24 - Num64 - Multimedia TIC

Poltica digital
Innovacin gubernamental
www.politicadigital.com.mx
Una publicacin de
nexos
Celulares para la inclusin financiera

Propiedad cruzada de medios
Qu hacer?
Nmero 64 octubre / noviembre 2011 $50.00 ISSN 1665-1669
Compras pblicas
Colusin, leyes y testigos sociales
El valor de las TIC La educacin

segn Telmex
Mxico, destino mundial

para la industria TI
20 noviembre 2011
> Contenido
Bandeja de entrada
6 8
Poltica digital en el mundo Poltica digital en Mxico
Tema central
10 Servicios financieros mviles, para los ms pobres Brenda Samaniego y Carlos Lpez-Moctezuma 19 Exclusin financiera y TIC Judith Mariscal Avils
Telecomunicaciones
24 Prembulo 25 La propiedad cruzada en Estados Unidos y el Reino Unido Kari Ballot-Lena 28 Las reglas de propiedad cruzada que no existen
en Mxico
Mara Elena Estavillo
31 La solucin argentina Martn Becerra, Guillermo Mastrini y Santiago Marino 33 Las canastas de servicios y su impacto en la industria
de telecomunicaciones
Pedro Pereira y Joao Vareda
Compras pblicas
36 La colusin en las compras pblicas Carla Arozarena Balestra, Fiorenzo Bovenzi y Carlos Mena Labarthe 40 Reprobadas! las leyes que rigen las compras pblicas Jana Palacios y Marcelina Valds 46 Para qu sirven los testigos sociales? Mariano Garza-Cant
48 La educacin segn Telmex Jos Luis Becerra Pozas
Educacin
Industria TI
52 Mxico, buen destino de inversin para la industria mundial de TI Eulalia Sann-Gmez, Santiago Arteaga y Ricardo Haneine
Estado electrnico
58 Las TIC, su valor de uso y la inclusin digital Sergio Carrera Riva Palacio 62 Del caos al modelo en gobiernos electrnicos municipales Luis F. Luna Reyes y J. Ramn Gil-Garca 2 < Poltica digital
Poltica digital
Una publicacin de
nexos
> Editorial Desde el subsuelo: temas emergentes
Ao 10 Nmero 64 octubre / noviembre 2011 n Director general Andrs Hofmann

andres@politicadigital.info
n Editor Jos Luis Becerra Pozas

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n Investigacin y redaccin Mariano Garza-Cant Chvez

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n Internet Paula Seplveda Kischinevzky

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n Directora comercial y Susana Espinosa Cruz

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de mercadotecnia
n Ventas de publicidad Carmen Fernndez Corro

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Morayma Alvarado Alfonso

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ngeles Nava
n Suscripciones y Distribucin Lourdes Maldonado Nava

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n Asistente del director Mnica Barrn

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general
hora que la Agenda Digital se ha vuelto una moda, cabra hacer una advertencia: si pretendemos que Mxico se inserte en la llamada Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, sera conveniente atender la variable economa digital, asunto que no siempre tenemos presente. En trminos breves y simples, se trata de una economa donde las transacciones comerciales que realizamos a diario involucren procesos electrnicos. Esto requiere que la mayora de las personas fsicas y morales estn bancarizadas, que cuenten con tarjetas de crdito y dbito, y que las utilicen; y exige tambin el imperio de la firma y la factura electrnicas. Bajo estas premisas estaramos hablando de una apuesta por otro pas, donde la economa basada en billetes la economa del dinero en efectivo deje de prevalecer. De las polticas pblicas que se encaminan hacia esa direccin hay una que destaca por su audacia e innovacin: la inclusin financiera de los ms pobres, donde el telfono celular puede, potencialmente, desempear un papel relevante. La Comisin Nacional Bancaria y de Valores, rgano que regula el sistema financiero, ha instalado dos iniciativas que empiezan a transformar el paisaje de la economa en Mxico. Una fue permitir la figura de las corresponsalas bancarias, que ms que duplic los recintos donde se ofrecen servicios financieros; la otra iniciativa se estren hace apenas unas semanas y permite la existencia de cuentas bancarias de bajo riesgo que reducen, drsticamente, los requisitos para su apertura y operacin. Ambas estn destinadas hacia los segmentos de menores ingresos, e involucran a los usuarios de telfonos celulares. En las pginas que siguen hay ms detalles sobre este tema.
n Diseo Anglica Musalem Achcar n Ilustraciones Estudio la fe ciega n Director de Administracin Bernardo Ortigoza Daz n Produccin Leonel Trejo n Consejo Editorial Alejandro Barros, Rodrigo Gallegos Toussaint,
Rafael Martnez Pun, Mauricio Merino Huerta, Lina Ornelas Nez, Alejandro Pisanty Baruch, Rodrigo Sandoval Almazn
La propiedad cruzada de medios: Cualquiera dira que en Mxico los medios de comunicacin reflejan, de manera suficiente, la diversidad de intereses y puntos de vista sobre lo que ocurre en el pas, y sobre lo que se piensa que ocurre en el pas. Pero habra que preguntarse si esto realmente es as, al considerar cada medio por separado: Hay suficiente pluralidad de puntos de vista en los canales de televisin abierta, o en el conjunto de canales de televisin de pago? Emiten las estaciones de radio suficiente diversidad de contenido? La misma pregunta aplica para la prensa escrita. Estos cuestionamientos se trastocan al considerar el acceso a internet y la creciente oferta de doble, triple y hasta cudruple play. Quienes regulan la competencia y las telecomunicaciones en la mayora de los pases desarrollados se hacen estas preguntas de manera recurrente, y sus respuestas estn asociadas a reglas que, en algunos casos, restringen la propiedad de los medios para proteger el derecho de la gente a la diversidad. En esta edicin presentamos cuatro ensayos que adelantan puntos de vista sobre el tema. Colusin en las compras gubernamentales: Nunca han sido suficientes las medidas adoptadas por la autoridad para evitar las trampas a la hora de las transacciones comerciales entre los gobiernos y sus proveedores. Todos sabemos que hay mil maneras de sacarle la vuelta al tema, para que parte del dinero que proviene del erario pblico termine en el bolsillo de particulares. El tema tiene varias aristas. Entre ellas est la colusin de proveedores, con o sin la colaboracin de servidores pblicos. En este nmero de Poltica Digital, revisamos algunos de estos temas que tanto dao le han causado y le siguen provocando al pas: la colusin de proveedores, las leyes que rigen las compras pblicas y la figura de los testigos sociales. La industria TI: El crecimiento exponencial que ha tenido esta industria en nuestro pas, especialmente en servicios de tecnologas de la informacin y tercerizacin de procesos de negocios, ha sido tan relevante, que ya estamos compitiendo, mano a mano, con los tradicionales monstruos del tema como India, China, Malasia o Indonesia. En esta edicin se podr encontrar una descripcin de esta buena noticia. n
Andrs Hofmann
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4 < Poltica digital
> Poltica digital en el mundo
Australia
Tuitean sentencias La Suprema Corte de Victoria, el segundo estado ms poblado de Australia, publicar sus dictmenes de sentencia en Twitter con el objetivo de explicar las razones de las sentencias y transmitirlas en vivo. De esta manera, se espera incrementar el apoyo pblico que tienen las decisiones de la Corte. En la actualidad, slo el 53.7% de los habitantes de Victoria creen que los jueces dan sentencias apropiadas. www.supremecourt.vic.gov.au
Bangladesh
Servicio postal da servicio de banca mvil La Directorate of Bangladesh Post Office (BPO) introdujo un servicio bancario que permite que las personas realicen transacciones por medio de su telfono celular. El servicio, llamado post e-pay, se est lanzando por fases en nueve mil 800 oficinas postales con la ayuda de las redes de los operadores mviles. A travs de este servicio, el gobierno puede pagar a sus empleados. www.bangladeshpost.gov.bd/ INDEX.ASP
acceso al 33% del espectro radioelctrico, mientras que dos fracciones de 17% se destinarn a organismos sociales y de pueblos indgenas, de manera que slo quedar 17% en manos de privados. Adems, el gobierno incluy una disposicin que autoriza las escuchas telefnicas en caso de seguridad del Estado, amenaza externa, conmocin interna o desastres. Por su parte, los operadores y proveedores de telecomunicaciones y tecnologas de informacin estarn obligados a cooperar y poner a disposicin de autoridades la emisin, transmisin y recepcin de telecomunicaciones que le sean requeridas.
construccin un dispositivo mvil para recibir solicitudes de servicio y reportar el estado de avance en la obra. El sistema puede programar en tiempo real las solicitudes de trabajo que enven los ciudadanos y asignarlas al trabajador ms cercano que est disponible. www.midlothian.gov.uk
Estados Unidos
Nueva Orleans abre portal de gobierno abierto La ciudad de Nueva Orleans present un portal basado en el concepto de gobierno abierto (http://data.nola. gov/), que ofrece informacin sobre calles, permisos de construccin y cifras del censo de poblacin, entre otros. Tambin se pueden consultar datos sobre la valoracin de los daos producidos por el huracn Katrina en 2005. La informacin disponible en el portal todava es escasa, pero la idea es enriquecerlo con otras bases de datos que se hayan rescatado despus del desastre natural. Catlogo de aplicaciones mviles en Arkansas El gobierno estatal de Arkansas ha desarrollado una serie de aplicaciones mviles, al comprobar que la mayora de los habitantes, an quienes tienen menos recursos econmicos, utilizan sus telfonos inteligentes como principal va de acceso a los servicios de Internet.
Es por ello que 28 de los 68 ayuntamientos de Arkansas ya permiten a los ciudadanos pagar impuestos sobre la propiedad por medio de dispositivos mviles, y tambin hay una aplicacin para que los cazadores de venados y pavos silvestres actividad muy practicada en la regin boscosa notifiquen los ejemplares que cazaron y de esta manera se puede llevar un registro de la fauna en el estado. La lista de aplicaciones mviles desarrolladas por el gobierno estatal se puede consultar en: http://bit.ly/oeWMoN
Filipinas
Quieren ahorrar en banda ancha El Departamento de Ciencia y Tecnologa est proponiendo que el proyecto nacional de banda ancha, que costar 19 millones de dlares, conecte todas las unidades y dependencias de gobierno, lo cual no se consider en un principio. El objetivo es reducir el gasto que hace el gobierno por servicios de conectividad, que asciende a 47 millones de dlares por apenas 6.4 Gbps de capacidad.
Escocia
Acercan trabajadores a ciudadanos y ahorran dinero El ayuntamiento de Midlothian ha puesto en funcionamiento un sistema mvil para que sus residentes se pongan en contacto con albailes, electricistas, carpinteros, plomeros y dems personal relacionado con la industria de la construccin. El propsito es crear un sistema de reparacin y mejora de viviendas particulares que le ahorraran al ayuntamiento 2.2 millones de dlares los prximos cinco aos, de acuerdo con las autoridades. El gobierno municipal proporcion a cada trabajador de la
Bolivia
Acapara espectro el gobierno El Congreso de Bolivia aprob una nueva ley de telecomunicaciones que le permitir al gobierno tener
Hong Kong
Servicio postal ve oportunidades en internet Lejos de intimidarse por la competencia que representa internet, el Servicio Postal de Hong Kong (Hong Kong Post)
6 < Poltica digital
ha visto oportunidades para hacer negocio y ya trabaja en la creacin de una plataforma de entrega y cobro de mercanca, que pueda ser utilizada por los sitios de ventas en lnea. Como complemento, la dependencia present una aplicacin de iPhone (http://bit. ly/qXfAhI) para dar seguimiento a los paquetes y envos, as como para ubicar oficinas postales, donde tambin se pueden recoger pedidos.
El cambio se debe a que el alcalde es un gran promotor de las redes sociales y preside las sociedades nacionales acadmicas de Twitter y Facebook. Adems, el portal no ofreca herramientas para interactuar con la poblacin. http://on.fb.me/qBIiF8
Malasia
Asistencia policiaca con slo presionar un botn Los residentes de Selangor pueden enviar alertas de emergencia a la polica con slo presionar una tecla en su celular. MyDistress es una aplicacin para telfonos inteligentes que informa a la polica la ubicacin en tiempo real del usuario que solicita ayuda. La alerta se notifica tanto en el cuartel de la polica como en las patrullas que circulan en una de las ocho zonas de mayor criminalidad en la ciudad. Hasta ahora, la aplicacin es gratuita, pero a partir del prximo ao costar 0.70 dlares por mes. http://mydistress.net/main.php
Mediante este proyecto se pretende conectar al 75% de los neozelandeses a velocidades de 100 Mbps. Tambin se conectarn escuelas, hospitales y negocios, y se invertirn dos mil 880 millones de dlares. Tan slo en Auckland, la ciudad ms grande y poblada, se conectarn 17 mil puntos a la red. Ponen en lnea informacin sobre el suelo Landcare New Zealand, organismo gubernamental que supervisa el desarrollo sostenible y la administracin de recursos naturales, present un servicio de mapas en lnea que facilita a los tomadores de decisiones entender el uso de la tierra en este pas. El S-map Online (http:// smap.landcareresearch.co.nz/ home) se navega de manera similar a Google Earth y, adems de proveer mapas de muy alta calidad, ofrece informacin sobre el suelo en cualquier rea, de manera que sirve tanto a expertos como a pblico en general. Mayor consciencia sobre el cmputo en la nube Debido a que el cmputo en la nube representa todava mucha incertidumbre, la industria neozelandesa dedicada a promover esta tecnologa trabaja para desarrollar un Cdigo de
Prctica (Cloud Computing Code of Practice) voluntario, que dar transparencia a la oferta de las empresas. El objetivo es incrementar la confianza de los potenciales clientes en los servicios en la nube. Esta iniciativa surgi a raz de la experiencia que ha tenido el Reino Unido, donde ya existe dicho cdigo. www.cloudindustryforum.org/
India
Dan lineamientos para redes sociales El Departamento de Tecnologas de Informacin present una estrategia de redes sociales para todo el gobierno indio, que incluye un marco bsico y lineamientos para el uso de las redes sociales por parte de las dependencias. El objetivo es mejorar la interaccin del gobierno con la ciudadana. Las tres principales redes sociales en India son Facebook, Orkut y Twitter. Los lineamientos se encuentran en: http://bit.ly/ peOVAS
Paquistn
Prohben redes virtuales privadas Bajo el argumento de frenar las comunicaciones terroristas, el Departamento de Telecomunicaciones de este pas prohibi el uso de redes privadas virtuales (VPN) al considerar que son una forma de navegar en internet de forma annima. Con esta medida, las actividades en internet de cualquier ciudadano podrn ser vigiladas por las autoridades. Tambin est prohibido el acceso a redes sociales en este pas. A raz de esta prohibicin, los proveedores de servicios de internet ahora estn obligados a informar al gobierno sobre los clientes que utilizan este tipo de redes. Sin embargo, hay excepciones para bancos, centros de llamadas y otro tipo de empresas, que podrn seguir utilizndolas para proteger la informacin de sus clientes. http://bit.ly/nUs8qH n
Japn
Sustituyen portal oficial por Facebook La ciudad de Takeo, en la prefectura de Saga, anunci su decisin de cerrar su portal oficial y moverse por completo a la cuenta oficial de Facebook, para tener mayor interaccin con la ciudadana.
Nueva Zelanda
Comienzan gran proyecto de fibra ptica El gobierno de este pas, junto con su brazo de telecomunicaciones, Chorus, instalaron fibra ptica en el norte del archipilago, como parte de la iniciativa de Banda Ancha Ultra Rpida (Ultra-Fast Broadband initiative o UFB).
edicin sesenta y cuatro > 7
> Poltica digital en Mxico
Firman Mxico y Colombia acuerdo de telecomunicaciones

El Secretario de Comunicaciones y Transportes, Dionisio Prez-Jcome, firm un acuerdo de cooperacin en telecomunicaciones con el ministro de Tecnologas de la Informacin y Telecomunicaciones del gobierno colombiano, Diego Molano. El convenio establece mecanismos de cooperacin en materia de TIC, as como procedimientos para la aplicacin y seguridad de redes y datos, intercambio de informacin, documentacin y otros materiales; tambin considera celebrar seminarios conjuntos, conferencias, foros y exhibiciones; el intercambio de personal tcnico, de especialistas y expertos, as como acciones conjuntas para la formacin y capacitacin de personal.
Econmica y Obras pblicas, entre otras.
Podra MVS perder espectro

Tras el anuncio de las empresas Intel, Clearwire y Alestra de suspender una inversin de alrededor de 400 millones de dlares para usar un espectro operado por MVS para ofrecer servicios de banda ancha, la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) podra licitar la frecuencia de 2.5 GHz concedida a MVS, que hasta el momento no est ofreciendo ningn tipo de servicio a travs de ella. Para que la dependencia federal lleve a cabo este procedimiento es necesario que se acuerde la forma como se dividir la banda 2.5 GHz. Por su parte, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) debe definir el monto de la contraprestacin. todos los proyectos de la misma base.
Premian MP transparente
La Procuradura General de Justicia del DF (PGJDF) gan el premio a la Innovacin en Transparencia para la Mejora de la Gestin Institucional por el programa MP Transparente Web, Bsqueda de Personas Puestas a Disposicin. La pgina permite la bsqueda a travs de Internet de las personas detenidas y puestas a disposicin ante el Ministerio Pblico (MP) y proporciona la direccin y georreferencia de la agencia, los nombres del fiscal y del responsable de agencia, los telfonos del lugar, as como el tiempo que resta para determinar la situacin jurdica del detenido. El certamen fue convocado por el Banco Mundial, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI), el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) y la Secretara de la Funcin Pblica (SFP).
En el formato de denuncia se puede proporcionar la media filiacin de los probables responsables, los tipos de armas, vehculos, as como una narracin de los hechos; las personas que tengan un video, audio o fotografas, pueden adjuntarlos en el momento que inicien su denuncia. La informacin proporcionada se canalizar a la Unidad de Recepcin por Internet desde la cual se enviar a las distintas coordinaciones con una copia al centro de mando de la Polica de Investigacin para llevar a cabo las diligencias correspondientes.
Es Guadalajara ciudad inteligente

Guadalajara se convirti en una de las 24 ciudades del Mundo seleccionadas por IBM para desarrollar un proyecto de ciudad inteligente, modernizando la infraestructura de la ciudad. Para esto, IBM dona 400 mil dlares en horas hombre, al enviar a sus expertos para que realicen un estudio en conjunto con el municipio. En el caso de Guadalajara, el anlisis est orientado a buscar formas para mejorar los servicios que presta el Municipio en reas tales como Catastro, Proteccin Civil, Seguridad Pblica, Cultura, Salud, Desarrollo y Promocin
Prosoft, con reglas ms sencillas

La Secretara de Economa (SE) simplific las reglas de operacin del Programa de Desarrollo del Sector de Servicios de Tecnologas de Informacin (Prosoft 2.0). Entre los cambios se integr un modelo paramtrico con el que se le da un valor al proyecto, con base en un puntaje. Adems, el nuevo Prosoft emite una convocatoria acotada por fechas, en vez de permanecer abierta todo el tiempo, como se haca antes. Ahora se establecen plazos y una vez que se cierran, se hace el clculo del modelo paramtrico, para partir con
Pocas esperanzas de eliminar el IEPS

Organizaciones empresariales y acadmicas que representan a diversos sectores relacionados con la industria de las TIC afirmaron que es posible obtener mayores ingresos fiscales para el pas que los esperados por la recaudacin del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios (IEPS) a las telecomunicaciones. Por tal motivo, antes de que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) presentara el presupuesto 2012, pidieron que se reconsiderara este impuesto. Sin embargo, para los legisladores esto es casi imposible. De acuerdo con la
Y promueven la denuncia annima en lnea

La misma PGJDF puso en marcha el Programa Denuncia Annima Va Internet (www. pgjdf.gob.mx), mediante el cual los ciudadanos podrn informar sobre delitos consumados o que se estn cometiendo.
8 < Poltica digital
Ley de Ingresos de la Federacin 2012, el gobierno federal recaudar 48 mil 402 millones de pesos por el IEPS, de los cuales siete mil 478 millones corresponden a la redes pblicas de telecomunicaciones.
Buscan frenar al actor dominante

La Comisin Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) emiti nuevas reglas para que Telmex tenga menos poder en el mercado domstico de telefona fija, tras ser declarado actor dominante en un segmento especfico. Las nuevas reglas abarcan tarifas, calidad de servicio e informacin y sern revisadas por la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer). El organismo dio pocos detalles sobre las nuevas normas, pero en un comunicado seal que stas van dirigidas a concesionarios de redes pblicas de telecomunicaciones que tengan poder sustancial en los mercados mayoristas de servicio de arrendamiento de enlaces dedicados locales, de larga distancia nacional, de larga distancia internacional e interconexin.
(GPPS 2011), que se celebrar del 6 al 8 de noviembre de este ao en Guadalajara. El GPPS es un encuentro internacional realizado cada dos aos por The World Information Technology and Services Alliance (WITSA), organismo que rene a ms de 400 ejecutivos, funcionarios y desarrolladores de polticas pblicas provenientes de casi 40 pases. Los objetivos del GPPS 2011 son analizar la situacin mundial en relacin a las polticas pblicas que han sido y/o estn siendo implementadas para el desarrollo del sector de las TIC; promover y alinear estrategias entre empresarios y gobiernos con respecto al potencial de crecimiento de la economa digital y la sociedad de la informacin a nivel global; evaluar las debilidades y fortalezas en las polticas pblicas existentes, as como explorar nuevos enfoques en el desarrollo de estas estrategias. http://www.gpps2011.org
Web 2.0 del portal, mediante la cual los ciudadanos pueden registrarse y opinar, denunciar, publicar fotos, videos, enlaces a otros sitios web, agendar eventos, invitar amigos y recibir atencin por parte de dependencias gubernamentales especializadas en cada comunidad. Como parte de esta estrategia, se public un sitio web basado en Google Moderator, para que los ciudadanos preguntaran al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard, lo que desearan saber acerca de proyectos, logros y servicios a cargo de la administracin local. El pasado 22 de septiembre, el mandatario contest las 15 preguntas ms votadas que se ingresaron en el sitio. La sesin fue en vivo y el pblico pudo seguirla por YouTube.
de enriquecerlo y disipar las posibles dudas que surjan. En el documento presentado por Cofetel Acciones complementarias para una exitosa transicin a la televisin digital terrestre en nuestro pas, se menciona que si bien la poltica de transicin establecida en 2004 contemplaba la terminacin de transmisiones analgicas (apagn analgico) una vez que se lograran altos niveles de penetracin digital, era totalmente omisa en mecanismos para incentivar dicha penetracin o metodologas claras para medirla.
Nuevo Len instala Comit de Competencias

Con el propsito de impulsar la competitividad en el estado de Nuevo Len, se formaliz el establecimiento del Comit de Gestin por Competencias del sector de Tecnologas de la Informacin (TI). Su labor consistir en definir la agenda del capital humano para la competitividad de su sector y desarrollar los Estndares de Competencia de los puestos relacionados con el desarrollo, arquitectura e ingeniera de software, la administracin de proyectos, mantenimiento e ingeniera de pruebas de software. El Comit est integrado por el Consejo de Software de Nuevo Len, la CANIETI regin Noreste, la empresa Softtek, Internacional de Sistemas, la Universidad de Monterrey y el Monterrey IT Cluster, entre otros organismos. n
Propone Cofetel apagn analgico para 2016

El Pleno de la Cofetel propuso modificar la Poltica para la Transicin a la Televisin Digital Terrestre (TDT) establecida en 2004. Entre otros aspectos, sugiere un programa escalonado de apagones locales y una fecha el 31 de octubre de 2016 para consumar el cambio en todo el pas. El objetivo de la propuesta es detonar un proceso de consulta entre los interesados en la transicin para que de manera abierta y transparente presenten, a travs del proceso de mejora regulatoria, las observaciones que crean pertinentes, con la finalidad
GDF renueva portal

El Portal Ciudadano del Gobierno del Distrito Federal (www.df.gob.mx) lanz una nueva versin que integra mejor la informacin de sus dependencias y entidades. Destaca la georreferenciacin en Google Maps de todas las oficinas de atencin ciudadana, informacin pblica, servicios especficos y vialidades reversibles en cada delegacin. Adems se lanz Mi Portal Ciudadano, una nueva estrategia de comunidades temticas
Se prepara Guadalajara para cumbre de polticas pblicas

La Cmara Nacional de la Industria Electrnica, de Telecomunicaciones y Tecnologas de la Informacin (CANIETI) present ante embajadores y representantes diplomticos de distintos pases el evento The Global Public Policy Summit 2011
> Tema central
Servicios financieros mviles, para los ms pobres

Por Brenda Samaniego y Carlos Lpez-Moctezuma
La capacidad de los telfonos mviles para transferir informacin permite que este dispositivo sea empleado como un canal viable para ofrecer servicios financieros bsicos entre la poblacin de menores recursos. A travs de la transmisin de instrucciones e informacin desde telfonos celulares es posible almacenar dinero electrnico para hacer transferencias, pagos o compras de manera remota, manteniendo los recursos al alcance de sus dueos en todo momento en forma oportuna y segura. El 15 de agosto de este ao, entr en vigor un nuevo marco regulatorio en Mxico que permite utilizar el telfono celular como un medio de acceso a diversos servicios financieros, entre los que se incluye la apertura de cuentas bancarias. Bajo este nuevo marco legal, diversos bancos junto con algunos operadores de telefona mvil implementaron nuevos modelos de negocio para expandir su oferta a la poblacin ms pobres y los que viven en localidades remotas, y que no es atendida por la infraestructura bancaria tradicional, como por ejemplo sucursales, terminales punto de venta, cajeros automticos, etc.
10 < Poltica digital
> Tema central
a brecha entre la oferta y la demanda de servicios financieros se debe, en gran medida, a dos factores relacionados: una infraestructura financiera insuficiente para extender la oferta entre la poblacin no-atendida y la ausencia de productos y modelos de negocio que permitan brindar servicios que resultan atractivos para los demandantes, y econmicamente viables para los oferentes. El uso del telfono mvil como medio de oferta hace frente a estos obstculos, para brindar a la poblacin de menores recursos la posibilidad de tener acceso a los beneficios que brinda el sistema financiero. A pesar de los avances en el desarrollo de infraestructura bancaria en Mxico, slo el 43% de los municipios tienen acceso a una sucursal de alguna institucin financiera.1 (Ver grfica 1). En trminos demogrficos, slo hay 1.83 sucursales por cada 10,000 adultos y, en las localidades rurales y de menores ingresos, este indicador disminuye a 0.51). Esta falta de infraestructura se traduce en un bajo nivel de acceso y uso de servicios financieros; nicamente hay 734 cuentas de captacin por cada 10,000 adultos en el pas, 3,802 cuentas de ahorro y 4,023 cuentas de nmina por cada 10,000 adultos. En contraste con la falta de infraestructura bancaria y el precario uso de sus productos, ms del 81% de la poblacin en Mxico tiene un telfono celular. Debido a su amplia penetracin entre la poblacin y a su capacidad para transmitir y almacenar informacin, el telfono mvil tiene gran potencial para expandir de manera rpida y eficiente la inclusin financiera del pas, al complementarse con un marco regulatorio que fomenta la innovacin y garantiza la proteccin de los usuarios (ver grfica 2).
1 Incluye sucursales de la banca comercial, banca de desarrollo, sociedades cooperativas de ahorro y prstamo y sociedades financieras populares.
Grfica 1 Cobertura de las sucursales de entidades financieras en Mxico3
Sin presencia (1,410 municipios) Inferior < 1.28 (403 municipios) Medio 1.28 - 2.38 (374 municipios) Superior > 2.38 (269 municipios)
Fuente: CNBV. Tercer Reporte de Inclusin Financiera
Grfica 2 Usuarios de telefona mvil vs tarjetas de dbito (% de la poblacin por regin)

96% 89% 72% 61% 69% 97%
63%
62%
70% 53% 36% 50%
Noroeste
Norte / Noreste
Centro / Occidente
Golfo y Sur
Sureste
Metropolitana
% Usuarios tarjetas de dbito
Incremento potencial
% Usuarios mviles
Fuente: CNBV. Tercer Reporte Fuente: Datos Tarjetas de Dbito CNBV. Datos Telefona Mvil COFETEL. Informacin a Marzo de 2011. Inclusin Financiera
> Tema central
Por qu importa incrementar la inclusin financiera?

