UNIVERSITE Lille 2 Droit et sant

Ecole doctorale n 74
Facult des sciences juridiques, politiques et sociales
MEMOIRE DE DEA
Discipline : DROIT PUBLIC mention FINANCES PUBLIQUES
Prsent et soutenu publiquement par
Laurence CUVILLIER
Lvaluation de lefficacit de la dpense publique dans le
contrle de la gestion opr par les Chambres Rgionales des
Comptes
Directeur de recherche : Monsieur le professeur Xavier VANDENDRIESSCHE
JURY :
2
SOMMAIRE
PARTIE I :UNE TENTATIVE DE DEFINITION DE LA NOTION DEFFICACITE DE LA
DEPENSE PUBLIQUE............................................................................................................ 11
CHAPITRE I : UNE APPROCHE MODERNE DE LA GESTION PUBLIQUE BASEE SUR
DES CARACTERISTIQUES ECONOMIQUES.................................................................... 12
Section I : Lintroduction du terme defficacit dans la sphre administrative .................. 13
Paragraphe 1 : Lmergence du management public ...................................................... 13
Paragraphe 2 : Lvaluation des politiques publiques...................................................... 17
Section II : Un contrle interne de gestion adapt au changement de perspectives des
administrations publiques..................................................................................................... 21
Paragraphe 1 : Le contrle de gestion dans les services administratifs de lEtat, en
chantier ............................................................................................................................. 21
CHAPITRE II : LE POINT DE VUE DES MAGISTRATS INSTRUCTEURS PLACES
AUPRES DES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES............................................. 31
Section I : Les lments pris en compte par les magistrats au titre de lefficacit de la
dpense................................................................................................................................. 31
Paragraphe 1 : Lintrt public de la dpense ou le non gaspillage des crdits ............... 31
Paragraphe 2 : Un regard sur la sincrit des dpenses et des valuations effectues..... 36
Section II : Les incidences des lois de 2001 en terme budgtaire....................................... 41
3
Paragraphe 1 : La mise en place des objectifs , une ncessit ......................................... 41
Paragraphe 2 : Le contrle de la performance financire et les indicateurs de rsultats.. 46
PARTIE II : LEFFICACITE DU CONTROLE DE LA GESTION DES CHAMBRES
REGIONALES DES COMPTES............................................................................................. 51
CHAPITRE I : LA PROCEDURE DE CONTROLE DES MAGISTRATS DE LA
CHAMBRE REGIONALE ...................................................................................................... 52
Section I : La description de la procdure........................................................................... 52
Paragraphe 1 : le choix des thmes de contrle .............................................................. 52
Paragraphe 2 : Les suites de la procdure la lumire de la loi du 21 dcembre 2001... 56
Section II : Les caractristiques du contrle des chambres rgionales des comptes en terme
dautonomie.......................................................................................................................... 60
Paragraphe 1 : Lautonomie des magistrats et leurs limites en terme dopportunit ....... 61
Paragraphe 2 : Les contrles propres chaque chambre................................................. 65
CHAPITRE II : LES SUITES DU CONTROLE DE LA GESTION.................................... 70
Section I : Le statut des travaux de la chambre rgionale des comptes .............................. 70
Paragraphe 1 : La qualit de la lettre dobservations dfinitives ..................................... 70
Paragraphe 2 : Limpact des rapports dobservations et la mise en vidence de la prise
de risque des collectivits................................................................................................. 74
Section II : Une ventuelle responsabilit des ordonnateurs............................................... 78
Paragraphe 1 : La transmission la CDBF et lhistoire de communication des
documents......................................................................................................................... 79
4
Paragraphe 2 : labsence de sanctions de la CDBF........................................................ 82
CONCLUSION........................................................................................................................ 86
BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................... 88
5
INTRODUCTION
6
INTRODUCTION
Partant du constat que le secteur public est coteux et inefficace, la compression des
dpenses publiques, a, en effet, t un pilier du programme dajustement structurel. Celle-ci
passait par une rationalisation de ladministration et une restructuration du systme public
productif. De fait, la majorit des conomies en dveloppement a assist un flux brutal
de privatisation en vue dune meilleure performance
1
. Ainsi, lide relate est que pour
avoir une performance publique, le moins dEtat prvaut et se matrialise par le biais des
privatisations si lon se place dans le cadre des entreprises publiques.
Toutefois, la privatisation ne constitue pas un bon exemple dapproches qualitatives de la
gestion des collectivits et de lEtat. En effet, depuis les annes 1980 merge lide dune
modernisation de la gestion des administrations en terme de qualit.
Cette approche provient des modles anglo-saxons par le biais du General Audit Office aux
Etats-Unis
2
mais aussi le National Audit Office ( NAO) qui a t cr par la National Audit
Act en 1983 au Royaume-Uni. Le comptroller and Auditor General ( C & AG) et son
administration, le NAO []sont linstrument du contrle exerc par la chambre des
communes sur le bon emploi des fonds publics par le parlement
3
. Toutefois, le NAO ne
constitue pas une innovation en Grande-Bretagne puisque ses prrogatives sinscrivent dans le
prolongement de son prdcesseur , le Exchequer and Audit Department Act, institu en 1866.
Ainsi, plus prcisment, le NAO a deux attributions en tant quil certifie les comptes
lintention du parlement et exerce une mission dvaluation des politiques publiques
4
. Ainsi,
cette fonction de mesure de limpact des politiques publiques nous intresse particulirement

1
BEJI ( K.), PLASSARD ( J.M), Performance publique dans les conomies en dveloppement : les nouvelles
orientations, rev. Politiques et management public, vol.17, n2, juin 1999, p. 188
2
Cette tude ne dveloppera pas le GAO et ne retiendra comme exemple que le NAO
3
ALBERT- SZAFRANSKI ( S. ), Le National Audit Office: douze ans dexistence , RF fin. publ., n 57,
1997, pp. 143
4
MARTINEZ ( J.CL), DI MALTA ( P.), Droit budgtaire, budget de ltat- budgets locaux- Budget de la
Scurit Sociale- Budget Europen, 3
me
dition, Paris : Litec, Mai 1999, p. 879
7
pour cette tude. En effet, dans les annes 1970 le dbat sur le contrle du bon emploi des
fonds publics a t remis au got du jour ,dans le NAO et autres organismes de ce type dans
les autres pays
5
, motiv par laugmentation des dpenses publiques et linterventionnisme de
lEtat en matire conomique et sociale.
Ainsi, la notion dune approche qualitative de la gestion a vu le jour dans les annes 1960
avec notamment de nouvelles techniques daudit qui sont apparues dabord dans le secteur
priv puis le secteur public a suivi. Dans ce cadre, les Etats-Unis ont par le biais de la
publication en 1972 de louvrage intitul Government Auditing Standards
6
ont contribu
diffuser le modle lchelle mondiale.
Le contrle opr par le C& AG se dcompose en un audit financier et un audit de
performance. Le contrle financier concerne principalement les comptes de lEtat en terme de
dpenses des dpartements ministriels, de recette.Force est de constater que le contrle
financier est ralis de manire assez complte en tenant compte de la sincrit et de la
rgularit tant comptable quau niveau de la gestion. De plus, ce contrle est complt par des
contrles internes.
En revanche, laudit de performance effectu par le NAO repose sur trois concepts que sont :
economy, efficiency et effectiveness ou la rgle des 3 E . Cet audit de performance tend
ainsi apporter une approche qualitative au contrle.
Toutefois, cette vrification est facilite par le fait qu au Royaume-Uni, la comptabilit du
secteur priv est en quelque sorte une sous-discipline de la comptabilit du secteur priv, les
techniques et les rgles comptables du secteur priv tant adaptes aux particularits du
secteur public
7
. A ce stade, une comparaison peut tre effectue avec la France o la
modernisation de la gestion du secteur public est cours et introduite de manire relativement
tardive.

5
notamment les Etats-Unis, le Canada, lAllemagne, la Sude, les Pays-Bas
6
Appellation commune : le Livre Jaune
7
ALBERT- SZAFRANSKI ( S. ), Le National Audit Office: douze ans dexistence , RF fin. publ., n 57,
1997, p. 149
8
Une dfinition peut tre apporte aux critres de contrle de laudit de performance. Sandrine
ALBERT-SZAFRANSKI dresse une dfinition des critres en considrant lconomie comme
le fait de minimiser le cot des ressources utilises pour une activit tout en respectant les
exigences de qualit , lefficience comme la relation entre les rsultats atteints par la
production de biens et de services et les ressources utilises pour les produire et lefficacit
comme ladquation entre les rsultats et les objectifs
8
. Toutefois , les dfinitions donnes
relvent des caractristiques conomiques.
Un autre auteur comme Yves CANNAC a mis en exergue la thorie dgage par M.
MUSGRAVE en 1959 qui relate les objectifs principaux des interventions conomiques. En
effet, la dpense publique doit tre la recherche de lefficacit conomique maximale en
essayant de minimiser les gaspillages de deniers publics , la correction et la rpartition des
revenus et des fortunes et la rgulation macroconomique
9
.
Paralllement, la France a pris conscience de lintrt du dveloppement de lvaluation des
politiques publiques. En effet, suite aux conclusions du groupe de travail prsid par Laurent
Fabius sur lefficacit de la dpense publique, la France a rattrap le retard en terme de
mesure de limpact des politiques publiques. La dfinition de lvaluation des politiques
publiques ressort du dcret de 1998
10
, crant le conseil national de lvaluation, et dispose
Lvaluation dune politique publique[] a pour objet dapprcier [] lefficacit de cette
politique en comparant ses rsultats aux objectifs assigns et aux moyens mis en oeuvre .
Ainsi, la ncessit de lvaluation et les termes defficacit de la dpense simmiscent
progressivement dans le paysage franais ce qui constitue une avance indniable qui va
bercer toutes les structures administratives et juridictionnelles du pays.
La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, dpartements et des
rgions modifie profondment le paysage de ladministration locale
11
par le biais de la
suppression de la tutelle administrative et marque une avance considrable de lautonomie
des collectivits locales.

8
Op. cit., p. 157-158
9
CANNAC ( Y.), Dpense prive, dpense publique, RF fin.publ., n 77, mars 2002, pp. 18-19
10
art. 1
er
du dcret n 98- 1048 du 18 novembre 1998 relatif lvaluation des politiques publiques
11
RAYNAUD (J.), Les chambres rgionales des comptes, Que sais-je ?, Paris : PUF, 1984, p. 4
9
Corrlativement, la loi a mis en place un systme de contrle sadaptant la nouvelle
organisation des administrations locales par la cration de la chambre rgionale des comptes.
Ainsi , Le contrle financier exerc par les chambres rgionales des comptes constitue la
contrepartie du renforcement des pouvoirs dvolus aux collectivits locales. Corollaire
indispensable de la dcentralisation, ce contrle reprsente galement un indniable facteur de
transparence de la gestion publique locale
12
.
Le contrle de la gestion a merg avec larticle 87 , 2 de la loi de 1982 qui indique quelle
vrifie la rgularit des recettes et des dpenses ainsi que le bon emploi des fonds et
valeurs. En ce sens, elle bnficie des mme attributions que la cour des comptes qui lui ont
t confres par la loi du 22 juin 1967. Or, cette notion de bon emploi tait porteuse
dune certaine ambigut dont les lus se plaignaient ce qui a engendr un changement opr
par la loi du 5 janvier 1988 en emploi rgulier qui comportait une attnuation de la porte
du texte de 1982.
Ce contrle de la gestion comporte deux objectifs que sont lexamen de la rgularit de la
gestion ainsi quun contrle de la qualit. Ainsi, la rgularit de la gestion vise lexamen des
comptes dans le prolongement de lexamen des comptes des comptables publics et lorsquil
sagit dun contrle dun organisme soumis la comptabilit priv alors la rgularit de la
gestion est examine, en liaison avec le commissaire aux comptes lorsque lorganisme doit en
dsigner un, sous les deux aspects du fonctionnement propre de ces organismes et de leurs
relations avec les collectivits territoriales qui leur apportent un soutien juridique, matriel et
financier
13
. De plus, cette notion de rgularit sous tend la sincrit des comptes devant
reflter de manire fidle les comptes de la collectivits ou de lorganisme contrl.
La chambre rgionale des comptes dispose dun second objectif en terme de contrle de la
gestion notamment la qualit de celle-ci qui comprend un audit financier et un examen de
lefficacit de la gestion
14
. Dans ce cas, il apparat que la chambre rgionale des comptes a

