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Programme Paix et Scurit internationales

No 57

mars-avril 2012

Politique trangre europenne: ternel objet politique non identifi?

a politique trangre europenne et son tude divisent les internationalistes. Et pour cause, historiquement, aucune organisation internationale (oi) mme sil faut reconnatre que lUnion euro penne ( ue ) est beaucoup plus aboutie quune oi classique ne sest dote dune telle politique, et, Irving Lewis juridiquement, le systme international westphalien ne Candidat au doctorat, Dpartement de science reconnat pas dautre acteur que ltat-nation. Mais politique, Universit Laval. force est constater que cet objet politique non identifi na cess de se dvelopper avec les annes; lEurope continuant daffirmer une prsence politique sur la scne internationale en y entretenant un ensemble riche de relations avec divers acteurs et ce, malgr de nombreuses rsistances encourages par un mode de prise de dcision qui fait du consensus la rgle et de la majorit lexception.
Dans les annes cinquante et oixante, ces rsistances ont t la s base des checs de deux tentatives visant mettre en place une politique trangre commune: la Communaut europenne de dfense qui devait crer une arme europenne et un ministre europen de la dfense, et le Plan Fouchet cens donner forme la volont dUnion politique, dj implicite dans les traits qui ont i nstitu les Communauts euro pennes. Il a fallu alors attendre le rapport Davignon, en 1970, pour voir se poser les premiers jalons dune telle politique avec le lancement de la Coop r ation politique europenne (cpe), tout ceci, avant linstitution nalisation, en 1992, par le trait de Maastricht, de la Politique trangre et de scurit commune (pesc) avec pour vocation d affirmer lidentit de lEurope sur la scne internationale. Mais hier comme aujourdhui, le dfi de la formulation dune vision poli tique commune des enjeux inter nationaux reste de taille, malgr le renforcement, par le trait de Lisbonne, du dispositif de la diplo matie europenne. Les dfis conceptuels et thoriques lanalyse de la politique trangre europenne Dune part, le dbat conceptuel sur le statut dacteur international de l ue est loin dtre rgl, diffrents cadres analytiques construits pour
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Crdit: le Conseil de lUE

dagir sur la scne internationale, la notion mme de politique trangre europenne est vide de sens. Or, selon la vision librale, moins stato-centre, davantage porte sur les logiques dinterdpendance et de coopration, lue, en cooprant et en faisant du commerce avec les tats tiers, contribue la pacification des relations internationales et la diffu sion des valeurs conomiques et politi ques du libralisme et exerce sur les autres socits du monde un pouvoir attractif par les valeurs qui manent delle: elle saffirme donc comme une puissance civile et une puissance douce, pour reprendre les qualificatifs populariss par Franois Duchne4 et Joseph Nye5. Enfin, selon les tenants de lap proche constructiviste qui met laccent sur le rle des normes dans la sociali sation internationale des tats, la pr frence affiche de lEurope pour la norme plutt que pour la force6 et son refus dappliquer le rflexe hobbe sien de la Realpolitik font delle une puissance normative7. Cependant, lide-mme dEuropepuissance fait grincer des dents, la puissance sans capacit militaire propre ntant que pure illusion8. Non seulement, pendant la guerre froide, la posture de puissance civile ntait crdible que parce que les tats-Unis et lOrganisation du trait de lAtlan tique Nord (otan) prenaient en charge la scurit militaire de lEurope face lUnion sovitique, mais aussi, laprs affrontement est/ouest, avec notamment limpuissance de lUnion dans les Balkans, a largement d mon tr que cette conception de la puissance

Herman Van Rompuy, Prsident du Conseil europen au centre, Ban Ki-moon, Secrtaire gnral de lONU gauche et Yukiya Amano, Directeur gnral de lAIEA droite, lors du Sommet 2012 sur la Scurit nuclaire Soul.

navait aucun sens dans les relations internationales conflictuelles. Mme chose concernant la position de puis sance normative qui nest daucune utilit la rsolution du conflit isralopalestinien, la gestion du dossier nuclaire iranien ou la lutte contre Al-Qada en Afghanistan et ailleurs9. Les pratiques varies de la politique trangre europenne Malgr tout, depuis de nombreuses annes, lue met en uvre sa politique trangre sur la scne internationale travers trois types de politiques (la politique commerciale commune, la politique tran gre et de scurit com mune et les politiques de coopration avec les pays tiers) permettant trois dclinaisons de sa diplomatie interna tionale, du moins des fins analy tiques: la diplomatie commerciale, la diplomatie scuritaire et de dfense et la diplomatie cooprante. La diplomatie commerciale trouve son champ dexpression le plus abouti lOrganisation mondiale du com merce o, depuis 1995, lUnion parle dune seule voix et est reprsente par la Commission qui ngocie en son nom avec les autres partenaires mme sil faut savoir que la vocation com munautaire de cette politique doit toujours composer avec les contraintes de la logique inter gouvernementale. Comme lil lustre lhistoire de la cons truction europenne, cest prcis ment par la politique commerciale commune, conue dans les annes soixante, que lue a fondamentalement affirm sa prsence sur la scne inter nationale.