El acceso a servicios financieros permite a la poblacin obtener un mayor provecho de sus recursos, al poner a su alcance ganancias adicionales a travs del ahorro y la inversin, permitir una mejor planeacin de su presupuesto y brindar acceso a oportunidades de financiamiento y alternativas de aseguramiento, entre otros beneficios. La falta de estos servicios afecta particularmente a las personas de menores recursos, quienes son ms vulnerables a los vaivenes econmicos y cuyos ingresos suelen ser ms inestables. Esta demanda insatisfecha entre la poblacin ms pobre se refleja en la frecuencia con la que recurre a proveedores informales a pesar de que esto implica mayor riesgo y costo para cubrir sus necesidades de ahorro, crdito, aseguramiento, etc. Asimismo, la falta de productos financieros adecuados para sus necesidades confinan a este importante porcentaje de la poblacin al manejo de transacciones en efectivo, reduciendo su capacidad de ahorro y las oportunidades para que sus ingresos rediten en mejores condiciones de vida. La transicin hacia mecanismos formales de ahorro y transferencias electrnicas permitir a estos nuevos usuarios utilizar los recursos en forma ms eficiente, para brindarles acceso a una gama de productos y beneficios que no se encuentran disponibles en una economa basada slo en el efectivo. Entre otras ventajas, almacenar los recursos de manera electrnica a travs de un dispositivo celular: Ofrece la seguridad del ahorro en una cuenta bancaria respaldada por una institucin bancaria que es supervisada y regulada por autoridades financieras; Permite el acceso oportuno y sencillo a los recursos para realizar transferencias, pagos, retiros, etc.; Propicia un mayor ahorro entre la poblacin; Permite generar un plan presupuestario de acuerdo con las necesidades de cada individuo;
Reduce los costos y riesgos asociados al manejo de efectivo; Permite realizar transacciones de manera remota, incluyendo la apertura de cuentas bancarias; Permite generar un historial transaccional que puede servir como acceso a productos financieros ms complejos como crditos y seguros.2 Mxico se encuentra bien apuntalado para la introduccin del pago mvil, gracias a la fortaleza de las instituciones que componen su sistema bancario, a la amplia penetracin del telfono celular entre la poblacin y a un marco regulatorio comprehensivo que permite incrementar en forma rpida y viable los puntos de carga y recarga de efectivo, as como hacer transferencias por celular en forma segura y en tiempo real. De esta manera, las siete instituciones bancarias principales en el pas, junto con algunos operadores de telefona mvil, han desarrollado modelos para atender a la poblacin de menores recursos mediante el telfono celular. Este logro fue resultado de un esfuerzo por parte de las autoridades financieras que tomaron en cuenta diferentes factores para fomentar el xito de estos nuevos modelos de negocio. Algunas de estas consideraciones se mencionan a continuacin. 1. Quines pueden ofrecer este servicio? Modelos de negocio bancarios vs. no bancarios El primer paso para ofrecer servicios financieros mviles es ligar los recursos monetarios a un celular. Este paso, aparentemente sencillo, involucra una serie de decisiones fundamentales. La primera consiste en definir si se permitir a entidades no financieras como las compaas telefnicas, por ejemplo captar estos recursos de la poblacin.
Esta no es una decisin trivial. En el caso de las entidades financieras, existe una autoridad encargada de supervisar que los recursos captados se encuentren seguros y sean empleados de acuerdo con la regulacin. Por este motivo, en Mxico slo pueden recibir depsitos las entidades financieras autorizadas para dicho fin y tambin son las nicas que pueden ofrecer servicios financieros mviles.3 Otros pases permiten que entidades no financieras ofrezcan estos servicios. En estos casos, se determin que los recursos almacenados no constituyen depsitos, que se desarroll una regulacin especfica que atae al dinero electrnico4 o se crearon reglas especificas para los oferentes no financieros de estos productos. Una reciente investigacin realizada por el Foro Econmico Mundial,5 revis una muestra de 16 pases con modelos de servicios financieros mviles. En ella se identificaron siete casos donde se permite a entidades no financieras ofrecer estos productos (ver recuadro al final del artculo); en seis, lo pueden ofrecer de manera limitada; y en los siete restantes donde
2 La regulacin en materia de remesas establece que stas deben retirarse en una sola ocasin, de lo contrario, se consideran depsitos y la compaa de envo de dinero estara incurriendo en captacin irregular (al estar resguardando los recursos de los beneficiarios). 3 La definicin de lo que constituye un depsito vara de pas a pas y no siempre es tajante. Incluso, en algunas jurisdicciones, depsito se define por quien realiza la captacin de recursos (un depsito es la captacin que lleva a cabo una entidad autorizada para captar depsitos). En Mxico, en trminos generales, se considera como tal la actividad de solicitar recursos en forma recurrente, pblica y profesional con la promesa de regresar los mismos. 4 Dinero electrnico se refiere al valor de recursos monetarios depositados en una cuenta o monedero ligado a un dispositivo electrnico, como un celular, que pueden emplearse para liquidar obligaciones, adquirir bienes y servicios en comercios afiliados y convertir en efectivo en los puntos designados por el oferente del producto. 5 Foro Econmico Mundial.
> Tema central
Grfica 3 Instituciones bancarias y nmero de establecimientos autorizados para operar como corresponsales por tipo de servicio
10
16,790
18,000 16,000
10
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
16,093
14,000 12,000
5 1
644
Transferencias y pago de cheques
10,000 8,000 6,000
2
2,080
3,538
3,266
3,266
4,000 2,000 0
Emisin mi isi in de d medios de pago ectrnic electrnicos
Pago Pago de d servicios
Retiros R eti tiros
Consulta de onsult lta d saldos
Depsitos ep sit ito
Pago de crditos
table o incluso inviable instalar sucursales tradicionales. Desde la introduccin de esta figura, 13 instituciones bancarias han recibido autorizacin para firmar contratos de corresponsala con 660 establecimientos y cadenas comerciales. stas, a su vez, han puesto en operacin 16,885 puntos de acceso donde se ofrecen servicios financieros bsicos para la poblacin (ver grficas 3 y 4). Conforme se desarrollen productos de pago mvil, esta red de corresponsales servir como canal para la activacin, recarga y uso de cuentas asociadas a telfonos celulares en localidades donde la infraestructura bancaria tradicional ha resultado insuficiente para satisfacer la demanda de la poblacin. 3. Apertura de cuentas va celular Bajo la regulacin anterior, abrir una cuenta bancaria requera un proceso de identificacin completa del cliente, que implicaba, entre otras cosas, que el oferente guardara un expediente fsico con copias de los documentos del usuario. Debido al tiempo que requiere y a los costos que implica resguardar expedientes fsicos, resulta inviable que los corresponsales realicen este proceso, por lo que las corresponsalas no serviran para abrir una cuenta bancaria tradicional. Para resolver este problema, las autoridades financieras desarrollaron nuevos productos de captacin con procesos simplificados de apertura que, de modo particular, se ajustan a las necesidades transaccionales y financieras de la poblacin de menores recursos. Estos nuevos productos de captacin tienen las siguientes caractersticas: Pueden asociarse a telfonos celulares, Tienen lmites transaccionales que se ajustan a las necesidades
Nmero de puntos de contacto

Fuente: CNBV
Nmero de bancos
se incluye a nuestro pas slo las entidades financieras autorizadas pueden participar en este modelo. La decisin depende de las caractersticas especficas de cada sistema y pas; sin embargo, autorizar a entidades no financieras para que ofrezcan estos servicios conlleva un riesgo, porque tales entidades no estn sujetas a la regulacin prudencial bancaria. Este riesgo debe ser atendido por las autoridades para brindar seguridad a los usuarios. 2. Las corresponsalas bancarias (cash-in y cash out) Para que los servicios financieros mviles sean atractivos, los usuarios deben tener la posibilidad de convertir fcilmente el efectivo en dinero electrnico, y el dinero electrnico en efectivo. Es por ello que uno de los factores ms importantes para el xito de estos modelos es la cantidad y disponibilidad de lugares donde se puedan realizar estas operaciones.
En los ltimos aos, las autoridades financieras mexicanas modificaron el marco regulatorio para introducir la figura de los corresponsales bancarios. A travs de stos, las instituciones bancarias pueden utilizar los puntos de contacto ya instalados por terceros como las cadenas y establecimientos comerciales, para que por su intermedio se extienda la oferta de servicios financieros hacia nuevas localidades. Las corresponsalas bancarias permiten expandir en forma inmediata los puntos donde la poblacin puede realizar operaciones bsicas, con la misma seguridad que brinda una sucursal bancaria tradicional. De este modo, las personas podrn hacer uso de estos puntos, cercanos y convenientes, para abrir cuentas bancarias que se podrn ligar a sus celulares y hacer pagos, depsitos o retiros. Los bancos, por su parte, podrn extender sus puntos de oferta hacia regiones donde hasta ahora les resultaba poco ren-
> Tema central
de la poblacin de menores recursos y no bancarizada. Tienen procesos de apertura sencillos y rpidos, con mnimos requerimientos de informacin sobre el cliente y sin necesidad de crear un expediente fsico. Pueden abrirse en forma remota mediante, dispositivos mviles o call centers, o de manera presencial en las corresponsalas bancarias.
Grfica 4 Impacto potencial de los corresponsales sobre la cobertura municipal de la oferta de servicios financieros
94.4%
25,000 20,000
22,782 95.4% 11,235 58.1% 42.8% 52.9% 53.2% 12,530 8,578 1,571 3,299
120% 100% 80% 60% 40%
15,000 10,000 5,000 0
32.7%
Los cuatro niveles de cuentas

A fin de que los nuevos productos atiendan las necesidades financieras de distintos segmentos de la poblacin no-bancarizada, a partir de la nueva regulacin publicada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en el Diario Oficial de la Federacin que entr en vigor desde el 15 de agosto de este ao se crearon cuatro tipos o niveles diferentes de cuentas (ver grfica 5): Para el nivel 1, los depsitos no pueden superar las 750 Unidades de Inversin (UDIs), equivalentes a poco ms de 3,000 pesos al mes, y tendrn un saldo lmite de 1,000 UDIs. Estas cuentas son annimas y pueden abrirse a travs de la pgina de internet del banco, en corresponsales o a travs de una sucursal. , . La cuenta del nivel 2 tiene un lmite mximo de depsito de 3,000 UDIs, poco ms de 13,000 pesos al mes. El usuario puede abrirla proporcionando solamente su nombre, fecha y lugar de nacimiento, gnero y direccin. Puede abrirse en forma remota (es decir va telefnica, ya sea por llamada, internet, telfono mvil), a travs de un corresponsal bancario o en sucursales. En el caso del nivel 3, el techo para los depsitos es de 10,000 UDIs al mes, es decir, alrededor de 45,000 pesos, y el cliente debe proporcionar su informacin completa en la sucursal bancaria. Para las cuentas del nivel 4 no hay lmite de saldo y requieren la
38.6%
1,797
548
20% 0
Banca ome merc rcia ia comercial
Empresas de Banca de ahorro y desarrollo esa sarr rrol oll l crdito popular
Telecomm elecomm
Autoservicio Tiendas iendas d de utoservic grandes conveniencia gran gr ande des s nven nv enie ien n superficies uperficie
Diconsa / Bansefi Bans Ba nsef efi i
Gasolineras solinera
Puntos de acceso
Fuente: CNBV
Municipios con acceso
misma informacin que el nivel anterior, ms otros documentos que pueda solicitar el banco. En resumen, mediante la creacin de un marco regulatorio que permite un proceso fcil y rpido de apertura de cuentas, aunado a la creacin de productos que se ajustan a las necesidades de la poblacin, se fomenta el desarrollo de modelos de negocio enfocados en atender a la poblacin no-bancarizada en forma sustentable y viable para los oferentes, as como atractiva y segura para los usuarios. 4. Supervisin del servicio Adicionalmente, a fin de que estos modelos de negocio proliferen en forma segura, es necesario que las autoridades cuenten con facultades y herramientas de supervisin que permitan analizar la evolucin del modelo, detectar incumplimientos, as como patrones en la oferta y uso de estos productos que pudieran generar inestabilidad en las instituciones bancarias. Para ello, debe existir una autoridad competente con facultad para vi-
sitar y requerir informacin de los oferentes, de sus corresponsales, investigar sus mecanismos y procesos de oferta, y ordenar la suspensin de operaciones en caso de que se detecten incumplimientos a la normatividad. Para llevar a cabo esta supervisin, las autoridades debern contar con informacin oportuna y veraz. En lnea con lo anterior, la regulacin en Mexico estableci la obligacin del oferente de recopilar y entregar a las autoridades reportes peridicos con informacin que resulte de utilidad para analizar su desempeo y viabilidad. 5. Seguridad en las transacciones La viabilidad de estos servicios depende de la confianza de los usuarios. Este aspecto es an ms importante en el caso de modelos basados en canales remotos como el telfono mvil, debido a que no hay contacto presencial con personas que puedan contribuir a generar confianza en el usuario. Por eso, la regulacin debe establecer requerimientos claros y adecuados para proteger los fondos de los clientes y la confidencialidad de su informacin.
> Tema central
Grfica 5 Cuentas de bajo riesgo con expediente simplificado de apertura

Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3
Pas de nacimiento, ocupacin, profesin, actividad o giro de negocio, nmero telefnico y datos de la identificacin. Asimismo, correo electrnico, CURP, RFC y nmero de serie de la FIEL, cuando se cuente con ellos
Datos para la apertura

Ninguno (Anminas)
Nombre completo, entidad federativa y fecha de nacimiento, sexo y domicilio Si la apertura es presencial, es necesario cotejar los datos (nombre y fecha de nacimiento) con una identificacin Si la apertura no es presencial, se tendr que verificar los datos posteriormente La apertura de la cuenta y los procesos de conocimiento del cliente pueden delegarse a terceros Slo datos, sin copias Apertura presencial Ser necesario cotejar los datos con una identificacin
Procesos de apertura e identificacin
No se requiere que la apertura sea presencial
Lugar de distribucin y apertura Lugar de activacin
Establecimientos comerciales
Empresas
Corresponsales bancarios, pgina de Internet del banco y sucursales bancarias Pgina de Internet y call centers del banco Corresponales y sucursales bancarias
Depsitos
Corresponales y sucursales bancarias
Para lograr el balance entre competencia y flexibilidad, por un lado, y seguridad, por el otro, en Mxico se estableci que los oferentes potenciales deben presentar un plan de negocios que establezca, entre otros, los procesos, mecanismos y sistemas que se implementarn para cumplir con los requisitos tcnicos y operacionales que garanticen la seguridad de los recursos e informacin de los usuarios. La Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) verifica que los procesos propuestos cumplan con lo establecido en la norma, permitiendo as la innovacin por parte de los oferentes, sin arriesgar la seguridad de los usuarios. La regulacin establece los siguientes controles, que deben implementarse en las transacciones financieras que se realizan mediante dispositivos electrnicos, en particular, de telfonos mviles: Afectacin de cuentas de usuarios en lnea y en tiempo real. Incorporar mecanismos que prevengan que terceros no autorizados tengan acceso a la informacin de los usuarios. Informacin cifrada de puntaa-punta (end-to-end) de la transmisin. Generacin de registro y recibo para todas las transacciones. Adicionalmente, el marco regulatorio incorpora controles crecientes de autenticacin del cliente conforme aumenta el monto de la operacin y, por tanto, el riesgo. 6. Estructura de precios La evidencia internacional indica que para el caso de los servicios financieros mviles, los modelos de negocio orientados a los segmentos ms pobres de la poblacin resultan rentables siempre y cuando se basen en una estructura de precios que promueva gran cantidad de transacciones por montos bajos. Esto se logra al fijar precios bajos por
Lmites
750 UDIS en depsitos mensuales y 1,000 UDIS como saldo mximo
3,000 UDIS en depsitos mensuales
10,000 UDIS en depsitos mensuales
Medios de disposicin
Telfonos celulares y banca electrnica Sucursales, ATM, TPV, corresponsales Internacional
Cobertura
Nacional
Por otra parte, el marco regulatorio debe ser neutral desde el punto de vista tecnolgico y comercial, sin prejuzgar ni establecer preferencias entre alianzas comerciales o plataformas tecnol-
gicas. El propsito es fomentar la innovacin y competencia entre los oferentes, que redite en mejores servicios y menores precios para los usuarios.
> Tema central
cada transaccin, y sin generar costos de entrada (por ejemplo, suelen favorecerse los cobros por retiros en lugar de los cobros por depsitos). A pesar del importante papel que juegan los precios en la adopcin de este modelo, la CNBV, como autoridad reguladora, considera conveniente no establecer requerimientos con respecto a los montos y precios que se establecen para cada producto, sealando que las restricciones sobre precios pueden establecer barreras de entrada para algunos potenciales oferentes, limitando la competencia. De acuerdo con lo anterior, la nueva regulacin establece requerimientos en materia de transparencia y claridad en cuanto a los costos asociados a los productos, en aras de proteger al cliente contra prcticas abusivas.
Conclusin
Cada vez son ms los pases que adoptan el modelo de los telfonos mviles
para realizar pagos, transferencias o para ahorrar. A partir de experiencias internacionales, se detect la importancia de construir un marco regulatorio que promueva los servicios financieros mviles en Mxico, para expandir su cobertura hacia la poblacin de menores ingresos que vive en localidades de difcil acceso, y que no estn bancarizada, para propiciar su inclusin financiera. El marco regulatorio vigente desde agosto pasado toma en cuenta los beneficios y los riesgos de los productos que se ofrecen a travs del telfono mvil, as como los factores de xito y requerimientos de seguridad en su desarrollo, para promover su proliferacin a gran escala, ofreciendo la oportunidad de aprovechar los beneficios del sistema financiero al importante porcentaje de la poblacin que permanece sin acceso a ellos.
Con estas nuevas disposiciones, el telfono mvil en Mxico puede ser empleado como canal para ofrecer diversos servicios que incluyen el pago, el ahorro y las transferencias electrnicas, con la posibilidad de brindar acceso a servicios y productos de mayor complejidad. La viabilidad econmica, respaldada por una regulacin adecuada de los modelos de negocio que se desarrollen, ser el principal catalizador de la expansin de la oferta y adopcin de estos servicios entre la poblacin que ms los necesita. n
Brenda Samaniego es Estudiante de Doctorado en Economa en la Universidad de Chicago, bsamaniego@uchicago@edu Carlos Lpez-Moctezuma es Coordinador de Asesores de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores, clopezmoctezuma@cnbv.gob.mx
La experiencia internacional
Sigue una muy rpida y superficial mirada a unas cuantas experiencias internacionales. Hay casos en los que las empresas telefnicas desarrollaron modelos de dinero electrnico en los que se prescinden de las instituciones bancarias. En estos escenarios, se han producido tanto experiencias exitosas como las de Kenia y Pakistn como otras que no han cumplido las expectativas. En Kenya, se dise un producto en alianza con una institucin financiera, pero despus de un perodo de prueba se decidi deshacer el acuerdo. De esta manera, el proveedor de servicios de telefona mvil con mayor mercado en el pas inici la oferta de productos de pago sin la participacin de la institucin financiera. Hoy esta empresa telefnica no slo ofrece transferencias de recursos (remesas locales) para los habitantes de zonas urbanas y rurales, sino tambin mecanismos de ahorro, tanto para usuarios bancarizados como no-bancarizados. De manera similar, la compaa de telecomunicaciones pakistan Telenor desarroll un modelo de pago mvil para ser utilizado por sus clientes y adquiri el 51% de una institucin bancaria dedicada a las microfinanzas (Banco Tameer). De esta forma, Telenor pudo afianzar su base clientelar y pudo cumplir la regulacin que requiere de la participacin de una institucin bancaria en la oferta de servicios financieros mviles.7 Tambin en Filipinas, los operadores de telefona mvil fueron los pioneros en la oferta de servicios de dinero electrnico almacenado en celulares. Expectativas incumplidas: Filipinas y Sudfrica En el caso de Filipinas, la operadora de telefona Globe Telecom dise un producto de pago mvil conocido como GCash. La red de distribuidores de GCash se limitaba a localidades urbanas del pas, lo cual inhabilitaba la expansin del servicio hacia comunidades rurales. Para solucionar esta restriccin, Globe Telecom form una alianza con 60 instituciones de microfinanzas que tenan 2,000 sucursales en las zonas rurales de Filipinas y que, a su vez, estaban asociadas con ms de 1,000 pequeos comercios. Todos estos establecimientos formaron una red de agentes para distribuir los productos de pago mvil de GCash entre la poblacin rural.8 Sin embargo, a pesar de que las empresas telefnicas de este pas fueron pioneras en el desarrollo de productos de pago mvil iniciaron operaciones en el 2004, sus niveles de uso permanecen por debajo de lo esperado.9 De acuerdo con un estudio del CGAP, la falta de suficientes agentes para llevar a cabo depsitos y retiros en efectivo de las cuentas mviles, as como los estrictos procesos de identificacin a que someten a los clientes inhibe el crecimiento del modelo.10 Algo parecido ocurre en Sudfrica, donde a pesar de que existen productos de pago mvil desde 2005, la mayora de stos se ha enfocado en brindar un canal adicional de acceso a productos y servicios para la poblacin que ya formaba parte del sistema financiero.11
AFI Policy Note Mobile Financial Services: Regulatory Approaches to Enable Access. 8 Focus Note Microfinance and Mobile Banking: The Story so Far. 9 AFI Policy Note Mobile Financial Services Regulatory Approaches to Enable Access. 10 Pickens, Mark (2009) Window on the Unbanked: Mobile Money in the Philippines. 11 Porteous, David (2008).
7
> Tema central
Exclusin financiera y TIC

Por Judith Mariscal Avils
La exclusin financiera es una de las medidas de la pobreza. El acceso de los pobres al sistema financiero nacional es, entonces, fundamental para abatir este mal endmico de nuestro pas. Las TIC desempean, potencialmente, un papel preponderante en las polticas pblicas de inclusin financiera
pesar de la crisis que desde 2008 ha sufrido la economa mexicana, la pobreza extrema parece haber disminuido ligeramente, pasando de 10.6% a 10.4%, de acuerdo con las cifras publicadas por el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval).1 Sin embargo, las estimaciones de este organismo pblico descentralizado de la Administracin Pblica Federal muestran que el nico rubro donde s se reduce el gasto corriente en los deciles ms bajos es el alimentario, que es primordial. Esto significa que el nivel de la pobreza extrema desciende en forma insignificante y claramente insuficiente. Aunque son conocidos los rezagos en polticas y reformas necesarias para mejorar el desarrollo del pas y con ello disminuir la pobreza, se ha discutido poco sobre
la necesidad de aumentar la inclusin financiera como herramienta para combatirla.
La pobreza, una trampa con salida