12
RAPPORT n 298
13
HERNU ( P.), Lvolution des contrles des chambres rgionales des comptes travers les lois des 5 janvier
1988, 15 janvier 1990, 6 fvrier 1992 et 29 janvier 1993 , RF fin. publ, n 43, 1993, p.44
14
HERNU ( P.),Op. Cit., p. 45
10
pris en compte les caractristiques de la qualit de la gestion auxquels se rfrent les exemples
trangers.
Ainsi, lintrt du sujet se situe dans le fait que la nouvelle approche de la gestion publique
utilise des critres se rapprochant des donnes conomiques et que ce nouveau mode
dadministration implique non seulement une mthode plus efficace de dpenser les deniers
publics soit vers un choix plus pertinent des dpenses envisages mais aussi une nouvelle
manire denvisager le contrle au niveau de ladministration permettant de spanouir grce
des techniques importes de la gestion des entreprises prives. En effet, il sagit de tout un
concept nouveau dans le but de dfinir le terme de lefficacit. Par ailleurs, cette notion
nayant pas reu ce jour de dfinition en matire juridique, il est apparu indispensable de
replacer ce terme tant dans les administrations centrales que dans les collectivits locales ce
qui tend largir cette tude aux dpenses de lEtat dont les innovations rcentes en matire
budgtaires sont relativement significatives pour ce sujet en terme defficacit de la dpense
publique.
A la lumire de ces nouvelles donnes , la chambre rgionale des comptes va ajuster son
contrle en prenant en compte cette dfinition et en cette matire, la ncessit de connatre de
manire plus approfondie la procdure suivie dans le contrle de la gestion est apparue
importante. La rencontre avec M. Didier Roguez, conseiller auprs de la chambre rgionale
des comptes du Nord-Pas-de-Calais ainsi que M. Pierre Van Herzele, commissaire du
gouvernement au sein de la mme instance, a permis dajouter un esprit pratique cette
rflexion ce qui a permis entre autre une analyse de lefficacit du contrle de cette chambre
et par extension des autres chambres rgionales des comptes.
Lvaluation de lefficacit de la dpense publique dans le contrle de la gestion opr par les
chambre rgionale des comptes met en vidence le souci danalyser la dfinition de la notion
defficacit dont cette tude prsentera une esquisse ou les lments permettant de dcortiquer
cette notion ( Partie I ) mais aussi de voir comment la chambre rgionale des comptes tient
compte de cet lment qualitatif lors de son contrle de la gestion ( Partie II ).
11
PARTIE I :UNE TENTATIVE DE
DEFINITION DE LA NOTION
DEFFICACITE DE LA DEPENSE
PUBLIQUE
12
CHAPITRE I : UNE APPROCHE MODERNE DE LA
GESTION PUBLIQUE BASEE SUR DES
CARACTERISTIQUES ECONOMIQUES
La mise en place de la modernit de la gestion publique est un travail long et une des priorits
en matire de dveloppement de la gestion publique.
M. Jean Pierre WEISS
15
exprime parfaitement cette ide lors de llaboration du guide dauto-
valuation du contrle de gestion lusage des administrations dEtat : Les matriaux
commencent tre livrs, le panneau annonant le chantier est sur le point dtre pos, avec
une date de dbut des travaux. Les ouvriers ont envie de construire la maison et ses habitants
aspirent loccuper. Cela devra sans doute se faire par tapes successives. Les derniers tages
ne seront pas achevs avant longtemps, mais le confort des premiers tages sera suprieur
celui des demeures actuelles. Cela encouragera donc poursuivre le chantier. Les ouvriers
sappellent les agents du service public, les habitants sont les citoyens, les usagers, les
contribuables. Le panneau annonce louverture dun grand chantier baptis la modernisation
de la gestion publique. La maison sappelle le service public citoyen et on la trouve dans la
rue de la dmocratie
16
.
Ce premier chapitre se proposera de dgager la notion de lefficacit de la dpense publique
tant au niveau des services de lEtat que dans les collectivits territoriales car la recherche de
la modernit nest pas une conception purement tatique, ce souci semble avoir envahi toutes
les administrations franaises.

15
Directeur du personnel, des services et de la modernisation, et la dconcentration au ministre de
l quipement, des transports et du logement.
16
Conclusion du prsident du groupe de travail interministriel anim par la direction du budget et la direction
de la comptabilit publique.
13
La modernit de la gestion passe par lintroduction de techniques qui ont fait leur preuve dans
le secteur priv notamment celles qui vont tre lies lefficacit, terme significatif dans la
politique de dveloppement de lentreprise prive ( Section I ).
Corrlativement, la mise en uvre doutils de contrle, permettant dasseoir les choix
envisags dans une approche qualitative, provient galement du secteur priv et tend se
dvelopper dans le public ( Section II ).
Section I : Lintroduction du terme defficacit dans la sphre
administrative
Depuis une quarantaine dannes, une intense activit est mene au sein des services
administratifs de lEtat et des collectivits locales afin damliorer la gestion. Ceci sest
traduit par la ncessit dun changement de perspective de ladministration insr dans un
cadre de management rendant la gestion de ladministration plus efficace ( 1.) et,
paralllement ,a conduit lvaluation des politiques publiques qui constitue le deuxime axe
sue la voie de la modernit ( 2.).
Paragraphe 1 : Lmergence du management public
Selon Jacques MARSAUD, Depuis quelques annes, on assiste dans les collectivits
territoriales une certaine volution de la gestion dont les caractristiques et la tendance par
rapport la priode passe peuvent laisser penser une rorientation
17
. En effet, la dualit
entre le public et le priv nest plus aussi stricte malgr le fait que la dfinition des termes ne
tend pas rapprocher ces deux notions. De plus, les collectivits vont voluer en sinspirant
des dmarches utilises dans le secteur priv , les adaptant leurs propres spcificits.

17
Secrtaire Gnral de la Mairie de Saint-Denis dans les annes 1995.
14
De manire simple, le secteur priv est caractris par une logique dentreprises avec un souci
de rentabilit et de profit associ la satisfaction des besoins du consommateur alors quau
secteur public est attach une ide dintrt gnral. Cette premire approche montre que le
secteur priv require lutilisation de prrogatives de gestion stratgiques, dont notamment la
recherche de lefficacit dans les choix effectus, tournes vers la ralisation des objectifs
assigns lentreprise. En revanche, le secteur public affectera ses choix dans une optique de
satisfaction de lintrt gnral et, de par ce biais, ne recherchera pas une gestion qualitative
en priorit. De cette dualit, mane la notion de management qui est souponn dtre
lmanation de lidologie du secteur priv et comme tel hostile au secteur public
18
.
Toutefois, certains auteurs ont dgag la dfinition du management et essay de tracer la
frontire entre le public et le priv en posant comme LYNN
19
que le management priv est
orient vers la performance conomique telle quelle est dtermine sur les marchs, tandis
que le management public est orient vers lintrt public tel quil est dtermin dans les
forums politiques . Cette dfinition a le mrite de dlimiter les deux domaines mais elle
semble relativement simpliste en ce sens quelle nenvisage quune orientation sur lintrt
public de la dpense. Certes, celui ci constitue lune des priorits de ladministration dont les
finalits sont dassurer le respect de lordre public et la satisfaction de lintrt gnral en
ayant recours aux prrogatives de puissance publique mais la performance conomique ou
lefficacit de la dpense a aussi t introduite dans le public par la rgle dite des trois E
20
. En
effet, il apparat que lentreprise est devenue le modle de rfrence qui est transpos dans
le secteur public local
21
.
Les pres fondateurs du management public moderne sont Fayol avec lide dune
doctrine , Taylor qui prsente le management scientifique et Weber : la domination

18
GIBERT (P.) et LAUFER ( R.), Management de la frontire et management sur la frontire ,Revue Politique
et Management Public, vol.5,n1 , mars 1987, p.88
19
LYNN, Revue Politique et Management Public, vol., 1981 , p.114
20
soit lefficience, lefficacit et lconomie.
21
MUZELLEC ( R.), La gestion financire : quelles innovation ?, RF fin.publ. , n38, 1992, p. 88
15
du savoir qui ont , ds le dbut du sicle, cherch transfrer les mthodes du secteur priv
dans le secteur public
22
.
Lorigine de ce management public remonte la volont de modernisation de ladministration
apparue en France avec la mise en place de la RCB
23
. En effet, cette premire exprience en
France sest illustre dans les annes 1960, et plus prcisment le 4 Janvier 1968.
Le gouvernement franais dcidait de sengager dans une opration de RCB dont lobjectif
tait de trouver les moyens damliorer la performance des administrations. Ainsi, selon
Alexis Quint
24
, lobjectif de la RCB est entre autre la recherche dune plus grande efficacit.
On retrouve lorigine de la RCB, la vieille proccupation des hommes politiques et des
conomistes soucieux de la meilleure utilisation possible des ressources disponibles
25
.La
RCB induit entre autres, une modernisation complte de la gestion des administrations ce qui
a introduit les techniques de management hrite du secteur priv. En effet, avant
lintroduction de cette ide vhicule par la RCB, lorganisation de ladministration franaise
tait marque par un cloisonnement, sources de dysfonctionnements et de pertes defficacit.
En ce sens, la RCB [] lutte contre les doubles emplois et [] dtermine un nouveau type
de spcialisation
26
.
De plus, dautres phnomnes ont engendr la mise en place du management comme des
changements dordre social avec le progrs, laugmentation de lactivit fminine, le
dveloppement de la scolarisation de masse.De plus et invitablement, la dcentralisation a
eu un poids important et, mme, a t le moteur de cette transformation puisquelle a permis
aux lus dacqurir une plus grande autonomie dans leur gestion tout en les plaant dans le
cadre des contraintes budgtaires assignes aux collectivits, titre dexemple.

22
NIOCHE (J.P), Science administrative, management public et analyse des politiques publiques, RF
adm.publ., octobre- dcembre 1982, p. 638
23
Rationalisation des Choix Budgtaires
24
charg denseignement la facult des sciences juridiques, politiques et sociales de lUniversit de Lille II
25
QUINT ( A.), Lchec de lexprience franaise de RCB, une rfrence pour la rforme financire de
lEtat , Mmoire de DEA de droit public dirig par le professeur M. Lascombe, in Annales de lcole doctorale,
n4- 1996, pp. 293- 384.
26
QUINT, op.cit., p. 323
16
Au niveau local, le dveloppement du management public va induire une ide de recourir
toutes les diligences ncessaires pour agir efficacement sur le dveloppement et
lamnagement de la ville, sur les grands problmes de socit
27
. Ce management semble se
manifester comme un changement profond des manires dagir dans llaboration des
politiques publiques afin quelles rpondent tant aux attentes des administrs quelle ne grve
pas le budget de la collectivit, en ralit, la collectivit sera gre comme une entreprise sans
le souci de rentabilit. Or, cette notion de rentabilit semble sadapter la spcificit des
administrations. En effet, la notion de performance financire
28
a t introduite dans
lapplication dune politique publique en rfrence aux exemples trangers.
En outre, ladministration utilisera des outils du secteur priv tels que la comptabilit
analytique, le contrle de gestion mais aussi une analyse financire prvisionnelle permettant
la commune davoir une analyse en terme de choix des investissements adapts sa
spcificit. Puis, afin que ces outils de gestion puissent apporter une certaine efficacit la
politique publique envisag ou au programme daction, la gestion des ressources humaines ne
doit pas tre nglige. En effet, le personnel administratif doit disposer dune formation afin
dadapter la gestion ces instruments de performance financire
29
.
Toutefois, lvolution des administrations se heurtent un problme organisationnelle tous
les stades de la hirarchie. En effet, pour que le systme fonctionne de manire efficace, il
faut une certaine unit au niveau des agents, souds dans lobjectif de la ralisation du projet.
Ainsi, linformation doit circuler dans des termes prcis pour viter les erreurs
dinterprtations et ne doit pas tre plthorique afin de minimiser les risques de
contradictions. Autant de dtails, devant tre scrupuleusement tudis, qui permettent
chaque niveau hirarchique de dterminer prcisment leur rle dans llaboration et
lexcution du programme
30
.

27
MARSAUD (J.), Recul, redploiement ou dploiement du management dans les communes ?, rev. Politiques
et management public, vol.13, n 3, septembre 1995, p. 227
28
cf infra p.
29
MARSAUD, op.cit, p. 236- 237
30
WOLMAN ( H.), Les facteurs de russites ou dchec des politiques publiques , rev. Politiques et
Management Public, vol.3, n3, Septembre 1985, p 77- 81
17
Quand lefficacit de lorganisation administrative est mise en uvre, il apparat que les
structures de contrle peuvent tre assises plus facilement. Or, dans le priv, lincitation
montaire permet dobtenir ce rsultat. La structure rigide de la fonction publique tend
limiter le dveloppement du projet et les seuls moyens de contrainte se retrouvent dans les
risques de mauvaise notation, de rtrogradation ou de rvocation dont sont passibles les
fonctionnaires tels que le dcrit leur statut. Mais constitue-t-il des armes suffisantes pour une
volution des mentalits ? En effet, le secteur priv dispose ce stade dun avantage
indniable dont est priv le secteur public.
Toutefois, afin dapporter un soutien des citoyens et une certaine participation la vie locale,
la loi du 12 avril 2000
31
a introduit, dans les collectivits locales, le rfrendum communal
permettant aux lus de faire approuver leur politique par les citoyens ce qui amne une
nouvelle conception des relations avec les administrs et tend permettre le dveloppement
de nouvelles mthodes de travail facilitant les rponses aux attentes des usagers.
Dans ce cadre, lanalyse du management public engendre invitablement de porter un regard
sur lanalyse des politiques publiques comme un outil essentiel de modernisation.
Voir conception du maire entrepreneur
Paragraphe 2 : Lvaluation des politiques publiques
Dans une dmarche tendant introduire la notion defficacit dans le secteur public, il
apparat important de voir limpact des politiques publiques en ce sens.
Lvaluation sattache mieux connatre le cot rel des actions publiques dune part ; elle
devrait permettre une meilleure allocation des moyens, dautre part
32
. De plus, la politique
publique peut tre dfinie comme un ensemble de dcisions et dactivits que des acteurs
nationaux ou locaux prennent et ralisent dans le but de rsoudre des problmes collectifs.

