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REPACTUAO DE CONTRATOS DE PRESTAO DE SERVIOS DE EXECUO CONTINUADA Jorge Alexandre Moreira Advogado da Unio Coordenador-Geral da Consultoria Jurdica da Unio

no Estado de Santa Catarina Ps-Graduado em Direito Administrativo e Administrao Pblica pela Faculdade Anita Garibaldi

SUMRIO INTRODUO. 1 O equilbrio econmico-financeiro; 2.1 Evoluo histrica; 2.2 Conceito e fundamento constitucional. 2.3 Formas legais de manuteno do equilbrio econmico financeiro; 2.3.1 Reequilbrio econmico-financeiro (reviso ou recomposio); 2.3.2 Reajuste. 2.4 Distino entre reequilbrio econmicofinanceiro e reajuste; 2.5 A repactuao como mecanismo de preservao das condies efetivas da proposta; 3 A repactuao; 3.1 Consideraes gerais; 3.2 Previso regulamentar; 3.3 Requisitos para a concesso da repactuao; 3.3.1 O interregno mnimo de um ano. 3.3.2 Demonstrao analtica da variao dos custos; 3.4 Natureza jurdica e fundamento legal; 3.5 A repercusso do reajuste salarial; 3.6 Contagem da periodicidade mnima e data-base; 3.6.1 Da primeira repactuao; 3.6.2. Das repactuaes subsequentes; 3.7 Efeitos financeiros: retroatividade; 3.8 Forma de processamento da repactuao; 3.9 Da precluso lgica; 4. Consideraes finais; 5 Referncias

PALAVRAS-CHAVE: Contrato de prestao de servios de execuo continuada. Repactuao. Reajuste. Reequilbrio econmico-financeiro.

1 INTRODUO

Se percorrermos a legislao que trata das contrataes pblicas, no encontraremos qualquer meno ao termo repactuao. Esse o primeiro aspecto que merece ser destacado neste opsculo: trata-se de um procedimento no definido expressamente em lei. Em funo disso, os manuais de Direito Administrativo no oferecem subsdios para iniciarmos o estudo do tema delimitado, salvo que possvel encontrar referncias escassas na literatura especfica. Conquanto o tema seja praticamente ignorado pela doutrina, o que dificulta gravemente a sua compreenso, sua aplicao no mbito das contrataes pblicas extremamente ampla. Isto porque, quando a Administrao Pblica Federal contrata servios de natureza continuada, como por exemplo, servios de vigilncia e limpeza, o preo desses contratos so anualmente readequados realidade de mercado por meio da repactuao. Trata-se, portanto, de um procedimento que visa assegurar o equilbrio econmico-financeiro do contrato de servio de execuo continuada. Por isso, o ponto de partida do presente estudo o princpio da manuteno das condies efetivas da proposta em contratos da Administrao Pblica, contemplado no art. 37, XXI, da Constituio da Repblica de 1988. Por sua vez, a Lei n. 8.666/93 - Lei de Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, ao regulamentar o comando constitucional antes mencionado, assegurou a manuteno do equilbrio econmicofinanceiro inicial do contrato (art. 57, 1; 58, I, 1 e 2, e 65, II, d, e 6), a obrigatoriedade de previso, no edital e no contrato, do critrio de reajuste do custo contratual desde a data da apresentao da proposta at o perodo de adimplemento (art. 40, XI e art. 55, III), e a correo monetria, que incide entre a data final do perodo de adimplemento da obrigao e o efetivo pagamento (art. 40, XIV, c). Como se percebe, a Lei n. 8.666/93 no faz aluso expressa repactuao. O presente estudo, iniciado no ano de 2006, foi impulsionado pela constatao, decorrente da nossa experincia profissional na poca, de que a ausncia de um marco legal para a repactuao implicava uma m

compreenso do tema, e, por conseguinte, dificuldades na prtica administrativa, tanto por parte das empresas contratadas ao manejarem seus requerimentos, como por parte da Administrao ao dar trmite a esse procedimento. Isto porque a repactuao confunde-se em parte com o reequilbrio econmico-financeiro e em parte com o reajuste. O Superior Tribunal de Justia, ao no admitir o reequilbrio econmico-financeiro em face de incrementos de custos de mo-de-obra advindos de convenes coletivas de trabalho, pressupondo, assim, a previsibilidade do evento, fixou um paradigma para a abordagem do tema. Nesta esteira, o Tribunal de Contas da Unio enfrentou o tema em diversas decises, a Advocacia-Geral da Unio editou inmeros pareceres e orientaes normativas sobre a matria, e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto consolidou o assunto em instrues normativas, como se ver no presente artigo. Para contextualizar a repactuao, o primeiro captulo deste trabalho traz uma breve viso histrica da teoria da impreviso e da evoluo da clusula rebus sic stantibus, e, em seguida, cuida das regras jurdicas que regem o reequilbrio e o reajuste de contratos, notadamente das previstas na Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, e das normas do Sistema Financeiro Nacional (Plano Real e normas complementares). O segundo captulo dedicado especialmente repactuao, como procedimento institudo para cumprir a funo de manter as condies efetivas das propostas nos contratos de prestao de servios continuados, de modo a fazer face variao dos insumos utilizados, tal como a recomposio anual do custo de mo-de-obra por acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho. Esta segunda parte do trabalho trata das regras regulamentares e legais, dos requisitos para a concesso do direito, da natureza jurdica, dos efeitos jurdicos, das formas de processamento e da precluso lgica da repactuao.

2 O EQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO

2.1 EVOLUO HISTRICA

Sob o prisma da atual Constituio da Repblica, o equilbrio econmico-financeiro consiste num princpio que rege as contrataes pblicas. Quer dizer que, ao longo de toda a execuo contratual, devem ser mantidas as condies efetivas do preo inicial constitudo pela proposta do contratado. Como instituto jurdico, no constitui uma novidade do nosso ordenamento: remonta origem da teoria da impreviso, que deriva da mxima latina rebus sic stantibus1. J. M. Othon Sidou (2000, p. 3) sustenta que a regra da imutabilidade contratual j admitia flexibilizao no Cdigo do Rei Hamurabi2, da Babilnia, segundo o mandamento de que:

Se algum tem um dbito a juros, e uma tempestade devasta o campo ou destri a colheita, ou por falta dgua no cresce o trigo no campo, ele no dever nesse ano dar trigo ao credor, dever modificar sua t bua de contrato e no pagar juros por esse ano.

Contudo, o mesmo doutrinador (ibidem, p. 3) atribui aos romanos a ancestralidade da clusula rebus sic stantibus, presente nas lies morais dos filsofos Ccero e Sneca, que admitiam a quebra do princpio da pacta sunt servanda, segundo o qual o contrato deve ser cumprido, submetendo as partes aos termos pactuados. Para outros doutrinadores, dentre eles Oswaldo Aranha Bandeira de Mello e Washington de Barros Monteiro, citados por Liliane dos Santos Vieira (2001, p. 543), a clusula rebus sic stantibus no derivou do Direito Romano, mas foi teorizada pelos glosadores e canonistas, de modo que a frmula latina tal como conhecida foi abreviada da mxima contractus qui habent tractum successivum et dependentiam de futuro, rebus sic stantibus intelligentur, atribuda ao ps-glosador Bartolo (1314-1357).

Na traduo literal significa as coisas assim permanecem. A clusula quer dizer que as obrigaes esto subordinadas cont inuao do estado de fato existente ao tempo da celebrao do contrato. A doutrina no precisa quanto data do Cdigo de Hamurabi. A maioria das referncias aponta que teria sido institudo h 3.700 anos.

O direito cannico, a seu turno, tambm no admitia que a autonomia da vontade materializada no contrato pudesse sobrepor-se idia de eqidade, o que permitiria a sua reviso (SIDOU, 2000, p. 11). Aps larga aplicao na Idade Mdia, a rebus sic stantibus consagrou-se em 1756 no Codex Maximilianus Bravaricus Civillis, de origem germnica, representando a primeira codificao legislativa do princpio (VIEIRA, 2001, p. 543). Essa clusula tcita cai em desuso a partir da revoluo francesa e inglesa, que projetavam o incio de uma era individualista. Na Frana, por exemplo, o Cdigo de Napoleo restaurava a plenitude da pacta sunt servanda, privilegiando a segurana dos contratos (FIGUEIREDO, 2006, p. 731). A rebus sic stantibus vai ressurgir nas modernas teorias revisionistas da pressuposio de Bernard Windscheid e da supervenincia de Giusepe Osti. Segundo a teoria da pressuposio, nos contratos de execuo diferida ou continuado vigora o pressuposto tcito de que permaneam constantes as condies gerais de mercado, o valor da moeda etc., e que sobrevindo mudanas extraordinrias, que tornem excessivamente gravosas as obrigaes contradas, estas possam vir a ser afastadas, estando subentendida a clusula rebus sic stantibus (SIDOU, 2000, P. 33). J a teoria da supervenincia consagra a regra de que a clusula tcita persiste independentemente de previso das partes contratantes, para dirimir circunstncias supervenientes capazes de modificar as coisas do momento do ajuste (SIDOU, 2000, p. 35). H que se fazer referncia tambm teoria das bases de negcio jurdico, desenvolvida por Oertmann, segundo a qual o contrato estabelecido sobre uma base de fatos que, sendo modificado, autoriza o interessado a denunciar o contrato ou pedir a sua resoluo (FIGUEIREDO, 2006, p. 736). Na verdade, como se percebe, a teoria da impreviso foi assentada em fundamentos diversos. A propsito, Arnoldo Medeiros da Fonseca (1958, p. 223) lembra que,

[...] reiteradamente tem-se apresentado a boa-f, que uma regra de aplicao geral em matria contratual, a que expressamente se referem vrios cdigos estrangeiros, como fundamento da doutrina favorvel reviso ou resoluo judicial dos contratos, no caso da supervenincia de circunstncias imprevistas.

Neste sentido, Arnoldo Medeiros da Fonseca, citado por Alcio Manoel de Souza Figueiredo (2006, p. 746), aps a anlise das doutrinas que fundamentam a teoria da impreviso, conclui que a reviso do contrato deve ter seu fundamento na prpria noo de direito e nos princpios da eqidade. correto afirmar, portanto, que do processo de evoluo da clusula rebus sic stantibus, passando pelas modernas teorias revisionistas acima citadas, dentre outras teorias3 e fundamentos, surge a teoria da impreviso. Assim, a teoria da impreviso a denominao moderna da rebus sic stantibus, de aplicao no direito contratual, que vai fortalecer-se como princpio de direito a partir da Primeira Guerra Mundial, para solucionar conseqncias jurdicas imprevistas, no amparadas pela codificao da poca. Neste aspecto, reconhece Slvio de Salvo Venosa (2005, p. 497) que esta conflagrao de 1914 -1918 trouxe um desequilbrio para os contratos a longo prazo, e diante das injustias geradas pela guerra, o Estado se viu obrigado a intervir. Neste sentido, Celso Antnio Bandeira de Melo (2001, p. 586) assevera que:

O advento da primeira Guerra Mundial fez renascer o velho e salutar preceito contido na clusula rebus sic stantibus. Reaparece com roupagem nova, sob as vestes de teoria da impreviso. Esfora -se em que a ocorrncia de fatos imprevisveis, anormais, alheios ao dos contraentes, e que tornam o contrato ruinoso para uma das partes, acarreta situao que no pode ser suportada unicamente pelo prejudicado.

Liliane dos Santos Vieira (2001, p. 544) lembra que na Itlia foi editado o Decreto de 27 de maio de 1915, que considera a guerra um fato de fora maior, com repercusso na execuo de contratos celebrados antes
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Alcio Manoel de Sousa Figueiredo (2006, p. 732-747) refere-se tambm s seguintes teorias: teoria na vontade eficaz de Kaufmann; teoria do erro de Giovenne; teoria da situao extraordinria de Bruzin; teoria do dever e do esforo de Hartmann; teoria do estado de necessidade de Lehmann e Covielo; teoria do equilbrio das prestaes de Giorgi e Lenel; teoria do fundamento moral de Ripert e Voirin; teoria do fundamento da boa-f de Wendt e Naket; teoria do fundamento na extrinsibilidade do fortuito aplicada pela jurisprudncia alem, inglesa e francesa e teoria do fundamento da socializao do direito de Badenes Gasset.

do conflito. Aduz que no Brasil, por exemplo, o Decreto n. 19.573, de 7 de janeiro de 1931, permitia a resoluo dos contratos de locao por funcionrios pblicos demitidos ou com salrio reduzido. Portanto, em diversos pases, o sistema jurdico passou a ser informado por um mecanismo tendente a compatibilizar as obrigaes assumidas no contrato por manifestao da autonomia da vontade com as alteraes supervenientes e imprevisveis, impeditivas ou prejudiciais prestao contratual, em proveito de uma parte e em detrimento de outra. Neste perodo histrico, a teoria da impreviso vai consagrar-se na Frana, ao ser invocada no mbito das contrataes pblicas pelo Conselho de Estado Francs, o que ocorreu em 1916, no caso da Compagnie du Gaz de Bordeaux, que durante a Primeira Guerra Mundial ficou impossibilitada de seguir fornecendo gs ao preo fixado, pois o custo da matria-prima aumentou demasiadamente por causa da situao blica (MATTOS, 2006, P. 24). Esta doutrina surgiu em contraposio Corte de Cassao, que insistia que as regras traadas nos contratos deveriam obrigar as partes, privilegiando-se a pacta sun servanda. Mas com a Lei Faillot, de 1918, que a teoria da impreviso seria instituda definitivamente como princpio legal. A propsito, Thadeu Andrade da Cunha (1995, p. 36) sublinha com propriedade:

Face a resistncia da Corte de Cassao, foi promulgada a Lei Faillot, de 21 de maio de 1918, consagrando o princpio da reviso. Com relao aos contratos mercantis, estipulados antes de 1 de agosto de 1914, cujo cumprimento dependesse do futuro, poderiam ser resolvidos, ainda que no ocorresse qualquer das causas estabelecidas pelo Direito Comum ou convencionadas pelas partes, se, em virtude do estado de guerra, a execuo das obrigaes de qualquer dos contratantes lhe causasse prejuzo cuja importncia excedesse de muito as previses que pudessem razoavelmente ser feitas, ao tempo da conveno.

No Brasil, o Cdigo Civil de 1916, movido por um esprito conservador, no tratou expressamente da teoria da impreviso, conforme salienta Francisco Campos, citado por J. M. Othon Sidou (2001, p. 82):

O direito civil moderno, legislado todo ele para uma fase de relativa estabilidade poltica e econmica, para um mundo anterior s grandes revolues tcnicas que tornaram ainda os povos mais afastados do globo vizinhos e solidrios do ponto de vista poltico e econmico, e, alm disso, inspirado do dogma da mais absoluta liberdade contratual ao servio do egosmo individual nas competies econmicas, pode, durante largo perodo de tempo, graas exatamente pequena amplitude e reduzida durao e profundidade das perturbaes polticas e econmicas, manter a rigidez da concepo romana do contrato.

Mais adiante, ressalva o autor antes citado (2001, p. 86) que a clusula tcita no foi negligenciada pela doutrina e jurisprudncia ptrias. Alude antiga lio do Mestre Clvis Bevilqua, que leciona:

[...] os direitos pessoais importando limitao livre atividade humana so, necessariamente, de durao limitada. Como no se fixou o prazo para a obrigao assumida [...] ter de reconhecer que a obrigao durar enquanto subsistirem as mesmas condies existentes no momento da concluso do acordo, rebus sic stantibus.[...].

Muitos doutrinadores sustentavam a aplicao da teoria da impreviso no art. 85 do Cdigo Civil antigo, pelo qual Nas declaraes de vontade se atender mais sua inteno que ao sentido literal da linguagem. O fato que a ausncia de regra legal no impediu que a teoria da impreviso ganhasse foro amplo de aplicao no Direito, porquanto esteve pautada na eqidade, na boa f e na moral, princpios norteadores da justia. J no Novo Cdigo Civil Brasileiro Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002, a possibilidade da resoluo judicial dos contratos foi positivada nos arts. 478 a 480. Na exegese dessas normas, ressalva-se que a teoria da impreviso no enseja to somente a resoluo contratual; o mrito da clusula tcita est em que as partes podem recompor o equilbrio contratual, sem prejuzo de recorrerem ao juzo com esta finalidade, preservando-se, assim, a continuidade da avena de forma justa. Igualmente, no Cdigo de Defesa do

Consumidor - Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990, art. 6, V -, foi consagrada a teoria da impreviso. A aplicao dessa teoria tambm passou a cumprir papel cada vez mais significativo no Direito Administrativo Brasileiro, sob a denominao atualmente reconhecida pela doutrina administrativista como teoria do equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo, cujas nuances sero apresentadas no tpico seguinte.

2.2 CONCEITO E FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

A nota essencial do contrato de direito privado a autonomia da vontade, pela qual os contratantes tm a liberdade para estipular as clusulas que lhes aprouverem nos limites da ordem jurdica, resguardada a possibilidade de adapt-las ao longo da execuo contratual, de acordo com circunstncias supervenientes. A propsito disso, so elucidativas as palavras de Mrcia Walquria Batista dos Santos (2004, p. 186):

Na esfera do Direito Privado o contrato entre particulares regulado basicamente pelo princpio da autonomia da vontade, o qual confere aos contratantes a prerrogativa de estabelecerem relaes jurdicas na rbita contratual, desde que versem sobre objeto lcito e respeitem a ordem pblica. Desta forma, respeitados os requisitos legais, o contrato torna-se perfeito e obrigatrio para as partes que dele no se podem desligar, estabelecendo uma espcie de lei entre as partes e adquirindo fora vinculante. o chamado pacta sun servanda.

A verdade que, inicialmente, os contratos administrativos no diferiam muito dos contratos de direito privado, pois privilegiavam a igualdade entre as partes, a autonomia da vontade e a pacta sun servanda. Mas essa idia primordial no perdurou, pois a consecuo do interesse pblico exigiu da Administrao Pblica uma posio privilegiada na relao contratual frente ao particular, a partir do exerccio de prerrogativas, materializadas por meio das chamadas clusulas exorbitantes. Atento a esta evoluo, Durciran Van Marsen Farena (1990, p. 125) esclarece que:

A primazia do pblico que caracterizou os primeiros tempos da expanso das atividades estatais repercutiu no mundo jurdico pela criao da categoria dos contratos administrativos com caractersticas peculiares e apartadas das do Direito Privado. [...] A nfase na finalidade pblica, a exigncia de formalidades de cunho controlador, ou moralizador, e principalmente a incluso de clusulas exorbitantes, assim consideradas porque inadmitidas no regime privado, marcaram essa nova fase da doutrina. A limitao da liberdade contratual das partes, por estar a Administrao jungida lei e o contratante limitado por esta e pelas clusulas da Administrao, ergueu-se em caractersticas desse contrato, fazendo nascer a figura do contrato de adeso.