De acuerdo con Amartya Sen, filsofo indio y Premio Nobel de Economa, salir de la pobreza consiste en crear capacidades. La pobreza es una trampa de pocos activos (educacin, capital, informacin, salud) que, de tenerlos, generarn ms activos (inversiones en educacin y en actividades productivas). La creacin y acumulacin de activos propios es una forma directa de generar capacidades. Una variable crucial para la creacin de activos es la posibili-
dad de ahorrar, porque permite la transformacin de activos financieros en activos productivos, los cuales generan autodesarrollo. Esto significa que el ahorro es base fundamental para los procesos de acumulacin que permiten salir de la trampa de la pobreza.2 La evidencia emprica muestra que los hogares pobres utilizan el ahorro y el endeudamiento como estrategia para enfrentar emergencias, invertir en capital humano (educacin de los hijos), e iniciar pequeos negocios. Cuando a los segmentos pobres de la poblacin se les ofrece el acceso a servicios financieros y se les capacita en su uso, utilizarn de manera productiva sus depsitos en bancos.
1 Estas cifras inesperadas se han atribuido a la estabilidad del gasto corriente para los deciles ms bajos, que a su vez se explica, en buena medida, por el incremento en el presupuesto social dedicado a transferencias a travs de programas de combate a la pobreza (De la Calle, 2011). Esquivel, por su parte, opina que las cifras publicadas por el Coneval reflejan errores de metodologa que subestiman la realidad de la pobreza extrema en Mxico. 2 Ver: www.proyectocapital.org/.
> Tema central
Existe, por ejemplo, amplia evidencia de que las transferencias sociales que incluyen programas de inclusin financiera conducen a que las mujeres receptoras inviertan y usen microcrditos (Trivelli, Montenegro y Gutirrez, 2011).3 Ms an, los estudios que han evaluado estos proyectos encuentran un proceso de transformacin en la vida de las mujeres y sus familias: favorecen la acumulacin de ahorros e inversin en cultivos, animales y micro-negocios. (Maldonado, et al, 2011).4 Salir de esta trampa de la pobreza es difcil, ya que la poblacin en extrema pobreza se encuentra excluida del mercado financiero sin posibilidades de ahorrar eficazmente. En Mxico, slo el 43% de los municipios cuenta con acceso a una sucursal bancaria. El acceso a sistemas financieros aumenta si se consideran las corresponsalas bancarias, que estn presentes en 12% de municipios que no tienen sucursal bancaria. Adems, la carencia de servicios financieros es ms profunda en localidades rurales y de menores ingresos.
acceso a servicios financieros por lo que existe una demanda potencial alta para estos servicios, pero los modelos de negocio de banca mvil para las personas que no poseen una cuenta bancaria son todava muy incipientes. Hasta ahora, estos modelos de negocio han sido relativamente exitosos en pocos pases. El caso paradigmtico es el de Kenia, que a travs de la compaa M-PESA ha logrado ofrecer servicios que cubren las necesidades de los usuarios para enviar y almacenar dinero. Actualmente cuenta con ms de 13 millones de clientes y su xito hizo evidente que los pobres necesitan servicios financieros. Otros casos con menores y diversos grados de xito son el de Filipinas, Sudfrica, India y Brasil.
promover estos modelos de negocio. Es claro que un resultado exitoso requiere ms que abrir nuevas cuentas de banco: stas deben utilizarse. En el caso de Sudfrica, por ejemplo, se abrieron seis millones de cuentas, pero el 42% permanecen inutilizadas.
El rol del gobierno

En trminos de poltica pblica, adems de propiciar un ecosistema adecuado para el desarrollo de modelos de banca mvil, el gobierno puede ser un actor proactivo. Existen proyectos piloto en Amrica Latina y otras regiones donde los gobiernos favorecen el acceso al ahorro para pobres, al proporcionar mecanismos de inclusin financiera en sus programas de transferencia social. Esta insercin incluye algo ms que facilitar la apertura de cuentas: comprende tambin programas de educacin financiera que hace efectiva la bancarizacin de los pobres. El programa Oportunidades en Mxico ha iniciado el uso de TIC en sus procesos de administracin de recursos, pero se ha quedado corto en propiciar la inclusin financiera para sus beneficiarios. La articulacin entre programas de transferencias sociales y plataformas de telefona mviles puede promover innovacin en los servicios financieros para los pobres. De esta forma, el gobierno cumplira el rol de first mover e impulsara la bancarizacin de los hoy excluidos, aprovechando las oportunidades ofrecidas por la telefona mvil. n
Judith Mariscal Avils es profesorainvestigadora de tiempo completo en la Divisin de Administracin Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) y Directora del Programa de Investigacin en Telecomunicaciones del CIDE, judith.mariscal@cide.edu
Claves del modelo

Conceptualmente, el modelo es simple: se requiere de un mecanismo que reciba dinero y otro para retirarlo. Sin embargo, en la realidad el ecosistema es ms complejo: es necesario contar con ubicuidad de telefona mvil, con regulaciones flexibles, con cierto nivel de demanda y con seguridad en las transacciones. Pero a pesar de que estas condiciones estn presentes en varios pases, los modelos de negocio no han florecido. Un elemento central que ha sido difcil de conseguir es la cantidad de corresponsales en el territorio para ofrecer estos servicios, incluso en zonas remotas. Quiz sea pronto para ver resultados, ya que muchos pases siguen promoviendo esquemas de banca mvil para los no bancarizados. En Mxico, la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) ha flexibilizado la regulacin para
Las TIC, una alternativa

Las nuevas tecnologas de la informacin y comunicaciones (TIC) representan una oportunidad para enfrentar este reto porque proporcionan un medio ms directo y menos costoso que los tradicionales para ofrecer servicios financieros. La ubicuidad de la telefona mvil incluso entre los deciles de ingreso ms bajos de la poblacin hace posible que las aplicaciones asociadas a este servicio, como la banca mvil, estn al alcance de un creciente nmero de consumidores de telefona celular. En Mxico la cobertura de telefona mvil es del 80%, y slo el 30% tiene
3
Un Ao Ahorrando. Primeros Resultados del Programa Piloto Promocin del Ahorro en Familias Juntos, IEP Documento de Trabajo 159. Enero, 2011. 4 Programas de Transferencias Condicionadas e Inclusin Financiera: Oportunidades y Desafos en Amrica Latina. IDRC. Mayo, 2011.
> Telecomunicaciones
Prembulo
ospecho que existe un amplio acuerdo nacional que respalda la idea de que uno de los patrimonios de la democracia es contar con ciudadanos bien informados. Por otra parte, es comprensible que un segmento del poder (poltico, econmico y fctico) prefiera un sistema democrtico en el que la gente no sepa mucho, conozca algo o no est bien informada. Queda claro que quienes estn convencidos de esto, jams lo dirn pblicamente; ms bien afirmarn todo lo contrario. Tenemos entonces que, gracias a la hipocresa de ciertos alegatos, hay unanimidad pblica. Si jalamos esa hebra del discurso pblico, habremos de preguntarnos qu significa informar bien, y qu significa que una sociedad est bien informada. En el contexto de los artculos que siguen, informar bien y estar bien informados depende en buena medida de la diversidad de fuentes de informacin disponibles. El supuesto de este principio es que cada fuente de informacin, vista en su individualidad, no es suficiente para proveer pluralidad de la informacin y pluralidad de puntos de vista. Se trata de un supuesto que cuestiona la imparcialidad, la objetividad o la independencia de cada fuente de informacin tomada por separado. De all la necesidad de multiplicarlas, para que la suma de parcialidades consiga la diversidad que se persigue. Esta diversidad de fuentes, de informacin y de puntos de vista, constituye un derecho fundamental de ciudadanos que habitan una sociedad democrtica. Si esta diversidad se restringe, por la razn que fuera, se estaran socavando los principios que rigen nuestra convivencia. Cmo identificar la diversidad de fuentes de informacin? Una manera de hacerlo, la ms objetiva tal vez, es asociarlas con sus propietarios. De esta manera, si un propietario acapara muchas fuentes de informacin, es razonable presumir que la pluralidad de informacin y puntos de vista tienda a reducirse; por el contrario, cuando mayor sea el nmero de propietarios de fuentes de informacin, la presuncin es que habr ms pluralidad de informacin y puntos de vista. La propiedad cruzada de medios es un concepto que ayuda a identificar qu tan diversificadas se encuentran las fuentes de informacin disponibles desde el punto de vista del propietario de cada una de ellas (personas fsicas o morales y, por extensin, el mismo Estado). El concepto abarca adems la cobertura de cada fuente de informacin y, por tanto, la cobertura de la pluralidad de informacin y puntos de vista, segn se trate de un pas, regin, localidad o un determinado mercado. En caso de que se descubra que la diversidad a la que nos referimos es insuficiente, el Estado podra tomar cartas en el asunto para garantizar a los ciudadanos su derecho a estar bien informados. Esto es lo que ocurre en la mayora de los pases desarrollados, donde existen reglamentos que le prohben a las
empresas hacerse dueas de una determinada cantidad de fuentes de informacin. Son muchos los criterios que sustentan estas normas que limitan la propiedad, pero todas ellas, sin excepcin, estn cimentadas en la diversidad y en la pluralidad de voces. Los cuatro textos que siguen revelan que estamos ante un tema extremadamente polmico y cuya complejidad se agudiza con el crecimiento de las tecnologas convergentes y el acceso exponencial a Internet. Contamos los mexicanos con suficiente diversidad de fuentes de informacin, y con suficiente pluralidad de informacin y puntos de vista, en televisin abierta y restringida, en radio, en medios impresos y en los servicios convergentes doble, triple o cudruple play? Hay algo que debamos hacer para cambiar el estado en que se encuentran las cosas? Ms que dar respuestas, la apuesta de esta publicacin es llamar a la reflexin. Quiero agradecer a Gustavo Cant, Vicepresidente de Nextel, y a Ral Trejo Delarbre, investigador en el Instituto de Ciencias Sociales de la UNAM, por haberme ayudado a armar este pequeo dossier al enviarme, cada uno por separado, informacin sobre el tema. Destaca la investigacin Regular los medios1 que hizo Ral hace algunos aos. Finalmente, agradezco a los autores quienes desde Argentina, Estados Unidos, Mxico y Portugal distrajeron tiempo de sus actividades cotidianas para escribir los textos que presentamos a continuacin. n (Andrs Hofmann)
1
Este texto apareci con el ttulo Nociones generales de derecho comparado en Derecho de la Informacin: Fundamentos Jurdicos de la Comunicacin en Mxico, Beatriz Sols Leree, coordinadora, Universidad Autnoma Metropolitana, Fundacin Konrad Adenauer y Asociacin Mexicana de Derecho a la Informacin, Mxico, 2009, pp. 135 167. ISBN: 978-607-7892-01-4. Descargable en www.amedi. org.mx/documentos/publicaciones/memorias-terminado.pdf
La propiedad cruzada de medios en Estados Unidos y el Reino Unido

Por Kari Ballot-Lena
Estos pases han implementado normas para limitar la propiedad cruzada de medios de comunicacin con la mirada puesta en defender el inters pblico, en promover la diversidad de puntos de vista, el contenido local y la competencia
urante dcadas, muchos pases adoptaron reglas para limitar o prohibir que una empresa sea propietaria de dos o ms negocios de medios de comunicacin, particularmente radio, televisin y peridicos. Entre estos pases destacan los Estados Unidos y el Reino Unido, que han implementado normas para limitar la propiedad cruzada de medios de comunicacin (PCM). Y lo hicieron con la mirada puesta en defender el inters pblico, en promover la diversidad de puntos de vista, del contenido local, y de la competencia. Debido a que estas reglas de propiedad apuntan hacia objetivos importantes y al crecimiento de nuevos medios de comunicacin como Internet, el tema se ha vuelto muy controvertido. Aquellos interesados en eliminar las restricciones a la propiedad cruzada argumentan que estas normas son obsoletas, que reducen la competencia, y que no toman en cuenta la gran variedad de informacin que est disponible en lnea y dems medios. Y quienes, propugnan por mantener las normas tradicionales de propiedad cruzada, dicen que stas se deberan ampliar a los nuevos medios de comunicacin, argumentando que, a pesar de que el nmero de fuentes de informacin disponibles ha crecido, tambin se ha incrementado el control y la concentracin de los medios en un nmero ms reducido de empresas.
Argumentos para reglamentar la propiedad cruzada de medios

Tanto Estados Unidos como el Reino Unido son buenos ejemplos para mostrar el tipo de argumentos que se utilizan para identificar la naturaleza y el alcance de las normas que regulan la PCM. En Estados Unidos, los principios a los que debe sujetarse la Federal Communications Commission (FCC) el rgano regulador de las telecomunicaciones para reglamentar la PCM son la diversidad, el localismo y la competencia.1 De la misma manera, el regulador en el Reino Unido (la Oficina de Comunicaciones - Ofcom) debe desarrollar reglas de PCM para garantizar un grado de pluralidad y permitir, de manera simultnea, que
haya suficiente libertad para el crecimiento y la innovacin de las empresas.2 Por lo general, las reglas para promover la diversidad, la pluralidad de las fuentes de informacin y la competencia son consideradas como cimientos para construir una democracia bien informada y una sociedad libre. El principio diversidad/pluralidad se integra por varios elementos relacionados. Por ejemplo, la FCC promueve cuatro aspectos especficos de diversidad: diversidad de puntos de vista; diversidad en la propiedad de medios; diversidad de medios disponibles para la poblacin; y diversidad en la programacin/contenido.3 Asimismo, el localismo, un criterio estrechamente relacionado con el principio de la diversidad, pretende que las comunidades cuenten con una diversidad de fuentes de informacin local. En el Reino Unido, Ofcom utiliza la diversidad de la propiedad de los medios de comunicacin como una forma para garantizar la pluralidad de puntos de vista, ya que sta es vital para la democracia, dado que la pluralidad en la propiedad ayuda a garantizar que los ciudadanos tengan acceso a una variedad de fuentes de noticias, informacin y opinin, donde se incluye la variedad de fuentes de informacin locales.4 La promocin de la competencia es otro elemento clave que subyace en los criterios para reglamentar la PCM. Tanto en el Reino Unido como en Estados Unidos, se han diseado lmites a la propiedad cruzada de medios para impedir que una sola compaa posea o controle empresas de comunicaciones que
FCC, In the Matter of 2002 Biennial Regulatory Review Review of the Commissions Broadcast Ownership Rules and Other Rules Adopted Pursuant to Section 202 of the Telecommunications Act of 1996, MB Docket No. 02-277 (Rel. Sept. 23, 2002). Este documento se puede consultar en http://fjallfoss.fcc.gov/ecfs/document/ view?id=6513295507. 2 Ofcom, Review of Media Ownership Rules, 2 Estudio Trianual y recomendaciones a la Secretara de Estado (2006). Disponible en http://stakeholders.ofcom.org.uk/ market-data-research/media-ownership-research/rulesreview/. 3 FCC, 2002 Biennial Regulatory Review, pg. 14 (2002). 4 Ownership Rules, 2 Estudio Trianual y recomendaciones a la Secretara de Estado pg. 2 (2006).
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puedan, potencialmente, competir entre ellas; esto permite que exista un mayor nmero de propietarios de medios, lo que a su vez debera resultar en mercados ms competitivos, y en una mejor y ms variada programacin. La Ofcom argumenta que la competencia otorga beneficios a los ciudadanos, ya que proporciona un suelo frtil para ofrecer mejores contenidos, promover la creatividad e inducir a los medios a asumir ms riesgos.5 De modo similar, la FCC afirma que los mercados competitivos sirven mejor al pblico porque generalmente resultan en precios ms bajos, mayor produccin, ms opciones para elegir por parte de la gente, y ms avances tecnolgicos, que los mercados menos competitivos.6
el mbito local, tambin hubo restricciones para la propiedad cruzada de peridicos, estaciones de radio y televisin que operaban en la misma rea.
Los nuevos medios y su impacto

Mientras que los peridicos y la radiodifusin simplemente entregan informacin al pblico, internet permite a los usuarios crear y compartir sus propios contenidos. Estas funciones han democratizado a los medios, al permitir que quien cuente con una conexin a Internet, pueda publicar sus opiniones. El crecimiento de la televisin satelital y por cable tambin provee nuevos vehculos para que los consumidores tengan acceso a la informacin. Tanto en Estados Unidos como en el Reino Unido, el crecimiento de estos medios alternativos de comunicacin ha puesto en entredicho la continuidad de las reglas estrictas para la PCM. En consecuencia, las leyes de comunicaciones en estos pases han sido modificadas para ajustarse a las nuevas tendencias. Los rganos reguladores estn obligados a revisar sus respectivas normas de PCM peridicamente para el caso de Ofcom,8 cada tres aos, y para la FCC, cada cuatro aos.9 En estas revisiones, los reguladores deben incorporar los comentarios del pblico y los estudios relativos al mercado de medios. Slo entonces podrn determinar si las reglas de PCM se deben mantener, relajar o eliminar, para ajustarlas a los avances tecnolgicos, a la convergencia de servicios y a los cambios en los hbitos de consumo de medios. La ltima revisin realizada por Ofcom y FCC se hizo en 2009 y 2006 respectivamente.10 En la consulta realizada por Ofcom en 2009, fue notorio el crecimiento de internet como medio de comunicacin, aunque los consumidores seguan recurriendo de forma preponderante a los peridicos, la televisin y la radio para mantenerse informados. Aunque Ofcom conserva reglas de PCM en el mbito nacional, decidi eliminar las locales debido a la presin econmica que se ejerci sobre los medios tradicionales en los mercados locales. La nica restriccin local vigente radica en prohibir que una sola entidad posea tres tipos de medios en la misma rea: 1) un peridico local con ms del 50% del mercado; 2) una estacin de radio local; y 3) una licencia regional de televisin. Incluso, el gobierno del Reino Unido est considerando eliminar esta ltima restriccin local.11 En Estados unidos la situacin no es muy distinta: como resultado de la revisin realizada en 2006, la FCC elimin por completo las prohibiciones a la propiedad cruzada de peridicos/
Ley de Comunicaciones (Communications Act) 2003, 391. Ley de Telecomunicaciones (Telecommunications Act) of 1996, 202(h). La Ley original requiere revisin bianual, sin embargo, fue modificado por el Congreso de Estados Unidos en 2004, en un perodo de revisin de cuatro aos. 10 La FCC inici su ms reciente revisin en 2010, que an contina. 11 Ofcom, Response to the Secretary of State (Culture, Olympics, Media and Sport): Local Media Cross Media Ownership Rules, Report (Aug. 9, 2010). Ver en http:// stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/morr/response-local-media/.
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Reglas tradicionales en los dos pases

Las reglas de PCM en Estados Unidos y el Reino Unido fueron adoptadas por primera vez cuando los medios diarios eran el peridico, la radio, y la televisin (limitada a unos cuantos canales). A esto se debe que las normas se hayan enfocado a la propiedad cruzada entre peridicos y radiodifusin tanto a nivel local como nacional. Estados Unidos tiene una larga historia de adopcin de normas que limitan o prohben que una sola entidad controle varias estaciones de radio, estaciones de televisin y peridicos a nivel local y nacional. Entre 1941 y 1975, se establecieron reglas sobre propiedad de medios que limitaron o prohibieron el nmero de estaciones de radio y de televisin que una sola entidad poda poseer en un determinado mercado. La reglamentacin emitida en ese periodo tambin implant restricciones a la propiedad de dos o ms cadenas nacionales de televisin; defini lmites al tamao de la audiencia nacional que una sola entidad poda abarcar; y estableci prohibiciones sobre propiedad compartida de peridicos, televisin o radio en un determinado mercado local. En el Reino Unido, la Ley de Transmisin de 1990 (Broadcasting Act) restringi la propiedad cruzada de medios entre peridicos, televisin y radio tanto en el nivel nacional en el local.7 Uno de los principales propsitos fue prohibir la entrega de licencias para trasmitir radio o televisin a cualquier propietario de peridico que tuviera ms del 20% del mercado nacional. Los propietarios de peridicos que tuvieran menos del 20% del mercado nacional, podan hacerlo por ambos medios, pero estaran sujetos a una prueba de inters pblico basada en la pluralidad de la propiedad, la diversidad de fuentes de informacin disponibles, los beneficios econmicos que les aportara la PCM, y la competencia dentro de mercados relevantes. En
5 Ofcom, Review of Media Ownership Rules, 2 Estudio Trianual y recomendaciones a la Secretara de Estado, pg. 2 (2006). 6 FCC, 2002 Biennial Regulatory Review, p. 19 (2002). 7 Ley de Transmisin (Broadcasting Act) 1990, Schedule 2, Part IV, 4-13, disponible en www.legislation.gov.uk/ukpga/1990/42/schedule/2.
radiodifusin e impuso una nueva regla que permite la propiedad comn, pero con autorizaciones individualizadas caso por caso.12 En mercados de mayor tamao donde existe gran cantidad de medios, la FCC adopt la presuncin de que la propiedad cruzada entre peridicos y radiodifusin es consistente con el inters pblico (promueve la diversidad, el localismo y la competencia entre medios). Pero en mercados ms pequeos, la presuncin de la FCC es que la propiedad cruzada es inconsistente con el inters pblico, a menos que se demuestre lo contrario. El resto de las reglas de PCM se mantuvieron.
Tendencias futuras para reglamentar la PCM

El crecimiento de alternativas al peridico y radiodifusin, particularmente la televisin por cable y satelital, as como internet, no reducirn la controversia sobre si es necesario disminuir, mantener o aumentar las reglas tradicionales de PCM. A pesar del crecimiento en el nmero de fuentes de informacin disponibles para la mayora de las personas, hay grupos de inters y pequeas empresas de medios que se oponen poderosamente al relajamiento de las reglas de PCM. Su argumento es que un pequeo nmero de compaas son propietarias de la mayor parte de la radiodifusin, de los medios por cable y de los medios impresos en sus respectivos pases. Sostienen adems que el debilitamiento de las normas que regulan la PCM resultar en una concentracin de medios sin precedentes que daar la diversidad y el localismo. Otros estn preocupados porque la consolidacin de los medios socavar los derechos civiles de acceso a la informacin y a puntos de vista opuestos. En julio de 2011, por ejemplo, una corte de Estados Unidos restableci la prohibicin de la propiedad de peridicos/radiodifusin, en parte debido a que la FCC no consider de manera cabal la igualdad de oportunidades para que las mujeres y las minoras tnicas puedan acceder a la propiedad de los medios.13 Pese a ello, el ambiente que se respira en ese pas es que la FCC reconsiderar sus reglas en la revisin del ao pasado, aunque los resultados todava no se han hecho pblicos. En el Reino Unido, el escndalo de las escuchas ilegales de telfonos provoc renovadas demandas para establecer normas ms estrictas de PCM para peridicos y radiodifusin con el propsito de reducir la concentracin de poderes que acumul una sola empresa.14 Mientras el debate sobre los lmites de la propiedad cruzada de medios contina, tanto en Estados Unidos como en el Reino Unido han surgido las siguientes tendencias:
FCC, Rules Adopted in the 2006 Quadrennial Review Order, Review of Media Ownership Rules (Dec. 18, 2007) at http://transition.fcc.gov/ownership/2006-rules. html. 13 Prometheus Radio Project v. FCC, U.S. Court of Appeals for the Third Circuit (July 7, 2011). Disponible en www.ca3.uscourts.gov/opinarch/083078p.pdf. 14 Hacking: Miliband and Clegg Seek Media Ownership Limits, BBC News (July 17, 2011). Se puede ver en www.bbc.co.uk/news/uk-14175552.
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Fortalecer la confianza en las polticas y regulaciones relacionadas con la competencia para prevenir concentraciones en los mercados de medios locales y nacionales, en vez de imponer la prohibicin absoluta de la propiedad cruzada. All donde la PCM est permitida, realizar pruebas para asegurar que se est garantizando el inters pblico de diversidad/pluralidad de la informacin y acceso a los medios. Centrar las reglas de propiedad cruzada en los medios tradicionales y no imponer este tipo de reglamentaciones a Internet u otros medios alternativos. n
Kari Ballot-Lena es asesora en asuntos regulatorios y polticos de Telecommunications Managment Group, Inc., una empresa consultora en telecomunicaciones con sede en Arlington, Virginia, kari@tmgtelecom.com
Las reglas de propiedad cruzada que no existen en Mxico

Por Mara Elena Estavillo
El marco regulatorio mexicano no incorpora un cuerpo de reglas de propiedad cruzada. Cuando mucho se pueden encontrar algunas disposiciones escasas y desarticuladas. Si en algn momento se decidiera modificar esta situacin, habr que tomar en cuenta, entre otras consideraciones, las que a continuacin se describen
ebido a razones polticas, econmicas y regulatorias, los gobiernos de numerosos pases han adoptado una diversidad de reglas de propiedad cruzada aplicables fundamentalmente a los medios tradicionales de comunicacin: televisin abierta y restringida, radio, telefona y prensa escrita. Estas reglas se aplicaron inicialmente para fijar polticas pblicas relacionadas con la pluralidad de voces, la diversidad de opiniones y la libertad de expresin. Con el tiempo, estos objetivos se diversificaron para abarcar la competencia en los medios de comunicacin. Pese a que el tema surge recurrentemente en los crculos de los hacedores de poltica, siempre ha quedado como un pendiente regulatorio. Esto quizs se deba a la complejidad del asunto, o a que estas medidas como tantas otras que generan beneficios difusos y costos particularizados no resultan polticamente rentables.
Pluralidad y competencia, los objetivos