31
32
LAMARQUE (D.), Evaluation et Budget, rev. Politiques et management public, vol.17, n2, juin 1999, p.175
18
Ainsi, il est ncessaire de souligner la corrlation entre cette dmarche valuative et la mesure
de la performance publique puisque, pour raliser cette mesure, ltude des politiques
publiques et de leurs impacts apparat invitable. En effet, lvaluation de cette performance
se fonde sur quatre critres que sont leffectivit, lefficacit, lefficience allocative et
productive
33
.
De manire plus gnrale, l'valuation peut tre dfinie comme un lment de comparaison
des objectifs, de la mise en uvre et des rsultats d'une politique, d'un programme, d'un
dispositif, d'un projet, et formuler un jugement sur celui-ci. Ainsi, les fonctions de
l'valuation consistent essentiellement dans le fait de comprendre et de juger, alors que celles
du contrle, de l'audit et de l'inspection sont principalement de contrler et de conseiller. Cette
distinction entre les termes est ncessaire car cela permet dviter une certaine confusion des
lus qui seraient enclin mal accepter une simple valuation par rapport au contrle ce qui
engendre une mauvaise perception de celle-ci alors que le but est de leur offrir une aide en
terme de gestion.
Concernant, plus prcisment, les politiques publiques, le dcret du 18 novembre 1998 tend
dfinir lvaluation comme ayant pour objet d'apprcier, dans un cadre interministriel,
l'efficacit de cette politique en comparant ses rsultats aux objectifs assigns et aux moyens
mis en uvre
34
. Ainsi, elle cherche identifier les effets de laction envisage, ainsi qu
analyser objectivement les causes permettant de mettre en vidence les carts entre les effets
rels et les effets attendus. Cet lment ajoute un point supplmentaire dans lesquisse de
dmonstration de laide quelle sous entend et surtout du fait que le groupe charg de
lvaluation effectuera cette analyse au cas par cas en fonction des finalits, des objectifs, des
caractristiques spcifiques de l'objet valuer. Ainsi, il ne recourra pas lutilisation de
normes prdtermines ni un rfrentiel standard ce qui montre que cette dmarche est
particulirement adapte lorganisme valu dans une optique de performance de ses choix.
Toutefois, cette dmarche dvaluation senvisage durant un lapse de temps afin de mettre en
place les phases de rflexion ce qui reprsente un travail dterminant pour la dfinition

33
KNOEPFEL ( P.), VARONE ( F. ), Mesurer la performance publique: mfions- nous des terribles
simplificateurs , rev. Politiques et Management Publique, vol.17, n 2 , Juin 1999, p. 129
34
Rapport du conseil national de lvaluation
19
prcise de l'objet valuer, des critres utiliser, de choix des questions poser ainsi que la
procdure requise en terme de donnes rassembler et des personnes associer ou
consulter. En effet, la constitution des instances dvaluation requirent la participation de
bnvoles connaissant le sujet tudi mais nayant pas dimplications dans la politique
valuer. Ce seul recrutement ncessite du temps.
De plus, l'valuation est un travail dquipe, appuy sur des donnes fiables, o la
concertation et lcoute prennent une place importante. En effet, lintrt de ce travail ne se
situe pas au niveau de la recherche dirrgularits mais la mise en vidence de toutes les
consquences de lapplication de la matire valuer, de ses effets. Si cette analyse met en
vidence des faiblesses ou des dysfonctionnements, l'valuation sera accompagne de
recommandations tendant les faire cesser. Toutefois, le rapport devra mentionner les
pratiques particulirement adaptes dans ce cas , facteurs de russite. La finalit de la
dmarche valuative permet un accroissement de la performance et de lefficacit de la prise
de dcision adapte lenvironnement et la spcificit de la matire value.
Dans lvaluation de la politique publique ou du programme, quatre stades peuvent tre
dvelopps dans le cycle de vie de celui-ci.
Le cycle dbute par lvaluation a priori ou ex ante qui est faite au moment de la conception
du programme ou de la politique avant son adoption dfinitive et sa mise en uvre. Son
objectif vise sassurer de la pertinence et de la cohrence du programme, en rfrence aux
finalits et aux effets souhaits ainsi quau contexte dans lequel il se situe. De plus, elle veille
la faisabilit du programme ainsi qu l'existence d'objectifs oprationnels pouvant
effectivement faire l'objet d'un suivi.
De mme, une valuation intermdiaire peut tre opre pendant la mise en uvre, peu prs
la moiti du cycle de vie du programme. Cette valuation se propose comme une mesure
tendant corriger les ventuels carts entre la mise en uvre et le projet initial qui agira par le
biais de recommandations.
De plus et afin de disposer dune information en temps rel du programme envisag, une
valuation concomitante ( in itinere) est ralise, cest dire quelle est faite tout au long du
20
processus dactions. Toutefois, cette pratique relve plutt de l'analyse continue tant de l'tat
d'avancement et du contexte que des ralisations faites et des rsultats acquis. Dans le cadre
de programmes sensibles, cette valuation permet dassocier les partenaires au processus de
pilotage.
Enfin, une valuation a posteriori ou ex post est faite aprs la fin du programme et permet de
rendre compte de l'ensemble des effets observs et de l'impact global, de leur prennit et de
leurs causes ainsi que de l'apprciation porte sur l'efficacit, sur l'efficience (efficacit
rapporte aux ressources mobilises) et sur l'utilit du programme ou de la politique value
35
.
Cette ide dvaluation des politiques publiques est une proccupation qui a merg au niveau
de ladministration par le biais dorganismes externes par rapport au management qui est
ralis en interne. En effet, le fait de recourir des organismes externes de contrle permet
dviter que ladministration soit juge et partie.
Ainsi, le dpartement de lHrault a mis en place une politique dvaluation depuis 1990 dans
les domaines de lemprunt, leau, le patrimoine ainsi que laide au dveloppement local.
Respectant les objectifs de lvaluation tendant dpenser mieux et la recherche de la
transparence, le dpartement de lHrault a ralis ltude par le biais de deux instances que
sont le comit dpartemental de lvaluation (C.D.E) et le conseil scientifique de lvaluation
(C.S.E). Dans ce cadre, le C.D.E tait charg de la dcisions des valuations et des suites
envisager et le C.S.E de veiller la qualit et lobjectivit des travaux dvaluation en donnant
son avis. Le recours des organismes externes permettaient une approche plus objective et
plus pertinente. La finalit de cette tude montre que lvaluation est un outil ncessaire en
terme de conseil qui permet de fixer la situation exacte du dpartement. Au niveau des
collectivits, lvaluation est bien ressentie par les lus qui se rendent compte que cet
instrument nengendre pas une rvolution mais permet de bien fixer les objectifs de chacun
des services et des partenaires. Lvaluation qui sest heurte, de la part des lus et des
fonctionnaires, des problmes de lgitimit et des craintes, souponne dtre un contrle,
emporte des suites trs positives dans les communes du dpartement mais cet outil ne

35
procdure dcrite par Eric Monnier, in contribution au sminaire du conseil national de lvaluation du 25
novembre 1999
21
conserve un rel atout que sil est suivi deffets et que si les rflexions menes sont
pertinentes
36
.
Ainsi, les perspectives de modernisation de ladministration sapprcient tant au niveau dun
remaniement interne quexterne. Toutefois, lintroduction de lefficacit dans les
administrations supposent des outils de pilotage interne via le contrle de gestion.

Section II : Un contrle interne de gestion adapt au changement de
perspectives des administrations publiques
La conduite dune entreprise a trop longtemps t considre comme une aventure dont les
risques ntaient pas toujours ressentis et mesurs pour ceux qui sy adonnaient
37
. Cette
citation introduit le dveloppement du contrle de gestion dans lentreprise qui a t transpos
dans les services administratifs de lEtat o son dveloppement est imminent ( 1.) ainsi que
dans le cadre territorial o son mergence est relativement difficile ( 2.). Ce contrle
apparat comme une ncessit si lobjectif assign en matire de dveloppement des
administrations se traduit en terme de qualit.
Paragraphe 1 : Le contrle de gestion dans les services administratifs de lEtat,
en chantier
La finalisation de la gestion des administrations publiques est longtemps passe pour une
thrapeutique efficace de la bureaucratie. La direction par objectif a t rige en modle de

36
LAGET( J.J), BENAMOUR ( M.), Une exprience dvaluation de politique locale: lexemple du
dpartement de lHrault , rev. Politiques et Management Publique, vol., pp. 105- 127.av
37
C.N.P.F., Le tableau de bord de lentreprise, brochure de 1974
22
management et propose aux administrations les plus dynamiques. Le contrle de gestion
sduit les managers-fonctionnaires la recherche dun nouveau langage et dune nouvelle
lgitimit
38
. En effet, la modernisation de ladministration entrane corrlativement la
naissance de ce contrle et le comit interministriel la rforme de lEtat en fait une de ses
priorits. Lintrt de ce projet est la matrise du travail des hommes et de leur action pour une
plus grande efficacit des travaux raliss.
Ainsi, le contrle de gestion est n dans le secteur priv et peut tre envisag comme un
ensemble de procdures et dune mthode de dialogue sappuyant sur une large dlgation de
responsabilit, permettant chaque responsable davoir des objectifs et des moyens cohrents
dans le cadre dune stratgie globale, permettant dassurer que les objectifs seront atteints au
moindre cot
39
. Cette conception permet dintroduire un lment qualitatif qui constitue le
moteur des finalits du secteur priv et qui contribue amliorer les perspectives de gestion
du secteur public. De plus, le dveloppement de ce contrle ncessite une responsabilisation
de tous les services.
En ralit, cette vrification est assimile lensemble des procdures qui permettent de
sassurer que le fonctionnement et les rsultats dune organisation sont- peu prs
conformes ce que lon attendait,
40
ce qui met en exergue la dfinition de lefficacit de
la dpense publique qui peut tre envisage comme tant la comparaison entre les objectifs
dtermins a priori et les rsultats atteints. De plus, ce contrle pourra tre ralis en cours de
projet ou a posteriori des fins de correcteurs.
Cette analyse est confirme notamment par M. Ren DEMEESTERE
41
qui qualifie le
contrleur de gestion comme Monsieur efficacit , son rle tant la dtermination des
sources de dysfonctionnements des services par le biais notamment dun dialogue avec les
responsables .

38
HUSSENOT ( P.), Pour un contrle des quasi-objectifs des administrations publiques, rev. Politique et
Management Public, n1, Hiver 1983
39
ENGEL ( F.), GARNIER ( P.), Le contrle de gestion en univers administratif, rev. Politique et Management
Public, vol.1, n1, Hiver 1983, p. 168
40
GIBERT ( P. ), La difficile mergence du contrle de gestion territorial, rev. Politique et Management Public,
vol. 13, n3, Septembre 1995, p. 207
41
DEMEESTERE ( R. ), op.cit. p. 89
23
En effet, la dmarche est diffrente dun contrle classique puisque linitiative provient des
services des administrations et plus prcisment de leur responsable. Dans ce cadre, le
contrleur de gestion dispose dun rle de promoteur en tant quil va inciter les services
avoir recours ce type de contrle afin daccrotre leurs performances par le biais de la
diffusion doutils dinformation adapts leurs propres besoins. Lintrt dune telle
dmarche dpourvue de rpression est une sensibilisation une logique dentreprise en ayant
recours pour la ralisation dun projet la qualit des choix pour aboutir aux meilleurs cots
tout en ayant les mmes rsultats. De manire idale, un tel systme apporterait chaque chef
de service les outils ncessaires la matrise de sa propre gestion ainsi que des
renseignements sur lefficacit de lorganisation.
Toutefois, dans la pratique, la mise en place de ce contrle se heurte quelques obstacles car
elle ncessite notamment des outils, indicateurs dactivits ainsi quune remise en cause du
systme de management de lorganisation. En effet, les services qui dsirent disposer de cet
lment de modernit doivent corrlativement accomplir un travail supplmentaire et disposer
dune organisation plus rigoureuse. De mme, les outils ou indicateurs dactivit devront tre
suffisamment pertinents pour permettre la russite du contrle.
Les outils pouvant tre envisags proviennent du secteur priv comme lutilisation de
tableaux de bord, la mise en place dune comptabilit analytique, gestion financire, gestion
prvisionnelle.Ainsi, MM COURSAGET et SIROT
42
relve lintrt des tableaux de bords
en voquant : concrtisant la confrontation permanente entre objectifs et ralisations, les
tableaux de bords constituent le pivot dun contrle de gestion efficace
43
. En effet, le tableau
de bord est un outil qui permet lutilisateur de connatre ponctuellement, cest dire
chaque remise jour , les problmes existants par le biais de la diffusion de toute information
ncessaire afin quun dialogue puisse sengager entre les diffrents niveaux de la hirarchie.
Son intrt est quil est attach un service donn et quil exerce une fonction de correction
des choix effectus par ladministration ou dune inefficacit dans lengagement des deniers
publics lappui dun projet. Dans la pratique, les rsultats ne furent pas si probant puisque
ces tableaux de bord se sont rvls tre trop complexes et difficilement utilisables.

