LIMA, Waner Gonalves. (2012).

nemad@uft.edu.br - Interface (Porto Nacional), Edio nmero 05, Outubro de 2012.

Poltica pblica: discusso de conceitos

Waner Gonalves Lima1

Resumo: Este texto aborda a questo do conceito de poltica pblica considerando a abordagem estatista e a multicntrica. Traz um resumo destes conceitos apontando diferenas entre os mesmos e sugere nova nomenclatura. Palavras-chave: poltica, poltica pblica, abordagem estatista, abordagem multicntrica. Abstract: This paper discusses the question of concept of public policy considering approach state-centered policy-making and the multicentric. Summarizes these concepts by pointing the differences between them and suggests a new nomenclature. Keywords: politics, public policy, state-centered policy-making approach, multicenter approach.

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1 Analista Ambiental. IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. Mestrando em Desenvolvimento Regional. e-mails: waner.lima@ibama.gov.br; wanerglima@gmail.com

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1. Introduo Educao, meio ambiente e desenvolvimento so temticas importantssimas nos contextos atuais para a nossa complexa sociedade e recebem ateno especial do Estado e da prpria sociedade. Muitas das principais aes com relao a estes temas ocorrem a partir de polticas pblicas. Mas o que poltica pblica? especificamente procurando discutir possveis respostas a esta pergunta que se escreve este texto. Os estudos sobre poltica pblica so ainda muito recentes, especialmente no Brasil, e existem ainda muitas divergncias conceituais e necessrio discutir, pensar e repensar sobre o tema. Segundo Secchi (2010) qualquer definio de poltica pblica arbitrria, pois no h consenso na literatura especializada sobre questionamentos bsicos. O objetivo deste texto apresentar alguns conceitos relacionados poltica pblica discutindo, se o termo poltica pblica est relacionado ao seu formulador, ou ao seu objetivo, demonstrando algumas divergncias existentes, e ao final, propor algumas alteraes, especificamente na nomenclatura, proporcionando, principalmente, mais um momento de reflexo sobre o tema. 2. Referencial terico 2.1 Poltica Inicialmente e de maneira sintetizada, tem-se que o termo poltica na lngua portuguesa, assim como em outras lnguas latinas, pode assumir duas conotaes principais, que a lngua inglesa consegue diferenciar usando os termos politics e policy, (RUA, 2009; SECCHI, 2010). Assim o termo poltica quando com o sentido de politics tem na concepo de Bobbio (2002), apud Secchi (2010, p. 1), o sentido de atividade humana ligada a obteno e manuteno dos recursos necessrios para o exerccio do poder sobre o homem. Para Rua (1998), a poltica consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se

destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto aos bens pblicos. Quando o termo poltica assume o sentido expresso pelo termo policy, segundo Secchi (2010), mais concreto e tem relao com orientaes para a deciso e ao, sendo que o termo poltica pblica (public policy) a ela est vinculado.

2.2 Poltica pblica A poltica pblica surgiu como um subcampo significativo dentro da disciplina de Cincia Poltica entre os anos 1960 e 1970, afirma Sabatier (1995) que complementa informando que Daniel Lerner e Harold Lasswell2 so apontados por estudiosos como pioneiros em trabalhos sobre a mesma. Souza (2006) considera que a rea de polticas pblicas contou com quatro grandes pais fundadores: alm de Laswell, Simon3, Lindblom4 e Easton5. Inicialmente deve-se ter que poltica pblica um conjunto de decises e no uma deciso isolada. Rua (2009, p. 20) afirma que embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. necessrio conhecer alguns dos diferentes enfoques dados ao significado de poltica pblica. Neste texto no se discute se a poltica pblica deve ser entendida como aquela elaborada exclusivamente por atores estatais ou no. O que se discute a nomenclatura. 2.2.1 Conceito de poltica pblica a partir dos atores protagonistas do processo Segundo Secchi (2010, p. 2) alguns atores e pesquisadores defendem a abordagem estatista, enquanto outros defendem abordagens multicntricas no que se refere ao

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Autores de The Policy Sciences LERNER, Daniel e LASSWELL, Harold, eds. 1951. The Policy Sciences. Stanford University Press. 3 Herbert Alexander Simon. 4 Charles E. Lindblom. 5 David Easton.