El objetivo de la pluralidad est relacionado con la funcin social de los medios de comunicacin. Cuando existe pluralidad de medios, los ciudadanos pueden ejercer sus derechos a recibir la mayor diversidad posible de informacin y opiniones, as como a hacer llegar sus puntos de vista a diferentes audiencias, lo cual contribuye a que los individuos se formen una opinin propia informada. ste es un elemento esencial de la vida democrtica. Por otra parte, las reglas de pluralidad y diversidad en los medios contribuyen tambin a que ninguno de ellos adquiera un peso excesivo en la opinin pblica, conteniendo as su influencia poltica sobre el Estado en su funcin de regulador. Estrechamente relacionado con el objetivo de la pluralidad, est el de la competencia, ya que un mercado controlado por pocas empresas es ms propenso a disminuir la diversidad y a dificultar el acceso a puntos de vista contrastantes. El objetivo de lograr mercados competidos tiene su propia justificacin, sobre todo cuando se trata de servicios pblicos con alto impacto en el bienestar de los consumidores. Para el caso que nos ocupa, las reglas de propiedad cruzada pretenden evitar que los medios se concentren excesivamente y que una
empresa dominante en algn mercado, pueda extender su control hacia mercados de comunicaciones relacionados. Adems, la concentracin excesiva de los medios de comunicacin genera suficiente poder econmico e influencia poltica que pueden, eventualmente, facilitar la captura regulatoria que ocurre cuando una autoridad reguladora deja de perseguir el inters pblico, por proteger los intereses de una o varias empresas reguladas. Un criterio central para lograr los objetivos de pluralidad y competencia es preservar o mejorar los incentivos de las empresas para invertir e innovar. Esto es particularmente importante en los medios de comunicacin electrnica donde se registran avances tecnolgicos destacados que permiten establecer sinergias mediante la combinacin de diferentes negocios.
La competencia no asegura la pluralidad

En Mxico existe un procedimiento especfico para que la Comisin Federal de Competencia autorice operaciones entre empresas1 y, en algunos casos, emita opinin favorable para el otorgamiento de concesiones relacionadas con medios de comunicacin.2 Algunas voces han propuesto que sean las autoridades de competencia las encargadas de garantizar los objetivos de pluralidad y competencia, mediante la autorizacin de concentraciones. El problema con esa solucin es que en un mercado puede haber competencia, pero no pluralidad, ya que los consumiEl proceso es la notificacin de concentraciones, por el cual las empresas solicitan autorizacin previa de la Comisin para llevar a cabo adquisiciones, fusiones o cambios de control. En el caso del otorgamiento de concesiones para la explotacin de bandas de frecuencias utilizadas para proveer servicios de radio, televisin y servicios de telecomunicaciones, se requiere la opinin favorable de la Comisin. 2 Este es el caso, por ejemplo, de los procesos de licitacin mediante los cuales se asignan concesiones de bandas del espectro radioelctrico para proveer servicios como televisin abierta, radio, telefona mvil o fija.
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un nmero de pases han introducido regulacin especial para asegurar la pluralidad de los medios. La razn principal tras dicha regulacin especial es que la legislacin de competencia es insuficiente para asegurar la pluralidad de los medios. El propsito de la regulacin especfica para los medios, es asegurar la libertad de expresin y de informacin, y la preocupacin principal de la regulacin de los medios es proteger los derechos individuales humanos y democrticos. La valoracin de condiciones de competencia efectiva no se encuentra dentro del alcance de la regulacin de medios y, de la misma manera, las autoridades de competencia no tomarn en consideracin la libertad de expresin e informacin. La pluralidad de los medios no es un objetivo primario de la legislacin de competencia. Debido a que no existen procedimientos ni reglas especficas para promover la pluralidad de los medios, este objetivo esencial de poltica pblica ha sido abandonado a los vaivenes del mercado. Incluso con una accin eficaz de la autoridad de competencia que procure el funcionamiento eficiente del mercado, no es posible asegurar que el resultado favorezca la pluralidad. La inaccin, en todo caso, no es una buena alternativa.
Cmo definir reglas y mecanismos

Las reglas de propiedad cruzada consisten, estrictamente, en prohibir la propiedad excesiva de diferentes combinaciones de medios. Estas normas operan de forma simultnea con otras clases de medidas como las reglas para la provisin conjunta de diferentes servicios,5 los lmites a la concentracin de cada medio en lo individual, obligaciones de proveer acceso a terceros, reglas de programacin, etc. Por ejemplo, cuando los medios se encuentran demasiado concentrados, una alternativa distinta a la desconcentracin, es obligarles a reservar espacios para transmitir la programacin de terceros. Existe un amplio men de herramientas regulatorias que permite atender con mayor eficacia cada situacin especfica. Aunque algunas reglas tienen propsitos diferentes a la pluralidad y la competencia, las complementan y se refuerzan unas con otras. De all que sea necesario entender la especificidad de cada una. El principal reto para el diseo regulatorio de la propiedad cruzada de medios consiste en tener claridad en los objetivos de poltica pblica.
La Encuesta de disponibilidad y uso de las tecnologas de informacin en los hogares que realiz el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) en 2009, indica que el 28.3% de la poblacin utiliza internet y, de ese porcentaje, el 36% emple este servicio para obtener informacin general. 4 Conseil de lEurope: Media Diversity in Europe, diciembre 2002. 5 Un raro ejemplo en el marco regulatorio mexicano es la prohibicin impuesta a Telmex en su ttulo de concesin para proveer servicios de televisin al pblico, que consiste en una regla de provisin conjunta.
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dores no usan todos los medios de comunicacin para obtener informacin y acceder a opiniones. Si se diera el caso de que hay competencia en precios y calidad de servicio en un grupo de medios, eso no garantiza pluralidad si los consumidores no utilizan esos medios para informarse. El internet, por ejemplo, ha generado una nueva forma de acceso a la informacin. Sin embargo, en Mxico su impacto en la pluralidad no es palpable debido a que no cubre una parte importante de la poblacin y no se puede considerar como fuente relevante de informacin, si se le compara con otros medios.3 Si los objetivos de competencia son insuficientes para lograr la pluralidad, se hace necesario disear un mecanismo especfico que podra consistir en reglas de propiedad cruzada, o una revisin paralela al de competencia vista caso por caso. El Consejo de Europa se pronunci claramente sobre este aspecto4:
En los pases donde existen reglas de propiedad cruzada, stas se han expresado en porcentajes y lmites fijos para diferentes combinaciones de medios en mercados especficos, que deben cumplir todas las empresas que controlan medios de comunicacin. Otra opcin posible es implantar un proceso de revisin caso por caso, lo cual supone definir con antelacin un marco de criterios analticos que le permita al regulador tomar decisiones fundamentadas. Como se puede observar, en un mercado que ya presenta niveles elevados de concentracin no es fcil identificar las reglas y procedimientos ptimos que procuren la pluralidad en los medios de comunicacin, y al mismo tiempo eviten preservar desigualdades en la propiedad cruzada de medios. Por ejemplo, si en un mercado demasiado concentrado se opta por introducir reglas que parten por respetar las posiciones adquiridas y se establecen lmites hacia el futuro, entonces se estar dando ventajas a las empresas dominantes. Tampoco servira, por inoperante, tomar como referencia la participacin ms alta existente en cada servicio y permitir que el resto de los operadores la alcancen. Tambin podran generarse riesgos de colusin, antes inexistentes, si las reglas propician que los competidores alcancen un tamao y una mezcla de plataformas (medios) similares. Y por si esto fuera poco, una orden de desincorporacin puede desalentar la inversin. Por otra parte, el temor a congelar una distribucin desigual del mercado puede resultar contraproducente si la concentracin sigue incrementndose. La peor alternativa, como ya dijimos, es la inaccin. Todo esto es relevante para Mxico, puesto que los medios de comunicacin y las telecomunicaciones presentan altos niveles de concentracin a pesar de la entrada de competidores importantes, varios de los cuales se han visto obligados a salir del mercado. Esta problemtica ha sido enfrentada en otros pases dando lugar a soluciones acordes a sus necesidades especficas. Por ejemplo, en la Revisin Bianual (que ahora es cuatrianual) de Estados Unidos aprobada en 2003, a los operadores de televisin abierta que excedan el lmite establecido de audiencia nacional, se les orden realizar las desincorporaciones.6 Sin embargo, en la prohibicin de proveer de manera conjunta televisin satelital por antena maestra y televisin por cable, se decidi exceptuar
6 Consolidated Appropriations Act, seccin 629; 47 CFR (Code of Federal Regulations) 73.3555 (d)(1). 7 47 CFR 76.501.
a los operadores que ya contaban con dichos sistemas antes del establecimiento de la regla.7 Alemania por su parte defini tres opciones para las empresas: desconcentrarse para disminuir su participacin; reducir la presencia en el mercado; o introducir las llamadas medidas de construccin de pluralidad (vielfaltssichernde Manahmen), entre las que se encuentra la liberacin de tiempo aire para terceros. Por otra parte, los medios de comunicacin, sobre todo los que se desarrollan sobre medios electrnicos, se encuentran inmersos en un proceso de desarrollo tecnolgico acelerado donde las redes que antes se empleaban para producir servicios especficos, hoy puedan ofrecer varios. A este proceso se le conoce como convergencia tecnolgica y es el responsable de que las fronteras entre los medios vayan desapareciendo y surjan nuevas variedades de servicios verstiles que resulta difcil clasificar. Este desarrollo continuar permanentemente, de forma que las reglas de propiedad cruzada deben ser implantadas junto con mecanismos que permitan su revisin peridica para evitar que las condiciones cambiantes del mercado las vuelvan ineficientes. Esta particularidad de la industria es un reto para nuestro sistema legal, donde las modificaciones a las normas pasan por procesos demasiado largos. Otra consideracin importante es que con el gran avance tecnolgico en telecomunicaciones (desarrollo de la digitalizacin y la convergencia) el mercado se est globalizado rpidamente. En este contexto, las revisiones en la regulacin de la propiedad en la industria cobran importancia para permitir la obtencin de economas de escala que estimulen la expansin de empresas o fusiones estratgicas, siempre dentro de un entorno que asegure condiciones bsicas de competencia y pluralidad. El panorama actual plantea un desafo considerable. Una enseanza que podemos tomar de otros pases es que no existen soluciones nicas, sino que se precisa una cuidadosa edificacin regulatoria que se adapte a la realidad y las necesidades de cada mercado, adems de ser suficientemente flexible para ajustarse a condiciones cambiantes. Otra lectura posible es que, independientemente de la forma que adquiera, la intervencin del Estado es primordial para preservar la pluralidad de los medios. La construccin democrtica bien vale la pena. n
Mara Elena Estavillo es especialista en regulacin y competencia econmicas y asociada fundadora de AEQUUM_Centro de Estudios sobre Equidad y Desarrollo, elestav@aequum.org
La solucin argentina
Por Martn Becerra, Guillermo Mastrini y Santiago Marino
La Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual cambia el rumbo de las polticas de comunicacin en Argentina puesto que posiciona al Estado como garante de derechos sociales a la comunicacin. Esta Ley socava un sistema de medios estructurado en la concentracin de la propiedad, la centralizacin de la produccin y la ausencia de medios pblicos no-gubernamentales
n octubre de 2009, el Congreso de la Nacin en Argentina promulg la nueva Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual (LSCA) que reemplaz al decreto-ley1 promulgado en 1980 por la ltima dictadura militar. Durante los meses posteriores a la aprobacin, la discusin implic el inicio de la reglamentacin de la nueva norma, as como la discusin entre los actores involucrados para la integracin de los distintos rganos agentes de la gestin y el control creados para tal fin. La LSCA tiene elementos muy destacables en materia de regulacin de la comunicacin. El principal, e indito en el mundo, es la reserva del 33% de todo el espacio radioelctrico a organizaciones sin fines de lucro. Basada en una doctrina de derechos humanos, la ley procura generar autoridades de aplicacin ms pluralistas y transparentes, y presenta una poltica que limita la concentracin en la propiedad.
El ndice de concentracin de los principales medios: Se refiere a la alta concentracin de los mercados de los medios de comunicacin masivos (televisin abierta y por cable, prensa escrita y radio), que en promedio exhibe un dominio del 78% en manos de los primeros cuatro operadores de cada uno de esos mercados (Becerra y Mastrini, 2009). El tipo de concentracin conglomeral: A diferencia de otros pases de la regin (como Chile e incluso Mxico), los principales grupos de comunicacin de Argentina son conglomerales y estn presentes en casi todos los sectores. El Grupo Clarn, por ejemplo, cuenta con emisoras de televisin abierta, seales y empresas prestadoras de servicio de televisin de pago, estaciones de radio, diarios, portales noticiosos en Internet y una fbrica de papel para diarios, entre otras actividades que controlan de modo directo. De esta manera, la concentracin conglomeral que existe en Argentina se combina con el alto ndice de control de los mercados por parte de los primeros operadores y potencia el protagonismo que ejercen pocos grupos comunicacionales expandidos en casi todos los medios de comunicacin. Otros grupos con posiciones importantes son Telefnica de Espaa, Grupo Uno (de los empresarios Daniel Vila y Jos Luis Manzano) y el Grupo Pierri. La centralizacin geogrfica de la produccin de contenidos: una de las caractersticas del sistema de medios de comunicacin en Argentina es la hiper centralizacin geogrfica de la produccin de los contenidos que, en los medios audiovisuales, se producen en la zona metropolitana de Buenos Aires y se reproducen en el resto de los medios del pas. Se puede apreciar que el panorama poltico y econmico justificaba por dems el decreto de una nueva ley de radiodifusin acorde con las necesidades del conjunto de la sociedad. Slo la capacidad de lobby de los grandes grupos empresariales pudo mantener una legislacin tan restrictiva durante tantos aos.
El sistema de radiodifusin argentino

Hasta finales de 2009, el marco normativo vigente tena como elemento clave una norma sancionada por el gobierno de facto de 1976, que fue aplicada la dictadura ms cruel de la historia argentina. Ese marco regul muchos aspectos de la sociedad y dise un sistema de medios centralista y privatista, con muchos sectores excluidos de sus derechos. Posteriormente, durante los 25 aos de rgimen constitucional, a partir de gestiones y acciones del Estado y de la presin del mercado constituido en agente aglutinador de polticas de corte neoliberal, sobre todo a partir de 1989 se generaron condiciones an menos democrticas para el acceso y la participacin (sobre todo sta ltima), que son elementos centrales del derecho a la comunicacin. Estas limitaciones polticas han contribuido a configurar un escenario meditico altamente concentrado que puede definirse por las siguientes caractersticas:
Existe jurisprudencia en Argentina que establece que los decretos aprobados durante gobiernos militares conservara su carcter de ley al retorno de la democracia. Esto fue justificado hace muchos por la Corte Suprema en aras de la continuidad jurdica. Por este motivo, para reemplazar el decreto-ley promulgado por los militares, era preciso que el parlamento aprobara una nueva ley, ya que no bastaba un decreto presidencial.
Principales reformas
La Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual fue aprobada con amplia mayora en ambas cmaras. Varias organizaciones contribuyeron en su elaboracin, entre las cuales destac la Coalicin por una Radiodifusin Democrtica (www.coalicion. org.ar). La nueva ley recoge la mayora de los 21 puntos que las organizaciones de la sociedad civil haban solicitado como puntos fundamentales de una comunicacin social democrtica. Entre otras reformas, la LSCA levanta la veda que exista para que organizaciones no lucrativas puedan participar como emisores; reduce el poder del Ejecutivo (que controlaba directamente la autoridad de aplicacin de la ley mediante un interventor); establece mecanismos que dificultan la constitucin de oligopolios altamente concentrados; defiende a las estaciones radiodifusoras y canales pequeos situados en localidades de provincias y exige cuotas de produccin local a todos los operadores del sistema. Los objetivos proponen avances como: crear una autoridad de aplicacin federal, autrquica, y con miembros de las minoras polticas parlamentarias; establecer reglas que impiden la propiedad cruzada en el mercado audiovisual (televisin abierta y de pago), permitiendo que nuevos actores se sumen al mercado; prohibir a las telefnicas detentar licencias de medios (y as evitar la monopolizacin eventual del sistema por operadores muy poderosos). Uno de los aspectos ms innovadores lo constituye la reserva del 33% de todo el espectro para el sector privado no comercial. De hecho, la ley reconoce tres tipos de prestadores: estatales, privados comerciales, y privados no comerciales. Dentro de los actores estatales, se reconoce la importancia que tiene la radiodifusin universitaria. En relacin con el diseo institucional, la ley ha creado la Autoridad Federal de Servicios de Comunicacin Audiovisual compuesta por siete miembros: dos son designados por el Poder Ejecutivo, tres por el Congreso de la Nacin (asignndole dos a las minoras) y tres por el Consejo Federal de Comunicacin Audiovisual (CFC). Precisamente otro elemento a destacar es la conformacin del CFC, instancia de discusin de polticas pblicas donde participan representantes de las provincias, las empresas, los radiodifusores sin fines de lucro, los pueblos originarios, los medios pblicos, los sindicatos de trabajadores de medios y las universidades. Tambin se han creado las figuras del Defensor de la Audiencia y un Consejo asesor del audiovisual y la infancia.
despert la ley fue la prohibicin de ser propietario de distribuidoras de cable y canales de televisin abierta en la misma zona. Asimismo, se permite a las distribuidoras de cable slo incluir una seal propia. Finalmente, en materia de contenidos, se establecen altas cuotas de produccin nacional (60%), de produccin propia (30%) e independiente (10%), con el objetivo de proteger la industria nacional. Tambin se ha vinculado el sistema de radiodifusin con otras industrias culturales, ya que parte de los gravmenes que deben abonar los radiodifusores por el uso del espectro, la Autoridad Federal los destina a la industria del cine y de la msica. La ley tambin incluye un procedimiento que fue muy cuestionado por los grandes grupos de comunicacin: establece el plazo de un ao para adecuarse a sus disposiciones. Como muchos grupos exceden las nuevas reglas que limitan la concentracin, se vern obligados a desinvertir, por lo que han argumentado que se atenta contra la seguridad jurdica de sus inversiones. La discusin en torno a la reglamentacin de la Ley incluy su suspensin por una serie de medidas judiciales focalizadas y particulares. La apelacin del gobierno nacional llev la situacin a la Corte Suprema de Justicia, que declar mediante un fallo unnime el 15 de junio de 2010 la incompetencia de cualquier juez y de cualquier tribunal para suspender una norma de aplicacin nacional mediante una medida cautelar, declarando la validez de la ley audiovisual. Sin embargo, esto no limit el proceso de judicializacin, que contina hasta el da de hoy, con el fallo de primera instancia que obtuvo el Grupo Clarn, a partir del cual, el artculo 161 relativo a la adecuacin al tope de concentracin no se aplica a sus empresas, en tanto no haya una resolucin definitiva. Esto le ha permitido al grupo alargar los plazos de instrumentacin de la ley en los espacios donde acta. n
Bibliografa
Becerra, Martn (2010), Limbo jurdico, dislate poltico en Pgina 12, La Ventana, 17 de marzo de 2010. Becerra, Martn y Guillermo Mastrini (2009), Los dueos de la palabra, Buenos Aires, Prometeo. Mastrini, Guillermo (editor) (2005), Mucho ruido, pocas leyes, Buenos Aires, La cruja.
Lmites a la propiedad cruzada de medios

Como se mencion al principio, la ley procura impedir la concentracin de los medios. En este sentido, limita a 10 la cantidad de licencias que puede disponer una empresa o persona (antes se permitan hasta 24) y hasta un 35% del mercado potencial. Tambin se limita la propiedad cruzada de medios electrnicos en la misma zona de cobertura, pero no la de medios impresos y electrnicos. De hecho, una de las mayores polmicas que
Martn Becerra es Doctor en Ciencias de la Informacin, profesor titular de la Universidad Nacional de Quilmes y de la Universidad de Buenos Aires, e investigador independiente en el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), mbecerra68@yahoo.com.ar Guillermo Mastrini es profesor y Director de la Maestra en Industrias Culturales de la Universidad Nacional de Quilmes. Tambin imparte clases en la Universidad de Buenos Aires (UBA), gmastri@yahoo.com.ar Santiago Marino es Coordinador Acadmico de la Maestra en Industrias Culturales de la Universidad Nacional de Quilmes, donde es profesor, al igual que en la UBA, sgomarino@gmail.com
Las canastas de servicios y su impacto en la industria de telecomunicaciones

Por Pedro Pereira y Joao Vareda
Uno de los efectos fundamentales que se advierten para el futuro inmediato es la preeminencia de los servicios empaquetados que, como advierten los autores, empieza a tener un efecto en la estructura de la industria y del mercado de telecomunicaciones. Si le vamos a apostar a la diversidad de fuentes de informacion y de contenidos, ya no ser posible soslayar estos cambios
os rpidos cambios tecnolgicos permitieron, hace apenas unos aos, la aparicin de canastas de servicios,1 especialmente el triple-play telefona fija, acceso a Internet por banda ancha fija y televisin de paga y tambin el doble play, que incluye dos de cualquiera de esos servicios. Junto a ellos, sobrevino un cambio en la conducta de los consumidores, quienes se mostraron interesados en comprar el conjunto de estos servicios a un solo proveedor, en vez de tratar con uno diferente para cada servicio. Esto ocasion que el peso de la oferta de canastas de servicios en el sector de las telecomunicaciones aumentara de manera significativa. La venta de estas canastas de servicios ha comenzado a marcar la tnica de la competencia, por lo que se estn creando nuevos paradigmas en el sector. Conforme aumenta la penetracin de productos convergentes de voz fija, banda ancha y televisin de paga, el acceso a los contenidos especialmente de video tiende a volverse fundamental. Bajo este nuevo escenario, la habilidad para ofrecer contenidos de televisin influir en la competencia, y consecuentemente, en la estructura del mercado de las telecomunicaciones.
La instalacin de redes de acceso fijo de alta capacidad, como las de fibra ptica, removi el ltimo de los obstculos para que esto sucediera. Bajo estas circunstancias, tanto las empresas de telecomunicaciones como las de televisin por cable se encontraron con nuevos incentivos para reunir estos servicios antes diferenciados en canastas. El progreso de la tecnologa hace posible que estas canastas no slo se vuelvan cada vez ms importantes, sino que las empresas sumen a sus ofertas de triple-play, la telefona, banda ancha y televisin mviles. Por lo pronto, ya existen empresas que ofrecen estos servicios. De este modo, los servicios mviles agregarn otra capa de complejidad a este escenario, que rebasa el inters de este artculo.3 La tabla 1 ilustra la creciente importancia de la canasta de servicios en el mercado de las telecomunicaciones. En Europa, por ejemplo, el grado de penetracin de estos productos en hogares se ha ms que duplicado entre 2005 y 2009.
Tabla 1: Penetracin de canasta de servicios en la Unin Europea (27 pases) como porcentaje de hogares.
TV+TF+TM+BA Total cudruple-play TV+TF+TM TV+TF+ BA TV+TM+ BA FT+TM+ BA Total triple-play TV+TF TV+TM TV+ BA FT+TM FT+ BA MT+ BA Total doble-play Total 2009 1.5 1.5 0.5 8 0.5 2 11 2.5 1 4 1 15 2 25.5 38 2007 1 1 0 4 0 2 6 3 1 3 1 13 1 22 29 2005 1 1 0 2 0 1 3 3 1 2 1 6 1 14 18
El crecimiento de las canastas de servicios en telecomunicaciones

