana, onde existe uma grande insatisfao em relao ao sistema eleitoral, principalmente entre os partidos da oposio. Assim sendo, o sistema eleitoral goza apenas de uma legitimidade reduzida na sociedade. Um outro exemplo concreto o caso do Lesoto, onde em 1993 e 1998, o BNP, apesar de ser o maior partido da oposio com mais de 22% dos votos, obteve nada mais do que um assento no parlamento. Embora no existam provas de que o sistema de maioria em vigor tenha exercido alguma influncia nos distrbios polticos ocorridos a partir de 1993, pode-se dizer com toda a certeza que o mesmo no contribuiu para a estabilidade poltica. Assim, conseguiu-se recentemente uma reforma eleitoral, tendo sido introduzio um sistema eleitoral fragmentado.

Por vezes, o sistema de maioria no provoca a concentrao partidria. Quando o apoio de um partido poltico tem origens regionais, ele facilmente obtm assentos parlamentares. No caso de haver um grande nmero de partidos de natureza regional, haver naturalmente um grande nmero de partidos representados. Por exemplo, em 1986 no Sudo, 11 partidos obtiveram assentos na Assembleia Constitucional apesar da utilizao de um sistema de maioria. A votao regional capaz de neutralizar outra vantagem terica dos sistemas de maioria: os que advogam este sistema esperam alcanar um nvel baixo de polarizao poltica visto que os partidos tendem a aliar-se aos sectores moderados da sociedade a fim de garantir o maior apoio possvel. Este no foi o caso da Nigria. Nas eleies realizadas aps a independncia, notabilizaram-se trs partidos de natureza tnica e polarizada, cujo descontentamento contribuiu pelo menos em parte para um golpe militar em 1966 que marcou o prenncio do que viria a acontecer: a guerra de secesso do Biafra (1967-70). 4.2.3 Sistema de maioria absoluta O sistema de maioria absoluta em crculo de assento nico parece-se com o sistema de maioria simples em vrios aspectos mas requer uma maioria absoluta dos votos, isto , mais do que 50% do total dos votos. No caso de nenhum candidato o conseguir, haver uma segunda volta (duas semanas depois, por exemplo), na qual concorrem geralmente os dois candidatos mais votados. Na Europa, este sistema utilizado em Frana e, no causa surpresa o facto de vrias ex-colnias francesas utilizarem este sistema que por vezes combinado com o sistema de crculos de vrios assentos. Mais uma vez, os efeitos deste sistema recordam-nos o sistema de maioria simples, apesar de serem menos intensos. Tende a produzir um sistema multipartidrio com um nmero limitado de partidos.

4.3

Sistemas combinados

Irei agora focar alguns sistemas combinados para mostrar-vos que eles podem ser incorporados ora nos sistemas de maioria ora nos de representao proporcional (ver quadro 1). 4.3.1 Sistemas fragmentados ou paralelos Neste tipo de sistema existem dois grupos de deputados que so escolhidos de forma diferente: enquanto que um grupo eleito por maioria, o outro o por representao proporcional. O parlamento ento formado por ambos os grupos. Os efeitos de desproporo aqui dependem da relao numrica entre ambos os grupos. Quanto maior for o grupo maioritrio (em termos de assentos), maior ser o efeito de maioria. Em frica, este sistema utilizado na Guin Equatorial, uma ex-colnia francesa. Devido ao facto de que as eleies al no podem ser consideradas realmente livres e justas, eu abstenho-me de comentar sobre os seus efeitos reais. 4.3.2 Sistema misto (Representao proporcional personalizada) Neste sistema, a atribuio de assentos efectuada atravs de representao proporcional, num crculo de mbito nacional. No entanto, os eleitores igualmente votam para um candidato de um crculo local, sendo o nmero destes crculos consideravelmente menor do que o nmero total de assentos (por exemplo metade). A diferena entre os assentos de um partido, atribudos por representao proporcional, e os deputados eleitos em crculos de assento nico

 preenchida por candidatos de listas partidrias. O importante a reter que apesar da atribuio de assentos ser proporcional, assegura-se um certo grau de responsabilizao a uma parte considervel dos deputados, devido sua eleio directa a partir dos crculos locais. Este sistema utilizado na Repblica Federal da Alemanha onde ainda aplicada a barreira legal de 5%, e no por mero patriotismo que estou a apresent-lo. O objectivo deste sistema o de satisfazer as funes de representao, concentrao e participao simultaneamente e pode-se dizer que at agora f-lo com sucesso na Alemanha. Claro que o sistema tem a desvantagem: no um sistema fcil de entender e creio mesmo que apenas uma pequena parte da populao alem o faa. Alm disso, foi-me dito pelo Sr. Michael Dingake, o lder da oposio do Botswana, que ele muito complicado.

4.4

Sistemas eleitorais presidenciais

As eleies presidenciais so um captulo negligenciado no campo dos estudos eleitorais. Isto mesmo reflecte-se neste trabalho que at agora s focou aspectos referentes s eleies parlamentares. Embora seja possvel que duas ou mais individualidades ocupem o cargo de presidente da Repblica simultnea ou consecutivamente durante o mesmo mandato, a realidade bem mais simples: s pode haver um chefe do executivo. Consequentemente, os sistemas para as eleies presidenciais so sistemas de maioria. Geralmente, o candidato necessita de uma maioria absoluta, caso contrrio, realiza-se uma segunda volta. Por vezes, apenas necessria uma maioria simples ou ainda o prprio parlamento elege um dos candidatos de maior sucesso na primeira volta. Nas eleies presidenciais, as crticas abatem-se frequentemente sobre o efeito o vencedor leva tudo, em que a parte derrotada sente-se trada, podendo recorrer violncia. Na verdade, isto foi exactamente o que aconteceu em Angola, em 1992, como bem sabem. Alguns estudiosos como Juan J. Linz (e Arturo Valenzuela 1994), preferem, por esta razo, adoptar um outro sistema poltico no qual a direco do executivo no eleita pelo povo, mas pelo parlamento. Este sistema denomina-se, por isso mesmo, Parlamentarismo. Mas existiro outros tipos de sistemas eleitorais presidenciais em que no se faz sentir com tanta intensidade o efeito o vencedor leva tudo? Foi utilizada uma variante desse sistema na Nigria, em que o candidato presidencial vencedor dever no apenas assegurar uma maioria absoluta a nvel nacional, mas tambm pelo menos 25% dos votos em 2/3 dos estados federados de modo a garantir que a sua eleio obtenha apoio, no apenas em uma ou duas regies do pas, mas de mbito nacional. V-se claramente que se realizou aqui um esforo para apaziguar questes tnicas e regionais atravs de um mtodo eleitoral engenhoso.

Quadro 3: Sistemas eleitorais seleccionados em frica: efeitos tericos e reais no sistema partidrio
Pas Botswana (desde 1965) Lesoto (1993-1998) Sudo (1986) Burundi (1993) Sistema eleitoral Maioria em SMC* Maioria em SMC Efeito terico no sistema partidrio Concentrao Concentrao Concentrao Concentrao moderada Fragmentao Fragmentao Fragmentao Efeito prtico no sistema partidrio Concentrao (BDP domina) Concentrao (BNP foi marginalizado) Fragmentao Forte concentrao (FRODEBU domina) Fragmentao (coligaes frgeis) Concentrao (SWAPO domina) Concentrao (ANC domina)

Maioria em SMC RP** em MMC* pequena + barreira de 5% Nger (1993-1995) RP** em MMC*** mdio e grande Nambia RP pura** (desde 1989) frica do Sul RP** pura (desde 1994)

*SMC = crculo de assento nico; RP = Representao proporcional; *** MMC = crculo de vrios assentos

5. Haver um sistema eleitoral ideal?

As consideraes feitas at aqui mostram claramente que no existe um sistema eleitoral ideal a ser aplicado universalmente, em qualquer local e a qualquer momento. O sistema ideal deve ser elaborado de acordo com as condies especficas de cada pas, atendendo ao seu contexto histrico, social e poltico (Sartori 1994, Nohlen 2000). Sendo assim, h que determinar as funes prioritrias para cada pas. Tal como j foi afirmado anteriormente, nenhum sistema eleitoral cumpre todas as funes simultneamente. Que funes devem ser destacadas? Quais podem ser neglenciadas? Nos casos onde houver grupos politico-culturais diversos ou relaes inter-tnicas conflituosas, ser essencial haver uma justa representao. Pases com um passado de fraude eleitoral devem destacar a transparncia. Outros que passaram por problemas de instabilidade governamental devem promover a eficincia e a concentrao. Porm, devemos ter sempre presente que o sistema eleitoral apenas um dos vrios factores que influnciam o sistema partidrio e o processo poltico em geral. Vrios exemplos mostrados na minha apresentao apoiam esta opinio. Tal como Robert A. Dahl (1989, 1996, 1998) observa, o que influncia sobremaneira a poltica de um dado pas so os factores e actores circunstanciais, tais como lderes polticos, as foras armadas, grupos rebeldes armados, o estado das relaes inter-tnicas bem como o nvel e a dinmica do desenvolvimento socio-econmico e por vezes, factores externos. Sendo assim, seria pura iluso achar que um sistema eleitoral perfeito - mesmo se elaborado com base nas condies especficas do pas - pode garantir estabilidade poltica, governos capazes ou a consolidao da democracia. No quero com isto dizer que os sistemas eleitorais no servem para nada. Mas os seus efeitos so limitados e dependem do contexto, sendo no entanto necessrio ter cuidado com os seus possveis efeitos.

Bibliografia:
Dahl, Robert A. 1989: Democracy and its Critics, New Haven et al. Dahl, Robert A. 1996: Thinking about Democratic Constitutions: Conclusion from Democratic Experience, in: Shaoiro, I. / Hardin, R. (ed.): Political Order, Nomos 38, New York, pp. 175-206. Dahl, Robert A. 1998: On Democracy, New Haven and New York. Duverger, Maurice 1951: Les partis politques, Paris. Lijphart, Arend 1994: Electoral Systems and Party Systems. A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990, Oxford. Linz, Juan J./ Valenzuela, Arturo (ed.) 1994: The Failure of Presidential Democracy, Baltimore et al. Nohlen, Dieter 1997: El Estado de la Investigacin sobre Sistemas Electorales, in: Revista de Estudios Politicos (Nueva Epoco), Nm. 98. Octubre-Dieciembre 1997, pp. 159-169. Nohlen, Dieter 2000: Wahlrecht und Parteiensystem, 3rd. Edition, Mnchen. Nohlen, Dieter/ Krennerich, Michael/ Thibaut, Bernhard (ed.) 1999: Elections in Africa. A Data Handbook, Oxford. Rae, Douglas W. 1967: The Political Consequences of Electoral Laws, Boston. Sartori, Giovanni 1994: Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incentives, and Outcomes, Basingstoke.

Sistemas eleitorais, legitimidade e participao

Dr. Fernando Marques da Costa

1. Introduo
Agradeo Fundao Friedrich Ebert o convite que me quis dirigir para participar nesta Conferncia. Aceitei-o com muito prazer porque ele me permite amortizar duas enormes dvidas de gratido, daquelas que ningum, em conscincia, pode considerar saldadas. A primeira para com a Fundao Friedrich Ebert. O seu contributo bem como o das demais fundaes alems, diga-se com rigor e justia foi decisivo para a consolidao do sistema de partidos e do sistema democrtico em Portugal, no perodo imediatamente posterior ao 25 de Abril. Com viso do que essencial e com rigor nas gesto dos seus fundos, a Fundao Friedrich Ebert, no difcil perodo de transio democracia em Portugal, ajudou a sociedade civil e o sistema de partidos a acelerar o seu processo de estruturao e contribuiu de forma decisiva para formao dos seus quadros. Esse apoio foi decisivo para a estabilizao do processo democrtico. E, por isso, lhe estou e estarei sempre grato, como portugus. Acresce a esta minha dvida insaldvel o facto de eu ser hoje Presidente do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento (IED), criado h 23 anos, com o apoio decisivo da Fundao Friedrich Ebert. Julgo que o maior tributo de reconhecimento que lhe possa prestar seja o facto de o IED continuar a existir, ser hoje uma instituio consolidada e sobreviver, desde h muito, sem necessidade do apoio que inicialmente recebeu. A minha segunda dvida de gratido para com os angolanos. H muitos anos que aqui venho, em misses oficiais ou do meu Instituto, como muitos dos presentes bem sabem. difcil conceber um outro pas e um outro povo que receba com a generosidade e o calor humano que vos distingue. Constru aqui slidas amizades e aqui sinto-me em casa. Por me terem dado como que uma segunda ptria eu vos estou e estarei sempre grato. Quero, tambm, dirigir uma palavra de admirao e respeito pelos nossos anfitries. a primeira vez que fao uma conferncia na Universidade Catlica de Luanda cujo trabalho tenho acompanhado com interesse desde o incio. O seu papel na formao de quadros e elites angolanas hoje decisivo. Quero dirigir ao prof. Doutor Adrito Correia, director da faculdade de Direito, os meus sinceros votos de sucesso na desenvolvimento desta Casa. Uma palavra, ainda, muito amiga, para o Professor Frana Van Dunen, amigo de h longos anos a quem quero agradecer as palavras de apresentao com que introduziu a minha presena aqui. O tema da minha interveno um tema ingrato que aceitei com a certeza que um tema impossvel de tratar em meia hora de exposio, to grande a sua extenso e vasta a diversidade das suas implicaes. Mas, verdade que as vezes a escassez do tempo ajuda a sistematizar e evita alguns problemas. que frequentemente o acadmico quanto mais fala mais complica e o poltico quanto mais fala mais se arrisca. Acumulando eu ambas as qualidades quanto menos falar, melhor para todos. Tenho conscincia de que este um debate muito importante para a consolidao da democracia em Angola. Vou abord-la partilhando convosco as minhas convices pessoais.

No tenho uma receita para vos oferecer. Nem para min evidente que as minhas convices correspondam melhor perspectiva para o funcionamento de um sistema eleitoral em Angola. Essa avaliao , naturalmente, vossa.. No me colocarei, tambm, numa perspectiva puramente tcnica. verdade que sou um acadmico, mas, ao abordar estes temas, sou sobretudo um poltico. Julgo que o meu contributo poder ser mais til se partilhar convosco no apenas a minha opinio sobre os modelos de sistema eleitoral, mas tambm, a minha viso sobre as consequncias desses modelos para o funcionamento do sistema poltico angolano no seu conjunto. Aviso que nem sempre serei minucioso no elencar de perspectivas e consequncias. Procurarei, para facilitar quer a exposio, quer o debate, extremar os campos de anlise para tornar mais evidentes os limites das opes que penso que se vos colocam. Ao escolher um sistema eleitoral, seja em que circunstncia for, nunca estamos apenas a escolher um mtodo de transformar votos em mandatos. O que est em causa , tambm, a opo por um sistema que, uma vez escolhido, funcionar como ordenador do sistema de partidos, e, em certo sentido, condicionador da gerao e reproduo de elites polticas quer nacionais, quer regionais e locais. Numa situao como a de Angola, que a de um processo poltico de consolidao da transio para um regime democrtico e de um processo de passagem de uma situao guerra civil prolongada para a Paz, essa realidade ainda mais evidente. As implicaes das escolhas que se faam tm, ouso dizer, um efeito refundador do o sistema poltico que prolongar as suas consequncias no longo prazo.

2.

Elementos de um compromisso poltico

No h um sistema eleitoral ideal. Nem sequer possvel afirmar que, em si mesmo, um determinado sistema eleitoral melhor do que um outro. A escolha de um sistema eleitoral traduz um compromisso vlido apenas, e no mais do que isso, para o pas e para a conjuntura onde esse compromisso se produziu. uma escolha poltica. No , apenas, tcnica. No tem um caracter universal, nem intemporal. Enquanto escolha poltica, ela deve considerar um conjunto vasto de elementos, que adiante procurarei abordar. Deve ser feita olhando para alm da conjuntura do momento, porque as escolhas que se fazem so estruturantes do funcionamento do sistema democrtico e devem, em minha opinio, assumir a forma de um compromisso poltico interpartidrio. Poltica e tecnicamente nada impede que um sistema eleitoral seja adoptado e aprovado apenas por um partido que disponha de maioria parlamentar suficiente. Muitos pases o fazem. E, em muitos, j se viu os sistemas eleitorais serem mudados sequencialmente, pelo simples facto de ter mudado o partido que detinha a maioria. Recordo, por exemplo, o caso francs onde maiorias distintas fizeram num curto espao de tempo o sistema eleitoral oscilar por mais de uma vez entre o maioritrio e o proporcional. Continuo, porm, a ser da opinio que as leis eleitorais e os regimes democrticos ganham em resultar de compromissos polticos mais amplos. Os modelos de lei eleitoral devem ser aprovados por maiorias de dois teros dos deputados. Assegura-se, assim, que a escolha feita tem uma larga base poltica de apoio e, no menos importante, que no pode ser mudada ao sabor de das conjunturas por uma maioria mono-partidria excepto, claro, o que difcil, se ela obtiver dois teros dos deputados eleitos.

A estabilidade dos sistemas eleitorais um dos factores decisivos para a consolidao da democracia e dos sistemas de partidos e de representao. Mas, as leis eleitorais, uma vez aprovadas condicionam os comportamentos polticos e geram dinmicas de evoluo e reviso da lei que tm de ser consideradas. til, por isso, ter uma viso de longo prazo das consequncias das leis que se escolhem. O compromisso poltico que atrs referi no , por isso, esttico, deve evoluir, na medida em que a anlise da evoluo do regime e da sociedade aconselhem os partidos a aperfeioar ou a alterar as leis eleitorais. Tenho referido sempre sistemas eleitorais e no sistema eleitoral. Tenho-o feito deliberadamente. Ainda que o sistema eleitoral para o Parlamento seja sempre aquele que mais atenes atrai, nestes perodos de transio, o que conta, do ponto de vista do regime e do sistema de partidos o conjunto das leis eleitorais e as suas regulamentaes - por vezes, to importantes nas suas consequncias quanto as leis que regulam o modo de eleio dos diversos rgos electivos. Em momentos como aquele que Angola vive, e que acima tipifiquei sucintamente, no possvel olhar apenas para uma das leis. O modo de eleio do Presidente da Repblica, dos deputados e dos autarcas deve desejavelmente contribuir de forma coerente para um conjunto de objectivos que se tracem como necessrios consolidao do regime democrtico num perodo de transio poltica. Podemos fazer uma lista, sem querer ser exaustivo, dos elementos a considerar na construo do compromisso poltico necessrio opo de uma determinada lei eleitoral. ? ? ? ? ? Uma opo sobre o modelo de Estado. Uma ideia da validade da diviso administrativa do Estado, enquanto modelo de diviso dos crculos eleitorais. Uma opo sobre os elementos estruturantes do sistema poltico. Uma opo sobre os princpios que devem orientar o funcionamento do sistema poltico. Uma opo sobre os sistema de representao das minorias.

Vejamos um pouco mais em detalhe alguns dos elementos que podemos colocar aqui em discusso: 1. Uma opo sobre o modelo de Estado . Qual o nosso maior problema quando vamos escolher este ou aquele modelo de representao? Precisamos de fortalecer os elementos que garantem a coeso do todo nacional - de que dou como caso extremo o modelo eleitoral que vigorou durante muitos anos em Israel, de Crculo Nacional nico -, ou queremos basear o sistema poltico na representao Regional/Estadual, ou tnica? Uma vez, mais chamo ateno que no me refiro apenas diviso dos crculos eleitorais para efeitos de eleio de deputados. Evoco, por exemplo, o debate que se trava em Angola sobre a eleio ou a nomeao dos Governadores provinciais. As escolhas que se faam tero um efeito agregador ou desagregador da unidade do Estado. Mas, importa considerar outras perspectivas. As mesmas escolhas que se consideram poder ter um efeito desagregador e que nesse sentido representam um risco - podem representar, tambm, um modelo integrador de realidades regionais no conjunto do todo nacional. Uma vez mais, trata-se de uma avaliao poltica da situao do pas e dos riscos que se lhe colocam. 2. Uma ideia da validade da diviso administrativa do Estado, enquanto modelo de diviso dos crculos eleitorais . A guerra teve efeitos dramticos sobre a distribuio geogrfica da populao. Por outro lado, Angola tem uma determinada tradio de

diviso poltico-administrativa do Estado em unidades territoriais. Esse modelo mantm-se vlido? capaz de dar uma resposta eficaz nova realidade da distribuio geogrfica da populao? Deve ser esse o modelo a seguir para a diviso dos crculos eleitorais? Existem condies polticas e tcnicas para desenvolver um modelo alternativo e, se sim, quais os critrios que se devem utilizar? 3. Uma opo sobre os elementos estruturantes do sistema poltico. preciso saber se queremos ter um sistema de partidos forte, ou se queremos, por exemplo fortalecer um modelo de representao de interesses organizados corporaes ou um sistema fortemente assente na personalizao da relao entre o eleitor e o eleito. Esta polmica clssica no debate sobre os sistemas eleitorais. O amplo debate que se trava, um pouco em toda a Europa, sobre o problema do distanciamento entre eleitores e eleitos ganhou, nos ltimos anos, e com justa razo, uma enorme visibilidade pblica. Ser que as razes e os termos em que fazemos esse debate na Europa so vlidos para pases que se encontram na situao de Angola? Ser que os modelos de proximidade que se defendem para solucionar esses problemas tm a mesma eficcia aqui? Vale a pena discutir estas questes a fundo. Um pas, nestas circunstncias, capaz de consolidar um sistema de partidos com uma lei eleitoral baseada numa forte personalizao dos mandatos? E que instrumentos e que financiamento so necessrios para assegurar, aqui, que essa personalizao da relao entre o eleitor e o eleito efectiva? 4. Uma opo sob os princpios que devem orientar o funcionamento do sistema poltico. preciso saber se a nossa hierarquia de princpios privilegia a estabilidade do funcionamento do sistema, optando por modelos que mais facilmente gerem maiorias parlamentares. Ou, pelo contrrio, se queremos reforar a representatividade, optando por sistemas proporcionais, gerando, assim, quadros parlamentares onde se torna mais necessrio o compromisso poltico entre partidos como forma de assegurar a estabilidade poltica. Um, tem como vantagem, naturalmente, o efeito que produz sobre as condies de governabilidade do pas. O outro, produz fenmenos de incluso poltica que no podem, tambm, deixar de ser considerados como muito positivos. Mas convm, quando se olha para o sistema poltico na longa durao, no deixar de considerar que a estabilidade dos sistemas polticos pode no depender apenas da facilidade com que se alcancem as maiorias parlamentares. Ela pode resultar, tambm, do facto de uma maioria dos agentes polticos se sentirem representados no sistema, no procurando, por isso, foram dele formas de exprimir e representar os seus pontos de vista. 5. Uma opo sobre o sistema de representao das minorias . Este ponto deriva do anterior, mas vale a pena ampli-lo porqu ele se pode aplicar ao modelo de eleio quer do parlamento, quer das autarquias. preciso saber se queremos que essas assembleias sejam compostas apenas por deputados ( nacionais ou autrquicos) que em cada crculo representam a escolha maioritria desse crculo. Ou se queremos que todas as correntes polticas estejam representadas. No impossvel a opo por modelos diferentes, um para eleio dos deputados ao parlamento, outro para a eleio dos eleitos para as assembleias municipais, ou at, para os governos autrquicos. Os modelos podem ser diversos, mas os efeitos dessa diversidade que no so necessariamente negativos devem ser bem ponderados. Pode-se, inclusive, querer considerar a representao de minorias polticas desde que estas correspondam a mais de x% da escolha do eleitorado, introduzindo, assim, um limiar mnimo de representao. O debate sobre a governabilidade do sistema poltico passa, tambm, por aqui.