42
Ingnieurs en tlcommunication.
43
Les tableaux de bord aux tlcommunications, revue franaise de gestion, Mai- Juin 1979.
24
Dans le mme sens, les services administratifs pourront recourir une comptabilit analytique
qui est utilis dans le secteur priv par l utilisateur interne
44
. Cet outil est essentiel dans le
contrle de gestion puisquil permet de dterminer le prix de revient, cest dire dattribuer
dune manire aussi quitable que possible un produit donn la juste part des cots qui lui
reviennent
45
. Toutefois, ce stade, ce systme produit toute lefficacit requise sil est
rellement en mesure danalyser le cot de lopration soit si les tudes ont t sincres et que
la personne charge dtablir cette comptabilit ait eu tous les documents pour raliser une
analyse pertinente de limpact de la politique publique poursuivie.
Toutefois , il apparat que la machine est en quelque sorte lance puisque le contrle de
gestion est vou tre gnralis dans toutes les administrations dici 2003 comme lindique
le relev de dcision du comit interministriel la rforme de lEtat du 12 Octobre 2000 par
le biais dun plan. Ce plan dfinira la stratgie, le dploiement du contrle.
Ainsi, la circulaire du 21 Juin 2001 relative au dveloppement du contrle de gestion prcise
la mise en place dune structure de pilotage interministrielle mais aussi une structure propre
chaque ministre. Dans ce sens, cette circulaire prcise la porte des engagements qui
devront tre pris pour la mise en uvre dun tel contrle tel que la ncessit dune
implication forte de lencadrement de votre ministre mais aussi la valeur confre ce
projet au travers ces mots Il nous parat en effet essentiel que les responsables des services
au sein de votre ministre considrent le contrle de gestion , non seulement, comme une
obligation formelle mais comme une imprieuse ncessit qui requiert leur mobilisation et
simpose eux comme le meilleur moyen pour optimiser le pilotage et le suivi des activits
dont ils ont la charge
46
. Ainsi, une formation est prvue pour les agents accdant un poste
de responsabilit. De mme, sa mise en place ncessite quelques recommandations afin de
pouvoir analyser son volution et son suivi. Il est prconis de le structurer comme un projet
avec laide dune quipe charge de le mettre en uvre ainsi quun responsable de projet dans

44
VIGNERON ( J.M.), Introduction au contrle de gestion, Paris : Dunod, 1972, p. 216
45
VIGNERON ( J.M. ), op. cit ,p . 217
46
Circulaire .
25
le but de procder la fixation dobjectifs, qui doivent tre pertinents ainsi que lidentification
des tapes et lutilisation des moyens ncessaires.
Dans ce cadre, ce projet ncessite une dmarche dauto-valuation qui permettra au sein de
chaque ministre notamment et administration de pouvoir diagnostiquer sa propre situation
afin dadapter le contrle de gestion chaque cas. Ainsi, la procdure serait en quelque sorte
rigoureusement la mme pour chaque administration avec cette diffrence que le contrle de
gestion est adapt chaque structure. Cette auto-valuation constitue une sorte de prmisse
la mise en place du contrle ainsi quun tat des lieux de la situation permettant de pouvoir
envisager les axes de dveloppement. Enfin, pour que le contrle ne perde pas son intrt et sa
prcision, une valuation rgulire est requise et dans les ministres, cela se traduira par
ltablissement dun bilan annuel en fin danne civile.
Toutefois, cette introduction apparat trop rcente pour formuler un jugement sur lefficacit
de la procdure, simplement, les objectifs devront tre cohrents et la structure bien organise
pour que cette entreprise produise des effets satisfaisants. De plus, lintrt de la transparence
est relever car un contrle ne peut tre efficace quavec toutes les donnes danalyse. Sans
ce facteur, ce sera vou lchec.
Ce contrle de gestion a merg au niveau local mais sa mise en place se heurte de rels
problmes.
Paragraphe 2 : La difficile mergence du contrle de gestion au niveau local
Une des voies qui souvre aux communes dans la recherche dune plus grande efficacit
dans leur gestion passe par lvolution des mthodes de gestion financire et par le
dveloppement dun contrle de gestion
47
. Comme la structure tatique, les collectivits
territoriales doivent avoir recours au contrle de gestion dans leur qute defficacit de la

47
DEMEESTERE ( R.), Lvolution des mthodes de gestion financires des villes et lintroduction du contrle
de gestion ,rev. Politique et Management Public ,numro spcial : Les communes et le Management, vol.2 , n4,
Dcembre 1984, p. 72
26
dpense publique. En effet, ce contrle se rvle utile une collectivit qui dsire connatre
les cots, frquentation de ses quipements, le service rendu Le contrle de gestion est
une procdure dalerte capable de dtecter, en temps rel, des drives et de renseigner sur leur
volution
48
.
Lide de mettre en place le contrle de gestion dans la collectivit provient dorigines
diverses, notamment dinfluences extrieures mais, surtout, dans un souci de rsoudre des
problmes, daccrotre la communication entre les services ainsi que la volont de
modernisation.
Toutefois, linconvnient que lon retrouve dans les collectivits est la faiblesse de mise en
uvre du dispositif. Lauteur Patrick GIBERT dmontre bien ce souci : La politique que
constitue linstauration ou linnovation dun systme de contrle de gestion peut avoir fait
lobjet dune laboration mthodique et rigoureuse et ne donner cependant que des rsultats
dcevants si sa mise en uvre est faible
49
.
Alain Burlaud
50
considre que, pour que le contrle de gestion puisse tre implant dans les
collectivits territoriales et produire ses effets maximum, il doit tre adapt la structure
particulire des collectivits locales et plus gnralement de tout organisme public en terme
de taille, suivant le caractre rptitif ou non des tches, le poids de la main duvre ainsi que
sa qualification,
Dans le mme sens, Pierre Pariente
51
constate que lorsque le contrle de gestion est
directement implant du secteur priv la complexit de la structure publique, cette
exprience se conclut par un chec. En revanche, la mise en place de ce contrle sera
concluante et pourra remdier aux problmes ponctuels si la collectivit recourre des
approches contingentes afin danalyser lorganisation. Ceci constitue une sorte dtude de
faisabilit du projet permettant dadapter le contrle la particularit de la structure comme le

48
VIEILLEVILLE ( J.), BREYTON ( M.), Guide de llu local, prvention des risques de gestion, Paris :
Dalloz, 1995
49
La difficile mergence du contrle de gestion territorial, op.cit., p. 213
50
BURLAUD ( A.), Les mthodes et les outils du contrle de gestion lpreuve de la diversit des
organisations, Sminaire CEPAG- FNEGE , 1995
51
Professeur luniversit de Paris X
27
dcrit lauteur : Au cas par cas, limplantation du contrle rend souhaitable une analyse de
la situation communale et par ce biais le contrle de gestion revtira une nouvelle lgitimit.
Cette dmarche danalyse dbute par lmission dun diagnostic sur la situation de la structure
publique visant dfinir les diffrents niveaux de responsabilits ainsi que lanalyse des
pratiques de gestion en terme de fixation dobjectifs et de moyens mis en uvre pour les
atteindre. Ces prmisses permettent didentifier les problmes inhrents lorganisation et de
mettre en place le contrle en fonction de ces paramtres.
La seconde tape rside dans la formation des agents dont le rle est de permettre une certaine
cohsion au sein de lorganisation et qui vont aider limplantation du contrle. De mme, il
apparat ncessaire que chaque niveau de responsabilit comprenne lintrt de limplantation
dun tel contrle. Mais il ne faut pas minimiser la rsistance aux changements que lon peut
rencontrer dans chaque structure. De plus, des outils sont requis notamment lutilisation de la
comptabilit analytique ainsi que les tableaux de bord contenant des indicateurs utiles une
innovation de ce type
52
.
A titre dexemples, la Ville dAngers constitue une exprience russie dimplantation du
contrle de gestion et durable puisque cela remonte 1983. Michel Harcout, contrleur de
gestion de la ville, prcise que des approches contingentes ont t effectues avant la mise en
place de ce contrle telles que la ncessit de sensibilisation du personnel administratif quant
lopportunit du systme. La ville a ,ainsi, investi dans la formation de 50 cadres pendant 12
jours. De plus, afin de prenniser le contrle, lutilisation dune comptabilit analytique,
permettant de connatre le cot de chaque service, et de tableaux de bord a t faite suivant le
principe du reporting trimestriel des tableaux de bord permettant de donner une
information en temps rel. Enfin, la troisime tape dimplantation a consist en une runion
annuelle axe sur le thme bilan-objectifs runissant aussi bien les lus que le personnel
administratif pour tablir un bilan de lanne coule ainsi que les objectifs pour lanne n +
1.
Toutefois, ds le dpart, les lus ont assign des objectifs relativement prcis et quantifiables
au personnel et ceci ft le moteur de la prise de conscience de recourir lutilisation de ce

52
PARIENTE ( P.), Intrt des approches contingentes en contrle de gestion : le cas des collectivits locales,
rev. Politique et Management Public, vol.16, n 4, dcembre 1988, p. 4- 8
28
systme. Par contre, afin de poursuivre les objectifs de toute administration savoir la
poursuite dune mission dintrt gnral et la satisfaction des administrs, certains services
ont t supprims et remplacs par dautres plus enclin poursuivre ces priorits. Enfin, une
fois la machine en marche , les annes suivantes ont servi la fixation dobjectifs annuels
via les runions bilan-objectifs permettant daffiner la mise en place de ce systme au fil
du temps. De mme, des indicateurs de satisfaction ont t instaurs afin de connatre tant
lavis des administrs que celui du personnel. Le bilan de cette exprience est relativement
concluant car la ville na pas augment ses impts et ralise plus dinvestissements en
sorientant vers la voie de lautofinancement
53
.
Donc, une telle implantation require de linvestissement et une motivation tant du personnel
que des lus locaux dans le but de satisfaire les administrs. Les outils tels que la comptabilit
analytique ainsi que linstauration de tableaux de bord constituent des lments indispensables
de russite de la mise en place de ce contrle.
Toutefois, la mise en place dune telle structure est loin dtre unanime dans toutes les
collectivits et Pierre Pariente constate avec dsarroi que le dveloppement du contrle de
gestion dans les collectivits locales apparat aprs plusieurs annes de dveloppement
comme incomplet et imparfait
54
. Cet tat de fait est du, dans la majorit des cas, une
insuffisance de prise en compte des paramtres dans la conduite des projets, le suiviEnfin,
linconvnient majeur est la rsistance aux changements et cela va se traduire par une non
inscription du projet lagenda. Comme le dit Pierre Pariente, le contrle de gestion est
donc victime sur le plan thorique et intellectuel dune absence de conceptualisation
suffisante, que les approches contingentes ne comblent pas
55
. En effet, la mise en place de
ce contrle ncessite avant tout des personnes motives par le changement.
En revanche, la chambre rgionale des comptes considre ce contrle de gestion comme un
outil efficace dans la conduite dune action publique permettant de matriser les risques et
dviter les drapages administratifs. En effet, elle considre que certains domaines de la
gestion locale ncessitent une attention particulire do ladaptation dun contrle organis.

53
Extrait du carnet de bord dun contrleur de gestion, synthse de la journe dtudes de linstitut de
management public
54
PARIENTE ( P.), op.cit., p. 9
29
Ainsi, la lecture des lettres dobservations dfinitives
56
, la chambre rgionale des comptes
dgagent quatre conseils : organiser les services de manire structure, mettre en place un
contrle interne rellement oprationnel, disposer dun tableau de bord de direction, mettre en
place des tableaux de bord permettant de porter une apprciation sur les politiques
menes
57
.Ainsi, la chambre rgionale des comptes de Champagne Ardennes constate dans
sa lettre dobservations dfinitives du 5 Septembre 2001 que le dpartement de la Marne est
dpourvu de mcanisme de contrle interne et daudit mais que les services ont t
rorganiss en 1995 afin dassurer une meilleure cohsion entre laction politique et laction
administrative. Toutefois, il lui apparat relativement dommageable que certains services
nappliquent pas ces mcanismes de contrle , tant une des voies privilgies pour matriser
les risques inhrents la gestion.
Dans le mme sens, la chambre rgionale des comptes de la rgion P.A.C.A
58
met en exergue
les efforts de restructuration de la communes de Digne les Bains en tant que la prsentation
des services permet une meilleure approche des cots et des procdures ainsi que lapplication
de contrles. Elle souligne que cette action engage par la commune mrite dtre
poursuivie
59
.
Concernant le domaine dintervention de ce contrle, la chambre considre que ce systme
peut englober aussi bien les organismes privs financs par des fonds publics comme les
grandes associations dans la poursuite de leur mission de service public, les tablissements
publics, les associations subventionnes. Toutefois, une rserve peut tre mise concernant le
taille de la collectivit, aucune tude na t ralise sur les communes rurales et il semble que
la mise en place dun tel contrle noffre pas tous les avantages de satisfaction cette chelle,
ces collectivits ayant un nombre limit de services et un budget de faible ampleur. Par
contre, les communauts dagglomration semblent rpondre toutes les caractristiques en
terme de taille et de projets raliser.

55
PARIENTE, op.cit, p .15
56
on prendra cette appellation en terme gnrique tant conscient que la loi du 21 dcembre 2001 les a
renomms rapport dobservations dfinitifs
57
Lactivit 2001 des chambres rgionales des comptes, Gaz.cnes., n4/ 1637, 18 mars 2002 , p.68
58
Provence Alpes Cte dAzur
59
Lettre dobservations dfinitives du 7 dcembre 2000, in gaz.cnes., op.cit. p. 70
30
Si les chambres rgionales des comptes considrent que cet instrument import des techniques
du secteur priv est vertueux en terme de modernisation de la structure publique et tend
promouvoir sa gnralisation, il apparat vident que cela engendre une certaine efficacit de
laction administrative ainsi que de la dpense publique et corrlativement une meilleure
qualit du contrle de la gestion effectu par celle ci.
Lors de leur contrle, les magistrats portent un regard sur certains points qui seraient porteur
defficacit de la dpense publique.
31
CHAPITRE II : LE POINT DE VUE DES
MAGISTRATS INSTRUCTEURS PLACES AUPRES
DES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES
Section I : Les lments pris en compte par les magistrats au titre de
lefficacit de la dpense
Lors de lexamen de la gestion dune collectivit, les magistrats instructeurs veillent
regarder lutilit publique de la dpense ( 1) mais aussi regardent si les comptes prsents
sont sincres et transparents ( 2). Cette tude portera sur les collectivits locales mais aussi
montrera les transformations affectant les services administratifs de lEtat, en soulevant que
les proccupations des collectivits sont en fait dampleur nationale.
Paragraphe 1 : Lintrt public de la dpense ou le non gaspillage des crdits
Lvaluation de lefficacit de la dpense publique peut signifier un regard sur lutilit de la
dpense publique soit pour son intrt public communal.
Cette proccupation de la mesure de lutilit de la dpense nest pas rcente et a merg par le
biais du calcul conomique, principe dgag par de grands administrateurs de lEtat soit
Colbert, Vauban afin de moderniser le domaine public. Exigence pose par linfluence de la
philosophie des lumires et repris avec la rvolution industrielle au XIXme sicle, cette
32
optique de gestion optimale perdure
60
. Dans le mme sens, Jules Dupuit
61
a ralis une
analyse sur les travaux publics et sest propos de mesurer lutilit dun objet en fonction du
prix que chaque consommateur est prt payer pour lobtenir.
Or, cette mission confie la chambre rgionale des comptes figure dans les textes fondateurs
de celle ci. En effet, Larticle 87 alina 2 de la loi du 2 Mars 1982 reprend les pouvoirs
confrs la Cour des comptes par larticle 9 de la loi du 22 Juin 1967
62
relative la Cour des
comptes en tant que elle sassure du bon emploi des crdits, fonds et valeurs
63
. Le bon
emploi des crdits induit une absence de gaspillage des deniers publics. Ainsi, force est de
constater que la chambre rgionale des comptes doit veiller lors de son contrle ce que
lutilisation des deniers publics soit conforme avec lintrt communal.
De plus, lutilit de la dpense est galement un facteur important du consentement
limpt
64
. En effet, limpt est une contribution qui permet chaque citoyen de participer
aux dpenses communes, lment de citoyennet. Ainsi, sa dtermination par les
reprsentants de la nation marque le consentement limpt comme laffirme larticle 34 de
la constitution du 4 octobre 1958 sappuyant sur larticle 14 de la dclaration des droits de
lhomme de 1789 : Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mmes ou par leurs
reprsentants la ncessit de la contribution publique.
Ainsi, les rdacteurs de ce texte, en 1789, mettent en exergue un certain intrt public de la
dpense et pose une certaine qualit qui, malheureusement cette poque, trouvera une
rponse dans les grands principes budgtaires tels que luniversalit, lannualit, lunit et le
dernier apparu, la spcialit
65
plutt que dans un dveloppement dune meilleure gestion.