Portanto, tendo em conta a prevalncia do interesse pblico sobre o privado, o regime jurdico do contrato administrativo d relevo s chamadas clusulas exorbitantes, as quais concedem Administrao o poder de proceder a alteraes unilaterais, rescindir o contrato quando o exigir o interesse pblico, impor sanes, etc. Em determinadas circunstncias, esta supremacia da Administrao, que imprime na relao contratual uma caracterstica de mutabilidade, poderia colocar em risco o cumprimento das obrigaes do contratante, razo pela qual a teoria do equilbrio econmico-financeiro foi concebida como instituto jurdico de extrema relevncia no mbito dos contratos pblicos. Neste contexto, lcida a abordagem de Fernando Vernalha Guimares ( apud MUKAI, 2006, p. 138149):
A associao do particular co-contratante funo de prossecuo do interesse pblico situando-o como colaborador da Administrao, da experimentando certa insegurana em face de alteraes unilateralmente

promovidas pelo ente pblico foi o que concebeu o desenvolvimento de uma teoria do equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos, garantindo aos contraentes a intangibilidade da equao econmico-financeira. Trata-se de princpio que visa assegurar aos contraentes a mesma relao de eqidade existente ao tempo da celebrao contratual (apresentao da proposta no mbito licitatrio) entre os encargos assumidos pelos particulares e a remunerao devida pela Administrao.

Neste mesmo sentido, Mrcia Walquria Batista dos Santos (2004, p.186) adverte:

Vale ressaltar que a mutabilidade aplicada s clusulas regulamentares no se aplica s clusulas financeiras, pois enquanto as clusulas regulamentares decorrem do poder regulamentar da Administrao Pblica (razo pela qual alguns doutrinadores negam a natureza contratual aos ajustes por ela celebrados), as clusulas financeiras tm natureza tipicamente contratual, porque elas que estabelecem o equilbrio econmicofinanceiro do contrato. Nenhuma empresa que exera atividade econmica de fins lucrativos teria interesse em contratar com a Administrao Pblica se no fosse protegida por clusulas tipicamente contratuais, imutveis por deciso unilateral.

Na prtica, possvel encontrar a invocao do equilbrio econmico-financeiro como forma de melhorar as condies do contratado, visando obteno de lucros maiores. Essa perspectiva equivocada, conforme Kiyoshi Harada (2006, p.7), segundo o qual o equilbrio econmico-financeiro tem o mister de preservar o prprio interesse pblico subjacente ao contrato pblico. Nesse contexto, proclama a doutrina de Maral Justen Filho (2006, p. 542):

A tutela ao equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos destina-se a beneficiar prpria Administrao. Se os particulares tivessem de arcar com as conseqncias de todos os eventos danosos possveis, teriam de formular propostas mais onerosas. A Administrao arcaria com os custos correspondentes a eventos meramente possveis mesmo quando inocorressem, o particular seria remunerado por seus efeitos meramente potenciais. muito mais vantajoso convidar os interessados a formular a menor proposta possvel: aquela que poder ser executada se no se verificar qualquer evento prejudicial ou oneroso posterior. [...]

Nesse mesmo compasso, Hely Lopes Meirelles (apud Santos, 2004, p. 187) professa:

O contrato administrativo, por parte da Administrao, destina-se ao atendimento das necessidades pblicas, mas por parte do contratado objetiva um lucro, atravs da remunerao consubstanciada nas clusulas econmicas e financeiras. Esse lucro h que ser assegurado nos termos iniciais do ajuste, durante a execuo do contrato, em sua plenitude, mesmo que a Administrao se veja compelida a modificar o projeto, ou o modo e forma da prestao contratual, para melhor adequao s exigncias do servio pblico.

Sobre o tema, Celso Antnio Bandeira de Mello (2006, p. 577 e 579) doutrina:

Equilbrio econmico-financeiro (ou equao econmico-financeira) a relao de igualdade formada, de um lado, pelas obrigaes assumidas pelo contratante no momento do ajuste e, de outro lado, pela compensao econmica que lhe corresponder. [...] Enquanto o particular procura o lucro, o Poder Pblico busca a satisfao de uma utilidade coletiva. Calha, pois, Administrao atuar em seus contratos com absoluta lisura e integral respeito aos interesses econmicos legtimos de seu contratante, pois no lhe assiste minimiza-los em ordem a colher benefcios econmicos suplementares ao previsto e hauridos em detrimento da outra parte.

E Mauro Roberto Gomes de Mattos (2001, p. 120) sintetiza:

O princpio em tela simples, pois resguarda o valor avenado no contrato administrativo no intuito de manter uma linha de equilbrio que deve nortear a atividade contratada em face do encargo financeiro correspondente. O tempo no possui o condo de alterar ou apagar a referida relao de adequao, podendo, entretanto, ocorrer variaes. Variaes estas, porm, que jamais podero romper o equilbrio da equao econmico-financeira do contrato.

Com a solidificao doutrinria e jurisprudencial, a teoria consagra-se constitucionalmente, sendo que na vigncia da Constituio anterior j existia expressa proteo ao equilbrio econmico-financeiro nas concesses pblicas. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 erigiu a garantia ao equilbrio econmicofinanceiro condio de norma fundamental, na forma do artigo 37, inciso XXI, que estabelece:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...] XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos ter da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

Denota-se que a norma constitucional no utiliza a expresso equilbrio e conmico-financeiro, mas refere-se manuteno das condies efetivas da proposta, nos termos da lei. Mas a doutrina contempla denominaes variadas de institutos ligados a este comando constitucional, tais como reequilbrio econmicofinanceiro, reviso, recomposio, reajuste, realinhamento, repactuao, atualizao e correo monetria. Como j salientado, a preocupao aqui est vo ltada para a delimitao do tema repactuao, procedimento destinado preservao da relao econmico-financeira de contratos de prestao de servios contnuos. Todavia, restaria intil estudar repactuao sem situ-la no contexto do preceito constitucional do art. 37, XXI. Para tanto, tambm se afigura indispensvel distinguir repactuao de outros procedimentos legais que concorrem para a preservao das condies efetivas da proposta, o que ser feito adiante.

2.3 FORMAS LEGAIS DE MANUTENO DO EQUILBRIO ECONMICO FINANCEIRO

Como visto, o princpio do equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo tem matiz constitucional. Apesar de o preceito estar orientado para o equilbrio do contrato, um equivoco pensar que o incio da vigncia do contrato o termo a quo para as partes demandarem a reviso que se fizer necessria. Na exegese do dispositivo do art. 37, XXI, da Constituio Federal de 1988, tornou-se unnime na doutrina que a partir da formulao da proposta que se cogita a possibilidade de rever a equao econmicofinanceira do ajuste. Desse modo, se entre a data da proposta e a assinatura do contrato sobrevirem eventos que modifiquem a relao formada entre os encargos contratuais e a correspondente remunerao, a reviso deve ser procedida. Neste sentido anotou Justen Filho (2006, p. 543):

A equao econmico-financeira delineia-se a partir da elaborao do ato convocatrio. Porm, a equao se firma no instante em que a proposta apresentada. Aceita a proposta pela Administrao, est consagrada a equao econmico-financeira dela constante. A partir de ento, essa equao est protegida e assegurada pelo Direito.

Portanto, revela-se inconstitucional a interpretao de que o equilbrio econmico-financeiro deve ser revisto to somente a partir da entrada em vigor do contrato, orientao que vale para quaisquer dos mecanismos legais que vise assegurar o princpio constitucional em tela. Com efeito, a norma constitucional reserva lei a regulamentao do equilbrio econmico-financeiro. Por isso, deve-se buscar primeiramente na Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitaes e Contratos da Administrao Pblica) os fundamentos para a aplicao desse preceito. Ao regulamentar esse comando constitucional, a Lei 8.666/93 assegurou a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato (ou da proposta) nos arts. 57, 1; 58, I, 1 e 2, e 65, II, d, e 5 e 6, bem como a obrigatoriedade de previso no edital do critrio de reajuste do custo contratu al desde a data da apresentao da proposta at o perodo de adimplemento, tal como previsto nos arts. 40, XI e 55, III. Ento, num primeiro momento, pode-se dizer que h dois institutos legais que visam assegurar a efetividade da garantia do equilbrio econmico-financeiro previsto no art. 37, XXI, da Constituio Federal: o reequilbrio econmico financeiro (ou reviso) e o reajuste. Nesse contexto legal, conforme reconhece a doutrina 4, restou consagrada a repactuao, que no desponta como um novo instituto jurdico preceituado pela Lei, mas como um procedimento, criado pelo Decreto Presidencial n. 2.271/97, para se adequar o preo dos contratos de prestao de servios executados de forma contnua realidade de mercado, observado o interregno mnimo de um ano (contado na forma da legislao) e a demonstrao analtica da variao dos custos de produo/insumos. Estes trs procedimentos sero detidamente analisados em seguida, com o intuito de bem discerni-los e diferenci-los quanto sua correta aplicao. Por fim, possvel conceber a correo monetria como forma de manuteno do equilbrio da equao econmico-financeira contratual, pois visa manter o valor efetivo do preo proposto, referindo-se ao custo do dinheiro. De fato, a correo monetria serve como fator de eliminao da defasagem entre o valor nominal e o valor real da moeda. Assim, tal como estabelecido no art. 40, XIV, c, da Lei n. 8.666/93, o edital de licitao, ou o contrato celebrado mediante inexigibilidade ou dispensa, devero prever como condio do pagamento, critrio de atualizao financeira dos valores a serem pagos, desde a data final do perodo de adimplemento de cada parcela at a data do efetivo pagamento, regra que est igualmente inserta no art. 55, III, parte final, como clusula obrigatria nos contratos pblicos, no que se refere aos critrios de atualizao das obrigaes e a do efetivo pagamento. Tal previso se faz indispensvel para as situaes em que a administrao, por sua culpa exclusiva, realiza pagamentos fora do prazo, o que solucionado com a aplicao de um ndice que reflita a variao inflacionria do perodo. Cuida-se, na seqncia, do reequilbrio econmico-financeiro e do reajuste. Para a repactuao ser dedicado todo o segundo captulo, situando-a em relao a esses dois institutos jurdicos, de maneira a apresentar-se todas as suas caractersticas e efeitos.

2.3.1 REEQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO (REVISO OU RECOMPOSIO) Na Lei n. 8.666/93, encontra-se o termo manuteno do equilbrio econmico-financeiro, mas a doutrina enfrenta o mesmo tema sob outras denominaes, tais como reequilbrio econmico-financeiro, reviso ou recomposio, sendo que as duas primeiras so as mais usuais. Adota-se aqui o vocbulo reequilbrio econmico-financeiro para facilitar a exposio do assunto. Conforme se mencionou acima, este instituto jurdico est disciplinado nos arts. 57, 58 e 65 da Lei n. 8.666/93, que seguem transcritos:

Art. 57... 1. Os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso e de entrega admitem prorrogao, mantidas as demais clusulas do contrato e assegurada a manuteno de seu equilbrio econmico-financeiro, desde que
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Os renomados juristas Maral Justen Filho e Digenes Gasparini reconhecem a repactuao como um procedimento hbil manuteno do equilbrio econmico-financeiro de contratos de prestao de servios de execuo continuada.

ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo: I alterao do projeto ou especificaes, pela Administrao; II supervenincia de fato excepcional ou imprevisvel, estranho vontade das partes, que altere fundamentalmente as condies de execuo do contrato; III interrupo da execuo do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administrao; IV aumento da quantidades inicialmente previstas do contrato, nos limites permitidos por esta Lei; V impedimento de execuo do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administrao em documento contemporneo sua ocorrncia; VI omisso ou atraso de providncias a cargo da Administrao, inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execuo do contrato, sem prejuzo das sanes legais aplicveis aos responsveis. [...] Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudos por esta Lei confere Administrao em relao a eles, a prerrogativa de: I modifica-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do contratado; 1. As clusulas econmico-financeiras e monetrias dos contratos administrativos no podero ser alteradas sem prvia concordncia do contratado. 2. Na hiptese do inc. I deste artigo, as clusulas econmico-financeiras do contrato devero ser revistas para que se mantenha o equilbrio contratual. [...] Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: II por acordo das partes: d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual. 5. Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a supervenincia de disposies legais, quando ocorridas aps a data da apresentao da proposta, de comprovada repercusso nos preos contratados, implicaro a reviso destes para mais ou para menos, conforme o caso. 6. Em havendo alterao unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administrao dever restabelecer, por aditamento, o equilbrio econmico-financeiro.

Relativamente s contrataes pblicas, pode-se inferir que houve a preocupao do legislador em prever expressamente as situaes que ensejam o reequilbrio econmico-financeiro: as regras do 1 do art. 57 tratam da alterao dos prazos de execuo do contrato nas situaes ali estipuladas, resguardado sempre o equilbrio econmico-financeiro; o art. 58, I, prev a prerrogativa de a Administrao modificar unilateralmente o contrato para melhor adequ-lo ao interesse pblico, sendo inafastvel, tambm, a reviso do equilbrio econmico-financeiro do contrato; a seu turno, o art. 65, II, d, trata especialmente da teoria da impreviso, da fora maior e do caso fortuito ou fato do prncipe, no sentido de assegurar a aplicao do mesmo princpio constitucional. Portanto, so inmeros os dispositivos na Lei de Licitaes e Contratos que disciplinam o reequilbrio econmico-financeiro, aplicvel nas hipteses de alteraes unilaterais promovidas pela administrao com vistas ao melhor atendimento do interesse pblico, bem como pela ocorrncia de fatos supervenientes contratao, imprevistos ou imprevisveis, irreversveis, capazes de acarretar um nus excessivo para quaisquer das partes, modificando a equao econmico-financeira do momento do ajuste, submetido este ltimo caso ao

ajuste bilateral. Nesta ltima hiptese, est consagrada a teoria da impreviso, ou o que se pode chamar de teoria do equilbrio econmico-financeiro do contrato num sentido estrito (reequilbrio econmico-financeiro ou reviso), sendo que, em sentido amplo deve ser considerado o preceito constitucional, que envolve tambm o reajuste. A fim de regular as causas de desequilbrio decorrentes de lea extraordinria contratual, o art. 65, II, d da Lei n. 8.666/93, que foi inicialmente vetado pelo Presidente da Repblica, mas foi restabelecido pela Lei n. 8.883, de 8 de junho de 1994, previu expressamente a possibilidade de se reequilibrar a equao econmicofinanceira do contrato. Acerca dos requisitos para a aplicao do reequilbrio econmico-financeiro, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1999, p. 262) disserta:

Aliada essa norma aos princpios j assentes em doutrina, pode-se afirmar que so requisitos para restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro do contrato, pela aplicao da teoria da impreviso, que o fato seja: 1. imprevisvel quanto sua ocorrncia ou quanto s suas conseqncias; 2. estranho vontade das partes; 3. inevitvel; 4. causa de desequilbrio muito grande no contrato. [...] Se for fato previsvel e de conseqncias calculveis, ele suportvel pelo contratado, constituindo lea econmica ordinria; a mesma concluso, se se tratar de fato que o particular pudesse evitar, pois no ser justo que a Administrao responda pela desdia do contratado; s o desequilbrio muito grande, que torne excessivamente onerosa a execuo para o contratado, justifica a aplicao da teoria da impreviso, pois os pequenos prejuzos, decorrentes de m previso, constituem lea ordinria no suportvel pela Administrao. Alm disso, tem que ser fato estranho vontade das partes: se decorrer da vontade do particular, responde sozinho pelas conseqncias de seu ato; se decorrer da vontade da Administrao, cai-se nas regras referentes lea administrativa (alterao unilateral e teoria do fato do prncipe).

Visando elucidar o instituto do reequilbrio econmico-financeiro, Odete Medauar (2005, p. 257) define:

A alnea d diz respeito chamada teoria da impreviso que, em sntese, se expressa no seguinte: circunstncias, que no poderiam ser previstas no momento da celebrao do contrato, vm modificar profundamente sua economia, dificultando sobremaneira sua execuo, trazendo dficit ao contratado; este tem direito a que a Administrao o ajude a enfrentar a dificuldade, para que o contrato tenha continuidade. Tais circunstncias ultrapassam a normalidade, revestindo-se de carter excepcional; por isso passaram a ser includas na expresso lea extraordinria. A teoria da impreviso, prpria do direito administrativo, representa, nesse mbito, o que a clusula rebus sic stantibus (literalmente, estando assim as coisas, se as coisas tiverem se mantido no mesmo estado) significa nos contratos do direito privado.

Como j exposto alhures, ao passo que a Administrao busca por meio do contrato o atendimento de um interesse pblico, o particular visa o lucro, que deve ser assegurado nos termos iniciais do ajuste, durante a execuo do contrato, em sua plenitude. Ora, sendo a estabilidade das relaes jurdicas uma marca essencial do Estado de Direito, impor ao contratado a diminuio de seus lucros significa submet-lo situao de insegurana capaz de ameaar a regular continuidade da execuo do contrato, com potencial prejuzo ao prprio interesse pblico. Alis, neste aspecto que, modernamente, a doutrina tem situado o contratado como colaborador da Administrao na prossecuo do interesse pblico. No se quer dizer, por outro lado, que a Administrao deva recompor imediatamente alteraes decorrentes de qualquer fato inerente lea ordinria, ou provocadas por situaes previsveis, posto que estas so inexorveis a qualquer atividade empresarial. Nestes casos, entretanto, no se pode olvidar a fixao de critrios de reajuste por ocasio da celebrao contratual, justamente para, observado o interregno legal mnimo, recompor a contraprestao corroda pelos efeitos

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inflacionrios. Mas este aspecto ser tratado logo adiante, no tpico destinado ao estudo do reajuste. Ainda acerca do reequilbrio econmico-financeiro, a que alude o art. 65, II, d, da Lei n. 8.666/93, convm aduzir que sua aplicao no est submetida verificao de qualquer prazo legal. Uma vez constatada a ocorrncia de fato imprevisvel, ou previsvel de conseqncias incalculveis, que modifique a relao entre os encargos e a remunerao correspondente, as partes devem recompor essa equao imediatamente. Para tanto, deve ser cabalmente demonstrada em processo administrativo a existncia de um fato que modifique a equao econmico-financeira do contrato. Uma vez caracterizada a lea extraordinria e calculados seus efeitos, as partes devem materializar a reviso por meio de termo aditivo, com suporte analgico no art. 65, 6 , da Lei n. 8.666/93, exigindo-se a subseqente publicao, para fins de eficcia, nos termos do art. 61, pargrafo nico, da mesma Lei.