La digitalizacin de las redes de telecomunicaciones y la adopcin de la conmutacin de paquetes,2 significa que servicios aparentemente distintos voz, datos y video se reducen a un flujo de informacin binaria, por lo que pueden ser ofrecidos al usuario final en una sola plataforma, cuya nica restriccin es la capacidad de las redes.
1 En la literatura econmica, una canasta o paquete (bundle, en ingls) consiste en un conjunto de dos o ms servicios que se venden juntos. Estos servicios pueden ser ofertados como un solo paquete, o tambin por separado. Si los servicios se encuentran disponibles de manera individualizada, la canasta se ofrece con un descuento relativo a los precios de cada uno de ellos. Ver Pereira y Vareda (2011) para una discusin ms profunda de estos conceptos bsicos. 2 Packet switching. Aqu la expresin paquete se refiere a un conjunto de informacin binaria y no a un conjunto de servicios. Para evitar confusin, vamos a usar la expresin canasta para paquetes de servicios.
TV: Televisin de paga; FT: Telefona fija. MT: Telefona Mvil; BA: Servicios de Banda Ancha. Fuente: European Commission (2006, 2008, 2010).
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Ver Pereira y Vareda (2011) para una discusin de estos temas.
Como se puede apreciar, los paquetes doble-play son los ms comunes y cuentan con 25.5% de penetracin. Por otra parte, la penetracin del triple-play se ha cuadruplicado en los ltimos cuatro aos hasta alcanzar, en 2009, 11% de los hogares. Con respecto a las canastas de triple-play, la penetracin es del 8%. Por su parte, las canastas doble-play que incluyen televisin tuvieron una penetracin del 7.5%, de un total de 25.5, y las de triple play, 6%, de un total del 11%. Estas cifras son altas si tomamos en cuenta que la television de paga tiene una penetracin relativamente baja. Importa destacar que en 2009, del total de las compras de suscripciones de televisin de paga, el 47% de ellas se hizo bajo el esquema de canastas de servicios.
La estructura de la industria
Para proveer productos triple-play es necesario contar con dos importantes factores de produccin: (1) redes de telecomunicaciones fijas que ofrezcan servicios al mayoreo,4 y (2) contenidos para televisin. La empresas acceden a estos factores de la produccin integrndose verticalmente, o utilizando los servicios mayoristas de otras empresas que estn, a su vez, integradas verticalmente.
Bajo ciertas circunstancias, el mercado de servicios mayoristas puede surgir de manera natural. Esto puede ocurrir, por ejemplo, cuando son varias las empresas que ofrecen estos servicios.5 Pero en otros casos, el mayorista puede ser un monopolio integrado verticalmente, o un conjunto de empresas mayoristas donde cada una de ellas se encuentra integrada verticalmente. Cuando esto ocurre, suelen darse conflictos de inters, puesto que se estarn ofreciendo servicios a empresas rivales que compiten en el mercado destinado al usuario final. Si estos mercados mayoristas no se desarrollan naturalmente, los reguladores pueden adoptar diversas medidas. Una de ellas es imponer el acceso abierto.6 Para los servicios de red esto significa obligar a las empresas que operan redes de telecomunicaciones a ofrecer su infraestructura bajo condiciones de transparencia y no-discriminacin para que otras empresas la puedan utilizar. Para el caso de los contenidos, esto significa obligar a las empresas que producen o son propietarias de contenidos a ofrecerlos bajo condiciones de transparencia y no-discriminacin para que otras empresas la puedan utilizar. Esta medida se justifica si los reguladores creen que (1) los mercados mayoristas son monopolios naturales por lo que resulta improbable que se d la competencia, y (2) se considera necesario promover la entrada de empresas al mercado minorista, porque es beneficioso para el bienestar social.7 La desventaja de estas medidas es que pueden disminuir los incentivos para invertir porque las empresas dominantes debern compartir los beneficios de su inversin con sus rivales, y porque las empresas que estn entrando al mercado utilizarn los recursos de los incumbentes, en vez de arriesgar los propios. En Europa, los productores y vendedores de contenido de televisin no estn sujetos a obligaciones de acceso abierto, a diferencia de lo que ocurre con los mayoristas de servicios de red.8 El contraste con la situacin en Estados Unidos es notable. En este pas, la Cable Television Consumer Protection and Competition Act, de 1992, fij medidas para acotar los efectos negativos de la
Servicios de mayoreo significan, en trminos muy generales, que una empresa que opera una red de telecomunicaciones ofrece su infraestructura de red para que otra empresa pueda suministrar servicios al usuario final. Ejemplo: utilizar el bucle local el cableado que va desde la central telefnica al recinto del usuario para ofrecer servicios de banda ancha a los usuarios finales. 5 Brito y Pereira (2010, 2009, 2007) y Ordover y Shaffer (2006) para una discusin sobre las condiciones bajo las cuales oligopolios integrados verticalmente que son propietarios de factores de produccin cuellos de botella estaran dispuestos a ofrecer acceso a esos factores de produccin, a empresas minoristas que aspiran a entrar al mercado. 6 La desintegracin vertical es otro remedio. Sin embargo, se trata de un tema muy controvertido y rara vez se ha aplicado, con la notable excepcin de la venta de activos que hizo AT&T en 1984. 7 Una industria es un monopolio natural si la curva de la demanda se intersecta con la curva del costo promedio en un punto donde el costo promedio empieza a disminuir. De esta forma, Si la produccin est concentrada en una sola empresa, el costo para producir una cierta cantidad de productos (output) ser minimizado. 8 Estos servicios al mayoreo incluyen, por ejemplo, acceso desempaquetado al bucle local.
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integracin vertical de la industria del cable, en especial aquellas relacionadas con los lmites a la propiedad. Por ejemplo, se autoriz al regulador de telecomunicaciones limitar el nmero de canales que los operadores de TV de cable pueden ofrecer a las redes con las que estn verticalmente integradas. Ms an, la disposicin contena provisiones de mustcarry que obligaba a los operadores de cable proveer transporte gratuito a las estaciones que transmitan en el rea de ese operador; otro reglamento exigi a aquellos sistemas con ms de 35 canales, destinar parte de su capacidad a programadores no afiliados al sistema de cable. Por su parte, el Program Access Provisions obliga que las empresas verticalmente integradas traten con operadores desafiliados y a no discriminar contra ellos proveyndoles programacin.9 En resumen, las empresas y operadoras de redes de telecomunicaciones fijas se encuentran, por lo general, sujetas a obligaciones de acceso abierto; tambin lo estn, en algunos pases, los productores y mayoristas de contenido, principalmente de televisin, por lo que no hay nada nuevo en esto. La novedad que trae consigo el triple-play es la posibilidad de que se impongan ambos tipos de obligaciones de manera simultnea. En caso de que esto ocurra, las exigencias debern venir antecedidas por una cuidadosa evaluacin de su impacto sobre el bienestar social. Quienes disean estas polticas debern determinar, con toda claridad, si los mercados mayoristas tanto de los servicios de telecomunicaciones fijas como de contenido para televisin son monopolios naturales o no; si promueven u obstaculizan la entrada de empresas que ofrecen servicios al menudeo; y si stas ltimas contribuyen o no al bienestar social. Si los mercados mayoristas de estos servicios no se desarrollan, y si no se toman medidas al respecto, es muy posible que la industria de las telecomunicaciones se concentre en por lo menos dos sentidos: uno es la integracin vertical de la industria en la que, por una parte, minoristas y mayoristas procurarn integrarse, o comprar las empresas productoras de contenidos; y por otra, los productores de contenido tratarn de comprar o integrarse con mayoristas y minoristas con el objeto de asegurar salidas para sus productos. El otro efecto del aumento de la concentracin es que disminuir el nmero de empresas en varias capas de la industria: quienes venden servicios al menudeo sin acceso a contenido y
9 Hay unas cuantas investigaciones relacionadas con la industria del cable que se refieren a los efectos de la integracin vertical, como por ejemplo, Chipty (2001), Crandall (1990), Klein (1989), y Waterman and Weiss (1996). Chipty (2001) encontr evidencia de que la integracin vertical tena efectos tanto competitivos como anticompetitivos. Por un lado, la integracin vertical provoca cierto grado de foreclosure del mercado, debido a que algunos proveedores de contenidos premium y otros proveedores de contenidos bsicos se resisten a transportar contenido de sus rivales. Pero por otra parte, se obtienen importantes logros en eficiencia con la integracin vertical puesto que a los consumidores les va mejor en mercados integrados que en mercados desintegrados. 10 Esta posibilidad se debera tomar en perspectiva, debido a que internet ofrece muchas posibilidades de mercadotecnia directa. 11 Obviamente nos referimos a medios relacionados con televisin o internet.
por tanto sin posibilidades de ofrecer estos productos se pueden ver forzados a salir del mercado; y a los productores de contenido que no tienen acceso al mercado les podr pasar lo mismo.10 Como se puede apreciar, evaluar el impacto social de este proceso de concentracin es muy complejo. La disminucin en el nmero de empresas puede reducir la competencia y conducir al incremento de tarifas. Sin embargo, este impacto negativo tendra que ser sopesado con los beneficios que ofrece la economa de escala, con su alcance, y con su integracin vertical. Otra consecuencia negativa de la concentracin en la industria es la posible disminucin de medios de comunicacin. Sin embargo, el impacto que esto pueda tener sobre la diversidad de contenidos es, tal vez, una de las cosas ms difciles de evaluar debido a por lo menos dos razones:11 una es que la diversidad contenidos es, genuinamente, muy difcil de medir; y la otra es que internet ofrece muchas oportunidades alternativas de comunicacin de masas que reducen considerablemente la importancia de los medios tradicionales. n
Referencias:
Brito, D. and P. Pereira, 2010, Incentives to Concede Access to Bottleneck Inputs under Oligopoly: A Prisoners Dilemma?, Southern Economic Journal, 76(3), 660-77. Brito, D. and P. Pereira, 2009, Product Differentiation when Competing with the Supplier of a Bottleneck Input, Regional Science and Urban Economics, 19(1), 43-53. Brito, D. and P. Pereira, 2007, Mobile Virtual Network Operators: Beyond the Hyperbolae, Competition Policy International, 3(1), 271-80. Chipty, T., 2001, Vertical Integration, Market Foreclosure, and Consumer Welfare in the Cable Television Industry, American Economic Review 91(3), 428-453. Crandall, R., 1990, Vertical integration and q ratios in the cable industry, FCC Mass Media Docket, No. 89200. Klein, B., 1989, The Competitive Consequences of Vertical Integration in the Cable Industry. mimeo. Ordover, J. and G. Shaffer, 2006, Wholesale access in multi-firm markets: when is it profitable to supply a competitor, International Journal of Industrial Organization, 25, 10261045. Pereira, P. and J. Vareda, 2011, Triple/Quadruple Play in Telecoms, 2011, OECD, Series Roundtables on Competition Policy, DAF/COMP/LACF(2011)2. Waterman, D., and A. Weiss, 1996, The effects of vertical integration between cable television systems and pay cable networks, Journal of Econometrics 72, 357-395.
Pedro Pereira es Economista de la Autoridad de Defensa de la Competencia de Portugal y del Centro de Estudios Avanzados en Administracin y Economa (CEFAGE) de la Universidad de vora, pedro.br.pereira@gmail.com Joao Vareda es Economista de la Autoridad de Defensa de la Competencia de Portugal, joaovareda@hotmail.com
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La colusin
Por Carla Arozarena Balestra, Fiorenzo Bovenzi y Carlos Mena Labarthe
en las compras pblicas

En Mxico, la colusin en las licitaciones pblicas es frecuente. Quienes eliminen la competencia en estos procesos pueden, incluso, ir a la crcel. La OCDE y la Comisin Federal de Competencia estn ayudando a instituciones pblicas para detectar estas prcticas ilegales
Qu es la colusin en compras pblicas y por qu nos preocupa?
os compradores de bienes y servicios en la administracin pblica (como las paraestatales, los gobiernos de los estados y el gobierno federal) suelen recurrir a mecanismos de licitacin para obtener mayor rentabilidad y calidad en sus compras. Por lo general, estos objetivos se consiguen si los licitantes genuina e independientemente compiten entre s para vender a los compradores pblicos. Sin embargo, en algunos casos los licitantes conspiran en secreto para elevar el precio o reducir la calidad de los bienes o servicios adquiridos por compradores pblicos. Esta prctica que puede llevarse a cabo mediante un acuerdo explcito entre los postores, o incluso de manera tcita es conocida como colusin en licitaciones pblicas. La colusin en las licitaciones es ilegal en todos los pases que son miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), entre ellos Mxico. En varios pases de la OCDE, como la Repblica de Irlanda, los Estados Unidos, el Reino Unido y ahora Mxico despus de la reforma a la Ley Federal de Competencia Econmica, promulgada en mayo de 2011, la colusin en licitaciones es tambin considerada un delito. De manera que si algn empresario o empleado resulta estar involucrado en algu-
na conducta colusoria, puede ser enviado a la crcel, independientemente de las sanciones administrativas que en su caso se impusieran a los individuos y a los agentes econmicos. Pero, cmo se produce este tipo de manipulacin? En algunos casos, los licitantes deshonestos pueden seleccionar de antemano al ganador presentando ofertas falsas o de cortesa que son superiores a lo que en realidad ofrece el ganador designado, aparentando as competencia. Esta prctica se conoce como colusin encubierta. En otros casos, los conspiradores se abstienen de presentar una oferta o retiran la que haban presentado con anterioridad (supresin de la oferta), dejando que el ganador designado obtenga el contrato. Con este tipo de mtodos ilegales, las instituciones pblicas pagan precios ms altos por los bienes adquiridos u obtienen menor calidad que la esperada. De acuerdo con un estudio internacional, estas prcticas incrementan en un 30% los precios, en promedio.1 Este aumento reduce la cantidad de dinero que los compradores podran utilizar para satisfacer las necesidades pblicas. Asimismo, al disminuir la confianza en el proceso competitivo, se desalienta la participacin de
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Tabla 1, en Juan M. Connor y Bolotova Yuliya, Cartel overcharges: Survey and meta-analysis, International Journal of Industrial Organization, volumen 24, 6 de noviembre de 2006, pginas 1109 a 1137.
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nuevos oferentes genuinos y se puede fomentar la corrupcin. La colusin en las licitaciones tambin retrasa la innovacin y el crecimiento econmico, debido a que los postores tienen menos incentivos para competir.
Colusin en licitaciones pblicas

La colusin en concursos para compras pblicas puede afectar a cualquier pas y a cualquier mercado de bienes o servicios que sean adquiridos por entidades de la administracin pblica. En Mxico, por regla general y de acuerdo con la Constitucin Poltica, las adquisiciones y arrendamientos de todo tipo de bienes, as como la prestacin de servicios y la contratacin de obra, se deben llevar a cabo mediante licitaciones pblicas con la finalidad de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes.2 Por lo anterior, es fundamental proteger el proceso de competencia y libre concurrencia en las compras pblicas para lograr el objetivo de obtener las mejores condiciones disponibles para el Estado. La Ley Federal de Competencia Econmica (LFCE) tiene como propsito fundamental proteger el proce2 Artculo 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
so de competencia y libre concurrencia mediante la prevencin y eliminacin de monopolios, las prcticas monoplicas y otras restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados. La LFCE contempla un procedimiento de investigacin y sancin de prcticas colusorias en concursos pblicos. El artculo noveno de esta ley establece que sern prcticas monoplicas absolutas los contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre competidores, cuyo objeto o efecto sea, entre otros, establecer, concertar o coordinar posturas o la abstencin en las licitaciones, concursos, subastas o almonedas pblicas. Por su parte, la Comisin Federal de Competencia (CFC) es el rgano encargado de prevenir, investigar y sancionar dichas prcticas, las cuales se castigan con las multas ms altas previstas en la ley debido a su gravedad. Dichas multas pueden ser equivalentes al 10% de los ingresos del agente econmico que haya incurrido en estas prcticas. Adems, se prevn sanciones a los individuos que participen directamente por cuenta y orden de personas morales, y tambin a los agentes econmicos o individuos que hayan coadyuvado, propiciado, inducido o participado en la comisin de prcticas monoplicas. La CFE ha realizado una labor de asesora muy importante en el diseo de concursos competitivos para los compradores pblicos, en la prevencin de prcticas monoplicas, y en el combate de la colusin en compras pblicas. En materia de prevencin, la CFC en ocasiones, de manera conjunta con la OCDE ha asesorado a diversas entidades en el diseo de concursos que promuevan la competencia. El ao pasado, el Pleno de la Comisin resolvi sancionar a seis laboratorios farmacuticos por realizar prcticas monoplicas absolutas en la venta de medicamentos al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Los laboratorios violaron la fraccin IV del artculo 9 de la Ley al coordinar sus posturas en las licitaciones pblicas convocadas por el IMSS, con el efecto de eliminar la competencia entre ellas y obligar al Instituto a pagar precios artificialmente altos por la insulina y sueros inyectables, medicamentos que requiere el IMSS para los tratamientos de sus derechohabientes. Para la investigacin de este caso fue indispensable contar con la cooperacin y asistencia del IMSS, el cual proporcion la informacin necesaria para el anlisis de la conducta. Otros casos relevantes que se han resuelto en los ltimos aos incluyen investigaciones en los mercados de material radiogrfico, material para rayos X y suturas, entre otros.
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El IMSS adopta lineamientos de la OCDE

Los funcionarios pblicos encargados de las adquisiciones tienen un papel importante para prevenir y detectar la colusin en las licitaciones. Para ayudarles en esta tarea, la OCDE public en 2009 los Lineamientos para combatir la colusin entre oferentes en licitaciones pblicas.3 Estos lineamientos describen las circunstancias en que puede ocurrir este tipo de conductas y aporta sugerencias para que los funcionarios de compras pblicas se mantengan en vigilancia. Este documento de la OCDE tambin proporciona dos listas de verificacin: una para disear el proceso de contratacin y reducir el riesgo de colusin en las licitaciones, y otra para detectar colusin en las contrataciones pblicas. En enero de 2011, el IMSS se convirti en el primer organismo pblico en Mxico (y en el mundo) que estableci el compromiso de adoptar y aplicar estos Lineamientos, mediante la firma de un Memorando de Entendimiento con la OCDE y la CFC.4 Junto con la CFC, en mayo de 2011, la OCDE capacit a ms de 200 funcionarios del IMSS quienes estn a cargo de la compra de bienes y servicios sobre cmo prevenir y detectar la colusin en licitaciones. A finales de este ao, la OCDE revisar las prcticas de adquisicin realizadas por el IMSS y emitir recomendaciones para fortalecerlas y adecuarlas a los Lineamientos. Se tiene previsto que el organismo internacional tambin emita recomendaciones sobre la legislacin de compras pblicas vigente en Mxico. Cabe sealar que desde el 2006, el IMSS ha realizado importantes esfuerzos para hacer compras de manera ms eficaz antes de emplear las directrices propuestas por la OCDE. Ejemplo de ello fue la consolidacin de compras de medicamentos genricos (que sustituy las compras por separado que haca cada delegacin local) y el uso de formatos innovadores para subastar (como las subastas en reversa). Se estima que en el perodo de 2006 a 2009, estos cambios proDisponible en varios idiomas en:www.oecd.org/competition/bidrigging. 4 OECD to help Mexico tackle bid rigging for government contracts, comunicado de prensa del 14 de enero de 2011: www.oecd. org/document/59/0,%203746,%20en_21571361_44315115_ 46888443_1_1_1_1,%2000.html.
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piciaron ahorros en los costos acumulados del IMSS por casi 35 mil millones de pesos.5 Adems, como ya se mencion, el IMSS ha cooperado con la CFC en la lucha contra la colusin de licitaciones.
La reciente reforma a la ley de competencia

Con la finalidad de fortalecer las herramientas de la CFC para detectar y sancionar conductas anticompetitivas, recientemente fue aprobado un paquete de reformas a la Ley Federal de Competencia Econmica y al Cdigo Penal Federal, para aplicar sanciones penales a quienes ordenen, celebren o ejecuten prcticas monoplicas absolutas. Entre otras modificaciones, se increment el monto de las sanciones administrativas para todo tipo de violaciones a la Ley; se incorpor la posibilidad de hacer visitas de verificacin sin previo aviso a las empresas investigadas por la probable comisin de prcticas anticompetitivas; y se aclar el procedimiento y alcance del programa de inmunidad previsto para otorgar reduccin de sanciones a aquellos agentes econmicos e individuos que reconozcan su participacin en una prctica monoplica absoluta y proporcionen evidencia de la misma a la autoridad. Las reformas descritas que entraron en vigor en mayo de 2011 proveen a la CFC mayores facultades para detectar, prevenir y combatir las prcticas anticompetitivas que afectan a los consumidores.6 Con estas herramientas, la Comisin podr combatir de manera ms eficaz los acuerdos colusorios que se llevan a cabo en contra de los principios de competencia y libre concurrencia que deben prevalecer en las compras pblicas. Lo anterior, sumado a la labor de prevencin descrita anteriormente, tiene como consecuencia un ahorro sustancial en el gasto pblico y, por lo tanto, un mayor bienestar social.
Mirando hacia el futuro

La cooperacin entre la OCDE, la CFC y el IMSS no es un ejemplo aislado de la lucha contra la colusin en licitaciones pblicas en Mxico. De hecho, varios gobiernos estatales (como Veracruz, Puebla, Sinaloa, por citar algunos) se han acercado a la OCDE y a la CFC
5 Firman IMSS, OCDE y CFC acuerdo para combatir la colusin en licitaciones de compras pblicas, comunicado de prensa del 13 de enero de 2011: www.cfc.gob.mx/images/stories/Noticias/Comunicados2011/comunicado13-ene-2011.pdf. 6 Celebra CFC aprobacin de las reformas a la Ley de Competencia, comunicado de prensa del 28 de abril de 2011: www.cfc.gob.mx/images/stories/Noticias/Comunicados2011/cfc%2005-2011.pdf.
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para solicitar asesora respecto al diseo de sus procedimientos de contratacin. La Comisin Federal de Electricidad, el segundo comprador ms grande de bienes y servicios despus de Petrleos Mexicanos, tambin pretende implementar un proyecto similar con el apoyo de la OCDE y la CFC. Asimismo, el Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. (IMCO), asistido por la OCDE y la CFC, ha evaluado el contenido de las 32 leyes estatales de contratacin para saber si fomentan (o evitan) la competencia entre oferentes y compararlas con la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, reformada en 2009. Los resultados que pueden verse en el siguiente artculo de esta seccin muestran que hay una diferencia significativa entre unas leyes estatales y otras, siendo los estados con leyes ms antiguas los que por lo general obtienen la calificacin ms baja.7 Esto implica que, si todas las leyes estatales alcanzaran la misma puntuacin que la ley federal, sera posible lograr ahorros de seis mil millones a 12 mil millones de pesos en todos los presupuestos estatales, de acuerdo con estimaciones del estudio. Todas estas iniciativas el convenio firmado con el IMSS, las revisiones en diversos estados y el ranking que ha elaborado el IMCO sealan el enfoque de la OCDE y la CFC en su lucha contra la colusin en licitaciones pblicas en Mxico. Estamos seguros que se obtendrn importantes ventajas para los consumidores mexicanos en trminos de bienes y servicios ms baratos y de mejor calidad, tal como lo establece el artculo 134 de nuestra Carta Magna. n
Carla Arozarena Balestra es Directora de rea de la Comisin Federal de Competencia (CFC), carozarena@cfc.gob.mx. Fiorenzo Bovenzi es Economista Senior de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, Fiorenzo.bovenzi@oecd.org. Carlos Mena Labarthe es Director General de Investigaciones de Prcticas Monoplicas Absolutas y Restricciones al Comercio Interestatal de la CFC, cmena@cfc.gob.mx.
7 El estudio puede descargarse en la direccin: http://imco. org.mx/es/temas/gobiernos_regulacion_y_competencia/ las_mejores_y_peores_leyes_en_la_promocion_de_la_competencia_en_las_compras/.
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Reprobadas! las leyes que rigen las compras pblicas

Por Jana Palacios y Marcelina Valds
El Instituto Mexicano para la Competitividad evalu las leyes de adquisiciones y arrendamientos de bienes y servicios de los 31 estados del pas y el Distrito Federal. Los resultados dejan mucho qu desear
ada ao, con el dinero derivado de los impuestos, las entidades federativas gastan ms de 60 mil millones de pesos en la compra de bienes y servicios.1 La manera en que los gobiernos estatales ejercen sus compras interesa a los ciudadanos porque ellos son quienes generan los recursos pblicos y porque finalmente son ellos quienes se benefician o perjudican por las decisiones de compra de los funcionarios. Cul es la alternativa ms efectiva para que las compras pblicas se realicen de la mejor manera posible? La respuesta se encuentra en la calidad de las legislaciones que regulan las compras, y en su correcta aplicacin. Al igual que para cualquier consumidor, el
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Clculo con base en la estadstica de finanzas pblicas estatales y municipales del INEGI. Para calcular esta cifra se consideraron los siguientes rubros del gasto de los estados y el Distrito Federal: Adquisicin de bienes muebles e inmuebles, materiales y suministros y servicios generales. Los datos son 2008 a pesos de 2010.
objetivo de los gobiernos cuando compra debera ser obtener el mximo valor por su dinero es decir, bienes y servicios de la mayor calidad y/o el mejor precio.2 El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), en colaboracin con la Divisin de Competencia de la OCDE y la Comisin Federal de Competencia, desarroll una metodologa para evaluar la calidad de la normatividad de adquisiciones y arrendamiento de bienes y servicios, en trminos de su capacidad para fomentar procesos de compra competidos. El principio rector es que a mayor competencia, mayor ser el valor obtenido con los recursos pblicos. Adems, se consider que las reglas adecuadas ayudan a mitigar la corrupcin al cerrar los espacios de discrecionalidad. El objetivo del estudio fue detectar las normas contenidas en las leyes (y reglamentos) estatales de compras pblicas que limitan la competencia entre potenciales proveedores. Se revisaron las mejores prcticas internacionales en trminos de compras pblicas y se clasificaron en 41 mtricas a lo largo de las tres etapas del ciclo de adquisiciones: antes, durante y despus de la licitacin pblica (ver cuadro 1). En conjunto, estas mtricas conforman un Indicador sobre la calidad de la normatividad estatal de compras pblicas (en adelante, indicador) que servir para: (1) conocer la situacin actual de las
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Blomberg, Peter (2000) Performance Indicators for National Public Procurement Systems, Assistum. Disponible en: www.assistum.se/ Performance_Indicators_pb_2001-04-30.doc
Cuadro 1. Los 41 indicadores de calidad

