Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso Ministro de Estado da Educao Paulo Renato Souza Secretrio Executivo Luciano Oliva

Patrcio

00469

RECOMENDAES PARA UMA POLTICA PBLICA DE LIVROS DIDTICOS

Secretaria de Educao Fundamental Iara Glria Areias Prado Departamento de Poltica da Educao Fundamental Walter Kiyoshi Takemoto Coordenao-Geral de Avaliao de Materiais Didticos e Pedaggicos Nabiha Gebrim

MINISTRIO DA EDUCAO SECRETARIA DE EDUCAO FUNDAMENTAL

RECOMENDAES PARA UMA POLTICA PBLICA DE LIVROS DIDTICOS

Brasilia, 2001

FICHA TCNICA Elaborao Antnio Augusto Gomes Batista - UFMG Comisso Tcnica PNLD/2002 Holien Gonalves Bezerra Joo B. Pitombeira F de Carvalho Marlia Luiza Peluso Nelio Marco Vicenzo Bizzo Roxane Helena Rodrigues Rojo Equipe Tcnica Jane Cristina da Silva Euclides Migliar Ceclia Correia Lima Cinara Dias Custdio Andra Kluge Pereira Colaboradores Virgnia Zlia de Azevedo Rebeis Farha - MEC Maria Ins Laranjeira - MEC Maria leda Costa Diniz - FNDE Jos Carlos Wanderley Dias de Freitas - FNDE Egon de Oliveira Rangel - LITTERIS Regina Maria Hubner - CENPEC Maria Salete Aranha - UNESP Jos Maurcio F Lima - UFPE

Batista, Antnio Augusto Gomes Recomendaes para uma poltica pblica de livros didticos / Antnio Augusto Gomes Batista. - Braslia: Ministrio da Educao, Secretaria de Educao Fundamental, 2001. 58p. il.: grf.: tab. 1. Poltica do livro didtico 2. Programa Nacional do Livro Didtico I. Brasil. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Fundamental CDU 371.671.1

SUMARIO
APRESENTAO 0 PROCESSO DE ELABORAO DESTE DOCUMENTO HISTRICO A questo da qualidade A questo das condies polticas e operacionais 7

9 11 11 16

IMPACTOS POSITIVOS DO PNLD

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O PNLD: PROBLEMAS E PERSPECTIVAS O contexto educacional contemporneo Perspectivas para o PNLD

A cristalizao de uma concepo de livro didtico Recomendaes Um descompasso entre as expectativas do PNLD e a dos docentes Recomendaes As relaes de dependncia do setor editorial para com o PNLD Recomendaes A operacionalizao do PNLD Recomendaes

25 25 28 29 31 33 35 37 41
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43

POR UMA POLTICA ARTICULADA DO LIVRO NA ESCOLA

47

ANEXOS Anexo 1
Cronologia das aes do MEC em relao ao livro didtico

49 51

Anexo 2
Secretarias de educao, instituies e educadores envolvidos no processo de discusso do documento

Anexo 3
Histrico dos principais eventos de discusso com editores e autores de livros didticos 1995-1999

55

Anexo 4
Evoluo da formulao dos critrios eliminatrios a partir do PNLD/97

57

APRESENTAO

O Programa Nacional do Livro Didtico: problemas e perspectivas

O Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD) uma iniciativa do Ministrio da Educao (MEC). Seus objetivos bsicos so a aquisio e a distribuio, universal e gratuita, de livros didticos para os alunos das escolas pblicas do ensino fundamental brasileiro. Realiza-se por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), autarquia federal vinculada ao MEC e responsvel pela captao de recursos para o financiamento de programas voltados para o ensino fundamental. Afim de assegurar a qualidade dos livros a serem adquiridos, o Programa desenvolve um processo de avaliao pedaggica das obras nele inscritas, coordenado pela Secretaria da Educao Fundamental (SEF) do Ministrio da Educao. Este documento apresenta concluses e recomendaes para subsidiar reformulaes nesse Programa e para discutir e estabelecer elementos para o aprimoramento das polticas pblicas do livro didtico no pas. Para isso, est organizado em cinco grandes partes. A primeira delas apresenta o processo por meio do qual o documento foi elaborado, ao longo dos anos de 1999 e 2000. A segunda e a terceira partes apresentam, por sua vez, o desenvolvimento histrico recente do PNLD, apreendendo suas modificaes e indicadores de suas principais repercusses positivas nos campos editorial e educacional. A quarta e quinta partes elencam um conjunto de recomendaes para o estabelecimento de uma poltica pblica para o livro didtico no Pas e discutem suas principais motivaes.

Para situar adequadamente o desenvolvimento histrico do Programa, o Anexo 1 apresenta uma cronologia das aes do Ministrio voltadas para o livro didtico.

O PROCESSO DE ELABORAO DESTE DOCUMENTO

Tendo por principal objetivo aprimorar o conjunto de processos envolvidos no PNLD, o MEC constituiu um grupo de trabalho para, ao longo do segundo semestre de 1999, avaliar o desenvolvimento do Programa, sugerir reformulaes e - como j se indicou -fornecer elementos para orientao das polticas pblicas para o livro didtico. Esse grupo de trabalho, coordenado pela SEF, foi composto por tcnicos do FNDE e da SEF, assim como pelos coordenadores da avaliao de livros didticos (das reas de Alfabetizao, Lngua Portuguesa, Matemtica, Histria, Geografia e Cincias), todos eles docentes de diferentes instituies universitrias brasileiras. Tambm participaram desse grupo duas instituies que vinham integrando a avaliao desde seus momentos iniciais: o Centro de Estudos e Pesquisas em Educao, Cultura e Ao Comunitria (CENPEC) -organizao no-governamental voltada para a pesquisa e a ao educacionais - e o Centro de Alfabetizao, Leitura e Escrita (CEALE), rgo da Faculdade de Educao da UFMG voltado para a pesquisa, a documentao e a ao educacionais no campo da alfabetizao e do letramento. Com base nos dados obtidos sobre o Programa, bem como na anlise e discusso de suas dimenses pedaggicas, editoriais e polticas, esse grupo elaborou uma verso preliminar deste documento. Essa verso foi debatida pelos dirigentes do Ministrio e, aps sofrer alteraes e acrscimos, foi encaminhada, para exame e discusso, comunidade educacional, representada por 124 professores universitrios, 54 tcnicos e dirigentes de secretarias estaduais e municipais de educao e por seis associaes educacionais (dentre outras, o Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Educao - CONSED - e a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao- UNDIME). Ao todo, o documento foi enviado a 184 educadores e instituies de pesquisa e ao educacionais. Desse total, 50 remeteram pareceres ao MEC, por meio dos quais apresentaram suas posies, e 93 participaram de um seminrio para discusso do documento (ver o Anexo 2). Nesse seminrio, ocorrido entre os dias 17 e 19 de maio de 2000, foram formados grupos de discusso e, em reunio plenria, examinada a avaliao de cada um desses grupos. Uma sntese das avaliaes foi, posteriormente, encaminhada pelo MEC a todos os participantes do seminrio. Este documento resulta desse processo de elaborao e discusso e incorpora, de um modo que se pretende articulado, aquele conjunto de contribuies que se mostraram consensuais.

No , entretanto, pretenso do documento - nem seria legtimo s-lo - buscar concluir - mesmo que momentaneamente - as discusses sobre o livro didtico e sobre as relaes que com ele mantm o Estado. Se, decerto, o documento expressa um compromisso do Ministrio da Educao para com as principais metas discutidas e estabelecidas, pretende tambm contribuir para impulsionar o crescente debate acerca da qualidade da escola fundamental brasileira, particularmente acerca do papel do livro didtico em sua melhoria, bem como do conjunto de processos envolvidos na avaliao, escolha e compra desses materiais pedaggicos.

HISTRICO
O PNLD, tal como hoje se caracteriza, o resultado de diferentes e sucessivas propostas e aes para definir as relaes do Estado com o livro didtico brasileiro. Essas relaes sofreram um conjunto de alteraes desde a criao do Ministrio da Educao (para uma viso global dessas alteraes, ver, como j se indicou, o Anexo 1). Um marco significativo, porm, na histria recente dessa relao, foi definido pelo Decreto-Lei n91.542, de 1985, que estabeleceu e fixou parte das caractersticas atuais do PNLD: adoo de livros reutilizveis (exceto para a 1a srie), escolha do livro pelo conjunto de professores, sua distribuio gratuita s escolas e sua aquisio com recursos do Governo Federal. Assumindo essas caractersticas, o desenvolvimento do Programa esteve, desde ento, condicionado, entre outros fatores, pelo modo por meio do qual respondeu a dois problemas centrais: a questo da qualidade dos livros que eram adquiridos e a das condies polticas e operacionais do conjunto de processos envolvidos na escolha, aquisio e distribuio desses livros. A sntese da histria recente do PNLD, apresentada a seguir, procura evidenciar as respostas que, ao longo desse perodo, foram dadas a essas duas questes.

A questo da qualidade
A partir de 1995, o MEC passou a desenvolver e executar um conjunto de medidas para avaliar sistematica e continuamente o livro didtico brasileiro e para debater, com os diferentes setores envolvidos em sua produo e consumo, um horizonte de expectativas em relao a suas caractersticas, funes e qualidade. At ento, o envolvimento do MEC com o livro didtico vinha se limitando, por meio da Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE) - executor do Programa Nacional do Livro Didtico at a extino do rgo, em 1997 -, aquisio e distribuio gratuita dos livros didticos escolhidos pelos professores e encaminhados s escolas. Embora a compra desses livros sempre envolvesse volumes e cifras de grande monta (o governo comprou em 1996, por exemplo, cerca de 80 milhes de livros didticos, segundo o FNDE), em nenhum momento o Ministrio vinha se propondo, direta e sistematicamente, a discutir a qualidade e a correo dos livros que adquiria e que buscava fazer chegar s mos dos alunos e professores das escolas pblicas do ensino fundamental. No entanto, estudos e investigaes sobre a

Relatrio final do encontro tcnico "Operao Livro n Escola". Brasilia: outubro de 1997. p. 15-16.

BRASIL Plano Decenal de Educao para todos. Brasilia: MEC, 1993. Sobre as diretrizes para o livro didtico, ver, especialmente, p. 25, 38 e 43.