lappr hen der ayant mis au jour la dif ficult de lentit remplir certains critres nces s aires cette qualifi cation, entre autres, lautonomie dci sionnelle vis--vis de ses tats membres, la cohrence dans la gestion de ses relations extrieures1 et la loca lisation dune sphre pu b lique, Arlsienne de la dmo c ratie euro penne, qui puisse tre valablement analyse2, pour ne citer que ceux-l. Et mme des critres auxquels elle satis fait sont sujets discussion. Cest le cas, par exemple, de celui de la reconnaissance effective de ce statut par les autres acteurs internationaux atteste par leur acceptation inter agir avec elle. Or, si lUnion est auj ourd hui clairement reconnue comme acteur international par des tats tiers et des oi (reconnaissance) qui reoivent ses reprsentants, ngo cient avec eux dans plusieurs domaines, ragissent ses prises de position sur de nombreux dossiers internationaux (interaction), il exis terait toutefois un dficit de capa cit internationale de lorgani s ation, cest--dire, un cart entre son poten tiel daction internationale et les attentes internationales dont elle est investie3. Dautre part, le rle international de lue est diversement apprci par les thories des relations internatio nales. Puisque, selon le paradigme raliste, la politique trangre est une prrogative de ltat souverain anime par la recherche de lintrt national, lui-mme exprim en termes de qute de puissance ou de scurit et que, de toutes les faons, lue est condamne seffacer derrire les tats qui la com posent (notamment les plus grands dentre eux) lorsque vient le temps
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1. Voir notamment James A. Caporaso et Joseph Jupille, States, Agency and Rules: The eu in Global Environment Politics, in C. Rhodes (ed.), The European Union in the World Community, Boulder (Co.), Lynne Rienner, 1998, pp. 213-229. 2. Voir Charlotte Bretherton, John Vogler, The European Union as a Global Actor, Londres, Routledge, 1999. 3. Sur cette thorie du capability expectations gap, voir Christopher Hill, The Capability-expectations Gap, or Conceptualizing Europes International Role, Journal of Common Market Studies, vol. 31, no 3, 1993 et Christopher Hill, Closing the Capabilityexpectations Gap?, in J. Peterson, H. Sjursen (dir.), A Common Foreign Policy for Europe?, Londres, Routledge, 1998, pp. 18-38. 4. Franois Duchne, The European Community and the Uncertainty of Interdependance, in M. Kohnstamm, W. Hager (dir.), A Nation Writ Large? Foreign Policy Problems before the European Community, Londres, Macmillan, 1973, pp. 1-21. 5. Joseph Nye, Soft Power. The Means to Success in World Politics, New York, Public Affairs, 2004. 6. Zaki Ladi, La norme sans la force, Paris, Presses de Sciences Po, 2008. 7. Ian Manners, Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?, Journal of Common Market Studies, vol. 40, no 2, 2002, pp. 235-258. 8. Hedley Bull, Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms?, Journal of Common Market Studies, vol. 21, no 2, 1982, pp. 149-170. 9. Franck Petiteville, Les mirages de la politique trangre europenne aprs Lisbonne, Critique internationale, no 51, 2011, p. 110.