Pre-licitacin: Restricciones para la participacin de proveedores
Indicador 1: La Ley regula las contrataciones de todos los entes pblicos. Se evala que la Ley abarque las contrataciones que realicen los tres poderes de la Unin (ejecutivo, legislativo y judicial) y los municipios. Indicador 2: Existe un reglamento de la Ley de adquisiciones pblicas de fcil acceso? Los reglamentos son necesarios para establecer detalladamente los procedimientos que contempla la Ley. Indicador 3: Permite la Ley hacer compras consolidadas, es decir, en coordinacin con otras agencias del sector pblico?. Esta prctica (1) reduce los costos de transaccin y (2) genera ms demanda que se traduce en precios ms bajos.
Indicador 4: La Ley permite la participacin de proveedores nacionales y extranjeros? Una norma de este tipo favorece la libre competencia. Indicador 5: Las licitaciones internacionales son la regla general, no la excepcin. Con el fin de promover procedimientos de contratacin competidos, es deseable llevar a cabo licitaciones pblicas de carcter internacional siempre que sea posible. Indicador 6: Establece la Ley normas tcnicas distintas a los estndares internacionales? Idealmente, la Ley debe no debe promover el uso de normas tcnicas diferentes a las internacionales para evitar crear una barrera a la entrada de proveedores extranjeros. Indicador 7: La Ley establece casos vlidos por los que los proveedores no pueden participar en un procedimiento de contratacin. Consideramos que slo es justificable excluir a proveedores (1) que hayan cometido delitos o actos de corrupcin, (2) en las que los servidores pblicos tengan inters personal (nepotismo) o (3) que hayan incurrido en faltas fiscales o administrativas.
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normas estatales, (2) identificar los puntos a mejorar, (3) definir una estrategia para reformar los sistemas de compras, (4) realizar una comparacin entre estados y (5) medir el progreso en el tiempo de cada una de las legislaciones estatales en trminos de su capacidad para fomentar procesos de compra competidos. En cuanto a la aplicacin de la metodologa, a cada indicador se le asign una calificacin numrica en funcin de si la legislacin analizada cumple con el criterio planteado en el indicador.
Grfica 1
Diferencias de calidad entre estados
Evaluacin General
Pre-licitacin
0 20 40 60 80 100
Federal Sinaloa Baja California Estado de Mxico Hidalgo Oaxaca Distrito Federal Nayarit Quintana Roo Baja California Sur Nuevo Len Colima Guanajuato Morelos Tabasco Tlaxcala Durango Chiapas Veracruz Aguascalientes Puebla Coahuila Quertaro Tamaulipas Chihuahua Michoacn San Luis Potos Sonora Campeche Zacatecas Jalisco Yucatn Guerrero 70.7 61.0 56.1 54.9 54.9 54.9 52.4 52.4 51.2 50.0 50.0 48.8 48.8 48.8 48.8 48.8 47.6 46.3 46.3 45.1 45.1 43.9 43.9 42.7 40.2 40.2 40.2 39.0 37.8 34.1 32.9 30.5 23.2
Licitacin
0 20 40 60 80 100
Post-licitacin
0 20 40 60 80 100
Resultados generales
Los gobiernos estatales en Mxico realizan sus compras utilizando sistemas legales que distan, en su gran mayora, de las buenas prcticas en materia de competencia. El promedio global de los 32 estados es de 45.7 de 100 posibles puntos. La etapa que obtuvo el puntaje ms alto en promedio es la de post-licitacin con 59.4 puntos; en segundo lugar est el proceso de pre-licitacin con 46.8; y por ltimo la etapa de licitacin con 41.8. Uno de los principales hallazgos es que existe una amplia variacin en la calidad de la normatividad entre una legislacin estatal y otra. La legislacin de Sinaloa obtuvo la calificacin ms alta (61.0%) y la de Guerrero la ms baja (23.2%). La diferencia entre la calificacin ms alta y la ms baja fue de 37.8 puntos porcentuales (grfica 1). A nivel federal, los resultados de la evaluacin de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios Pblicos (2009, ltima reforma) sealan que en Mxico ha habido avances importantes en la adopcin de prcticas que fomentan la competencia en los procesos de compra. En el indicador, la Ley Federal obtuvo la calificacin ms alta (70.7%). Sin embargo, an hay espacio para que mejore, especialmente en trminos de la reduccin
Media: 46.8
Fuente: IMCO
Media: 41.8
Media: 59.4
Indicador 8: La autoridad est obligada a registrar qu proveedores fueron excluidos de participar en el procedimiento de contratacin y por qu. Ello permite la revisin posterior y crea incentivos para que la autoridad siga y la Ley. Indicador 9: No es obligatorio el registro en un padrn de proveedores para participar en un procedimiento de contratacin. Estos padrones sirven para clasificar a los proveedores pero no debe ser una barrera para la participacin. Indicador 10: Cuando la Ley exije una garanta de la seriedad de la oferta, sta es por una cantidad razonable. Esta garanta se utiliza para asegurar que los proveedores que participen tengan la capacidad para sostener la propuesta que presenten. Sin embargo, si el monto de la garanta es alto, se convierte en una barrera para la entrada de proveedores. Indicador 11: Cuando la Ley permite ampliar el monto de los contratos, sta es razonable y bajo las condiciones originales. La ampliacin de un contrato es conveniente cuando slo se requiere un pequeo incremento en
la cantidad de bienes o servicios contratados. Pero cuando el requerimiento es superior a un monto razonable, es ms adecuado realizar una nueva licitacin pblica que asegure el mejor precio disponible en el mercado. Indicador 12: La Ley obliga la publicacin de las convocatorias de licitacin pblica. Esta norma es indispensable para que las licitaciones pblicas sean competidas. Idealmente, su publicacin se debe realizar por algn medio oficial y por un diario de amplia circulacin. Indicador 13: La Ley define la informacin bsica que deben contener las convocatorias o bases de la licitacin pblica. Es necesario que los participantes tengan suficiente informacin para definir su capacidad e inters en presentar ofertas. Indicador 14: La Ley permite modificaciones en los criterios de evaluacin con suficiente anticipacin. Esta norma puede evitar que las modificaciones a los criterios de evaluacin pongan en desventaja a algunos participantes respecto a otros.
> Compras pblicas
de las barreras a potenciales proveedores del extranjero y regular con mayor cuidado aquellos procedimientos que pueden disuadir las prcticas colusivas. Analizando los resultados por cada etapa de la licitacin pblica tenemos que:
Grfica 2
Pre-licitacin: Indicadores
Nmero de legislaciones que cumplen con la buena prctica, por indicador
Cumple totalmente (100) Cumple parcialemente (50) 0
1. Aplicacin generalizada
Pre-licitacin
En la etapa previa a la licitacin pblica, idealmente las normas deberan favorecer la participacin del mayor nmero de licitantes posible para crear condiciones de competencia. Adems de las calificaciones, hemos detectado una serie de normas que destacan por ser ejemplares o no deseadas. Esto implica que nicamente estn presentes en algunas legislaciones estatales y que son sobresalientes. A continuacin presentamos este tipo de normas en la etapa de pre-licitacin: Prctica ejemplar: Los ayuntamientos deben publicar las convocatorias en su Tabla de Avisos y en un peridico de circulacin local o regional. Ninguna otra ley de adquisiciones regula/exige la publicacin de las convocatorias a nivel municipal (es el caso de Veracruz). Prctica no deseada: La Ley obliga a los licitantes a cumplir las leyes o criterios de las cmaras empresariales que son de carcter privado para formar parte del padrn de proveedores. Este tipo de requisitos puede excluir innecesariamente a participantes que cuentan con la capacidad para proveer al estado (Colima y Chihuahua).
Licitacin: Sobre el proceso y la conducta de quien compra
No cumple 15 20
12
5
13 7
10
25
8
30
Aplicabilidad de la Ley
2. Reglamentacin 3. Posibilidad de compras consolidadas
6 30
20 3
4. Participacin abierta a extranjeros y nacionales 5. Licitaciones internacionales como regla 6. Aplicacin de normas tcnicas internacionales
19
29
33 25 6 6 21 5 3
Reglas de participacin
7. Casos claros de exclusin 8. Exposicin de motivos de exclusin 9. Padrn de proveedores no obligatorio 10. Garantias de seriedad < 1% del monto del contrato 11. Ampliacin < 20% del monto de contrato
12 13
2 3
19 17
20
13
12. Publicacin de las convocatorias
16 24 7
14 5 26 4
Reglas de publicidad
13. Contenido suficiente de las convocatorias 14. Al menos 7 das para la modificacin de convocatorias
Indicador 15: La Ley establece que la licitacin pblica es el mtodo principal para adjudicar contratos. Las licitaciones abiertas fomentan la competencia porque varios posibles proveedores concurren y ofrecen lo que consideran es la mejor combinacin precio/calidad para ganar el contrato. Indicador 16: La Ley establece casos de excepcin justificables para no hacer una licitacin pblica. Existen circunstancias excepcionales en las que la licitacin pblica no resulta el mejor procedimiento. Para evitar la discrecionalidad de las autoridades, es fundamental que la Ley establezca claramente los casos de excepcin (patentes, confidencialidad, urgencia, etc.) Los mtodos alternativos a la licitacin pblica son la invitacin restringida y la adjudicacin directa. Indicador 17: La Ley establece un procedimiento distinto a la licitacin pblica cuando se trata de un bien o servicio de escaso valor. Con esta prctica la autoridad evita altos costos de transaccin que no compensan al ahorro o beneficio que se obtendra de llevar a cabo una licitacin pblica. Indicador 18: La Ley define un umbral razonable para determinar si una compra es de escaso valor. Para cerrar el espacio a la discrecionalidad de los funcionarios, es necesario que la Ley defina una frmula especfica. En este estudio consideramos que un umbral razonable es igual o menor
a la media de los umbrales de todas las leyes estatales que cuentan con uno (0.006% del presupuesto). Indicador 19: La Ley limita el presupuesto para adquisiciones por un mtodo distinto a la licitacin pblica. Este lmite evita que los entes pblicos abusen del uso de la adjudicacin directa o invitacin restringida, mtodos stos que no favorecen la competencia. Indicador 20: El procedimiento de invitacin restringida debe ser competido. Este procedimiento generalmente se usa cuando una licitacin pblica result desierta o se requiere una marca, equipo o producto especfico. A pesar de que la participacin es limitada, el procedimiento debe promover la mxima competencia posible (5 o ms participantes). Indicador 21: La Ley establece la necesidad de una autorizacin previa para la utilizacin de la adjudicacin directa. Esto es necesario para obtener mayor seguridad de que el uso de un procedimiento alternativo a la licitacin pblica es adecuado y que no se deriva de una decisin discrecional. Indicador 22: La Ley obliga a que quede un registro de los motivos por los que se us el mtodo de adjudicacin directa. Para fines de rendicin de cuentas, es necesario que exista un registro que fundamente la decisin de haber llevado a cabo un procedimiento distinto a la licitacin pblica.
> Compras pblicas

Grfica 3
Licitacin: Indicadores
15. Licitacin pblica como mtodo principal 16. Validez de los casos de excepcin
Licitacin
En esta etapa se evalu la medida en que las reglas del proceso de adjudicacin del contrato fomentan la competencia en las compras gubernamentales. Prcticas ejemplares: La Ley regula detalladamente las subastas electrnicas. Esta norma es ejemplar porque brinda a los funcionarios una gua prctica para aplicar un procedimiento que es relativamente nuevo (Nuevo Len). Los participantes deben firmar un documento que establezca que ser causa de descalificacin el pactar con otros ofertantes para mejorar precios, es decir, coludirse (Durango). Prctica no deseada: La licitacin pblica no es el mtodo principal. Cuando una licitacin abierta no es posible, los procedimientos alternativos son la invitacin restringida y la adjudicacin directa. Estos procesos deberan realizarse nicamente en casos excepcionales (Chiapas y Guerrero).
No cumple 15 20 25 30
10
Procedimientos de adjudicacin
33
17. Definicin de umbrales para compras de escaso valor 18. Umbrales razonables (<.006% del presupuesto) 19. Limitacin de recursos para mtodos de excepcin 20. Competencia en invitacin restringida
12 3 3
16 27
30 19 7 7
Mtodos de excepcin a la licitacin pblica
21. Aprobacin del mtodo 22. Declaracin de motivos 23. Registro y anlisis de propuestas 24. No limita la obtencin del precio ms bajo 25. Promocin de los estudios de mercado 26. Compromiso de presentar ofertas independientes 27. Anuncio de subcontrataciones con anticipacin 28. Justificacin de las ofertas en conjunto 29. Prohibicin de las ofertas en conjunto 30. Desafiliaciones por colusin 31. Denuncia de irregularidades 32. Subastas electrnicas
30
Mecanismos para evitar la colusin
11 8 24 1 27 25
22
Post- licitacin
En esta etapa, el aspecto relevante a considerar es si existen mecanismos para evaluar el desempeo de las autoridades y para resolver las posibles inconformidades de los participantes. Prctica ejemplar: La legislacin regula detalladamente las caractersticas que deben cumplir los testigos sociales para asegurarse que sean imparciales y crticos
Indicador 23: La Ley obliga a que quede un registro de las cotizaciones recibidas en los procesos de adjudicacin directa. Dicho registro facilita la supervisin y control de los procedimientos de adjudicacin directa. Indicador 24: La Ley no impone lmites u obstculos a la obtencin del precio ms bajo. Este indicador evala, (1) que la Ley no imponga algn limite inferior al precio; y (2) que no obligue la publicacin de un precio mximo de reserva, el cual favorece a los proveedores ya que con ello conocen el precio ms alto que el ente pblico est dispuesto a pagar. Indicador 25: La Ley promueve los estudios de mercado (sin efectos negativos sobre la competencia). Es conveniente que las autoridades conozcan la gama de productos o servicios disponibles en el mercado y los precios correspondientes. Sin embargo, es comn que estos estudios se utilicen para justificar que no existen proveedores disponibles en el mercado y que por tanto, debe llevarse a cabo un procedimiento distinto a la licitacin pblica. Indicador 26: La Ley requiere que los licitadores se comprometan por escrito a presentar una oferta independiente del resto, es decir, a no coludirse. Indicador 27: La Ley permite las subcontrataciones si se anuncian con anticipacin. Es necesario que los licitantes revelen con anticipacin si van
6 5
Procedimientos de presentacin de ofertas
33. Proceso de apertura de ofertas 34. No divulgacin de informacin que facilite la colusin 35. Claridad del criterio de asignacin: precio ms bajo 36. Mtodo de desempate
32 33
Criterios de evaluacin
17 3
1 30
15
a subcontratar para evitar la colusin. Por ejemplo, dos licitadores podran acordar que uno de ellos se retira de la licitacin pblica a cambio de que el ganador lo subcontrate. Indicador 28: La Ley permite las propuestas en conjunto siempre que estn justificadas. Si no es as, comnmente este tipo de ofertas son un mecanismo que permite la colusin de los participantes y que, por lo tanto, afecta la competencia y el resultado del procedimiento de adjudicacin. Indicador 29: La Ley prohbe otorgar contratos a distribuidores mltiples. Esto implica que el contrato se puede dividir en varias partes y cada proveedor puede ganar una de ellas. Si la ley lo prohbe, evita la colusin. Si desde un inicio los ofertantes saben que todos, o varios de ellos, pueden ser ganadores, tienen incentivos para acordar elevar los precios. Indicador 30: Establece la Ley medidas ante actos de colusin? La Ley puede establecer que la autoridad tiene la facultad de (1) descalificar a los participantes o (2) de suspender la adjudicacin de contratos. Indicador 31: La Ley establece que los entes pblicos debern informar a las autoridades en materia de competencia si observan actos no competidos. Aunque es conveniente que se reporte ante cualquier autoridad que pueda tomar medidas al respecto, lo ms adecuado es informar a las autoridades en materia de competencia.
> Compras pblicas
Grfica 4
Post-licitacin: Indicadores
37. Derecho a presentar inconformidades
No cumple 15
30
10
20
25
30
3
Inconformidades
38. Independencia del encargado de resolver las inconformidades
22
11
Mecanismos de control
39. Elaboracin de expedientes 40. Auditoras 41. Testigos sociales
27 27 3
5 3
(seleccionados mediante convocatoria pblica, no ser servidor pblico, nivel acadmico y profesional, protesta de decir verdad, etc.). Como es el caso de Sinaloa. Prctica no deseada: La Ley seala que no proceder recurso alguno contra el fallo del procedimiento de adjudicacin (Campeche y Chihuahua).
Por otra parte, hemos detectado que las leyes con reformas menos recientes (antes de 1995) son las que obtienen las calificaciones ms bajas (Guerrero, Yucatn, y Campeche). En cambio, las leyes de adquisiciones de los estados de Sinaloa, Estado de Mxico, Distrito Federal, Nayarit, Baja California y Oaxaca son de las mejor evaluadas y a la vez han sido reformadas en tiempos recientes. Llama la atencin las legislaciones de Jalisco, Zacatecas y Chihuahua que, an habiendo sido reformadas relativamente hace poco tiempo, registran bajas calificaciones. Bajo un sistema federal como el mexicano, cada estado tiene el derecho a crear leyes que se adecuen a sus particularidades. Creemos que el problema no es que las 32 legislaciones estatales sean distintas entre s. Sin embargo, si todos los estados forman parte de la misma federacin y estn obligados por ley a proveer los mismos servicios pblicos a los ciudadanos, por qu existe tanta variacin en la calidad de las leyes de adquisiciones? Nuestra propuesta es que aun cuando cada legislacin estatal tenga sus particularidades, todas deben cumplir con una serie de normas bsicas que favorezcan la competencia y reduzcan el espacio a la discrecionalidad de las autoridades. n
Jana Palacios es consultora lder del proyecto en el Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C., jana.palacios@imco.org.mx
Marcelina Valds es investigadora lder del proyecto en este instituto, marcelina.valdes@imco.org.mx
Indicador 32: La Ley contempla el uso de las subastas electrnicas (o remotas). Las subastas electrnicas son el mecanismo ms adecuado para realizar las licitaciones pblicas porque garantizan la confidencialidad de la identidad y de las propuestas de los participantes; lo que a la vez, hace menos probable la colusin en una licitacin posterior. Indicador 33: La Ley define el procedimiento de apertura de propuestas. Esto evita la discrecionalidad y acciones desfavorables a la competencia. La Ley debe establecer por ejemplo, las acciones que se deben llevar a cabo, quin debe dirigir el acto, quines podrn estar presentes, etc. Indicador 34: Durante la evaluacin de propuestas y el fallo, NO se divulga informacin que facilite la colusin. Esta informacin puede ser la identidad de todos los licitadores, sus propuestas, cotizaciones o los precios contenidos en las ofertas, u otros datos que faciliten la colusin de los participantes en el futuro. Indicador 35: La Ley establece que, una vez cumplidas las condiciones tcnicas, el contrato se debe otorgar a la oferta con el precio ms bajo. Es fundamental que la Ley especifique el criterio de evaluacin para evitar ambigedades que den pie a la discrecionalidad de las autoridades. Indicador 36: Cuando haya igualdad de condiciones, la Ley establece como mtodo primario de desempate alguno basado en el azar. Idealmente, el mtodo primario de desempate debe estar fundado en el azar para no involucrar preferencias o intereses particulares. Esta prctica cierra espacios a la discrecionalidad de las autoridades.
Periodo post-licitacin: Sistema de control y auditora

Indicador 37: La Ley establece que los participantes tienen derecho a presentar inconformidades. Adems, debe definir qu servidor pblico o instancia administrativa debe recibirlas. Una norma de este tipo permite que los participantes cuestionen las decisiones o acciones de la autoridad. Indicador 38: El ente pblico que resuelve las inconformidades es independiente del sistema de adquisiciones. Para que la capacidad de los participantes para inconformarse sea efectiva es fundamental que el ente encargado de revisar y resolver las protestas sea independiente y autnomo del resto del sistema de adquisiciones, es decir, que no sea juez y parte. Indicador 39: La Ley obliga a que se generen expedientes sobre los procesos de adjudicacin. El propsito del registro de los procedimientos de adjudicacin es favorecer la rendicin de cuentas y facilitar la supervisin de los procesos. Indicador 40: La Ley seala que cualquier procedimiento de adjudicacin podr ser auditado. Esta prctica se debe seguir sin importar el monto o naturaleza del contrato. Indicador 41: La Ley contempla la invitacin a observadores externos. Su funcin es monitorear o evaluar los procesos de licitacin.
> Compras pblicas
Para qu sirven los testigos sociales?

Por Mariano Garza-Cant
A ms de seis aos de emplearse la figura del testigo social en el pas, cules han sido los resultados de su intervencin como representantes ciudadanos de las compras pblicas? Quines son? Qu hacen? Cmo se eligen?
Requisitos para ser testigo social

Para ser testigos sociales, las personas fsicas o morales pueden solicitar su registro ante la Unidad de Normatividad de Contrataciones Pblicas de la SFP, a cargo de Alejandro Luna. Adems de ciertos requisitos generales, lo ms relevante es que estas personas cuenten con experiencia en contrataciones pblicas y adquisiciones similares a las que se les designar, que su perfil profesional sea compatible con la contratacin que se va a hacer y que su desempeo haya sido bueno en otros atestiguamientos. En el caso de las personas morales, no pueden ser empresas mercantiles, sino Organismos No Gubernamentales sin fines de lucro. A todas estas personas se les capacita en conocimiento de legislaciones como la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, y se les indica lo mnimo en que deben fijarse en cualquier proceso. Al cierre de esta edicin, el padrn pblico de testigos sociales estaba conformado por 39 registrados, de los cuales 34 eran personas fsicas y slo cinco son ONGs (ver recuadro). Todos ellos fueron nominados por un Comit al interior de la SFP integrado por cinco representantes de esta secretara y cinco representantes del sector privado, adems de miembros de la sociedad civil. Una vez designado el testigo social, la dependencia que har el proceso de adquisicin debe contratarlo por prestacin de servicios y pagarle por las horas trabajadas. Para ello se realiza un contrato abierto con el monto mnimo y mximo de horas.
n plena poca del Compranet, como la que vivimos, en la cual existe gran cantidad de informacin disponible en lnea sobre las adquisiciones que hace el gobierno federal, la mente del ciudadano puede albergar la duda si una adquisicin fue transparente, imparcial y honesta o no. Por ese motivo, en 2004 se cre la figura del testigo social, por la que una persona fsica o moral atestigua que una compra se realiza con apego a la normatividad vigente, para darle credibilidad al proceso frente a la ciudadana. Pero a ms de seis aos de llevar a cabo esta prctica, an no est claro si el testigo social contribuye a erradicar la corrupcin como se pudo observar en el artculo de la pgina 36, donde se indentific colusin en la venta de medicamentos al IMSS. De entrada, slo es obligatoria para las licitaciones del gobierno federal, o de las estatales cuando se utilicen recursos federales y el monto de la contratacin sea de por lo menos cinco millones de salarios mnimos (equivalentes a casi 299 millones de pesos) o de diez millones de salarios mnimos (unos 598 millones 200 mil pesos). Es decir, slo se aplica para grandes licitaciones y en casos especiales, si se considera que una contratacin tiene un impacto significativo en los programas sustantivos de una dependencia, sin importar el monto. En ambos casos se puede ordenar la participacin de testigos sociales en el proceso de adquisicin, incluso si se trata de adjudicaciones directas o de invitacin a cuando menos tres proveedores. Esto queda a criterio de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP).
> Compras pblicas
Qu hace el testigo social?

Cuando una dependencia est prxima a efectuar una licitacin sujeta a la presencia de testigos sociales, se le pide que solicite un testigo con 20 das hbiles de anticipacin a la fecha en que pretende emitir su convocatoria. De esta manera, el testigo social puede comenzar su labor desde la revisin de la convocatoria y del proyecto. En opinin de Luna, esta es una etapa crtica, porque es cuando se pueden detectar incumplimientos o direccionamientos del proceso de adquisicin. El testigo no slo ve la convocatoria, sino el resultado de la investigacin de mercado que se hace y la estrategia de contratacin de la dependencia, seal. Una vez publicada la convocatoria, el testigo debe estar presente en todos los actos del procedimiento de compra, incluyendo las visitas a sitios, la juntas de aclaraciones y de apertura de propuestas, as como las reuniones internas de las dependencias para evaluar propuestas econmicas. Su funcin no consiste en asesorar a los proveedores participantes, ni en fungir como auditor, sino en externar el punto de vista de la sociedad sobre un procedimiento de contratacin. En todo momento, el testigo social tiene la facultad para expresar sus observaciones al servidor pblico; sin embargo, ste no est obligado a hacerle caso. Si observa alguna irregularidad, el testigo social debe informarla al rgano Interno de Control (OIC) para que analice la situacin y compruebe si hay irregularidades. De acuerdo con Luna, el objetivo de esta tarea no es sancionar a funcionarios pblicos, sino corregir los problemas en las licitaciones para evitar inconformidades que detengan el proceso de contratacin. No obstante, si el caso amerita una sancin, sta se aplicar, advirti. Cuando los funcionarios pblicos toman una decisin, el testigo social revisa el proyecto del fallo para verificar si se ha tomado una desicin adecuada. Su labor termina con la firma del contrato y la elaboracin de un reporte en el cual seala todas las inconsistencias que encontr durante el proceso.
Padrn de testigos sociales

Personas Morales 1. Academia de Ingeniera, A.C. 2. Academia Mexicana de Auditora Integral y al Desempeo, A.C. 3. Instituto Mexicano de Auditoria Tcnica, A.C. 4. ONG Contralora Ciudadana para la Rendicin de Cuentas, A.C. 5. Transparencia Mexicana Captulo Nacional de Transparencia Internacional en Mxico Personas Fsicas 1. Alejandro Frank Daz 2. Alfonso Ramrez Lavn 3. Ana Catalina Bohne Garca 4. David Shields Campbell 5. Diarmuid (der) Hurley o Sullivan 6. Edgar A. Fernandez Gmez 7. Edwin Allan Simpson Espinosa 8. Elas Bucio Robles 9. Elas Sahab Haddad 10. Enrique Alcntara Gmez 11. Fernando Dablantes Camacho 12. Gerardo Mendoza Briseo 13. Gonzalo Toribio Martnez Corbal 14. Hctor Alejandro Genis Jurez 15. Herfried Johann Wss Wertnitznig 16. Humberto Santillana Daz 17. Jaime Enrique Espinosa de los Monteros Cadena 18. Javier Delgado Serrano 19. Javier Prez Saavedra 20. Jess Torres y Garca 21. Jorge Cruz Mndez 22. Jorge Javier Jimnez Alcaraz 23. Jos Antonio Nava Gutirrez 24. Jos Francisco Ponce Crdova 25. Jos Genaro Ruz Gmez 26. Leopoldo Gmez Delgadillo 27. Mnica Mara del Rosario Barrera Rivera 28. Oscar lvarez de la Cuadra Snchez 29. Pascual Snchez Torres 30. Roberto Hernndez Garca 31. Roberto Pragedis Reyna Gonzlez 32. Roberto Zavala Chavero 33. Tirso Agustn Rodrguez de la Gala Gmez 34. Victor M. Hardy Mondragn
Qu tan efectivos son los testigos sociales para inhibir la corrupcin?