FAE. Definio de critrios para avaliao dos livros didticos Braslia: MEC/FAE/UNESCO, 1994.

produo didtica brasileira vinham, reiteradamente, desde meados da dcada de 60, denunciando a falta de qualidade de parte significativa desses livros: seu carter ideolgico e discriminatrio, sua desatualizao, suas incorrees conceituais e suas insuficincias metodolgicas. Vinham mostrando, tambm, que esses livros, muitas vezes de baixa qualidade, terminavam por constituir, para parte significativa da escola brasileira, o principal impresso utilizado por professores e alunos. Seja em razo de uma inadequada formao de professores (inicial ou continuada), seja em razo de precrias condies de trabalho docente, seja, ainda, em razo das dificuldades enfrentadas para produzir e circular o livro no Brasil (particularmente para faz-lo circular na escola), o livro didtico brasileiro se converteu numa das poucas formas de documentao e consulta empregadas por professores e alunos. Tornou-se, sobretudo, um dos principais fatores que influenciam o trabalho pedaggico, determinando sua finalidade, definindo o currculo, cristalizando abordagens metodolgicas e quadros conceituais, organizando, enfim, o cotidiano da sala de aula. Datam somente do incio dos anos 90 os primeiros passos dados pelo MEC para participar mais direta e sistematicamente das discusses sobre a qualidade do livro escolar. Em primeiro lugar, em 1993, por meio do Plano Decenal de Educao para Todos, assume, como diretrizes, ao lado do aprimoramento da distribuio e das caractersticas fsicas do livro didtico adquirido, capacitar adequadamente o professor para avaliar e selecionar o manual a ser utilizado e melhorar a qualidade desse livro, por intermdio da definio de uma nova poltica do livro no Brasil. Tambm em 1993, em segundo lugar, o Ministrio forma uma comisso de especialistas encarregada de duas principais tarefas: avaliar a qualidade dos livros mais solicitados ao Ministrio e estabelecer critrios gerais para a avaliao das novas aquisies. Os resultados do trabalho dessa comisso, publicados em 1994, evidenciam as principais inadequaes editoriais, conceituais e metodolgicas dos livros didticos e estabelecem os requisitos mnimos que deve preencher um manual escolar de boa qualidade. Apesar dessas concluses, foram restritas suas conseqncias diretas no PNLD. Com efeito, essas repercusses s se dariam a partir de 1995, quando, acompanhando a universalizao do atendimento pelo PNLD e sua extenso ao conjunto das disciplinas obrigatrias do currculo da escola fundamental, o Ministrio institui a

anlise e avaliao pedaggica dos livros a serem escolhidos pelas escolas e distribudos pelo PNLD. Com exceo dos estados de Minas Gerais e So Paulo, que optaram por realizar o PNLD e a avaliao de livros de forma descentralizada, as obras a serem adquiridas passariam, a partir de ento, a ser submetidas a um processo de anlise e avaliao sistemtico e contnuo. Para isso, o Ministrio formou comisses por rea de conhecimento, compostas por professores com experincia nos trs nveis de ensino, assessoradas pelo CENPEC e coordenadas pela Secretaria de Educao Fundamental. Essas comisses tiveram por incumbncia a formulao de critrios de avaliao, sua discusso com os editores e autores e o desenvolvimento do processo de avaliao propriamente dito. De acordo com os critrios ento estabelecidos, s poderiam ser analisados aqueles livros no-consumveis (exceto os dirigidos 1a srie), com qualidades editoriais e grficas, que no se destinassem, ao mesmo tempo, a mais de uma disciplina ou srie do ensino fundamental e que no exigissem a compra de outros volumes ou satlites, como cartazes, cadernos de atividades ou de jogos, etc. Embora parte significativa dos critrios para essa avaliao decorresse das especificidades das reas de conhecimento a que os livros didticos se destinam, definiram-se, como critrios comuns de anlise, a adequao didtica e pedaggica, a qualidade editorial e grfica, a pertinncia do manual do professor para uma correta utilizao do livro didtico e para a atualizao do docente. Definiu-se, ainda, ento, como critrios eliminatrios, que os livros: no poderiam expressar preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade ou quaisquer outras formas de discriminao; no poderiam induzir ao erro ou conter erros graves relativos ao contedo da rea, como, por exemplo, erros conceituais. Os primeiros resultados desse processo de avaliao foram sendo apresentados ao longo de 1996. Foram analisados, ento, livros de Portugus, Matemtica, Cincias e Estudos Sociais de 1a a 4a sries, inscritos, por suas editoras ou detentores do direito autorial, para o PNLD/97. A anlise gerou uma classificao dos livros em quatro grandes categorias: excludos - categoria composta de livros que apresentassem erros conceituais, induo a erros, desatualizao, preconceitos ou discriminaes de qualquer tipo;

Na prxima seo fornecem-se informaes sobre as motivaes que originaram essa descentralizao, bem como sobre seu estgio atual.

O Anexo 3 apresenta as principais aes realizadas pelo Ministrio para discutir, com editores e autores, critrios e resultados do processo de avaliao.

Para uma viso geral da evoluo dos critrios eliminatrios ao longo dos PNLD, ver o Anexo 4.

BRASIL Guia de livros didticos; 1*. a 4*. sries. Braslia: Ministrio da Educao; FAE; 1996.

no-recomendados - categoria constituda pelos manuais nos quais a dimenso conceitual se apresentasse com insuficincia, sendo encontradas impropriedades que comprometessem significativamente sua eficcia didtico-pedaggica; recomendados com ressalvas - categoria composta por aqueles livros que possussem qualidades mnimas que justificassem sua recomendao, embora apresentassem, tambm, problemas que, entretanto, se levados em conta pelo professor, poderiam no comprometer sua eficcia; e, por fim, recomendados categoria constituda por livros que cumprissem corretamente sua funo, atendendo, satisfatoriamente, no s a todos os princpios comuns e especficos, como tambm aos critrios mais relevantes da rea. No final do primeiro semestre de 1996, os resultados do processo de avaliao dos livros inscritos no PNLD/97 foram divulgados para os diferentes setores-editores, autores, distribuidores, professores da escola fundamental, pais, alunos, comunidade universitria - que compem o frum de interlocutores do MEC e que integram o circuito da produo e do consumo do livro didtico. No campo da produo do livro, a divulgao se fez por meio do encaminhamento s editoras de um laudo tcnico de cada um de seus livros excludos e no-recomendados pelo Programa Nacional do Livro Didtico, composto por uma ficha de avaliao e de um parecer elaborado pelas comisses de avaliao. No campo do consumo do livro didtico, a divulgao se fez de duas formas: em primeiro lugar, por meio de um intenso debate na imprensa; em segundo, por meio da publicao - pela primeira vez no PNLD - de um Guia de Livros Didticos, no qual todos os livros que reuniram qualidades suficientes para serem recomendados (com ou sem ressalvas) foram apresentados aos professores. Com base no Guia, os professores puderam ter condies mais adequadas para a escolha do livro que julgavam mais apropriado a seus pressupostos, s caractersticas de seus alunos, s diretrizes do projeto poltico-pedaggico de sua escola. Puderam, inclusive, optar por adotar um livro que, embora no-recomendado pelo MEC, tivesse tido sua inscrio aceita no PNLD (e por isso receberam, ao lado do Guia, um Catlogo com a relao de todos os livros que no foram excludos no processo de avaliao). S no puderam escolher livros que-em razo de apresentarem preconceito, discriminao, erro conceitual grave - foram excludos do Programa Nacional do Livro Didtico.

Em 1997, o MEC deu prosseguimento avaliao da produo didtica apresentada pelas editoras, no PNLD/98, tambm voltado para a anlise de livros de 1a a 4a sries: foram divulgados os resultados da anlise dos livros e realizada, pelas escolas e professores, a escolha daqueles que seriam adotados em 1998. Com a extino da FAE, a execuo do Programa passou a ser realizada pelo FNDE. Alm dessa modificao de carter institucional, o Programa sofreu tambm alteraes no processo de avaliao dos manuais escolares e em sua divulgao. Aos livros de Portugus, Matemtica, Cincias, e Estudos Sociais de 1a a 4a sries, acrescentaram-se, na anlise, os chamados livros para a alfabetizao: cartilhas, pr-livros, livros de leitura intermediria. Outra modificao realizada no processo de avaliao foi a introduo de uma quinta categoria para classificao dos livros, a dos recomendados com distino, isto , daqueles manuais que se destacassem por apresentar propostas pedaggicas elogiveis, criativas e instigantes, de acordo com o ideal representado pelos princpios e critrios adotados nas avaliaes pedaggicas. Tendo em vista melhorar a divulgao dos resultados da avaliao aos docentes, no s facilitando a consulta do Guia como tambm - e mais importante - contribuindo para o aprimoramento da fundamentao do processo de escolha, o MEC deixou de fazer acompanhar o Guia de um catlogo, em que apresentava apenas uma listagem simples - sem indicao de avaliao - de todos os recomendados, com ou sem ressalvas, e dos no-recomendados. Publicou, ento, num nico volume, o Guia, contendo resenhas dos livros recomendados com distino, simplesmente recomendados ou recomendados com ressalvas. Os livros no-recomendados foram, apenas, relacionados ao final do Guia. Adotou-se, ainda, a seguinte conveno grfica para facilitar uma rpida visualizao da categoria em que cada livro foi inserido: Recomendados com distino Recomendados Recomendados com ressalvas Seguiram-se, ao PNLD/98, os PNLD/99 e 2000 (convalidado, pela Resoluo/FNDE n 7 de 22 de maro de 1999, como PNLD/2001). Pela primeira vez,

BRASIL Guia de livros didticos; 1. a 4. sries. Braslia: Ministrio da Educao, 1997.

BRASIL Guia de a livros didticos; 5 . a a 8 . sries. Braslia: Ministrio da Educao, 1998.

no PNLD/99, avaliaram-se os livros destinados s series finais do ensino fundamental (5a a 8 sries); o PNLD/2001, mais uma vez, analisou livros para as sries iniciais desse nvel de ensino (1 a 4 sries). A partir do PNLD/99, novas modificaes foram promovidas no processo de avaliao. Eliminou-se a categoria dos no-recomendados, e, de modo articulado, acrescentaram-se, aos critrios de excluso, a incorreo e incoerncia metodolgicas, possibilitando, desse modo, a seleo de livros cuja abordagem metodolgica favorecesse apropriadamente o desenvolvimento das competncias cognitivas bsicas (como a compreenso, a memorizao, a anlise, a sntese, a formulao de hipteses e o planejamento).

A questo das condies polticas e operacionais

Embora a natureza da poltica do MEC para o livro didtico tenha se modificado ao longo de sua histria, a criao do PNLD, em 1985, definiu, como j se indicou, as principais diretrizes que vm orientando as relaes do Estado com o livro escolar. Essas diretrizes esto baseadas em cinco pontos centrais: (i) centralizao das aes de planejamento, compra e distribuio; (ii) utilizao exclusiva de recursos federais; (iii) atuao restrita compra de livros, sem participao no campo da produo editorial, deixada a cargo da iniciativa privada; (iv) escolha do livro pela comunidade escolar; (v) distribuio gratuita do livro a alunos e docentes. De acordo com os trs ltimos pontos apresentados acima, o MEC, no quadro dessa poltica ento definida, tende a atuar apenas como um mediador entre os professores e o campo da produo editorial, vale dizer, como um intermedirio entre uma determinada demanda (a dos docentes) e uma determinada oferta de livros didticos (aquela definida pelo campo editorial). Essa posio terminou por destinar ao Ministrio e ao PNLD um papel pouco expressivo na definio dos padres de qualidade do manual escolar e, portanto, na induo a uma oferta e a uma demanda de livros articuladas com as polticas pblicas para a educao. Como se apresentou na seo anterior, a introduo, em 1996, do processo de avaliao pedaggica permitiu que o Ministrio redefinisse esse papel, passando a atuar de modo ativo na discusso da qualidade dos livros escolares.

A natureza centralizada e a utilizao exclusiva de recursos federais (dois primeiros pontos em torno dos quais a relao do MEC com o manual didtico vem se organizando) apresentam tambm repercusses cruciais no desenvolvimento do PNLD. Em primeiro lugar, a centralizao torna o PNLD, dadas as dimenses do Pas, assim como dos sistemas pblicos de ensino, uma ao dependente de um grande volume de recursos e organizada em torno de processos de grande complexidade e envergadura. A necessidade de um acentuado volume de recursos, aliada utilizao exclusiva de verbas federais, torna o PNLD, em segundo lugar, dependente das oscilaes da poltica econmica brasileira, das disponibilidades oramentrias do Estado, assim como da variao das decises polticas dos diferentes governos. Alm disso, a abrangncia do Programa tendeu, desde sua criao, a apresentar limitaes, atendendo, em diferentes momentos e de acordo com os recursos disponveis, apenas determinadas disciplinas, sries e redes do sistema pblico de ensino. A distribuio dos livros didticos apresentou, tambm, com freqncia, dificuldades ora para entregar os manuais no incio do ano letivo, ora para fornecer aos professores os livros por eles escolhidos. Para enfrentar esses entraves, o Ministrio desenvolveu um conjunto de aes. Por meio do FNDE, vinculou, em 1993, recursos para aquisio do livro didtico da ordem de 270 milhes de UFIR (152 milhes de reais em julho de 1993), o que possibilitou o estabelecimento de um fluxo regular para a aquisio e distribuio de livros. Com base na diretriz formulada pelo Plano Decenal de Educao para Todos, apresentou, em 1995, ao CONSED, proposta de descentralizao do planejamento e da execuo do PNLD e de participao financeira dos estados, quando a compra realizada excedesse o montante repassado pelo Ministrio. Aderiram proposta os estados do Esprito Santo, Gois, Maranho, Minas Gerais, Paraba, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e So Paulo. A maior parte deles encontrou, entretanto, dificuldades para a operacionalizao do PNLD, particularmente no que diz respeito ao aumento de custos implicados na descentralizao das negociaes com as editoras e, conseqentemente, necessidade de complementao financeira com verbas estaduais. Por essas razes, apenas Minas Gerais e So Paulo passaram a realizar o Programa de modo descentralizado (a partir do ano 2000, entretanto, Minas Gerais iniciou um processo de reintegrao progressiva ao Programa centralizado e

Para a apreenso do conjunto das medidas postas em execuo pelo FNDE nos processos de escolha, aquisio e distribuio de livros didticos ver: FNDE. Relatrio final do PNLD/98. (MEC) s.d.