La diplomatie scuritaire et de dfense sest matrialise par lins titutionnalisation, en 1992, dune Politique trangre et de scurit commune (pesc) et depuis les Conseils europens de Cologne (juin 1999) et dHelsinki (dcembre 1999), avec comme tournant majeur le sommet franco-britannique de Saint-Malo (4 dcembre 1998), dune Politique extrieure de scurit et de dfense (pesd) elle-mme transforme en une Poli t ique de scurit et de dfense commune ( psdc ) par le trait de Lisbonne de 2007, avec pour objectif dassurer lue une capacit opra tionnelle sappuyant sur des moyens civils et militaires10 dont elle peut avoir recours dans des missions en dehors de lUnion afin dassurer le maintien de la paix, la prvention des conflits et le renforcement de la scu rit internationale conformment aux principes de la charte des Nations Unies. Ces missions sont: les actions conjointes en matire de dsarme ment, les missions humanitaires et dvacuation, les missions de conseil et dassistance en matire militaire, les missions de prvention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rtablissement de la paix et les opra tions de stabilisation la fin des conflits. Le mme texte fait dsormais de lUnion une organisation de scurit collective entre les Vingt-sept, avec lintroduction dune clause dassis tance mutuelle en cas dagression arme dun tat membre. Une avance majeure dans la construction dune vritable Europe de la dfense alors que le reproche majeur fait la pesd tait son cantonnement la gestion des crises. La diplomatie cooprante, quant elle, sillustre par diffrents types de partenariats entre l ue et dautres acteurs internationaux dimportance, parmi lesquels on peut noter lhisto rique partenariat transatlantique avec les tats-Unis qui, dans le domaine stratgique et militaire, passe par la relation avec lotan; les partenariats stratgiques fonds sur des i ntrts particuliers (diplomatie commerciale

avec la Chine, diplomatie nergtique avec la Russie) et marqus par le maintien dun dialogue troit et rgu lier f ormalis par des sommets annuels; le partenariat euro-mditer ranen bti autour des objectifs de coopration politique et de scurit, conomique, social, culturel et humain ; et le partenariat avec les pays dAfrique, des Carabes et du Pacifique bas sur des objectifs de dveloppement et qui reprsente, avec la politique commerciale, la plus ancienne politique ext rieure de lue. Une politique trangre en qute de cohrence et defficacit Pour donner encore plus de visibi lit cette politique trangre multifa cette, quelques innovations ont t apportes par le trait de Lisbonne. Parmi elles, la cration de la fonction de prsident du Conseil europen dsign pour deux ans et demi et du poste de Haut Reprsen tant pour les affaires trangres et la politique de scurit commune en mme temps vice-prsident de la Commission (hr/vp) participe de la volont de rapprocher les autorits en charge des politiques extrieures communautaires et celles qui rgissent la pesc et la psdc. Avec la mise en place dun Service europen pour laction extrieure ( seae) com pos de diplomates venus tant des ins titutions europennes (2/3) que des tats membres (1/3) et plac sous lautorit du hr/vp, lide dun corps diplomatique europen en tant que nerf de la guerre de la politique tran gre europenne est ainsi concrtise11 plus de quarante ans aprs la cration de la cpe. Lobjectif est clair: viter les contra dictions de lUnion sur la scne inter nationale. Un vritable dfi quand on sait que les diplomaties nationales des tats membres toujours guids par une conception rigoureuse de leur souve rainet ont souvent ragi en ordre dis pers sur de nombreux dossiers

internationaux dimportance lors de la guerre en Irak dans un pass rcent, lors de la crise libyenne il ny a pas si long temps rendant difficile laf fir ma tion dune ligne diplomatique euro penne claire. Le relever passe ncessairement par la formulation dune vision com mune des relations internationales. En clair, ce dont a actuellement besoin lUnion, pour assurer la coh rence et garantir lefficacit de ses actions lextrieur, cest dune stra tgie globale de politique trangre alors que la seule rfrence actuelle en la matire est la Stratgie europenne de scurit, Une Europe sre dans un monde meilleur, rdige en 2003 et complte par un Rapport sur sa mise en uvre, Assurer la scurit dans un monde en mutation , en 2008 ; document ractionnaire et quelque peu dpass maintenant, qui rduit laction extrieure europenne au seul domaine scuritaire en occultant dautres secteurs importants de sa diplomatie. Un paradoxe pour un acteur qui a fait du civil et du normatif sa marque de fabrique au dtriment du politique et du militaire et dont devraient sat teler lever, trs vite, les deux nou veaux visages de la politique trangre europenne (Herman Van Rompuy et Catherine Ashton) qui, faut-il le souligner, devront, pour y arriver, absolument dvelopper les habi li t s diplomatiques ncessaires pour

Crdit: le Conseil de lUE

Catherine Ashton, la HR/VP, Agostino Miozzo, Directeur gnral pour la rponse aux crises et la coordination oprationnelle au SEAE, Gnral Ton Van Osch, Directeur gnral de ltat-major militaire de lUE, dans la salle de crise du Service.