Es difcil saberlo con precisin. No hay una estadstica que indique qu tan exitosos han sido o cuntas irregularidades han reportado. Hasta ahora, la medicin de su desempeo es subjetivo, por lo que Luna reconoce la necesidad de disear una mtrica objetiva. Actualmente, la evaluacin consiste en revisar los reportes para ver si el informe es congruente con los hallazgos del OIC. Tambin se toma la opinin de la dependencia que hizo la licitacin, a sabiendas de que pudo haber algn enfrentamiento con el testigo social por las
observaciones que report. En conjunto, estos elementos de valoracin dan una idea de la actuacin general de los testigos, por lo que su labor es buena y s ayudan a transparentar las contrataciones pblicas, afirm Luna. Sin embargo, nada garantiza que no existan actos de corrupcin en los procesos, porque en ocasiones las redes de vicios entre los proveedores y los funcionarios pblicos son tan complejas que son difciles de detectar. La figura del testigo social equivale a decir que un representante de la sociedad estuvo presente y no detect irregularidades, asever Luna. n
> Educacin
La educacin
segn Telmex
Por Jos Luis Becerra Pozas
De Telmex omos diariamente mil cosas, buenas y malas. Entre ellas, sabemos que impulsan un proyecto de educacin en todo el pas. Sabamos que desarrollan capacidades en nios de nivel preescolar y escolar; que capacitan en habilidades digitales a padres de familia, a profesores y administradores de escuelas pblicas; que cuentan con institutos de educacin superior donde se imparten diplomados y maestras en temas relacionados con TIC; que han instalado recintos pblicos para que diversas comunidades virtuales se puedan reunir, de manera presencial, para impulsar sus iniciativas; que prestan computadoras a domicilio, y que patrocinan proyectos de investigacin acadmica. Sabamos tambin de su relacin con el Massachusets Institute of Technology, y particularmente con su Media Lab. Pero toda esta informacin se encontraba dispersa, y apareca en los medios de manera parcial e intermitente. Por tal motivo, Poltica Digital se propuso reunir, en un solo texto, la explicacin de la gama de iniciativas educacionales que esta empresa promueve, y la filosofa pedaggica y social que la sustenta
> Educacin
a desigualdad social y la pobreza no se combaten con caridad, sino con empleo. Bajo esta premisa, Telfonos de Mxico ha creado siete iniciativas abiertas al pblico, gratuitas y con cobertura nacional. Con estas iniciativas se atiende a una amplia gama de la poblacin que va desde los niveles educativos inicial y bsico, hasta los niveles medio superior y superior que, al primer semestre de 2011, han beneficiado a ms de dos millones de personas, de acuerdo con cifras de la propia compaa. Pensamos que el camino hacia el desarrollo pasa por el empleo. Esa es la contribucin fundamental que hace o debe hacer una empresa a la sociedad, asever Javier Elguea Sols, Rector del Instituto Tecnolgico de Telfonos de Mxico, S.C. (Inttelmex), cuyos orgenes se remontan al centro de capacitacin para el personal tcnico de Telfonos de Mxico, que inici operaciones hace 20 aos, cuando se privatiz esta compaa. Elguea Sols cumple esta labor haciendo suya una de las frases de Carlos Slim Hel, presidente honorario vitalicio de Telmex: El empresario es un administrador temporal de la riqueza social. En este sentido, el empresario es alguien que tiene la responsabilidad de convertir los recursos de la sociedad, materiales y humanos, en mayor prosperidad y bienestar social, afirm el rector. Nuestra filosofa se basa en ensear haciendo, un concepto tomado del constructivismo, que plantea adquirir conocimientos y aplicarlos
de manera prctica para solucionar problemas concretos. El directivo dijo que en la era de la informacin y del conocimiento, la educacin debera ser una actividad permanente. De hecho, pensamos que los ttulos (acadmicos) deberan tener fecha de caducidad. En esta tarea, la tecnologa de la informacin es, o debera ser, un facilitador para adquirir y procesar conocimiento a lo largo de toda la vida, asever. De acuerdo con el directivo, el proceso de conocimientos inicia durante los primeros cuatro aos de edad de una persona y si no se adquieren esas habilidades bsicas de cognicin, usualmente los seres humanos se quedan desamparados para adquirir ciertas habilidades complejas (que se les presentan) ms adelante. Es por eso que nuestros programas empiezan en la educacin inicial. Los dos programas Las iniciativas que coordina Inttelmex estn comprendidas en dos grandes rubros: el Programa de Educacin y Cultura Digital (para los niveles de educacin Inicial y Bsica) y el programa Impulso a la Innovacin Tecnolgica (para los niveles Medio Superior y Superior). Ver tabla. El programa para el nivel de educacin Inicial nace a finales de 2008, como resultado de la identificacin de las necesidades sociales y educativas existentes en Mxico. Proporciona apoyo didctico a padres de familia y agentes educativos que participan en la crianza y educacin de
Tabla. Iniciativas educativas impulsadas por Telmex

Programa Nivel educativo Inicial Programa de Educacin y Cultura Digital Iniciativa Programa de Educacin Inicial Casa Telmex Bsico Aula Digital Telmex Biblioteca Digital Telmex Acompaamiento Educativo Medio a Superior TelmexHub Inicio 2010 2008 2008 2008 2008 Mayo 2010 Pblico al que va dirigida la iniciativa Padres de familia y docentes (agentes educativos) Nios y jvenes de zonas urbanas marginadas, padres de familia y docentes www.telmexeducacion.com.mx Alumnos, profesores, directivos Facebook: Programa de Educacin de planteles, padres de familia y Cultura Digital Telmex Twitter: @TelmexEducacion Nios, jvenes y docentes Docentes, padres de familia y voluntarios Jvenes y adultos Estudiantes, docentes e investigadores Ejecutivos www.telemexhub.mx Facebook: bdtelmexhub Twitter: telmexhub www.academica.mx Facebook: acadmica Twitter: @academica_mx Sitio/Facebook/Twitter
Impulso a la Innovacin Tecnolgica
Superior
Acadmica Inttelmex IT
Noviembre 2009 Mayo 2010
> Educacin
los nios de 45 das a cuatro aos de edad en las modalidades escolarizada y no escolarizada. El programa ofrece elementos cognitivos, afectivos y psicomotores que promueven las competencias del nio en su educacin preescolar y de integracin social como base de su desarrollo en la vida. Estos aspectos se desarrollan en espacios ldicos de aprendizaje donde el nio puede adquirir un mejor conocimiento de s mismo y de su entorno. Al cierre del primer semestre de este ao, 65,525 personas haban recibido los beneficios del programa de educacin Inicial. Por lo que respecta al nivel de educacin Bsica se han diseado cuatro iniciativas: Casa Telmex, Aula Digital Telmex, Biblioteca Digital Telmex y Acompaamiento Educativo. Las Casas Telmex son centros de innovacin educativa para nios, jvenes, profesores y padres de familia. En estos recintos construdos ex profeso, los maestros adquieren habilidades digitales que pueden utilizar en su proceso de enseanza. Las habilidades desarrolladas son comparadas con otras para determinar cules pueden servir como mejores prcticas, y exportarlas a las dems Casas y Aulas Digitales Telmex en el pas. Por su parte, los estudiantes de nivel primaria y secundaria asisten para cursar alguno de los 300 talleres, actividades educativas, recreativas y apoyo en tareas que all se imparten, ya sea para aprender habilidades verbales, numricas y digitales y/o para reforzar la educacin curricular adquirida en la escuela. Por su parte, las Aulas Digitales Telmex son espacios dentro de las escuelas pblicas. En estas
aulas, los alumnos, maestros, directivos y padres de familia pueden usar tecnologa en actividades curriculares conforme a los programas oficiales de la Secretara de Educacin Pblica o extracurriculares, para impulsar el aprendizaje y el desarrollo integral. Qu criterios se siguen para decidir en qu lugar se instalar una Casa o una Aula Digital Telmex? De acuerdo con el rector Elguea, se toma en cuenta la necesidad econmica de la comunidad, la carencia de soluciones educativas y la cercana a la red de telecomunicaciones. Buscamos el lugar en el que podamos tener el mayor impacto social posible en la poblacin que ms lo necesita, que pueden ser centros urbanos o cinturones alrededor de las ciudades donde habita la gente ms pobre. En las Bibliotecas Digitales Telmex se prestan computadoras tipo notebook a domicilio y de manera gratuita. El propsito es fomentar la cultura digital en el seno de las familias. Creemos que si un equipo de cmputo se introduce en el hogar por algn miembro de la familia, se logra un acercamiento tecnolgico con los otros miembros de manera ms rpida, explic Jess Arriaga Herrera, Subdirector de Vinculacin de Telmex. El prstamo gratuito a domicilio se proporciona en las Casas y Aulas Digitales Telmex (para nios, padres de familia y docentes), as como en las Tiendas Telmex (para clientes) y en la Biblioteca Digital Telmex Bicentenario (slo para usuarios inscritos), ubicada en Uruguay No. 58, en el Centro Histrico de la ciudad de Mxico. Tanto las Casas, las Aulas como las Bibliotecas Digitales son habilitadas por Telmex y actualmente hay ms de 2,700 espacios educativos de este tipo en 770 municipios, lo que ha beneficiado a un milln 721 mil 391 personas. Por su parte, el Acompaamiento Educativo consiste en un programa para fomentar la participacin de diversos grupos, personas e instituciones, quienes contribuyen a elevar la calidad educativa y a promover la cultura digital. En esta iniciativa participan agentes educativos y voluntarios para la formacin en el uso de la tecnologa y en la creacin de materiales y contenidos educativos, entre otros. Para el nivel educativo Medio a Superior se ha establecido la iniciativa TelmexHub, que es un punto de encuentro donde se genera conoci-
> Educacin
miento a partir de la participacin activa de la comunidad. Hasta mediados de ao haba 3,193 miembros activos en 62 comunidades registradas, 63% de cuales se relacionaban con temas de TIC, 22.8% con temticas de emprendimiento y 14.2% con industrias creativas. En el TelmexHub del Distrito Federal (ubicado en Isabel La Catlica No. 51, Centro Histrico) se proporciona acceso gratuito a Internet de alta velocidad (10 gigabits por segundo). Tambin hay prstamo de equipo de cmputo, as como distintas reas equipadas con mobiliario y todo lo necesario para llevar a cabo talleres, cursos, videoconferencias, sesiones de trabajo o torneos de videojuegos. Mediante la pgina www.telmexhub.com, los usuarios pueden proponer y autogestionar la calendarizacin de actividades o encuentros vinculando el talento que existe dentro de la comunidad. Por lo que respecta al nivel de educacin Superior, a partir de noviembre de 2009 Telmex ofrece la iniciativa denominada Acadmica (dirigida a estudiantes, docentes e investigadores), y desde mayo del ao pasado, la iniciativa Telmex: Impulso a la Innovacin Tecnolgica (Inttelmex IT). Para Julio Csar Dozal Andreu, Coordinador General de Acadmica, se trata de una comunidad digital de investigacin e innovacin para hacer visibles las acciones que realizan las universidades, impulsar la creacin colectiva y compartida del conocimiento, promover el acceso abierto al conocimiento. La iniciativa tambin apoya el desarrollo y difusin de contenidos a partir de la generacin de proyectos especiales en coordinacin con las universidades. Hasta junio pasado, se haban establecido convenios con 155 instituciones de educacin superior y otros 95 estaban en proceso de firma. Asimismo, Inttelmex IT es un centro de formacin especializada en Tecnologas de la Informacin que, a partir de 2010, abri sus puertas a los ejecutivos, profesionales y especialistas de TI de todos los sectores productivos, quienes puede cursar de manera gratuita la Maestra en Lnea en Administracin de Tecnologas de Informacin en Empresas o la Especialidad en Lnea en Tecnologas de Informacin, reconocidas por la Secretara de Educacin Pblica. Tambin se ofrece una amplia gama de certificaciones (en ITIL, COBIT, ISO/IEC 20000, etc.), as como diversos cursos, seminarios y diploma-
dos que se pueden cursar en lnea o de manera presencial en la sede de Inttelmex IT, ubicado en la calle Repblica de Uruguay 58. De mayo de 2010 al primer semestre de este ao, 1,428 personas haba asistido a los cursos de certificacin, 108 a los diplomados y 304 a los seminarios impartidos por este instituto, el cual est avalado por la Secretara de Educacin Pblica y por el Instituto Tecnolgico de Massachusetts (MIT). La relacin con el MIT La relacin de Telmex con el MIT se estableci hace 11 aos, cuando se cre un convenio de colaboracin que tuvo dos objetivos fundamentales: la formacin de talento mexicano con estndares internacionales y el desarrollo de soluciones tecnolgicas que pudieran importarse del MIT a Mxico. El primer objetivo se cumpli con la graduacin de 50 ingenieros mexicanos en el MIT, para los niveles de maestra y doctorado. Por lo que respecta al desarrollo e importacin de soluciones tecnolgicas, se adopt el modelo constructivista en todas las iniciativas promovidas por Telmex. Elguea destac que tanto Seymour Papert, el padre del constructivismo, como Mitchel Resnik y David Cavallo, investigadores del Laboratorio Multimedia (Media Lab) del MIT, fueron quienes supervisaron personalmente la implantacin de este modelo en cada una de las iniciativas. Asimismo, el rector dijo que hace tres aos, Mxico fue el primer pas donde se concret el proyecto One Laptop per Child (OLPC) con el programa Biblioteca Digital de Telmex. OLPC es una organizacin sin fines de lucro creada por catedrticos del Media Lab del MIT para disear, fabricar y distribuir computadoras porttiles muy ligeras, las cuales no requieren energa elctrica, incluyen software de fuente abierta y pueden conectarse con otros equipos similares en un saln de clases. De acuerdo con Elguea, el modelo transferido por el MIT ha resultado en un modelo propio de Inttelmex, ya que el 100% de los talleres de los programas de educacin son desarrollados por mexicanos. La intencin es llegar a los 18 pases donde tiene presencia Telmex en Amrica Latina. El primer piloto se hizo en Mxico y ahora se realizan esfuerzos similares en Colombia, Chile y Argentina, asever. n
> Industria TI
Mxico, buen destino de inversin para la industria mundial de TI

Por Eulalia Sann-Gmez, Santiago Arteaga y Ricardo Haneine
Segn el estudio anual realizado por la firma consultora A.T. Kearney, Mxico es el sexto pas ms atractivo en el mundo para la provisin de servicios de soporte en tecnologas de la informacin y en procesos de negocio. Esto ha sido posible gracias a un trabajo entre los sectores pblico, privado y educativo
ara mantenerse competitivas en el cambiante y exigente entorno empresarial, muchas organizaciones han optado por externalizar (outsource) y/o reubicar geogrficamente (offshore) algunas de las funciones que soporta su negocio. Hoy en da, por ejemplo, el soporte telefnico a clientes de una aerolnea espaola se realiza desde Buenos Aires, el procesamiento de cheques para un banco estadounidense se ejecuta desde Ciudad Jurez y el software para computadoras de una manufactura inglesa se desarrolla desde Bangalore, India. En atencin a este fenmeno, desde 2003 la firma de consultora estratgica global A.T Kearney publica anualmente el Global Services Location Index (GSLI). El estudio consiste en localizar los mejores destinos para contratar servicios de apoyo relacionados con tecnologas de la informacin (TI) y con servicios de procesos de negocio (BPO)1. En su edicin 2011, el ndice incluye los 50 pases ms atractivos para ofrecer estos servicios de apoyo y los evala en forma emprica conforme a tres aspectos: atractivo financiero, disponibilidad de talento y entorno de negocios. Este ndice se ha posicionado como un referente obligado para quienes toman decisiones sobre la provisin de servicios y para los forjadores de polticas pblicas (policy makers) que
buscan fomentar las industrias de exportacin de servicios en sus pases. Como se muestra en la figura 1, frente a los servicios de estas categoras las empresas enfrentan un doble dilema: primero, mantener estas funciones de manera interna (in-house) o externalizarlas; y segundo, mantenerlas dentro de su pas de operacin o enviarlas a otro, una prctica conocida como off-shoring. Esto, a su vez, deja abiertas cuatro posibilidades: mantener una operacin propia local; instalar una operacin propia en un pas remoto (conocido como centro cautivo); externalizar a un proveedor local o externalizar a un proveedor off-shore. El GSLI provee valiosa informacin para decidir sobre las opciones que implican off-shoring, pues compara el atractivo de las diferentes geografas. Como apuntbamos antes, el ndice de A.T. Kearney se enfoca en los servicios TI y BPO. Los primeros, buscan satisfacer las necesidades tecnolgicas de las organizaciones, tanto de servicios para el hardware (mantenimiento, reparacin, operacin, etc.), como servicios para el software (desarrollo, personalizacin, pruebas, reparaciones, etc.) y sobre todo su integracin y puesta en marcha. Por su parte, los servicios BPO se refieren a funciones de soporte que normalmente no son del ncleo del negocio de las organizaciones, como por ejemplo administracin, finanzas y contabilidad, recursos humanos y manejo de relaciones con los clientes (CRM). En la industria BPO, el estudio destaca el sub-segmento de los servicios de contact center, que son parte central del proceso de CRM, por ser uno de los ms desarrollados en tamao y profundidad dentro de las empresas. Para 2011 se estima que, en el mundo, las ventas de estas dos industrias podran llegar a por 760 mil millones de dlares, de los cuales 114 mil
1
Business Process Outsourcing
> Industria TI
Metodologa
Para realizar este ndice, A.T. Kearney selecciona los 50 pases ms atractivos para la industria de servicios TI y BPO, segn las opiniones de sus clientes, la madurez de la industria en los pases y las iniciativas de los gobiernos para promover la industria. Los pases son evaluados conforme a 39 variables, con datos de fuentes pblicas para hacer una comparacin confiable. Los indicadores buscan reflejar tres aspectos de los pases: atractivo financiero; disponibilidad y calidad del talento humano; y ambiente de negocios. La descripcin detallada de los indicadores puede verse en la tabla 1. Estos aspectos se combinan para conformar el ndice con la siguiente ponderacin: Atractivo financiero (40%), que refleja los costos de proveer servicios desde el pas (salarios, costos de servicios pblicos, carga tributaria, etc.). Disponibilidad y calidad del talento humano (30%), captura la facilidad con la que se puede conseguir personal con el perfil para ejecutar las tareas en el pas (poblacin de edad objetivo, tamao de la industria existente, calidad de la educacin, etc.).
2 NASSCOM Indian IT-BPO industry FY2011-performance & future trends. 2011.
Propia
millones podran ser provedos de manera transfronteriza2. Estas cifras son el resultado de diez aos de crecimiento acelerado, de la globalizacin econmica, el valor que perciben los clientes, y la masificacin y reduccin de costos de las TI. La propuesta de valor de estas industrias se sustenta en dos columnas: 1) las eficiencias alcanzadas mediante la especializacin y la economa de escala (como proveer contabilidad a muchas firmas al mismo tiempo); y 2) la posibilidad de localizar geogrficamente funciones donde los costos son menores o la disponibilidad de talento es mayor. Estas caractersticas han permitido a pases como Mxico que cuenta con una fuerza laboral capaz e ingresos per cpita menores a pases desarrollados participar activa y exitosamente de la industria como lo refleja el ndice en su versin 2011.
Figura 1
Opciones para la localizacin y operacin de servicios de apoyo a los negocios
Outsourcing
Externalizada
Servicio externalizado, localmente
Servicio externalizado, offshore
Operacin propia local
Centro cautivo, offshore
On-shore
Localizacin geogrfica
Off-shore
Ambiente de negocios (30%), indica la facilidad y estabilidad del entorno para soportar las operaciones en el pas (estabilidad poltica, calidad de la infraestructura fsica, seguridad de la propiedad intelectual, etc.)
Los resultados del GSLI 2011

En su edicin 2011, el ndice confirma el liderazgo estable de India, China y Malasia, pases que ocupan los tres primeros lugares desde la primera publicacin del ndice en 2003 (ver resultados completos en la figura 2). La posicin de India est cimentada sobre una fuerza laboral de alta calidad para un gran nmero de actividades (alto nivel de educacin), con uno de los costos de compensacin ms competitivos del mercado. Este pas fue un destino pionero en la reubicacin geogrfica de servicios y desde hace tiempo ha ascendido en la cadena de valor, buscando que all se instalen centros de desarrollo e investigacin. Por su parte, la China cuenta con una amplia fuerza laboral que le permite tener un alto potencial de crecimiento. En la actualidad, las
Offshoring
Operacin
> Industria TI
Figura 2
Global Services Location Index 2011 (1)(2) G
Ambiente de negocios
7.0
1.1. 1.2 4.2 1.9 0.4 1.7 4.2 2.1 1.9 1.3 4.3 1.2 1.4 1.3 4.4 1.6 0.5 4.4 1.8 2.1 2.3 0.9 4.6 1.4 0.4 2.1 2.1 4.6 2.3 1.2 4.7 1.2 0.8 2.1 4.7 1.9 2.4 0.9 4.8 1.4 2.3 0.9 1.7 4.9 0.6 2.1 2.3 5.0 2.9 1.1 5.0 1.0 2.8 0.9 5.0 1.3 2.4 0.9 1.7 5.0 1.8 1.1 2.0 5.0 2.8 0.7 1.5 5.0 2.8 0.9 5.0 1.3 1.0 1.7 2.4 5.1 2.0 1.2 1.8 5.1 2.4 1.6 5.1 1.1 3.2 5.1 1.1 0.8 3.2 5.1 0.8 1.2 3.2 0.7 5.2 1.3 0.8 2.3 2.2 5.2 2.5 1.0 5.2 1.6 2.1 1.8 1.3 5.2 3.1 0.8 5.2 1.4 3.0 0.8 5.2 1.5 3.2 0.9 5.3 1.1 2.5 1.1 1.8 5.3 2.8 0.9 5.3 1.6 0.5 2.9 5.3 2.0 2.8 1.7 0.9 5.4 0.9 2.2 2.3 5.4 2.1 2.4 0.9 5.4 2.0 2.5 0.9 5.4 2.0 2.6 0.9 5.5 2.0 2.1 5.5 1.4 2.2 2.3 1.0 5.5 2.4 5.5 1.8 1.3 3.2 1.3 5.7 1.2 3.3 1.2 5.7 1.2 5.7 1.3 3.0 1.4 2.7 1.6 5.7 1.4 3.2 1.5 5.8 1.0 3.1 5.8 1.4 1.4 1.8 2.8 1.4 6.0 2.6 2.6 6.5 1.3 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 0 0 0 2 0 5 -3 2 -2 -2 5 0 14 5 13 15 -4 -4 3 13 -4 -13 -5 15 -4 8 -12 -8 -5 -5 6 3 -10 9 -3 -6 -8 4 -13 -2 -5 3 0 -3 -5 1 2 -4 -1 0
Recursos humanos
Atractivo financiero
Posicin en el ndice
Cambio vs GSLI 2009
reas ms atractivas son las de servicios de anlisis, as como los servicios avanzados de TI. Sin embargo, la posible apreciacin del yuan es un rea de riesgo para su competitividad en costos. En el grupo que sigue a los lderes, algunos de los cambios ms significativos en las posiciones del ndice reflejan fluctuaciones en las tasas de cambio, lo que favoreci a pases con gran talento humano, pero con costos considerables. Por ejemplo, Reino Unido avanz 15 posiciones, mientras varios pases blticos como Estonia, Letonia, Lituania y Polonia avanzaron 5, 14, 5 y 15 posiciones, respectivamente, impulsados por las devaluaciones en su moneda. Asimismo, Egipto y los Emiratos rabes se han constituido como los lderes en Oriente Medio y frica. Egipto ha logrado ocupar una posicin en el Top 5, por contar con costos atractivos y una poblacin joven y capacitada. Hoy en da es reconocido por ser un destino atractivo para
1.1 2.8 3.1
Portugal Irlanda Turqua Israel Australia Sudfrica Francia (N II) Colombia Espaa Uruguay Eslovaquia Canad Ucrania Marruecos Rep. Mauricio Rep. Checa Panam Jamaica Singapur Hungra Argentina Senegal Pakistn Ghana Alemania (N II) Rumania Polonia Tnez Jordania Sri Lanka Rusia Costa Rica EEUU (N II) Bulgaria R. Unidos (N II) Emiratos rabes Lituania Letona Brasil Estonia Chile Filipinas Vietnam Tailandia Mxico Indonesia Egipto Malasia China India
Notas: (1) Los rankings fueron calculados antes de la reciente crisis poltica en Egipto. La situacin debe ser
monitoreada de cerca para evaluar si las nuevas condiciones polticas y el aumento del reisgo pas son coyunturales o de largo plazo y por ende puede afectar la competitividad de este pas. (2) Nivel II (N II): Son ubicaciones de bajo costo: San Antonio (EEUU), Belfast (Reino Unido), Leipzing (Alemania) and Marsella (France)
servicios de contact center y BPO. Sin embargo, la reciente inestabilidad poltica podra tener un impacto de largo plazo. En 2011, Mxico registra un progreso importante en el GSLI: se ubica en el sexto lugar, luego de avanzar cinco posiciones. Esto lo coloca como el primer pas latinoamericano por delante de Chile (10), Brasil (12), Costa Rica (19), Argentina (30), Panam (34) y Colombia (44). La posicin de Mxico se explica por una combinacin entre disponibilidad de talento humano y un atractivo financiero considerable, que slo pocos pases pueden lograr. Por lo general, los lderes en talento y entorno de negocios (como Estados Unidos, Singapur o Canad) tienen un atractivo financiero muy distante de los lderes en este aspecto (Vietnam, Indonesia o Senegal). En ese sentido, como se observa en las barras de la figura 2, el perfil de Mxico es balanceado en los tres aspectos del ndice.
> Industria TI
La industria de servicios TI y BPO en Mxico