As opes que se faam em torno destas questes correspondem a um debate poltico sempre difcil, onde importa evitar as precipitaes. Na ltima dcada, um pouco por todo o Mundo onde se registaram transies democrticas, frequente verificar uma presso da Comunidade Internacional no sentido da celeridade dos processos de transio. Escolhas rpidas dos modelos a seguir e calendrios apertados, frequentemente incompatveis com a sedimentao do sistema de partidos, foi receita amplamente aconselhada. Hoje, possvel verificar as consequncias negativas de algumas dessas experincias. A precipitao nas escolhas no boa conselheira. A escolha dos sistemas eleitorais deve ser bem ponderada. As respostas s perguntas que acima enunciei, devem partir, naturalmente, do conhecimento profundo da realidade do pas e das convices quanto aos princpios que devem orientar certas escolhas. Como no ouso presumir um conhecimento aprofundado da vossa realidade nacional, institucional e poltica vou deixar-vos apenas a expresso das minhas convices pessoais, fruto de alguns anos de experincia e reflexo. Aqui e ali no deixarei de emitir uma ou outra opinio sobre a realidade angolana, e por essa ousadia vos peo antecipadamente desculpa. Olho para as diferentes opes de sistemas eleitorais sempre luz de alguns critrios que defendo com convico. ? ? ? ?

Reforo dos mecanismos de incluso (princpio ) Reforo do sistema de Partidos (instrumento) Reforo da alternncia poltica (flexibilidade ) Reforo do Estado Unitrio (consolidao )

2.1 Modelos inclusivos Um sistema eleitoral tanto mais aberto quanto maior for o seu nvel de representatividade , porque sempre que esta aumenta maior o nmero e a diversidade daqueles que se conseguem fazer eleger para o Parlamento, ou uma Assembleia Municipal. Sempre que isso acontece, isto , sempre que um sistema eleitoral privilegia a representao de um maior nmero de partidos, o grau de incluso poltica maior, porque ao ser maior o nmero de partidos representados no Parlamento maior o nmero dos cidados que se sentem nele representados, logo includos no sistema poltico. Os sistemas proporcionais potenciam este efeito integrador. O apuramento de crculos uninominais elege em cada circunscrio eleitoral o candidato mais votado e desperdia totalmente os votos daqueles que votaram noutros candidatos. Este sistema pode permitir que um partido que, a nvel nacional, viu os seus candidatos recolherem, por exemplo, 25% do total dos votos expressos, no ter deputados no parlamento, se nenhum dos seus candidatos tiver alcanado uma maioria de votos no seus crculos. Este tipo de sistema fortemente exclusivo. A flexibilidade do sistema deve ser outra das preocupaes a ter em conta. Um sistema maioritrio no s produz os efeitos acima mencionados como, para alm deles, torna o sistema mais rgido, ao tornar mais difcil o acesso de outros partidos representao parlamentar.. Normalmente, estes sistema geram realidades polticas de bi-partidarismo,

gerando uma inevitvel rotatividade entre os partidos que conseguem estar dentro do sistema de representao. Em momentos de transio poltica, onde existem dois ou trs partidos fortes ou com implantaes geogrficas muito claras, a pulso para adoptar sistemas eleitorais maioritrios grande, porque este sistema acaba por funcionar como um seguro de estabilidade e de vida dos partidos que entre si dividem o poder de bloquear ou, pelo menos, dificultar fortemente - o acesso de outros partidos ao parlamento. Os sistemas eleitorais proporcionais, pela forma como permitem a representao parlamentar de uma pluralidade de opes polticas (ou seja das minorias polticas) podem ser mais difceis de gerir, porque implicam uma maior capacidade de negociao de consensos e compromissos. Mas, e isto muito importante, tm um grau de flexibilidade muito maior e, nos momentos de consolidao democrtica, provou ser mais capaz de traduzir em representao parlamentar a natural evoluo das opes dos cidados e do desenvolvimento do sistema de partidos. Um sistema maioritrio cristaliza a fotografia de uma determinada conjuntura poltica e transforma-a numa realidade poltica difcil de alterar. O sistema proporcional no fotografa um momento, permite ir fazendo o filme do evoluir do sistema de partidos, sempre mais voltil nas transies democrticas. Essa flexibilidade decisiva para favorecer a incluso de elementos das elites polticas minoritrias. Os sistemas mistos procuram conjugar o melhor dos dois mundos, combinando-os entre si. As modalidades so muitas. No entrarei agora em detalhes. Sublinho a preocupao em combinar os mtodos de eleio em lista e eleio nominal. Sublinho, nalguns casos, a introduo de um mecanismo de clausula barreira, ou seja a definio de uma percentagem minma de votos necessrios, por exemplo 5%, para se elegeram representantes ao parlamento como forma de evitar os riscos de uma excessiva disperso de partidos no parlamento. Os sistemas eleitorais no tm s consequncias na forma com se representa a vontade dos eleitores. As opes que se tomem tm tambm consequncias na organizao dos partidos e na arquitectura global do sistema poltico. Um sistema maioritrio gera um funcionamento partidrio que no tem nenhuma utilidade em procurar compromissos com outros partidos polticos. No precisa deles para formar maiorias parlamentares. O exerccio da actividade executiva dos governoS depende parlamentarmente apenas de um nico partido. Pelo contrrio, o sistema proporcional tende, em regra, a impor aos partidos uma grande capacidade de compromisso, como forma de assegurar uma base alargada de sustentao para as polticas que se adoptem. O sistema proporcional estimula a capacidade de lidar com a diversidade. O maioritrio favorece a unicidade. No proporcional as coligaes parlamentares so frequentes o mais das vezes para assegurar uma maioria parlamentar estvel aos governos.

FIGURA N.o I

ELEITORES

INCLUSO

EXCLUSO MAIORITRIO

PROPORCIONAL P/CLASULA BARREIRA REPRESENTAO PARLAMENTAR PARTIDOS COMPROMISSO AFIRMAO

ELEITORES INCLUSO EXCLUSO

2.2. Reforo do sistema de partidos No h democracia sem partidos. Mas h democracias com sistemas de partidos de tal maneira fracos que se tornam dificilmente gerveis . A debilidade do sistema de partidos depende de um elevado nmero de factores. Mas, os modelos de sistema eleitoral que se escolhem, numa situao como a que aqui se vive, tm uma influncia decisiva na consolidao ou no enfraquecimento do sistema de partidos. Quando a personalizao do mandato poltico grande, como o caso de um sistema eleitoral baseado exclusivamente em crculos uninominais, os partidos polticos so realidades mais fracas. O elemento dinmico do sistema o candidato que, em grande medida, torna dispensvel o protagonismo do partido. Os compromissos entre eleitores e eleitos dependem da relao candidato-eleitor e no da relao partido-eleitor. O exemplo mais evidente o dos Estado Unidos da Amrica. O caso ingls um caso particular, pois, pese embora a forte personalizao do sistema uninominal, a verdade que a antiguidade do sistema poltico ingls consolidou uma tradio onde o candidato tem uma forte ligao ao partido e uma menor autonomia poltica do que no caso americano. A existncia de um primeiro-ministro que faz campanha pelo partido, o que no acontece nos EUA, refora este facto. Permito-me chamar igualmente a ateno para as situaes em que a sociedade prefere, ou julga ver os seus interesses melhor defendidos por corporaes profissionais do que pelos partidos polticos. A fragilidade do sistema de partidos tambm aqui se acentua, fazendo com que as foras de presso organizada, os lobbys, como hoje se diz, tenham um poder de influncia enorme sobre o sistema. E, se inicialmente essas corporaes, que no tm nenhuma legitimidade eleitoral nacional, funcionam fora do sistema, pressionando de fora para dentro, casos h em que a evoluo natural desse tipo de realidades as incorpora no sistema atravs de mecanismos de representao corporativa, normalmente atravz das existncia de um segunda cmara no Parlamento. Em ambos os casos, em minha opinio, creio que a ingovernabilidade dos pases aumenta. Sem um sistema de partidos forte, as novas democracias tm dificuldades acrescidas na sua consolidao. A existncia de partidos nacionais, com prticas de democracia interna o que considero essencial um dos factores de integrao poltica do cidado no estado e do indivduo no colectivo nacional. uma escola de compromisso. , por isso, um elemento decisivo para a consolidao de um regime democrtico. Mas, para tal, tambm necessrio que os cidados percebam e sintam que os partidos tm uma vida democrtica interna, em que eles podem participar, nos termos estatutrios, que transparente nos mtodos e clara nos propsitos e nas suas fontes de financiamento. Vou tentar, a partir de alguns esquemas, uns mais tericos e outros de interpretao e formulao mais poltica, explicar alguns dos problemas que julgo existirem no funcionamento dos diversos sistemas.

FIGURA N.o II

CIDADO
SINDICATOS SOC. CIVIL

PARTIDOS

CORPORAES

ELEITOR

PARTIDO

MISTO

INDIVDUO

ELEITOS

PARLAMENTO

GOVERNO

FIGURA N.o III CIDADO

REPRESENTAO NO SISTEMA POLTICO

INDIVDUO MAIORITRIO
REPRESENTAO INDIVIDUAL DE INTERESSES AGENTES POLTICOS DISPERSOS AUTONOMIA PRPRIA MAIOR DIFICULDADE DE NEGOCIAO AUTONOMIA PRPRIA

CORPORAE

PARTIDO PROPORCION

REPRESENTAO COLECTIVA DE INTERESSES AGENTES POLTICOS SECTORIAIS SUBORDINAO AO INTERESSE DO GRUPO DIFICULDADE DE CONCERTAO DE INTERESSES DISCIPLINA DE GRUPO

REPRESENTAO PLURAL DE INTERESSES AGENTES POLTICOS NACIONAIS INTERESSE NACIONAL REFORO DA CONSCINCIA NACIONAL DISCIPLINA PARTIDRIA

INDIVDUO

CORPORAO

PARTIDO

PARLAMENTO

COMPROMISSO POLTICO

Com a figura n. II procuro apenas sublinhar um aspecto que me parece importante. A passagem do cidado a eleitor no depende apenas da sua relao com os partidos ou com a poltica. O eleitor parte de uma sociedade com a qual interage. Ele estabelece com ela vrias relaes polticas que so decisivas na sua percepo do sistema de partidos. Os partidos disputam a sua relao com o eleitor, com os sindicatos, as corporaes de toda a ordem e inmeras organizaes da sociedade civil, igrejas e mesmo, no caso africano, autoridades tradicionais. Quando um cidado reflecte hoje sobre o modelo de sistema eleitoral que gostava de querer ver aplicado no seu pas, ele no pensa apenas nos partidos, Debate tambm o papel, mesmo que no electivo, que ficar consagrado s outras organizaes da sociedade civil. E, embora seja consensual a opinio de que a representao poltica cabe aos partidos, frequente encontrar em situaes de transies democrticas uma preocupao, genuna ou estimulada, em procurar dar um papel activo a outras organizaes, frequentemente em p de igualdade funcional, mesmo sem deterem legitimidade democrtica. Todos esses fenmenos que tm a sua explicao, e por vezes a sua utilidade, tm todavia um limite que no pode ser ultrapassado, sob pena de se minar a validade do prprio sistema de partidos que a essncia do regime democrtico - que uma transio democrtica suposto ajudar a consolidar ou criar. Os extremos do quadro; partidos e sociedade civil, apontam a amplitude da variao possvel. Um sistema de partidos forte e consolidado, diminui a relevncia dos outros elementos. Ao invs, um sistema onde a sociedade civil desempenha um papel poltico forte, e mais atractiva para os cidados do que os partidos, corresponde normalmente a um sistema de partidos fraco e em crise de representatividade. A escolha do modelo de sistema eleitoral acentuar a oscilao entre um ou outro polo. Com a figura n. III procuro sistematizar os pontos de maior dinmica de cada um dos sistemas, apenas para sublinhar que as opes que se fazem neste domnio so de consequncias duradouras no modo como os partidos se organizam e como organizam o seu trabalho poltico junto da sociedade.

2.3 Reforo da alternncia poltica Pessoalmente, prefiro sistemas que facilitem a alternncia poltica aberta a vrios partidos, queles que estimulam o rotativismo entre dois partidos. A percepo de que vrios partidos, sozinhos ou coligados, podem chegar ao poder positiva para a gesto do sistema poltico. Um sistema eleitoral, atravs dos seus mecanismos podem favorecer alternncia poltica de dois modos: 1. Porque refora a coeso e consistncia dos agentes polticos, essencial consolidao do sistema 2. Porque facilita a evoluo do sistema de partidos essencial ao desenvolvimento dinmico do regime democrtico contrariando qualquer tendncia imobilista do sistema. A percepo de que um sistema eleitoral est bloqueado tem como consequncia, a prazo, a crescente passagem para fora do sistema poltico das tentativas de afirmao de correntes de opinio que no encontram outro modo de se sentir representadas. As tenses sociais e as presses de fora para dentro do sistema aumentam. O nmero dos que se sentem excludos, e, por isso, abandonam a participao no sistema poltico, aumenta tambm.

Os eleitores tm que se aperceber que o sistema de partidos mantm uma dinmica capaz de acompanhar a natural evoluo da sociedade, da sua sociologia, das suas elites e dos seus novos anseios. Um sistema bloqueado um sistema que acumula tenses na relao entre a sociedade e as elites e a poltica dificilmente superveis sem reformar profundamente, ou quase mesmo refundar, o regime democrtico. 2.4 Reforo do Estado Unitrio Defendo, um sistema eleitoral que contribua para o reforo do estado unitrio. Porqu, porque no caso de pases com grande diversidade tnica e cultural, com fronteiras historicamente recentes, o reforo de uma conscincia nacional no sentido de pertena a um mesmo estadonao decisivo para assegurar a coeso do Estado, a estabilidade poltico-institucional, e o compromisso necessrio criao das condies de desenvolvimento do pas. O sentimento de pertena de estar includo no todo nacional parece-me muito importante. Ao fazer esta escolha no advogo em contextos como este - modelos federais, que nestas circunstncias me parecem particularmente difceis de gerir e potencialmente desagregadores da coeso nacional. Temos que compreender e aceitar, que a construo do Estado na maioria dos pases africanos no sofreu um processo de sedimentao territorial e cultural semelhante, por exemplo, ao caso dos pases europeus, onde o processo levou sculos a consolidar-se. Em frica, no espao de escassas dezenas de anos, os europeus criaram fronteiras artificiais, obrigando povos que nada tinham de comum entre si (do ponto de vista de uma organizao poltica comum) a viveram sob um mesmo Estado, dando origem a situaes onde a coeso nacional era, na maioria dos casos inexistente. Tambm aqui a importao de modelos de sistema eleitoral deve ser feita com grande prudncia. Na Europa, convm lembrar, a construo dos Estados- Nao foi um processo longo e sangrento. Dito isto, sublinho que no tenho nenhuma objeco terica contra os modelos federais, aquele que advogo, alias, para a Unio Europeia, mas entendo que esse modelo tm excessivos riscos em contextos histricos como o angolano e em processos de transio democrtica. As leis eleitorais tm, tambm, consequncias no modo como os sistemas polticos so depois geridos. Condicionam o modo de organizao dos partidos, a relao entre os eleitores e os partidos, e, por maioria de razo, o modo como o sistema de partidos se relaciona com os rgos de soberania e as formas e os instrumentos com que os titulares desses rgos podem gerir o sistema. 1. Como que se gere o sistema do ponto de vista partidrio? Os sistemas eleitorais condicionam, em mltiplos aspectos, a forma de organizao e funcionamento dos partidos. Sem nos dispersar-mos demasiado, vale a pena discutir um pouco aqui a forma como se constri a deciso partidria, num e noutro modelo. Um sistema maioritrio faz o essencial da sua negociao poltica (intra-partido) no parlamento. A eleio em crculos uninominais, torna, em certo sentido, o voto livre e as direces partidrias so obrigadas a negociar com todos e cada um dos seus eleitos. Recordovos, no caso ingls os mecanismos internos aos grupos parlamentares para garantir que, quando essencial, a maioria dispe de uma maioria. No caso americano, a estrutura de funcionamento do sistema poltico assenta na prtica de lobby, j que o que importa a um qualquer interesse organizado convencer o maio nmero possvel de senadores ou congressistas para ver uma determinada poltica aprovada. Negociar com o partido pressionar o partido - no faz ali qualquer sentido.

DECISO PARTIDRIA

NEGOCIAO POLTICA

VOTAO

PARTIDO

PARLAMENTO

PARTIDO

LIVRE

MAIORITRIO PROPORCIONAL X

X X X

Por seu lado, a forma da negociao parlamentar tambm no a mesma nos dois sistemas eleitorais. A vida poltica de um regime que assenta numa lei eleitoral de sistema maioritrio no carece de negociao inter-partidria. Todas as eleies geram maiorias absolutas parlamentares mono-partidrias que sustentam, por si s, o governo. J os modelos de lei eleitoral assentes no mtodo proporcional necessitam frequentemente de negociaes interpartidrias para garantir uma maioria parlamentar. Este sistema no gera, por regra, maiorias absolutas, apenas maiorias relativas que necessitam de se coligar para alcanar estabilidade no apoio parlamentar de que depende o governo. O modo como cada deputado pode dispor do seu voto no parlamento tambm diverso. Em teoria, na prtica nem sempre assim, s o sistema uninominal garante total liberdade de voto ao deputado, sem risco de sano partidria. Ele responde perante os seus eleitores e disfruta, por isso de uma maior liberdade poltica. No sistema proporcional, em que o voto por lista partidria a votao faz-se por orientao poltica do partido com excepes aceites de forma avulsa em casos de conscincia -, e o no respeito por essa regra tem como consequncia uma sano poltica interna ao partido.

NEGOCIAO PARLAMENTAR

NEGOCIAO POLTICA

VOTAO

INTERPARTIDRIA UNINOMINAL PROPORCIONAL NO SIM

LIVRE X

PARTIDRIA X

SANO NO SIM

Estes exemplos que genericamente aqui deixo para o debate conhecem na sua aplicao prtica mltiplas variantes e condicionantes. Estes so todavia aspectos que os partidos devem ter em considerao j que condicionam o modo como os partidos tm de se organizar internamente, quer a nvel central, quer a nvel local, J para no falar, tambm, das consequncias que eles tm nos diferentes modelos de financiamento da vida poltica.

2. Importa agora ver, de forma muito sucinta, apenas para lanar a discusso, como que se gere o sistema do ponto de vista institucional. No sistema maioritrio a articulao entre o governo e o parlamento essencial. O grau da importncia da relao entre governo e partido depende da maior ou menor autonomia que os deputados desfrutem. No caso ingls, por exemplo o essencial da vida democrtica assenta no parlamento, mais do que fora do dele. Os prprios partidos j que o sistema de eleio uninominal tm o essencial da sua vida baseada no grupo parlamentar. Neste modelo o papel do Presidente da Repblica muito menor. A sua capacidade de influncia sobre o sistema de partidos esta reduzida. O parlamento produz solues estveis partida e efectivamente a sede da vida democrtica. FIGURA N.IV

J as leis eleitorais assentes num modelo de apuramento proporcional geram um funcionamento diferente do sistema poltico. Os partidos tm uma parte importante da sua vida a decorrer fora do quadro parlamentar. As direces partidrias tm mais peso do que os deputados eleitos na formao das decises polticas. A disciplina partidria a que o grupo parlamentar est sujeito reforam esta realidade. O parlamento torna-se um local de negociao inter-partidos que formam a coligao que apoia o governo, mas o centro da vida poltica assenta fortemente na direco dos partidos. Apesar disso, mesmo quando as direces polticas acordam entre si uma determinada poltica, h uma necessidade de gesto dessa deciso dentro do quadro dos grupos parlamentares que sustentam a maioria. De igual modo, o papel do Presidente da Repblica maior. A sua capacidade de intervir no sistema aumenta. Passa a poder desempenhar um papel de arbitro ou de moderador. A estabilidade poltica depende agora tambm da sua aco e interveno. FIGURA N. V

3. Concluses
Creio que estes tpicos so j mais do que suficientes para iniciar um debate que excedera, de certeza, o tempo para ele previsto. Permito-me sublinhar, laia de sntese alguns tpicos: 1. Olhar para o sistema no seu conjunto, Presidente, Governo, Autarquias. O que conta, do ponto de vista do regime e do sistema de partidos o conjunto das leis eleitorais e as suas regulamentaes - por vezes, to importantes nas suas consequncias quanto as leis que regulam o modo de eleio dos diversos rgos electivos. 2. Ter presente que o sistema evolutivo, quer se queira quer no. Procurar sempre os consensos possveis No h um sistema eleitoral ideal. A escolha de um sistema eleitoral deve traduzir um compromisso. uma escolha poltica. No , apenas, tcnica. No tem um caracter universal, nem intemporal. 3. Procurar elementos integradores no presente e no futuro. Reflectir sobre o Uma opo sobre o modelo de Estado. o Uma ideia da validade da diviso administrativa do Estado, enquanto modelo de diviso dos crculos eleitorais. o Uma opo sobre os elementos estruturantes do sistema poltico. o Uma opo sobre os princpios que devem orientar o funcionamento do sistema poltico. o Uma opo sobre os sistema de representao das minorias 4. Articular bem as leis. Evitar as precipitaes. frequente verificar uma presso da Comunidade Internacional no sentido da celeridade dos processos de transio. Escolhas rpidas dos modelos a seguir e calendrios apertados, frequentemente incompatveis com a sedimentao do sistema de partidos. A precipitao nas escolhas no boa conselheira. A escolha dos sistemas eleitorais deve ser bem ponderada. til, por isso, ter uma viso de longo prazo das consequncias das leis que se escolhem. 5. Reflectir bem sobre os mecanismos que se adoptam e sobre os seus efeitos: ? Reforo dos mecanismos de incluso (princpio ) ? Reforo do sistema de Partidos (instrumento) ? Reforo da alternncia poltica (flexibilidade ) ? Reforo do Estado Unitrio (consolidao ) 6. Procurar o reforo do sistema de partidos 7. No h democracia sem partidos. Mas h democracias com sistemas de partidos de tal maneira fracos que se tornam dificilmente gerveis. Os modelos de sistema eleitoral que se escolhem, numa situao como a que aqui se vive, tm uma influncia decisiva na consolidao ou no enfraquecimento do sistema de partidos. Sem um sistema de partidos forte, as novas democracias tm dificuldades acrescidas na sua consolidao. A existncia de partidos nacionais, com prticas de democracia interna o que considero essencial um dos factores de integrao poltica do cidado no estado e do indivduo no colectivo nacional. 8. Procurar assegurar a alternncia poltica. Um sistema eleitoral tanto mais aberto quanto maior for o seu nvel de representatividade.. Os eleitores tm que se aperceber que o sistema de partidos mantm uma dinmica capaz de acompanhar a natural evoluo da sociedade, da sua sociologia, das suas elites e dos seus novos anseios. Um sistema bloqueado um sistema que acumula tenses na relao entre a sociedade e as elites e a poltica dificilmente superveis sem reformar profundamente, ou quase mesmo refundar, o regime democrtico.