Servio Nacional da Indstria.

Instituto Nacional de Tecnologia/ Instituto de Pesquisa Tecnolgica.

So Paulo passou a utilizar o Guia como referncia para o processo de escolha dos livros pelos docentes). Por ltimo, em 1997, com a extino da FAE, o FNDE assumiu a conduo do PNLD, criando condies institucionais mais favorveis ao seu desenvolvimento. Sobre essa base mais slida, foi possvel, a partir de 1997, dar condies para a continuidade do Programa, aumentar a eficcia de sua operacionalizao e ampliar a abrangncia do atendimento. O processo de inscrio dos livros foi modificado, passando a ser realizado com base em Edital, publicado tanto no Dirio Oficial da Unio quanto nos jornais de grande circulao no Pas, garantindo, assim, maior transparncia, ampla participao de todos os interessados e uma base legal consistente para a continuidade do Programa e para sua efetiva transformao em uma poltica de Estado. A utilizao sistemtica do Censo Escolar na aquisio dos livros reduziu a margem de erro no nmero de livros a serem negociados e o tratamento dos dados com as escolhas dos professores foi informatizado de modo mais adequado, o que diminuiu o tempo de processamento de quatro meses para apenas trs semanas. Um novo modelo logstico foi implantado pela Empresa de Correios e Telgrafos (ECT) para a distribuio, e empresas especializadas (o SENAI, em 1997, e o INT/IPT, a partir de 1998) foram contratadas para o controle da qualidade dos livros. Secretarias Estaduais de Educao, ao lado das Secretarias Municipais de Educao das capitais dos Estados, foram envolvidas no monitoramento e na distribuio dos livros s escolas. Uma reserva tcnica de 3% do quantitativo total de livros adquiridos foi criada para o atendimento ao crescimento da matrcula nas redes pblicas e a novas escolas. Por fim, especificaes tcnicas apropriadas foram definidas, aumentando a melhoria fsica do livro e permitindo estabelecer sua durabilidade mnima em trs anos.

IMPACTOS POSITIVOS DO PHD

As seguidas modificaes no PNLD evidenciam um esforo de auto-avaliao e uma busca permanente para responder, de modo mais adequado, complexa realidade do livro didtico nos contextos editorial e educacional brasileiro. Embora no se disponha, ainda, de dados que permitam apreender globalmente os impactos do Programa nas escolas e no campo editorial, observam-se indicadores de que esse esforo vem apresentando resultados positivos. No campo da produo editorial, constata-se que o PNLD demarcou padres de melhor qualidade para os livros didticos brasileiros. A simples inscrio de livros no PNLD deixou de significar que estes seriam, automaticamente, oferecidos s escolas para escolha. O percentual de livros recomendados tem aumentado: as editoras que esto participando do processo de avaliao desde 1997 vm ampliando, progressivamente, o nmero de livros recomendados e reduzindo o de excludos. Alm disso - e mais importante -, a avaliao pedaggica dos livros ensejou uma ampla renovao da produo didtica brasileira, evidenciada tanto pela participao de novas editoras a cada PNLD, com a inscrio de novos ttulos, quanto pelo surgimento de uma nova gerao de autores, o que revela, em princpio, a preocupao crescente das editoras com a adequao dos livros didticos. Considerando, para efeito de comparao, apenas os PNLD referentes a livros de 1a a 4a sries, verifica-se que, no PNLD/98, ocorreu, em relao ao PNLD/97, um aumento de cerca de 17% na participao de novas editoras. No PNLD/2001, esse percentual foi de cerca de 19% em relao ao PNLD/98. GRFICO 1 Ttulos novos analisados, nos PNLD 98 e 2000-2001, em relao aos ttulos analisados nos PNLD 97 e 98

Fonte: MEC/SEF

Concomitantemente ao aumento da participao de novas editoras no processo de avaliao, observa-se um aumento da participao de novos ttulos, no universo de livros analisados a cada PNLD. Em relao ao PNLD/97,118 dos ttulos inscritos no PNLD/98 eram novos; no PNLD/2001, foram inscritos 315 novos ttulos, em relao ao PNLD/98. No campo escolar, observam-se tambm impactos positivos. Os dados mostram que, inicialmente, as escolhas dos professores recaram, predominantemente, sobre livros menos qualificados pela avaliao. Progressivamente, contudo, os mais bem qualificados passaram a ser mais solicitados pelos docentes. o que demonstram os grficos a seguir. No que diz respeito aos livros de 1a a 4a sries, no PNLD/97, as obras classificadas como no-recomendadas constituram cerca de 72% do total de livros escolhidos. Esse total reduziu-se expressivamente no PNLD/98, constituindo aproximadamente 41% desse total; os recomendados {corn distino, simplesmente recomendados ou com ressalvas) passaram, conseqentemente, a representar 59% desse mesmo total (no PNLD/97, representaram apenas 28%). Para os livros de 5a a 8a sries, no se dispe, ainda, de dados comparativos. O PNLD/99 avaliou pela primeira vez os livros destinados a essas sries, que s seriam, por sua vez, analisados novamente no PNLD/2002. Alm disso, a comparao com os dados dos PNLD voltados para as primeiras sries do ensino fundamental comprometida pela retirada da categoria "no-recomendados". Apesar disso, possvel

Fonte: MEC/FNDE

GRAFICO 3 Distribuio das escolhas docentes por meno recebida pelo livro esco o PNLD/98

Fonte: MEC/FNDE

considerar - ao lado de outros fatores - um impacto positivo dos resultados obtidos na avaliao dos livros de 1a a 4a sries sobre as escolhas docentes relativas aos de 5a a 8. Visto tratar-se de uma primeira avaliao, a suposio seria a de que os padres da escolha fossem os mesmos verificados na primeira avaliao dos livros para o primeiro segmento do ensino fundamental, confirmando os dados obtidos em estudo desenvolvido por equipe constituda, em 93, pelo MEC, de acordo com os quais as escolhas docentes tendiam a incidir, predominantemente, sobre os livros de qualidade insatisfatria. Essa suposio, entretanto, no se confirmou, como mostra o grfico que se segue: GRFICO 4 Distribuio das escolhas docentes por meno recebida pelo livro escolhido no PNLD/99

Cf: FAE. Definio de critrios para avaliao dos livros didticos Braslia: MEC/FAE/UNESCO, 1994.

Fonte: MEC/FNDE

Ao lado desses indicadores de impacto positivo do Programa sobre as escolhas docentes, observam-se tambm, por fim, indicadores do mesmo gnero relativos abrangncia da cobertura do PNLD. Regularizou-se o fluxo do atendimento e, com o aumento da eficcia dos processos de compra e distribuio alcanada pelo FNDE, foi possvel ampliar o atendimento: o nmero de livros adquiridos saltou de cerca de 57 milhes, em 1995, para aproximadamente 109 milhes, em 1999; proporcionalmente, o volume de recursos empregados aumentou de cerca de 125 milhes de reais, em 1995, para aproximadamente 373 milhes; progressivamente, um nmero maior de disciplinas e sries passou a ser atendido: QUADRO 1 Abrangncia de atendimento e recursos aplicados
PNLD LIVROS ADQUIRIDOS PROJETO NORDESTE * LIVROS i RECURSOS ADQUIRIDOS APLICADOS (EM R$) LIVROS ADQUIRIDOS TOTAL (EM RS) ABRANGNCIA DO ATENDIMENTO

LNGUA PORTUGUESA E MATEMTICA (1a a 4 SRIES); ESTUDOS SOCIAIS E 95 96" 97 25.525.362 31.448.324 23.586.243.00 56.973.686 125.655.576,34 CINCIAS (2a a 4a SRIES)

LNGUA PORTUGUESA E MATEMTICA

(1a a 4a SRIES), PORTUGUS. MATEMTICA E CINCIAS (5a a 8a SRIES)

63.659.123 98 99

16.608.676

25.689.428,60 21.172.686.50

80.267.799 84.732.227

196.408.625,96

70.617.013

14.115.214

223.251104.59

CARTILHAS; LNGUA PORTUGUESA, MATEMTICA, CINCIAS E ESTUDOS SOCIAIS (1a SRIE); ESTUDOS SOCIAIS E

84.254.768

CINCIAS (2a a 4a SRIES): HISTRIA E GEOGRAFIA (5a a 8a SRIES) CARTILHAS; LNGUA PORTUGUESA. MATEMTICA, CINCIAS E ESTUDOS SOCIAIS (1a a 4a SRIES) 84,254.768 373.008.768.44 CARTILHAS; LNGUA PORTUGUESA. MATEMTICA, CINCIAS E ESTUDOS 109.159.542 SOCIAIS (1a a 4a SRIES); PORTUGUS. MATEMTICA, CINCIAS. HISTRIA E GEOGRAFIA (5a a 8a SRIES)

109.159.542

253.871.511.35

O atendimento por meio do Projeto Nordeste se deu at 1997. Nesse ano, em funo de dificuldades no estabelecimento de acordo entre o Govemo brasileiro e o Banco Mundial, a regio Nordeste foi atendida exclusivamente pelo PNLD, inclusive com recursos da Unio Expenncia piloto de envio de recursos diretamente s escolas (cheque-livro). Extinguiu-se no prprio ano. em razo de no ter sido bem sucedida. Fonte: FNDE/MEC

O PNLD, enfim, por meio dos debates que se seguiram a implementao do processo de avaliao de livros didticos, envolveu um nmero crescente de segmentos sociais no debate educacional, construindo, ao fim de seus primeiros cinco anos, um consenso em torno de seu papel fundamental para construir, com a comunidade escolar e universitria e com as editoras envolvidas no esforo de melhoria dos materiais didticos, um novo padro de qualidade para o livro escolar. Em sntese, com livros de melhor qualidade nas escolas, o PNLD: vem contribuindo para um ensino de melhor qualidade: uma referncia consensual de qualidade para a produo de livros didticos e para sua escolha, por professores; vem possibilitando uma reformulao dos padres do manual escolar brasileiro e criando condies adequadas para a renovao das prticas de ensino nas escolas. Apesar disso, entretanto, o Programa precisa sofrer reformulaes. Seja em razo da prpria dinmica do processo de avaliao, aquisio e distribuio de livros didticos, seja em razo das alteraes ocorridas, nos ltimos anos, no contexto educacional brasileiro. O Programa pode, hoje, ampliar suas ambies, de modo a contribuir, de maneira ainda mais decisiva, para a qualidade da educao brasileira. Apresentar os fatores que justificam esse ponto de vista ser o objetivo da prxima seo.

O PNLD: PROBLEMAS E PERSPECTIVAS

Tendo em vista as alteraes que, nos ltimos anos, ocorreram no contexto educacional brasileiro, o PNLD enfrenta, hoje, um conjunto de desafios que evidenciam novas perspectivas de atuao. A primeira parte desta seo discute o contexto educacional contemporneo e as principais alteraes nele ocorridas. A segunda, por sua vez, discute as mudanas necessrias para a conduo do PNLD geradas por esse contexto.