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protagonismo no estabelecimento de polticas pblicas. 2.2.1.1 Abordagem estatista A abordagem estatista (state-centered policy-making) segundo Secchi (2010, p. 2) considera as polticas pblicas, analiticamente, monoplio de atores estatais. Segundo esta concepo, o que determina se uma poltica ou no pblica a personalidade jurdica do formulador. Em outras palavras, poltica pblica somente quando emanada de ator estatal (HECLO, 1972; DYE, 1972; MENY E THOENIG, 1991; HOWLETT E RAMESH, 2003). Nesta mesma linha de pensamento Salisbury (1995) argumenta que a poltica pblica consiste em decises autorizadas ou sancionadas pelos atores governamentais. Poltica pblica aqui significa os resultados ou sadas de processos governamentais. Para Rua (2009), que enfatiza mais a questo, a dimenso pblica de uma poltica dada pelo seu carter jurdico imperativo, assim polticas pblicas (policy) compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores envolvendo bens pblicos. Complementa dizendo que aes e decises privadas, ainda que sejam de interesse pblico no se confundem com atividade poltica e com poltica pblica. Para David Easton (1953, p. 129), apud Heidemann (2010, p.29, grifo nosso), a poltica pblica significa a alocao oficial de valores para toda a sociedade. Para Theodoulou (1995, p. 2) a poltica pblica tem uma abordagem estatista: a primeira idia que algum se depara que a poltica pblica deve distinguir entre o que os governos pretendem fazer e o que, na verdade, eles realmente fazem;

que a inatividade governamental to importante quanto a atividade governamental. O segundo elemento a noo de que poltica pblica envolve idealmente todos os nveis de governo e no necessariamente restrito aos atores formais, informais atores tambm so extremamente importantes. (THEODOULOU, 1995, p. 2, traduo e grifo nosso.) Rua (2009) afirma que no caso de uma ao por parte da sociedade para tratar de um problema pblico, por exemplo, o Movimento pela Cidadania contra a Fome e a Misria, o famoso movimento do Betinho, tem-se uma ao privada de interesse pblico. Diferentemente para ela, o Programa Bolsa Famlia parte de uma poltica pblica de combate fome e misria. A abordagem estatista, segundo Secchi (2010), admite que atores no estatais tm influncia no processo de elaborao de polticas pblicas, mas no confere-lhes o privilgio de estabelecer e liderar o processo.

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2.2.1.2 Abordagem multicntrica Para a abordagem multicntrica o importante no quem formula a poltica, que pode ser qualquer um, mas a origem do problema a ser enfrentado, esta a sua caracterizao fundamental. Assim uma poltica recebe o adjetivo de pblica se o problema que tenta enfrentar pblico. A abordagem multicntrica, segundo Secchi (2010, p. 2), considera organizaes privadas, organizaes no governamentais, organismos multilaterais, redes de polticas pblicas (policy networks), juntamente com atores estatais, protagonistas no estabelecimento das polticas pblicas (Dror, 1971; Kooiman, 1993; Rhodes, 1997; Regonini, 2001). (grifo do autor).