C APTULO II ELEIES EM PASES DE TRANSIO EXPERINCIAS, OPORTUNIDADES E RISCOS

Eleies nos Pases Africanos de Lngual Oficial Portuguesa (PALOP) Experincias e desafios
Dr. Ral Arajo Comeo por agradecer o convite que gentilmente a Fundao Friedrich Ebert e a direco da Faculdade de Direito da UCAN me enderearam para apresentar nesta Conferncia o tema Eleies nos PALOP Experincias e desafios. Comeo por dizer que no fcil a abordagem do tema porque, apesar do contacto com a legislao constitucional e eleitoral dos pases africanos de lngua portuguesa e do estudo que tive a oportunidade de fazer, aquando do meu mestrado, sobre os sistemas de governo de transio democrtica, pouco ou quase mais nenhum contacto tive sobre a vida destes pases. Ser, assim, debilitado pelo pouco conhecimento da realidade actual que apresentarei a minha comunicao. Estimados participantes, Os sistemas eleitorais, no dizer do ilustre Professor Jorge Miranda, so o conjunto de regras, de procedimentos e de prticas, com a sua coerncia e lgica internas, a que est sujeita a eleio em qualquer pas e que condiciona (juntamente com elementos de ordem cultural, econmica e poltica) o exerccio do direito de sufrgio 20 . Sendo o sistema eleitoral a forma e expresso da vontade eleitoral ele est, igualmente, condicionado pelo sistema de partidos e sistema de governo existentes num dado pas. Ensinou-nos o Professor Maurice Duverger qual a relao existente nestes casos, ou seja: 1- a representao maioritria a uma volta provoca o dualismo de partidos rgidos; 2 a representao proporcional provoca partidos mltiplos e independentes; 3 - a representao maioritria de dois turnos leva ao multipartidarismo temperado de alianas eleitorais 21 . Ora, a verdade existente nos pases africanos de lngua portuguesa mostram-nos a justeza das afirmaes anteriormente feitas bem como as cond icionantes de ordem poltica e cultural prevalecentes. No ser por acaso que constatamos que os cinco pases que fazem parte dos PALOP, que tm uma histria em comum optaram por sistemas eleitorais e de governo com as mesmas caractersticas. A consulta da legislao constitucional e eleitoral de Angola, Cabo Verde, Guin Bissau, So Tom e Prncipe e Moambique mostram-nos que todos eles adoptaram, em linhas gerais, os mesmos sistemas eleitorais quer na eleio do Chefe de Estado quer na eleio dos Deputados ao Parlamento. Os Presidentes da Repblica so eleitos pelo sistema maioritrio de duas voltas e os Deputados pelo sistema eleitoral de representao proporcional. Relativamente eleio dos Deputados ao Parlamento existem algumas ligeiras diferenas na aplicao do sistema eleitoral de representao proporcional que passaremos a analisar em seguida.

20 21

Miranda, Jorge, Estudos de Direito Eleitoral, pag. 136, Edies Jurdicas, Lisboa, 1995 in Miranda Jorge, idem, pag. 141

Cabo Verde o seu parlamento, denominado Assembleia Nacional, unicamaral e composto por um mnimo de 66 e um mximo de 72 deputados, eleitos pelo sistema de representao proporcional. Aos partidos polticos cabe a exclusividade de apresentao de candidaturas. Na eleio das autarquias usado o mesmo sistema eleitoral. Guin Bissau - A Assembleia Nacional Popular, unicamaral, composta por 102 deputados eleitos em 29 crculos eleitorais, sendo adoptado o sistema eleitoral de representao proporcional (mtodo de Hondt) obedecendo-se ao critrio de distribuio dos restos s listas partidrias que tenham obtido menor nmero de votos. Os partidos polticos tm o exclusivo de apresentao de candidaturas para o parlamento. Moambique A Assembleia da Repblica unicamaral, sendo composta por um mnimo de duzentos e um mximo de duzentos e cinquenta deputados. Os deputados so eleitos em crculos eleitorais que correspondem um a cada um dos distritos do pas, um cidade de Maputo e outro, com trs deputados, para a comunidade moambicana residente no exterior do pas. A converso de votos em mandatos parlamentares feito de acordo com o mtodo de representao proporcional de Hondt, seguindo-se um critrio de limitao no qual se determina que cada lista de candidaturas s pode estabelecer mandato se do apuramento receber 5% dos votos expressos escala nacional. So Tom e Prncipe A Assembleia Nacional deste pas unicamaral tem 55 deputados sendo o sistema eleitoral adoptado o de representao proporcional, no existindo clasulasbarreira converso de votos em mandatos. Mostrando preocupaes com a representatividade do parlamento o legislador estabeleceu a obrigatoriedade de todos os crculos eleitorais, que so coincidentes com os distritos, elegerem obrigatoriamente um mnimo de quatro deputados. Uma particularidade do sistema eleitoral de So Tom e Prncipe a possibilidade de existncia de candidaturas independentes, paralelas s apresentadas pelos partidos polticos. Este carcter inovador num pas de democracia jovem rompeu com o princpio que vigora em muitos pases que atribuem aos partidos polticos a exclusividade de domnio e de representao nos parlamentos. Angola A Assembleia Nacional, unicamaral, tem 223 deputados, eleitos pelo sistema de representao proporcional, obedecendo-se ao seguinte critrio: 1 cada uma das 18 provncias constitui-se em crculo eleitoral, elegendo 5 deputados cada uma, num total de 90 deputados (mtodo de Hondt); 2 130 deputados so eleitos num nico crculo eleitoral nacional (mtodo integral); 3 a comunidade angolana no exterior elege 3 deputados. A complexidade e as razes da adopo deste complexo sistema eleitoral sero analisados nesta Conferncia, numa outra comunicao que terei a honra de apresentar. A apresentao deste pequeno quadro dos sistemas eleitorais nos PALOP levam-nos a questionar quais as razes que levaram a que, de forma coincidente, todos eles adoptassem os mesmos critrios de eleio dos titulares dos cargos polticos. As razes podem ser vrias mas parece-nos que se podem sintetizar nas seguintes: 1 Todos eles tm uma histria comum de colonizao e de luta pelas independncias; 2 Os Cinco conheceram os mesmos sistemas de governo ps-independncia, monopartidrio e de orientao socialista;

3 Os processos de transio democrtica foram feitos nos mesmos perodos de tempo, sofrendo todos eles as mesmas influncias resultantes da perestroika e da glassnot, na exURSS e do final da guerra fria; 4 De forma mais ou menos directa todos estes pases sofreram influncias do sistema poltico e eleitoral de Portugal, que de antiga potncia colonial passou a principal colaboradora nos processos de democratizao destes pases, particularmente, no que diz respeito elaborao da legislao constitucional e de democratizao. Estes vrios factores conduziram a que, sem que tivesse havido qualquer deciso de ordem poltica, houvesse uma clara coincidncia nas opes seguidas nas escolhas quer dos sistemas eleitorais quer dos sistemas de governo. No dizer do Professor Jorge Miranda o sistema eleitoral de representao proporcional revela sociedades ideologicamente mais fragmentadas, com maior conflitualidade poltica e social, a que se procura responder com um esprito compromissrio ao contrrio dos sistemas de representao maioritria que normalmente se podem adequar a democracias h muito estabilizadas, sem grandes fracturas ideolgicas ou com despoliticizao generalizada22 . Ora, no subsistem dvidas que qualquer um dos cinco pases dos PALOP est ainda em processos embrionrios de afirmao e construo de estados democrticos de direito em que, no poucas vezes, se quer fincar o carcter democrtico do Estado, com a realizao de eleies gerais, e se esquece, por vezes, dos pressupostos subjacentes a um estado de direito. Os sistemas eleitorais enquanto formas de expresso da vontade eleitoral so a manifestao da soberania do povo que confere aos eleitos o direito de governar em seu nome e de acordo com a sua vontade. No dizer de Jean Jacques Rosseau o processo eleitoral resulta de um contrato social entre os cidados, titulares da soberania, e os governantes em que estes tm o direito de exercer o poder em nome do povo e em seu benefcio e o povo tem o direito de depor os governantes se estes no corresponderem s suas expectativas. Apesar do caracter polmico desta afirmao no deixa de ser justo afirmar que os governantes devem ser titulares do que se chama de legitimidade de ttulo e de legitimidade de exerccio, isto , devem exercer o poder de acordo com a vontade do povo expresso no pleito eleitoral e, simultaneamente, devem governar de acordo com as aspiraes e a vontade da maioria da populao. Ora, se certo que deve ser atravs da luta poltica pacfica e por via das eleies que se deve fazer o jogo poltico democrtico, de alternncia ou confirmao do poder pelas foras polticas tambm incontroverso afirmar que os eleitos no devem nem podem, aps os processos eleitorais, agirem como se tivesse havido uma transmisso plena da titularidade da soberania do povo para eles, na base de como que um pacto de sujeio, semelhana do que se defendia nos finais do sculo XVIII, com a chamada teoria do poder popular alienvel. Infelizmente vimos constatando que a experincia de democratizao nos PALOP no uniforme e que apesar de quase todos, com excepo de Angola, j terem realizado mais de uma eleio para escolha dos titulares para os cargos de Presidente da Repblica e de Deputados aos parlamentos, em alguns pases a convivncia com a democracia no tem sido
22

Miranda, Jorge, idem, pag. 142.

liquida e tranquila. S assim se pode compreender os atropelos s respectivas leis fundamentais que em alguns pases esto a conduzir a situaes de instabilidade poltica e social. Um outro aspecto a considerar na apreciao dos sistemas eleitorais dos PALOP o de que todos estes pases optaram por sistemas eleitorais em que predomina o princpio da maioria. De acordo com este princpio o povo elege os seus representantes de acordo com o critrio da maioria e, uma vez eleitos, estes governam e decidem de acordo com esta mesma regra. A maioria sem dvida o critrio da democracia uma vez que sendo os cidados iguais, com os mesmos direitos e o mesmo grau de participao poltica na vida pblica a vontade poltica do maior nmero entre iguais converte-se em vontade geral e esta fica juridicamente imputada ao Estado. A maioria resulta da autodeterminao dos membros da comunidade poltica e deve assentar num fundamento axiolgico: sem ele no se explicam nem o consentimento nem a prpria obrigatoriedade da deciso decorrente do voto. E ele encontra-se na conjugao da igualdade e liberdade, pelo que a regra da maioria deve ser o corolrio ou uma exigncia de uma igualdade livre ou de uma liberdade igual para todos. 23 Mas, e retomamos aqui a ideia de Jorge Miranda, a maioria no o critrio da verdade, apenas o critrio de aco. A efectivao do princpio da maioria implica a observncia de regras processuais j que no vale apenas a vontade maioritria mas apenas a que se forma e manifesta no respeito pelas normas, sejam elas constitucionais, r e gimentais, estatutrias ou legais que regulam o processo de tomada de decises. Distintos convidados e participantes Conferncia, Temos conscincia que a eleio poltica uma instituio bsica do Estado constitucional representativo moderno e que no se pode conceber uma democracia ou um efectivo estado de direito que no esteja assente em regras claras e precisas que reflictam da forma mais justa a vontade da maioria das populaes nos pleitos eleitorais. Por esta razo entendemos ser correcta a opo feita nos PALOP de eleger os sistemas eleitorais maioritrio de duas voltas para a eleio dos Presidentes da Repblica e de representao proporcional para a escolha dos deputados ao parlamento nacional. No sei precisar se todos os pases que integram os PALOP optaram pelo mesmo sistema eleitoral para a escolha dos membros das autarquias, isto , o sistema de representao proporcional. Para ns, em Angola, talvez fosse aconselhvel estudar as hipteses de opo pelo sistema de representao maioritria para as eleies autrquicas, para que a este nvel de exerccio do poder houvesse uma personalizao do voto evitando-se no apenas a ditadura dos partidos, isto , que eles continuem a ter o monoplio do exerccio do poder poltico e para que os cidados ao escolherem os seus representantes que vo fazer a gesto das suas reas de residncia sejam entidades reais que se preocupem com os seus problemas e no figuras annimas que esto escondidas sob a capa das bandeiras partidrias. ===================================================== BIBLIOGRAFIA ARAJO, Raul, Os sistemas de governo de transio democrtica nos PALOP , Coimbra Editora, Coimbra, 2000. MIRANDA, Jorge, Estudos de Direito Eleitoral, Edies Jurdicas, Lisboa, 1995.
23

Miranda, Jos, idem, pag. 133 e sgs.

Organizao, assistncia tcnica e superviso de eleies: As experincias da Africa Austral

Dra. Dren Nupen

Introduo
A consolidao da democracia na frica Austral depende do estabelecimento de uma ponte entre o desenvolvimento poltico e o desenvolvimento econmico que reforce a capacidade dos povos da frica Austral de escolher as suas opes conscientes e de procurar realizar polticas que gerem desenvolvimento econmico, medida que o processo democrtico nas suas sociedades se desenvolve. Para o alcance desses objectivos supremos, importante reconhecermos os desafios difceis com que se deparam os que advogam o desenvolvimento democrtico, principalmente nos pases mais pobres do hemisfrio sul. Para estes pases, os imperativos do desenvolvimento nesta era de globalizao, constitui um desafio total. Por conseguinte os desafios polticos no devem ser tratados fora do mbito dessa dinmica. Porm, importante realar o carcter especfico desses processos polticos e principalmente, um aspecto importante do desenvolvimento democrtico: a consolidao das polticas eleitorais. Neste contexto, as eleies continuam a ser um mecanismo chave para a tomada de decises colectivas atravs de representantes com poderes para resolver os desafios com que se deparam os seus pases. O desenvolvimento democrtico tem de ser um processo contnuo, com uma vasta gama de aces participativas e interactivas a serem realizadas pelos cidados no perodo entre as eleies. Mas, to pouco as eleies so um processo final e directo, que pode ser dado como certo. A consolidao democrtica atravs do processo eleitoral deve ser realizada de forma a promover uma srie de valores. Por exemplo, os protagonistas de eleies na frica Austral tm enfrentado o desafio de administrar o seu processo eleitoral de forma que o mesmo contribua para o alcance de eleies livres e justas, de uma administrao eleitoral responsvel, transparente e econmica, e para fortalecer a experincia democrtica dos eleitores. Estes desafios variam desde assegurar a manuteno do estado de direito, passando por procurar formas de melhorar a participao da mulher no processo poltico, at administrao de eleies econmicamente eficazes. As consideraes iniciais que se seguem apontam para algumas das caractersticas gerais da democracia eleitoral na frica Austral, seguidas de seis desafios distintos com que se debatem os protagonistas eleitorais na regio. Competio eleitoral multipartidria S recentemente, a maioria dos pases da frica Austral ganhou experincia em administrar eleies multipartidrias. De acordo com o quadro 1, existem j muitos pases da SADC com experincia em eleies multipartidrias. Alguns pases s recentemente entraram em contacto com esta realidade enquanto que outros, como o Botswana, tm j um longo caminho percorrido.

Quadro 1: Ano de incio de realizao de eleies multipartidrias em pases da SADC Angola Botswana Lesoto Malawi Ilhas Maurcias Moambique Nambia Ilhas Seicheles frica do Sul Swazilandia Tanznia e Zanzibar Zmbia Zimbabwe 1992 1965 1965 1994 1967 1994 1989 1993 1994 1967 1995 1991 1980

A experincia com eleies multipartidrias continua a crescer a nvel da SADC. Em 1999, cinco pases da SADC realizaram eleies: frica do Sul, Malawi, Botswana, Moambique e Nambia. Em 2000, foi a vez do Zimbabwe (Junho), Ilhas Maurcias (Setembro) e Tanznia/Zanzibar (Outubro). Em 2001, foram realizadas eleies nas Ilhas Seicheles e os preparativos esto a caminho para a realizao de eleies na Zmbia (possivelmente em princpios de Dezembro de 2001), Lesoto (2002) e as presidenciais no Zimbabwe (2002). Diversidade Keith Graham observa: Para ser franco, at ao sculo 18 todos tinham uma ideia clara do que era a democracia e ningum era a favor dela. Agora, as opinies so contrrias. Todos so a seu favor, mas ningum mais faz ideia o que ela 24 . O comentrio acima talvez exagere a problemtica da definio de democracia mas, alerta-nos para o facto de que no podemos supor que os outros ho-de compartilhar sempre o nosso ponto de vista. Em termos eleitorais, a SADC reflecte a diversidade dos sistemas eleitorais e partidrios, e das histrias polticas. Assim, vrios pases na regio defrontam-se com uma gama de desafios e nem sempre fcil ou aconselhvel propor solues generalizadas. Existem pases na regio que passaram por vrios sistemas polticos desde a independncia, e essas experincias continuam a moldar a sua vida poltica e econmica mesmo aps a adopo de novas formas de representao. Para exemplificar, o quadro 2 resume a diversidade de sistemas eleitorais nos pases membros da SADC:

24

Excerto do livro de Anthony Arblaster Sociedade democrtica e os seus inimigos, Democratizao, 6:1, 1999, p. 34.

Quadro 2: Sistemas eleitorais na Regio Angola Botswana Lesoto Malawi Ilhas Maurcias Moambique Nambia Ilhas Seicheles frica do Sul Suazilandia Tanznia e Zanzibar Zmbia Zimbabue

25

da SADC

RP Lista FPTP FPTP FPTP Bloco RP Lista RP Lista FPTP Paralela RP Lista FPTP FPTP FPTP FPTP

Embora o reconhecimento da diversidade seja j um passo importante na concepo dos diferentes desafios com que se depara a democracia eleitoral na frica Austral, deve-se considerar igualmente os desafios comuns com que se debatem os pases da regio. Escassez de recursos O primeiro dos desafios da regio reside na necessidade de promover o desenvolvimento socio-econmico. Para alguns, a "poltica da barriga"26 , a expresso que melhor descreve a motivao e o imperativo do desenvolvimento africano. Comunidade e lderes polticos que ignorem este imperativo podem car no desemprego. Mas tambm deve-se reconhecer que construir laos entre a democracia e o desenvolvimento um desafio difcil que requer fora, convico e processos que resultem em ambos os lados. Por exemplo: combinar formas representativas e participativas de polticas democrticas oferece possibilidades de xito na parte poltica do problema mas poder no resultar na parte econmica. Igualmente, as polticas econmicas que no consigam satisfazer as promessas de produtos e servios bsicos, podem levar a que actores polticos questionem alguns aspectos do processo democrtico. Embora o processo democrtico no tenha preo, a sustentabilidade das polticas democrticas num cenrio de pobreza e subdesenvolvimento exige a implementao de processos econmicos eficientes e responsveis. Partilhar experincias Um dos melhores meios para se alcanar este objectivo duplo de democracia e desenvolvimento na SADC a partilha de experincias com o objectivo de aprender uns com os outros. A partilha de experincias pode resultar em benefcios a todos os nveis da vida poltica, do contexto local ao internacional, passando pelo nacional e regional. Existem vrios aspectos dignos de nota. O primeiro a importncia da ajuda internacional para a democracia. Os doadores internacionais h muito, tm desempenhado o seu papel no apoio aos vrios aspectos do desenvolvimento democrtico, partindo desde a investigao e advocacia, at formao de
25 26

FPTP: First past the post crculo de assento nico, RP: representao proporcional No original: politics of the belly.

capacidade institucional e tcnica, programas de formao, educao cvica e administrao eleitoral. certo que existem muitas contrariedades associadas a ajuda internacional em todos os aspectos, e nesse ponto o processo poltico no difere da assistncia sanitria ou militar. Por outro lado a experincia internacional, a formao tcnica e os processos financeiros e administrativos podem beneficiar os pases que caminham em direco democracia eleitoral. Por exemplo, a Unio Europeia tem procurado definir uma poltica externa comum em relao democracia e ajuda eleitoral. Continuam a existir parcerias de ONGs a nvel bilateral e internacional entre a frica Austral e vrios actores europeus, mas a Unio Europeia, como um todo, tem procurado ser um actor na poltica internacional. A UE tem utilizado a questo da entrada na comunidade europeia como forma de tentar promover o desenvolvimento democrtico nos pases da Europa do leste. No caso da frica Austral, o apoio da UE, atravs do seu Programa Especial, s ONGs e s negociaes prvias a 1994, constituu o seu maior programa de ajuda programada na poca 27 . Esta forte nfase da UE sobre a frica do Sul continuou aps 1994 com a renovao do seu compromisso consolidao democrtica, apesar de algumas mudanas verificadas com a troca das ONGs por rgos de estado. Olsen sugere que os financiamentos da UE para a frica do Sul constituiam uma aposta relativamente segura, j que com o provvel regresso governao pela maioria 28 poderia demonstrar a eficcia da sua ajuda. Claro que a ajuda internacional s eleies na SADC transcendem o apoio financeiro e podem servir de apoio consolidao de eleies multipartidrias de vrias formas. Por exemplo, a comunidade internacional tem participado em operaes de manuteno de paz, facilita a resoluo de conflitos e a criao de condies para a realizao de eleies, ajuda no desenvolvimento de infra-estruturas eleitorais e na monitorizao e observao de eleies. Esta ltima questo- observao internacional das eleies- tem recebido algumas crticas pelo facto de resumir-se a um mero turismo poltico. Porm, uma das funes bsicas da observao de eleies continua a ser a deteco e, esperanosamente, o impedimento de fraudes. A observao de eleies pode ainda conferir credibilidade internacional aos resultados eleitorais. O valor das misses de observao eleitoral deve ser avaliado em funo da questo, se as mesmas se fazem presentes durante grande parte do processo eleitoral at a altura do anncio dos resultados finais. A composio das misses de observao eleitorais poder afectar o trabalho de observao. Uma misso de observao de alto nvel pode ter mais possibilidades de acesso aos centros de tomada de deciso nacionais e informao mas, por outro lado, poder sentir alguns constrangimentos diplomticos. Pelo contrrio, observadores locais ou regionais podero no ter as mesmas facilidades de acesso dos seus colegas de nvel internacional podendo os seus membros necessitar de uma formao mais intensa em prticas e mtodos de observao eleitoral objectivos mas, seguindo a mesma lgica, estes podero ter conhecimentos mais profundos sobre as questes eleitorais locais bem como efectuar observaes mais informadas e teis. Esta ltima questo- a incluso de peritos em eleies ou personalidades de alto nvel ou ainda a utilizao da observao eleitoral como exerccio de aumento da capacidade dos observadores- no tem respostas fceis.