En la actualidad, la industria mexicana de servicios TI y BPO reporta ventas anuales por ms de ocho mil millones y ocupa a ms de 300 mil mexicanos. Su posicin destacada en el GSLI refleja un trabajo bien alineado entre los sectores pblico, privado y acadmico que ha permitido crear un ambiente atractivo y propicio para el crecimiento. Parte de este trabajo lo reflejan programas que integran a los tres actores, buscando aumentar la competitividad del sector, por ejemplo: Prosoft: Programa liderado por la Secretara de Economa, cuya misin es fomentar la industria y el mercado de TI como estrategia para aumentar la competitividad, con la meta de lograr una produccin anual de software de 5,000 millones de dlares y convertir a Mxico en lder latinoamericano de desarrollo de software y contenidos digitales en espaol. Mexico IT: Una iniciativa de la Cmara Nacional de la Industria Electrnica de Telecomunicaciones y Tecnologas de la Informacin (CANIETI) que busca promover a Mxico como un destino ideal para la externalizacin y relocalizacin de servicios. Mexico First: Programa respaldado por la Secretara de Economa y el Banco Mundial, en colaboracin con el sector educativo, enfocado a certificar personal especializado en habilidades tcnicas y empresariales. Estos programas como estos han logrado una cooperacin pblico-privada que maximiza los resultados y han conseguido integrar y mantener alineado dentro la estrategia al sector educativo que es clave para esta industria. As, durante la ltima dcada se han desarrollado clusters a lo largo del territorio mexicano, especializados en distintos segmentos y nichos de la industria. Se pueden mencionar algunos ejemplos como Monterrey, donde ha ocurrido un desarrollo significativo de empresas que proveen servicios de TI; Guadalajara, que se ha concentrado en proveer servicios de diseo de software y multimedia; o Quertaro, que concentra importantes centros de diseo y desarrollo, con presencia de lderes en la industria aeroespacial como GE (ver figura 3). Estos clusters han conseguido ser competitivos a nivel global gracias a factores como la proximi-
Figura 3
Radiografa de la industria de servicios IT y BPO en Mxico
Ciudad lder
Ciudad intermedia
Ciudad en desarrollo
Tijuana
Apalancado su historial en maquila, ha desarrollado el sector
Ciudad Jurez
Es hub de BPO en la frontera, pero presenta retos en seguridad
Hermosillo
Locacin emergente de nivel 2 que sirve a la costa oeste de EE.UU.
Monterrey
Niveles ms altos de tecnificacin y casa de las firmas ms importanes de TI
Culiacn
Locacin de nivel 2 enfocada en centros de contacto y TI
Zacatecas
Certificacin en TI y procesos (PST/TSP) ha tenido gran impacto
Aguascalientes
Enfoque en TI, pero tambin cuenta industria en BPO y Voz
Quertaro
Ciudad de bajo costo con enfoque en la industria aeroespacial
Guadalajara
El Silicon Valley mexicano tiene compaas como HP, IBM and Flextronics
Ciudad de Mxico
Mayor enfoque en BPO y goza de gran disponibilidad de talento
Detalle por ciudad

Monterrey (TI y BPO) El consejo de Sofware de Nuevo Len ha tenido un rol determinante en asociatividad de los actores del sector Cuenta con gran talento humano y presencia de importantes compaas nacionales e internacionales (e.g. Neoris, Softek, Infosys) Guadalajara (TI y BOP): Mayor centro especializado en diseo de software, semiconductores, embedded softwere y multimedia COECYTJAL y IJALTI, son lderes en el desarrollo del sector Quertaro (Aeroespacial, TI): Disponibilidad de recurso humano capacitado (buenos niveles de compensacin) En 2009 se constituy InterQsoft, cluster de TI Ciudad de Mxico / Estado de Mxico (BPO): Con Mexico-First se estn tomando acciones especficas para mejorar el capital humano Culiacn (Voz y desarrollo de aplicaciones) Ha crecido en los ltimos aos al 300% Cuenta con cluster de TI que aglomera 35 empresas Hermosillo (Automotriz, aeroespacial y elctrico/ electrnico y recientemente TI): Softlanding ha sido exitoso para atraer IED
dad con Estados Unidos, afinidad cultural, alineacin de usos horarios, trmites migratorios favorables, facilidad de compra de software y hardware y proteccin legal y de propiedad intelectual provista por el Tratado de Libre Comercio para Amrica del Norte, as como la innegable ventaja en costos frente a pases ms industrializados.
Conclusiones
Mxico rene todos los elementos que le permiten a un pas ser exportador lder de servicios TI y BPO (disponibilidad de talento humano, costos atractivos, infraestructura de calidad, etc.). Adems, su cercana a Estados Unidos le ofrece ventajas sobre cualquier otro pas proveedor. Su atractivo en la actualidad es alto, como lo demuestra el GSLI, sin embargo, los retos a futu-
> Industria TI
Tabla 1. Detalle de los componentes del ndice GSLI

Aspecto Indicador Costos del talento humano Atractivo Financiero (40%) Variables Salarios promedio Costos promedio para ciertas posiciones clave (operador de call center, analista de BPO, programador de TI y supervisor de operaciones) Alquiler inmuebles Electricidad comercial Telecomunicaciones Viajes a los destinos principales de los clientes (Nueva York, Londres y Tokio)
Costos de la infraestructura
Impuestos y costos de regulacin Experiencia en el sector de servicios remotos y calificaciones de calidad Disponibilidad de la fuerza laboral Educacin e idioma Riesgo de atricin (rotacin de personal)
Carga fiscal relativa Percepcin de la corrupcin Apreciacin o depreciacin de la moneda Tamao del sector de TI y BPO Certificaciones de calidad del Contact Center y de centros de TI Calificacin de calidad de las escuelas de negocios y del entrenamiento de TI Fuerza Laboral total Fuerza Laboral con ttulo universitario Flexibilidad laboral Calificaciones en pruebas estandarizadas de idioma y educacin Crecimiento relativo del sector de TI y BPO y tasas de desempleo Calificaciones de inversionistas y analistas del ambiente poltico y empresarial ndice de Confianza de la Inversin Extranjera DirectaTM de A.T. Kearney Riesgo de Seguridad Carga normativa y rigidez laboral Apoyo gubernamental para el sector de tecnologa de la informacin y las comunicaciones (TICs) Calidad general de la infraestructura Calidad de la infraestructura de las telecomunicaciones, Internet y electricidad Calificacin de interaccin personal del ndice de GlobalizacinTM de A.T. Kearney Calificacin de los inversionistas con respecto a la proteccin de la propiedad intelectual y de las tecnologas de la informacin y comunicaciones (TICs) Tasa de piratera de software Certificaciones de las seguridad informtica
Disponibilidad y calidad del talento humano (30%)
Situacin del pas Ambiente de negocios (30%)
Infraestructura Afinidad cultural
Seguridad de la propiedad intelectual
ro son importantes: Por una parte, pases de la regin como Brasil y Chile renen condiciones similares y han logrado establecerse en nichos clave; por otra, el deterioro en las condiciones de seguridad en el norte del pas podra afectar algunos de los clusters ms consolidados. La clave para que Mxico se mantenga en los primeros lugares como destino de servicios ser profundizar la alianza entre los actores pblicos, privados y del sector educativo, buscando mantener la industria a la vanguardia con un avance en la capacitacin y certificacin de su recurso humano para profundizar en servicios
de mayor valor agregado. Asimismo, el pas requiere mantener una oferta de bienes pblicos (infraestructura, seguridad, proteccin judicial, etc.) que satisfagan los requisitos y siga siendo atractivo para localizar operaciones. n
Eulalia Sann-Gmez es Consultora Asociada de A.T. Kearney, eulalia.sanin-gomez@atkearney.com Santiago Arteaga es Analista Asociado de A.T. Kearney, santiago.arteaga@atkearney.com Ricardo Haneine es Socio de A.T. Kearney, ricardo.haneine@atkearney.com
> Estado electrnico
Las TIC
Por Sergio Carrera Riva Palacio
Si la gente percibe que los dispositivos y las transacciones digitales son tiles para su bienestar, la adopcin tecnolgica ser ms rpida. Esto ya est ocurriendo con la movilidad
su valor de uso y la inclusin digital

L
as personas hacen suyos los productos y servicios en la medida en que perciben con facilidad la utilidad que les significa para su vida diaria. En los ltimos aos, hemos sido testigos de un crecimiento exponencial en la adopcin de telfonos celulares y tabletas, lo cual nos confirma el grado de apropiamiento que ya tienen las tecnologas mviles entre la poblacin. Esto abre una oportunidad invaluable para cerrar la brecha digital y para hacerlo aceleradamente.
Revoluciones tecnolgicas
Desde la aparicin del telgrafo, a mediados del siglo XIX, y hasta nuestros das, los seres humanos hemos sido testigos de progresivos avances tecnolgicos que han transformado de forma radical nuestra manera de comunicarnos y vivir en sociedad. Estas revoluciones tecnolgicas legaron innovaciones como el telfono, la radio, la televisin, la computadora personal y, ms recientemente, Internet. De aquella temprana poca data la primera mencin en la historia del concepto brecha tecnolgica1 para referirse a las disparidades de acceso entre quienes pueden beneficiarse de los adelantos cientficos y quienes no pueden aspirar a tales bienes y servicios. Hoy en da, entendemos la brecha digital como la distancia que existe entre grupos de poblacin incapaces de beneficiarse del uso de las TIC y grupos con la posibilidad y capacidad para hacerlo.
1
En 1871, de acuerdo con la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT). Ver: http://www.itu.int/osg/spu/ publications/worldinformationsociety/2007/WISR07chapter2.pdf
> Estado electrnico
Por cada adelanto tecnolgico que surge en la historia, siguen periodos prolongados de brechas en su acceso; esto es as hasta que se consigue una cobertura ms o menos generalizada y una penetracin sostenida en la capacidad de disfrute de la poblacin. Afortunadamente, la velocidad con la que se alcanza esta adopcin tecnolgica es cada vez ms rpida: llevar energa elctrica a todos los rincones del mundo ha sido una tarea de siglos, en tanto que la telefona y el Internet se han propagado en dcadas.
Brecha digital, un fenmeno multidimensional

En el esfuerzo por abordar seriamente la problemtica de la brecha digital, los estudiosos han explorado diferentes teoras y clasificaciones; por ejemplo, aquella que distingue entre brecha suave o blanda y brecha dura2, es decir entre aquellos grupos sociales que se encuentran a unos pasos de acceder a la inclusin digital y aquellos que tienen barreras por superar. Se trata de un fenmeno multidimensional: no existe una razn nica que explique la falta de acceso, sino causas mltiples, como la ausencia de infraestructura fsica, la edad y gnero de la persona, los recursos econmicos de que dispone, su nivel educativo y cultural, entre otras. La combinacin de stas a menudo se acompaan de condiciones de marginacin y vulnerabilidad social. El tema es complejo, de ah que los esfuerzos del sector pblico para facilitar el acceso deban reconocer las diferencias al momento de disear instrumentos de alto impacto que favorezcan la inclusin digital.
objetivo es contrarrestar la desigualdad de acceso tecnolgico: los programas Habilidades Digitales para Todos (HDT)3, de la Secretara de Educacin Pblica (SEP), y la Campaa de Inclusin Digital Vasconcelos 2.04, del Sistema Nacional e-Mxico. El primero, orientado a alumnos y profesores de educacin bsica, y la segunda, dirigida a poblacin adulta. Sin restarles mrito, no puede esperarse que estas dos iniciativas subsanen por s solas las brechas prevalecientes. Se requieren ms esfuerzos, debemos darnos prisa. El acelerado crecimiento en la adopcin de tecnologas mviles es un indicativo de que la poblacin busca por sus propios medios hacerse de dispositivos, informacin y servicios; esto es as en la medida en que percibe un valor de uso que le permite inmediatamente la satisfaccin de necesidades muy diversas, minimizando sus costos de transaccin.
Hogares en Mxico con telefona celular 2005 2010 2005 2010 1.4 millones 9.6 millones 47.1 millones 91.3 millones
Suscriptores en Mxico de telefona celular
Fuente: INEGI
Favorecer la oferta y propiciar la demanda

Al gobierno le corresponden dos mbitos de actuacin: uno, por la va de la oferta, para facilitar el acceso de la poblacin a las opciones disponibles; y dos, por la va de la demanda, para crear condiciones adecuadas para el apropiamiento social. Apoyar la oferta quiere decir contar con reglas que favorezcan la competencia y faciliten el acceso a la poblacin en desventaja; mientras que propiciar la demanda significa desarrollo y entrega de servicios, educacin y formacin, as como habilidades y capacidades para reforzar su uso. En la presente administracin del gobierno federal se han desarrollado dos iniciativas, cuyo
Ver Coordinacin para la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento; Portal e-Mxico: Construyendo nuestra sociedad del futuro: http://www.e-mexico.gob.mx/web/agenda-digital/ brecha-digital.
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El aumento en la demanda de telfonos mviles, dispositivos multifuncionales y equipos inteligentes confirma que la gente tiene apetito por aprovechar la convergencia tecnolgica a plenitud. Mientras ms personas desarrollen sus habilidades digitales bsicas, ms fcilmente se podrn cerrar las brechas, pues estarn en condicin de acceder a la red sin la necesidad de utilizar una computadora. El diseo de los servicios pblicos, en la modalidad del e-gobierno, debe poner al centro la utilidad para los beneficiarios y, dada la tendencia al apropiamiento de las tecnologas mviles, es preciso un esfuerzo creciente para facilitar el acceso a los servicios a travs de esta va.
Valor de uso en los servicios de gobierno

Est comprobado que el binomio valor de uso/enforcement entendido como la capacidad que tiene el gobierno para hacer cumplir una disposicin legal puede conseguir en los servicios pblicos altas demandas por parte de la poblacin que se benefiVer: Presidencia de la Repblica; Habilidades Digitales para Todos; www.presidencia.gob.mx/programas-servicios/habilidadesdigitales-para-todos/. 4 Ver: Portal e-Mxico; Vasconcelos 2.0; www.e-mexico.gob.mx/ web/vasconcelos-2.0.
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cia de ellos. En nuestro pas destacan dos casos que confirman la suma positiva de esta combinacin: el pago de impuestos a travs del Servicio de Administracin Tributaria (SAT) y la bsqueda y colocacin laboral mediante el Portal del Empleo. En el primer caso, el SAT ha conseguido que una actividad fiscal obligatoria se convierta en una prctica masiva a partir de la digitalizacin del servicio. En el segundo caso, la Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS) dise un mecanismo para vincular de manera gratuita y voluntaria a la poblacin econmicamente activa con las oportunidades de trabajo de empresas de la iniciativa privada y con dependencias del sector pblico. Los dos ejemplos habran estado destinados al fracaso, de no ser por el valor de uso que tienen para las personas a los que van dirigidos. Esa es su cualidad diferenciadora: resultan convenientes para la gente. Los usuarios podran optar por no pagar sus impuestos en lnea, o bien, por tocar puertas en busca de mejores oportunidades laborales; pero les resulta ms fcil, ms rpido, ms seguro y ms eficiente hacerlo con ayuda de Internet.5
Durante 2011 el SAT y la STPS reportaron los siguientes resultados: Portal SAT (cifras hasta julio) 3.3 millones de declaraciones anuales de impuestos 98.8% declaraciones recibidas por va electrnica 1.2% declaraciones recibidas por medios impresos Portal del Empleo (cifras hasta agosto) 22.9 millones de visitas 1.1 millones de solicitantes de empleo 29.9 mil empresas registradas 1.7 millones de puestos de trabajo registrados
Fuente: SAT y STPS
Dispositivos mviles: ms que hablar por telfono

La leccin a tomar en cuenta es que cuando los ciudadanos encuentran valor en un bien o servicio pblico o no, digital o no, hacen uso de l y lo adoptan adecuadamente, an si ello les implica adquirir habilidades nuevas o aprender a usar herramientas con las que no estn familiarizados. Por
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Un ejemplo en sentido contrario es el del Registro Nacional de Usuarios de Telefona Mvil (Renaut). En 2010, se impuls un mecanismo electrnico para concentrar datos personales de los usuarios de telefona mvil, con el objeto de coadyuvar en la prevencin, investigacin y persecucin de delitos en los que frecuentemente se utilizan telfonos mviles. En 2011, se derog la ley que dio sustento al programa, dada la inconformidad que propici al no percibirse la utilidad de su cumplimiento y generar una sensacin de exposicin innecesaria de la privacidad.
ello, estos y otros servicios debern incursionar en el uso de aplicaciones mviles. El gobierno debe propiciar una nueva generacin de trmites y servicios gubernamentales y puede hacerlo con aplicaciones innovadoras, diseadas para dispositivos mviles y centradas en las necesidades del ciudadano y en su bienestar. Las tecnologas mviles son nuestra oportunidad para tomar un atajo hacia la sociedad de la informacin y el conocimiento, para cerrar la brecha ms rpido y zanjar las barreras duras y blandas de la poblacin en condiciones de marginacin. Hagamos todo lo que podamos y seamos ms creativos e innovadores. Estamos en un momento en el que el acceso a la tecnologa ha dejado de ser esencialmente un problema de precio, para convertirse en un asunto de valor de uso: si somos capaces de construir una frmula virtuosa que rena precio justo, financiamiento adecuado y valor de uso de las TIC, entonces el cierre de la brecha digital se acelerar. Ya estn disponibles en el mercado los primeros componentes de la ecuacin: varios fabricantes de dispositivos mviles han anunciado para el corto plazo la aparicin de nuevos equipos a precios bastante ms econmicos; en paralelo, empresas proveedoras de conexin a Internet compiten con paquetes cada vez ms agresivos y convincentes para acceder a la red de redes bajo esquemas diferenciados de financiamiento: rentas fijas, prepago, cuotas diarias, entre otros. Siendo as, la poltica pblica debe considerar la facilidad en la adquisicin de dispositivos mviles y el desarrollo generalizado de habilidades digitales bsicas como una prioridad, con independencia de la edad, el gnero, la distribucin geogrfica o la condicin socioeconmica de las personas. La propuesta es: usemos el dispositivo mvil para proveer servicios de gobierno y dotmoslos con el valor de uso indispensable para que la poblacin sin acceso actual a las TIC los adopte voluntaria y progresivamente en su vida diaria. Aprovechemos esa corriente para desarrollar habilidades digitales que hagan posible a los mexicanos explotar de una manera ms intensa y conveniente las oportunidades que brinda la red para obtener ms conocimiento, informacin, servicios y, en suma, mayor productividad y bienestar. n
Sergio Carrera Riva Palacio es Director Ejecutivo del Fondo de Informacin y Documentacin para la Industria (Infotec), centro pblico de investigacin y desarrollo tecnolgico perteneciente a la red de centros del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt), sergio.carrera@infotec.com.mx
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Del caos al modelo

en gobiernos electrnicos municipales
Por Luis F. Luna Reyes y J. Ramn Gil-Garca
El reclamo es recurrente: La infraestructura TIC que nos dej la administracin anterior est sostenida con alfileres. Cmo se rompe con este crculo vicioso?
l desarrollo de sistemas de informacin en las organizaciones responde, en la mayora de los casos, a necesidades de carcter tctico, con resultados a corto plazo. En los gobiernos municipales, sta es una prctica comn. Y es que motivados por los cortos periodos de gobierno, los presidentes municipales buscan proyectos de tecnologa que muestren resultados rpidos y les ayuden a mejorar su imagen ante la ciudadana. En principio, la idea parece legtima, pues los gobernantes realizan obras y proyectos para ganar el apoyo de los ciudadanos. Sin embargo, el resultado de desarrollar sistemas de esta forma, crea una serie de sistemas aislados y difciles de integrar unos con otros.
Dos experiencias, como ejemplo

Un funcionario del rea de Informtica de un municipio que visitamos recientemente1 nos coment acerca de la situacin en la que en-
contraron el rea de Sistemas y Tecnologas de Informacin (TI): El problema general que yo vea es que los sistemas estaban en diferentes plataformas, (...) haba sitios que se haban realizado con proveedores externos y no dejaron los cdigos fuente haba otros sitios que ni siquiera el personal de las dependencias saba en qu servidor estaban sus archivos o sus fuentes. Tenamos que buscar, rastrear y unificar qu fue lo que se hizo. Otro funcionario, director del rea de Informtica de otro municipio importante en nuestro pas, tuvo una experiencia similar cuando, despus de asumir su nuevo cargo, evalu el estado del rea de TI: Podramos decir (que la situacin era) precaria y mucho menos que aceptable. Haba equipo abandonado, mal configurado, no adecuado y, ms an, la infraestruc1 Los autores colaboran en proyectos de Innovacin y Conocimiento del Centro Pblico de Investigacin del Fondo de Informacin y Documentacin para la Industria (Infotec).
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tura estaba mal diseada, era poco funcional, vieja y mal instalada. Estas situaciones, que podran atribuirse al abandono del rea de Sistemas y Tecnologas de Informacin en los municipios de nuestro pas, tambin es el resultado de la continua toma de decisiones de corto plazo por parte de muchos presidentes municipales. Estas decisiones, aunque racionales en su momento, conducen a los ayuntamientos a situaciones en las que las TI se convierten en una carga financiera por los altos costos de mantenimiento de una infraestructura sostenida con alfileres. Ms an, resulta fcil entender la complejidad implcita en la entrega de servicios integrados a los ciudadanos o la dificultad de contar con una administracin eficiente y eficaz basada en un conjunto de sistemas fragmentados que reciben mantenimiento selectivo de acuerdo a los intereses tcticos del grupo de poder en turno. Una visin estratgica de las TI estara ms claramente vinculada al desarrollo de plataformas digitales que permitan apoyar de manera eficiente actividades de gobierno, integrando paulatinamente a ella una multitud de servicios que creen valor para el ciudadano. Dos ejemplos de plataformas digitales que encontramos recientemente en nuestra exploracin a nivel municipal son la cartografa de San Nicols de los Garza, Nuevo Len, y el proyecto MIRA (Monitoreo Interactivo de Acciones de Gobierno) en el Municipio de Colima.
canales (mensajes de texto, telfono fijo, correo electrnico, portal municipal), coordinar las actividades necesarias para dar respuesta a la solicitud hacia al interior del municipio y dar acceso al ciudadano al seguimiento del estado en el que se encuentra su solicitud. El propsito es desarrollar una plataforma con una visin de largo plazo que facilite la integracin de una gran variedad de servicios en una sola plataforma informtica que entregue valor al ciudadano desde las primeras aplicaciones, y que paulatinamente pueda incorporar aplicaciones para otras reas de poltica pblica y una mejor toma de decisiones.
Cmo conseguirlo?
Un modelo de gobierno electrnico municipal puede ayudar en este proceso estratgico, porque provee una serie de guas para desarrollar estas plataformas comunes, as como sistemas y aplicaciones para servicios, trmites y cualquier otra interaccin entre el gobierno, los ciudadanos, las empresas y otros grupos sociales. Un modelo como ste podra incluir algunas ideas para comenzar o seguir desarrollando la infraestructura y los sistemas necesarios, de acuerdo con el diagnstico del estado actual de las tecnologas de informacin en el ayuntamiento. Este tipo de modelos tambin puede ayudar a integrar las estructuras organizacionales y de gobierno necesarias para aprender de manera continua sobre los resultados de las inversiones en tecnologas de informacin, mejorar la toma decisiones y dar mayor continuidad a la estrategia municipal en el mediano y largo plazos. En resumen, un modelo de gobierno electrnico municipal puede convertirse en el componente fundamental para lograr una visin y una estrategia integral del uso de tecnologas de informacin y comunicacin en un municipio, incluso en el largo plazo. Tal como sucede con otras estrategias de reforma gubernamental y de iniciativas que emplean tecnologas de informacin, si no se hace nada al respecto y se siguen manteniendo sistemas poco integrados, los costos irn ms all de las prdidas de eficiencia y eficacia, que son evidentes. En el caso de los gobiernos municipales, por ejemplo, se proveern servicios de mala calidad, con la consecuente poca satisfaccin de la ciudadana y mala imagen para el presidente municipal y para el ayuntamiento.
En qu consisten?
La cartografa de San Nicols de los Garza se ha constituido en una plataforma de recopilacin de informacin sobre temas relacionados con seguridad pblica. El gobierno municipal ha desarrollado la capacidad de analizar la informacin para identificar reas conflictivas y desarrollar programas para la prevencin del delito. El proyecto resulta interesante desde nuestro punto de vista, ya que presenta el potencial de integrar sobre la misma plataforma el seguimiento de datos adicionales sobre otros servicios como el alumbrado pblico o el mantenimiento de calles, parques y jardines. Por lo que respecta al proyecto MIRA, el gobierno municipal de Colima pretende crear una plataforma digital de servicios. El propsito de MIRA es recibir solicitudes de servicios por parte de los ciudadanos mediante una multitud de
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Aunado a lo anterior, se tendra que recrear toda la infraestructura y los sistemas de informacin cada tres aos, cuando ocurra el cambio de administracin en el ayuntamiento. Finalmente, existen muchos costos de oportunidad, pues otros gobiernos locales y estatales s estarn haciendo mejoras y los municipios que no lo hagan se vern claramente rebasados y perdern atractivo para los inversionistas.
Conclusiones
Consideramos que es imprescindible que los ayuntamientos comiencen a ver a las tecnologas de informacin de forma ms estratgica y con proyectos clave de largo plazo. Un modelo de gobierno electrnico municipal puede ayudar a contar con las bases necesarias para lograr una visin como sta y llevar a los municipios a un verdadero aprovechamiento de su informacin para una mejor toma de decisiones. Este tipo de visin estratgica tambin conlleva otros beneficios potenciales como: servicios de mayor calidad, polticas pblicas ms eficaces,
mayor participacin ciudadana, transparencia y mejor rendicin de cuentas. Adicionalmente, esta visin tiene el potencial de facilitar relaciones con los gobiernos estatal y federal, principales fuentes de financiamiento para los municipios. En resumen, una visin estratgica de las tecnologas de informacin apoyada en un modelo de gobierno electrnico coadyuvara no slo a la creacin de mejores iniciativas de tecnologas de informacin, sino al desarrollo y consolidacin de un mejor gobierno, en beneficio de los ciudadanos, las empresas y la sociedad en general. n
Luis F. Luna Reyes es Profesor Asociado en la Escuela de Negocios de la Universidad de las Amricas Puebla (UDLAP), luisf.luna@udlap.mx J. Ramn Gil-Garca es Profesor-Investigador de la Divisin de Administracin Pblica y Coordinador del Banco de Informacin para la Investigacin Aplicada en Ciencias Sociales (BIIACS) en el Centro de Investigacin y Docencias Econmicas (CIDE), joseramon.gil@cide.edu
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