O contexto educacional contemporneo

A necessidade de reformulao do PNLD apia-se, fundamentalmente, na busca de superao dos limites pedaggicos prprios de um processo de transio entre diferentes paradigmas educacionais. As atuais exigncias sociais impem a reviso de paradigmas. Essas novas exigncias encontram-se representadas, em especial, na nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) e nas novas Diretrizes Curriculares para o Ensino Fundamental emanadas do Conselho Nacional de Educao (CNE). Tambm os Parmetros Curriculares Nacionais (PCN), propostos pelo MEC, embora sem o carter de obrigatoriedade que marca o atendimento LDB e s Diretrizes do CNE, contemplam essas novas demandas, constituindo-se em referncias que, sendo de mbito nacional, pressupem adequaes s realidades locais. Todos esses elementos se situam como orientadores da melhoria da qualidade do ensino nas escolas brasileiras e devem, portanto, ser observados quando se busca promover mudanas em processos voltados para o trabalho da escola. Este o caso do PNLD e, por essa razo, explicitam-se aqui, para servir de instrumento de anlise, os elementos da LDB, das Diretrizes Curriculares Nacionais e dos PCN que embasam as propostas de mudana na avaliao do livro didtico. A LDB promove, no contexto da educao brasileira, significativos avanos, demarcados, em especial, pela superao do carter tecnicista impregnado na LDB n 5.692/71, o que faz, principalmente, pela fora que atribui vinculao da educao escolar s prticas sociais. Um exemplo a determinao de que os conhecimentos adquiridos no trabalho podero ser objeto de avaliao, reconhecimento e certificao para prosseguimento ou concluso de estudos. Nesse sentido, a nova

LDB determina, por um lado, a valorizao da experincia extra-escolar pela escola; por outro, cria instrumentos para que a escola possa ter maior valor para o cotidiano do aluno, favorecendo, assim, a atribuio de importncia dimenso social dos contedos do processo educacional escolar. Expandem-se, desse modo, as possibilidades de aprendizagem dos alunos, por meio de: (a) incluso, dentre as incumbncias da escola, da elaborao e execuo de proposta pedaggica prpria; (b) obrigatoriedade do estabelecimento de estratgias de recuperao para os alunos com menor rendimento escolar; e (c) possibilidade de acelerao de estudos para alunos com atraso escolar e de avano nos cursos e nas sries mediante verificao de aprendizagem. Do ponto de vista do ensino fundamental, algumas alteraes definidas por essa LDB merecem destaque: o objetivo de promover a formao bsica do cidado (Art. 32); o desenvolvimento da capacidade de aprender, visando aquisio de conhecimentos e habilidades e formao de valores e atitudes (Art. 32, Inciso IlI); a flexibilidade que permite sua organizao em ciclos (Art. 32; 1) e a possibilidade de progresso continuada nas sries/ciclos (Art. 32, 2o). Tais avanos, devidamente regulamentados, combatem a rigidez do atendimento, permitindo maior fidelidade aos reais limites e possibilidades dos alunos, e favorecem a criatividade na busca de solues, principalmente no enfrentamento dos inaceitveis ndices de reteno que vm gerando uma cultura do fracasso. Atendendo implementao da LDB, as Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental, institudas pelo Conselho Nacional de Educao por meio da Resoluo CEB n 2, de 7 de abril de 1998, apontam para a necessidade de articulao interna na escola, fornecendo elementos para orientar a elaborao e execuo da sua proposta pedaggica e situando o trabalho coletivo como condio imprescindvel para a busca do sucesso das aprendizagens dos alunos. J os Parmetros Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental, observando as determinaes da LDB e as Diretrizes Curriculares Nacionais, propem novos objetivos para o ensino fundamental, que devem ser considerados na elaborao do livro didtico. Essas novas orientaes, seja da LDB, seja das Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental ou dos Parmetros Curriculares Nacionais, indicam revises importantes que vm se dando na legislao e nas prticas escolares e que

precisam, portanto, estar refletidas na configurao dos livros didticos. Para que sua utilizao se concretize nas escolas, reforando o vnculo dos contedos com as prticas sociais e atendendo s novas demandas das escolas, necessrio que o livro didtico seja um instrumento que favorea a aprendizagem do aluno, no sentido do domnio do conhecimento e no sentido da reflexo na direo do uso dos conhecimentos escolares para ampliar sua compreenso da realidade e instig-lo a pensar em perspectiva, formulando hipteses de soluo para os problemas atuais. Isso significa colocar o livro didtico como subsdio da escola para a consecuo do objetivo de promover o exerccio da cidadania, vale dizer, a servio da sua proposta pedaggica que , em ltima instncia, o projeto coletivo necessrio constituio da identidade da unidade escolar. Ao lado dessas marcantes alteraes nos discursos e prticas referentes ao ensino bsico, constata-se, ainda, uma acentuada reorganizao da pesquisa educacional sobre o livro didtico. Ao longo dos anos 70, essa pesquisa se caracterizou por um forte interesse pelo material pedaggico, num contexto organizado em torno da formao das bases institucionais da pesquisa universitria, da exploso do mercado editorial didtico e da expanso das redes pblicas de ensino. Se, de incio, essa pesquisa apresenta um fascnio pouco distanciado pelas possibilidades que o livro escolar- como uma tecnologia de ensino - ento parecia oferecer, progressivamente passa - quanto mais se aproxima da dcada de 80 -, a se caracterizar pela denncia e anlise crtica de seus contedos ideolgicos e de sua propriedade conceitual. Os resultados dessas pesquisas e estudos se associam, medida que se avana na dcada de 80, ao surgimento de novos paradigmas tericometodolgicos e aos resultados de um acentuado processo de reorganizao curricular relacionado ao processo de redemocratizao do pas. Esses paradigmas e resultados tendem a enfatizar o processo de aprendizado em detrimento dos processos de organizao do ensino; a privilegiar a relevncia social dos contedos de ensino e sua dependncia contextual, em detrimento, com certa freqncia, das necessidades propriamente escolares e do carter sistemtico do processo de ensinoaprendizado; tendem, ainda, a marcar a necessidade da reorganizao autnoma das prticas docentes, de seus pressupostos conceituais e polticos, em oposio, muitas vezes, s fortes relaes de interdependncia entre disciplinas, nveis e sistemas de ensino.

Cf. o estudo coordenado por Brbara Freitag (FREITAG, fi. et alii. O estado da arte do livro didtico no Brasil. Braslia: INPEP, 1987) e, particularmente, a investigao desenvolvida por grupo da Unicamp, coordenados por Hilrio Fracalanza e Maria Isabel Santoro (UNICAMP. O que sabemos sobre o livro didtico? Catlogo analtico. Campinas: Editora da Universidade Estadual de Campinas, 1988).

Nesse contexto, no causa surpresa que parte dos anos 80 seja caracterizada por uma forte oposio ao livro didtico e por um marcado desinteresse da pesquisa universitria por seu estudo, apesar de excees pontuais e das duas grandes pesquisas integrativas sobre o conhecimento produzido a respeito do tema, cujos resultados so publicados no final da dcada. No sem freqncia compreendido apenas por meio de uma de suas diferentes dimenses, o livro didtico tendeu a ser identificado apenas a uma tecnologia de ensino pouco adequada a processos efetivos de aprendizado; apenas ao resultado de interesses econmicos envolvidos em sua produo e comercializao; apenas aos efeitos de controle que exerce sobre a ao docente e sobre o currculo. Esse quadro vem sofrendo, nos ltimos anos, um conjunto de alteraes, seja em razo da reorganizao dos discursos e prticas pedaggicos - como j se apresentou anteriormente-, seja em razo da consolidao alcanada pela pesquisa educacional e pelo surgimento de fruns e grupos voltados para o estudo e investigao do ensino de diferentes disciplinas. O livro didtico, sob essas condies, vem encontrando um renovado interesse por parte da pesquisa universitria. Esse interesse vem possibilitando formas diferenciadas de compreenso desse gnero de impresso e demandando novas formas de participao da Universidade no debate sobre o livro didtico brasileiro.

Perspectivas para o PNLD

As possibilidades de ampliao do escopo de atuao do PNLD, de maneira a contribuir mais decisivamente para a melhoria do ensino fundamental brasileiro, residem na discusso de aspectos relacionados a quatro dimenses constitutivas de uma poltica do livro didtico no pas. Essas dimenses dizem respeito: (i) concepo de livro didtico em torno da qual vem se apoiando o PNLD; (ii) s relaes que o Programa vem mantendo com o campo escolar e, particularmente, com os professores do ensino fundamental; (iii) aos vnculos que vem estabelecendo com o campo editorial; e, por fim, (iv) s possibilidades de operacionalizao dos processos de avaliao, escolha e distribuio dos livros didticos. Discutem-se, a seguir, essas quatro dimenses e se apresentam sugestes para reformulao do Programa Nacional do Livro Didtico.

A cristalizao de uma concepo de livro didtico H um modelo de manual escolar que se constituiu, no Brasil, entre os anos 60 e 70. De acordo com esse modelo, o livro didtico tem por principal funo estruturar o trabalho pedaggico em sala de aula e, para isso, deve se organizar em torno da: apresentao no apenas dos contedos curriculares mas tambm de um conjunto de atividades para o ensino-aprendizado desses contedos; distribuio desses contedos e atividades de ensino de acordo com a progresso do tempo escolar, particularmente de acordo com as sries e unidades de ensino. Buscando assumir essa funo estruturadora do trabalho pedaggico, os livros didticos tendem a apresentar no uma sntese dos contedos curriculares, mas um desenvolvimento desses contedos; a se caracterizar no como um material de referncia, mas como um caderno de atividades para expor, desenvolver, fixar e, em alguns casos, avaliar o aprendizado; desse modo, tendem a ser no um apoio ao ensino e ao aprendizado, mas um material que condiciona, orienta e organiza a ao docente, determinando uma seleo de contedos, um modo de abordagem desses contedos, uma forma de progresso, em suma, uma metodologia de ensino, no sentido amplo da palavra. O surgimento, no Brasil, dessa concepo de livro didtico como estruturador das prticas docentes est associado, de acordo com diferentes estudos, com a intensa ampliao do sistema de ensino, ao longo dos anos 60 e 70, e com processos de recrutamento docente mais amplos e menos seletivos. No incio dos anos 80, de acordo com sntese apresentada em estudo sobre livros didticos, o manual escolar resultante dessa concepo assim caracterizado pelos editores: [...] Segundo a Cmara Brasileira do Livro, o livro "novo" se caracteriza por: altas tiragens e preos baixos; gradao de dificuldades em atendimento ao novo tipo de professor, emprego dominante de atividades em atendimento tendncia do uso de tcnicas dinmicas do ensino; o uso generalizado de ilustraes em atendimento s modernas tcnicas pedaggicas; a possibilidade de agilizao e melhoria no processo de correo dos exerccios escolares, muito dificultado pela grande sobrecarga de trabalho do professor. [...}

Em Joo Batista Arajo Oliveira e outros (A politica do livro didtico. Campinas, SP: Editora da Universidade Estadual de Campinas; So Paulo: Summus, 1984). Na apresentao do ponto de vista da Cmara Brasileira do Livro, os autores baseiam-se no documento "O livro didtico no Brasil", apresentado pela Cmara Brasileira do Livro no Encontro de Secretrios de Educao e Cultura (So Paulo: CBL, 1981, mimeo).