27

Gorm Rye Olsen, Promoo da Democracia como Instrumento da Poltica Externa actual para uma maior durao dos processos eleitorais atravs do anncio dos resultados finais. 28 I.e. a abolio do apartheid.

Outra considerao forma como a observao eleitoral est ligada ajuda internacional. Nesta relao, a declarao de eleies como sendo livres e justas (seja como for feita esta definio e os limites a essa concluso) torna-se um marco de apoio importante para o acesso a financiamentos futuros e outro tipo de ajuda. Uma outra abordagem partilha de experincias na SADC refere-se capacitao das prprios autoridades eleitorais. Esta questo, que valoriza o intercmbio internacional associado observao de eleies, tem se tornado corrente nos pases da SADC. Nas eleies de 1999 na frica do Sul, peritos regionais e internacionais em eleies foram coadjuvados por um gabinete eleitoral provincial durante alguns meses at a altura das eleies. nvel regional, o Electoral Commission Forum (ECF) representa uma boa oportunidade para a colaborao regional na partilha de recursos e conhecimentos. Formada em 1998, o ECF constitui um modelo de capacitao regional de gesto eleitoral. O ECF um frum que estabelece uma plataforma para os seus membros partilharem experincias sobre gesto e formao eleitoral, bem como reforarem o papel das autoridades eleitorais independentes na regio. Para aprofundar estes objectivos, o ECF organiza misses regionais de observao, recolhe informaes sobre processos eleitorais na regio e difundeas atravs de vrias publicaes. Aps a realizao de eleies, o ECF induz ainda a participao das autoridades eleitorais locais em aces de troca de opinies e observaes e de recomendao sobre a melhoria do trabalho. O ECF esta aumentando a sua capacidade atravs da participao dos seus membros em formaes sobre resoluo e preveno de conflitos especficos, da compilao de uma base de dados sobre peritos em eleies a ser distribuda a todos os estados da SADC em vsperas das eleies, e facilitando o intercmbio de informao e ideias atravs do desenvolvimento de um programa regional de tecnologia de informao. Podemos explorar estes temas baseando-nos em seis grandes desafios que dificultam o desenvolvimento da capacidade estatal, a administrao eleitoral e a cultura poltica democrtica para partidos e eleitores na frica Austral.

1. A arquitectura constitucional e legal para eleies

David Zamchiya considera que o grande teste a ser realizado pelos pases da SADC conseguir a combinao de um sistema e de uma gesto eleitoral que traga confiana aos resultados eleitorais. A prtica comum no seio da SADC introduzir um rgo de gesto eleitoral na constituio complementando-o com a respectiva legislao eleitoral. Os componentes bsicos deste quadro devem incluir a nomeao de uma autoridade eleitoral (geralmente pelo Presidente da Repblica ou pelo Governo nacional), a definio da sua composio numrica, da durao da posse dos seus membros e do estatuto desta comisso. Geralmente, as comisses eleitorais da SADC, tm o mesmo estatuto que um tribunal de primeira instncia e operam como um rgo independente. A tendncia predominante na frica Austral com respeito s administraes eleitorais a criao de rgos eleitorais permanentes e independentes para gerir as eleies. Por vrias ocasies, em pases membros da SADC houve a obrigatoriedade do presidente da comisso eleitoral (Botswana, Malawi, Nambia, Tanznia) ou pelo menos de um dos membros (frica do Sul), ser um magistrado. A questo da independncia da comisso eleitoral constitui motivo de preocupao em vrios pases da SADC. Tanto na Zmbia como em Moambique, os partidos da oposio lanaram

crticas em relao a uma falta de independncia da comisso eleitoral. Noutros pases, como no Lesoto e na Suazilandia, o rei nomeia o dirigente eleitoral e os membros da comisso eleitoral, respectivamente.

2. Resoluo de conflitos
Quase todos os pases da regio austral de frica j realizaram eleies multipartidrias num passado recente. A Repblica Democrtica do Congo (RDC) encontra-se mergulhada numa guerra civil enquanto que a Suazilandia proibiu os partidos polticos e suspendeu a constituio. Angola realizou eleies em 1992 sem sucesso, retornando a guerra civil. O Lesoto realizou-as em 1998, seguidas de tumultos, o que motivou o envio de uma fora de manuteno de paz da SADC para a restaurao da ordem. O Zimbabwe envolveu-se num processo de negociao constitucional como antecmara realizao de eleies em 2000. Os distrbios polticos que se seguiram bem como a invaso de fazendas por parte de veteranos de guerra e a violncia tm ameaado a estabilidade do tecido social e poltico do pas. A capacidade de fazer campanha sem temor a violncia um direito poltico bsico que requer vigilncia e compromisso por parte dos partidos polticos, seus apoiantes, as foras de segurana e do rgo administrativo eleitoral. A concepo de um cdigo de conduta que se possvel - faa parte da lei eleitoral uma forma de contribuir para o desenvolvimento de prticas eleitorais livres e justas. Neste cdigo de conduta podero ser proibidas e prescritas certas formas de comportamento por parte do governo, da comisso eleitoral, dos partidos polticos, dos seus apoiantes e dos meios de comunicao social. Por exemplo, a Lei Eleitoral da frica do Sul de 1998 considera positivo o envolvimento de partidos polticos no processo eleitoral e rege as actividades de partidos polticos neste sentido. Os partidos registados esto sujeitos a um Cdigo Eleitoral de Conduta destinado a regular o seu comportamento durante o perodo eleitoral. Entre estas regras, citam-se as seguintes proibies aos partidos polticos: o Os partidos no podem utilizar linguagem ou actos que de qualquer forma provoquem violncia ou a intimidao de candidatos, membros de partidos, representantes ou apoiantes de partidos, candidatos ou eleitores. o Os partidos no podem publicar declaraes falsas ou difamatrias com relao eleio de um partido ou seu candidato, o Ningum poder retirar, ocultar ou destruir qualquer material de votao ou eleio, o Ningum poder praticar a seduo para filiao ou abandono de um partido, participao ou abandono de uma reunio, comcio, demonstrao ou evento poltico pblico ou para a votao ou no de uma forma particular, o Ningum poder transportar ou exibir armamento numa reunio poltica o Ningum poder incorrectamente impedir o acesso dos eleitores educao eleitoral, recolha de assinaturas, recrutamento de membros ou angariao de fundos e de apoio 29 . Num outro exemplo, a Comisso Eleitoral Nacional da Tanznia elaborou um cdigo de conduta para os partidos polticos em antecipao s eleies gerais de 1995 mas os partidos rejeitaram-no 30 . O cdigo de conduta tanzaniano continha vrias clusulas similares s da Lei Eleitoral Sul Africana de 1998 mas, inclua igualmente um cdigo de conduta para o governo
29 30

Repblica da frica do Sul, Lei Eleitoral (Lei N 73 de 1998), 2 Pargrafo Comisso Eleitoral Nacional, Repblica Unida da Tanznia, Relatrio da Comisso Eleitoral Nacional sobre as Eleies Presidenciais e Legislativas de 1995, Dar es Salaam, 1997, p. 9.

e para a comisso eleitoral. Por exemplo, exigia-se que a comisso eleitoral garantisse a declarao dos resultados eleitorais o mais brevemente possvel aps a concluso do acto eleitoral. Para alm de reiterarem as responsabilidades da comisso tal como previsto na lei eleitoral, como declarao pblica essas clusulas poderiam contribuir para uma gesto eleitoral efectiva e para a aceitao dos resultados eleitorais por parte dos intervenientes. Porm, os partidos da oposio alegaram que o cdigo de conduta foi uma tentativa do partido CCM, no poder, de controlar as suas actividades 31. Consequentemente, a Comisso Eleitoral divulgou o contedo do cdigo de conduta como um conjunto de directivas por altura da realizao das eleies que foram aceites pelos partidos polticos. O grupo observador da Commonwealth confirmou que parte das eleies por eles testemunhadas foi bastante pacfico e tolerante. Uma terceira caracterstica da resoluo de conflitos durante a realizao de eleies o desenvolvimento de comisses de gesto de conflitos ou outras estruturas de base que possam ajudar as autoridades eleitorais e as foras de segurana na gesto de crises eleitorais. Constitudas por personalidades de prestgio, imparciais e com formao e capacitao adequada, estas estruturas tero a capacidade de resolver problemas concernentes aos processos eleitorais, ao invs de se recorrer a tribunais muitas vezes onerosos, inacessveis ou lentos demais para uma resoluo imediata das preocupaes dos partidos durante as eleies. Claro que os tribunais continuam a ser um importante e derradeiro juzo em termos de defesa da lei eleitoral. Mas no fim, fica-nos a ideia de que o processo no s legitimado por todas as partes envolvidas mas, que existe uma capacidade efectiva do Estado para pr em prtica processos e consequncias. Um sistema judicial imparcial e efectivo depende de um aparelho de Estado forte e capaz de funcionar devidamente. Para fins eleitorais, deve-se desenvolver uma formao tcnica especializada de modo a garantir que qualquer mecanismo utilizado para a resoluo de conflitos contribua para legitimar o processo eleitoral e no para prejudica-lo. Assim, aces de capacitao a nvel de instituies estatais e ONGs continuam a connstituir um desafio na SADC.

3. Capacitao e sustentabilidade eleitoral

3.1 Eficincia organizativa Os pases da SADC devem promover os valores da eficincia e da honestidade em termos de administrao eleitoral. Para alm da importncia do quadro legal e constitucional que cria a autoridade eleitoral de qualquer pas, a sua conduta administrativa e reguladora desempenha um papel chave no desenvolvimento da democracia. Esta preocupao vai desde o garantir de concursos pblicos justos e transparentes para a aquisio de material para as eleies at a uma seleco equitativa de pessoal. No caso do rgo eleitoral agir de uma forma partidria ou com falta de transparncia e prestao de contas, o seu comportamento poder, em si, colocar em risco a legitimidade dos resultados eleitorais.

31

Secretariado da Commonwealth, Relatrio do Grupo Observador da Commonwealth, Eleies Presidenciais e Legislativas na Tanznia, 29 de Outubro de 1994, p. 14.

3.2 Sustentabilidade financeira As eleies de transio tm-se tornado num empreendimento oneroso 32 . Por exemplo, veremos abaixo o custo das eleies por eleitor registado num quadro comparativo a nvel regional e internacional: o o o o o Moambique em 1994 - $ 9.80 frica do Sul em 1994 - $ 11.34 Tanznia em 1995 - $ 7.88 Austrlia em 1996 - $ 4.76 Canad em 1997 - $ 6.76

No contexto do desenvolvimento global e dos desafios econmicos actuais na frica Austral, tais custos seriam insustentveis a longo prazo. Algumas vozes sustentam que o alto custo das eleies de transio so justificados na medida em que elas (eleies) so consideradas ou independentes ou de libertao ou ainda as segundas eleies verdadeiramente democrticas em que no se deve poupar esforos no sentido de se criar infra-estruturas com pessoal adequado. Estes problemas de ordem logstica criam custos que devem ser sustentados durante o perodo entre a realizao de eleies. Alm disso, as eleies de transio exigem aces tendentes ao aumento da confiana entre os intervenientes, o que provoca outro aumento nos custos das eleies em pases em desenvolvimento. Porm, ao fim e ao cabo a valiosa ajuda internacional poder decrescer e as eleies de alto custo acabam por pr em causa a continuidade da prpria democracia que elas tentam sustentar. Como alternativa, propem-se solues com realce em intensivo de mo-de-obra ao invs de intensivo de capital e em formao ao invs de tecnologia, bem como em transferir o apoio para ONGs que agem em nome de grupos e membros dedicados (organizaes sindicais, organizaes de produtores, femininas, etc.). A tendncia rumo criao de comisses eleitorais independentes sugere que as solues criativas que interliguem o envolvimento dos sectores estatal e no estatal na organizaco de eleies devem ser ponderadas.

4. O papel dos partidos

Os partidos polticos constituem a expresso organizativa fulcral da democracia representativa na SADC. Eles enfrentam vrios desafios para garantir a representao dos interesses dos seus apoiantes. Eu iria destacar apenas trs deles, a saber: Em primeiro lugar, os partidos polticos devem gozar de capacidade organizativa suficiente para alcancar potenciais associados, bem como reflectirem os seus interesses. Esta relao significa que os partidos devem gozar de capacidade financeira adequada para fazer campanha durante o perodo eleitoral, permanecer em contacto com o eleitorado no perodo de defeso e, caso sejam eleitos, pesquisar e desenvolver polticas. Estas tarefas no so fceis de alcanar e muitos partidos polticos da frica Austral tm demonstrado muito pouca capacidade nestes e noutros aspectos. A realizao de palestras de formao para os membros de partidos adquirirem estas capacidades organizativas poder contribuir para a consolidao do processo democrtico de uma forma geral.
32

Marina Ottaway e Theresa Chung, Debate Sobre a Ajuda Democracia: Rumo a um Novo Paradigma, Journal of Democracy, N 10. 4 de Outubro de 1999, p. 102.

Em segundo lugar, os partidos tm o poder de representar o eleitorado, no apenas em termos ideolgicos, mas igualmente de trabalhar para garantir que os seus associados, candidatos e membros eleitos representem o eleitorado em termos de raa, sexo e identidade regional. Por exemplo, a aplicao de uma quota de gnero por parte do ANC no sistema de representao proporcional sul africano contribuiu grandemente para a representao da mulher em cargos de eleio. Outro exemplo de desenvolvimento partidrio cinge-se ao facto dos partidos necessitarem de desenvolver os seus mecanismos internos de democracia com vista a garantir que as deliberaes internas, a seleco de candidaturas e o acesso a cargos partidrios decorram de uma forma compatvel com as prticas democrticas. Em terceiro lugar, os partidos polticos podem contribuir para um desenrolar justo e livre do acto eleitoral atravs de esforos tendentes a garantir que o comportamento dos seus candidatos e apoiantes, bem como os de outros partidos, esteja de acordo com um cdigo de conduta, que deve ser estabelecido em consulta com os restantes partidos. Os partidos podem ainda jogar um papel directo na vigilncia mtua das actividades. Neste aspecto, o papel primrio dos partidos polticos no processo de monitorizao eleitoral ver e ser visto ambas actividades emprestam credibilidade s eleies. Mais ainda, os partidos desempenham um papel crucial assegurando resultados eleitorais livres e justas e a gesto de todo o processo eleitoral. Eles podem ainda servir como verificadores do processo eleitoral, vigiando o comportamento uns dos outros durante todo o perodo eleitoral, para alm do esforo administrativo da Comisso Eleitoral Independente.

5. Finanas e prestao de contas

A atribuio de fundos aos partidos polticos uma forma de conferir estabilidade ao sistema partidrio. Existe uma maior probabilidade de cumprimento das regras dos processos eleitorais por parte de partidos altamente capacitados. Porm, a maioria dos partidos polticos da frica Austral queixam-se da escassez de recursos financeiros, m formao por parte dos seus membros e agentes, tendo os partidos da oposio frequentemente lamentado de que o partido no poder tem feito uso indevido dos recursos do estado para fins partidrios. Existem dois modelos bsicos de regulamentao de financiamentos aos partidos polticos nos pases da SADC. No primeiro, os partidos polticos representados no parlamento recebem fundos pblicos e todos os partidos podem envolver-se em actividades privadas de angariao de fundos sem a necessidade de revelao pblica de doaes privadas ou quotas de membros (por ex: Lesoto, Malawi, frica do Sul, Ilhas Seicheles, Tanznia, Zimbabwe). A Nambia constitui uma excepo neste aspecto sendo que a no revelao de doaes externas, neste pas, poder resultar em multa ou pena de priso. Em 1999, partidos polticos sem assento parlamentar na Nambia e na frica do Sul queixaram-se de serem excludos dos financiamentos pblicos. Manifestaes de desagrado tm-se feito sentir igualmente em relao atrasos na entrega dos fundos. Por exemplo, os partidos polticos nas eleies de 1995 na Tanznia e de 1999 em Moambique, queixaram-se de ter recebido somente pagamentos parciais ou ento com um atraso considervel. Onde existe esta forma de financiamento pblico dos partidos polticos, estes so obrigados a manter recibos e a enviar relatrios de contas ao rgo emissor dos fundos (geralmente a comisso eleitoral). No segundo modelo, alguns dos partidos polticos da SADC no recebem fundos pblicos mas so autorizados a realizar aces privadas de angariao de fundos (por ex: Ilhas Maurcias, Zmbia). Em alguns casos, os candidatos, individualmente, esto sujeitos limitaes em termos de gastos na campanha mas os seus partidos no (por ex: Botswana).

Em alguns pases em que a atribuio de fundos pblicos permitida, tambm se permite a no revelao das fontes de financiamento, tanto internas como as vindas do exterior. Os partidos no poder no devem extrapolar os seus poderes atravs do uso indevido de recursos do Estado. Logicamente, os partidos da oposio no o podem fazer, assim sendo, no se deve poupar esforos para garantir a realidade e a percepo de oportunidades iguais para todos os concorrentes.

6. Participao pblica
Uma das componentes bsicas de eleies livres e justas est em garantir que os eleitores no s saibam como votar, mas que tenham tambm um entendimento mais amplo dos seus direitos polticos e civis. Neste sentido, a educao cvica torna-se elemento crucial na consolidao da democracia. As redes de educao cvica constituem um fenmeno relativamente recente em vrios pases membros da SADC, j que muitas delas comearam a formar-se no incio da dcada de 90. A maioria dessas organizaes conta com meios de comunicao simples, baratos ou de baixa tecnologia tal como palestras, cartazes, panfletos e meios afins para difundir as suas mensagens. No entanto, desenvolveram-se materiais e tcnicas de ensino inovadoras. Como resultado, a educao cvica no apenas divulga mensagens a respeito dos direitos democrticos mas procura igualmente dar capacidade organizativa e formao em novas tcnicas. Porm, as redes de educao cvica a nvel nacional e regional enfrentam vrios desafios tais como a escassez de recursos financeiros e a necessidade de melhorar a coordenao entre os membros para garantir eficcia no trabalho e o mnimo desperdcio, principalmente nas reas rurais. Por exemplo, as ONGs em Angola deparam-se com dificuldades tcnicas e logsticas devido ao estado de guerra e infra-estruturas danificadas no pas. Pelo contrrio, as campanhas de educao cvica na Nambia tm ligao formal com o governo e acesso a recursos do Estado, o que sugere um alto nvel de interligao entre ONGs e Governo naquele pas. Num outro exemplo, as redes de edeucao cvica no Malawi desempenharam um papel chave no apoio transio democrtica no pas mas devem agora ultrapassar o desafio das divises regionais que caracterizam a vida poltica no Malawi. O acesso informao, com meios de comunicao social livres, constitui um tremendo desafio para muitos pases da SADC, alguns dos quais dominados por meios de comunicao estatais e outros, que mesmo possuindo uma vasta gama de rgos de informao e opinies diversificadas, debatem-se com vrios nveis de analfabetismo ou baixo acesso electricidade para rdios ou uma rede de estradas deficiente, o que torna difcil a distribuio da imprensa escrita. Uma populao informada poder aumentar o nmero do registo de eleitores, bem como a afluncia s urnas. A concluso a que se chega que no existe substituto aos esforos sustentados para garantir que os povos da frica Austral estejam informados sobre as suas opes polticas.

Concluso
Embora a discusso do conjunto de temas deste trabalho no seja exaustiva, ela recorda-nos que a frica Austral combina sucessos e desafios de futuro. O trabalho prtico e intelectual, que resta para ser realizado na regio, dever ter em considerao o compromisso de indivduos e organizaes provenientes de vrios sectores da sociedade para ultrapassarem os actuais nveis. Assim, as discusses futuras devem reconhecer que no existe uma forma nica de democracia eleitoral nem um ponto final ao processo democrtico. Neste sentido, em cada fase do processo democrtico devemo-nos sentir sempre em transio democrtica. No quer isto dizer, que qualquer prtica democrtica seja igual a todas as outras, mas sim reconhecer que devemos continuar a avaliar cada um dos nossos processos luz do trabalho dos outros e estar preparados para as mudanas. Presentemente, a EISA, em associao com os seus parceiros regionais, tem vindo a trabalhar num projecto de desenvolvimento de normas e padres regionais que sero uma referncia para os pases da SADC em vspera de eleies. Estas normas e padres prevem ainda linhas mestras para os observadores internacionais que pretendam observar e verificar eleies em pases da SADC. Elas constituem um conjunto de orientaes que reflectem as condies materiais vigentes nos pases da SADC, afirmando as nossas diferenas como regio em relao outras regies de frica e dos pases do mundo desenvolvido. Elas constituem ainda um desafio aos observadores internacionais, no sentido de adquirirem uma maior sensibilidade com relao as particularidades dos pases da SADC e de avaliarem as eleies com base nas nossas prprias normas e condies. Estas normas e padres devero ser cumpridas, no apenas pelas autoridades eleitorais dos pases membros da SADC mas tambm pelas agncias internacionais que desejem prestar um contributo sincero consolidao da democracia na regio da SADC.