2.3.2 REAJUSTE

O reajuste o instrumento legal que visa manter o equilbrio econmico-financeiro em funo da elevao dos insumos que compem o custo do objeto do contrato. As partes, ao tempo da celebrao do contrato, prevenindo-se quanto aos efeitos da inflao, estabelecem um critrio de reajuste ou ndice inflacionrio no intuito de preservar a contraprestao devida ao contratado. Cumpre funo primordial nos contratos de execuo continuada, cuja vigncia, por desenvolver-se por longo perodo, sofre os efeitos da inflao, que compromete a justa remunerao do contrato. Acerca do surgimento da clusula de reajuste, Caio Tcito (1992, p 93) elucida que:

A continuada perturbao da ordem financeira deu continuidade tendncia revisionista dos contratos, inclusive nas relaes privadas, mediante a crescente adoo de critrios de reajuste de preos contratuais, a princpio pela acolhida da teoria da impreviso e pelo nascimento de clusulas preventivas da ruptura do equilbrio entre as obrigaes. Neste sentido prosperaram as clusulas mveis na composio dos preos contratuais e, em seguida, se generalizou a regra da correo monetria do valor das obrigaes de pagar, sempre em coerncia com o princpio capital da justa correspondncia entre as obrigaes [...].

Na Lei n. 8.666/93, o reajuste est presente nos arts. 40, XI e 55, III, in verbis:

Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e do seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: XI critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista pra apresentao da proposta, ou do oramento a que essa se referir, at a data do adimplemento de cada parcela; Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam: III - o preo e as condies de pagamento, os critrios, a data-base e periodicidade do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento.

Em comentrio ao inciso XI do art. 40, Mauro Roberto Gomes de Mattos (2001, p.136) aduz:

Esta redao foi introduzida pela Lei n. 8.883/94, que, sensvel galopante inflao que assolava o pas, estabeleceu o imediato e eficaz reajustamento dos pagamentos das contrataes pblicas, que ficavam defasadas em razo das elevaes do mercado, da desvalorizao da moeda ou do aumento geral de salrios no perodo da execuo do contrato. O Poder Judicirio ficava abarrotado de demandas envolvendo solicitaes de reajustamentos de preos ou

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tarifas por parte dos concessionrios do servio pblico. Cuidou, assim, a prpria Lei de Licitaes Pblicas de conter norma expressa que vincula o contratante a recompor perdas acarretadas por fatores ligados ao custo de vida e desenfreada inflao reinante antes da estabilizao econmica que vive na atualidade.

Tangenciando o assunto, Antnio Carlos Cintra do Amaral (1996, p. 163) destaca que:

Ao celebrar o contrato de execuo de obra, prestao de servios ou compra e venda de bens para entrega futura, as partes podem estabelecer ou no clusula de reajuste de preos. bvio que, em economias altamente inflacionrias, tal clusula indispensvel, salvo se o prazo de execuo for extremamente curto. Mesmo em uma economia com inflao baixa, porm, ela necessria, embora a periodicidade de sua aplicao possa ser maior (atualmente de um ano). Qualquer que seja a modalidade adotada, a funo da clusula de reajuste evitar que o contrato venha a ter, na fase de execuo, sua equao econmica rompida, ruptura essa decorrente de elevao dos custos dos insumos utilizados.

interessante anotar que a Lei n. 8.666/93 foi promulgada num perodo de altas taxas inflacionrias, o que motivou a previso de adoo de critrios de reajuste como forma de manter a justa remunerao contratual. Neste sentido, leciona Maral Justen Filho (2006:550):
[...] o reajuste de preos uma soluo desenvolvida na experincia estrangeira, mas que recebeu aplicao muito intensa na prtica contratual brasileira. Convivendo em regime de permanente inflao, verificou-se a impossibilidade e a inconvenincia da prtica de preos nominais fixos. Com o passar do tempo, generalizouse a prtica da indexao em todos os campos. A indexao foi encampada tambm nas contrataes administrativas. A Administrao passou a prever, desde logo, a variao dos preos contratuais segundo a variao de ndices (predeterminados ou no). Essa prtica identificada como reajuste de preos. Trata -se da alterao dos preos para compensar (exclusivamente) os efeitos das variaes inflacionrias.

A adoo de critrio de reajuste ganha relevo nas contrataes com prazo de vigncia mais elstico, nas quais o equilbrio contratual torna-se mais suscetvel s variaes inflacionrias. Porm, de notar que pode ser dispensada nos contratos de curta durao, como ocorre no caso das compras com entrega imediata, ressalvada a incidncia de correo monetria para as hipteses de inadimplemento ou atraso no pagamento pela Administrao. Neste aspecto, Justen Filho (2006, p. 395) observa:

Os pressupostos do reajuste so dois, a saber: - previsvel ocorrncia de inflao durante o perodo que medeia entre a formulao da proposta e o pagamento; - imprevisibilidade dos ndices inflacionrios no perodo. Por isso, pode ser dispensada a incluso de clusula de reajuste de preos quando o pagamento deva ocorrer em curto espao de tempo. A dispensa da clusula deriva no da inexistncia de inflao, mas da possibilidade de previso dos ndices correspondentes.

Depreende-se, ento, que a lei admite como critrio de reajuste a eleio de ndices oficiais que reflitam a variao inflacionria dos custos de produo/insumos que interferem na formao do preo. Neste caso, tratase de um procedimento automtico, que no implica alterao contratual, mas que enseja a aplicao de clusula previamente estabelecida, razo pela qual prescinde da celebrao de aditamento, permitido o apostilamento, nos termos do art. 65, 8, da Lei n. 8.666/93. propsito, de acordo com Floriano P. Azevedo Marques Neto (1997, p. 218), no reajuste incide apenas a aplicao sobre os preos oferecidos do ndice de variao dos custos dos elementos componentes

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destes preos, atravs da referncia previamente estabelecida no ato convocatrio e na minuta de contrato a ele acostada. Ainda, da leitura do art. 40, XI, da Lei n. 8.666/93, verifica-se que a incidncia do reajuste dever ser computada desde a data prevista para a apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela. No mesmo sentido, o art. 55, III, alude aos critrios, data base e periodicidade do reajustamento. Seguindo a determinao do preceito constitucional - e no poderia ser diferente, pois o reajuste consiste num mecanismo de equilbrio financeiro do contrato -, a lei focaliza a proposta ou o oramento a que essa se refere como marco para o reajustamento. Alis, da letra da lei infere-se a expresso data prevista para a apresentao da proposta, que no entender de Jess Torres Pereira Jnior (2002, p. 430), a data da entrega dos respectivos envelopes, que deve vir indicada no edital consoante exige a cabea do mesmo art. 40, sendo este o termo a quo para a aplicao do reajuste. Da surge um dos aspectos particulares do reajustamento: a periodicidade legal para a sua concesso. Tal regra deve ser interpretada luz da legislao que rege o Sistema Monetrio Nacional, notadamente conforme a Lei n. 9.069, de 29 de junho de 1995, que dispe sobre o Plano Real, e Lei n. 10.192, de 14 de fevereiro de 2001, que trata de Medidas Complementares ao Plano Real. A importncia de tais normas para o presente estudo est relacionada observncia da periodicidade anual e data-base para a aplicao do reajuste contratual, como medida de controle inflacionrio. Neste contexto, oportuno trazer lume as regras previstas no art. 28 da Lei n. 9.069/95, in verbis:

Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com clusula de correo monetria por ndices de preo ou por ndice que reflita a variao ponderada dos custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao dessas clusulas ser anual. 1 nula de pleno direito e no surtir nenhum efeito clusula de correo monetria cuja periodicidade seja inferior a um ano. 2 O disposto neste artigo aplica-se s obrigaes convertidas ou contratadas em URV at 27 de maio de 1994 e s convertidas em REAL. 3 A periodicidade de que trata o caput deste artigo ser contada a partir: I da converso em REAL, no caso das obrigaes ainda expressas em Cruzeiros Reais; II da converso ou contratao em URV, no caso das obrigaes expressas em URV contratadas at 27 de maio de 1994; III da contratao, no caso de obrigaes contradas aps 1 de julho de 1994; e IV do ltimo reajuste no caso de contratos de locao residencial. [...] 5 O Poder Executivo poder reduzir a periodicidade de que trata esse artigo.

Logo em seguida foi editada a Medida Provisria 1.053, que sofreu sucessivas reedies at a Medida Provisria 2.074-72, por sua vez convertida na Lei n.10.192/01, a qual trata das normas complementares ao Plano Real, que sobre o reajuste prescreve:

Art. 2 admitida estipulao de correo monetria ou de reajuste por ndices gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos custos de produo ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de durao igual ou superior a um ano. 1 nula de pleno direito qualquer estipulao de reajuste ou correo monetria de periodicidade inferior a um ano. 2 Em caso de reviso contratual, o termo inicial do perodo de correo monetria ou reajuste, ou de nova reviso, ser a data em que a anterior reviso tiver ocorrido. 3Ressalvado o disposto no 7 do art. 28 da Lei n. 9.069 de junho de 1995, e no pargrafo seguinte, so

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nulos de pleno direito quaisquer expedientes que, na apurao do ndice de reajuste, produzam efeitos equivalentes aos de reajuste de periodicidade inferior anual. Art. 3 Os contratos em que seja parte rgo ou entidade da Administrao Pblica direta ou indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sero reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposies desta Lei, e, no que com ela no conflitarem, da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. 1 A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada a partir da data limite para a apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir. 2 O Poder Executivo regulamentar o disposto neste artigo.

A exegese das normas acima permite concluir que admitida, como critrio de reajuste, a estipulao de ndices gerais ou setoriais ou que reflitam a variao dos custos de produo ou dos insumos inerentes ao objeto do contrato, e que a periodicidade para o reajuste no poder ser inferior a um ano, contado da data limite para a apresentao da proposta ou do oramento a que essa se refere. No mbito Federal, o reajuste foi regulamentado pelo Decreto n. 1.054, de 7 de fevereiro de 1994, tendo em vista o disposto no 1 do art. 5, 7 do art. 7, e nos incisos XI e XIV do art. 40 e no inciso III do art. 55, todos da Lei n. 8.666/93. Em que pese esse regulamento ter sido expedido antes de institudo o Plano Real, entende-se que suas regras devem ser interpretadas conforme as disposies das Leis n. 9.069/95 e n. 10.192/01. Neste caso, o art. 2 do Decreto n. 1.054/94, ao prever que os critrios de atualizao monetria, a periodicidade e o critrio de reajuste de preos nos contratos devero ser previamente estabelecidos nos instrumentos convocatrios de licitao ou nos atos formais de dispensa ou inexigibilidade, deve-se cuidar para que seja observada a periodicidade mnima de um ano, contada nos termos da lei, permitida a estipulao de ndice que reflita a variao inflacionria.

2.4 DISTINO ENTRE REEQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO E REAJUSTE

O reequilbrio econmico-financeiro e o reajuste convergem quanto finalidade: ambos so institutos que visam atender ao equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo, institudo como vetor constitucional. Porm, distinguem-se sob diversos aspectos, conforme assinala Maral Justen Filho (2006, p. 395):
A recomposio de preos o procedimento destinado a avaliar a ocorrncia de evento que afeta a equao econmico-financeira do contrato e promove adequao das clusulas contratuais aos parmetros necessrios para recompor o equilbrio original. J o reajuste procedimento automtico, em que a recomposio se produz sempre que ocorra a variao de certos ndices, independente de averiguao efetiva do desequilbrio. Aprofundando os conceitos, o reajuste conseqncia de uma espcie de presuno absoluta de desequilbrio. J a recomposio pressupe a apurao real dos fatos e exige a comprovao acerca de todos os detalhes relacionados com a contratao e os supervenientes a ela.

Da conclui-se que o reajuste decorre de prpria aplicao de clusula contratual, cujo critrio pressupe a alterao da relao financeira contratual, ou seja, o reajuste tem por escopo recompor uma alterao prevista e previsvel, que ser dimensionada na medida da variao do ndice inflacionrio previamente fixado, observada a periodicidade mnima de um ano, nos termos da legislao que regulamenta o Plano Real. A recomposio de preos5 (reequilbrio econmico-financeiro) no automtica, depende da demonstrao cabal de um fato imprevisto e imprevisvel, e tanto pode ser provocado pela Administrao como pelo contratado; no est adstrita a qualquer interregno mnimo, devendo recompor a equao econmicofinanceira a partir do evento que modificou essa relao; por no ser um procedimento automtico, implica em alterao contratual, que deve ser materializada mediante termo aditivo, conforme assinala Dalton Santos Morais (2005, p. 158):
Representando o equilbrio econmico-financeiro verdadeira cirurgia ao contrato administrativo, determina a
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Termo empregado por Justen Filho para designar o reequilbrio econmico-financeiro a que alude o art. 65, II, d da Lei n. 8.666/93.

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lei que seja ele implementado por meio de Termo Aditivo ao contrato em vigor [...]. Haja vista a necessidade de demonstrao dos fatos que acarretem a concesso de reequilbrio econmicofinanceiro de contrato administrativo, deve a Administrao formalizar o requerimento do contratado em procedimento administrativo prprio para tanto e determinar quele a juntada de prova documental que demonstre os fatos acima mencionados, bem como suas graves conseqncias relao econmico-financeira do contrato em vigor.

Neste sentido, Antnio Carlos Cintra do Amaral (1996, p. 164) acentua que a clusula de reajuste tem carter prospectivo, pois se insere na etapa de planejamento do contrato, ao passo que a reviso opera no presente, mas a partir de uma viso retrospectiva, pois a reviso surge no momento em que se verifica o desbalanceamento. preciso ressaltar, no entanto, que o reajuste, muito embora seja previsto no contrato, s ter efeito aps um ano da data-base (data da proposta ou do oramento desta), depois de verificada a variao inflacionria desse perodo, mas com efeitos para o futuro, nunca com efeitos ao perodo pretrito.

2.5 A REPACTUAO COMO PROCEDIMENTO DE PRESERVAO DAS CONDIES EFETIVAS DA PROPOSTA

Para regular os contratos de prestao de servios de execuo continuada firmados pela administrao pblica federal, assim admitidos aqueles cuja vigncia poder ultrapassar o exerccio financeiro, comportando um prazo de durao de at 60 (sessenta) meses, nos termos do art. 57, II, da Lei n. 8.666/936, a Administrao Federal criou o procedimento da repactuao. A repactuao, no dizer de Digenes Gasparini (2004, p. 592), um processo de restaurao da equao econmico-financeira do contrato, que se ombreia, nesse particular, ao reajustamento e reviso. S obrigatria para a Administrao Federal, autrquica e fundacional. O tema principal deste estudo a repactuao. Porm, seria intil propor qualquer estudo sobre repactuao sem situ-la no contexto do reequilbrio econmico-financeiro e do reajuste. Por isso, tudo o que se estudou at aqui ser primordial para a compreenso desse tema, que ser tratado no prximo captulo como um dos instrumentos da garantia constitucional do equilbrio econmico-financeiro.

3 A REPACTUAO

3.1 CONSIDERAES GERAIS SOBRE O TEMA

A figura da repactuao tem-se revelado um dos temas mais polmicos no mbito das contrataes pblicas. Trata-se de uma das formas de manuteno da equao econmico-financeira do contrato, instituda pelo Poder Executivo Federal por meio do Decreto n. 2.271, de 7 de julho de 1997, para readequar o preo dos contratos de prestao de servios contnuos realidade de mercado, observado o interregno mnimo de um ano e a demonstrao da variao dos custos dos insumos inerentes ao objeto do contrato. As dificuldades de compreenso que o procedimento de repactuao despertam so inmeras, a comear que no h definio legal como instituto jurdico, e em razo disso, h poucos registros do tema na doutrina. verificvel que, diante da variao dos insumos dos contratos, os particulares, na condio de contratados, nem sempre sabem em que dispositivo legal devem fundamentar seus pedidos de recomposio contratual ora manejam o reequilbrio econmico-financeiro, ora o reajuste. Essa dificuldade decorre do fato de que a repactuao no um procedimento expressamente definido na lei, mas uma soluo administrativa.
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Art. 57 A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos: I omissis; II prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas a obteno de preos e condies mais vantajosas para a Administrao, limitada a sessenta meses;

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De todo modo, preciso considerar que, se a Administrao Pblica est jungida ao princpio da legalidade por fora constitucional (art. 37, caput da Constituio Federal), esse procedimento regulamentar tem que se fundamentar em algum instituto legal. Na prtica, a repactuao convive com o reequilbrio econmico-financeiro e com o reajuste, formas estas expressamente legais voltadas preservao das condies efetivas da proposta como preceito constitucional inexorvel s contrataes pblicas. Por isso, ao abordar-se o assunto, discute-se qual desses procedimentos oportuno para resolver determinados casos e dar cumprimento ao referido mandamento constitucional. Sobreleva perquirir, sobretudo, se os institutos legais do reequilbrio e do reajuste do respaldo aplicao da repactuao. Afinal, por que se criou o procedimento da repactuao? O fato que, sendo um fenmeno administrativo, a repactuao tema abordado em decises do Tribunal de Contas da Unio. Assim, tambm, a Advocacia-Geral da Unio cuidou da repactuao em diversos pareceres, e consolidou orientaes sobre o assunto. Por fim, para uniformizar de uma vez o procedimento da repactuao no mbito da Administrao Pblica Federal, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto resolveu a questo em instrues normativas. Cabe destacar, no entanto, que a consolidao do tema repactuao na Administrao Pblica Federal recente, de modo que o presente artigo tem o propsito de oferecer uma melhor compreenso do assunto.

3.2 PREVISO REGULAMENTAR

A Administrao Pblica Federal, quando contrata prestao de servios de natureza contnua, serve-se da repactuao para adequar, ao longo do tempo, os valores avenados aos preos reais de mercado. Como j mencionado anteriormente, esse procedimento foi institudo pelo art. 5 do Decreto n. 2.271, de 7 de julho de 1997, in verbis:

Decreto n. 2.271, de 7 de julho de 1997 [...] Art. 5 Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestao de servios executados de forma contnua podero, desde que previsto no edital, admitir repactuao visando a adequao aos novos preos de mercado, observados o interregno mnimo de um ano e a demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.