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Para Heidemann (2010, p. 31) poltica pblica deve ter a abordagem multicntrica: A perspectiva de poltica pblica vai alm da perspectiva de polticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, no a nica instituio a servir comunidade poltica, isto , a promover polticas pblicas (HEIDEMANN, 2010, p.31, grifo nosso). Para Secchi (2010) a essncia conceitual de polticas pblicas o problema pblico. Assim uma poltica pblica, recebe este adjetivo, se tem a inteno de responder a um problema pblico. 3 DISCUSSO DO TEMA Resumidadmente tem-se que a abordagem estatista adjetiva o termo poltica em funo do decisor e a abordagem multicntrica adjetiva em funo do objetivo da poltica. Entende-se que ambas propostas tm razoveis argumentos. Poder-se-ia dizer em defesa da abordagem estatista que a mesma facilita os estudos, na medida em que reduz o universo autoral, focando no Estado, que tem como principal meio de ao as polticas pblicas, para atender s demandas da sociedade. Assim, os estudos sobre as mesmas serviriam tanto para o estado melhorar a sua atuao quanto para que a sociedade pudesse cobrar adequadamente melhorias. Poder-se-ia, em contrapartida, dizer que este enfoque reduz, por demais, o termo poltica pblica, que poderia ser estudado de uma forma muito mais ampla e que isto serviria mais sociedade, que quer e precisa ter as suas demandas atendidas, independentemente se pelo Estado ou pela prpria sociedade. Secchi (2010) argumenta em defesa da abordagem multicntrica, que ela evita uma pr-anlise da personalidade jurdica de uma organizao antes de enquadrar suas polticas

como sendo pblicas ou no e afirma que algumas vezes difcil identificar se uma instituio estatal ou no. Poder-se-ia aqui, tambm como contraponto, dizer que se verifica que muitas vezes difcil identificar o objetivo de muitas polticas (se procuram resolver um problema pblico ou um problema privado) e que a abordagem multicntrica amplia extremamente a quantidade de polticas que possam ser classificadas como pblicas, alm de incorporar uma diversidade de decisores, arenas e processos, o que, conforme Theodoulou (1995), frequentemente confunde e atrapalha a compreenso. 4. Contribuio discusso A discusso sobre o tema certamente ainda vai durar muito tempo e receber ateno de muitos estudiosos. Como sugesto, enquanto no se uniformiza os conceitos, apresenta-se para cada abordagem multicntrica e estatista -, novas denominaes, buscando maior esclarecimento sobre a poltica a partir do nome. Para a abordagem estatista sugere-se dois nomes: poltica pblica estatal para as polticas cujo ator protagonista seja o Estado (mesmo que para os adotam a abordagem estatista neste nome contenha um pleonasmo); e poltica privada de interesse pblico para as polticas cujo ator protagonista no seja o estado, mas tenham o objetivo de enfrentar um problema da sociedade (ver figura 1).

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Figura 1. Abordagem estatista - denominao atual e proposta Fonte: autor

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Para a abordagem multicntrica sugere-se os nomes: poltica pblica estatal para as polticas que tendo o objetivo de enfrentar um problema da sociedade tenha como ator protagonista o Estado; e poltica pblica no estatal para aquelas que, com o mesmo objetivo, no tenha como ator protagonista o Estado (ver figura 2).

Figura 2. Abordagem multicntrica denominao atual e proposta Fonte: autor 4. Consideraes finais

Verifica-se que existe uma enorme pluralidade de pensamentos em torno do tema das polticas pblicas. A nica coisa que todos Referncias

os autores sobre a poltica pblica concordam que a mesma afeta profundamente a vida cotidiana de cada indivduo na sociedade, conforme afirma Theodoulou (1995). No objetivo deste texto defender uma ou outra posio quanto questo da abrangncia do termo poltica pblica. O que se pretende levantar a questo e propor novas formas de denominao, que possam atender s duas posies e vir, de uma forma complementar, dar uma noo maior ao leitor quando se deparar com as mesmas, tendo condio prvia de saber sobre o que se trata. Ao se adotar uma nova nomenclatura como a proposta, as duas abordagens, estatsta e multicntrica, estaro ainda se respeitando e aceitando que existe posio diferente, viso diferente, e que possuem muito mais pontos em comum que divergentes. Finalizando e exemplificando, a poltica do Movimento pela Cidadania contra a Fome e a Misria, o famoso movimento do Betinho, seria denominado poltica privada de interesse pblico ou poltica pblica no estatal. A primeira denominao seria dada pelos adeptos da abordagem estatista e a segunda pelos adeptos da abordagem multicntrica. A poltica externa do Estado brasileiro seria denominada poltica pblica estatal pelas duas abordagens.

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