60
QUINT ( A.), Lchec de lexprience franaise de RCB, une rfrence pour la rforme financire de
lEtat , Mmoire de DEA de droit public dirig par le professeur M. Lascombe, in Annales de lcole doctorale,
n4- 1996, pp. 295- 296
61
DUPUIT ( J.), de la mesure de lutilit des travaux publics , Annales des Ponts et Chausses, 1844
62
Loi n 67- 483, JO, 23 Juin 1967, p. 6211
63
Loi n82- 213 du 2 Mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, des dpartements et des rgions,
JO, 3 mars 1982, p. 745
64
CHEVAUCHEZ ( B.), La dpense publique, au cur de nos systmes de finances publiques, RF fin.publ., n
77, mars 2002, pp. 27- 32
65
CHEVAUCHEZ ( B.), La dpense publique,, op.cit. ,p. 29
33
Toutefois, ce terme de ncessit peut constituer dans une optique de modernisation de la
gestion un argument de poids pouvant engendrer un contrle de lutilit de la dpense
publique.
Concernant limpt, chaque contribuable a le droit de connatre les dpenses qui vont tre
effectues selon le principe de la transparence et de pouvoir apprcier la qualit des dpenses.
De plus, limpt sera dautant mieux accepter sil permet de financer des actions utiles. A ce
propos, beaucoup de rflexions se sont engages sur la rforme fiscale comme la recherche
dune meilleur combinaison entre lassiette et le taux des impts locaux notamment, la qualit
de la lgislation fiscale, lamlioration des modes de recouvrement par le biais de la runion
de la direction gnrale des impts et de trsor public ce qui facilitera le dialogue avec les
usagers, notamment, avec la mise en place dun interlocuteur unique, bref une srie
dlment visant amliorer le systme fiscal franais mis en exergue notamment par le
rapport de Bert et Champsaur
66
.
Dans ce cas, lintrt public sapprcie en fonction de la satisfaction de lintrt gnral de
laction poursuivie. Cette notion a t explicit par Jacques Vieilleville et Marc Breyton
considrant que La notion dintrt communal a pris un relief particulier depuis la
dcentralisation qui a vu le nombre dlus engager toutes sortes de dpenses somptuaires ou
inutiles, parfois des fins purement personnelles confondant la caisse publique avec leurs
propres intrts
67
.
A titre dexemples, la chambre rgionale des comptes du Nord Pas de Calais a constat le 21
Septembre 1993, propos de la commune dOutreau, que lachat dun vhicule 205 GTI
quipe dun toit ouvrant, pneus thermogomme, peinture mtallise et dun cot suprieur
100 000 Francs ntait pas, forcment, conforme lobjet social dun centre communal
daction sociale. Cet exemple illustre le gaspillage des deniers publics.
Dans le mme sens, la chambre rgionale va apprcier la sobrit dans lemploi des fonds
public soit des dpenses juges excessives, abusives ou injustifies. Ces errements des
excutifs locaux constituent des exemples remarquables de gaspillage des deniers publics. Les
exemples les plus significatifs concernent, notamment, la prise en charge abusive de repas

66
Bert (T.), Champsaur (B.), Mission 2003, rapport sur la rforme de lEtat, 1999
67
Guide de llu local, prvention des risques de gestion, op. cit. , p.201
34
caractre priv par la collectivit, des dpenses personnelles noffrant aucun intrt pour
lorganisme ou la collectivit concerne, lattribution de frais de reprsentation irrgulier
des fonctionnaires territoriaux, des frais de dplacements irrguliers, le versement dun
complment de rmunration par le biais dune association subventionne pralablement cet
effet,
68
Un autre lment peut tre avanc selon lequel la dpense publique nest [] quun des
instruments des politiques publiques
69
. Selon cette logique, analyser lutilit de la dpense
revient regarder la qualit de la politique publique engage. Cette proccupation de
lefficacit des politiques sest manifeste de manire relativement prcoce dans le discours
politique franais. En effet, Valry Giscard dEstaing
70
, en 1971 voquait le fait que
ladministration devait rationaliser ses mthodes de travail dans un souci defficacit de ses
actions
71
. Dans ce discours, le souci damlioration des mthodes de gestion se profile ainsi
que lutilisation du terme d efficacit sortant du langage de type conomique. Dans le
mme sens, Jacques Chirac, Prsident de la Rpublique, rappelle le 7 mai 1996 dans la tribune
adresse au quotidien Le monde, limportance de se poser la question de lefficacit chaque
fois que lon engage largent du contribuable []. Il faut apprendre dpenser mieux. La
dpense nest lgitime que si elle est efficace, ce qui suppose un examen critique et une
constante valuation. Cette efficacit ne passe pas bien au contraire, par laugmentation
indfinie des interventions publiques.
72
Cette proccupation se concrtise en 1998 avec la
cration du groupe de travail sur lefficacit de la dpense publique et le contrle
parlementaire, prsid par Laurent Fabius
73
dont le travail tournait sur la question Comment
dpenser mieux pour prlever moins ?
De plus, la proccupation de mesure de la qualit des politiques publiques passe par la
dfinition dobjectifs et corrlativement par la comparaison avec les rsultats obtenus. Dans

68
Lactivit 2001 des chambres rgionales des comptes, gaz.cnes, op.cit, p. 30- 37
69
CHEVAUCHEZ, op.cit, p. 30
70
cette poque ministre des Finances
71
GISCARD DESTAING ( V. ), Allocution douverture de la premire commission interministrielle de
RCB , Bulletin interministriel de la RCB ( Bull. int. RCB), numro spcial, 1971, p.7.
72
CHIRAC ( J.), Le chantier
73
Prsident de lassemble nationale
35
ce cadre, un changement de logique budgtaire est intervenu avec la loi organique du 1
er
Aot
2001 relative aux lois de finances mettant en exergue une budgtisation par objectif succdant
lobligation de moyens
74
. En effet, la connaissance de la performance publique ncessite des
cots ainsi que la mesure des rsultats. Cette ide dvaluation des politiques publiques nest
pas rcente et sest fortement dveloppe dans les annes 1980. Dans le mme sens, Michel
Rocard a rappel dans une circulaire du 23 fvrier 1989 relative au renouveau du service
public le devoir dvaluation des politiques publiques .
Ce souci dvaluation des politiques publiques
75
afin damliorer la qualit de la gestion et de
mieux mesurer lintrt public des dpenses envisages a pris un essor important tant des les
services administratif de lEtat quau niveau local puisque la chambre rgionale des comptes
tente dapprcier les rsultats obtenus par la collectivit ou lorganisme contrl ainsi que
lefficience des moyens mis en uvre pour atteindre les objectifs quelles se sont fixes.
Toutefois, selon Pierre Van Herzele
76
, cette valuation est difficile en pratique puisque les
objectifs ne sont pas suivis dans la pratique et le projet est sans cesse modifi.
Enfin, le problme soulev par cette notion dutilit de la dpense publique se compte en
terme dopportunit. En effet, tant la chambre rgionale des comptes que le comptable public
nont pas le droit dinfluer sur les choix de lordonnateur sans se heurter au contrle
dopportunit. En effet, Gaston Jze le notait dj en 1912 : les comptables nont pas
apprcier lopportunit ou lutilit dune dpense faite par un ordonnateur. Il y aurait l un
empitement sur ladministration active
77
. Ceci dcoule du principe de la sparation des
ordonnateurs et des comptables qui est dorigine ancienne, introduit pour les recettes par des
dcrets du 24 vendmiaire et 17 frimaire an III, pour les dpenses dans une ordonnance royale
du 14 septembre 1822, repris par la suite dans lordonnance du 31 mai 1822, et enfin
systmatis dans le dcret du 31 mai 1862 portant rglement gnral de la comptabilit
publique
78
. Ce principe signifie, de manire stricte et simplifie, que lordonnateur est
lorgane de dcision de la collectivit ou de lorganisme et le comptable est le seul pouvoir

74
voir supra, p.
75
cf supra P.
76
commissaire du gouvernement auprs de la chambre rgionale des comptes du Nord-Pas-de-Calais
77
JEZE (G.), Sciences des finances, Paris : Giard et Brire, 1912, p. 247
78
BOUVIER ( M.), ESCLASSAN ( M.C.), LASSALE ( J.P.), Finances publiques, coll. manuels, 4
me
dition,
Paris : L.G.D.J., 1998, pp. 320- 352
36
manier les deniers publics. Ainsi, le comptable est astreint effectuer un contrle de la
rgularit des oprations effectues par lordonnateur mais ne peut, en aucun cas, vrifier
lutilit des dpenses engages. En effet, ds le dpart, ce principe est fond sur un principe de
mfiance lgitime du fait quune seule personne ne peut engager les dpenses et manier les
deniers publics. A DVP OU A REPRENDRE
La chambre rgionale des comptes est amene vrifier aussi la sincrit et la transparence
des comptes publics qui sont les lments indispensables la qualit du contrle. En effet,
La ncessit d'un contrle a posteriori des collectivits locales n'est pas contestable. Il
s'inscrit dans le droit fil de l'article 15 de la Dclaration des droits de l'Homme et du citoyen
du 26 aot 1789 qui dispose que la socit a le droit de demander compte tout agent public
de son administration . L'existence d'un contrle financier est la contrepartie de l'autonomie
et des responsabilits des collectivits locales. Il participe d'une mission de rgulation de la
dcentralisation et constitue un facteur de transparence de la gestion publique locale.
79
.
Paragraphe 2 : Un regard sur la sincrit des dpenses et des valuations
effectues
Le souci de sincrit et transparence des valuations provient autant des administrations de
lEtat que des collectivits locales.
Au niveau des administrations et des services de lEtat, Le conseil constitutionnel a labor
progressivement une jurisprudence tendant consacrer le principe de sincrit des lois de
finances
80
. Ce principe a t voqu pour la premire fois dans la dcision du conseil
constitutionnel 93-320 DC du 21 Juin 1993 propos de lexamen de la loi de finances
rectificative pour 1993. Dans le mme sens, la dcision du conseil constitutionnel 94-351 DC

79
AMOUDRY ( J.P.), Rapport n325, Snat 1999- 2000, p. 8 et OURDIN ( J.), Rapport dinformation, n520,
Snat 1997- 1998, p. 13
80
MIGAUD ( D.), . Rapport fait au nom de la commission spciale charge dexaminer la proposition de loi
organique, Document AN n 2540, p.
37
du 29 Dcembre 1994 a consacr un titre spcifique la sincrit consacre aux droits du
parlement puisquune atteinte ce principe tend vicier le jugement que le parlement peut
porter sur les comptes.
Ainsi , ce principe de sincrit peut tre dfini sur un plan comptable comme lapplication de
bonne foi des rgles et procdures en fonction de la connaissance que les responsables doivent
avoir de la ralit ce qui implique que la comptabilit donne des informations adquates,
loyales, claires, prcises et compltes . Ainsi, la sincrit des valuations est apprcie en
fonction de la bonne foi de lordonnateur et non sur la vracit de ses valuations. Selon
Alain Lambert, La sincrit implique que les comptes ne cherchent pas dissimuler des
lments, masquer des faits ou encore valuer de manire biaise des prvisions de recettes ou
de dpenses
81
. Dans ce cadre, il est possible davoir une manipulation comptable rgulire
avec une dissimulation de certaines oprations ou une mauvaise imputation.
Toutefois, le groupe de travail sur lefficacit de la dpense publique et le contrle
parlementaire, prsid par Laurent Fabius, a cherch un remde au manque de pouvoir du
parlement en voquant Afin de permettre au parlement de se rapproprier les finances
publiques, il convient damliorer sensiblement la transparence de notre procdure
budgtaire
82
. Au niveau des comptes de lEtat, la transparence passe par une sincrit et une
lisibilit des comptes. Dans ses grandes lignes, le groupe de travail prconise une prsentation
consolide des comptes publics afin que le parlement puisse avoir une vision globale des
comptes de lEtat et de ses tablissements publics ainsi que ceux des collectivits locales et
les comptes sociaux, une prsentation des dpenses de lEtat en section investissement et
fonctionnement afin dapporter une dimension stratgique aux dbats budgtaires. De plus,
afin que le parlement procde une valuation efficace , des tudes dimpact vont assortir
les projets de loi. En matire de sincrit des comptes publics, outre lintroduction dune
comptabilit en droits constats, il est intressant de noter que le groupe de travail prvoit un
renforcement du rle de la cour des comptes qui ne procde plus qu une simple certification
des comptes mais qui sera charge dvaluer le projet de loi de finances du gouvernement.