Argumentos para a adoo do "livro novo" e para a substituio de livros, segundo o mesmo documento, repousam sobretudo no elevado ndice de turn over das escolas, nos fenmenos de urbanizao e mobilidade social, na variabilidade dos currculos escolares e, em particular, na falta de condies do professor, geralmente mal treinado, para preparar e corrigir exerccios e desempenhar outras atividades didticas, (nfase adicionada) Devendo, desse modo, segundo os editores, muitas de suas caractersticas a precariedades da escola brasileira no perodo, essa concepo de livro didtico tende, ao mesmo tempo, porm, a contribuir para a manuteno dessas mesmas precariedades ao se apresentar apenas como um instrumento paliativo para sua resoluo. Embora, em momento algum, explicitem sua concepo de livro didtico, ainda que tacitamente, os editais do PNLD e seus critrios de avaliao mostram que o Programa tributrio deste modelo cristalizado de manual escolar, j que essa concepo de livro didtico que o PNLD pressupe; pressupondo-a, tende a contribuir para sua permanncia, inibindo o surgimento de outros padres de manuais escolares e limitando, assim, sua participao na promoo da melhoria da qualidade do ensino. Deve-se ressaltar, entretanto, que no se trata de - com base na crtica a essa cristalizao - negar a importncia desse modelo ou conceito de livro didtico. Com efeito, as prticas de ensino vm contando, historicamente, com essa possibilidade que o livro oferece para a organizao do trabalho escolar. Essa no foi, porm, tambm historicamente, a nica possibilidade oferecida pelo livro escolar brasileiro, cujas caractersticas j foram - na forma de antologias, compndios, livros de referncia mais conformes diversidade das prticas docentes. Essa concepo de livro didtico e dos materiais educacionais que dela resultam, por tudo isso, so pouco adequados para responder s exigncias apresentadas pelo contexto educacional contemporneo. Como j se evidenciou anteriormente, esse contexto marcado pela afirmao da diversidade e flexibilidade das formas de organizao escolar, originadas pela necessidade de atender aos diferentes interesses e expectativas gerados por fatores de ordem cultural, social e regional. Para isso, necessrio dispor de um livro didtico tambm diversificado e flexvel, sensvel variao das formas de organizao escolar e dos projetos pedaggicos, assim como diversificao das expectativas e interesses sociais e regionais.

Recomendaes So necessrios, pelas razes apresentadas, esforos para que o PNLD contribua para o desenvolvimento de novas concepes de livro didtico; d acolhida a propostas de novos modos de relao do manual com o trabalho docente; possibilite uma renovao dos padres editoriais associados ao conceito de livro didtico que se cristalizou na tradio brasileira. Em outros termos: para que o MEC atue de modo mais significativo na promoo de um ensino de melhor qualidade, necessrio ampliar a concepo de livro didtico, possibilitando que a oferta de materiais inscritos se diversifique e se enriquea. Para isso, sugere-se: (i) que o PNLD assuma, progressivamente, uma concepo de livro didtico mais ampla, de acordo com a qual o manual escolar compreendido como aquele material, propositadamente elaborado para ser utilizado, tendo em vista diferentes funes, num processo de ensino e aprendizado escolar; esse material organiza-se, de forma variada e em suportes diversificados, em relao a um programa curricular, destinando-se a uma disciplina, rea de saber ou conjunto de disciplinas ou reas de saber, a uma srie, a um ciclo ou a um nvel de ensino; (ii) que a adoo desse conceito de livro didtico implique a incorporao progressiva, pelo MEC, por meio do PNLD e da criao de programas subsidirios, no s de materiais didticos que visem estruturar a organizao do trabalho pedaggico, mas tambm daqueles que visem apoiar esse trabalho, caracterizando-se como fontes de informao, coletneas de textos ou documentos, compndios; no somente dos materiais didticos produzidos em colees compostas pelo nmero de volumes correspondentes alfabetizao e ao conjunto das oito sries da educao fundamental, mas tambm de colees voltadas para temas, reas de conhecimento ou projetos e cujo nmero de volumes decorre dos ciclos de ensino-aprendizagem definidos pelas propostas pedaggicas que orientam as colees;

no s de materiais didticos organizados no suporte livro, mas tambm daqueles materiais organizados em torno dos suportes de escrita considerados mais adequados para desenvolvimento da proposta pedaggica das colees, como suportes eletrnicos, fichrios, lbuns, blocos de atividades, entre outros; no exclusivamente de manuais escolares, mas tambm acessrios ou "satlites" que enriqueam e diversifiquem as colees, como fitas de udio e vdeo, cartazes e cadernos de atividades, obras eletrnicas; no somente de materiais didticos destinados ao uso do aluno (acompanhados de um manual do professor), mas tambm de materiais didticos destinados apenas ao docente, como, por exemplo, projetos pedaggicos; que a adoo dessa definio de livro didtico se faa progressivamente, de acordo com as respostas do campo editorial e do campo educacional ao desenvolvimento do Programa; que o PNLD se articule ao Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE), para desenvolvimento de uma ampla poltica do livro e da leitura na escola brasileira, permitindo, de um lado, o uso pedaggico de textos e impressos diversificados e no apenas de materiais propositadamente destinados escola, e, de outro lado, a criao de condies apropriadas para a operacionalizao das sugestes relativas ampliao da concepo de livro didtico subjacente ao PNLD atual; que, para isso, realizem-se, simultaneamente, o PNLD e o PNBE, condicionando a distribuio do acervo do PNBE ao atendimento ao mesmo segmento do ensino atendido pelo PNLD; que se realizem concursos, em mbito nacional, com vistas elaborao de materiais didticos inovadores, a partir de parmetros definidos pelo MEC;

Um descompasso entre as expectativas do PNLD e as dos docentes A distribuio do percentual de escolhas dos docentes por categoria de livro {recomendados, no-recomendados, recomendados com distino ou com ressalvas) ver Grficos 2, 3 e 4 - evidencia uma progressiva articulao entre as expectativas do MEC e as dos docentes, em relao aos padres de qualidade do livro didtico. Apesar disso, no se pode deixar nem de reconhecer a existncia de um descompasso entre essas expectativas, nem de assumir um compromisso no sentido de diminu-lo. Tendo em vista o PNLD/97, cerca de 72% das escolhas docentes recaram sobre os livros no-recomendados e apenas cerca de 28% sobre os recomendados. No PNLD/98, embora a soma dos livros recomendados (com distino, 21,88%; com ressalvas, 22,15%; ou simplesmente recomendados, 14,64%) tenha constitudo o grupo mais escolhido pelos docentes, a categoria que, isoladamente, mostrou-se a mais representada continuou a ser a dos no-recomendados (41,33%). No PNLD/99, por fim, as escolhas dos docentes, com a eliminao da categoria dos no-recomendados, recaram, predominantemente, sobre a dos recomendados com ressalvas (46,74%), a dos recomendados com distino representando apenas 8,40% das escolhas. Alm disso, inmeros relatos de tcnicos de secretarias estaduais vm reportando, nos encontros nacionais do PNLD, dificuldades enfrentadas por muitos grupos de docentes no uso efetivo de livros recomendados e recomendados com distino por eles escolhidos. Assim, uma viso de conjunto da escolha do livro didtico, assim como alguns dados relativos ao seu uso em sala de aula, apontam claramente para a formao docente como um dos fatores relevantes para a compreenso do referido descompasso. Com certeza, as diferenas entre as expectativas do MEC e as dos docentes tambm podem ser atribudas ao prprio processo de escolha dos livros didticos pelos professores, desenvolvido num prazo de tempo exguo e, em geral, sob condies pouco adequadas; poucas vezes os livros didticos so diretamente examinados pelos docentes; a escolha tende a se fazer, muitas vezes, sem o necessrio processo de discusso nas escolas e nas redes pblicas de ensino; no se oferecem orientaes nem subsdios que auxiliem na realizao de escolhas melhor fundamentadas. Um outro fator que pode contribuir para a compreenso dessas diferenas vem sendo, nos ltimos anos, apontado pela pesquisa sobre a formao e a atu-

G4777, Bernardete et al. Caractersticas de professores(as) o de 1 Grau no Brasil: perfil e expectativas. Educao e sociedade, n. 48, p. 248-60, agosto 1994.

ao docentes: as condies de trabalho do professor, as necessidades a que est exposto, em razo das formas de organizao do trabalho na escola, dentre outros fatores, tendem a construir um ponto de vista singular sobre os fenmenos escolares - neles includos os padres de qualidade do livro didtico-que necessrio acolher, conhecer e articular, de modo mais adequado, ao PNLD. Por outro lado, a persistncia desse descompasso pode tambm ser compreendida luz de alguns outros dados sobre a populao docente no ensino fundamental. Embora, ao longo dos ltimos anos, observe-se, de acordo com dados da FIPE/ USP um aumento nos nveis de escolaridade dos professores (o percentual de docentes com ensino fundamental completo, por exemplo, aumentou em 33,3%), os indicadores gerais do Censo Escolar so os de uma formao insuficiente: as 798.947 funes docentes no ensino de 1a a 4a sries so ocupadas por apenas 172.715 docentes com nvel superior, a maior concentrao sendo a das funes docentes exercidas por professores com nvel mdio. Quadro semelhante j se configurava em 1986, e a necessidade de super-lo o mais brevemente possvel vinha estabelecida como meta em documento oficial do prprio MEC. Alm disso, pesquisas mostram e os Referenciais para a formao de professores reconhecem que a formao docente, em nvel mdio ou superior, no tem se mostrado adequada para o desenvolvimento de competncias bsicas para a atuao profissional. No que diz respeito, por exemplo, a uma dessas competncias - a leitura para desenvolvimento da atualizao e formao profissional - estudo desenvolvido pela Fundao Carlos Chagas, com base em amostra composta de professores dos estados de Minas Gerais, Maranho e So Paulo, evidencia que essa modalidade de leitura pouco freqente e que pequena a familiaridade dos docentes com fontes de informao educacionais. Essas constataes so compreensveis se se levam em conta dados sobre o processo de formao dos professores. Em primeiro lugar, h um consenso, expresso pela prpria LDB, de que os cursos de magistrio de nvel mdio so pouco apropriados para a formao de professores. Em segundo lugar, o modelo brasileiro para a formao de docentes em nvel superior vem apresentando, tanto nas universidades quanto nas faculdades isoladas, sinais de esgotamento: se esse modelo foi adequado para formar quadros num momento de acentuada expanso quantitativa do sistema de ensino, vem se mostrando limitado para se inserir satisfatoriamente numa

conjuntura em que a qualidade dos sistemas de ensino e o problema central. Alem disso, em terceiro lugar, o fenmeno da ampliao quantitativa do sistema de ensino brasileiro terminou por concentrar a formao de docentes em nvel superior na rede privada de ensino. De acordo com o j citado estudo da Fundao Carlos Chagas, constata-se que a formao dos docentes com nvel superior da mesma amostra foi feita "pela maior parte dos(as) professores(as) em escolas particulares noturnas, provavelmente conciliando trabalho e estudo" e que a "questo da freqncia a cursos noturnos de ensino superior em escolas particulares deve ser olhada com ateno dado que os estudos disponveis sobre a qualidade destes cursos mostram suas precrias condies de funcionamento e suas mais precrias condies de ensino". Com efeito, de acordo com esses estudos, essas instituies apresentam os mais variados problemas, desde condies de estrutura fsica inadequada, at insuficiente volume de recursos (advindos, fundamentalmente, de mensalidades pagas pelos alunos) e conseqente baixo assalariamento dos professores. Esses estudos evidenciam, tambm, que tendem a atuar, nessas escolas, docentes com formao insuficiente - predominam aqueles apenas graduados - e num regime de trabalho pouco adequado - predominam os docentes contratados como au listas. No se pode negar, portanto, que a escolha do livro didtico pelos docentes vem apontando para a necessidade de as polticas pblicas voltadas para a qualidade do ensino contemplarem adequadamente tanto a formao quanto o fortalecimento profissional da ocupao docente. Com certeza, no est ao alcance do PNLD a resoluo do conjunto de problemas que est na origem do descompasso entre suas expectativas e as dos professores. No entanto, o Programa deve contribuir para a sua reduo, e para isso apresentam-se as recomendaes que se seguem. Recomendaes Recomenda-se: (i) que o PNLD se articule s demais aes propostas pelo Ministrio para fortalecimento do trabalho e da formao docentes; (ii) que o Ministrio incentive a ateno ao livro didtico nos cursos de Licenciatura, apoiando, nas Universidades, pesquisas sobre o tema e a formao de especialistas;

GATTI, Bernardete et al. Obra citada.