Logo em seguida foi editada a Instruo Normativa n. 18, de 22 de dezembro de 1997, pelo ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, visando disciplinar a contratao de servios a serem executados de forma indireta e contnua, dedicando, no item 7, algumas disposies repactuao, neste sentido:

Instruo Normativa MARE n. 18, de 22 de dezembro de 1997. [...] 7. DA REPACTUAO DOS CONTRATOS 7.1. Ser permitida a repactuao do contrato, desde que seja observado o interregno mnimo de um ano, a contar da data da proposta, ou da data do oramento a que a proposta se referir, ou da data da ltima repactuao; 7.2. Ser adotada como data do oramento a que a proposta se referir, a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originariamente. 7.3. A repactuao ser precedida de demonstrao analtica do aumento dos custos, de acordo com a Planilha de Custos e Formao de Preos referida no subitem 1.1.5.

Da leitura dos dispositivos regulamentares supracitados, possvel concluir que a repactuao exigia

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dois requisitos fundamentais para a sua concesso: (a) o interregno mnimo de um ano e (b) a demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato. Tais normativos no se demonstravam suficientes para regular o assunto, pois deixavam muitas lacunas que a jurisprudncia do Tribunal de Contas e os pareceres da Advocacia-Geral da Unio tentaram suprir. As discusses foram evoluindo at que o Ministrio do Planejamento e Gesto editou a Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 02, de 30 de abril de 2008, que tratou da repactuao nos arts. 37 a 41, que assim dispem:
DA REPACTUAO DE PREOS DOS CONTRATOS Art. 37. Ser admitida a repactuao dos preos dos servios continuados contratados com prazo de vigncia igual ou superior a doze meses, desde que seja observado o interregno mnimo de um ano. Art. 38. O interregno mnimo de 1 (um) ano para a primeira repactuao ser contado a partir: I - da data limite para apresentao das propostas constante do instrumento convocatrio; ou II - da data do oramento a que a proposta se referir, admitindo-se, como termo inicial, a data do acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, vigente poca da apresentao da proposta, quando a maior parcela do custo da contratao for decorrente de mo-de-obra e estiver vinculado s datasbase destes instrumentos. Pargrafo nico. Quando a contratao envolver mais de uma categoria profissional, com datas-base diferenciadas, a data inicial para a contagem da anualidade ser a data-base da categoria profissional que represente a maior parcela do custo de mo-de-obra da contratao pretendida; Art. 39. Nas repactuaes subseqentes primeira, a anualidade ser contada a partir da data da ltima repactuao ocorrida. Art. 40. As repactuaes sero precedidas de solicitao da contratada, acompanhada de demonstrao analtica da alterao dos custos, por meio de apresentao da planilha de custos e formao de preos e do novo acordo ou conveno coletiva que fundamenta a repactuao. 1 vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de benefcios no previstos na proposta inicial, exceto quando se tornarem obrigatrios por fora de instrumento legal, sentena normativa, acordo coletivo ou conveno coletiva. 2 Quando da solicitao da repactuao, esta somente ser concedida mediante negociao entre as partes, considerando-se: I - os preos praticados no mercado e em outros contratos da Administrao; II - as particularidades do contrato em vigncia; III - o novo acordo ou conveno coletiva das categorias profissionais; IV - a nova planilha com a variao dos custos apresentada; V - indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referncia, tarifas pblicas ou outros equivalentes; e VI - a disponibilidade oramentria do rgo ou entidade contratante. 3 A deciso sobre o pedido de repactuao deve ser feita no prazo mximo de sessenta dias, contados a partir da solicitao e da entrega dos comprovantes de variao dos custos. 4 No caso de repactuao, ser lavrado termo aditivo ao contrato vigente. 5 O prazo referido no pargrafo anterior ficar suspenso enquanto a contratada no cumprir os atos ou apresentar a documentao solicitada pela contratante para a comprovao da variao dos custos. 6 O rgo ou entidade contratante poder realizar diligncias para conferir a variao de custos alegada pela contratada. Art. 41. Os novos valores contratuais decorrentes das repactuaes tero suas vigncias iniciadas observandose o seguinte: I - a partir da assinatura do termo aditivo; II - em data futura, desde que acordada entre as partes, sem prejuzo da contagem de periodicidade para concesso das prximas repactuaes futuras; ou

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III - em data anterior repactuao, exclusivamente quando a repactuao envolver reviso do custo de mode-obra e estiver vinculada a instrumento legal, acordo, conveno ou sentena normativa que contemple data de vigncia retroativa, podendo esta ser considerada para efeito de compensao do pagamento devido, assim como para a contagem da anualidade em repactuaes futuras; 1 No caso previsto no inciso III, o pagamento retroativo dever ser concedido exclusivamente para os itens que motivaram a retroatividade, e apenas em relao diferena porventura existente. 2 A Administrao dever assegurar-se de que os preos contratados so compatveis com aqueles praticados no mercado, de forma a garantir a continuidade da contratao mais vantajosa. 3 A Administrao poder prever o pagamento retroativo do perodo que a proposta de repactuao permaneceu sob sua anlise, por meio de Termo de Reconhecimento de Dvida. 4 Na hiptese do pargrafo anterior, o perodo que a proposta permaneceu sob a anlise da Administrao ser contado como tempo decorrido para fins de contagem da anualidade da prxima repactuao.

Percebe-se que aspectos significativos sobre o tema foram consolidados de forma mais minuciosa na Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 02/2008, de modo a uniformizar interpretaes sobre a contagem do interregno mnimo de um ano, os requisitos e prazos para o deferimento do pedido, a forma jurdica de sua instrumentalizao, os efeitos financeiros da repactuao, a compatibilidade do preo contratado com aqueles praticados no mercado, e sobre pagamentos retroativos. Portanto, esse normativo representou um avano enorme para a compreenso e uniformizao do tema na Administrao Pblica Federal. Em seguida, porm, sucedeu a Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 03, de 15 de outubro de 2009, alterando algumas disposies da Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 02, de 30 de abril de 2008, inclusive sobre a repactuao, sendo que os arts. 37 a 41 passaram a vigorar com a seguinte redao:
Art. 37. A repactuao de preos, como espcie de reajuste contratual, dever ser utilizada nas contrataes de servios continuados com dedicao exclusiva de mo de obra, desde que seja observado o interregno mnimo de um ano das datas dos oramentos aos quais a proposta se referir, conforme estabelece o art. 5 do Decreto n 2.271, de 1997. 1 A repactuao para fazer face elevao dos custos da contratao, respeitada a anualidade disposta no caput, e que vier a ocorrer durante a vigncia do contrato, direito do contratado, e no poder alterar o equilbrio econmico e financeiro dos contratos, conforme estabelece o art. 37, inciso XXI da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, sendo assegurado ao prestador receber pagamento mantidas as condies efetivas da proposta. 2 A repactuao poder ser dividida em tantas parcelas quanto forem necessrias em respeito ao princpio da anualidade do reajuste dos preos da contratao, podendo ser realizada em momentos distintos para discutir a variao de custos que tenham sua anualidade resultante em datas diferenciadas, tais como os custos decorrentes da mo de obra e os custos decorrentes dos insumos necessrios execuo do servio. 3 Quando a contratao envolver mais de uma categoria profissional, com datas-base diferenciadas, a repactuao dever ser dividida em tantas quanto forem os acordos, dissdios ou convenes coletivas das categorias envolvidas na contratao. 4 A repactuao para reajuste do contrato em razo de novo acordo, dissdio ou conveno coletiva deve repassar integralmente o aumento de custos da mo de obra decorrente desses instrumentos.". "Art. 38. ................................................................................................................... ........................... I - da data limite para apresentao das propostas constante do instrumento convocatrio, em relao aos custos com a execuo do servio decorrentes do mercado, tais como o custo dos materiais e equipamentos necessrios execuo do servio; ou II - da data do acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, vigente poca da apresentao da proposta, quando a variao dos custos for decorrente da mo-de-obra e estiver vinculada s datas-base destes instrumentos.". "Art. 39. Nas repactuaes subseqentes primeira, a anualidade ser contada a partir da data do fato gerador que deu ensejo ltima repactuao". "Art. 40. As repactuaes sero precedidas de solicitao da contratada, acompanhada de demonstrao analtica da alterao dos custos, por meio de apresentao da planilha de custos e formao de preos ou do

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novo acordo conveno ou dissdio coletivo que fundamenta a repactuao, conforme for a variao de custos objeto da repactuao. ............................................................................................................................. ............................... 2 Quando da solicitao da repactuao para fazer jus a variao de custos decorrente do mercado, esta somente ser concedida mediante a comprovao pelo contratado do aumento dos custos, considerando-se: I - os preos praticados no mercado ou em outros contratos da Administrao; III - a nova planilha com a variao dos custos apresentada; IV - indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referncia, tarifas pblicas ou outros equivalentes; e V - (revogado). ............................................................................................................................. ..................................... 4 - As repactuaes, como espcie de reajuste, sero formalizadas por meio de apostilamento, e no podero alterar o equilbrio econmico e financeiro dos contratos, exceto quando coincidirem com a prorrogao contratual, em que devero ser formalizadas por aditamento. 5 O prazo referido no 3 ficar suspenso enquanto a contratada no cumprir os atos ou apresentar a documentao solicitada pela contratante para a comprovao da variao dos custos; ............................................................................................................................. ............................... 7 As repactuaes a que o contratado fizer jus e no forem solicitadas durante a vigncia do contrato, sero objeto de precluso com a assinatura da prorrogao contratual ou com o encerramento do contrato". "Art. 41. .......................................................................................................................................... ... I - a partir da ocorrncia do fato gerador que deu causa repactuao; II - ......................................................................................................................................................... III - em data anterior ocorrncia do fato gerador, exclusivamente quando a repactuao envolver reviso do custo de mo-de-obra em que o prprio fato gerador, na forma de acordo, conveno ou sentena normativa, contemplar data de vigncia retroativa, podendo esta ser considerada para efeito de compensao do pagamento devido, assim como para a contagem da anualidade em repactuaes futuras; 1. Os efeitos financeiros da repactuao devero ocorrer exclusivamente para os itens que a motivaram, e apenas em relao diferena porventura existente. 2 (revogado). 3 (revogado). 4 (revogado).". "Art. 41-A As repactuaes no interferem no direito das partes de solicitar, a qualquer momento, a manuteno do equilbrio econmico dos contratos com base no disposto no art. 65 da Lei n 8.666, de 1993". "Art. 41-B A empresa contratada para a execuo de remanescente de servio tem direito repactuao nas mesmas condies e prazos a que fazia jus a empresa anteriormente contratada, devendo os seus preos serem corrigidos antes do incio da contratao, conforme determina o art. 24, inciso XI da Lei n 8.666, de 1993".

Verificam-se algumas novidades na Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 03/2009, sendo importante destac-las: a) quanto ao art. 37: a repactuao aparece conceituada como espcie de reajuste e como direito do contratado; pode ser concedida em parcelas, conforme a distino dos custos que compem o contrato; deve repassar integralmente o aumento dos insumos ao contrato; b) quanto ao art. 38: d tratamento especfico para a contagem do interregno mnimo para a repactuao de custos dos materiais e equipamentos necessrios execuo do servio (inc. I) e para os custos de mo-de-obra (inc. II); c) quanto ao art. 39: a alterao substancial ao adotar o fato gerador da ltima repactuao como termo inicial para a contagem da anualidade para repactuaes subsequentes;

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d) quanto ao art. 40: reconhece que a repactuao motivada pela variao dos custos dos insumos ou da mode-obra, conforme o caso, admitindo que cada custo tem uma forma especfica de demonstrao de variao e estabelece que a comprovao da variao de custos deve considerar a comparao alternativa com preos praticados no mercado ou com outros contratos da Administrao; as alteraes do 2 do art. 40 denotam certa confuso, porque substitui a apresentao do acordo ou conveno coletiva pela planilha com variao dos custos, e passa a redao do inc. V da IN SLTI MOPG n. 02/2008 para o inc. IV da IN SLTI/MPOG n. 03/2009, mas em seguida revoga o inc. V; o 4 do art. 40 traz uma alterao substancial, que a substituio do termo aditivo pelo apostilamento, como forma de instrumentalizao da repactuao; o 5 apenas corrige uma referncia ao 3; inclui-se a redao do 7 para prever o reconhecimento da precluso lgica de repactuaes no solicitadas antes da assinatura do termo aditivo ou do encerramento do contrato; e) quanto ao art. 41: estabelece a ocorrncia do fato gerador que deu causa repactuao como o termo inicial da vigncia dos novos valores (inc. I); estabelece que os novos valores podem viger em data anterior ocorrncia do fato gerador exclusivamente quanto reviso de mo-de-obra quando o acordo, conveno coletiva ou sentena normativa contemplar vigncia retroativa; dispe que os efeitos da repactuao devero ocorrer exclusivamente para os itens que a motivaram e apenas em relao diferena porventura existente; incluiu-se o art. 41-A, relativamente preservao do direito de reequilbrio econmico e o art. 41-B, sobre o direito repactuao da contratada para a execuo de remanescente de servio. Enfim, esses so os normativos que regulamentam a repactuao no mbito da Administrao Pblica Federal.

3.3 REQUISITOS FUNDAMENTAIS PARA A CONCESSO DA REPACTUAO CONFORME O DECRETO N. 2.271/97

3.3.1 O INTERREGNO MNIMO DE 1(UM) ANO

A definio do interregno mnimo de um ano a que se refere o art. 5 do Decreto n. 2.271/97 revelou-se um aspecto bastante tormentoso. Esse interregno ou periodicidade significa que os contratos de prestao de servios contnuos no podem ser reajustados seno a cada 12(doze) meses, a contar de uma estabelecida database. Perguntava-se, ento, a partir de que momento inicia-se esse prazo de doze meses. Inicialmente, conforme as disposies da IN n. 18/97, computava-se como incio da periodicidade de um ano para a repactuao a data da proposta, ou a data do oramento a que essa se referir, ou da data da ltima repactuao (item 7.1). A primeira dificuldade estaria em definir qual a data do oramento da proposta, mas isto foi resolvido pela prpria IN 18/93, devendo ser entendida como a data do acordo, conveno ou dissdio coletivo da categoria profissional envolvida no contrato de prestao dos servios (item 7.2). Sobreleva destacar que as disposies daquela IN n. 18/97 concernentes ao cmputo da periodicidade mnima no foram concebidas ao acaso. O contexto que informava esse regulamento estava marcado pela vigncia da Medida Provisria n. 1.053, de 30 de maio de 1995 (aps sucessivas reedies foi convertida na Lei n. 10.192/01), que j determinava o prazo a quo da periodicidade anual tanto para o primeiro reajuste como para os reajustes subseqentes, quais sejam, a data limite para apresentao da proposta ou do orame nto a que essa se referir e a data em que a anterior reviso tiver ocorrido. A invocao dessas normas permite inferir que, quanto ao aspecto da periodicidade mnima, a repactuao assemelha-se ao reajuste, cuja forma est delineada nos arts. 40, XI e 55, III, da Lei n. 8.666/93, que aludem, respectivamente, a critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista para a apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela, e aos [...] critrios, data-base e periodicidade do reajustamento de preos [...]. Mas todo o debate jurdico que se travou em torno da questo do interregno mnimo de 1(um) ano para a repactuao na ltima dcada ofereceu elementos suficientes para a edio das Instrues Normativas SLTI/MPOG n. 02/2008, alterada pela Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 03/2009, respaldadas em pareceres da Advocacia-Geral da Unio e em decises do Tribunal de Contas da Unio.

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Objetivamente, as instrues normativas antes citadas so as normas atualmente aplicveis para a verificao do requisito em questo. Mais adiante ser apresentado como se d a aplicao das regras que tratam da periodicidade mnima anual e da data-base da repactuao dos insumos do contrato.

3.3.2 DEMONSTRAO ANALTICA DA VARIAO DOS CUSTOS

No que concerne ao segundo requisito primordial para a concesso da repactuao, a demonstrao analtica da variao dos custos do contrato deve ser verificada por meio de planilha de custos e formao de preos. Inicialmente, o item 1.1.5 da IN n. 18/97 definia a planilha de custos e formao de preos como o documento a ser apresentado pelas proponentes, contendo o detalhamento dos custos que compem os preos. Neste ponto, a repactuao guardava similitude com o reequilbrio econmico-financeiro, cuja aplicao depende de demonstrao cabal dos fatos e sua repercusso na relao econmico-financeira do contrato. Mas a exigncia foi consagrada no art. 40 da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, e confirmadas no art. 40 da IN SLTI/MPG n. 03/2009. Todas as implicaes dessa exigncia contida no regulamento atual sero vistas nos tpicos seguintes.

3.4 NATUREZA JURDICA E FUNDAMENTO LEGAL

Conforme se percebe nos dois subitens acima, manifesta-se hbrida a natureza jurdica da repactuao, ao apresentar caractersticas prprias tanto do reajuste como do reequilbrio. Maral Justen Filho (2006, p. 550), sensvel a essa ambigidade, escreve:

A repactuao assemelha-se ao reajuste, no sentido de ser prevista para ocorrer a cada doze meses ou quando se promover a renovao contratual. Mas aproxima-se da reviso de preos quanto ao seu contedo: trata-se de uma discusso entre as partes relativamente s variaes de custo efetivamente ocorridas. No se promove a mera e automtica aplicao de um indexador de preos, mas examina-se a real evoluo dos custos do particular.

A propsito, a Consultoria Znite (ILC, 2005, n. 63, p.131) classifica a repactuao como espcie de reajuste, mas antes a identifica como figura especfica aos regulamentos prprios:

No mbito da Administrao Pblica Federal, foi criada uma figura especfica para promover o reequilbrio econmico dos contratos de prestao de servios contnuos, denominada repactuao. disciplinada pelo Decreto n. 2.271/97 e pela IN/97. Trata-se de uma espcie de reajuste, por buscar afastar os efeitos decorrentes do processo inflacionrio aps o interregno mnimo de 1 ano, dele se diferenciando no que tange ao critrio empregado para sua concesso: enquanto o reajuste se vincula a ndice econmico previsto no contrato, a repactuao ocorre com base na demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos envolvidos.