81
LAMBERT ( A.), rapport.
82
MIGAUD ( D.), Rapport du groupe de travail sur lefficacit de la dpense publique et le contrle
parlementaire, RIAN 3/99, 21 Janvier 1999, Sess. 1998- 1999
38
La loi organique du 1
er
Aot 2001 a vritablement consacr ce principe de sincrit budgtaire
en linsrant dans un titre spcifique. En matire de vote du budget de lEtat, cette
introduction va permettre, notamment, de restaurer le pouvoir budgtaire du parlement qui
approuvera un budget dont les valuations ne sont pas empreintes dinsincrit.
Ce principe de sincrit prvaut dans les collectivits en tant quinstrument ncessaire du
contrle de la qualit de la gestion et permet un meilleur jugement de lassemble dlibrante.
En effet, daprs larticle L. 121- 6 du code des communes : Le conseil municipal rgle par
ses dlibrations les affaires de la commune . Il est de mme charg de veiller ce que les
projets soumis lassemble dlibrante soient conformes aux intrts communaux.
A cet gard, il faut souligner limportance du rle dont lorgane dlibrant est pourvu
notamment en ce qui concerne le vote du compte administratif. Lordonnateur de la
collectivit locale a le devoir de tenir une comptabilit des oprations quil effectue. Par ce
biais, il va dresser un compte administratif avec la comptabilit dite comptabilit
administrative contenant toutes les oprations quil a effectu et lui permettant de suivre
lexcution du budget. Ainsi, ce compte administratif prsente les rsultats de lexcution
du budget en rapprochant, en recettes et en dpenses, les autorisations budgtaires et les
oprations rellement excutes
83
. La mention oprations rellement excutes montre
parfaitement la mesure de la sincrit des valuations puisque lassemble dlibrante va tre
en mesure dapprcier la diffrence entre les oprations prvues et les oprations rellement
excutes soit aussi bien lefficacit du projet ainsi que la sincrit de lvaluation. Cest
larticle 7 de la loi du 22 Juin 1994 qui impose au reprsentant de lEtat de procder la
vrification de la sincrit des inscriptions de recettes et des dpenses dans le cadre du
compte administratif.
84
Dans ce cadre, lassemble dlibrante exerce un rle indispensable en tant quelle effectuera
un contrle politique sur la gestion de lordonnateur. Or, il est important de souligner que
lassemble dlibrante est compose en grande majorit par une quipe municipale dont les
ides sont en accord avec le maire soit lordonnateur et que lopposition tant trs faiblement

83
LABIE ( F.), Finances locales, col. Cours Dalloz, srie : droit public- sciences politiques, Paris : Dalloz, 1995,
p. 221
84
Article L 1612- 14 du code gnral des collectivits territoriales
39
reprsente, il ne sagit pas rellement dun vritable contrle, la majorit nallant en gnral
pas lencontre des choix de son leader ou de sa tte de liste.
Toutefois, cette notion de sincrit des valuations revt une importance particulire en
matire dquilibre budgtaire puisque Linsincrit des valuations conduit naturellement
un quilibre irrel
85
. Dans les collectivits locales, ce principe a t mis en exergue par le
biais de larticle 8 de la loi du 2 mars 1982 en son article 1
er
: Le budget est en quilibre rel
lorsque la section de fonctionnement et la section dinvestissement sont respectivement votes
en quilibre, les recettes et les dpenses ayant t values, de faon sincre, . Cette
notion de sincrit des valuations est trs subjective mais elle introduit un lment qualitatif
la dfinition de lquilibre ainsi pose. Toutefois, il faut ajouter que lorsque le budget est
vot en dsquilibre, une procdure suivant les termes de larticle L 232- 5 du code des
juridictions financires souvrent selon laquelle : Lorsque le budget dune commune nest
pas vot en quilibre rel, la chambre rgionale des comptes saisies par le reprsentant de
lEtat dans un dlai de trente jours compter de la transmission prvue larticle L. 232- 7, le
constate et propose la commune, dans un dlai de trente jours compter de la saisine, les
mesures ncessaires au rtablissement de lquilibre budgtaire et demande au conseil
municipal une nouvelle dlibration.
En revanche, il ne faut pas minimiser cette importance de sincrit des comptes car comme le
souligne la Cour des comptes dans son rapport public de 1994 : des comptes sincres sont
un pralable ncessaire
86
une certaine qualit de la gestion. Toutefois, force est de
constater que lapprciation de ce principe a priori est difficile exercer. Mais, dans cette
matire, il est intressant de rapprocher le contrle de gestion dont les collectivits peuvent se
pourvoir dans un souci de modernit, qui apportera de linformation en temps rel sur un
projet et pourra constituer une sorte de contrle a priori. Par contre, la chambre rgionale des
comptes nexerce quun contrle a posteriori dont lintrt se rsume un simple constat de
la chose ralise
Toutefois, en pratique, ces insincrits se manifestent par le biais de sous-valuations ou de
sur-valuations. La chambre rgionale des comptes de Bretagne rappelle ce souci de sincrit

85
MUZELLEC ( R.), La gestion financire : quelles innovations ? , RF fin..publ.., n38, 1992, p. 85
86
Cour des comptes, Rapport public, Paris : les ditions des journaux officiels, 1994, p. 207
40
des valuations notamment dans la lettre dobservations dfinitives du 14 Juin 2001 o elle
nonce pour la commune de Vitr : Les carts sont importants chaque anne entre les
prvisions budgtaires et ralisations en section dinvestissement. Ils excdent 50 % au cours
de la priode 1995- 1997 . De plus, la chambre souligne limportance des restes
raliser
87
, soit la diffrence entre le montant des droits, pour les recettes, ou des obligations et
le montant des titres ou des mandats mis, et conclut par le fait que la pratique communale
est bien celle dune survaluation rgulire de ses prvisions budgtaires.
88
. Dans le mme
sens, peut tre considre comme une atteinte la sincrit budgtaire une inscription vicie
des restes raliser comme le constate la Chambre rgionale des comptes dIle-de-France
propos de la commune dIssy-les-Moulineaux puisque les conditions relatives une relle
inscription ntaient pas runies en tant quelle ne prsentait pas un caractre certain et
suffisamment justifi
89
.
Enfin, la sincrit des valuations constitue un axe essentiel dans la recherche de lefficacit
de la dpense publique car les prvisions seront effectues de manire relativement exactes si
bien que les tudes ralises convergent et cela va permettre de rduire les risques dcarts
considrables entre les oprations prvues et le rsultat atteint.
Toutefois, la sincrit des valuations ncessite une certaine transparence de la gestion locale
afin de permettre une mesure de lefficacit de la dpense publique et mme une correction
des politiques publiques inefficaces. Ainsi, les chambres rappellent frquemment lexigence
de linformation des lus et des citoyens. Le domaine couvert par la transparence budgtaire
couvre autant les comptes des collectivits locales, que ceux des tablissements publics, des
socits dconomie mixte et des associations. Cette information des lus passent par
exemple, dans le cadre des centres communaux daction sociale par ltablissement dune
analyse annuelle des besoins sociaux de la population couverte, analyse devant faire lobjet
dun rapport prsent en conseil dadministration.
La chambre rgionale des comptes pourra, en vertu de cette ncessit de transparence,
constater lintrt du respect des droits de communication accords aux lus comme le cas

87
qui sont quivalents la procdure des autorisations de programme
88
Lettre dobservations dfinitives du 14 Juin 2001 de la chambre rgionale des comptes de Bretagne la
commune de Vitr
41
dun conseil municipal qui na pas reu les comptes rendus financiers et leurs annexes des
socits dconomie mixte devant tre soumis lexamen du conseil municipal
90
.
Enfin, les magistrats des chambres rgionales des comptes tudient les manques de sincrit
et y voit une cause dinefficacit de la dpense publique, toutefois, afin de faciliter leur
contrle, la fixation dobjectifs semble une des voies privilgies dans ce domaine.
Section II : Les incidences des lois de 2001 en terme budgtaire
Les rformes survenues cette anne 2001 sont de vritables rvolutions engendrant un
changement de logique budgtaire au niveau du budget de lEtat mais aussi au niveau des
collectivits avec la ncessit de fixer des objectifs ( 1.) ce qui a permis avec laide
dindicateurs de rsultats de mieux connatre limpact des politiques publiques mises en
uvre avec un contrle de performance ( 2. ).
Paragraphe 1 : La mise en place des objectifs , une ncessit
La modernisation de la gestion de lEtat et des collectivits implique une rforme de la
structure budgtaire oriente vers une fixation dobjectifs permettant la mesure des rsultats
atteints et, par ce biais, une meilleure responsabilisation des gestionnaires.
Ainsi, il apparat intressant danalyser la premire tentative franaise de modernisation du
budget de lEtat. Cette exprience de RCB a t inspire par linstauration dans les
administrations amricaines du Planning Programming Budgeting System ou PPBS, mthode
propose par le ministre de la dfense, R. Mac Namara, aux fins dintroduire la rentabilit
dans les dcisions budgtaires et dans lorganisation de ladministration ce qui est synonyme

89
Lettre dobservations dfinitives du 7 Juin 2001
90
Lettre dobservations dfinitives du 15 Novembre 2000 de la chambre rgionale des comptes dIle-de-France
la ville de Vitry-sur-Seine.
42
dune certaine qualit de la gestion et est hrit entirement de la logique de lentreprise
prive. Cette procdure mise en place dans ce ministre a offert des rsultats concluants et
consistait, en premier lieu, en la fixation dobjectifs moyen terme aprs avoir ralis une
tude de la situation dans laquelle se place ladministration ( la phase de planning), en second
lieu, une programmation de ralisation de ces objectifs sur une base pluriannuelle ( la phase
de programming), puis la ralisation dun dcoupage en tranches permettant dadapter le
programme au principe dannualit du budget ( budgeting) et enfin la ralisation dun
contrle de la ralisation du programme ( accounting). Ainsi, la mise en place de ce budget de
programme est le moteur dune prise de dcision rationnelle. Toutefois, cette introduction a
subi aux Etats-Unis un succs en demi teinte tant donn que leur droit budgtaire est
spcifique et rigide.
Ainsi, la RCB franaise consiste dans la transposition des mthodes du secteur priv au
secteur public en poursuivant une dmarche assise sur trois volets tels que la dtermination
des objectifs assigner aux actions publiques, introduire les critres de rentabilit dans la
gestion administrative par le biais du calcul conomique
91
ainsi que loptimisation de la
gestion administrative en fonction des rsultats assigns laction publique
92
. Afin de mettre
en oeuvre cette mthode, il fallait poursuivre quatre tapes soit : ltude, la dcision, laction
et le contrle. Donc, la principale rforme induite par la RCB consiste en la mise en place
dune budgtisation par programme permettant la cohsion de la dfinition des objectifs, la
mise en place des moyens ncessaires leur ralisation, le contrle de laction ainsi quune
programmation pluriannuelle.
Ce programme peut tre dfini comme une combinaison dactivits et de ressources en vue
datteindre des objectifs dfinis des termes fixs
93
. Toutefois, il apparat que la mise en
place dune telle structure dans les administrations centrales induisait invitablement une
modernisation de ladministration avec linstauration dune dynamique interne via le contrle
de gestion symbolisant une organisation interne plus efficace avec un contrle ayant une
fonction de correction des actions engages non empreintes de performance. Ce systme se

91
Cf infra, p.
92
SALLERIN ( G.), La RCB et la rforme de lEtat ( histoire dune ambition et postrit dun chec), compte
rendu du mmoire dAlexis Quint, rev.tres., n 7, Juillet 1997 , pp. 423- 430
93
La RCB et la rforme de lEtat, op.cit., p. 424
43
dclinait comme suit, dans une premire tape, les ministres dpensiers devaient prsenter la
direction du Budget du ministre de lEconomie et des Finances les actions raliser moyen
terme devant faire lobjet dun programme ainsi que les sous programmes correspondants.
Afin de pouvoir analyser la porte de la stratgie prsente, les ministres devaient joindre des
explications sur les sous programmes relatant les moyens requis en terme de ressources
utilises, les rsultats attendus ainsi que sil y a lieu le dcoupage pluriannuel du projet. Puis,
la seconde tape consiste transformer les donnes des programmes pour les adapter la
ventilation traditionnelle du budget de moyens ax sur le chapitre selon larticle 7 de
lordonnance du 2 Janvier 1959 relative aux lois de finances.
Cette budgtisation sest reporte sur le rseau administratif en crant des administrations de
mission qui vont se manifester au sein des ministres par le biais de cellules dtudes ainsi
que des administrations dconcentres sillustrant avec des cellules dactions, charges de
lexcution des programmes. Toutefois, ce stade, cette structure nest pas compatible avec le
principe dautonomie budgtaire des administrations dcentralises. En effet, ce schma met
en exergue un pilotage de la cellule dtudes et une excution de la cellule dactions.
Toutefois, cette exprience de RCB sest solde par un chec et cette dmonstration en
constitue lune des causes. De plus, la RCB avait comme enjeu une modernisation de la
gestion mais qui passait par tous les stades aussi bien au niveau de la rforme budgtaire
quau niveau interne et cette restructuration avait un cot ce qui a engendr une vive
opposition et la conduit sa perte. En outre, il faut retirer de cette exprience lintroduction
dun budget de programme.
Cette ide originale nest pas tombe dans loubli. En effet, bnficiant dune conjoncture
exceptionnelle, la loi organique du 1
er
Aot 2001 relative aux lois de finances
94
est venue
remplacer lordonnance organique du 2 janvier 1959 en introduisant une nouvelle perspective
en terme de fixation dobjectif. En effet, lordonnance organique mettait en exergue le
chapitre comme llment de base de lexcution de lautorisation parlementaire
95
. Toutefois,
cette nomenclature apparaissait comme peu responsabilisante et ne permettait de fixer