(iii) que o Ministrio crie um grupo de estudos sobre os processos de escolha de livros didticos pelos docentes, assim como sobre suas expectativas em relao qualidade desses livros, de modo a subsidiar o estabelecimento de aes eficazes para reduo de seu descompasso entre as expectativas do PNLD e as dos professores; (iv) que sejam promovidas aes para subsidiar o processo de escolha do livro didtico pelos professores: programas de capacitao para a escolha e o uso do livro didtico, destinados aos docentes e tcnicos dos sistemas educacionais e desenvolvidos em parceria com as Secretarias Estaduais e Municipais de Ensino; elaborao de manual de orientao especfico para ser utilizado durante o processo de escolha e nos programas acima referidos; criao de canais de comunicao entre o PNLD, de um lado, e a escola e os professores, de outro, no que diz respeito escolha e ao uso do livro didtico; apoio formao, pelos municpios, de acervos dos livros didticos recomendados pelo PNLD, para possibilitar uma escolha fundamentada no apenas no Guia de Livros Didticos, mas tambm no exame e anlise das prprias obras; (v) que sejam promovidas alteraes no Guia de Livros Didticos, descrevendose mais adequadamente as obras que dele constam e utilizando-se uma linguagem mais adequada ao professor e a suas expectativas; (vi) que sejam mantidas, na indicao de livros pela avaliao pedaggica, obras classificadas como recomendadas com ressalvas, de modo a no oferecer possibilidades de escolhas distantes das expectativas dos docentes, e que se examine a possbilidade de, paulatinamente, de acordo com os resultados das escolhas docentes, essa categoria de livros deixar de ser indicada; (vii) que se realizem articulaes entre o PNLD e o PNBE para, no quadro de uma ampla poltica do livro e da leitura na escola brasileira (sugerida na seo anterior), fornecer condies adequadas para o desenvolvimento da leitura docente como uma dimenso fundamental de seu processo de formao contnua.

As relaes de dependncia do setor editorial para com o PNLD Embora no se disponham de sries histricas de dados, verifica-se, ao longo dos anos 90, que o setor editorial brasileiro possui uma relao de forte dependncia para com o subsetor de livros didticos e que este, por sua vez, dependente das compras efetuadas pelo PNLD. Ainda que se observe, a partir de 1998, um pequeno decrscimo da participao dos livros didticos no total de exemplares produzidos no Brasil, os dados mostram que a indstria editorial brasileira est voltada, majoritariamente, nos ltimos anos desta dcada, para a produo de livros destinados ao mercado escolar e que, com o correr do tempo, essa tendncia se acentuou: "se, em 1993, o subsetor de didticos representava 54% da produo de exemplares, em 1996 representou 74%. O salto maior se produziu entre 1995 e 1996, com um crescimento de 44% da produo de exemplares." Foi nesse intervalo que o MEC iniciou o processo de reformulao do PNLD, desenvolvendo aes para aprimorar os processos de compra e distribuio de livros didticos. GRFICO 5 Produo de exemplares por subsetor editorial no B. (em milhares)

Entretanto, alguns indicadores podem ser encontrados na obra de Lawrence Hallewell (O livro no Brasil: sua histria. So Paulo: Edusp; T. A. Queirs, 1984).

CERLALC. El libro en Amrica Latina y el Caribe: estatsticas de Ia comercializacin y produccin del libro en Amrica Latina. Bogot: CERLALC; UNESCO, juliodeciembre 1998, p. 7.

Fonte: Fundao Joo Pinheiro e Cerlalc

A dependncia da indstria editorial brasileira em relao ao livro didtico tambm evidenciada pelas vendas de exemplares. Em 1997, por exemplo, os didticos corresponderam a 58% do total de exemplares vendidos. Em 1998, esse percentual se elevou para 64% do total. GRFICO 6 Venda de exemplares por subsetor editorial no Brasil - 1997 (em milhares)

Fonte: Fundao Joo Pinheiro e Cerlalc

GRAFICO 7 Participao dos subsetores editoriais por exemplares vendidos - 1998

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Nesse quadro mais geral de dependncia, as compras realizadas pelo MEC so vitais para o setor editorial. Na distribuio do percentual de exemplares vendidos por canais de comercializao, as vendas ao FNDE corresponderam, em 1998, a 32%. Entre 1997, ano em que se iniciou o atendimento s escolas de 1a a 4a sries com base no processo de avaliao pedaggica, contemplando todos os componentes curriculares, o processo de avaliao pedaggica do livro didtico pelo MEC, e 1998, o nmero de exemplares vendidos cresceu 27% e, o faturamento, 50%. Ao que tudo indica, a dependncia do subsetor de didticos em relao s compras do FNDE vem se acentuando, uma vez que, de acordo com relatrio da Fundao Joo Pinheiro (que monitora a produo editorial para a Cmara Brasileira do Livro), embora o subsetor de didticos, em 1998, tenha aumentado suas vendas em 55% em relao ao ano anterior, a recesso por que passa a indstria editorial teria tambm afetado a venda de livros didticos nos canais tradicionais "em funo do aumento do nmero de apostilas, de cpias xerox, da venda dos projetos pedaggicos e da migrao de alunos de escolas privadas para escolas pblicas"; desse modo, e ainda de acordo com o relatrio da Fundao Joo Pinheiro, "o livro didtico parece depender cada vez mais das compras do Governo". Como se pode observar por meio do Grfico 7, um dos fatores responsveis pela concentrao da produo editorial brasileira no subsetor de didticos reside na pouca expresso dos demais subsetores e nas limitaes do mercado no-escolar de livros no pas. Com efeito, a distribuio do conjunto da produo brasileira (nela includos os livros didticos), em 1997, pela populao, evidencia que se produziram apenas 2,49 livros por habitante, de acordo com dados do Cerlalc. Tudo isso mostra que o PNLD se situa no interior de um quadro econmico e social delicado e que as reorientaes a serem nele promovidas devem levar em conta uma projeo de seus impactos na indstria editorial brasileira, assim como uma reflexo mais cuidadosa e sistemtica sobre o papel que o Estado vem assumindo no campo editorial e na definio de uma poltica do livro e da leitura no Brasil. Os dados apresentados mostram, ainda, que, nesse contexto de forte dependncia do subsetor de didticos em relao s compras realizadas pelo MEC, a indstria editorial se encontra numa posio em que pode oferecer relativamente poucas resistncias s aes do PNLD para a renovao dos padres pedaggicos e editoriais do livro didtico. Se isso verdade, os editores tenderiam a investir em solues e estratgias pouco arriscadas e mais conformes s expectativas da avaliao do PNLD.

FUNDAO JOO PINHEIRO. Diagnstico do setor editorial brasileiro; 1998. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 1999. p. 5.

Essa tendncia, entretanto, nem sempre se manifesta. Por um lado, os editores precisam conciliar as expectativas do MEC em relao ao livro didtico com as expectativas dos professores, que so aqueles que, de fato, escolhem os livros a serem adquiridos. Como se discutiu na seo anterior, observam-se tenses e distanciamentos entre essas expectativas. Por outro lado, o longo tempo em que o Estado esteve pouco presente nas discusses sobre a qualidade do livro didtico possibilitou o florescimento de uma cultura, nas relaes dos editores com o PNLD, que tende a ser orientada predominantemente pela lgica comercial, em detrimento de critrios de ordem pedaggica. Diferentes aes de editores e autores, ao longo dos ltimos PNLD, evidenciam suas resistncias em relao s orientaes pedaggicas e editoriais do MEC. Foram impetrados diferentes mandados de segurana contra a avaliao; desenvolveu-se uma intensa ao de desqualificao desse processo na imprensa. Contrariando o pressuposto de uma reduo progressiva no nmero de livros inscritos, em razo da excluso e da no-recomendao de ttulos e da renovao das colees, ocorreu um aumento expressivo do nmero de livros inscritos no PNLD/2001, uma vez que editoras inscreveram tanto ttulos novos e recomendados (com distino, com ressalvas ou simplesmente recomendados) quanto ttulos excludos ou no-recomendados e, predominantemente, sem modificaes. GRFICO 001

Fonte: MEC/SEF

Em 1997, foram avaliados 466 livros; esse nmero apresentou um decrscimo nos dois PNLD seguintes: em 1998, foram avaliados 454 livros e, em 1999, 438; contrariando essa tendncia de reduo, entretanto, foram avaliados 569 livros no PNLD/2001. Dentre os livros modificados, observou-se a presena expressiva de atualizaes superficiais (sobretudo no aspecto grfico, mais facilmente reconhecvel), assim como de atualizaes baseadas em solues predominantemente editoriais, como a atribuio de novos ttulos a livros anteriormente avaliados, com ou sem modificaes, e inscrio de verses similares de um mesmo livro, com ttulos diferentes (o que caracterizaria uma espcie de auto-plgio). Tendo em vista as novas colees inscritas, assim como colees modificadas reinscritas, observou-se um indesejvel processo de uniformizao pedaggica e editorial, baseada na repetio das solues editoriais, grficas e pedaggicas das colees avaliadas mais positivamente pelo PNLD, particularmente daquelas recomendadas com distino.

Recomendaes No quadro desse conjunto de problemas relacionados ao campo editorial, sugere-se: (i) que o MEC crie um grupo permanente para desenvolver estudos sobre o setor editorial brasileiro e sobre polticas de outros pases para o livro escolar, assim como para monitorar os impactos do PNLD sobre o setor editorial brasileiro, fornecendo, desse modo, subsdios para a orientao das polticas do MEC para o livro didtico e para uma definio mais clara do papel do Estado no setor editorial brasileiro; (ii) que, baseado no trabalho desse grupo, o MEC elabore um plano detalhado das alteraes progressivas a serem promovidas no PNLD, ao longo dos prximos anos, e desenvolva aes para divulg-lo junto ao campo editorial; (iii) que o PNLD desenvolva aes para sinalizar, de modo mais claro, ao campo editorial, suas expectativas em relao aos padres de qualidade para o livro didtico, enfatizando, como fez at agora, no particularmente os critrios de excluso de livros didticos e os problemas detectados na avaliao,

mas o conjunto de caractersticas que deve preencher um livro de qualidade; para isso, recomenda-se ainda: que os editais apresentem com maior grau de explicitao as caractersticas de um livro de qualidade, conforme as diretrizes da LDB e do CNE, particularmente nos documentos do edital relativos s reas de conhecimento; que a divulgao dos resultados da avaliao do PNLD, no Guia e junto imprensa, enfatize a descrio das caractersticas dos livros recomendados e sua diversidade.