Eleies e o voto regional no contexto da consolidao da paz e reconstruo: O exemplo de Moambique

Dr. Obede Baloi

1. Introduo
Eleies constituem sim a base do conceito e prtica das democracias liberais modernas. De facto, eleies carregam um duplo significado: (a) basicamente, servem como um instrumento para legitimar o regime poltico e (b) oferecem o principal forum tanto para a competio poltica como para a participao poltica popular. Em ambos sentidos, eleies concorrem para assegurar controle popular sobre o governo o que visto como a principal caracterstica principal do sistema democrtico representativo de governo (Beetham and Boyle, 1995). Podemos notar que as democracias liberais modernas so basicamente sistemas polticos representativos. Isto significa dizer que um governo democrtico legtimo na medida em que constitudo atravs de alguma forma de escolha expressa pela maioria dos cidados. Nos variados postulados tericos, de Locke a Rousseau, de James Madison a Schumpeter, um governo democrtico aquele que tem uma mandato popular, obtido atravs de diversas e distintas formas de aferir a vontade popular. Importa destacar, conforme enfatizado por Schumpeter e outros tericos (por exemplo, William H. Riker, 1982) que um aspecto importante das definies das democracias modernas que os indivduos conquistam o poder de deciso por meio de uma luta competitiva pelo voto popular (Schumpeter, 1954). Este caracterstica liga eleies a um quadro institucional particular, nomeadamente, aquele do sistema poltico multipartidrio. Esta uma qualificao importante pois eleies podem ter lugar, e participao poltica pode ser encorajada com vista legitimao de um regime poltico fora do contexto da forma de governo democrtico, liberal e representativo. A pirmide democrtica de Betham e Boyle inclui, alm das eleies, direitos civis e polticos, uma forte sociedade civil e um governo que presta contas, tudo encontrando expresso num bom funcionamento do sistema poltico pluralista (Beetham & Boyle, 1995). Em termos de participao popular, h certamente outras formas igualmente importantes. Pode ser atravs da filiao aos partidos polticos, grupos de presso e diferentes movimentos sociais, como tambm atravs de outras actividades designadas a influenciar a opinio pblica num certo sentido. No obstante, estas outras formas de participao poltica popular requerem um certo grau de sofisticao e conscincia poltica muitas vezes associado a certos nveis de educao, acesso aos meios de comunicao de massa, a existncia de fortes redes de articulao da sociedade civil e tambm depende da natureza da cultura poltica prevalecente numa dada sociedade. No obstante o desenvolvimentos assinalveis nesse domnio, na verdade estes so recursos escassos para a maior parte da populao em pases como Moambique, tanto em termos do nvel geral de informao e compreenso como, especificamente, em termos de conhecimento poltico. Assim, em pases como Moambique, as eleies ainda constituem o principal meio de assegurar participao poltica popular. Como j foi mencionado nesta conferncia, os sistemas eleitorais constituem os mecanismos atravs dos quais so estabelecidos as normas e regras que determinam tanto como as preferncias polticas so exprimidas numa dada sociedade e como votos obtidos numa dada eleio so traduzidos em assentos parlamentares ou posies governamentais. Em outras palavras, sistemas eleitorais tanto influenciam o comportamento poltico do cidado como os

resultados eleitorais. Alm disso, sistemas eleitorais definem tanto o grau de representao poltica como o carcter do sistema de partidos (IDEA, 1997). Estas so razes suficientes porque importante reflectir como os modelos eleitorais e a prticas eleitorais influenciam o desenvolvimento do sistema democrtico. Mais importante ainda, particularmente para casos como Moambique, que no somente est nas fases iniciais da sua democratizao como est emergindo de uma guerra prolongada e devastadora. Na discusso que segue, pretendo abordar a questo da escolha do modelo eleitoral mostrando como tem reflectido duas discusses dicotmicas e distintas, nomeadamente, por um lado, a escolha entre representatividade e governabilidade e, por outro lado, o possvel ou desejvel equilbrio entre competio poltica e participao poltica popular. Nos dois casos a discusso vai considerar que a questo no meramente da esfera do debate terico. A verdade, uma questo da ordem dos problemas prticos que confrontam um pas recentemente sado da guerra que no somente criou profundas rivalidades entre importantes grupos na sociedade mas tambm destruiu o sentido de confiana mtua e propsito comum entre a populao por muitos anos.

2. O Contexto Moambicano
Moambique um pas de cerca de 18 milhes de habitantes, de acordo com o Censo Populacional de 1997. O Censo Eleitoral de 1999 registou um universo eleitoral de cerca de 8 milhes de eleitorais em todo o pas. A diviso administrativa do pas estabelece 10 provncias e a Cidade (capital) de Maputo, que tem estatuto de provncia. Estas 11 provncias constituem os crculos eleitorais nas eleies gerais. Desde a independncia a 25 de Junho de 1975, Moambique conheceu vrias alteraes constitucionais. No entanto, a mais profunda foi sem dvida a Constituio de 1990 que consagrou o princpio da liberdade de associao e organizao poltica dos cidados no quadro de um sistema multipartidrio, o princpio da separao dos poderes legislativo, executivo e judicirio, e a realizao de eleies livres, que assegurou campo para a concluso do Acordo Geral de Paz de 1992. A assinatura do AGP em Roma a 4 de Outubro de 1992 ps fim guerra devastadora que ops o governo da Frelimo Renamo durante cerca de 16 anos. Portanto, a Constituio de 1990 torna possvel a recomposio do campo poltico em Moambique 33 . Mas embora a Constituio tenha introduzido o fundamento legal de um sistema multipartidrio em Moambique em 1990, foi apenas praticamente dois anos depois, com a assinatura do acordo de paz em Roma em Outubro de 1992, que as perspectivas se abriram para uma efectiva transformao do sistema poltico moambicano. Na realidade, era impossvel a construo de um verdadeiro sistema multipartidrio enquanto a Renamo a principal fora de oposio se mantivesse fora do processo, continuando a actuar militarmente para derrubar o partido no poder.34 Assim, a relao de foras resultante da guerra o principal dos elementos na recomposio do campo poltico moambicano, cabendo neste processo um papel privilegiado aos dois exbeligerantes e sendo os outros partidos remetidos a uma posio marginal. As eleies que

33

BRITO, Lus Estado e Democracia Multipartidria em Moambique in: BRITO, Lus e Bernerd Weimer Multipartidarismo e Perspectivas Ps-Guerra , Relatrio de Seminrio, Maputo, Universidade Eduardo Mondlane e Fundao Friedrich Ebert, Maro de 1993, pg. 30. 34 Ibid, pg. 30.

vieram a ter lugar aps o AGP confirmaram a bipolarizao poltica, como iremos discutir mais adiante. Em Outubro de 1994 realizaram-se as primeiras eleies gerais e multipartidrias da histria do pas, que elegeram, pela primeira vez em sufrgio directo, o Presidente da Repblica e a Assembleia da Repblica um parlamento unicameral composto por 250 deputados. Estas eleies constituram uma etapa decisiva no processo de transio democrtica iniciado com a adopo da Constituio de 1990. Segundas eleies gerais tiveram lugar no perodo regulamentar, portanto em finais de 1999, iniciando uma consolidao dos processos eleitorais nacionais no pas. Entretanto, em Junho de 1998, tiveram lugar as primeiras eleies autrquicas que, seguindo a legislao adoptada, circunscreveram-se a apenas 33 cidades e vilas. Antes de me debruar sobre estes processos eleitorais, importa ainda algumas outras consideraes, ainda que breves e bastantes genricas, sobre o pas de que tratamos. O contexto em que se desenvolve o processo de implantao e consolidao da democracia multipartidria de profunda crise da sociedade moambicana. Moambique ainda um dos pases mais pobre do mundo. Dados do Instituto Nacional de Estatstica indicam que dois teros da populao vive em condies de pobreza absoluta. Desde os finais dos anos 80 que o pas vem implementando um Programa de Reabilitao Econmica e Social patrocinado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) e Banco Mundial. As mudanas promovidas levaram a uma estabilizao macro-econmica e crescimento econmico assinalveis. A paz e estabilidade poltica que se foram consolidando desde a assinatura do AGP em 1992 permitiram, por exemplo a reconstruo de grande parte das infra-estruturas sociais econmicas destrudas durante a guerra. Esses desenvolvimentos conduziram por exemplo a Moambique fosse elegvel ao programa HIPIC de reduo da dvida externa. Mas o desafio de transformar esse crescimento econmico em desenvolvimento est ainda por se realizar. De acordo com o ndice de desenvolvimento humano elaborado pelo PNUD, Moambique continua no grupo dos dez pases mais pobres do mundo. O prprio Estado incapaz de se manter sem o concurso da ajuda externa. Com feito, grande parte do oramento geral do Estado ainda proveniente financiamento externo, quer sejam doaes ou crditos. O prprio financiamento dos processos eleitorais que se tm realizado no pas de 1994 espelham claramente essa extrema dependncia. Apenas a ttulo de ilustrao, as eleies de 1999 custaram 40.8 milhes de dlares americanos, dos quais 22 foram uma contribuio da Unio Europeia, 10 do PNUD e apenas 8.8 do Governo moambicano. Essa grande dependncia espelha-se tambm no facto de que Moambique um pas sob grande escrutnio internacional, a influncia de doadores e credores muito pronunciada mesmo nos assuntos mais domsticos.

3. Escolhendo um modelo eleitoral

The choice of electoral system is one of the most important institutional decisions for any democracy [] The background to a choice of electoral system can [] be as important as the choice itself (IDEA, 1997) Dois importantes pontos de partida para avaliar e compreender as escolhas feitas para o modelo eleitoral em Moambique encontram-se na cultura eleitoral prevalecente em Moambique ps-independncia e na dominncia da Frelimo e da Renamo no cenrio poltico moambicano. Estes pontos esto institucionalmente relacionados e de facto, representados formalmente pelas duas fontes principais da legislao eleitoral em Moambique, nomeadamente, a Constituio de 1990 e o Acordo Geral de Paz de 1992 Lei n. 13/92, de 14 de Outubro (Tollenaere, 2000). Moambique tem hoje 26 partidos polticos oficialmente registados. O primeiro a ser registado foi o partido no poder h 26 anos, a FRELIMO, a 19 de Augusto de 1991. O mais recente foi um pequeno partido de operrios e camponeses - PANAOC, que se registou a 12 de Maro de 1999. A RENAMO, o antigo movimento guerrilheiro, registou-se a 22 de Augusto de 1994, pouco antes das primeiras eleies. Em 1994, quando as primeiras eleies tiveram lugar, tinham sido registados 18 partidos polticos. No perodo que conduziu s eleies gerais de 1999 outros 8 partidos polticos registaram-se. Nas eleies gerais de 1994 formaram-se e concorreram duas coligaes: Aliana Patritica (AP) juntando MONAMO e FAP, e a Unio Democrtica (UD) congregando trs partidos que advogavam o sistema federal de governo (PALMO, PANADE e PANAMO). Enquanto o MONAMO era um partido constitudo volta de um poltico veterano e advogado Dr. Mximo Dias, FAP era um partidos de jovens criado principalmente por graduados da Universidade Eduardo Mondlane. Os partidos na Unio Democrtica tinham em comum o facto de a sua liderana ter sado dos quadros da Frelimo. Nessa altura, apenas um partido o PPLM no conseguiu tomar parte nas eleies por causa de irregularidades na sua inscrio. Assim, nas eleies de 1994 concorreram 12 partidos e 2 coligaes. Nas eleies gerais de 1999 concorreram 9 partidos e 3 coligaes. E para ilustrar a importncia relativa das diferentes foras polticas apresenta-se a seguir a listas dos partidos e coligaes concorrentes e o quadro dos resultados das eleies legislativas proclamados pela CNE. Eleies Legislativas 1999 Nmero de eleitores inscritos Nmero de votantes Absteno Votos vlidos Votos em branco Votos Nulos 7.099.105 4.833.761 2.335.834 4.132.323 462.676 238.772

68.1% 31.9% 85.5% 9.6% 4.9%

Partidos e Coligaes Frelimo Renamo-Unio Eleitoral (*) 35 Partido Trabalhista Palmo SOL Partido Social Liberal UMO Unio Moambicana da Oposio (*) 36 UD Unio Democrtica (*)37 PADELIMO Partido Democrtico-Liberal PIMO Partido Independente de Moambique PANAOC Partido Nacional de Operrios e Camponeses PPLM Partido de Progresso Liberal de Moambique PASOMO Partido da Ampliao Social (*) Coligaes.

votos 2.005.703 1.603.811 111.139 101.970 83,440 64.117 61.122 33.247 29.446 24.527 11.628 2.153

% 48.5% 38.8% 2.7% 2.5% 2.0% 1.6% 1.5% 0.8% 0.7% 0.6% 0.3% 0.1%

Durante o regime de partido nico a FRELIMO estabeleceu um sistema de governo que se apoiou num forte sistema presidencialista apoiado por uma dominncia de facto do Executivo sobre outros ramos do governo. E isto foi assim apesar de a Constituio de 1975 ter definido que a Assembleia Popular constitua o rgo mximo do poder do Estado. A coeso deste sistema foi assegurada pelo postulado pelo qual o presidente do partido FRELIMO era automaticamente o presidente da Repblica e pela concentrao do poder de deciso na Comisso poltica do partido. Este sistema significou na prtica que embora eleies tenham sido organizadas entre 1977 e 1986 (Monteiro, 1988) onde os cidados tinham oportunidade de escolher entre delegados para diferentes nveis das assembleias, na realidade, era a liderana do partido quem era responsvel pela decises polticas mais importantes. No se trata aqui de argumentar que a questo da representao foi negligenciada na prtica poltica da Frelimo. Antes pelo contrrio, a primeira Assembleia Popular assegurou um sistema de representao atravs do qual indivduos representando diferentes segmentos da sociedade (as organizaes democrticas de massas) tinham automaticamente assentos garantidos. O ponto que enquanto tal medida pode muito bem ter funcionado como um instrumento de promover a consciencializao poltica entre os cidados, no constitua um factor relevante na governabilidade do pas. Assim, no veio como surpresa quando a Constituio de 1990, aprovada pela Assembleia Popular de partido nico estabeleceu o sistema eleitoral maioritrio. Entretanto, o contexto das negociaes de paz em Roma entre o governo da Frelimo e a Renamo e a natureza especfica do AGP implicou que as disposies constitucionais sobre o sistema eleitoral tinham que ser alteradas. Note-se que o AGP estabelece que O Governo
35

Renamo-Unio Eleitoral inclui os seguintes partidos: (1) RENAMO, Resistncia Nacional Moambicana; (2) MONAMO, Movimento Nacional de Moambique; (3) PCN, Partido de Conveno Nacional; (4) FUMO, Frente Unida de Moambique; (5) PRD, Partido Renovador Democrtico; (6) PPPM, Partido do Progresso do Povo de Moambique; (7) UDF, Frente Democrtica Unida; (8) UNAMO, Unio Nacional Moambicana; (9) FAP, Frente da Aco Patritica; (10) PUN, Partido da Unidade Nacional; e, (11) ALIMO, Aliana Independente de Moambique.
36

A UMO, Unio Moambicana da Oposio, inclui os seguintes partidos: (1) PADEMO, Partido Democrtico de Moambique; (2) PACODE, Partido do Congresso Democrtico; e, (3) PAMOMO, Partido Democrtico para a Reconciliao em Moambique.
37

A UD, Unio Democrtica, por sua vez inclui os seguintes partidos: (1) PANAMO, Partido Nacional de Moambique e PANADE, Partido Nacional Democrtico.

comprometeu-se a no promulgar qualquer legislao contrria ao acordo atingido (Protocolo I Princpios Bsicos). Na realidade esta situao significou que at s eleies de 1994 o AGP era de facto acima da Constituio da Repblica, a apenas posteriormente de jure a ela submetida (Carrilho, 1996). Em termos do contexto das negociaes de paz de Roma dois aspectos merecem meno. Um refere-se bvia desconfiana entre as duas foras rivais que, alis, durante as negociaes ainda levaram a cabo operaes militares de vulto. Num tal contexto no difcil de compreender por que cada parte tratava com muita suspeio qualquer proposta que viesse do outro lado. O outro aspecto tem a ver com uma percepo da Renamo sobre de uma relativa vantagem poltica da Frelimo no pas. Com efeito, a Frelimo no apenas dirigiu a luta de libertao que conduziu o pas independncia como tambm foi o partido nico no poder desde ento. Este clculo poder ter levado a Renamo a considerar que a Frelimo ter escolhido o sistema maioritrio a fim de perpetuar a sua dominncia no pas. Assim, para assegurar uma futura representao relevante no parlamento ante os constrangimentos de uma ordem dominada pela Frelimo a Renamo optou pelo sistema de representao proporcional, atravs de listas partidrias fechadas e bloqueadas, tomando as 11 provncias do pas como crculos eleitorais. Aparentemente, poderia ser sustentado que enquanto a Frelimo optou pela governabilidade ao invs da representatividade e que a Renamo fez o inverso. Na realidade, ambos partidos escolheram os sistemas eleitorais que pareciam melhor servir os seus interesses. O Sistema de representao proporcional veio a ser adoptado e se mantm. Entretanto, e independentemente das preferncias iniciais dos dois grandes partidos, aps a realizao das primeiras eleies, e contrariamente a intencionalidade do sistema escolhido, o sistema de representao proporcional praticado em Moambique produziu um sistema partidrio comumente associado ao sistema eleitoral maioritrio. Com efeito, as primeiras eleies multipartidrias produziram uma forte maioria parlamentar da Frelimo e um sistema bipartidrio, embora a Unio Democrtica provavelmente acidentalmente (cf. Brito, 1996) tenha conseguido 9 assentos na Assembleia da Repblica contra 129 da Frelimo e 112 da Renamo. Interessante notar que com os mesmos resultados de votao, se o sistema adoptado fosse o maioritrio como originalmente havia sido proposto pela Constituio de 1990, a Renamo teria assegurado a uma maioria muito confortvel de 152 assentos. E isto teria sido assim pelo facto de a RENAMO ter conseguido a maioria dos votos em 6 dos 11 crculos eleitorais do pas, incluindo a as provncias da Zambzia e de Nampula, de longe os maiores do pas (totalizando 103 assentos as duas combinadas)38 .

4. O Voto Regional
Isto nos conduz para uma apreciao mais de perto do comportamento eleitoral em Moambique. Antes note-se que as primeiras eleies autrquicas realizadas em Junho de 1998 foram marcadas pela absteno, tanto dos partidos polticos como dos eleitores. Uma coligao liderada pela RENAMO, congregando mais de uma dezena e meia de pequenos partidos decidiu boicotar o escrutnio, no apenas no concorrendo como tambm fazendo uma campanha de apelo absteno. Os eleitores por seu turno tambm optaram por ficar em
38

Em 1994 o nmero de mandados estava assim distribudo: Cabo Delgado, 22; Niassa, 11; Nampula, 54; Zambzia, 49; Tete, 15; Manica, 13; Sofala, 21; Inhambane, 18; Gaza, 16; Maputo Prov, 13 e Maputo Cidade, 18.

casa e usar a tolerncia de ponto como um simples dia de folga. Com efeito, apenas 15% dos eleitores compareceram s urnas. O boicote da oposio significou, no final, que os candidatos da Frelimo, que concorreram sozinhos na maior parte das autarquias, ganharam a presidncia dos 33 municpios em disputa. Grupos de cidados grupos independentes da sociedade civil, acolhidos pela legislao autrquica conseguiram uma parte significativa dos assentos em algumas capitais provinciais como Maputo e Beira, mas a Frelimo assegurou a maioria em todas as assembleia municipais das 33 autarquias criadas em muitos casos a nica bancada. Assim sendo, os dados das primeiras eleies autrquicas no oferecem uma base relevante para a compreenso do comportamento eleitoral tendo em considerao os altos ndices de absteno tanto dos eleitores como dos partidos. Trataremos ento apenas das eleies gerais. A meu ver o comportamento eleitoral em Moambique reflecte uma combinao de factores conjunturais e factores histricos, estes ltimos, mais estruturantes. Apelando para o peso de factores conjunturais tem se argumentado que alguns eleitores optaram pela Renamo como uma medida destinada a manter o partido dentro do circuito do sistema democrtico e assim, evitar qualquer possvel retorno guerra e destruio. Na mesma linha de interpretao tem sido notado que importantes grupos na sociedade, por exemplo grupos religiosos, mobilizaram activamente eleitores a usarem estrategicamente o seu voto, precisamente na linha da poltica da bipolarizao como garantia para a paz e a reconciliao. Outro factor que tem sido mencionado neste mbito tem sido a falta de estabilidade institucional, a presena territorial, capacidade organizacional material e financeira limitadas de todos os outros partidos fora os dois principais concorrentes. Alm disso, menciona-se a cultura do medo e a extrema deferncia perante autoridades fortalecida pelos modos de exerccio poltico tanto pr-coloniais como do colonial-fascismo pode ajudar a explicar porque a batalha eleitoral restringe-se basicamente Frelimo e Renamo. O socilogo Lus de Brito produziu uma cartografia eleitoral com base nos dados das eleies de 1994 e argumenta pelos factores de ordem mais estrutural e histrica (Brito, 1996 e 2000b). A cartografia eleitoral mostra basicamente que a repartio geogrfica dos votos nas eleies de 1994 no obedece a um padro uniforme. O estudo revela que a clivagem poltica que polariza o pas em torno de duas grandes foras polticas a Frelimo e a Renamo e seus candidatos presidenciais, tem uma base territorial muito ntida. Este quadro veio ser confirmado nas segundas eleies gerais, de 1999. Nas eleies de 1994 a Frelimo e a Renamo recolheram, em conjunto, 82% dos votos vlidos, sendo 44,3% para a Frelimo e 37,8% para a Renamo. Por seu turno, Chissano e Dhlakama, conquistaram, em conjunto, 87% dos votos vlidos, sendo 53,3% para Chissano e 33,7% para Dhlakama. Nas eleies de 1999 esse padro se repete. A Frelimo e a Renamo-Unio Eleitoral foram as nicas formaes que conseguiram, individualmente, votao acima dos 5% e, portanto, obter assentos parlamentares. Nas eleies presidenciais, Chissano e Dhlakama foram os nicos concorrentes. Curiosamente, o terceiro candidato mais votado em 1994, Whehia Ripua, no conseguiu juntar assinaturas suficientes para inscrever a sua candidatura para as estas segundas eleies gerais multipartidrias.

Essa clivagem poltica tem uma expresso territorial claramente marcada. A Frelimo tem predominncia concentrada nas provncias do Sul do pas (donde oriunda uma parte significativa da sua direco histrica) e nalgumas provncias do extremo Norte (particularmente no planalto dos Makondes donde saiu o essencial do seu exrcito durante a luta pela independncia nacional) e a da Renamo nas provncias do Centro e em zonas do Centro-Norte (donde so originrios os seus principais lderes e tambm onde historicamente ela recrutou os seus primeiros militantes). As segundas eleies gerais vieram consolidar a bipolarizao da vida poltica moambicana. Como nota Lus de Brito Podemos concluir que a bipolarizao confirmada pelas eleies reflecte a gnese do sistema partidrio moambicano, os pontos fortes e as fraquezas dos vrios partidos concorrentes e particularmente, o papel estruturante da guerra na configurao poltica da sociedade moambicana.39

5. Tenses entre Processo de Paz e Processo Democrtico

O processo de transio nos casos como o de Moambique significa a simultaneidade de dois processos distintos nem sempre convergentes o processo de paz e o processo democrtico. Penso que importante dar-se a devida ateno a esse aspecto pois a reside uma grande parte da possibilidade de compreenso dos conflitos que se geram. Pacificao e democratizao representam, em certo sentido, foras centrfugas. Enquanto a pacificao requer reconciliao e intensa solidariedade, democratizao implica confrontao e competio poltica. Estas dinmicas centrfugas desempenham um grande papel no complexo relacionamentos em curso em Moambique. O sistema eleitoral, ainda que parte importante do sistema poltico e do todo o funcionamento de uma sociedade democrtica, apenas um dos seus elementos. Portanto, o sistema eleitoral no pode ser analisado isoladamente de outros ingredientes do sistema poltico. Afinal, um mesmo sistema eleitoral em contextos polticos diferentes no produzir necessariamente os mesmo impacto (IDEA, 1997). A ttulo de exemplo, poderia notar que uma das condies do avano na construo democrtica a existncia de um Estado eficiente o que est longe de ser o caso de Moambique e de muitos pases africanos capaz de agir como catalisador do desenvolvimento econmico e de se constituir como o lugar da resoluo dos conflitos no respeito lei. E aqui, permitam mesmo que de passagem notar que o desafio at que ponto os partidos polticos esto preparados e dispostos para enfrentar esse desafio que o de conciliarem os seus interesses particulares e imediatos (em especial o de conquistar rapidamente posies de poder) com a necessidade de promover o papel estabilizador e regulador da vida social, que uma das funes essenciais do Estado, sabendo que esse Estado ainda controlado pelo antigo partido nico, que domina directa ou indirectamente o complexo burocrtico estatal e mesmo os principais meios de informao.