94
La loi organique du 1
er
Aot 2001 relative aux lois de finances, JO Lois et Dcrets, 2 Aot 2001
95
PHILIPP ( L.), Lordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, coll. Documents
dtudes, n 5. 01, Paris : La documentation franaise, 2000 , p. 14- 15
44
clairement les objectifs et la politique poursuivie par le gouvernement mme si le dbat
dorientation budgtaire, fruit dune pratique datant de mai 1996 et institutionnalis avec la
rforme budgtaire de 2001, permettait au parlement de connatre les orientations de la
politique conduite par le gouvernement, en thorie. En effet, la pratique montre que la date du
dbat est trop tardive et il est marqu par labsence dun vote conclusif du parlement
96
.
Ainsi, plus prcisment, cette rforme poursuit dune certaine manire lentreprise de la RCB
en prenant soin dviter les erreurs qui ont conduit son chec soit larticulation entre
rnovation de la gestion publique et refondation de la dmocratie budgtaire
97
. Cest un
vritable bouleversement budgtaire puisquune logique de rsultat succde la logique de
moyens en se fondant sur le triptyque : objectif rsultats contrle et non plus sur le
sacro-saint chapitre. Ceci aura comme effet de clarifier la gestion publique, les finalits des
politiques publiques tant mises en exergue ainsi que la mesure des performances par le
parlement. En pratique, les crdits seraient regroups au sein de 100 150 programmes
ministriels fongibles au sein desquels les crdits seront redploys. En ce sens, les crdits
sont spcialiss par programmes ou par dotations selon les termes de larticle 7 de la
nouvelle constitution budgtaire. Ce programme a pour fonction de regrouper les crdits
destins mettre en uvre un ensemble dactions relevant dun mme ministre et auquel
sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction des finalits dintrt gnral ainsi que
des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation selon les termes du mme article.
De plus, ces programmes sont regroups au sein dune mission constituant une unit de vote
des crdits. Toutefois, le gouvernement dispose dune prrogative importante consistant en la
cration des missions et corrlativement des objectifs qui vont lui tre assigns. A ce stade, la
rforme ne pourra tre couronne de succs que si la dfinition des objectifs est pertinente. En
effet, le parlement sera borne lapprciation des finalits des missions et ne pourra en crer
lui mme. A ce stade, ce sera la pratique qui apportera la rponse cette interrogation
98
.
En revanche, cette nouvelle impulsion donne par la rforme budgtaire tatique constitue une
prmisse une logique de modernisation qui stendrait tous les niveaux administratifs. En

96
MIGAUD ( D.), Rapport fait au nom de la commission spciale charge dexaminer la proposition de loi
organique, Document AN n 2540, p. 206- 209
97
JOXE ( P.), A propos dune rforme historique, RF fin.publ., n76, Novembre 2001, pp. 29- 32
45
effet, il apparat que cette fixation dobjectif constitue le moteur dune modernisation de la
gestion ainsi que de la ralisation dun contrle vise correcteur en ce sens que cela permet
de mieux dfinir la politique publique envisage. Selon cette logique, lhypothse dune
influence de la loi organique du 1
er
aot 2001 relative aux lois de finances sur les collectivits
locales apparat logique puisque cette budgtisation dobjectif permettrait dans ce cadre
dapporter un contrle de meilleure qualit aux magistrats et dclairer lassemble
dlibrante sur la politique publique envisage. Didier Roguez partage ce point de vue et
considre que si ces deux lois sont rapproches, la fixation dobjectifs sera impose aux
collectivits et cest ce stade que se situera la vraie rvolution. Cette hypothse reoit une
orientation positive par le biais de larticle 36 de la loi du 21 dcembre 2001 qui nonce :
Lexamen de la gestion porte sur [] lvaluation des rsultats atteints par rapport aux
objectifs fixs par lassemble dlibrante ou par lorgane dlibrant
99
. Cet article met en
exergue la fixation dobjectif, la rendant obligatoire pour les collectivits et semble dfinir en
quelque sorte lefficacit de la dpense publique ou la mesure de celle ci. Toutefois, cette
ncessit de fixation des objectifs dans les collectivits locales nest pas une ide nouvelle
puisque la loi n 88-921 du 9 septembre 1988 sur la matrise douvrage mais na jamais reu
application.
En effet, les dbats dorientation budgtaire ont t instaurs dans les collectivits locales via
la loi du 2 mars 1982 et il apparat que les magistrats instructeurs , lors du contrle de la
gestion , ne se servent pas de cet lment, qui, dans la thorie, devrait fournir les orientations
de la politique budgtaire. En effet, les objectifs ntant pas clairement affichs, ce document
qui devrait avoir une porte clairante sur les choix de la collectivit et pour un meilleur
contrle ne donne que des informations trs vagues aux magistrats. De plus, les magistrats
voudraient une meilleure dfinition des besoins de la collectivit ce qui limiterait la prise de
risque dans le lancement des politiques publiques et de permettre un contrle de performance.
Aussi bien au niveau du budget de lEtat que celui des collectivits territoriales, laccent
semble tre la fixation des objectifs, lment indispensable lclairage sur la politique
publique. Toutefois, la mise en place de ces objectifs suppose des outils afin de permettre de
mesurer la politique publique engage.

98
MAHIEUX (S.), La loi organique relative aux lois de finances, RF fin. publ., n76, Novembre 2001, pp.33- 50
46
Paragraphe 2 : Le contrle de la performance financire et les indicateurs de
rsultats
Corrlativement la ncessit de fixer des objectifs pour une amlioration de la gestion
publique, la fixation dindicateurs est invitable dans loptique de mesure des actions de
politique publique.
Dans le cadre de la RCB, des indicateurs de la performance du systme ont t mis en place
permettant de mieux connatre limpact des actions dfinies. En effet, le budget de programme
ncessite pour tre performant une ractualisation des donnes ce qui suppose la mise en
place dindicateurs permettant dorienter le budget sur la voie de lefficacit de ses actions. En
effet, le contrle de laction dans le cadre des budgets de programmes consiste surveiller
et corriger lapplication de ces budgets en se fondant sur une valuation permanente des cots
et des rsultats obtenus et ce par rapport aux objectifs. Cest l quintervient une batterie
dindicateurs dfinis au pralable.
100
.
La loi organique du 1
er
aot 2001 prvoit que les gestionnaires de programme doivent
sengager sur des objectifs et rendre compte chaque anne des rsultats obtenus
101
. Afin de
pouvoir vrifier ultrieurement lefficacit du programme envisag par le gestionnaire, une
srie dannexes doivent tre jointes dans le projet de loi de finances et notamment le projet
annuel de performance qui contient, dans un souci de lisibilit et de transparence, les objectifs
fixs pour lanne n+1 , les rsultats obtenus lanne n-1 et n et ceux attendus pour lanne n+
1, les indicateurs utiliss pour leur mise en uvre ainsi que les cots associs la ralisation
du projet. De plus, la justification de lvolution des crdits doit tre donne. Ce projet annuel
sera compar au rapport annuel de performance afin de pouvoir valuer la politique mise en
uvre
102
. Cette analyse permettra denvisager des correctifs sur les annes suivantes aux
politiques juges inefficace en terme de dpense publique. Ces annexes constituent un outil

99
Loi du 21 dcembre 2001 relative
100
QUINT, op.cit., p. 308
101
MAHIEUX ( S.),
102
MIGAUD ( D.), Rapport fait au nom de la commission spciale charge dexaminer la proposition de loi
organique, Document AN n 2540, p. 220
47
dvaluation indispensable en terme de responsabilisation des gestionnaires et de mesure des
interventions publiques.
Ainsi, les indicateurs de programme consistent en des informations chiffres qui permettent
de mettre en vidence les caractristiques de laction administrative. Ils se prsentent sous
plusieurs formes tels que des indicateurs de performance, denvironnement, dimpact, de
rsultats et de moyens.
Notons lintrt de lanalyse de la performance publique qui vise obtenir des informations
fiables et rgulires sur la contribution des politiques publiques rsoudre des problmes
collectifs et sur les aptitudes des institutions administratives allouer de manire efficiente les
ressources de lEtat
103
. La mesure de la performance sappuie sur des indicateurs,
ncessaires la vrification de limpact des objectifs envisags par ladministration lors de la
poursuite de son action.
Lanalyse des indicateurs de performance financire engendre lassociation des ratios de
risque de dsquilibre budgtaire ou dinsolvabilit. Cette analyse des ratios concerne
exclusivement les implications futures des dcisions financires dj prises, avant
lengagement dun nouveau programme dinvestissement et dendettement
104
.
De plus, ces indicateurs sont requis plus pour une valuation que pour un contrle soit une
valuation de laction envisage. Dans ce cadre, Jacques DEJEAN, Vronique BOURASSIN
et Karine MORTREUX ont soulign la ncessit de se rfrer des indicateurs dactions
permettant de mesurer la ralisation du programme et des indicateurs deffets qui se rfrent

103
KNOEPFEL ( P.), VARONE ( F. ), Mesurer la performance publique: mfions- nous des terribles
simplificateurs , rev. Politiques et Management Publique, vol.17, n 2 , Juin 1999, p 124
104
GUENGANT ( A.), Mthode des ratios et diagnostic financier des communes, RF fin.publ. n 61, Fvrier
1998, p. 105
48
aux normes et critres de russite
105
. Lutilisation de ces deux types dindicateurs permet une
mesure plus complte de la performance financire.
Ainsi, les indicateurs dactions vont permettre de mettre en vidence si les rsultats ont t
atteints suivant les objectifs fixs au pralable. En revanche, les indicateurs deffet vont
mesurer les effets de laction soient, en pratique, la satisfaction des usagers sur le programme
envisag, ceci rsultant dune dmarche qualitative et tant un critre indniable dans la
mesure de lefficacit dun service et de la dpense publique. Cette batterie dindicateurs est
associe de manire troite la fixation des objectifs de ladministration. Toutefois, il est
important de remarquer que les indicateurs sont pertinents pour une situation donne et une
administration donne, en effet, il est ncessaire de veiller respecter la spcificit des
administrations dans la formulation des indicateurs de rfrence.
La mise en place dindicateurs de performance et de dfinition des objectifs engendre un
contrle des chambres rgionales des comptes tourn vers lvaluation des politiques
publiques.
Ainsi, lvaluation va permettre de dceler une organisation insuffisamment structure et des
objectifs flous. En outre, elle se manifeste par la poursuite de trois finalits tendant la
mesure de lefficacit, lefficience et la pertinence des politiques locales mais aussi lors de
leur contrle, les chambres ralisent des valuations conjointes de certaines politiques
publiques et les chambres apprcient lutilisation de lvaluation des politiques publiques par
les collectivits elles-mme
106
. En effet, les chambres vrifient si les organismes concerns
ont recouru aux techniques de pilotage interne tel que la mise en place de tableaux de bords,
de contrle de gestion interne dans une optique de performances publiques. A ce stade, cette
valuation ralise par la chambre rgionale tend devenir une activit en expansion suite aux
changements qui se produisent dans les administrations.
Ainsi, les chambres rgionales des comptes peuvent exprimenter cette mthode valuative
loccasion denqutes inter-chambres dbouchant sur la publication dun rapport particulier.
En effet, ce travail ralis par plusieurs chambres sur un thme denqute commun permet de

105
Culture de lvaluation et fascination pour les indicateurs, rev. Politiques et management public, vol. 16, n
2, juin 1998, pp. 161-174
106
CRUCIS (H.M), op.cit., p. 455
49
dgager les initiatives prendre ou pas comme lexprime le rapport particulier propos de la
politique routire et autoroutire : Disposant dobservations fondes sur la collecte de faits
prcis, tirs de lexamen des pices et dentretiens avec les gestionnaires, la Cour sest
estime en mesure de procder une valuation visant apprcier, a posteriori, lefficacit et
la rationalit des choix oprs dans le cadre de la politique routire et autoroutire conduite en
France au cours de la dernire dcennie et les conditions de prise de dcision
107
.
De plus, les circulaires du premier ministre des 23 fvrier 1989 et 25 janvier 1990 font
ressentir la ncessit de cette valuation des politiques publiques. Ainsi, lide mane
dutiliser des organismes existants dont la vocation est lvaluation afin quils constituent des
instances permanentes, avec le cas chant un redploiement dactivits. Ces circulaires
permettent denvisager le rle de la chambre rgionale des comptes. En effet, leur activit,
oriente vers le contrle des politiques publiques dans le cadre du contrle de la gestion,
pourrait ventuellement stendre dans un contexte dexpertise permettant de conseiller les
lus locaux afin de leur viter dventuels risques de gestion
108
.
Toutefois, lvaluation des politiques publiques peut devenir rellement efficace si elle est
effectue a priori et ne se borne une simple constatation des faits accomplis. Le rapport
public particulier de la cour des comptes
109
voque cette ncessit dun diagnostic pralable
avec la fixation des objectifs poursuivis permettant une tude de la situation et des besoins.
Pierre Van Herzele a voqu cette ncessit de dfinir les besoins dune collectivit locale
comme tant une dmarche vers lefficacit de la dpense publique. De mme, en ce sens, les
magistrats des chambres rgionales des comptes mentionnent dans leur lettre dobservations
dfinitives , titre dexemples, la ncessit de matriser la globalit du programme de chaque
opration dinvestissement
110
.