O procedimento de repactuao, como j salientado, no poderia estar dissociado da legalidade: ou tem supedneo na disciplina do reajuste ou nas regras do reequilbrio econmico-financeiro, procedimentos estes previstos em lei. Isto porque a Constituio Federal reservou a matria lei ordinria, ou no teria aludido expresso mantidas as condies efetivas da proposta, nos ter mos da lei conforme o faz no art. 37, inciso XXI. Da resulta que a eficcia jurdica da repactuao deve encontrar conformao na lei, o que nos impede de entend-la como figura especfica ou um instituto jurdico autnomo criado pela Administrao Pblica. Outrossim, alm da submisso da Administrao Pblica legalidade, no se pode perder de vista a norma do art. 5, inc. II, da Constituio Federal, pela qual ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer

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alguma coisa seno em virtude de lei. Com efeito, tais mandamentos, ao fixar limites de atuao do Poder Pblico, permite ao jurisdicionado conhecer com exatido os direitos que podem ser vindicados em funo da relao jurdica. Isto tambm quer dizer que a Administrao no pode fundamentar suas decises exclusivamente com base em regulamentos infra-legais, quando tais normas tm eficcia limitada ao cumprimento da lei. Portanto, a lei que orienta as resolues da Administrao. Discorrendo sobre essa polmica relacionada repactuao, Dalton Santos Morais (BLC:114) escreve:
Vedada a inovao normativa por meio de decreto, nos termos do art. 84, IV, da CF, h autores que entendem ser a repactuao de preos inconstitucional, sob o argumento de que o instituto no poderia ter sido criado por norma inscrita em decreto art. 5 do Decreto n 2.271/97. Em nosso entendimento tal posicionamento no resiste a consideraes mais consistentes sobre o tema. Isto porque, por fora da supremacia constitucional e da presuno de constitucionalidade das leis, norma de hermenutica constitucional que os atos normativos devam ser interpretados conforme a Constituio da Repblica. E, ao que nos parece, a repactuao de preos no foi editada pelo Dec. n 2.271/97 como uma figura autnoma, mas, sim, como uma espcie de reajuste de preos, a qual, ao invs de utilizar-se da aplicao de ndices de preos, considera to-somente a efetiva alterao dos custos contratuais. Tal posicionamento tem embasamento no delineamento dos institutos pelas disposies que os fundamentam. A repactuao de preos tem como requisitos para sua concesso a necessidade de previso contratual e interregno temporal mnimo art. 5, caput, do Dec. n 2.271/97 e item 7 da Instruo Normativa MARE n 18/97 requisitos os quais tambm esto presentes no reajuste de preos art. 55, III, da Lei n 8.666/93 e art. 3, 1, da Lei n. 10.192/01.

Tendo por base as lies acima, e pelos conceitos dos institutos legais aptos manuteno das condies efetivas da proposta nos contratos pblicos, nos parece que a repactuao consiste mesmo em um critrio de reajuste complexo, e deriva dos preceitos normativos dos arts. 40, XI e 55, III, da Lei de Licitaes e Contratos, bem como do art. 28, caput, da Lei n. 9.069/95 c/c o art. 3, 1, da Lei n. 10.192/01. Este entendimento parece o mais razovel na confrontao entre o art. 5 do Decreto n. 2.271/97 com as normas acima mencionadas, cujo teor consta do primeiro captulo. Ademais, essa concluso no resulta exclusivamente da interpretao sistemtica das normas, mas da idia de que reajuste e repactuao compartilham da mesma finalidade legal: ambos exercem a funo de recompor a variao dos custos de produo ou insumos que compem o preo do servio contratado, equalizando-os conforme a realidade de mercado. Quando se invoca o termo repactuao, sabe-se, portanto, que se est tratando de lea ordinria, portanto de riscos normais ao negcio jurdico, decorrentes da variao previsvel dos insumos contratuais. Sendo previsvel a variao dos custos contratuais, a Administrao deve ento estabelecer clusulas para reajustar tais custos dentro de um perodo determinado, a fim de recompor os efeitos acumulados da inflao sobre os contratos de longa durao. Logo, tais variaes no so compensadas imediatamente, como ocorre com o reequilbrio econmico-financeiro, mas dentro de uma periodicidade regular. Portanto, o procedimento da repactuao no renova o pacto propriamente, mas simplesmente enseja a aplicao de um critrio de reajuste estabelecido em clusula contratual. Logo, no se trata da renovao ou alterao do pacto, mas da aplicao do pacto mesmo. Nesse sentido, a repactuao reconhecida, na atual redao do caput do art. 37 da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, como espcie de reajuste, afastando, de uma vez por todas, qualquer relao com o instituto do reequilbrio econmico-financeiro. A bem da verdade, a nosso ver, a repactuao um procedimento administrativo que visa proporcionar o reajuste dos diferentes insumos do contrato administrativo. No , portanto, um reajuste no sentido clssico, mas uma reviso de custos contratuais conforme a realidade de mercado. interessante ressaltar que os componentes dos custos de um contrato de um servio terceirizado so inmeros. Se tomar-se, por exemplo, o servio de limpeza e conservao, na formao do preo pode-se identificar o custo da mo-de-obra ou tudo o quanto constitui a remunerao do trabalhador, o custo dos materiais de limpeza, encargos sociais, tributos, etc. Alguns destes custos possuem uma variao previsvel, para os quais possvel a estipulao de clusula contratual com vistas fixao de um critrio de reajuste de modo a

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manter adequada a remunerao do contratado conforme a realidade de mercado. No fosse a preveno contra os efeitos da inflao, a partir de dado momento o particular teria que suportar um prejuzo injusto, ao passo que a Administrao estaria beneficiando-se de um servio depreciado, o que equivaleria a um enriquecimento ilcito. Outros custos que interferem na formao do preo so inicialmente estveis, mas podem sofrer alteraes imprevistas, tal como ocorre com a majorao de um tributo inerente ao servio, circunstncia que ensejar a reviso imediata do contrato, jamais o reajuste ou repactuao. Mas, se a repactuao de fato uma espcie de reajuste, ento, para o caso do reajuste salarial de mode-obra utilizado no contrato de prestao de servio, estar-se-ia curiosamente diante de um reajuste reflexo. Como j definido no captulo passado, e por isso a importncia dos conceitos dos institutos implicados, o reajuste consiste na atualizao dos preos do contrato conforme a variao de um ndice pr-estabelecido. Assim, correto entender a repactuao com um procedimento que permite o reajustamento de cada insumo especfico por um ndice que reflita a variao correspondente. No caso da mo-de-obra no h como prestabelecer um ndice no contrato, porque o reajustamento deste insumo fica atrelado composio salarial resultante de um instrumento coletivo de trabalho, que busca amortizar o impacto temporal da variao inflacionria. De toda forma, a repactuao impede a indexao do preo total do contrato, o que salutar, pois nem todos os insumos apresentam variaes uniformes ou lineares. Logo, a repactuao um mecanismo que a Administrao Federal encontrou para manter a justa e adequada manuteno dos preos dos contratos de servios de acordo com a realidade de mercado. Assim, cada insumo admite um reajuste prprio, no percentual e data-base correspondente. Da pode-se compreender a vedao de indexao de preos por ndices gerais, setoriais ou que reflitam a variao de custo, contida no art. 4 do Decreto n. 2.271/97. Entende-se que esta disposio deve ser interpretada no sentido de vedao da indexao do preo geral do contrato, por no corresponder variao efetiva de cada custo que compem o preo final dos servios, conforme as razes j expostas. No se pode olvidar, tambm, que a Lei n. 10.192/01, em seu art. 2, prev que admitida estipulao de correo monetria ou de reajuste por ndices de preos gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos custos de produo ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de durao igual ou superior a um ano. Neste vetor, Wlteno Marques da Silva (2006, p. 59) adverte que:

[...] a ento alegada impossibilidade da indexao de preos por ndices gerais, setoriais ou que reflitam a variao de custo, em razo da vedao contida no inciso I do art. 4 do Decreto n. 2.271/97, foi superada no mbito administrativo em face da posio assumida pelo egrgio Tribunal de Contas ao admitir que o reajuste atualmente regulado pela Lei n. 10.192/01 (Deciso 1315/Plenrio TCU), [...].

Portanto, permitida a indexao do contrato de prestao de servio cuja vigncia ultrapasse doze meses, porm, entende-se que no aceitvel que o ndice inflacionrio eleito seja aplicado para reajustar a totalidade dos insumos utilizados. Nada obsta, portanto, que se adote, como critrio de reajuste, a indexao de certos insumos, cuja variao pode ser retratada por ndice oficial, e de outra parte atrelando-se a variao da mo-de-obra ao percentual determinado por acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho. Logo, a repactuao admite dois critrios de reajuste: um para mo-de-obra e outro para demais insumos. Nesse sentido, a Advocacia-Geral da Unio firmou a Orientao Normativa n. 23, de 1 de abril de 2009, in verbis:
O EDITAL OU O CONTRATO DE SERVIO CONTINUADO DEVER INDICAR O CRITRIO DE REAJUSTAMENTO DE PREOS, SOB A FORMA DE REAJUSTE EM SENTIDO ESTRITO, ADMITIDA A ADOO DE NDICES GERAIS, ESPECFICOS OU SETORIAIS, OU POR REPACTUAO, PARA OS CONTRATOS COM DEDICAO EXCLUSIVA DE MO DE OBRA, PELA DEMONSTRAO ANALTICA DA VARIAO DOS COMPONENTES DOS CUSTOS.

Enfim, vale sublinhar mais uma vez: a repactuao admite a coexistncia de critrios de reajuste para insumos distintos. No caso da mo-de-obra, o reajustamento assenta-se na data-base da categoria, enquanto que para os demais insumos o reajuste tem por base algum ndice que reflita a variao inflacionria dos mesmos. Este entendimento est contido na Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 02/2008, alterada pela IN SLTI/MOPG n. 03/2009.

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3.5. A REPERCUSSO DO REAJUSTE SALARIAL

Sabe-se que a mo-de-obra considerada um insumo que compe o custo da prestao do servio. Uma vez estabelecido o percentual de reajuste salarial por conveno coletiva de trabalho ou instrumento congnere, os empregadores vinculados ao contrato coletivo obrigam-se a pagar o novo salrio ao trabalhador, com os efeitos financeiros previstos na prpria conveno. Conseqentemente, o contrato firmado com a Administrao Pblica, por envolver categoria profissional cujos salrios foram reajustados, sofre a repercusso financeira, ou seja, torna-se mais oneroso para o prestador do servio. Pela diretriz constitucional, entende-se que esse nus deve ser repassado ao tomador do servio, no caso, para a Administrao, sob pena de admitir-se a continuidade de uma contratao fora dos parmetros de mercado, com benefcio para uma parte em prejuzo de outra. Houve quem admitisse, pelo menos at a paradigmtica Deciso n. 1.563/2004, do Tribunal de Contas da Unio, que o reajuste salarial advindo de conveno coletiva de trabalho caracterizava-se fato previsvel, porm de conseqncias incalculveis. Argumentava-se que, em relao ao reajuste salarial anual, apesar de representar evento certo, seus percentuais no poderiam ser mensurados, de sorte que restaria caracterizada a teoria da impreviso, ou reequilbrio econmico-financeiro. primeira vista, essa tese no parecia desarrazoada, pois de fato a conveno coletiva um evento previsvel, porm suas conseqncias dependem da inflao, que cambiante, portanto no precisamente calculvel. Esta concepo foi adotada na doutrina de Wlteno Marques da Silva (2006, p. 59), que assim expressava:

Quanto questo relacionada ao reequilbrio econmico-financeiro do contrato em decorrncia de reajuste salarial amparado em Conveno coletiva de Trabalho ou instrumento congnere, sempre sustentei a sua admissibilidade, por compreender que, embora previsvel, nem sempre possvel conhecer, no momento da apresentao da proposta, o ndice de reajuste salarial que ser implementado para determinada categoria, o que, ao meu juzo de convencimento, pode mesmo configurar ocorrncia de lea extraordinria, segundo o disposto no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei n 8.666/93, como alis, num primeiro momento assim tambm entendeu o Tribunal de Contas da Unio ao proferir a Deciso TCU n 457/1995 Plenrio.

Da Consultoria Znite (ILC, 1997, n.43, p. 706) tambm extraa-se posio semelhante:

Repactuao, recomposio de preos, reviso contratual e restaurao do equilbrio da equao econmicofinanceira so todas expresses equivalentes e segundo a alnea d, inc. II, do art. 65, da Lei n. 8.666/93, tem a funo de restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual.

Neste sentido posicionava-se o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, conforme a Deciso n. 457/95, no julgamento do TC n. 009.970/95, resultante de consulta formulada pelo TRT 2 Regio, com assento nas razes expostas no voto do Ministro Relator Carlos tila, cujo trecho transcreve-se:

Embora sendo previsvel, no caso, o reajuste salarial na data-base de cada categoria, no se conhecem antecipadamente os ndices a serem aplicados, podendo ser considerado tal fato, a meu ver, de conseqncias incalculveis, na forma do art. 65, inciso II, aliena d, da Lei n. 8.666/93 [...]. [...] fazer com que os licitantes prevejam tais custos em suas propostas seria estimular um provvel superfaturamento do contrato.

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Em contrapartida, o Ministro Relator ressalvava que seria possvel aceitar o reequilbrio econmicofinanceiro, desde que decorrido o prazo de um ano da ltima ocorrncia verificada (assinatura, repactuao, reviso ou reajuste do contrato), contado na forma da legislao pertinente. Nessa oportunidade, conforme doutrina publicada no Informativo de Licitaes e Contratos (ILC, 2005, n. 131, p. 63), o Tribunal de Contas da Unio acabou decidindo que:

1. os preos contratados no podero sofrer reajustes por incremento dos custos de mo-de-obra decorrentes da data base de cada categoria, ou de qualquer outra razo, por fora do disposto no art. 28 e seus pargrafos da Lei n. 9.069/95, antes de decorrido o prazo de um ano, contado na forma expressa na prpria legislao; 2. poder ser aceita a alegao de desequibrio econmico-financeiro do contrato, com base no reajuste salarial dos trabalhadores ocorrido durante a vigncia do instrumento contratual, desde que a reviso pleiteada somente acontea aps decorrido um ano da ltima ocorrncia verificada (a assinatura, a repactuao, a reviso ou o reajuste do contrato), contado na forma da legislao pertinente.

Tratava-se de uma deciso paradoxal, pois, conforme visto, o reequilbrio econmico-financeiro no exige qualquer requisito temporal para a sua concesso; tal exigncia prpria do reajuste, cuja disciplina naquela oportunidade havia sido afastada. Em funo dessa incongruncia, foi proposta a Representao n. 010/97 perante o TCU, subscrita pelo representante do Ministrio Pblico Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, no intuito de provocar a mudana de entendimento da Corte de Contas sobre a questo da imposio de obedincia a prazo mnimo. Nesse documento, o representante do Parquet professava:

10. A periodicidade para a manuteno deste equilbrio econmico no h como ser regulada por dispositivo legal algum, inobstante possa por este (s) ser afetada. Afinal, de todo consabido que so as leis de mercado que regem o comportamento da oferta X demanda, e no as leis do Poder Pblico. 11. Diferentemente do visto no pargrafo anterior, o equilbrio financeiro, que procura equilibrar as perdas ocasionadas em decorrncia de variaes no poder aquisitivo da moeda, materializado pelas correes e/ou reajustes administrativos incidentes nos contratos; e, nestes sim, o Poder Pblico pode interferir regulando a periodicidade para o seu repasse, como o faz na legislao que dispe sobre o Sistema Monetrio Nacional, para os critrios de converso e atualizao das obrigaes, dentre outros.

Neste contexto, o doutrinador estava defendendo que a legislao que trata do Sistema Monetrio Nacional aplicvel para as hipteses de reajuste e no para as que ensejam o reequilbrio econmico-financeiro (ou equilbrio econmico, como alude Jorge Ulisses Jacoby Fernandes), argumento aceito no voto do Conselheiro do TCU Jos Milton Ferreira, que em parecer oferecido nos autos da representao mencionada, Processo n. 4.992/97 (ILC, Tribunais de Contas, set. 98, p. 852), exarou a recomendao para que a Corte adotasse novo entendimento, nestes termos:

a) a legislao federal referente ao sistema monetrio, bem como as regras e critrios de converso e correo das obrigaes, ao estabelecerem a periodicidade anual para os reajustamentos de preos dos contratos celebrados pela Administrao, dizem respeito aos casos de atualizao e correo previstos no edital e no ajuste, consoante estabelece o art. 55, III, da Lei n 8.666/93; b) o prazo de um ano para a concesso de reajustamento ser contado a partir da data-limite para a apresentao da proposta; c) em se tratando de restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro da relao contratual, com vista a manter as condies efetivas da proposta, nos termos do art. 65, II, d, da Lei n. 8.666/93, no h prazo ou interstcio fixado em lei, descabendo observar a periodicidade de um ano prevista para a hiptese de reajustamento de preos ou qualquer outra;

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Nessa linha de raciocnio, sendo a mo-de-obra um custo do contrato, cuja variao est diretamente atrelada inflao, a reposio salarial concedida conforme o ndice empregado na conveno coletiva de trabalho ensejaria o reajuste administrativo, e no o reequilbrio econmico. A propsito, o Superior Tribunal de Justia posicionou-se sobre o assunto quando do julgamento do Recurso Especial n. 411101/PR, cuja ementa reproduz-se:
ADMINISTRATIVO CONTRATO DE PRESTAO DE SERVIO DISSDIO COLETIVO AUMENTO DE SALRIO EQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO ART. 65 DA LEI N. 8.666/93. 1. O aumento salarial a que est obrigada a contratada por fora de dissdio coletivo no fato imprevisvel capaz de autorizar a reviso contratual de que trata o art. 65, da Lei n. 8.666/93. 2. Precedentes da Segunda Turma desta Corte no REsp. 134.797/DF. 3. Recurso Especial improvido. (STJ. REsp. n. 411101/PR, 2 Turma, Rel. Ministra Eliana Calmon, DJ 08.09.2003, p. 279).

Respondendo representao de sua Secretaria-Geral de Administrao, proposta em face das dificuldades que persistiam no processamento de pedidos de reequilbrio econmico-financeiro, o Tribunal de Contas da Unio, seguindo a orientao do STJ, exarou a Deciso n. 1.563/2004, concluindo nestes termos:

9.1.2. os incrementos dos custos de mo-de-obra ocasionados pela data-base de cada categoria profissional nos contratos de prestao de servios de natureza contnua no se constituem em fundamento para a alegao de desequilbrio econmico-financeiro; 9.1.3. no caso da primeira repactuao dos contratos de prestao de servios de natureza contnua, o prazo mnimo de um ano a que se refere o item 8.1. da Deciso 457/1995 Plenrio conta-se a partir da apresentao da proposta ou da data do oramento a que a proposta se referir, sendo que, nessa ltima hiptese, considera-se como data do oramento da data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originalmente, nos termos do disposto no art. 5 do Decreto n. 2.271/97 e do item 7.2 da IN/Mare 18/97. 9.1.4. no caso de repactuaes dos contratos de prestao de servios de natureza contnua subseqentes primeira repactuao, o prazo mnimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Deciso 457/1995 Plenrio conta-se a partir da data da ltima repactuao, nos termos do disposto no art. 5 do Decreto n. 2.271/97 e do item 7.1 da IN Mare 18/97; 9.1.5. os contratos de prestao de servios de natureza contnua admitem uma nica repactuao a ser realizada no interregno mnimo de um ano, conforme estabelecem o art. 2 da Lei 10.192/2000 e o art. 5 do Decreto 2.271/97; [...] (TCU, Acrdo n. 1.563/2004. Relator Min. Augusto Sherman Cavalcanti, Julgamento: 06/10/2004, rgo Julgador: Plenrio, Publicao: Boletim TCU 40/2004).