39

BRITO, Lus. (1995) O Comportamento Eleitoral nas Primeiras Eleies Multipartidrias em Moambique In: Brazo Mazula (ed.) Eleies, Democracia e Desenvolvimento, Maputo, pg. 485.

6. Desafios
A grande vantagem do sistema adoptado em Moambique foi a sua capacidade para assegurar um processo de pacificao e reconciliao nacional. Isto se deveu a uma conjugao de trs elementos principais. Por um lado, o envolvimento directo do sistema das Naes Unidas em quase todas as fases do processo eleitoral na prtica funcionando como a terceira parte garante da implementao dos acordos conseguidos - foi crtica. Por outro lado, a de facto bipolarismo poltico assumido pelas duas principais foras polticas na constituio e funcionamento dos rgos eleitorais tambm contribuiu para amenizar o ambiente de desconfiana e serviu de garantia de uma certo grau de competio poltica dentro de limites no destrutivos do processo de reconciliao nacional. Finalmente, mas no menos importante, a fora das organizaes da sociedade civil tambm desempenharam um papel crucial durante este perodo. Com efeito, o fenmeno do cansao da guerra e o desejo de encontrar um novo comeo para o pas levou a que vrias entidades da sociedade civil tomassem inmeras iniciativas com vista a garantir que eleies consolidassem em vez de travar o processo de paz. Mas importante, a meu ver notar, a este respeito que, to importante quanto a qualidade do sistema eleitoral a adoptar (mesmo quando essa qualidade medida em funo da relao com o contexto poltico, social e econmico bem como as legtimas aspiraes do pas) o processo que leva a esse sistema. Em Moambique, a escolha do sistema eleitoral, feita no contexto das negociaes de Paz de Roma, ao envolver as principais foras polticas, representou o compromisso poltico possvel. No obstante, so vrios os desafios que se colocam ao sistema poltico moambicano. Basicamente, podemos resumi-los em duas questes, a saber: (i) o aprimoramento dos mecanismos de representao que assegurem responsividade, por um lado e, (ii) construo e consolidao da confiana do cidados nas instituies democrticas, por outro. Isto tem a ver com o modo como estas instituies operam mas tambm com os mecanismos estabelecidos atravs dos quais se constituem. Os dados de duas diferentes pesquisas de opinio em Moambique sobre a Assembleia da Repblica (AR) ilustram a dimenso do desafio, mostrando que a AR o rgo representativo por excelncia, est longe de responder s expectativas dos cidados. Um inqurito realizado pelo CEP/UEM em 1997 mostrou que cerca de 90% dos inquiridos afirmaram no terem tido qualquer contacto nem com algum deputado, nem com a AR tanto antes como depois das eleies de 1994. 40 Em 1999, outro inqurito realizado pelo CEP/UEM mostrou que mais de 90% dos inquiridos (nas provncias de Zambzia, Nampula e Manica) afirmaram no terem tido qualquer interaco com a AR ao longo de toda a legislatura, nem com a sua administrao, nem com os deputados. 41 Estes dados contrastam, em certa medida, com a poltica de portas abertas adoptada pela AR, tanto no concernente cobertura dos Media, muitas vezes em directo, como na aceitao de observadores individuais nas suas sesses. Mais recentemente, um estudo da tica Moambique sobre a corrupo no pas, procurou medir, entre outros o grau de confiana dos cidados em relao s instituies. Embora o relatrio note que de entre as instituies seleccionadas 42 o Parlamento est entre aquelas que
40 41

Inqurito Nacional de Opinio Pblica, Maputo: CEP-UEM, 1997 Inqurito Nacional de Opinio Pblica, Maputo: CEP-UEM, 1999 42 Igreja, Presidente, Governador, Parlamento, Administrador, Sindicatos, Tribunal, Partidos, Municpios e Polcia.

gozam de maior confiana, revela-se tambm que quando colocadas perante duas opes nenhuma confiana x muita confiana - a maioria dos entrevistados responde em relao ao Parlamento que no tem nenhuma confiana. Enquanto 45.3% responde nenhuma confiana em relao ao Parlamento, apenas 24.7% respondem que tm muita confiana.43 Em termos de eleitorais est em curso mais uma reviso da lei eleitoral que busca reduzir os pontos de conflito que mobilizaram os actores polticos sobretudo nas eleies de 1999. O sistema de representao proporcional do modo como a aplicado em Moambique denota um problema tpico: a distncia que coloca entre eleitores e eleitos limita a capacidade de controle destes pelos primeiros. Com efeito, o tamanho dos crculos eleitorais e a maneira como so compostas as listas dos partidos para as eleies legislativas tendem a produzir maior fidelidade dos candidatos ao aparelhos partidrios vis-a-vis os eleitores. Um grande desafio consiste, portanto, no refinamento do sistema de modo a encontrar mecanismos que reduzam a distncia entre os eleitores e os eleitos.

Referncias
BALOI, Obede Suarte (Ed.). (2000a) Mozambique Electoral Profile. EISA (Electoral Institute of Southern Africa), Setembro de 1999 a Maro de 2000 BALOI, Obede Suarte (2000b) Mozambique Electoral Profile. EISA (Electoral Institute of Southern Africa) BEETHAM, David & Boyle, Kevin, (1995). Introducing Democracy: 80 Questions and Answers, Polity Press and UNESCO Publishing. BRITO, Lus (1993) Estado e Democracia Multipartidria em Moambique in: BRITO, Lus e Bernhard Weimer (Eds.) Multipartidarismo e Perspectivas Ps-Guerra, Relatrio de Seminrio, Maputo, Universidade Eduardo Mondlane e Fundao Friedrich Ebert ___________.(1995) O Comportamento Eleitoral nas Primeiras Eleies Multipartidrias em Moambique In: Brazo Mazula (ed.) Eleies, Democracia e Desenvolvimento, Maputo. ___________.(2000a) Um breve Comentrio a propsito das segundas eleies multipartidrias moambicanas In: Actualidades Eleies Moambique. Boletim sobre o processo Eleitoral de 1999, EISA (The Electoral Institute of Southern Africa), N 4, Maro 2000, pp. 50-51. ___________.(2000b) Cartografia Eleitoral de Moambique 1994. Maputo: Livraria Universitria CARRILHO, Norberto, (1996) A Legislao Eleitoral em Moambique e a realizao poltica e social In: Brazo Mazula (ed.) Eleies, Democracia e Desenvolvimento, Maputo. TICA MOAMBIQUE (2001) Estudo sobre Corrupo Moambique 2001. Maputo. IDEA (1997) The International IDEA Handbook of Electoral System Design. Stockholm, Handbook Series 1/97 Inqurito Nacional de Opinio Pblica, Maputo: CEP-UEM, 1997 Inqurito Nacional de Opinio Pblica, Maputo: CEP-UEM, 1999 LUNGARZO, Carlos, (1989). O que so eleies, Editora Brasiliense, So Paulo, Brazil.
43

TICA MOAMBIQUE (2001) Estudo sobre Corrupo Moambique 2001. Maputo.pg. 89.

MONTEIRO, Jos O., (1988). Poder e Democracia, Assembleia Popular, Maputo. Comisso Nacional de Eleies, Relatrio Final, Maputo, Moambique, Abril 1995. PRZEWORSKI, Adam, (1991). Democracy and the market: Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America, Cambridge University Press. RIKER, William H., (1982). Liberalism Against Populism: A confrontation between the theory of democracy and the theory of social choice, Waveland Press, INC: Prospect Heights, Illinois. SCHUMPETER, Joseph A., (1954). Capitalism, Socialism and Democracy, Ruskin House, George Allen & Unwin Ltd., Museum Street London. SITOE, Eduardo, Noes e Questes do Parlamentarismo o Parlamentarismo em Moambique. Curso para Funcionrios da Assembleia da Repblica, Novembro de 1999, Maputo. TOLLENAERE, Marc De, Sustainable Electoral Democracy in Mozambique International Support and self-reliance, paper presented at the International IDEA Conference on Promoting Sustainable Democratic Institutions in Southern Africa in Gaborone, Botswana, May 8-10, 2000.

A observao eleitoral internacional com nfase para a recente experincia de Timor Leste
Dr. Bornito de Sousa

1. Background
Incumbe-me partilhar convosco a questo actual da Observao eleitoral internacional, o que me honra sobremaneira. Para o efeito, tomaremos como base o case study das eleies realizadas em Timor-Leste no dia 30 de Agosto de 2001 para a constituio da Assembleia Constituinte. As eleies constituiram uma tarefas de um conjunto de outras definidas num calendario elaborado no quadro do processo de conduo daquele territorio para a Independencia Nacional44 , opo feita meses antes por meio de uma consulta popular dolorosa (30 de Agosto de 1999) mas durante a qual a escolha foi claramente feita contra a eventualidade de integrao na vizinha Indonesia. Outros momentos fundamentais do processo so, para alem da propria constituio da Assembleia Constituinte, a criao de um Governo com base nos resultados eleitorais, a aprovao da Constituio, a eleio do Presidente da Republica e, finalmente, a proclamao da Independencia Nacional do territorio 45 que ja se chama tambem de Timor Lorosae ou terra do crocodilo adormecido, pela configurao geografica. Encravado numa das ilhas orientais da Indonesia e situado sensivelmente a noroeste da Australia, Timor-Leste, ento administrada por Portugal, vinha merecendo a ateno das Naes Unidas desde os anos 60 por considera-lo como territorio no auto-governado. Portugal retirou-se do territorio em 1974 por entre confrontos entre forcas politicas umas favoraveis a independencia e outras a integrao na Indonesia. A FRETILIN, uma das forcas politicas mais destacadas chega mesmo a proclamar a independencia do territorio a 28 de Novembro de 1975 mas isso no impede a sua ocupao pela Indonesia que a incorpora como sua 27a. Provincia. Na sequencia de continua presso internacional e da resistencia da populao a ocupao, unida por factores historicos e culturais como a identidade linguistica (tetum e portugues) e religiosa (predominantemente catolica por oposio a Indonesia predominantemente muculmana), os anos 80 e finais dos anos 90 trazem novamente Timor-Leste para o topo da agenda diplomatica conduzindo a acordos politicos em que a Indonesia reconhece a transferencia da autoridade do territorio para a administrao das Naes Unidas e a consulta a populao sobre a autonomia ou a integrao na Indonesia. As transformaes democraticas na propria Indonesia acabam por facilitar o processo de transio e apos reconhecimento formal do resultado da consulta popular pelo Parlamento indonesio, a 19 de Outubro de 1999, instala-se a administrao das Naes Unidas, assente fundamentalmente nos seguintes orgos: - UNTAET Administrao de transio das Naes Unidas para Timor-Leste;
44

A proclamao da Independencia foi programada para uma data entre Marco e Maio de 2002 (Aponta-se a data de 20 de Maio de 2002), apesar de opinioes que questionaram a necessidade dessa proclamao, um vez que a independencia havia ja sido proclamada a 28 de Novembro de 1975 pela FRETILIN. 45 Provavelmente o oitavo membro da CPLP Comunidade dos Paises de Lingua Portuguesa.

ETTA Administrao transitoria de Timor-Leste (um Governo transitorio integrando funcionarios das Naes Unidas e cidados timorenses); CONSELHO NACIONAL Parlamento transitorio; e CEI Comisso Eleitoral Independente.

Ficou ento estabelecido o mandato da UNTAET como sendo: providenciar seguranca e manter a lei e a ordem em todo o territorio de Timor Leste; estabelecer uma administrao eficaz; apoiar o desenvolvimento de servicos civis e sociais; assegurar a coordenao e a entrega de assistencia humanitaria, assistenciaa reabilitao e ao desenvolvimento; apoiar a capacidade de criao de um governo proprio; e apoiar o estabelecimentoi de condies para o desenvolvimento sustentavel. Com uma populao de aproximadamente 800.000 habitantes, faz-se um registo de cerca de 450.000 eleitores. A opo politica pela manuteno do portugues como lingua oficial46 e do dolar norteamericano como principal moeda de curso legal no territorio, bem como a descoberta de petroleo no off-shore marcam o presente, o interesse e os apetites porTimor-Leste.

2. Principais documentos e legislao elaborados47

Como atras se referiu, as eleies de 30 de Agosto tiveram como objectivo eleger uma Assembleia Constituinte composta de 88 representantes (Deputados) e a sua organizao ficou a cargo das Naes Unidas e dos orgos criados para o efeito. A UNDP, agencia da ONU para programas de desenvolvimento, atraves do Projecto de Assistencia Eleitoral, teve um importante papel na organizao da logistica eleitoral. Nestes termos, a UNTAET emitiu o REGULAMENTO NR. 2001/2, DE 16 DE MARCO, SOBRE A ELEIO DE UMA ASSEMBLEIA CONSTITUINTE PARA A ELABORAO DE UMA CONSTITUIO PARA UM TIMOR LESTE INDEPENDENTE E DEMOCRATICO (na realidade, uma Lei ou Regulamento Eleitoral) e o REGULAMENTO NR. 2001/11, DE 13 DE JULHO, SOBRE VIOLAES AO REGULAMENTO ELEITORAL PARA A ELEIO DE UMA ASSEMBLEIA CONSTITUINTE, de longe os mais importantes instrumentos de organizao e conduo do processo eleitoral. O primeiro (Regulamento eleitoral), fixa o mandato da Assembleia Constituinte como sendo a eleborao de uma Constituio para um Timor Leste independente e democratico e a sua aprovao no prazo de 90 dias a contar do dia da sua primeira sesso (Art. 20 .). O Regulamento estabelece a possibilidade da Assembleia Constituinte transformar-se no orgo legislativo (Parlamento) de Timor Leste independente, desde que isso fosse expressamente consagrado na Constituio aprovada, evitando-se assim novas eleies para o efeito (Art. 20 .).
46

Devido a politica cultural da Indonesia no periodo de ocupao do territorio que proibia terminantemente o uso da lingua portuguesa, a maioria dos jovens abaixo dos 30 anos nao fala o portugues pelo que a principal documentao eleitoral foi traduzida para o tetum (lingua local), o ingles e o indonesio.
47

Alguns documentos podem ser consultados nas paginas internet www.undp.east-timor.org .

www.easttimorelections.com e

Propoe-se uma Assembleia Constituinte integrada por 88 representantes eleitos, sendo 75 com base num unico circulo eleitoral nacional e 13 representando um por cada Distrito administrativo do territorio (Art. 30 .). O Regulamento fixa ainda a capacidade eleitoral activa e passiva a partir dos 17 anos de idade (Art. 300 e 320 .). O segundo (Regulamento sobre violaes ao Regulamento eleitoral), tipifica um conjunto de condutas susceptiveis de afectar a liberdade, a justeza, a seguranca, a credibilidade e o caracter secreto das eleies, nomeadamente: violao do sigilo eleitoral, violao do sigilo eleitoral por agentes eleitorais, porte de armas dentro ou a volta da mesa de voto, perturbao do processo e obstruo a elementos, controlo comportamental nas mesas de voto, influencia indevida, suborno, influencia indevida ou suborno a membros da CEI, personificao, violaes relacionadas com os procedimentos de votao, interferencia com a contagem, anuncios enganosos ou falsos e incitamento a violencia. Este regulamento fixa sanes que vo desde meras multas ate a medidas privativas da liberdade. Outros importantes documentos relacionados com o processo eleitoral so o MANUAL DAS ASSEMBLEIAS DE VOTO e o MANUAL DO CENTRO DE ESCRUTINIO ELEITORAL elaborados para os agentes eleitorais e para os grupos de observadores eleitorais e que basicamente estabelecem as regras do acto eleitoral e do processo de apuramento ou contagem dos votos, bem como o CODIGO DE CONDUTA E CONDIES DE OPERAO PARA OS OBSERVADORES DO PROCESSO ELEITORAL EM TIMOR LESTE 48 cuja denominao esclarece perfeitamente o seu objecto. Para completar o conjunto dos principais documentos relacionados com o processo eleitoral no se pode deixar de fazer referencia ao PACTO DE UNIDADE NACIONAL, de 8 de Julho de 2001, um acordo entre os principais actores politicos de Timor Leste 49 , testemunhado por figuras idoneas e crediveis como os Bispos Dom Ximenes Belo e Basilio do Nascimento, os lideres politicos Xanana Gusmo e Ramos Horta e o Administrador do territorio pelas Naes Unidas, o brasileiro Sergio Vieira de Mello. O compromisso assenta essencialmente na aceitao dos resultados da consulta popular de 30 de Agosto de 1999 e dos resultados das eleies de 30 de Agosto de 2001 e na urbanidade e no-violencia nas relaes interpartidarias e no processo de transio para a Independencia.

48

A Fundao Asiatica ( The Asia Foundation ) colocou a disposio da organizao das eleicoes um dos mais bem elaborados manuais de observao eleitoral (Observer Manual East Timor. Constituent Assembly Election. 30 August 2001), incluindo formularios de observao eleitoral. 49 O Pacto foi assinado por 14 dos 16 partidos concorrentes, viria a sofrer dois golpes: No dia 29 de Agosto, dia de reflexao apos ter terminado ja a campanha eleitoral e anterior a data das eleicoes, o PD - Partido Democratico fez publicar um apelo eleitoral a seu favor num dos jornais de Dili e , por outro lado, o Presidente da UDT, Joao Carrascalao, fez uma conferencia de imprensa declarando as eleicoes como fraudulentas, no que se manteve isolado dos demais 15 partidos concorrentes e da opiniao generalizada dos observadores nacionais e internacionais.

3. O sistema eleitoral
Para a eleio dos 88 representantes da Assembleia Constituinte foi estabelecido no Regulamento Eleitoral (nr. 2001/2) que 75 (Representantes Nacionais) seriam eleitos com base em listas apresentadas por cada partido politico concorrente e os outros 13 (Representantes Distritais), com base nos candidatos apresentados pelos partidos politicos por cada distrito, devendo os candidatos ser, em ambos os casos, membros do respectivo partido (Art. 330 .)50 . O regulamento admite a possibilidade - que veio a verificar-se - da apresentao de candidatos independentes tanto para a eleio como representante nacional como distrital, exigindo para o efeito o suporte de 500 e 100 assinaturas respectivamente (Art. 340 .). A atribuio dos assentos na Assembleia Constituinte foi feita combinando o SISTEMA DE REPRESENTAO PROPORCIONAL para o caso dos Representantes Nacionais e o SISTEMA DE ESCRUTINIO MAIORITARIO DE UMA VOLTA, para os representantes Distritais (Arts. 360 . e 370 .). Tem igualmente interesse a metodologia estabelecida para a distribuio dos RESTOS (Art. 370 , subfases 2 e 3).

4. Partidos e candidatos independentes51

Concorreram as eleies para a Assembleia Constituinte varios candidatos independentes (5 na lista nacional e 11 nas listas distritais) e 16 Partidos politicos, nomeadamente: 1. PCT Partido Democrata Cristo; 2. UDT Uniao Democratica Timorense, Presidido por Joo Carrascalo; 3. PD Partido Democratico; 4. APODETI PRO-REFERENDUM Associao Popular Democratica de Timor proReferendum (defensora da integrao de Timor-Leste na Indonesia); 5. FRETILIN Frente Revolucionaria do Timor-Leste Independente (Partido a que pertencem Xanana Gusmo e Ramos Horta que entretanto preferiram adoptar uma posio neutra durante a campanha -, tendo como Presidente, Francisco Guterres Lu Olo e como Secretario Geral, Mari Alcatiri); 6. KOTA Klibur Oan Timor Asuwain (pro-integrao na Indonesia); 7. PARENTIL Partido Republika Nacional Timor Leste; 8. PNT Partido Nasionalista Timorense (Criado pelo antigo representante da FRETILIN em Lisboa, Abilio Araujo); 9. PTT Partido Trabalhista Timorense, de tendencia monarquica; 10. PDM Partai Demokratik Maubere; 11. PSD Partido Social Democrata, Presidido por Mario Carrascalo, ex-Governador de Timor Leste pela Indonesia; 12. UDC/PDC Partido Democrata-Cristo de Timor;
50

A Constituio e a Lei Eleitoral de Angola consagram um sistema semelhante: um Parlamento unicamaral integrando 223 Deputados, sendo 130 eleitos por um circulo eleitoral unico nacional e 90 eleitos 5 por cada uma das 18 Provincias do Pais (Os restantes 3 correspondem a um circulo eleitoral das comunidades angolanas no estrangeiro). A diferenca consiste em que no caso de Timor Leste apenas se elege um representante por cada Distrito com base no sistema de escrutinio maioritario enquanto em Angola mantem-se a seleco com base no sistema de representao proporcional tanto no escrutinio ao nivel nacional como provincial. 51 Detalhes adicionais sobre os Partidos politicos podem ser consultados na internet.

13. PPT Partido do Povo de Timor; 14. PST Partido Socialista de Timor; 15. ASDT Associao Social-Democrata Timorense (Criado em Abril de 2001 pelo primeiro Presidente da FRETILIN, Francisco Xavier do Amaral); e 16. PL Partai Liberal.

5. O acto eleitoral52
Os Centros de Votao e as Mesas de voto estiveram a todo o tempo abertas aos Observadores Nacionais e Internacionais, bem como aos representantes dos Partidos Politicos e todo o processo eleitoral teve uma ampla cobertura da imprensa. Fase de preparao e abertura das mesas de voto De um modo geral, o pessoal e os materiais eleitorais estavam nos locais antes da hora de abertura das Mesas de Voto (prevista para as 07H00 da manha) mas, em varios casos, o inicio da votao teve lugar com um relativo atraso de entre 15 minutos e ate 1 hora. Os procedimentos de abertura das Mesas de Voto foram entretanto e de um modo geral cumpridos. A localizao das Mesas de Voto era em geral adequada. Exceptua-se o caso do Centro de Votao nr. 107 (SMA Finantil, Aimutin), onde se fez a concentrao dos eleitores fora do recinto escolar, o que criou dificuldades no acesso e apos a abertura, um afluxo desordenado que acabou por criar uma situao de injustica, colocando eventualmente no fim quem havia chegado mais cedo ao local. De um modo geral, os delegados eleitorais estavam todos presentes. Notava-se entretanto atrasos na presenca dos representantes de alguns partidos e Observadores nacionais, o que veio a ser reparado posteriormente. Perodo de votao A votao iniciou em geral com um ligeiro atraso, como ja atras se referiu e decorreu ininterruptamente, sendo apenas de registar o facto de que a existencia de apenas um oficial a fazer a identificao dos eleitores nas listas e certamente tambem o facto de se ter seguido a ordem alfabetica em vez de numerica dos Cartoes de eleitores, terem causado demoras substanciais na rotao dos votantes. Chegou-se mesmo a ter casos de votantes que fizeram ate 3 minutos e a estar apenas um votante por cada 3 a 5 cabines de votao. O caracter secreto do escrutinio foi respeitado e os materiais eleitorais estavam presentes em boa qualidade e numero suficiente. Apenas foi constatado um caso de um eleitor registado em Distrito diferente (Lospalos) que no foi autorizado a votar e 31 casos de eleitores registados mas que no constavam das listas. Estes ultimos foram autorizados a votar apos preencimento dos formularios estabelecidos para o efeito.