A operacionalizao do PNLD As dificuldades decorrentes das relaes entre o PNLD e o campo editorial, seu carter centralizado e as dimenses de seu atendimento tornaram extremamente complexo o processo de triagem e de avaliao dos livros didticos e, se se alia a isso a complexidade inerente operacionalizao dos processos de escolha, produo e distribuio dos livros, tem-se uma viso mais adequadamente dimensionada dos problemas e desafios enfrentados pelo Programa Nacional do Livro Didtico. No PNLD/2001, por exemplo, foram analisados 569 livros; esses livros foram avaliados, em diferentes fases, por uma equipe constituda por cerca de 150 membros, de diferentes estados do Pas, coordenados pelo MEC; foram recomendados 321 livros e, com base nos pareceres elaborados, redigidas resenhas e editado o Guia de Livros Didticos: o Guia foi distribudo para 187.493 escolas, situadas em 5.507 municpios; feitas as escolhas pelos docentes, foi necessrio processar os formulrios de escolha, negociar os livros com as editoras e distribu-los para 32.440.120 alunos de sistemas pblicos de ensino fundamental. Nesse quadro mais geral, alguns problemas se mostram particularmente graves. Um deles diz respeito ao nmero de livros analisados no processo de avaliao pedaggica. Com o crescimento de ttulos, esse processo vem encontrando dificuldades para se realizar nos prazos definidos pelo cronograma e exigindo uma significativa sobrecarga de trabalho dos participantes. A grande variedade de ttulos recomendados e escolhidos pelos docentes gera uma srie de dificuldades para a

operacionalizao do remanejamento dos livros entre as escolas. H um considervel aumento no custo do transporte de carga, decorrente do fracionamento de encomendas. O atendimento a escolas novas, no cadastradas no Censo Escolar, dificultado pela composio excessivamente diversificada da reserva tcnica, composta por 3% do total de ttulos escolhidos pelos professores, por municpio. Essa diversificao tambm problemtica para o gerenciamento das redes de ensino, particularmente no que diz respeito transferncia de alunos, uma vez que, ao mudar de escola, necessrio, na maior parte das vezes, adquirir um novo ttulo. Outro aspecto problemtico que os professores no vm contando com tempo suficiente para escolher os ttulos: a execuo do cronograma tem ficado comprometida no s pela complexidade do processo de avaliao, mas tambm pelo grande nmero de ttulos a serem negociados com as editoras. Tambm por causa das limitaes do cronograma, o mercado editorial vem ficando sobrecarregado, particularmente o setor grfico, fazendo com que parte dos livros adquiridos tenham de ser impressos fora do Pas. Um ltimo desafio est relacionado a um dos principais fatores responsveis pelas dificuldades de operacionalizao: a natureza centralizada do PNLD. Em primeiro lugar, o processo de avaliao, desenvolvido pela SEF/MEC, no somente se tornou excessivamente sobrecarregado como tambm tem oferecido - dado seu carter centralizado - poucas condies para o envolvimento dos centros universitrios de pesquisa e para a transferncia e publicizao do conhecimento acumulado ao longo dos diferentes PNLD. Em segundo lugar, as aes da SEF e do FNDE - com a desistncia da maior parte do estados em aderir descentralizao proposta em 1995 - no se voltaram para o subsdio ao processo de discusso dessa descentralizao, o que poderia torn-la mais atraente e vivel. Em terceiro lugar, por fim, no se promoveram articulaes com os estados que aderiram proposta, para discusso do processo de avaliao e para a troca de experincias. Recomendaes Tendo em vista os problemas de operacionalizao, recomenda-se (i) que seja descentralizado o processo de avaliao de obras didticas, por meio da elaborao de convnios com universidades pblicas, de modo a

impulsionar o interesse da pesquisa universitria sobre o tema, o acolhimento das contribuies promovidas por esse interesse, a transferncia da experincia acumulada pela SEF/MEC e a melhoria da eficcia desse processo de anlise de livros; (ii) que se realizem estudos para aprimorar o processo de inscrio, triagem, avaliao, escolha, aquisio e distribuio de livros didticos do PNLD e que, sem prejuzo da qualidade do processo de avaliao, o Programa aumente sua eficcia, por meio: do refinamento dos procedimentos de inscrio e triagem: realizar a inscrio em etapa nica; no aceitar a inscrio de livros que tenham sido classificados, por mais de uma vez, como no-recomendados e/ou excludos; exigir, no ato de inscrio de livros classificados apenas por uma vez como no-recomendados e/ou excludos, sob novo ttulo ou no, a apresentao de modificaes amplas e substanciais da proposta pedaggica da obra, explicitadas, pelo detentor do direito autoral, em documento anexado ao livro; excluir sumariamente, no processo de avaliao, livros por uma vez excludos e/ou no-recomendados reinscritos, sob novo ttulo ou no, cujas modificaes no correspondem quelas explicitadas pelo detentor do direito autoral no documento exigido no momento da inscrio; excluir sumariamente, nos processos de triagem e/ou de avaliao pedaggica, verses similares de um mesmo livro, identificadas por ttulos diferentes e por autores e editoras diferentes ou no; entendese que essas verses similares so o resultado da utilizao direta ou por meio de atualizao, ampliao ou adaptao (grfica ou de contedo) de uma obra para criao de uma segunda obra que no se diferencia substancialmente daquela que lhe deu origem; no aceitar inscries de livros ou colees de editoras que tenham comprovadamente entregue s escolas livros ou edies diferentes daqueles inscritos e avaliados, em PNLD anterior; limitar a inscrio e a avaliao a colees, no aceitando ttulos isolados.

do refinamento dos procedimentos de avaliao pedaggica: precisar, aprimorar e aumentar o grau de exigncia do conjunto de critrios (comuns e de reas) de anlise dos livros didticos; aperfeioar a explicitao dos critrios para a avaliao da metodologia de ensino presente nos livros didticos que tm por funo estruturar a organizao do trabalho pedaggico; recomenda-se que essa definio assuma o seguinte direcionamento: Os livros didticos que se organizam de modo a orientar o trabalho pedaggico em sala de aula devem apresentar uma metodologia de ensino que favorea: 1) o desenvolvimento das capacidades cognitivas (como a compreenso, a memorizao, a anlise, a sntese, a formulao de hipteses e o planejamento), respeitando tanto as dificuldades prprias de seu desenvolvimento quanto os graus de complexidade e a especificidade do contedo a ser aprendido; 2) a consecuo, por meio de proposies de uso do conhecimento, de nveis mais amplos de abstrao e generalizao, assim como a percepo das relaes do conhecimento adquirido ou a ser adquirido com as funes que possui no mundo social, sejam elas relativas ao campo cientfico e ao aprendizado, sejam elas relativas vida prtica; 3) a manifestao, pelo aluno, e a identificao, pelo professor, do conhecimento que o aluno j detm sobre o que se vai ensinar; 4) a introduo do conhecimento novo por meio do estabelecimento de relaes com o conhecimento que o aluno j possui; 5) a insero do nvo conhecimento num conjunto mais amplo de saberes da rea; 6) o estabelecimento de relaes entre o processo de aprendizado e dimenses culturais e contextuais mais amplas. desenvolver critrios de avaliao adequados ao livros didticos que no buscam estruturar a organizao do trabalho em sala de aula; reestruturar o processo de avaliao pedaggica;

 descentralizar - como j se indicou - o processo de avaliao, por meio de parcerias com universidades pblicas, visando tambm institucionalizao do trabalho e construo de conhecimentos e condies que garantam a continuidade da avaliao. - do refinamento dos procedimentos de escolha e distribuio dos livros: incentivar, com apoio das Secretarias Estaduais de Educao, processos coletivos de discusso e escolha de livros, por municpios e escolas; conhecer a experincia dos municpios que realizaram escolha unificada de ttulos: de acordo com dados do MEC, cerca de 31% dos municpios atendidos pelo PNLD (excetuando-se o Estado de So Paulo, que realiza processos de avaliao, escolha e distribuio descentralizados) realizaram escolhas unificadas; conhecer essas experincias, suas motivaes e seus processos forneceria subsdios para o incentivo s escolhas coletivas e mais articuladas.

POR O/HA POLTICA ARTICULADA DO LIVRO HA ESCOLA

Tendo em vista o desenvolvimento histrico do PNLD, o contexto educacional contemporneo e os desafios e perspectivas detectados, recomenda-se ao MEC a elaborao de uma poltica mais ampla do livro na escola, organizada em torno de cinco grandes metas: (i) a articulao mais sistemtica e cuidadosa do PNLD com o conjunto das outras polticas do MEC para o ensino fundamental, particularmente ao PNBE e s aes para melhoria da formao de professores e para o fortalecimento da profisso docente; (ii) a progressiva ampliao da concepo de livro didtico do PNLD, de modo a permitir que este se diversifique e se enriquea e que o trabalho pedaggico aumente sua qualidade com a utilizao de livros no propositadamente destinados ao uso em sala de aula; (iii) a definio mais clara das relaes do Estado com o setor editorial e dos impactos que se deseja exercer sobre o setor, por meio do PNLD; (iv) a articulao entre o resultado das avaliaes realizadas pelo PNLD e a escolha por parte dos professores, visando elevao dos padres de qualidade do livro didtico; (v) o amplo engajamento do conjunto de setores envolvidos na produo e utilizao do livro escolar nas aes pela melhoria da qualidade desse livro, especialmente a opinio pblica, a comunidade cientfica, as universidades, as secretarias estaduais e municipais de educao e as escolas do ensino fundamental e seus docentes.

ANEXO 1
Cronologia das aes do MEC em relao ao livro didtico
1938 Foi instituda, pelo Ministrio da Educao, a Comisso Nacional do Livro Didtico (CNLD) por meio do Decreto-Lei n 1.006/38, de 30/12/38, que estabeleceu condies para produo, importao e utilizao do livro didtico. 1966 Visando coordenar as aes referentes produo, edio e distribuio do livro didtico, foi criada a Comisso do Livro Tcnico e Livro Didtico (COLTED). O acordo MEC/USAID viabilizou recursos assegurando a distribuio de 51 milhes de livros, no perodo de trs anos e estabeleceu a garantia, pelo MEC, da distribuio gratuita. Assim, assegurado o financiamento do governo a partir de verbas pblicas, o Programa revestiu-se do carter de continuidade. 1971 O Instituto Nacional do Livro (INL) passou a desenvolver o Programa do Livro Didtico para o Ensino Fundamental (PLIDEF), ao assumir as atribuies administrativas e de gerenciamento dos recursos financeiros, at ento sob a responsabilidade da COLTED. A contrapartida estadual tornou-se necessria com o trmino do convnio MEC/SNEL/USAID e efetivou-se com a implantao do sistema de contribuio financeira das unidades federadas para o Fundo do Livro Didtico. 1976 A Fundao Nacional do Material Escolar (FENAME) tornou-se responsvel pela execuo dos programas do livro didtico. Os recursos eram provenientes do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) - contribuio social do salrio educao - e das contribuies das contrapartidas mnimas estabelecidas para participao dos estados. Sendo insuficientes para atender a todos os alunos do ensino fundamental das escolas pblicas, a grande maioria das escolas pblicas municipais foi excluda do Programa. 983 Foi criada a Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE), que incorporou o PLIDEF. O exame dos problemas dos livros didticos, dentre outros programas em execuo no MEC, foi realizado por um grupo de trabalho. Como

resultado, foi proposta a participao dos professores na escolha do livro didtico bem como a ampliao do Programa com a incluso das demais sries do ensino fundamental. 1985 Por meio do Decreto n 9.154, de 19/08/85, o PLIDEF deu lugar ao Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD), com expressivas mudanas: indicao do livro didtico pelos professores; reutilizao do livro implicando na abolio do descartvel e aperfeioamento das especificaes tcnicas para sua produo, visando maior durabilidade e possibilitando a implantao de bancos de livros didticos; extenso da oferta aos alunos de 1a e 2a sries das escolas pblicas e comunitrias. Desse modo, excluiu-se a participao financeira dos estados, passando o controle do processo de deciso para a FAE e garantindo-se o critrio de escolha do livro didtico pelos professores. 1993 Por meio da Resoluo 06/ 93 - FNDE, esse rgo, autarquia federal vinculada ao MEC para captao de recursos e sua canalizao para o financiamento de projetos educacionais, vinculou recursos para aquisio do livro didtico para os alunos dos sistemas pblicos, na ordem de 270 milhes de UFIR (152 milhes de reais em julho/93) significando R$ 7,00 por aluno. Assim, estabeleceu-se um fluxo regular de recursos para a aquisio e distribuio do livro didtico. 1996 1997 iniciado o processo de avaliao pedaggica dos livros inscritos no PNLD/97. A responsabilidade do desenvolvimento da poltica do Livro Didtico, tendo em vista a extino, em fevereiro de 1997, da Fundao de Assistncia ao Estudante - FAE, foi desde ento, conduzida pelo FNDE. O referido Programa foi ampliado e o MEC passou a adquirir livros didticos de Alfabetizao, Lngua Portuguesa, Matemtica, Cincias, Estudos Sociais Histria e Geografia, para todas as sries do ensino fundamental.