Posteriormente, o Tribunal de Contas da Unio teve a oportunidade de reiterar o seu entendimento em expediente formulado pelo Deputado Federal Severino Cavalcanti, ento Presidente da Cmara dos Deputados, acerca da repactuao de preos em contratos de prestao de servios de natureza contnua, em decorrncia de incremento de custos de mo-de-obra ocasionado pela data-base das categorias, no caso, pela concesso de abono salarial. O TCU, considerando a relevncia da matria e seus reflexos para a Administrao Pblica, bem como a inexistncia de dispositivos especficos em lei e jurisprudncia sobre o tema, recebeu e processou a consulta. O feito culminou no Acrdo n. 2.255/2005 Plenrio, em que se reconhece que os abonos pagos pelo empregador tm natureza salarial, afastou a possibilidade de aplicao do reequilbrio econmico-financeiro, por restar caracterizada a situao imprevisvel ou de conseqncias incalculveis. Neste diapaso, a Advocacia-Geral da Unio, por meio da NOTA/DECOR/CGU/AGU n. 023/2006-

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AMD, aprovada pelo Consultor-Geral da Unio e pelo Advogado-Geral da Unio, firmou a seguinte posio:

a) Os incrementos dos custos de mo-de-obra ocasionados pela data-base de cada categoria profissional nos contratos de prestao de servios de natureza contnua no constituem fundamento para alegao de desequilbrio econmico-financeiro (Acrdo TCU n. 1563/2004); b) admitida repactuao do contrato administrativo visando a adequao aos novos preos de mercado, observados o interregno mnimo de um ano (a contar da data da proposta, ou da data da ltima repactuao, bem como prvia demonstrao analtica quanto alterao dos custos contratuais (IN MARE n. 18/97) e a demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato (Decreto n. 2.271/97); c) Conforme entendimento do Tribunal de Contas da Unio e da prpria AGU, os efeitos decorrentes de qualquer termo contratual s sero vlidos a partir de sua assinatura, no sendo vivel pretender-se atribuir efeitos retroativos a um termo; d) possvel contar-se o prazo inicial de validade dos novos valores repactuados a partir do requerimento da contratada caso tenha havido demora injustificada da Administrao em analis-lo. Do contrrio, a regra prazo inicial de validade a partir da assinatura do termo aditivo, ante a proibio em atribuir-lhes efeitos retroativos.

O Consultor-Geral da Unio, ao aprovar a nota jurdica acima referida, aditou o seguinte:


Salvo melhor juzo, tambm penso que a clusula legal data do oramento ou proposta no equivale data do acordo ou conveno salarial vigente poca da proposta. Parece razovel admitir que o proponente conhece essa circunstncia e pode precaver-se quando da proposta de modo a, a partir dela, manter-se durante um ano como estabelece o art. 40, XI, da Lei 8.666/93 [...] Nessa linha, sugiro seja uniformizada com esse entendimento (i. e., a contar da data da proposta, do oramento ou da assinatura do contrato, e no da data do salrio normativo) a interpretao da contagem do prazo de um ano para repactuao de contratos de prestao continuada de servios com a Administrao, dando-se conhecimento aos Ncleos de Assessoramento Jurdico e Consultorias Jurdicas.

At a era possvel observar a tendncia dos diversos rgos da Administrao Federal em processar o pedido de repactuao conforme as regras prprias do reajuste contratual, impondo-se um interregno mnimo de um ano para a concesso da medida, expurgados, porm, quaisquer efeitos retroativos. No entanto, em 2007 o Tribunal de Contas da Unio, por meio do Acrdo 3.273/2007 1 Cmara, lanou um precedente ao reconehcer os efeitos retroativos de uma repactuao contratual, assim dispondo:

1.1.1. Gerncia Executiva em So Paulo - Leste/SP do INSS que, relativamente solicitao de repactuao de preos do Contrato 21.305.1/30/2004 pela empresa Active Engenharia Ltda., em razo de variaes de custos do primeiro perodo de apurao do contrato: 1.1.1.1. considere apenas as variaes de custos efetivamente ocorridas e comprovadas pela contratada, dentro do primeiro perodo de apurao, ou seja, exclusivamente nos 12 (doze) meses a contar da data-limite fixada pelo edital de licitao para a apresentao da proposta ou do oramento a que esta se referir; 1.1.1.2. faa incidir, nas devidas contraprestaes, as variaes de preos repactuadas, retroativamente, a partir do primeiro dia aps o decurso do referido perodo de apurao, vez que o direito do particular recomposio do equilbrio econmico deve ser reconhecido a partir do preenchimento do critrio temporal estipulado na clusula quinta do contrato;

Portanto, os efeitos da repactuao no deveriam retroagir data das concluses da negociao ou da assinatura do termo aditivo, mas do preenchimento do critrio temporal estabelecido em clusula contratual. No obstante isso, continuaram as discusses sobre a contagem da periodicidade mnima e os efeitos

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financeiros da repactuao, at o advento da Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 02/2008, e a interveno da Advocacia-Geral da Unio, com a aprovao do Parecer n. AGU/JTB 01/2008, da Advogada da Unio Juliana Helena Takoaka Bernardino. O referido Parecer e a IN SLTI/MPOG n. 02/2008 foram, na verdade, um divisor de guas no que se refere compreenso do tema repactuao no mbito da Administrao Pblica Federal. J reproduzimos as normas da IN SLTI n. 02/2008 e reconhecemos o avano que esta consolidao representa sobre o tema, conforme veremos mais detidamente nos tpicos seguintes. Outro tanto, oportuno reproduzir aqui as concluses do Parecer n. AGU/JTB 01/2008, que, aps aprovado pelo Despacho do ento Consultor-Geral da Unio n. 452, Ronaldo Jorge Arajo Vieria Jnior, e pelo Parecer JT 01/2009 do ento Advogado-Geral da Unio, Antnio Dias Tofolli, firmou o seguinte entendimento:

a) A repactuao constitui-se em espcie de reajustamento de preos, no se confundindo com as hipteses de reequilbrio econmico-financeiro do contrato; b) no caso da primeira repactuao do contrato de prestao de servios contnuos, o prazo de um ano para se requerer a repactuao conta-se da data da proposta da empresa ou da data do oramento a que a proposta se referir, sendo certo que, considera-se como data do oramento a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta; c) no caso das repactuaes subseqentes primeira, o prazo de um ano deve ser contado a partir da data da ltima repactuao; d) quanto aos efeitos financeiros da repactuao nos casos de convenes coletivas de trabalho, tem-se que estes devem incidir a partir da data em que passou a viger efetivamente a majorao salarial da categoria profissional; e e) quanto ao termo final para o contratado requerer a repactuao, tem-se que a repactuao dever ser pleiteada at a data da prorrogao contratual subsequente, sendo certo que, se no o for de forma tempestiva, haver a precluso do direito do contratado de repactuar.

O Parecer n. AGU/JTB 01/2008 provoca mudanas substanciais quanto ao entendimento do tema: a repactuao passa a ser reconhecida como espcie de reajustamento, o que significa que est identificada como critrio de reajuste previsto no art. 40, inc. XI e art. 55, inc. III, da Lei n. 8.666/93; outro aspecto importante que o interregno de 1 (um) para a primeira repactuao conta-se da proposta ou do seu oramento, sendo que a data do oramento a data do acordo, conveno ou dissdio coletivo que estipular o novo salrio da categoria; o prazo da repactuao subsequente deve ser contado da ltima repactuao; define-se que os efeitos financeiros alcanam a data em que entrou em vigor a majorao salarial, e, por fim, a prorrogao contratual fixa o termo final para requerer a repactuao, sob pena de precluso lgica. Posteriormente, pela Nota DECOR/CGU/AGU n. 031/2009 JGAS, a Advocacia-Geral da Unio confirma a tese de que os efeitos financeiros retroagem data em que efetivamente entrou em vigor o aumento salarial concedido categoria profissional, desde que o pedido observe o interregno de 1 (um) ano da data da proposta ou do oramento a que a proposta remeter (acordo, conveno ou dissdio coletivo). Com as alteraes procedidas pela IN SLTI/MOPG n. 03/2009 na IN SLTI/MPOG n. 02, especialmente com relao anualidade para a nova repactuao, que passou a ser contada a partir da data do fato gerador que deu ensejo ltima repactuao, a Advocacia-Geral da Unio, pelo Parecer DECOR n. 012/2010, entendeu pela necessidade de adequar pontualmente a concluso do Parecer AGU/JTB 01/2008, e assentou o seguinte:
17.Insta ressaltar, ainda, que, no mbito do PARECER JT 02/2009, j ficara assentado como termo inicial para a produo dos efeitos da primeira repactuao a data de seu fato gerador, tendo a ilustre parecerista encampado entendimento do E. TCU, fundando na constatao de que limitar seus efeitos data em que solicitada a repactuao representaria desrespeito ao comando construdo a partir da interpretao do artigo 37, XXI, da Constituio da Repblica, que estabelece a necessidade de se manter a equao econmicofinanceira. Desta feita, salientou que a IN MPOG 02/2008 no poderia contrariar o texto constitucional, limitando o direito daqueles que contratam com a Administrao Pblica nos casos em que a conveno coletiva no previsse a retroao de seus efeitos. Pugnou, assim, por uma interpretao da referida Instruo Normativa em conformidade com a Constituio Republicana. 18. Dessa forma, percebe-se a desnecessidade de alterao do referido PARECER no que tange ao termo a quo para a primeira repactuao e para a produo de seus efeitos, devendo-se adequ-los apenas no que tange ao termo inicial do prazo de um ano para as repactuaes subsequentes, que deve se iniciar a partir do

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fato gerador da repactuao anterior. Sugere-se, portanto, a adequao pontual do PARECER JT 02/2009, para que se coadune com as alteraes promovidas pela IN 03/2009. Recomenda-se, ainda, o envio de cpia do presente parecer ao DEAEX, para cincia, uma vez que o PARECER AGU/JTB 01/2008, base para PARECER JT/2009, teve origem nesse Departamento.

Assim, ficou estabelecida definitivamente a tese de que o prazo para a contagem para nova repactuao se d a partir do fato gerador da repactuao anterior, ou seja, da data da prpria alterao do salrio normativo. Nesse sentido aponta o caput do art. 39 da IN SLTI/MOPG n. 02/2008 em vigor, valendo ressalvar, ainda, que o art. 41, inc. III, do mesmo regulamento, estatui que a vigncia retroativa do acordo, conveno ou sentena normativa pode ser considerada para efeito de compensao do pagamento devido como para a contagem da anualidade em repactuaes futuras.

3.6. CONTAGEM DA PERIODICIDADE MNIMA E DATA-BASE

J vimos que a repactuao, por ser o procedimento hbil para promover o reajuste dos insumos do contrato de prestao de servios contnuos, deve ser processada em conformidade com as regras do Sistema Financeiro Nacional, notadamente com relao s normas do Plano Real e normas complementares. A Lei n. 9.069/95 j estabelecia, em seu art. 28, que nos contratos celebrados ou convertidos em REAL, com clusula de correo monetria por ndices de preo ou por ndice que reflita a variao ponderada dos custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao dessas clusulas ser anual. Essa norma foi concebida com a clara inteno de conter o crescimento da inflao, mantendo os contratos com preos estveis por um ano, quando ento incidiria o reajuste conforme o acmulo do ndice eleito. Posteriormente, entrou em vigor a Lei n. 10.192/01 para estabelecer normas complementares ao Plano Real, dispondo sobre a regra da anualidade das revises contratuais, conforme j citamos no tpico 2.3.2 deste trabalho. Vale ressaltar que admissvel a adoo de ndice oficial, que reflita a variao inflacionria, mediante estipulao de clusula contratual para reajuste de contratos superiores a um ano, nos termos do art. 2, caput, da Lei n. 10.192/01. No se pode olvidar, por outro lado, que tais ndices devem refletir a variao efetiva dos insumos do contrato, mas como um contrato de prestao de servio contnuo contempla diversos insumos, a Administrao Pblica resguardou-se em relao quilo que o legislador no pde prever, vedando a estipulao de clusula que contemple a indexao geral do contrato, conforme o art. 4, inc. I, do Decreto n. 2.271/97, que reza:

Art . 4 vedada a incluso de disposies nos instrumentos contratuais que permitam: I - indexao de preos por ndices gerais, setoriais ou que reflitam a variao de custos;

Tal vedao fundamental para a disciplina do reajustamento dos contratos de prestao de servios de execuo continuada, dada a natureza jurdica desses contratos, que contemplam insumos diversos, cada qual atrelado a uma variao especfica, de modo que a adoo de ndices gerais representariam uma distoro do valor do contrato, tornando-o incompatvel com a realidade de mercado. Por isso, a repactuao permite ao Administrador adotar uma disciplina diferenciada para a contagem anual para a reviso do valor da mo-de-obra em relao aos demais insumos, conforme se ver a seguir.

3.6.1. DA PRIMEIRA REPACTUAO

Tendo em conta as regras do Sistema Financeiro Nacional, para o primeiro reajuste ou repactuao contratual, incide a regra do art. 3 da Lei n. 10.192/01, in verbis:
Art. 3 Os contratos em que seja parte rgo ou entidade da Administrao Pblica direta ou indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sero reajustados ou corrigidos monetariamente de

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acordo com as disposies desta Lei, e, no que com ela no conflitarem, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. 1. A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada a partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir. 2. O Poder Executivo regulamentar o disposto neste artigo.

Ao regulamentar o assunto, o Decreto n. 2.271/97, por meio do art. 5, confirmou a exigncia do interregno mnimo de um ano para a concesso do reajuste, porm no estabeleceu qual o termo inicial da contagem desse prazo. Anteriormente, a IN MARE n. 18/97, no item 7.2, apresentava uma soluo para a contagem desse interstcio mnimo, quando previa que Ser adotada como data do oramento a que a proposta se referir, a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originariamente. Com isso, para o primeiro reajuste dos custos de mo-de-obra incrementados na data-base da categoria, o termo a quo j era a data da conveno coletiva que serviu de base para o oferecimento da proposta. Ento, ocorrido um ano desta, a nova repactuao poderia ser processada se houvesse um novo salrio normativo, que deveria ser demonstrado em planilha de valores. Tal procedimento, como se percebe pela regulamentao acima citada, no ocorria de forma automtica, como o reajuste propriamente dito, mas dependia de demonstrao por parte da contratada, sendo que a procedncia seria confirmada ou no pela Administrao. Atualmente, a IN SLTI/MPOG n. 02/2008, alterada pela IN SLTI/MOPG n. 03/2009, dispe de normas mais claras sobre a contagem do interregno de 1 (um) ano para a primeira repactuao, conforme o art. 38, que vale transcrever:
Art. 38. O interregno mnimo de 1 (um) ano para a primeira repactuao ser contado a partir: I - da data limite para apresentao das propostas constante do instrumento convocatrio, em relao aos custos com a execuo do servio decorrentes do mercado, tais como o custo dos materiais e equipamentos necessrios execuo do servio; ou (Redao alterada pela IN SLTI/MPOG n. 03/2009). II - da data do acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, vigente poca da apresentao da proposta, quando a variao dos custos for decorrente da mo-de-obra e estiver vinculada s datas-base destes instrumentos.".( Redao alterada pela IN SLTI/MPOG n. 03/2009). Pargrafo nico. Quando a contratao envolver mais de uma categoria profissional, com datas-base diferenciadas, a data inicial para a contagem da anualidade ser a data-base da categoria profissional que represente a maior parcela do custo de mo-de-obra da contratao pretendida;

Quanto ao reajuste de insumos em geral, atrelados a ndices inflacionrios, excetuada a mo-de-obra, no oferece qualquer dificuldade administrativa, sendo que a data-base da periodicidade deve ser contada a partir da data limite do oferecimento da proposta, ou do fornecimento do oramento desta para as hipteses de inexigibilidade e dispensa de licitao, situao esta que no foi contemplada pelos normativos acima citados. Assim, conforme o inc. I do art. 38 supracitado, decorrido 1(um) ano da data limite para o oferecimento da proposta, aqueles insumos podem ser reajustados por simples apostila, mediante a aplicao de clusula contratual. No que se refere ao reajustamento da mo-de-obra, incide a regra do inc. II do art. 38, segundo a qual o interregno de um ano contado a partir da data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou instrumento congnere vigentes poca do oferecimento da proposta. Mas no s isso. O inc. III do art. 41 da IN SLTI/MPOG n. 02/2008 permite um alcance ainda maior da contagem do interregno mnimo de 1 (um ano) conforme o disposto a seguir:

Art. 41. Os novos valores contratuais decorrentes das repactuaes tero suas vigncias iniciadas observandose o seguinte:

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III - em data anterior repactuao, exclusivamente quando a repactuao envolver reviso do custo de mode-obra e estiver vinculada a instrumento legal, acordo, conveno ou sentena normativa que contemple data de vigncia retroativa, podendo esta ser considerada para efeito de compensao do pagamento devido, assim como para a contagem da anualidade em repactuaes futuras;

Como se v, quando o instrumento normativo contempla data de vigncia retroativa, esta considerada inclusive para a contagem da anualidade em repactuaes futuras. Ento, quanto mo-de-obra, a anualidade no se conta da data da assinatura do contrato, nem mesmo se restringe data limite para o oferecimento da proposta, mas alcana a data de eventuais efeitos retroativos do acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho; o que determina a anualidade, no fim das contas, a data em que entra em vigor a alterao do salrio da categoria profissional. Admite-se, ainda, que os demais insumos necessrios execuo dos servios sejam reajustados por ocasio da primeira repactuao de mo-de-obra, a fim de se fazer coincidir as datas-bases de todos os insumos contratuais para as prximas repactuaes. Destarte, considerando-se dois critrios de reajuste para insumos distintos, a harmonizao da repactuao desses insumos foi bem apanhada na Deciso n. 1.563/2004 do Tribunal de Contas da Unio, que acompanhou o brilhante voto do Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti, que assim se manifestou:

37. Entendo, pois, que no h restries legais ou regulamentares a que se inclua, na primeira repactuao, a variao dos custos de outros itens do preo do contrato, alm da mo-de-obra, desde que devidamente demonstrado e justificado. 38. No entanto, chamo a ateno para o fato de que no h como se conseguir a perfeita harmonizao da relao dos custos do contrato tendo em vista a existncia de itens sujeitos a variaes sazonais ou categorias profissionais com data-base diferenciadas, entre outras possibilidades. Inobstante esse aspecto, de se ressaltar que a ocorrncia de expressivas defasagens de custos podem ser amenizadas pela adoo do procedimento sugerido.