52

O que se descreve neste capitulo coincide, no essencial, com o teor do Relatorio de observao eleitoral e reflecte a experiencia do grupo de observadores do Governo de Angola, no qual o autor esteve incluido, que visitou um total de 14 Centros de Votao e cerca de 61 Mesas de Voto.

Em geral, a votao decorreu de modo ordeiro e exemplar, tendo-se verificado que os eleitores deslocaram-se massivamente, desde cedo de manha, alguns acompanhados das suas familias, aos locais de votao. Encerramento da votao A maioria das Mesas de Voto encerraram a hora marcada, tendo-se verificado rarissimas excepe s (por exemplo, Assembleia de Voto nr. 120 Paulo VI) em que se permitiu a entrada e o voto de cidados que se apresentaram depois das 16H00. Foi ento argumentado que o atraso verificado no inicio da votao e a longa demora nas filas fez com que alguns eleitores se tivessem deslocado a procura de alimentos para a refeio do meio dia, dentre outras razoes. Apuramento dos resultados eleitorais Foi adoptado um sistema especial e inovador de apuramento dos resultados eleitorais que pode preservar o caracter secreto no apenas do VOTO INDIVIDUAL (no momento da votao individual) como tambem do VOTO COLECTIVO (no momento do apuramento dos votos), a fim de evitar possiveis represalias contra as comunidades locais por terem votado num ou noutro partido politico 53 , o que se temia pudesse vir a acontecer na sequencia dos massacres que se seguiram a consulta popular de 1999. Assim, a contagem no foi feita nos locais de votao. As urnas foram todas recolhidas e concentradas nas sedes dos Distritos 54 onde foram abertas, misturados os boletins de voto provenientes das varias localidades e so depois foi iniciada a contagem. Comentrios Constatou-se que os eleitores afluiram em massa desde as primeiras horas da manha as Assembleias de Voto. Compare-se, a titulo ilustrativo, os dois quadros seguintes sobre o que ocorreu em Timor-Leste (tendo como base, por um lado, a cifra de 1000 eleitores por cada Mesa de Voto e, por outro, fraces de tempo contadas desde a abertura ate ao encerramento dos Centros de Votao) e o que um observador de nacionalidade brasileira afirmou ocorrer no seu Pais onde o afluxo de eleitores aos Centros de Votao aconteceria essencialmente ao meio do dia. Por seu lado, a velocidade de rotao dos eleitores nas Mesas de Voto ficou bastante limitada e retardada pela demora na identificao dos eleitores nas listas de registo. As Cabines de Voto (entre 3 e 5 por cada Mesa de Voto) chegavam a ficar vazias ou apenas com um eleitor de cada vez. Foi sugerido o aumento, no futuro, de mais um oficial para a identificao dos eleitores em cada Mesa de Voto e a pesquisa dos eleitores por ordem numerica do carto de eleitor em vez da ordem alfabetica. Apesar disso, a velocidade de rotao dos eleitores foi aumentando ao longo do dia, tendo atingido o numero de 350 a 650 votantes por Mesa ou seja, uma media de cerca de 1 minuto
53

A experiencia de Angola (eleicoes de 1992), ainda que nao comprovadamente relacionada com esta, demonstrou que sendo embora preservado o caracter secreto do voto de cada eleitor, a contagem local e a divulgao dos votos com essa indicao acabou por revelar a tendencia territorial do voto, tendo-se registado, na sequencia da rejeio dos resultados eleitorais pelo lider do Partido UNITA, varios casos de represalias contra povoacoes cujo resultado indicava terem votado preferencialmente por outros Partidos ou candidatos presidenciais. Isso permitiu mesmo, a titulo de exemplo, identificar a existencia na Jamba (na altura quartelgeneral da UNITA vedado aos demais Partidos) de votos favoraveis a outros Partidos e candidatos. 54 Provincias, no caso de Angola.

por eleitor (Houve entretanto casos em que eleitores chegaram a atingir os 3 minutos para votar).

Foi ainda sugerida a previso, no futuro, de filas exclusivas para gravidas, deficientes e idosos, a possibilidade de se picar (furar) o carto de eleitor como mecanismo complementar a utilizao da tinta indelevel, para evitar a duplicao da votao e ainda a distino da cor das Urnas, conforme o voto nacional ou o distrital.

6. Os resultados eleitorais
Os resultados eleitorais indicaram terem sido registados 384.248 votos, dos quais 20.747 invalidos e 363.501 validos. O Partido FRETILIN venceu as eleies com um total de 55 dos 88 assentos da Assembleia Constituinte, sendo 43 na votao nacional e 12 na votao distrital55 , ficando a uma reduzida margem de 3 assentos para alcancar a maioria qualificada que permitiria ate aprovar a nova Constituio. O Secretario Geral da FRETILIN, Mari Alcatiri, foi indigitado pelo Administrador das Naes Unidas em Timor Leste como Primeiro-Ministro 56 a frente de um Governo cuja composio reflecte os resultados eleitorais. Os Partidos que se situaram a seguir foram o PD Partido Democratico (7 assentos) e os partidos ASDT e PSD (com 6 assentos cada um). Acabaram por ficar representados na Assembleia Constituinte um total de 12 partidos politicos 57 , ficando de fora o APODETI PRO REFERENDUM, o PARENTIL, o PTT e o PDM.

7. A observao eleitoral em Timor Leste

Nas eleies de Timor Leste, foram admitidos exclusivamente governos e instituies na qualidade de Observadores e no observadores individuais. Participaram em Timor Leste um total de 1.648 Observadores, sendo 509 Observadores internacionais de 48 paises e instituies e 1.139 Observadores Nacionais representando 30 organizaes da sociedade civil de Timor Leste. No numero de Observadores Nacionais acima referido no esto incluidos os delegados dos Partidos politicos concorrentes presentes em todas as Mesas de Voto. Destaca-se a participao de Observadores de paises tais como a Africa do Sul, Angola, Australia, Brasil, Canada, Filipinas, Franca, Indonesia, Irlanda, Japo, Malasya, Mocambique, Nova Zelandia, Noruega, Portugal e Republica da Korea e de instituies como CPLP, a Unio Europeia, a Asia Foundation, o Carter Center, o CSIS, o IFES, o NDI, o IRI, dentre outros. O facto de se no distinguir, por cor diferente, o carto de identificao dos Observadores Internacionais e o dos Nacionais, nem sempre permitiu a sua imediata identificao. Os Observadores foram distribuidos por todos os Distritos do territorio e de um modo geral organizaram a sua actividade de acordo com os Formularios de Observao Eleitoral distribuidos juntamente com o Manual de Observao 58 , nomeadamente sobre a

55

A FRETILIN venceu em 12 dos 13 Distritos. De notar que, por um atraso de 15 minutos, nao foi permitido que o candidato da FRETILIN se registasse no 130 . Distrito (Oecussi) onde acabou, entretano, por vencer um candidato independente nao hostil a FRETILIN. 56 Chief Minister em ingles e, portanto, mais correctamente Ministro-Coordenador em portugues. 57 Coincidentemente, o mesmo numero de partidos que integram a Assembleia Nacional de Angola. 58 Cfr. nr. 3 da lista bibliografica, adiante, bem como a lista de formularios no nr. 16 da lista de anexos.

OBSERVAO DE MESA DE VOTO e sobre OBSERVAO DE CENTRO DE ESCRUTINIO. O primeiro recolhe dados sobre o numero de Mesas e de Assembleias ou Centros de voto visitadas, sua abertura e localizao, a presenca dos agentes eleitorais, o material eleitoral, o cumpromento dos procediementos, o nivel de organizao, o encerramento das Mesas de voto, a seguranca e a avaliao geral do processo eleitoral. O segundo regista em especial as presencas no Centro de escrutinio de votos, os procedimentos e a avaliao geral do processo de contagem. No final da votao foram emitidos varios Comunicados e elaborados Relatorios dos grupos de Observadores internacionais e nacionais que nem sempre foram amplamente difundidos pela imprensa local ou mesmo publicados em edio especial, se possivel, a fim de dar a conhecer a sua opinio e juizo as populaes e as autoridades do Pais onde se realizaram as eleies59 . A data de chegada, o periodo de estadia e a data de regresso dos grupos de Observadores Internacionais variou segundo o livre criterio de cada um. Assim, uns chegaram mais cedo, uns permaneceram mais tempo e outros partiram mais cedo, nalguns casos antes mesmo do fim da contagem dos votos e da divulgao dos resultados eleitorais.

8. Uniformizao da metodologia de observao eleitoral

Algumas questes60 Se no ha duvidas sobre a utilidade e importancia da Observao Eleitoral Internacional (e tambem a participao de Observadores Nacionais), na medida em que credibiliza interna e internacionalmente um dado processo eleitoral realizado em determinado Pais, algumas questoes podem e devem ser levantadas no sentido da busca do aperfeicoamento do sistema no seu conjunto. A. Desde logo, haveria uma diviso natural que torne exigivel a Observao Eleitoral Internacional apenas para os paises sub-desenvolvidos ou de democracias nascentes por oposio as democracias mais antigas ou consolidadas as quais seriam imunes a problemas ou dificuldades eleitorais e, portanto, intrinsecamente e sempre livres e justas? Embora a pratica nos possa levar a uma resposta afirmativa, os recentes acontecimentos registados durante o processo de eleio do Presidente dos Estados Unidos da America que acabou por ser decidido pelos Tribunais e a propria globalizao, bem como o Principio da igualdade dos Estados sugerem que no deve ser menosprezasa a Observao Eleitoral Internacional mesmo nestes paises. E isso, apesar da possibilidade de evoluo para o que chamaria de Democracia telematica como o voto electronico (ja praticado no Brasil) ou o voto por correio electronico (e-mail). E quanto mais no seja, para que as democracias menos desenvolvidas aprendam com as demais.

59 60

Para consulta de alguns, cfr. nrs. 11, 12 e 13 da lista de anexos. Consultar a Bibliografia indicada e o texto SADC Parliamentary Forum electoral recommendations e Minimum conditions for free and fair elections in Zimbabwe (nrs. 14 e 15 da lista de anexos).

B. Desde quando e ate que momento deve ser feita a Observao eleitoral? Deve observar-se apenas o Acto eleitoral ou os actos preliminares como o Registo Eleitoral, a Campanha Eleitoral e os actos posteriores a votao como o Escrutinio e a divulgao dos regultados eleitorais? A tendencia encaminha-se no sentido de uma abordagem abrangente da Observao eleitoral. C. Quantas opinioes so necessarias para se considerar uma eleio livre e justa ou o oposto? E quantas a favor e contra? Ou basta uma (por exemplo, e no caso dos paises subdesenvolvidos, a da ex-potencia colonizadora que geralmente tem um peso significativo ou de uma instituio internacional de peso)? A declarao sobre a avaliao das eleies deve ser colectiva? Parece no haver duvidas que nem sempre sera possivel manter todos os observadores no Pais ate que todos elaborem os seus Relatorios ou Comunicados. Entretanto, o ideal seria que todos os observadores pudessem reunir-se e consultar-se ou, pelo menos, que deixassem antes de regressar ou enviassem as entidades organizadoras das eleies, com a maior brevidade possivel, a sua avaliao sobre as eleies, a fim de que se tenha o balanco geral sobre as mesmas. D. Quantas ou que percentagem de Assembleias ou Mesas de voto devem ser no minimo visitadas para se poder ter uma opinio aceitavel sobre a observao eleitoral? No havera uma resposta univoca, mas parece essencial que se visite um minimo necessario a se ter, ainda que por amostra, uma apreciao generica do decurso do processo eleitoral. Entretanto, parece que a comparao da posio de um numero plural de Observadores ajuda a chegar a conclusoes mais imparciais, sobretudo nos casos em que a priori ha razoes para alguma antipatia em relao a determinado regime ou dirigente politico, casos em que se corre o risco de pecar por excesso de zelo e ter uma viso antecipadamente negativa sobre o conjunto do processo eleitoral. E. Varias outras questoes podem ser levantadas e iro se-lo certamente. Pretendemos aqui apenas chamar a ateno para algumas delas. Proposta para a uniformizao da metodologia Com o relatorio de observao eleitoral do grupo de Angola, foi feita a proposta que segue, a qual propoe que alguma instituio internacional promova um Seminario ou Workshop para harmonizar ou uniformizar os formularios e procedimentos de observao eleitoral, com bas nas experiencias e formularios ja existentes, nomeadamente da UNDP, do Parlamento Europeu, da OUA, da SADC, da Commonwealth, da Assembleia Parlamentar Paritaria ACPUE, do CARTER CENTER, CPLP, IFES, NDI, IRI, CSIS, IDEA, etc.: Considerando que a observao internacional de eleies tem vindo a ser praticada num numero crescente de paises; Considerando ser importante haver uma aproximao entre criterios de avaliao das eleie s por parte dos varios grupos de Observadores intervenientes, sob risco de se incorrer no sindroma da torre de Babel; Considerando ser igualmente importante que o Pais a ser monitorado conheca antecipadamente os criterios e os itens de avaliao, sob pena de se examinar um aluno

sobre materia que no lhe foi antes ensinada ou que no consta do programa ou se cair no estrito subjectivismo dos grupos de Observadores; Considerando ser tambem importante harmonizar os criterios de avaliao a utilizar quer pelos Observadores nacionais como os internacionais; Considerando a experiencia de algumas instituie s eleitorais, nacionais, regionais, internacionais e de instituie s privadas, no estabelecimento de criterios e formularios de Observao eleitoral; PROPOE-SE: Promover a organizao de um Seminario ou Workshop internacional com instituies e individualidades que participam regularmente na observao de eleies, em data e local a definir e com os seguintes objectivos: 1. Uniformizar procedimentos, regras, formularios, codigos de conduta e legislaopadro sobre observao eleitoral, para serem utilizados quer pelos observadores nacionais como internacionais e tambem pelos proprios paises organizadores de eleie s. 2. Elaborar um manual multilingue (ou varios, em distintas linguas) sobre a observao internacional, reunindo os documentos referidos no ponto anterior. 3. Elaborar igualmente um manual61 modelo de capacitao dos oficiais e delegados eleitorais nacionais dos processos eleitorais. 4. Eventualmente, constituir uma instituio (ou indicar alguma ja existente) para: ? Centralizar e uniformizar a actividade de observao internacional e nacional de eleies; ? Estabelecer e ou financiar Programas de formao de observadores internacionais e nacionais; ? Criar uma base de dados internacional de observadores internacionais e nacionais; ? Apoiar, a seu pedido, os paises organizadores de eleies em materia de organizao da actividade de Observadores. 62

Bibliografia
1. Manual do NDI para la Observacion Nacional de elecciones. Guia de la A a la Z (ISBN 1-880134-17-9, National Democratic Institute for International Affairs, 1995). 2. Adding Value to the Commonwealth democracy programme, CPSU Commonwealth Policy Studies Unit (ISBN 1855071118, London). 3. Observer Manual. East Timor, The Asia Foundation, 2001. 4. Lei Constitucional da Republica de Angola. 5. Lei Eleitoral de Angola (Lei nr. 5/92, de 16 de Abril).

61 62

O Manual do NDI a que se refere o nr. 1 da Bibliografia aproxima-se desse objectivo. Por coincidencia, no periodo de 21 a 23 de Novembro de 2001, o CPSU Commonwealth Policy Studies Unit (28 Russell Square, London, WC1B 5DS), ligado a University of London, promove uma conferencia intitulada Election Observation and the Commonwealth Post-Brisbane para intercambio de informacoes e uniformizao de metodos sobre a observao eleitoral nacional e internacional, com a participao de importantes instituicoes especializadas como, por exemplo, o IDEA (Suecia), o Carter Center (EUA) e o International Foundation for Electoral Systems (EUA).

C APTULO III ANLISE DO SISTEMA ELEITORAL EM A NGOLA

O sistema eleitoral actual em Angola: uma avaliao

Dr. Ral Arajo O tema a ser abordado hoje tem como ttulo O sistema eleitoral em Angola uma avaliao. Pretendeu a organizao deste Seminrio trazer a discusso a abordagem da experincia angolana vivida no processo eleitoral multipartidrio de 1992 para que se possam extrair as lies necessrias para o prximo pleito eleitoral a realizar nos prximos tempos. Sendo uma das pessoas que teve a possibilidade e felicidade de participar na elaborao e discusso da legislao de transio democrtica em 1991 e 1992 e, particularmente da Lei Constitucional e Lei Eleitoral, parece-me que poderei prestar a esta magna audincia algumas informaes teis sobre as razes que levaram a que optasse pelo actual sistema eleitoral, bem como as minhas consideraes sobre as vantagens e eventuais desvantagens existentes. Comecemos pela caracterizao do nosso actual sistema eleitoral. A Assembleia Nacional, em Angola, unicamaral e composta por 223 eleitos por sufrgio universal, directo, igual e secreto (art. 79 da Lei Constitucional). As candidaturas esto reservadas aos partidos que, de acordo com o sistema adoptado, apresentam as suas listas plurinominais, que podem integrar cidados independentes. O sistema eleitoral o de representao proporcional, de acordo com os seguintes critrios: a) por direito prprio cada provncia representada na Assembleia Nacional por um nmero de cinco deputados, constituindo para esse efeito cada provncia um crculo eleitoral; b) os restantes cento e trinta deputados so eleitos a nvel nacional, constituindo-se o pas para esse efeito um crculo eleitoral nico; c) para as comunidades angolanas no exterior constitudo um crculo eleitoral representado por um nmero de trs deputados, correspondendo dois zona frica e um ao resto do mundo. (art. 79 da Lei Constitucional). De acordo com este sistema eleitoral os partidos polticos devem apresentar trs listas de candidaturas contendo, uma, a lista de candidatos para os crculos provinciais, que so dezoito; outra, a lista para o crculo nacional e, finalmente, uma terceira lista, com os candidatos para o crculo eleitoral para as comunidades do exterior. O apuramento dos resultados eleitorais para as eleies legislativas feito de acordo com trs critrios distintos, conforme se apuraram os deputados eleitos nos crculos eleitorais provinciais, no crculo eleitoral nacional e no crculo eleitoral para as comunidades residentes no exterior. Para o primeiro caso utiliza-se o mtodo de Hondt, sendo os restos distribudos de acordo com o critrio de prioridade lista que tenha o menor nmero de votos. Na eleio dos deputados pelo crculo eleitoral nacional procede-se ao apuramento do quociente eleitoral (nmero de votos validamente expressos dividido por 130, que o nmero de deputados a eleger), dividindo-se em seguida o nmero de votos obtidos por cada lista pelo quociente eleitoral, determinando-se o nmero de assentos ganhos por cada partido. A distribuio de restos feita de acordo com o resto mais forte de cada partido.

Para a eleio dos deputados do crculo eleitoral do exterior o critrio distinto conforme se eleja os 2 deputados por frica e um pelo resto do mundo. Para a eleio dos 2 deputados adoptado o sistema de Hondt e para o outro deputado o processo simples: eleita a lista que obtenha mais votos. De acordo com o actual sistema eleitoral a Assembleia Nacional apesar de ser unicamaral tem representantes de todas as provncias do pas, eleitos no sistema eleitoral complexo que fizemos referncia. Este sistema eleitoral visou juntar, numa s cmara parlamentar, alguns dos objectivos que norteiam a constituio de parlamentos bicamarais, como sejam, a representao proporcional a nvel nacional e a representao e eleio de deputados que, indirectamente, representam cada uma das provncias do pas. Vejamos agora quais as razes que levaram a que se fizesse esta opo: Os Acordos de Bicesse, assinados em Maio de 1991, em Portugal, entre o Governo de Angola e a UNITA, estabeleceram no Protocolo do Estoril, no n. 2 e 3 da Parte I o seguinte: 2 O Presidente da Repblica ser eleito por sufrgio directo e secreto, atravs de um sistema maioritrio, com recurso a uma segunda volta, se necessrio. 3 A Assembleia Nacional ser eleita por sufrgio directo e secreto, atravs de um sistema de representao proporcional a nvel nacional. A primeira interpretao feita do conceito sistema de representao proporcional a nvel nacional foi o de que nas primeiras eleies multipartidrias em Angola deveria existir apenas um crculo eleitoral nacional em que o apuramento e indicao dos deputados seria feito conforme os critrios que a Lei Constitucional adoptou para a eleio do actual crculo eleitoral nacional. Uma anlise ponderada e desapaixonada mostrou os grandes perigos de ordem poltica se esta fosse a opo a ser seguida j que de acordo com a distribuio demogrfica existente em 1992 correr-se-ia o risco de algumas provncias no terem qualquer representante no parlamento, nomeadamente, as provncias do Cuando-Cubango, Cabinda, Zare, Lunda-Norte e Lunda-Sul. E foi com o objectivo de se prevenir situaes que pudessem levar a desagregao da nao que nas reunies bipartidrias realizadas entre o Gove rno e a Unita, por unanimidade, se optou pelo actual sistema eleitoral. As duas delegaes num gesto louvvel de patriotismo assumiram um compromisso fundamental para o futuro do pas. Dessa forma respeitou-se o compromisso assumido em Bicesse e, simultaneamente, assegurou-se no parlamento angolano uma representatividade de todas as provncias do pas. O sistema eleitoral adoptado tem levantado vrias dvidas relativamente sua justeza havendo quem entenda que ele conduz a uma cerca desigualdade do voto, nomeadamente no que respeita ao nmero de deputados a serem eleitos pelos crculos provinciais.