ANEXO 2
Secretarias de educao, instituies e educadores envolvidos no processo de discusso do documento

Secretarias Estaduais de Educao Secretaria Estadual do Acre Secretaria Estadual de Alagoas Secretaria Estadual do Amap Secretaria Estadual do Amazonas Secretaria Estadual do Cear Secretaria Estadual do Maranho Secretaria Estadual do Mato Grosso do Sul Secretaria Estadual de Minas Gerais Secretaria Estadual do Par Secretaria Estadual da Paraba Secretaria Estadual do Paran Secretaria Estadual de Pernambuco Secretaria Estadual do Piau Secretaria Estadual do Rio de Janeiro Secretaria Estadual do Rio Grande do Sul Secretaria Estadual de Roraima Secretaria Estadual de Santa Catarina Secretaria Estadual de So Paulo Secretaria Estadual de Sergipe Secretaria Estadual do Tocantins

Secretarias Municipais de Educao Secretaria Municipal de Boa Vista Secretaria Municipal de Campo Grande Secretaria Municipal de Fortaleza

Secretaria Municipal de Goinia Secretaria Municipal de Macap Secretaria Municipal de Manaus Secretaria Municipal de Palmas Secretaria Municipal de Porto Velho Secretaria Municipal de Rio Branco Secretaria Municipal do Rio de Janeiro Secretaria Municipal de Salvador Secretaria Municipal de So Luiz Secretaria Municipal de So Paulo Secretaria Municipal de Teresina

Instituies Ao Educativa ANPED -Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao CNTE - Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao CONSED - Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao UNDIME Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao

Educadores e Vnculos Institucionais Ana Clea Braga Moreira Ayres...................................... UFRJ Ana Luiza Marcondes Garcia ........................................ PUC-SP Andra Ferreira Delgado .............................................. UFG ngela Bustus Kleiman (DLA) ...................................... UNICAMP Antnio Carlos Rodrigues Amorim................................ UNICAMP Carlos E. Reis .............................................................. UESC Carmem Maria de DeCaro Martins ................................ UFMG Clia David.................................................................. UNESP-Franca Charbel N. El-Hani ....................................................... UFBA

Circe Maria Fernandes Bittencourt ................................ USP Clarice Sumi Kawasaki ................................................ USP Cludia Sapag Ricci .................................................... UFMG Cristina Bruzzo............................................................ UNICAMP Dcio Gatti Jr............................................................... UFU Diva do Couto Gontijo Muniz ........................................ UnB Edvnia Torres Aguiar Gomes....................................... UFPE Eliseu Sposito ............................................................. UNESP-Pres. Prudente Ernesta Zamboni......................................................... UNICAMP Helenice Ciampi.......................................................... PUC-SP Jacqueline Peixoto Barbosa ......................................... UMC Jaeme Luiz Callai......................................................... Univ. Reg. do RS Jos Alberto Baldissera ............................................... UNISSINOS Katia Maria Abud ........................................................ USP Lena Castelo Branco F de Freitas .................................. UFG Lilian Nasser............................................................... UFRJ Lucola L. dos Santos Paixo ........................................ UFMG Luiz Marcelo de Carvalho............................................. UNESP Mrcia Serra Ferreira................................................... UFRJ Marco Antonio Leandro Barzano.................................. UFRJ Marcos Arajo Bagno ................................................. USP Margareth Mayer ........................................................ Univ. Fed. Rural PE Maria Auxiliadora Bezerra............................................ UFPB Maria Cristina Pansera de Arajo ................................. UNIJUI Maria Cristina R. M. Schlicthting.................................. UFPR Maria das Graas R. Paulino ........................................ UFMG Maria de Ftima Sabino Dias ....................................... UFSC Maria Igns Diniz de Souza Vieira................................. USP Maria Inez Melo de Toledo............................................ UFMG Marslvio Gonalves Pereira ......................................... UFPB Milton do Nascimento ................................................. PUC-MG Nilza Bertonni ............................................................. UnB Paulo Csar Pinto Cavalho........................................... IMPA

Paulo Robson de Souza ............................................... UFMS Regina Zilberman........................................................ PUC-RS RosaBaroni ................................................................ UNESP Rosngela Doin de Almeida ......................................... UNESP-Rio Claro Sandra Escovedo Selles................................................UFF Selma Ambrosina de Moura Braga ...............................UFMG Selma Rinaldi Mattos ...................................................UNESP-Araq. Selva Guimares Fonseca .............................................UFU Seriei Maria Fischer Ranzi.............................................UFPR Snia Maria Leite Nikituik .............................................UFF Vilmade Ftima Machado.............................................UFG Waldnice Maria do Nascimento.....................................UFG Williany Miranda da Silva..............................................UFPE

ANEXO3
Histrico dos principais eventos de discusso com editores e autores de livros didticos - 1995-1999

PNLD 97 O Ministrio da Educao, desde 1995, vem desenvolvendo aes visando melhoria do livro didtico utilizado nas escolas de ensino fundamental. Assim que em junho de 1995, em Braslia, realizou uma mesa-redonda intitulada "Como melhorar o livro didtico" com o objetivo de colher subsdios para o estabelecimento de uma poltica do livro didtico que assegurasse sua qualidade. Participaram dirigentes e equipe tcnica do MEC, dirigentes da extinta FAE, UNDIME, CONSED, CBL (Cmara Brasileira do Livro), ABRALE (Associao Brasileira de Autores de Livros Educativos), ABRELIVROS (Associao Brasileira de Editores de Livros), SNEL (Sindicato Nacional de Editores e Livreiros), CENPEC e especialistas por rea de conhecimento. Em outubro de 1995, o MEC realizou, em So Paulo, o Seminrio "Livro Didtico: Contedo e Processo de Avaliao", que teve por objetivo o estabelecimento de critrios para a anlise dos livros que fariam parte do Guia de Livros Didticos, a ser editado pelo MEC, como instrumento de apoio escolha de livros didticos pelos professores da rede pblica de 1a a 4a sries. Mais uma vez, participaram do evento representantes das entidades acima citadas e especialistas das reas do conhecimento. Em dezembro do mesmo ano, foi realizada uma reunio tcnica, em Brasilia, com representantes da ABRALE, CBL, ABRELIVROS e SNEL para discusso dos critrios de avaliao do livro didtico. Nessa reunio, definiu-se que as referidas entidades encaminhariam, posteriormente, suas consideraes sobre o documento apresentado. Em maio de 1996, aps ter avaliado as obras inscritas no PNLD 97, a Secretaria de Educao Fundamental/MEC convocou o representante legal de cada editora para informar quais os ttulos excludos na avaliao. Nessa oportunidade, as editoras questionaram as excluses com dirigentes do MEC e especialistas das reas do conhecimento, mas os resultados da avaliao foram mantidos, tendo em vista que

correspondiam ao que estava preconizado nos documentos de critrios previamente discutidos com autores e editores. Essa reunio aconteceu na Delegacia do MEC, em So Paulo.

PNLD98 Para este PNLD, foram mantidos os mesmos princpios e critrios adotados no PNLD anterior, permitindo-se, inclusive, que os autores e editores reapresentassem suas obras.

PNLD 99 Sendo este o primeiro PNLD de 5a a 8a sries, foi necessrio rediscutir os critrios de avaliao dos livros didticos deste segmento do ensino fundamental. Para tanto, foi realizado em Braslia, na Faculdade Unio Pioneira Integrao Social - UPIS, no perodo de 17 a 19 de junho de 1997, o Seminrio "Critrios de Avaliao de Livros Didticos - 5a a 8a sries", com o fim de colher subsdios e definir critrios de avaliao. Participaram deste seminrio, dirigentes e tcnicos do MEC, especialistas das vrias reas do conhecimento e os representantes das entidades de autores e editores j citadas. Como resultado das discusses, acrescentou-se, como critrio de avaliao, a coerncia metodolgica da obra.

PNLD 2001 Para este PNLD, foram mantidos os mesmos princpios e critrios adotados no PNLD 99, adaptados para os livros didticos de 1a a 4a sries, j, previamente, conhecidos por autores e editores.

ANEXO 4
Evoluao da formulao dos critrios eliminatrios a partir do PNLD/97

PNLD/97 Os livros no podem expressar preconceitos de origem, raa. sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

PNLD/98 Os livros no podem expressar preconceitos de origem, raa, sexo, cor. idade e quaisquer outras formas de discriminao.

PNLD/99 Contribuio para a construo da cidadania. Em respeito Constituio Brasileira e para contribuir efetivamente para a construo da tica necessria ao convvio social e cidadania, o livro didtico no poder: veicular preconceitos de origem, cor. condio econdmica-social, etnia. gnero e qualquer outra forma de discriminao; fazer doutrinao religiosa, desrespeitando o carter leigo do ensino pblico. Qualquer desrespeito a esses critrios discriminatrio e, portanto, socialmente nocivo. Correo dos conceitos e informaes bsicas. Respeitando as conquistas cientficas da rea, um livro didtico no poder formular nem manipular erradamente os conceitos e informaes fundamentais das disciplinas em que se baseia, pois estar descumprindo sua funo mediadora e seus objetivos didtico-pedaggicos.

PNLD2001 Contribuio para a construo da cidadania- Em respeito Constituio Brasileira e para contribuir efetivamente para a construo da tica necessria ao convvio social e cidadania, o livro didtico no poder: veicular preconceitos de origem, cor, condio econdmica-social. etnia. gnero e qualquer outra forma de discriminao; fazer doutrinao religiosa. desrespeitando o carter leigo do ensino pblico. Qualquer desrespeito a esses critrios discriminatrio e, portanto, socialmente nocivo. Correo dos conceitos e informaes bsicas. Respeitando as conquistas cientficas da rea, um livro didtico no poder formular nem manipular erradamente os conceitos e informaes fundamentais das disciplinas em que se baseia, pois estar descumprindo sua funo mediadora e seus objetivos didtico-pedaggicos.

Os livros no podem conter ou induzir a erros graves relativos ao contedo da rea, como, por exemplo, erros conceituais.

Os livros no podem ser desatualizados, nem conter ou induzir a erros graves relativos ao contedo da rea. como, por exemplo, erros conceituais.

Correo e pertinncias metodolgicas. Por mais diversificadas que sejam as concepes e prticas de ensino e aprendizagem, possibilitar ao aluno a apropriao do conhecimento implica escolher uma abordagem metodolgica. ser coerente em relao a ela e. ao mesmo tempo, contribuir satisfatoriamente para a consecuo dos objetivos, quer da educao em geral, quer da disciplina e do nvel de ensino em questo. Por outro lado, as estratgias propostas devem mobilizar e desenvolver vrias competncias cognitivas bsicas, como a compreenso, a memorizao, a anlise, a sntese, a formulao de hipteses e o planejamento. Portanto, o livro didtico no poder, em detrimento das demais, privilegiar uma nica dessas competncias, sob pena de induzir a um domnio efmero dos contedos escolares e comprometer o desenvolvimento cognitivo do educando.

Correo e pertinncias metodolgicas. Por mais diversificadas que sejam as concepes e prticas de ensino e aprendizagem, propiciar ao aluno a apropriao do conhecimento implica escolher uma opo de abordagem, ser coerente em relao a ela e, ao mesmo tempo, contribuir satisfatoriamente para a consecuo dos objetivos, quer da educao em geral, quer da disciplina e do nvel de ensino em questo. Por outro lado, as estratgias propostas devem mobilizar e desenvolver vrias competncias cognitivas bsicas, como a compreenso, a memorizao, a anlise (de elementos, relaes, estruturas...}, a sntese, a formulao de hipteses e o planejamento. Portanto, o livro didtico no poder, em detrimento das demais, privilegiar uma nica dessas competncias, sob pena de induzir a um domnio efmero dos contedos escolares e comprometer o desenvolvimento cognitivo do educando.