Portanto, no momento da repactuao provocada pela alterao dos custos de mo-de-obra, a Administrao poder efetivar tambm o reajuste dos demais insumos utilizados, fazendo coincidir a data-base de todos os insumos para a prxima repactuao. No que tange existncia de categorias profissionais diversas no contrato com datas-base diferenciadas, o art. 38, nico, da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, disciplinou no sentido de que a contagem da anualidade ser a data-base da categoria profissional que represente a maior parcela do custo de mo-de-obra da contratao. Tal disposio, no entanto, deve constar de clusula contratual, sobretudo por se tratar de situao excepcional s disposies gerais do prprio normativo. A Advocacia-Geral da Unio acompanha o raciocnio jurdico acima desenvolvido, conforme j exposto no tpico 3.5 do presente estudo, notadamente na forma do Parecer n. AGU/JTB n. 01/2008, adequado pelo Parecer DECOR n. 012/2010. Nesse sentido, foi editada tambm a Orientao Normativa AGU n. 25, de 1 de abril de 2009, que assim orienta:
NO CONTRATO DE SERVIO CONTINUADO COM DEDICAO EXCLUSIVA DE MO DE OBRA, O INTERREGNO DE UM ANO PARA QUE SE AUTORIZE A REPACTUAO DEVER SER CONTADO DA DATA DO ORAMENTO A QUE A PROPOSTA SE REFERIR, ASSIM ENTENDIDO O ACORDO, CONVENO OU DISSDIO COLETIVO DE TRABALHO, PARA OS CUSTOS DECORRENTES DE MO DE OBRA, E DA DATA LIMITE PARA A APRESENTAO DA PROPOSTA EM RELAO AOS DEMAIS INSUMOS.

6.2. DAS REPACTUAES SUBSEQUENTES A Lei n. 10.192/01, por meio do art. 2, 2, veio estabelecer que Em caso de reviso contratual, o termo do perodo de correo monetria ou reajuste, ou de nova reviso, ser a data em que a anterior reviso tiver ocorrido.

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Vale destacar, primeiramente, que a regra citada anteriormente no utiliza o termo repactuao, mas adota os termos correo monetria, reajuste e reviso. Entretanto, o que mais interessa que tais eventos esto sujeitos regra da anualidade, e no se identificam com o reequilbrio econmico-financeiro, que no se sujeita ocorrncia do interstcio de um ano, conforme j visto no presente artigo. Sem dvida que possvel conceber a repactuao com um procedimento misto, que prev de um lado um reajuste, quando a variao dos custos de determinados insumos sujeita-se aplicao de um ndice econmico previamente estabelecido no contrato, e de outro lado uma reviso, notadamente quanto aos custos de mo-de-obra, porque este insumo no reajustado no contrato administrativo, mas, a ntes, por instrumento coletivo de trabalho, que, por sua vez, gera reflexos naquele. De toda forma, o importante que o reajuste de todos os insumos que sero objeto do procedimento de repactuao esto sujeitos regra da anualidade, conforme os normativos e entendimentos jurdicos atualmente em vigor. Essa regra legal da anualidade vale, portanto, para as repactuaes ou reajustes subseqentes. Ento, aps a primeira repactuao, dever ser computado o prazo de doze meses para a segunda e assim sucessivamente, no sendo permitida mais de uma repactuao no perodo de doze meses. Mas afinal, a partir de que momento conta-se o perodo de 12 meses para a nova repactuao? Nos termos do art. 39, caput, da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, com redao dada pela IN SLTI/MPOG n. 03/2009, Nas repactuaes subsequentes primeira, a anualidade ser contada a partir da data do fato gerador que deu ensejo ltima repactuao. De modo geral, o fato gerador a prpria conveno, o acordo ou dissdio coletivo, mas pode ocorrer que o instrumento coletivo preveja a entrada em vigor de novos salrios normativos de forma retroativa, situao que vai interferir na contagem do prazo. Dessa forma, no se pode admitir que o prazo para o requerimento de nova repactuao seja contado da data da assinatura da anterior, posto que, se assim for, a cada ano seria postergada a preservao do equilbrio econmico-financeiro do contrato, com prejuzo manifesto para o contratado. Com efeito, sendo a repactuao um procedimento que visa um reajuste, no h que se considerar como incio do prazo de 12 meses a data da assinatura de um termo aditivo que, ademais, no um instrumento obrigatrio, na medida em que se admite o apostilamento. O que deve ser levado em conta que, em uma determinada data do ano, que considerada a data-base, seja ela a data da proposta ou a data da conveno coletiva que serviu de base para a proposta conforme o custo do insumo que est sendo repactuado, nessa mesma data dos anos seguintes que dever ser efetivada a repactuao, desde que demonstrada a variao do preo do contrato. Esta data no muda de ano em ano, ou ento no se falaria mais em data-base exigida no art. 55, inc. III, da Lei n. 8.666/93. Para as futuras repactuaes provocadas por reviso do custo da mo-de-obra tambm incide a regra do art. 41, inc. III, da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, pela qual a vigncia retroativa da conveno, acordo ou dissdio coletivo, serve de termo inicial para a contagem do interregno de um ano para a repactuao seguinte. Logo, conclui-se que o interregno mnimo contado sempre da entrada em vigor do novo salrio normativo, o que equivale, na prtica, ao reequilbrio econmico-financeiro, pelo qual um determinado evento que cause desequilbrio econmico na relao contratual compensado de forma imediata. Por fim, a Advocacia-Geral da Unio consolidou o assunto com a Orientao Normativa n. 26, de 1 de abril de 2009, no seguinte sentido:
NO CASO DAS REPACTUAES SUBSEQUENTES PRIMEIRA, O INTERREGNO DE UM ANO DEVE SER CONTADO DA LTIMA REPACTUAO CORRESPONDENTE MESMA PARCELA OBJETO DA NOVA SOLICITAO. ENTENDE-SE COMO LTIMA REPACTUAO A DATA EM QUE INICIADOS SEUS EFEITOS FINANCEIROS, INDEPENDENTEMENTE DAQUELA EM QUE CELEBRADA OU APOSTILADA.

3.7 EFEITOS FINANCEIROS: RETROATIVIDADE

interessante apresentar um histrico da questo da retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao no mbito da Administrao Pblica Federal, para que possam visualizar como o tema evoluiu nos ltimos anos.

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Em 2004, a Advocacia-Geral da Unio firmou o entendimento de que os efeitos decorrentes de qualquer termo contratual s sero vlidos a partir de sua assinatura, no sendo vivel pretender-se atribuir efeitos retroativos a um termo aditivo. Tal entendimento consentneo como o parecer do Departamento de Assuntos Jurdicos Internos da Consultoria-Geral da Unio CGU/AGU, conforme exposto na Nota/DAJI n. 76/2004 PFBF:

Aos contratos administrativos alude a Constituio de 1988, no art. 22, inciso XXVII, para submet-los a normas gerais federais, e no art. 37 para exigir o prvio processo licitatrio, demonstrando a preocupao do constituinte em vincular os contratos celebrados com a Administrao a uma rgida disciplina legal da qual no podem ser afastar. Destarte, os efeitos decorrentes de qualquer termo contratual s sero vlidos a partir de sua assinatura, no sendo vivel pretender-se atribuir efeitos retroativos a um termo aditivo.

Nesse sentido, a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, respondendo consulta encaminhada pela Auditoria Interna do Tribunal Regional do Trabalho da 7 Regio (Ofcio/PRT7 n. 65/01 - Prot. AUDIN n. 2001/4262), tambm adotava aquele entendimento, assim exposto:

d) O prazo para pagamento dos novos valores repactuados dever iniciar-se sempre a partir da concluso das negociaes, ou no mximo poder retroagir data da solicitao da contratada.

No mbito da doutrina, Dalton Santos Morais (2005, p. 131) afirmava que h uma corrente doutrinria no sentido de que a repactuao de preos tem de ser concedida ex officio pela Administrao, conforme, por exemplo, o entendimento da Consultoria Znite (ILC n. 87, Ano VIII, Curitiba, Znite, maio 2001, Consulta em Destaque, pp. 388/393). O autor ressalvava que:

[...] entretanto, em que pese o posicionamento acima exposto, a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio d-se no sentido de que a data do requerimento de repactuao, acompanhado da respectiva Planilha de Custos, pela contratada, pode definir o momento a partir do qual seria devida, se aprovada pela Administrao Pblica, a repactuao do preo contratado (MORAIS, 2005, p. 131).

Referido autor (2005, p. 131) ainda lembrava o posicionamento firmado no mbito do Ministrio Pblico da Unio, pela Procuradoria da Repblica em Santa Catarina, conforme Processo AUDIN n. 2002/02650 e 2804, no sentido de que a solicitao da empresa constitui o momento inicial das negociaes, mas o prazo para pagamento de novos valores repactuados dever iniciar-se sempre a partir da concluso das negociaes, ou no mximo, poder retroagir data da solicitao da contratada. Em contrapartida, ainda o mesmo autor advogava a tese de que, pelo princpio da vedao do enriquecimento ilcito e pela interpretao do item 7.2 da IN MARE n. 18/97, o marco inicial da repactuao de preos "a data de vigncia do salrio normativo sobre o qual foi feito o requerimento pela contratada, desde que, ante a natureza jurdica da negociao bilateral da repactuao de preos, tenha sido o requerimento feito em prazo razovel pela contratada, aps a Conveno Coletiva que fixou o novo salrio normativo da categoria profissional abrangida pelo contratado administrativo (MORAIS, 2005, p. 133). Assim, fixa sua opinio em manifestao da DLSG/SLTI do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que, conforme Fax n. 793/02, de 7.8.02, DLSG/SLTI/MPOG (MORAIS, 2005, p. 134), assim orienta:

O prazo para concesso de repactuao ser a data do pedido da empresa, podendo retroagir at a data do acordo, conveno ou dissdio coletivo, inclusive considerando a vigncia deste instrumento legal quando retroativo.

Essa exegese da legislao apresentava-se mais juridicamente aceitvel, pois, ainda que a repactuao no fosse promovida de forma automtica, o que nos parece at razovel, dado que cada insumo admite um

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critrio especfico, uma vez demonstrada a variao do custo de produo no decorrer de doze meses a contar da data-base, o contratado teria direito aos novos valores, e qualquer demora no processamento no impediria o reconhecimento do direito percepo dos retroativos. Isto porque o direito surgiria na data-base do reajuste, que no pode ser modificada; ento se no ms de maro ocorresse o reajuste salarial, em maro de cada ano, com o advento da conveno coletiva de trabalho, teria direito o contratado reposio da perda inflacionria advinda da alterao dos insumos. Na poca, o Tribunal de Contas da Unio, conforme o Acrdo 1.563/2004 - Plenrio, entendia que o prazo para a primeira repactuao deveria contar-se da data da conveno coletiva que serviu de base para a formulao da proposta, mas no falava em efeitos financeiros retroativos. Em seguida, a Advocacia-Geral da Unio confirmou o entendimento no sentido de no reconhecimento de efeitos retroativos, conforme se infere do subitem d do item 42 da Nota DECOR/AGU/AGU N. 023/2006AMD, j citada, no sentido de que possvel contar -se o prazo inicial de validade dos novos valores repactuados a partir do requerimento da contratada caso tenha havido demora injustificada da Administrao em analis-lo, concluindo que a regra prazo inicial de validade a partir da assinatura do termo aditivo, ante a proibio em atribuir-lhe efeitos financeiros retroativos. Portanto, o entendimento da Advocacia-Geral da Unio e do Tribunal de Contas da Unio pela vedao de efeitos retroativos no pareciam harmnicos, na poca, com o disposto no art. 40, inc. XI e art. 55, III, da Lei n. 8.666/93, pelo qual na data-base fixada surge o direito ao reajuste ou repactuao. Na exegese dos dispositivos legais acima, se um contrato fosse celebrado em janeiro de 2007, cuja proposta fora apresentada em dezembro de 2006, tendo por oramento a conveno coletiva de maro de 2006, e vindo a ocorrer alterao salarial em maro de 2007, nesta data que deveria ocorrer o reajuste contratual, e seria a partir dessa data que deveria iniciar a contagem da periodicidade de doze meses para a prxima repactuao, mantendo-se, assim, fidelidade data-base prevista. Se a repactuao fosse concluda alguns meses aps o requerimento, seus efeitos deveriam retroagir data-base, e no ao requerimento da contratada, muito menos deveria ser admitido o efeito financeiro somente a partir da concluso das negociaes, posto que a estaria caracterizado o enriquecimento ilcito da Administrao, sem falar que a data-base da prxima repactuao restaria modificada. Porm, o entendimento de que os efeitos financeiros deveriam ser considerados a partir da concluso das negociaes, contando-se da assinatura do termo o incio do prazo para a prxima repactuao, carecia de melhor fundamentao. Com efeito, sendo a repactuao um critrio ou espcie de reajuste, no haveria que se falar em negociao. O reajuste no provoca alterao no contrato, mas deriva da aplicao de clusula contratual, logo, o entendimento de que os efeitos da repactuao deveriam ser contados a partir da data da concluso dos trmites administrativos ou do requerimento parece contrariar o princpio constitucional da manuteno das condies efetivas da proposta, porque, estando a repactuao caracterizada como reajuste, sua implementao no dependeria de negociao ou termo aditivo contratual. Por isso, aquele entendimento da AGU, quanto aos efeitos da repactuao, merecia ser revisto para estabelecer-se que esta deve ser concedida com efeitos a partir da data-base da categoria. E foi revisto. Em 2008, passou a vigorar o entendimento adotado no Parecer AGU/JTB n. 01/2008, nestes termos:
d) quanto aos efeitos financeiros da repactuao nos casos de convenes coletivas de trabalho, tem-se que estes devem incidir a partir da data em que passou a viger efetivamente a majorao salarial da categoria profissional.

A tese foi confirmada pela Nota DECOR/CGU/AGU N. 031/2009 JGAS, nos seguintes termos:
15. Em assim sendo, proponho seja respondido ao NAJ/SE que o DECOR/CGU j se pronunciou sobre a matria na NOTA/DECOR/CGU/AGU N 023/2006-AMD, mas que, em razo do advento do Parecer AGU n JT-02, aprovado pelo Presidente da Repblica e publicado no DOU, o entendimento sufragado por este Departamento encontra-se superado, valendo, hodiernamente, a tese que advoga a retroao dos efeitos financeiros da repactuao data em que efetivamente passou a viger o incremento salarial em favor da categoria profissional abrangida pelo contrato cujos valores se busca repactuar, nos termos e condies

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acima.

Nessa linha, o art. 41 da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, alterada pelo IN SLTI/MPOG n. 03/2009, consolida:
Art. 41. Os novos valores contratuais decorrentes das repactuaes tero suas vigncias iniciadas observandose o seguinte: I a partir da ocorrncia do fato gerador que deu causa repactuao; II em data futura, desde que acordada entre as partes, sem prejuzo da contagem de periodicidade para concesso das prximas repactuaes futuras; ou III em data anterior ocorrncia do fato gerador, exclusivamente quando a repactuao envolver reviso do custo de mo-de-obra em que o prprio fato gerador, na forma de acordo, conveno ou sentena normativa, contemplar data de vigncia retroativa, podendo esta ser considerada para efeito de compensao do pagamento devido, assim como para a contagem da anualidade em repactuaes futuras. (Grifado). 1. Os efeitos financeiros da repactuao devero ocorrer exclusivamente para os itens que a motivaram, e apenas em relao diferena porventura existente.

Pelas orientaes acima, dessume-se que os efeitos financeiros da repactuao alcanam a data do acordo, conveno ou sentena normativa, ou a data de sua eventual vigncia retroativa. Desta forma, com relao mo-de-obra, uma vez que o reajuste retroage data do fato gerador, admite-se que, ao menos no aspecto dos efeitos financeiros, equivale ao reequilbrio econmico-financeiro. Mas esta coincidncia ilusria, pois, na verdade, a repactuao de custos relativos mo-de-obra um reajuste cuja data-base depende de um fator extrnseco ao contrato: a data-base da categoria, que, por sua vez, est adstrita periodicidade mnima de 1 (um) ano. Portanto, quanto ao insumo mo-de-obra, o critrio de reajuste chamado repactuao funda-se na database da categoria, cujos salrios so revistos anualmente. Da surge a idia de que a repactuao de mo-de-obra um reajuste-reflexo, ao passo que o reajuste de demais insumos necessrios execuo do servio intrnseco contratao administrativa, porquanto a data-base e a periodicidade desse reajuste fixada no contrato.

3.8 FORMA DE PROCESSAMENTO DA REPACTUAO

O Decreto n. 2.271/97, no art. 5, exige a demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato, mediante planilha de preos, que ser confrontada com a planilha que instrui a proposta original. Neste aspecto, como j destacou Maral Justen Filho, a repactuao assemelha-se recomposio de preos (reequilbrio econmico-financeiro), aplicvel para alteraes imprevisveis (teoria da impreviso), pois a ocorrncia do fato gerador deve ser demonstrada, ao passo que no reajuste, tradicionalmente compreendido, se d pelo simples clculo do ndice econmico previsto em clusula contratual, no configurando alterao contratual. Por isso, o reajuste tradicional, no correspondendo a uma alterao contratual, conforme j restou demonstrado, por conseguinte no necessita de aditamento, nos termos do art. 65, 8, da Lei n. 8.666/93, in verbis:
Art. 65 ... 8. A variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos previsto no prprio contrato, as atualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido, no caracterizam alterao do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebrao de aditamento.

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O raciocnio lgico que da decorre que a repactuao, por ser entendida como espcie de reajuste e no caracterizar alterao contratual, dispensa termo aditivo, podendo ser executada por apostilamento. Esta a posio consolidada no art. 40, 4 da atual IN SLTI/MPOG n. 02/2008, que assim prescreve:
Art. 40. As repactuaes sero precedidas de solicitao da contratada, acompanhada de demonstrao analtica da alterao dos custos, por meio de apresentao da planilha de custos e formao de preos ou do novo acordo conveno ou dissdio coletivo que fundamenta a repactuao, conforme for a variao de custos objeto da repactuao. [...] 4 - As repactuaes, como espcie de reajuste, sero formalizadas por meio de apostilamento, e no podero alterar o equilbrio econmico e financeiro dos contratos, exceto quando coincidirem com a prorrogao contratual, em que devero ser formalizadas por aditamento.