Pessoalmente entendo que no existe qualquer injustia no nosso sistema eleitoral e que a combinao feita entre os crculos provinciais e o crculo nacional acaba por ser benfico para os interesses das comunidades e dos partidos polticos. Ao estabelecer a eleio de um nmero igual de deputados pelos crculos eleitorais provinciais o legislador constituinte abraou um critrio prprio dos estados federais que asseguram, numa cmara prpria, denominada Senado, por exemplo, a representao dos estados em situao de igualdade, independentemente da importncia econmica ou do peso demogrfico de cada estado federado. O poder constituinte angolano teve exactamente o mesmo tipo de preocupao de fazer representar na Assembleia Nacional todas as provncias. A discusso pode, eventualmente, centrar-se na adopo de apenas crculos eleitorais provinciais e na eliminao do crculo eleitoral nacional e a, semelhana do que se verifica em S. Tom e Prncipe, por exemplo, estabelecer-se um nmero mnimo de deputados a serem eleitos em cada provncia. Entretanto, e como j anteriormente frisei, parece-me que o actual sistema eleitoral deve ser mantido. Importa agora fazer uma avaliao geral do nosso sistema eleitoral, tema afinal desta comunicao. O primeiro aspecto a referir comea desde logo pela apreciao do sistema eleitoral em si para depois passar a fazer uma anlise dos mecanismos de aplicao da legislao eleitoral. Comecemos pela eleio do Presidente da Repblica. Entendo que se deve manter o sistema eleitoral adoptado que o maioritrio de duas voltas. Aqui quero apenas chamar a ateno para uma questo que julgo ser necessrio alterar e que tem a ver com a legitimidade de apresentao de cand idaturas. A Lei Constitucional, no seu artigo 60, confere legitimidade para apresentao de candidaturas para o cargo de Presidente da Repblica os partidos polticos ou coligaes de partidos legalmente constitudos ou por um nmero mnimo de cinco mil e um mximo de dez mil cidados eleitores. A apresentao directa de candidaturas pelos partidos polticos, sem mais formalismos, possvel em 1992, porque existiam cerca de 12, impraticvel neste momento em que legalmente esto registados no Tribunal Supremo mais de 150 partidos polticos. Entendo que a apresentao de candidaturas para o cargo de Presidente da Repblica deve ser preferencialmente feita pelos cidados eleitores e em apndice pelos partidos polticos. Ao ser possvel aos partidos polticos apresentar directamente candidaturas, elas devem ter o respaldo obrigatrio de um nmero mnimo de cidados eleitores, sob pena de haver uma proliferao e banalizao na apresentao de candidatos ao cargo de Presidente da Repblica. Relativamente eleio dos deputados Assembleia Nacional julgo ser de se analisar as seguintes questes:

a) deve ou no ser introduzida uma clausula-barreira em que apenas sejam eleitas listas que obtenham um mnimo de 5% do sufrgio nacional?; b) nas prximas eleies o crculo eleitoral do exterior deve ou no ser eleito? A minha opinio relativa as estas duas questes a de que se deve introduzir esta clausulabarreira, como elemento de correco do sistema eleitoral de representao proporcional, no sentido de se evitar a existncia de um nmero demasiadamente grande de partidos que ganham assento no parlamento devido ao critrio da distribuio de restos. Com esta medida haver uma maior dignificao do parlamento e um outro engajamento dos partidos polticos na vida poltica. Sobre a segunda questo julgo ser pacfica a necessidade de se criarem as condies tcnicas para que nas prximas eleies os cidados angolanos residentes no exterior tenham condies de exprimir o seu direito de cidadania na escolha dos Deputados Assembleia Nacional. Vejamos agora os mecanismos tcnicos de apoio s eleies. 1 Quanto ao rgo encarregue de dirigir o processo eleitoral. Entendo que esse rgo deve continuar a ser o Conselho Nacional Eleitoral enquanto rgo independente do estado em que os candidatos ao cargo de Presidente da Repblica e os partidos proponentes de listas de Deputados devam estar presentes. Esta estrutura pode manter a orgnica de 1992, isto , estar representada em todas as provncias e municpios. No estarei muito enganado se afirmar que a experincia das eleies havidas, neste domnio, foi positiva e que se o processo eleitoral resvalou no foi devido a um mau funcionamento deste rgo mas por razes de ordem poltica estranhas a ele. 2 Registo Eleitoral O problema de fundo est no seguinte: aps o registo eleitoral os cidados eleitores devem fazer a votao no local onde se registaram ou podem votar em qualquer parte do territrio nacional? Parece-me que neste aspecto se dever manter o critrio j observado nas eleies de 1992, isto , os eleitores votarem no local onde estejam no momento da votao. 3 Contencioso eleitoral Entendo que toda a matria referente recepo e apreciao de candidaturas bem como do contencioso eleitoral deve competir ao Tribunal Constitucional que, para alm de administrar a justia em matria de natureza jurdico-constitucional deve igualmente ser um tribunal eleitoral. 4 Apuramento dos votos A Lei Eleitoral estabelece que o apuramento dos votos comea a ser feito nas mesas das assembleias de voto, sendo posteriormente feito o apuramento provincial e nacional. A experincia negativa de 1992 e a de outros pases, nomeadamente de Timor Leste, aconselham a que se reveja esta situao e que se pondere seriamente sobre o local onde se comeam a fazer a contagem dos votos bem como a forma da divulgao dos resultados. Tal como se verificou em Timor Leste sou da opinio, alis extrada de uma comunicao feita pelo Dr. Bornito de Sousa aos alunos desta instituio de ensino, que se faa o

apuramento dos resultados apenas a nvel provincial e nacional, sendo as urnas deslocadas dos locais de voto para a sede provincial. Desta forma evitam-se as represlias aos cidados eleitores que eventualmente no hajam votado num partido num determinado local. Estas so algumas consideraes sobre uma avaliao genrica do sistema eleitoral em Angola. A todos os presentes lano o desafio para um debate aberto sobre a experincia vivida com o nosso actual sistema eleitoral para que se possam corrigir as eventuais deficincias no prximo pleito eleitoral.

Perspectivas para uma futura lei eleitoral luz da reforma constitucional

Dr. Bornito de Sousa

1. Introduo
No se torna facil abordar um tema, to interessante e actual embora, como as linhas basicas de uma futura Lei Eleitoral. Desde logo, levanta-se a questo de saber se na realidade se pode falar com propriedade ou ate mesmo se havera necessidade de uma futura lei eleitoral ou se bastara introduzir algumas emendas na Lei Eleitoral vigente (Lei nr. 5/92, de 16 de Abril), apesar do caracter transitorio de algumas das suas clausulas, como adiante se vera, para que possa ser utilizada para as proximas eleies legislativas e presidenciais. Outra questo previa, tem a ver com o facto de estar em curso um amplo debate sobre a futura Constituico, a nivel da Assembleia Nacional, numa primeira fase e, depois, a nivel dos varios sectores da sociedade. Algumas opes constitucionais fundamentais podem vir a ter assim uma influencia decisiva sobre o texto da Lei Eleitoral. Imaginemos a hipotese de se vir a concluir pela eleico do Presidente da Republica por sufragio indirecto (pelo Parlamento) ou a hipotese, pessimista mas possivel, de se no chegar a acordo constitucional algum. Num ou noutro caso, para efeitos da presente abordagem, partimos da possibilidade e necessidade de uma tal futura Lei Eleitoral num figurino (nova lei) ou noutro (actual lei apenas emendada). Nesta mare de hipoteses e sujeito a critica dos interessados ou visados, nomedamente a comunidade academica e os partidos politicos, vamos procurar construir uma linha indicativa sobre a futura Lei Eleitoral, considerando tres direces basicas: A lei eleitoral vigente, as propostas dos Partidos politicos e as hipoteses e reflexoes sobre o futuro da Lei Eleitoral.

2. A lei eleitoral vigente

A Lei eleitoral vigente (Lei nr. 5/92, de 16 de Abril), apesar de aprovada pela Assembleia do Povo, na altura o Parlamento ainda monopartidario, foi elaborada no quadro das negociaes inter-partidarias que prepararam as eleies multipartidarias de 1992, tal como, alias, aconteceu com o texto da Lei Constitucional em vigor63 . A lei eleitoral assume, como se ja referiu, de algum modo, um caracter transitorio, reclamando ab initio a sua reformulaco ou adaptaco a momentos posteriores. Assim, encontramos no texto das suas clausulas expressoes transitorias que limitam o ambito temporal ao periodo das primeiras eleies gerais multipartidarias64 .

63 64

Lei nr. 23/92, de 16 de Setembro. Artigos 80 ., 90 , nr. 2 do artigo 130 , , nr. 2 do artigo 1060 e os artigos 2550 . e 2560 ., todos da Lei Eleitoral. A luz desta lei realizaram-se as primeiras eleicoes multipartidarias que tiveram uma afluencia as urnas (voter turnout) invejavel e surpreendente, superior aos 90% dos cidadaos eleitores.

A Lei eleitoral vigente estabelece as regras sobre o registo eleitoral, a eleico do Presidente da Republica e a eleico do Deputados da Assembleia Nacional, tem um total de 258 artigos e, no essencial, a seguinte estrutura: 1 A Introduco. 2 As Disposies gerais, onde se pode destacar a regulamentaco sobre os objectivos e principios fundamentais, a Observaco Internacional e o Conselho Nacional Eleitoral. 3 O Registo Eleitoral. 4 O Estatuto dos Candidatos e a verificaco e publicaco das candidaturas. 5 A Campanha Eleitoral, a Propaganda Eleitoral e o Financiamento Eleitoral. 6 O Processo Eleitoral, com realce para a constituico das Assembleias de Voto, o acto eleitoral e as regras sobre o apuramento eleitoral. 7 Regras especificas para as Eleies Presidenciais. 8 Regras especificas sobre as Eleies Legislativas. 9 Contencioso e Infraces Eleitorais. 10 Disposies finais e transitorias. Se tivessemos que partir da presente Lei Eleitoral, sem alterar o sitema eleitoral que lhe esta subjacente quer para as Presidenciais como para as Legislativas, pouco teria que ser alterado. Haveria, na generalidade, que ajustar temporalmente a lei ao presente e ao futuro, pondo fim a uma certa perspectiva que a limita ao ambito das primeiras eleies multipartidarias e corrigir denominaes ja alteradas pela Lei Constitucional em vigor. Algumas alteraes teriam que ser feitas na especialidade meramente no sentido de melhorar o texto da lei, enquanto algumas opes teriam que ser feitas em relaco a problemas de fundo ou, pelo menos, de consideravel importancia. A seguir apresentamos algumas dessas opes, sendo de notar que, de um modo geral, elas exigiriam a previa alteraco do texto constitucional ou, visto de outra forma, deveriam ser opes constitucionais a serem consagradas depois na Lei Eleitoral. 65 Opes 1. A idade minima para o exercicio da capacidade eleitoral passiva (generica) e activa: manter os 18 anos (nr. 1 do artigo 100 .) 66 ou alterar? E, em caso positivo, alterar para 17 (caso de Timor Leste) ou para 16 (caso do Brasil, embora sendo facultativo)? Faz sentido baixar a idade exigida, para uma populaco jovem como a de Angola onde, por outro lado, a esperanca de vida e baixa (ronda os 40 anos)?
65

A revisao da actual Lei Constitucional ou a elaboracao do texto da futura Constituicao, se vier a ocorrer, deve anteceder e enformar qualquer alteracao da Lei Eleitoral. 66 Quando nao referida expressamente outra lei, os artigos referem-se a Lei Eleitoral vigente.

2. Atribuir capacidade eleitoral activa aos cidados condenados e sob priso preventiva (alineas c) e d) do artigo 110 .)? 3. Fixar a obrigatoriedade ou manter apenas a faculdade do registo no local de residencia, apesar da previso de excepes (nr. 1 do artigo 280 .)? 4. Manter o periodo da campanha eleitoral (um mes) ou reduzi-lo, por exemplo, para 15 dias ( artigo 690 .)? 5. Permitir o voto por correspondencia (nr. 1 do artigo 1050 .)? 6. Introduzir a confidencialidade do voto colectivo, substituindo o apuramento local pelo Municipal (artigo 1250 a 1290 .)? 7. Introduzir um artigo sobre a capacidade eleitoral passiva dos candidatos as eleies presidenciais. E, nesse caso, estabelecer tambem algum limite maximo de idade: 60 67 ou 65 anos, tendo em conta os mesmos argumentos aduzidos no ponto 1? 8. Alterar o mandato dos Deputados (Parlamento) de 4 para 5 anos (artigo 1610 .), como acontece em todos os Parlamentos da SADC? 9. Admitir Candidaturas independentes a par das listas partidarias (artigo 1610 .)68 ? 10. Acautelar, com forca legal, o equilibrio da representaco de genero?

3. As propostas dos partidos polticos

O que poproem ento os Partidos Politicos sobre o tema? Vamos fazer uma breve incurso nos ante-projectos constitucionais apresentados a Assembleia Nacional e extrair o essencial, a respeito. Importa referir, em primeiro lugar, que dos 9 ante-projectos constitucionais apresentados pelos partidos com assento parlamentar 69 apenas um (do FDA) propoe um Sistema de Governo Presidencial, enquanto os do MPLA e do PDP/ANA propoem um sistema semipresidencial com pendor Presidencial e o da FNLA propoe um semi-presidencialismo com pendor parlamentar. De qualquer modo, foi ja adoptado por consenso, a nivel dos principios, o SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL, estando em debate e faltando acordo apenas sobre a questo da chefia do Governo: se pelo Presidente da Republica ou pelo Primeiro-Ministro. Voltando aos ante-projectos dos partidos, em relao ao PRESIDENTE DA REPUBLICA a regra de eleio e o de lista uninominal pelo Sistema de maioria absoluta ou Sistema
67 68

O Ante-Projecto constitucional do MPLA apresenta essa proposta (nr. 1 do artigo 1440 .). A actual Lei Constitucional permite a integracao de Independentes nas listas dos Partidos (artigo 800 . da Lei Constitucional e artigo 1700 . da Lei eleitoral). 69 Existe um decimo ante-projecto apresentado pelo Partido FpD que, entretanto, nao foi formalmente admitido pela Comissao Constitucional uma vez que, nos termos da lei, cabia a AD-Coligacao de que e parte, apresentar, o que nao foi feito.

maioritario de duas voltas, variando apenas o seu mandato. Exceptuando a UNITA que propoe no seu primeiro ante-projecto 70 , um mandato de 7 anos, os demais propoem um mandato de 5 anos, renovavel segundo a formula (5+5 anos) ou [(5+5)+ 5 anos]. Em relao ao PARLAMENTO 71 , excluindo os Partidos que propunham um parlamento bicamaral e uma forma de Estado federal (PRS) ou Estado unitario regional (UNITA), de um modo geral as varias propostas no alteravam o actual sistema baseado no SISTEMA DE REPRESENTAO PROPORCIONAL, segundo tres circulos eleitorais: um circulo nacional unico (o Pais), para a escolha de 130 Deputados; um circulo eleitoral por cada uma das 18 Provincias, sendo 5 Deputados por Provincia e um circulo eleitoral para as comunidades angolanas no estrangeiro, para a escolha de 3 Deputados. Definido que ficou, a nivel da Comisso Constitucional, a opo por um Parlamento unicamaral72 , restara decidir entre manter ou alterar o sistema eleitoral vigente, assunto sobre o qual voltaremos adiante.

4. Hipteses e reflexes sobre o futuro da lei eleitoral ou a futura lei eleitoral

Para alem ou concorrentemente com as opes referidas no Capitulo II passamos a examinar algumas hipoteses e a fazer reflexoes complementares sobre o futuro da actual Lei eleitoral ou, se se preferir, sobre a futura Lei Eleitoral. De jure constutuendo, so as seguintes algumas das hipoteses e reflexoes que submeto a debate: Sobre as eleies presidenciais 1. Uma hipotese a considerar e a da eleio do Presidente da Republica por sufragio indirecto (pelo Parlamento), ja admitida teoricamente como uma das alternativas para o caso da chefia do governo ser atribuida ao Primeiro-Ministro. 2. Outra hipotese, e manter o sufragio universal directo, mas alterando o sistema para se exigir apenas a maioria simples para a escolha do candidato presidencial. 3. Uma terceira hipotese sera manter a eleio do Presidente da Republica por Sufragio universal directo nos termos do Artigo 570 . da Lei Constitucional e do 1470 . da Lei Eleitoral, os quais fixam o sistema maioritario de duas voltas. 4. Neste ultimo caso, e interessante a analise da seguinte questo (Quarta hipotese): Havera no Sistema maioritario um meio caminho entre a volta unica (Sistema de maioria simples) e as duas voltas (Sistema de maioria absoluta ou de duas voltas)?

70

O Partido UNITA apresentou um projecto inicial que substituiu depois por outro, no qual ja propoe um mandato de 5 anos, renovavel. 71 A Comissao Constitucional acordou que o Parlamento teria, na futura constituicao, uma unica Camara, coexistindo (sem que seja uma Segunda camara) com um Conselho Nacional que integre entidades representativas das Provincias e dos varios sectores da sociedade. 72 Idem.

Por outras palavras, mantendo embora o sistema maioritario de duas voltas, no e possivel prever a excepo segundo a qual apenas se realiza a segunda volta se o candidato mais votado no tiver alcancado o minimo de 40% dos votos validos e o segundo candidato mais votado tiver tido menos de 15% dos votos? A vantagem deste sistema inovador seria evitar a segunda volta, processo to oneroso em termos de recursos financeiros, tecnicos e humanos, sempre que se tornasse evidente uma reduzida percentagem de votos alcancado pelo segundo candidato mais votado, assegurando-se, entretanto, um minimo de votos exigiveis para o candidato mais votado (a proposta e de 40%). Apesar de inovador, nada parece ter de heretico nem de ilegitimo quando se assistem a democracias consolidadas que elegem os seus mais altos magistrados com mais de 50% de absteno. Entretanto, o medo do desconhecido certamente fara com que prevaleca, em relao a eleio presidencial, a terceira hipotese.
Sobre as eleies legislativas 1. A primeira hipotese, sera a de manter o actual sistema eleitoral que combina a eleio dos Deputados, com base no sistema de representao proporcional, por um circulo eleitoral unico (o Pais), um circulo eleitoral por cada Provincia e um circulo eleitoral para as comunidades angolanas no estrangeiro, como atras ja se fez referencia. 2. A segunda hipotese seria alterar o sistema para o de maioria, atraves de circulos eleitorais de candidato unico, o qual teria a vantagem de suprir parcialmente a questo da despersonalizao do sistema de representao proporcional e aproximaria mais o Deputado dos seus eleitores mas no Sobre as eleies autrquicas Embora de modo breve e quase apenas tangencial, no se pode terminar sem fazer uma aluso as ELEIES AUTARQUICAS Incluir o nivel de Provincia (Governador vs Ministro de Residente)? Candidaturas apartidarias ou mistas? Last but not least Tudo esta em aberto num mundo em rapidas mudancas e de grande dinamica constitucional, como acontece agora com a reforma da camara dos Lords na Gra-bretanha onde um membro do Parlamento, Graham Allen, acaba de editar um livro com um titulo sugestivo: Time to be Honest about the UK Presidency. Termino, portanto, como os ilustres Dr. Mathias Basedau, da Universidade Heidelberg e Dra. Dren Nupen, do Institute of Southern Africa: No ha um sistema eleitoral perfeito. H pois que manter ou buscar o sistema que proporcione o melhor equilibrio e justica na representao dos interesses dos cidados, permita a responsabilizao e prestao de contas dos eleitos e governantes, assegure a eficacia, funcionalidade e transparencia do governo e da administrao e tenha em considerao as condies e a realidade politica, economica, social, cultural do Pais.

ANEXOS

Os autores:
Ral Arajo advogado e mestrado em direito; ele professor de direito nas Faculdades de Direito da Universidade Agostinho Neto e da Universidade Catlica de Angola, em Luanda, Repblica de Angola. Obede Baloi mestrado em teologia e licenciado em cincias sociais; ele director para a Investigao e Extenso da Unidade de Formao e Investigao em Cincias Sociais (UFICS) - Universidade Eduardo Mondlane (UEM), Maputo, Repblica de Moambique. Matthias Basedau doutorado em cincias polticas na Universidade de Heidelberg e pesquisador no Instituto de Estudos Africanos em Hamburgo, Repblica Federal da Alemanha. Adrito Correia Professor Titular de Direito Constitucional e Director da Faculdade de Direito da Universidade Catlica de Angola, em Luanda, Repblica de Angola. Fernando Marques da Costa Professor Universitrio de Histria e director do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento em Lisboa, Portugal. Ele actualmente assessor poltico do Presidente da Repblica Portuguesa. Dren Nupen licenciada em cincias polticas; ela perita em consultoria e assistncia eleitoral e Directora do Instituto Eleitoral da Africa Austral, em Joanesburgo, Repblica da Africa do Sul. Bornito de Sousa advogado; ele Assistente da Cadeira de Cincia Poltica e Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, em Luanda, Repblica de Angola. Bornito de Sousa Deputado Assembleia Nacional exercendo as funes de Lider Maioritrio no Parlamento e Vice-Presidente da Comissao Constitucional, entre outras.

Conferncia sobre Sistemas Eleitorais Funes e implicaes para os sistemas de governo e dos partidos polticos e a representao popular
Luanda Universidade Catlica de Angola, Faculdade de Direito, 13.-15.11.2001 Programa Tera-Feira, 13 de Novembro de 2001 8.30 horas SESSO DE ABERTURA Palavras de Boas Vindas do dignssimo Reitor da Universidade Catlica de Angola, Dom Damio Franklin Palavras de Boas Vindas da Representante da Fundao Friedrich Ebert, Dra. Sabine Fandrych Abertura Oficial por sua Excelncia o primeiro Vice-Presidente da Assembleia Nacional, Sr. Julio Mateus Dino Matross 10.00 horas - intervalo I. INTRODUO AOS SISTEMAS ELEITORAIS : PANORMICA G ERAL 10.30 horas Dr. Adrito Correia, Universidade Catlica de Angola: Introduo: A Evoluo do Direito eleitoral e os diferentes tipos de sistemas eleitorais 11.30 horas - debate 14.30 horas Dr. Matthias Basedau (Universidade Heidelberg, Alemanha) Princpios bsicos eFrmulas dos diferentes sistemas eleitorais 15.30 horas debate 16.00 horas - intervalo 16.30 horas Dr. Fernando Marques da Costa (Instituto de Estudos para Desenvolvimento, Portugal) Sistemas Eleitorais, legitimidade e participao 17.30 horas - debate

Quarta-Feira, 14 de Novembro de 2001 II. ELEIES EM PASES DE TRANSIO: EXPERINCIAS , OPORTUNIDADES E RISCOS 9.00 horas Dr. Ral Arajo, Universidade Agostinho Neto: Eleies nos PALOP- Experincias e desafios 10.00 horas debate 10.30 horas - intervalo 11.00 horas Dra. Dren Nupen, Presidente do Electoral Institute of Southern Africa, Africa do Sul: Organizao, assistncia tcnica e superviso de eleies: As experincias da Africa Austral 12.00 horas - debate 14.30 horas Dr. Obede Baloi, Universidade Eduardo Mondlane, Moambique: Eleies e o voto regional no contexto da consolidao da paz e reconstruo: O exemplo de Moambique 15.30 horas debate 16.00 horas intervalo 16.30 horas Dr. Bornito de Sousa, Universidade Agostinho Neto: A observao eleitoral internacional com nfase para a recente experincia de Timor Leste Quinta-Feira, 15 de Novembro de 2001 III. ANLISE DO SISTEMA ELEITORAL EM ANGOLA 9.00 horas Dr. Ral Arajo, Universidade Catlica de Angola: O sistema eleitoral actual em Angola: uma avaliao 10.00 horas debate 10.30 horas intervalo 11.00 horas Dr. Bornito de Sousa, Universidade Agostinho Neto: Perspectivas para uma futura lei eleitoral luz da reforma constitucional: 14.30 horas IV. D EBATE EM PAINEL: PERSPECTIVAS PARA ANGOLA 16.30 horas V. S ESSO DE ENCERRAMENTO

RECEPO