10. Sur les moyens civils et militaires dont dispose lue, voir Anessa Kimball et Irving Lewis, La dlgation lpreuve du terrain: les difficiles interventions militaires et civiles des organisations internationales dans les conflits et les crises, in Michel Fortmann et Grard Hervouet (dir.), Les Conflits dans le monde 2011, Qubec, Institut qubcois des hautes tudes internationales Presses de lUniversit Laval, 2011, p. 79. 11. Franck Petiteville, Les mirages de la politique trangre europenne aprs Lisbonne, op.cit., p. 100.
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omposer avec les intrts vitaux des c tats membres afin que ce projet vision naire et avant-gardiste, post moderne , pour reprendre lexpres sion de Robert Cooper12, quest lEurope, puisse peser davantage dans les relations interna tionales.
Crdit: EUFOR Tchad/RCA

Lue est la 1re puissance commerciale mondiale. Elle reprsente 20% du

Saviez-vous que?

Exposition des moyens multinationaux de lEUFOR sur le camp des toiles. 12. Robert Cooper, La Fracture des nations. Ordre et chaos au 21e sicle, Paris, Denol, 2004.

Les opinions exprimes dans cet article sont celles de lauteur et ne sauraient tre attribues au Programme Paix et scurit internationales, lInstitut qubcois des hautes tudes i nternationales ou aux personnes responsables de la publication de Scurit mondiale. The opinions expressed in this paper belong solely to the author and are not to be attributed to the Programme Paix et scurit internationales, the Institut q ubcois des hautes tudes internationales or the persons in charge of the Scurit mondiale publication.

volume total des importations et des exportations dans le monde devant les tats-Unis (16%) et le Japon (10%). En 2006, la Chine est devenue le principal pays dorigine des importations de biens de lue, repr sentant 16% des importations en 2008 contre 7,1% en 1999. Sur les 13 oprations actuellement menes par lue, 10 sont des oprations civiles et 3 des oprations militaires. Depuis 2003, avec son premier dploiement dans lancienne Rpublique Yougoslave de Macdoine (eupol proxima), elle a initi 17missions civiles, des Balkans occidentaux au Caucase du Sud, de lAfrique au Proche-Orient et lAsie, dans le cadre de la pesd/psdc sur un total de 24 interventions. Voir la carte des oprations extrieures de lue, disponible cette adresse: http:// www.consilium.europa.eu/eeas/security-defence/eu-operations?lang=fr La dpendance extrieure globale de lue en nergie, value 50%, pourrait passer 70% en 2030. Selon lAgence internationale de lnergie, la demande en gaz devrait augmenter de 50% dici 2020 et, selon le ministre russe de lnergie, la Russie, premier producteur mondial, pourrait fournir 70% du gaz import par les pays europens (contre 40% aujourdhui, ce qui en fait dj le premier fournisseur des Vingt-sept). Lue et ses tats membres reprsentent la moiti de laide publique au dveloppement mondial. En2010, elle a consacr 53,8milliards laide au dveloppement, soit4,5milliards de plus quen2009. Le seae est un service sui generis inaugur le 1er dcembre 2010 mais dont les travaux ont rellement commenc le 1er janvier 2011 et bas sur un rseau de 140 dlgations situes dans le monde entier. En 2011, il comptait 3611 agents dont 1551 travaillaient Bruxelles et 2060 dans les dlgations et disposait dun budget de fonctionnement de 464 millions (auquel il a fallu rajouter 26,9 millions pour 2012).

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Rdacteur:

Professeur Olivier Delas Irving Lewis

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Le Programme Paix et scurit internationales Directeur: Grard Hervouet Institut qubcois des hautes tudes internationales (hei), Universit Laval Claude Basset

Supervision ditoriale:

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Alphatek Le bulletin Scurit mondiale est accessible sur Internet ladresse suivante : www.psi.ulaval.ca Pour informations: 418 656-7771

Steven Blockmans, The European External Action Service One Year On: First Signs of Strengths and Weaknesses, cleer Working papers 2012/2, Centre for the Law of ue External Relations (cleer), t.m.c. Asser Instituut inter-university research centre, The Hague, The Netherlands. Christophe Hillion et Maxime Lefebvre, Le Service Europen pour lAction Extrieure: vers une diplomatie commune?, Question dEurope, no 184, Fondation Robert Schuman, 25 octobre 2010. Maxime Lefebvre, Comment mieux affirmer la diplomatie euro penne, Question dEurope, no 202, Fondation Robert Schuman, 18 avril 2011. Maxime Lefebvre, La politique trangre europenne, Paris, puf, 2011. Franck Petiteville, La politique internationale de lUnion europenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2006. Ren Schwok et Frdric Mrand, LUnion europenne et la scurit internationale. Thories et pratiques, Louvain-la-Neuve/Genve, Academia-Bruylant/Universit de Genve, 2009.
ISSN: 1703-7913

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