Preliminarmente, h uma deficincia na redao do 4 na parte que dispe e no podero alterar o equilbrio econmico-financeiro, pois a repactuao serve para recompor o equilbrio ec onmico-financeiro do contrato, como j visto neste estudo. O que se pretendeu dizer que a repactuao no est configurada como reequilbrio econmico-financeiro, portanto, no acarreta alterao contratual, mas pode ser processada eventualmente com o termo aditivo de prorrogao, se contempornea a esta. Mas a tese da adequao do apostilamento est correta. preciso considerar, no entanto, que a repactuao apresenta certa complexidade jurdica, por se tratar de um critrio de reajuste dos diversos insumos do contrato. Assim, no processada automaticamente, pelo menos no que tange ao custo de mo-de-obra, cujo ndice ser conhecido na conveno coletiva de trabalho, e vai ensejar um requerimento do contratado, cuja anlise envolve aspectos nitidamente de ordem jurdica e que transcende a questo aritmtica, tal como o critrio do interregno mnimo de 1 (um) ano, os efeitos eventualmente retroativos e a precluso lgica. Tais requisitos exigem uma anlise jurdica, que pode ser exercida pela Administrao, com base no conhecimento consolidado nas instrues normativas, ou pelo rgo consultivo, quando provocado a se manifestar no intuito de se conferir maior segurana para a deciso do gestor pblico. A questo do instrumento jurdico adequado para concretizar a repactuao foi apanhada no Relatrio do Acrdo TCU n. 477/2010 Plenrio, neste sentido:
63. Vale destacar, ainda, que a repactuao de preos poderia dar-se mediante apostilamento, no limite jurdico, j que o artigo 65, 8, da Lei n 8.666/93, faz essa aluso quanto ao reajuste. Contudo, no seria antijurdico e seria, inclusive, mais conveniente que fosse aperfeioada por meio de termo aditivo, uma vez que a repactuao tem como requisitos a necessidade de prvia demonstrao analtica quanto ao aumento dos custos do contrato, a demonstrao de efetiva repercusso dos fatos alegados pelo contratado nos custos dos preos inicialmente pactuados e, ainda, a negociao bilateral entre as partes. E, para reforar o entendimento ora exposto, vale mencionar que o referido termo aditivo teria natureza declaratria, e no constitutiva de direitos, pois apenas reconheceria o direito repactuao preexistente.

Assim, o fato de a repactuao poder ou dever ser processada por apostilamento no significa que se est diante de uma situao jurdica simples como o reajuste automtico, que consiste em mero clculo. ilusrio pensar que a repactuao dispensa uma anlise jurdica na hiptese de adoo do apostilamento, quando, para alm da aprovao do instrumento jurdico, exige-se o atendimento de seus requisitos legais. Desta forma, em que pese a apostila no exija obrigatoriamente o parecer jurdico, uma vez provocado o rgo consultivo, deve este apreciar o mrito do procedimento, como forma de assistncia ao rgo assessorado quanto ao controle interno da legalidade.

3.9 DA PRECLUSO LGICA O instituto da precluso est previsto no art. 473 do Cdigo de Processo Civil, que dispe que defeso parte discutir, no curso do processo, as questes j de cididas, a cujo respeito se operou a precluso.

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Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello (2005, p. 986), a precluso a perda de uma oportunidade processual (logo, ocorrida depois de instaurada a relao processual), pelo decurso do tempo previsto para seu exerccio, acarretando a superao daquele estgio do processo (judicial ou administrativo). Veja-se que a precluso, como instituto de direito processual, seja judicial ou administrativo, tem o carter de preservao da segurana jurdica da relao processual, impedindo que questes j decididas sejam rediscutidas. inquietante a questo da invocao da precluso lgica nessa relao contratual estabelecida entre a Administrao e o particular, que pertence ao campo do direito material ou substancial, envolvendo direitos e obrigaes. De toda forma, os que advogam tal tese supem que o particular, adotando comportamento incompatvel com um determinado direito prescrito em lei ou em clusula contratual, esteja renunciando a tal direito. Assim, no caso da repactuao, tem-se admitido a precluso lgica quando o contratado assina a prorrogao do contrato, mantendo as demais clusulas em vigor, isto , mantendo, inclusive, o preo que vinha sendo praticado, ou quando o contrato se encerra. Estaria a configurada a precluso, tal como estabelecido 7 do art. 40 da IN SLTI/MPOG n. 02/2008, alterada pela IN SLTI/MOPG n. 03/2009, in verbis:
7 As repactuaes a que o contratado fizer jus e no forem solicitadas durante a vigncia do contrato, sero objeto de precluso com a assinatura da prorrogao contratual ou com o encerramento do contrato.

Esta a tese adotada no Parecer AGU/JTB n. 01/2008, que firmou o seguinte entendimento:

A precluso a perda da faculdade de praticar ato em razo da prtica de outro ato incompatvel com aquele que se pretenda exercitar. Trata-se de fenmeno processual, que acaba por interferir no direito material da parte. E a incidncia do instituto processual no caso em tela se justifica diante do fato de que a execuo do contrato compreende a concatenao de atos administrativos tendentes a um produto final. [...] Assim, por tudo o que se exps, pode-se concluir que: [...] Quanto ao termo final para o contratado requerer a repactuao, tem-se que a repactuao dever ser pleiteada at a data da prorrogao contratual subsequente, sendo certo que, se no o for de forma tempestiva, haver a precluso do direito do contratado de repactuar. (Grifado).

Esta posio, tendo sido aprovada pelo Advogado-Geral da Unio, de observncia obrigatria por todos os membros da Carreira da Advocacia-Geral da Unio. Todavia, se por um lado concorda com entendimento do Tribunal de Contas da Unio quanto ocorrncia da precluso lgica no ato da prorrogao contratual, por outro lado diverge quanto ao seu alcance jurdico. Para o TCU, a precluso lgica alcanaria os efeitos retroativos da repactuao anteriores prorrogao, e no o direito repactuao propriamente, conforme se depreende da deciso mais recente sobre o assunto, o Acrdo n. 477/2010 Plenrio, que julgou o reexame do Acrdo n. 1828/2008 - Plenrio, assentando o seguinte:

42. Infere-se do trecho do voto condutor acima transcrito que esta corte fixou seu entendimento no sentido de que a repactuao de preos, sendo um direito conferido por lei ao contratado, deve ter sua vigncia reconhecida imediatamente desde a data da conveno ou acordo coletivo que fixou o novo salrio normativo da categoria profissional abrangida pelo contrato administrativo a ser repactuado. 43. No entanto, por ter havido a assinatura de termo aditivo contratual aps a data em que nasceu o direito, concluiu-se que, no caso, em funo dessa peculiaridade, ocorreu a precluso do direito retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao em relao ao perodo anterior assinatura do aditivo contratual. (Grifado). 44. Tal concluso em nada contraria o entendimento exposto no item 42 supra, uma vez que foi reconhecido

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que o direito repactuao nasceu na primeira data-base aps a assinatura do contrato, mas considerou-se que a recorrente abriu mo desse direito quando, aps o seu nascimento, ratificou todas as clusulas contratuais, entre elas a que se refere aos preos originalmente pactuados para a execuo do objeto. 45. Contraditrio seria se admitssemos que a contratada ratificasse a clusula que fixou os preos originalmente contratado e, posteriormente, alegasse, com base em fatos j conhecidos no momento da ratificao, que aquele preo que ela prpria ratificou estava em desequilbrio desde momento anterior a sua confirmao. Isso porque, se os preos j poderiam ser repactuados quando da assinatura do termo aditivo, caberia a contratada alegar isso naquele momento, de modo que a ratificao das clusulas contratuais, sem qualquer meno necessidade de repactuao, demonstrou que ela estava disposta a manter os preos originalmente contratados, embora j soubesse do aumento dos seus custos. 46. Quanto ao questionamento acerca da possibilidade de aplicao do instituto da precluso ao presente caso, salienta-se que o que foi dito no item 79 do voto condutor acima transcrito foi que "a execuo de um contrato um processo", e no que o contrato em si um processo. Assim, a execuo de um contrato administrativo formaliza-se por meio de um processo administrativo, dentro do qual so tratadas as questes a ele relativas, como reajustes de preos, assinatura de termos aditivos, aplicao de penalidades empresa contratada, entre outras. 47. Tratando-se de um processo administrativo, seus atos podem estar sujeitos ao instituto da precluso. Como exemplo, poderamos imaginar a hiptese de a administrao se negar a conceder uma reviso contratual requerida pela empresa, nesse caso, a contratada teria um prazo para recorrer da deciso administrativa, sob pena de precluso temporal. Da mesma forma, caso fosse aplicada multa contratada por descumprimento de alguma obrigao contratual, ela teria uma prazo para impugnar esse ato administrativo, findo o qual, perderia o direito de recorrer. 48. Desse modo, concordamos com o posicionamento adotado no acrdo recorrido de que, no caso, incidiu a precluso sobre o direito de pleitear a retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao desde 1/5/2005, data-base ocorrida antes da assinatura do aditivo contratual. Isso porque a assinatura do termo aditivo contratual, posterior 1/5/2005 (data em que nasceu o direito repactuao), configurou ato incompatvel com o direito ora pleiteado, uma vez que ratificou a clusula que estabeleceu os preos originalmente acordados. (Grifado).

Ento, pelo Acrdo acima referido, o direito do contratado no alcanaria apenas os efeitos pretritos prorrogao. Ocorre que o contratado, ao assinar o termo aditivo de prorrogao, est ratificando todas as demais clusulas contratuais, inclusive o preo contratual. Assim, poderia argumentar que est ratificando tambm seu direito de pedir a repactuao; poderia argumentar tambm que a assinatura do termo de prorrogao no implica a renncia ao direito de ter o contrato repactuado, porque a clusula contratual no era explcita quanto a qualquer prazo para o requerimento; poderia dizer que a renncia tcita no seria gesto compatvel com a boa administrao de sua empresa, ao assumir nus que poderia ser transferido Administrao. Enfim, uma srie de argumentos, procedentes ou no, podem ser lanados contra a tese da precluso lgica da repactuao a partir da prorrogao contratual. preciso reconhecer que, diferentemente da relao processual, em que as partes esto assessoradas por advogado, na relao contratual as consequncias de determinado comportamento nem sempre podem ser previstas pelo particular, que no detm, necessariamente, formao jurdica. Assim, por ingenuidade e contra sua prpria vontade consciente, o contratado pode vir a sofrer um prejuzo que vai trazer consequncias negativas para a execuo do contrato, ou at mesmo acarretar a sua inexecuo involuntria, suscitando aplicao de penalidades e a instaurao de um conflito, que ademais no desejado pela Administrao, e que pode ser prevenido. Outro tanto, prevalece a tese de que o trmino da vigncia contratual fulminaria tambm o direito do contrato a postular a repactuao. Neste caso, diferentemente da prorrogao contratual, que estaria revigorando a aplicao das clusulas de reajuste, a extino do contrato pela vigncia afastaria a aplicao de todas as clusulas contratuais, cujos direitos no foram invocados durante a execuo contratual. De toda forma, a tese da precluso lgica parece gerar certa polmica pelo simples fato de se propor que seja bvia para o contratado. Para evitar qualquer problemtica, prope-se levar em conta a imposio legal de que o contrato seja claro e autossuficiente quanto aos direitos e obrigaes das partes, tal como expresso no art. 54, 1, da Lei n. 8.666/93:

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Art. 54... 1 Os contratos devem estabelecer com clareza e preciso as condies para sua execuo, expressas em clusulas que definam os direitos, obrigaes e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitao e da proposta a que se vinculam.

Desta forma, uma vez estipulado em clusula contratual que o contratado dever requerer a repactuao at a data da prorrogao do contrato ou, no caso do ltimo perodo prorrogado, at o prazo final de vigncia contratual, sob pena de precluso lgica, o direito do contratado estar resguardado e este no poder alegar, sob qualquer fundamento, que o desconhecia. Melhor ainda: pode-se estipular um pargrafo nessa clusula contratual assegurando a prerrogativa do contratado de ressalvar, no termo aditivo, seu direito ao pedido de repactuao com todos os efeitos financeiros correspondentes. Tal estipulao resolve o problema dos desavisados e daqueles que ainda no obtiveram acesso documentao para postular seu requerimento, ao passo que, a Administrao, em tempos de amplo direito de acesso informao, confere maior preciso e clareza s condies contratuais oferecidas.

4. CONSIDERAES FINAIS

O desenvolvimento deste trabalho teve presente que a compreenso de qualquer tema no pode desprezar seu contexto histrico. Por isso, situada a repactuao dentro da teoria do equilbrio econmicofinanceiro dos contratos pblicos, foi necessrio discorrer desde a origem primeva deste instituto at os dias atuais. Foi importante notar que a regra do equilbrio econmico-financeiro derivou da teoria da impreviso, que, por sua vez, tem raiz na mxima rebus sic stantibus, pela qual as obrigaes contratuais devem ser cumpridas como tal, enquanto permanecerem as condies vigentes ao tempo da celebrao do ajuste. Tal preceito veio a ser aplicado aos contratos firmados pelo poder pblico de forma indita na Frana, no incio do sculo passado, e a partir da universalizou-se. A Constituio Federal de 1988, no art. 37, XXI, reza que os contratos pblicos sero celebrados com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei. Como sabido, tal preceito constitucional foi regulamentado pela Lei n. 8.666/93, Lei de Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, que dedicou diversas disposies correo monetria, ao reajuste e ao reequilbrio econmico-financeiro contratual, o que nos permite inferir que estes so os institutos legais que cumprem a finalidade estatuda pelo comando constitucional. Por isso, foi necessrio perquirir em que norma jurdica est amparada a repactuao. A repactuao foi criada pelo Decreto n. 2.271/97, num contexto em que j vigorava as regras do Plano Real Lei n. 9.069/95 (complementada por medida provisria, que mais tarde seria convertida na Lei n. 10.102/01). Da surgem regras voltadas para o controle da estabilidade da economia, tal como a periodicidade mnima de doze meses para o reajustamento dos contratos com larga vigncia, reproduzida no art. 5 do Decreto n. 2.271/97. Mas no apenas nessas normas do Sistema Financeiro Nacional que a repactuao encontra arrimo legal, apesar de que a interpretao dos requisitos bsicos para a sua concesso esteja associada a esses preceitos normativos. Demonstrou-se que a repactuao confunde-se em parte com o reajuste, posto que adstrita disciplina da periodicidade anual, e em parte com o reequilbrio econmico-financeiro, que exige a demonstrao da variao dos custos que compem a prestao do servio. Assim, numa primeira perspectiva, a repactuao parece ser um procedimento hbrido, com caractersticas daqueles dois institutos. Mas, em verdade, admitir que a repactuao um procedimento autnomo no satisfaz sua condio de legalidade. evidente que a repactuao foi criada para regular a variao dos custos de produo/insumos utilizados no contrato em face de alteraes previsveis de mercado, decorrentes da variao inflacionria. Nessa perspectiva, fica clara a natureza jurdica da repactuao: trata-se de um critrio de reajuste.

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Parece indiscutvel que a variao dos custos de produo de um contrato, como conseqncia do prprio processo inflacionrio, no fato imprevisvel, conforme j assentou o Superior Tribunal de Justia, ao manifestar-se no sentido de que o aumento salarial implementado por dissdio coletivo no autoriza a reviso contratual de que trata o art. 65 da Lei n. 8.666/93. Assim, sendo a repactuao um mecanismo encontrado pela Administrao Pblica Federal para reajustar os insumos do contrato de acordo com a variao efetiva de cada um em particular, tem-se que seu fundamento legal est nos arts. 40, inc. XI, e 55, inc. III, da Lei n. 8.666/93. Dentro desta lgica, aplicvel repactuao as regras do Plano Real estudadas, mormente quanto periodicidade mnima de um ano. Foi necessrio ressaltar que a Instruo Normativa SLTI/MOPG n. 02/2008, alterada pela Instruo Normativa SLTI/MPOG n. 03/2009 e o Parecer AGU JTB n. 01/2008, na linha do Acrdo n. 1563/2004, do Tribunal de Contas da Unio, foram o marco divisrio do tema. Atualmente a repactuao compreendida definitivamente como critrio de reajuste, que regula a variao de custos decorrentes de mo-de-obra e custos de outros insumos necessrios execuo do servio, tendo sido consolidada na IN/SLTI/MPOG n. 02/2008, com as alteraes procedidas pela IN SLTI/MPOG n. 03/2009. Quanto ao reajuste da mo-de-obra, a contagem da anualidade se d conforme a data-base da categoria, instituda por acordo, conveno ou dissdio coletivo. A primeira repactuao conta-se da data desses instrumentos coletivos ou eventualmente de data anterior (fato gerador), ou de data anterior, quando for contemplada vigncia retroativa. Quanto aos demais insumos, podem ser reajustados conforme estipulao contratual, podendo ser estabelecido ndice econmico, cuja anualidade conta-se da data limite para o oferecimento da proposta, no havendo maiores dificuldades em seu processamento. Quantos aos efeitos financeiros, como a repactuao um critrio de reajuste complexo, a repactuao baseada na alterao salarial deve ter efeitos retroativos data-base da categoria, posto que j submetida disciplina legal da periodicidade de (1) um ano. Ou seja, os salrios das categorias profissionais so reajustados a cada ano, razo pela qual o reajuste contratual dos insumos ou repactuao deve alcanar a data-base da categoria ou eventualmente seus efeitos financeiros retroativos, em funo da qual o contratado j ter assumido o nus advindo do acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho. Do contrrio, limitar os efeitos financeiros data da concluso da negociao ou no mximo retroagir data do requerimento do contratado seria afrontar o preceito constitucional da manuteno das condies efetivas da proposta. Cumpre salientar tambm que, sendo a repactuao um critrio de reajuste, com j dito, o apostilamento a forma procedimental da sua efetivao, no sendo necessrio o termo aditivo, uma vez que se trata de mera reposio inflacionria, e no de alterao contratual. Nada impede, porm, que a repactuao seja procedida por termo aditivo, o que admitido pelo Tribunal de Contas da Unio; mas ainda assim, tal procedimento no caracteriza alterao contratual. Independentemente do instrumento jurdico a ser adotado - apostila ou termo aditivo -, conveniente submeter o procedimento ao exame do rgo consultivo, em razo da complexidade do assunto e das implicaes jurdicas envolvidas, que transcendem, evidentemente, a questo do clculo aritmtico. Por fim, as regras da precluso lgica devem ser observadas, conforme os parmetros normativos institudos. Todavia, os contratos devem ser redigidos de forma a se prever expressamente as hipteses em que se opera a precluso.

IN TE CONFIDO IESU

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