107
Cour des comptes, La politique routire et autoroutire : valuation de la gestion du rseau national, rapport
public particulier, Paris : les ditions des JO, 1992, p. 6
108
cf. Partie II, Chapitre 1, Section II, 1
109
Rapport public particulier, Les interventions des collectivits territoriales en faveur des entreprises, 1996, p.
98- 104
110
Lettre dobservations dfinitives du 13 juillet 2001 de la chambre rgionale des comptes de Picardie propos
de la communaut dagglomration dAmiens mtropole
50
Toutefois, cette option semble se gnraliser et lheure de la modernisation, il apparat que
les lus et les chambres rgionales des comptes ne peuvent la contourner et orientent leurs
objectifs vers cet instrument, moteur de performance financire et defficacit de la dpense
publique.
51
PARTIE II : LEFFICACITE DU
CONTROLE DE LA GESTION DES
CHAMBRES REGIONALES DES
COMPTES
52
CHAPITRE I : LA PROCEDURE DE CONTROLE
DES MAGISTRATS DE LA CHAMBRE
REGIONALE
Section I : La description de la procdure
Les magistrats des chambre rgionale des comptes poursuivent une certaine procdure dans le
contrle de la gestion qui leur est propre en ce sens que chaque magistrat adopte sa mthode
de travail ( 1.) mais cette autonomie comporte certaines limites ( 2.).
Paragraphe 1 : le choix des thmes de contrle
Le contrle de la gestion dcoule du contrle juridictionnel de lexamen des comptes. Ainsi,
le magistrat instructeur va dcouvrir la plupart des cas de par ce biais. Rappelons que le
champ dinvestigation de la chambre rgionale des comptes est relativement large
111
. En effet,
sont susceptibles dtre soumis au contrle de la gestion, outre les collectivits territoriales et
leurs tablissements publics selon lart. L. 211- 8 du CJF, les organismes ayant un lien
financier direct ou indirect avec les collectivits notamment les socits dconomie mixte
locale, les groupements dintrt public et les groupements dintrt conomique ainsi que les
associations subventionnes. De plus, la loi du 6 fvrier 1992 a complt le champ de
comptence de la chambre avec la vrification des conventions relatives aux marchs ou aux
dlgations de service public. Ce sont des critres larges mais ce sera la chambre et plus
prcisment au commissaire du gouvernement de montrer que les conditions de comptence
sont remplies, par le biais dun avis, selon lart. R 211- 2 du CJF.
53
Le seuil de comptence pour tre contrl est que lorganisme doit avoir un apport de
concours financier
112
dau moins 1500 ? .
De mme, une remarque prliminaire peut tre effectue, le contrle est motiv aussi par des
signalements pouvant provenir des juridictions pnales, administratives mais aussi des ordres
de rquisition qui sont systmatiquement transmis la chambre rgionale des comptes ainsi
que les coupures de presse. Ainsi, beaucoup de critres peuvent influencer le contrle comme
le dlai coul depuis le dernier contrle, limportance de la collectivit
A ce propos, la rencontre avec Didier Roguez, conseiller la chambre rgionale des comptes
du Nord Pars de Calais, a permis de connatre la dmarche poursuivie par les magistrats dans
la procdure de contrle de la gestion.
Ainsi, avant chaque contrle, le magistrat consulte le dossier permanent dont dispose la
chambre rgionale qui relate lensemble des donnes sur lorganisme contrl notamment si
lorganisme ou la collectivit a fait lobjet dun prcdent contrle et les remarques que la
chambre a soulev dans ce cas ainsi que les suites qui ont t donnes aux observations.
De plus, lorsquil sagit du contrle dune collectivit territoriale, le compte administratif est
tudi sur plusieurs exercices de lordre de 4 ou 5 ans. Toutefois, ce cas nest pas une
gnralit, les magistrats peuvent toujours remonter plus loin dans le temps.
Un autre point important est lanalyse financire de la collectivit qui consiste en une
mthode de choix des investissements adapte aux proccupations des collectivits
locales
113
. Cette analyse constitue une approche plutt en terme quantitatif des finances
locales que qualitative. Plus prcisment, cette analyse financire permet de mettre en
vidence lvolution des grandes masses et dans cette matire, lutilisation de ratios tablis
par la direction gnrale des collectivits locales est requise afin de fournir des lments de
comparaison. Au final, les magistrats pourront avoir une ide prcise de la situation financire
de la collectivit locale. Lintrt de cette analyse est lmission dun diagnostic ainsi que la

111
CRUCIS ( H.M.), Droit des contrles financiers des collectivits territoriales, coll. AJDA, Paris : Le
moniteur, 1998, pp. 380 -382
112
quelque soit la forme : subventions, prts, garanties demprunt mises en jeu,
54
dtection de zones de risques de la collectivit pouvant influer sur lquilibre des comptes de
la collectivit. De mme, si dventuels facteurs de dsquilibres sont mis en vidence, le
contrle peut tre ensuite tendus aux organismes lis la collectivit. Ainsi, lanalyse
financire constitue une sorte de moteur influenant de nouveaux contrles de la gestion.
A la suite de cette premire tape, des thmes de contrle semblent se dgager de faon
vidente mettant en exergue les faiblesses de lorganisme.
De plus, les magistrats vont regarder si la collectivit est concerne par les thmes de contrle
communs entre la cour des comptes et la chambre rgionale des comptes. En effet, les
juridictions financires mnent des travaux en commun sur des rglementations et des
procdures ainsi que sur des politiques publiques. A titre dexemples, des enqutes communes
ont t ralises sur le revenu minimum dinsertion, sur les casinos, sur la politique de la
ville. Lintrt de cette association est dapprhender de manire complte les oprations
bnficiant de financements dorigines multiples : europens, nationaux locaux, et qui
relvent du contrle soit de la cour, soit des chambres rgionales des comptes
114
.
Une fois, les tudes prliminaires effectues, le contrle par lui-mme est engag et cette
dmarche se concrtise par lenvoi lordonnateur dun courrier du prsident de la juridiction
lui signalant que la chambre va entamer un examen de sa gestion selon larticle 112 du dcret
du 23 aot 1995. Dans cette lettre, le prsident de la chambre fait mention de nom du
conseiller nomm pour instruire laffaire. En pratique, la lettre prcisera les enqutes
thmatiques auxquelles la chambre participe, faisant lobjet de rapport particulier, ce qui
permettra lordonnateur concern de situer le contexte du contrle. Toutefois, dans un autre
cas, la chambre ne prcisera pas lobjet du contrle afin que la collectivit ne procde pas
lpuration des dossiers risque ou pouvant disparatrePour ces dossiers sensibles, ce
sera sur place que le conseiller et lassistant de vrification procderont au dpouillement.
Ainsi, le magistrat procde ltude des liasses soient les comptes produits par le comptable.
Plus prcisment, selon BOYER et CASTELNAU, La liasse est au comptable, donc au
magistrat qui le contrle, ce que la rivire est la truite, savoir : llment hors duquel la

113
GUENGANT ( A.), Analyse financire des collectivits locales et incertitude, rev. Politiques et
ManagementPublic, vol. 13, n 3, Septembre 1995, p. 128
114
Rapport de la cour des comptes, 2000
55
survie est impossible
115
. Ainsi , ce document constitue un norme paquet ( 3 5 Kg) o le
magistrat va puiser les preuves irrfutables de lirrgularit.
Dans un premier temps, il procdera lenvoi de questionnaires lorganisme contrl
concernant, par exemple, des demandes dorganigrammes, des dtails sur les procdures de
passation des marchs publics ainsi que des demandes de fichiers de fournisseurs permettant
notamment daffiner les critres de choix du thmes de contrle.
Puis, et pour les organismes prsentant une masse financire importante, le conseiller la
chambre rgionale des comptes ira sur place ce qui lui permet un gain de temps ainsi quun
change avec le contrl. De plus, le magistrat pourra poser des questions de plus en plus
prcise afin daffiner sa rflexion et le contrle.
De mme, le magistrat poursuit la procdure par la prise de contact avec lordonnateur de la
collectivit ou de lorganisme concern. Lors de lentretien, le magistrat exposera les
domaines contrls tout en rservant la possibilit dtendre le contrle si les lments
dcouverts sy prtent. Il est noter que, ds la cration des chambres rgionales des comptes,
aucun texte ne rgissait le caractre contradictoire de la procdure. Toutefois, lusage de la
cour des comptes, repris par les chambres rgionales des comptes, tait que le magistrat
rencontre lordonnateur afin de lui faire part de ses principales constatations et ce lissue du
contrle. Ainsi, la loi n 88-13 du 5 janvier 1988 dite loi Galland a consacr le principe
dun entretien pralable avec lordonnateur et a modifi larticle 87 de la loi du 2 mars 1982
en ajoutant propos des observations que celles ne peuvent tre formules sans un entretien
pralable entre le magistrat rapporteur ou le prsident de la chambre et lordonnateur de la
collectivit concerne . De plus, cet entretien permet de rduire la marge derreur de la
chambre. Toutefois, pour des dossiers importants, certaines chambres peuvent communiquer
des lments crits en vue dune meilleure prparation de lentretien pralable permettant
lordonnateur de rpondre de faon plus ou moins pertinente aux questions poses par le
magistrat instructeur
116
.

115
BOYER ( B. ), CASTELNAU ( R. DE ), Portrait des chambres rgionales des comptes, col. Dcentralisation
et dveloppement local, Paris : L.G.D.J., 1997, p. 137
116
CHARTIER (J.L), DOYELLE (A.), Les procdures contradictoires des chambres rgionales des comptes,
lactivit des chambres rgionales des comptes, AJDA , 20 novembre 1991, p. 773
56
Pour ce type dentretien, le magistrat peut se dplacer au sige de la collectivit. Il est noter
que la prsence du prsident de la chambre est trs rare et se limite des affaires
particulirement importantes ou lorsque lordonnateur en a manifest le dsir. De plus, la loi
du 6 fvrier 1992 a tendu lentretien pralable aux ordonnateurs qui taient en fonction lors
de la priode contrle et ce quils soient encore ou non en fonctions. La loi du 29 janvier
1993 a donn pouvoir aux magistrats dauditionner toutes personnes mises en cause dans les
observations. Ainsi, ces lois rcentes permettent aux magistrats de disposer de tous les
moyens ncessaires pour la ralisation dun bon contrle. Cette phase est trs importante car
elle conclut linstruction et prcde la dlibration de la chambre
117
.
Une fois ces tudes ralises et suite lentretien pralable avec lordonnateur, le magistrat va
procder la rdaction dun rapport. Ce rapport contiendra lensemble des observations que le
conseiller formulera sur la gestion examine et sera sign par le magistrat puis dpos aux
greffes. Les suites de la procdure prsentent quelques changements par lintroduction de la
loi du 21 dcembre 2001.
Paragraphe 2 : Les suites de la procdure la lumire de la loi du 21 dcembre
2001
Ainsi, ce rapport rdig par le magistrat instructeur constitue en quelque sorte la clture de la
phase dinstructions. En effet, il permet de relater le travail ralis par le magistrat et dcline
toutes les tapes de la rflexion du conseiller lui permettant daboutir ces conclusions et
mme les fausses pistes sont dcrites dans le rapport. Afin dclairer la formation dlibrante,
le magistrat marque chaque point par une apostille prsentant son point de vue et des
apostilles visa constituent les lments que le rapporteur juge intressant dinsrer dans la
lettre dobservations dfinitives. De plus, des mentions peuvent tre faites sur la ncessit

117
CHARTIER (J.L), DOYELLE (A.), Les procdures contradictoires des chambres rgionales des comptes,
lactivit des chambres rgionales des comptes, AJDA , 20 novembre 1991, pp. 771- 774
57
dun contrle dun organisme associ, mention tant susceptible dtre reprise lors de
llaboration du programme de travail de la chambre
118
.
Sur un plan formel, le rapport sera tay de toutes les pices que le magistrat a utilis lors de
son analyse. Une fois tabli, ce rapport sera dpos sur le bureau du prsident de section qui le
signera. De plus, ce rapport pourra tre transmis au ministre public qui pourra intervenir ce
stade de la procdure selon les attributions qui lui sont confres par larticle 25 du dcret du
23 aot 1995 et fera part de ses conclusions mais ceci nest pas une obligation juridique.
Enfin, ce rapport sera inscrit lordre du jour du dlibr de la chambre runie en formation
plnire ou restreinte selon limportance du dossier examin. De manire pratique, larticle 16
du dcret de 1955 prcise que la formation dlibration doit comprendre un nombre impair de
magistrats.
Ainsi, ce sera un rapport annuel du prsident de la juridiction, pris aprs avis du ministre
public, qui fixe la composition et la comptence des formations distinctes de la plnire
119
.
En sance, le rapporteur prsente ses observations, en premier lieu, en prenant soin
dindiquer la chambre les observations mritant dtre intgres dans la lettre provisoire. A
noter que lassistant de vrification prend part au dlibr mais ne dispose pas du droit dtre
entendu. Puis, le commissaire du gouvernement prend la parole sil est prsent et sil a des
conclusions formuler. Enfin, les magistrats prsents dans la formation vont donner leur avis
sur les conclusions du conseiller et lensemble va dbattre sur les lments insrer dans la
lettre provisoire. Afin de rgler les lments problmatiques, un vote sera organis dans
lordre interne du tableau. A lissue du dlibr, le prsident consigne les apostilles dfinitives
sur lexemplaire original du rapport.
Une fois le dlibr achev, le rapporteur ayant instruit laffaire doit rdiger la lettre
dobservation provisoire en fonction des positions arrtes par la collgialit, puis il sera
procd une relecture par le prsident de section et le prsident de la chambre rgionale des
comptes qui y apporteront des corrections ventuelles. Selon larticle 7 du dcret du 23 aot

118
BOYER, CASTELNAU, op.cit., p. 156-158
119
MILLER (G.), vers un droit des procdures propres aux juridictions financires, rev.tres., n2, fvrier 1997,
p. 92
58
1995, le prsident de la juridiction sera charge de signer la lettre dobservations provisoires
dfinitivement rdiges ou pourra dlguer cette tche au prsident de section.
Une fois tablie, la lettre doit tre transmise lordonnateur de la collectivit, selon les termes
des articles 114 al. 1 et 123 du dcret de 1995 afin que celui-ci apporte ses commentaires sur
les observations motives de la chambre rgionale des comptes ainsi que les ordonnateurs
sortis de fonction, le cas chant ( art.114 al. 2 dudit dcret) et les personnes nominativement
ou explicitement mises en cause ( art. 114 al. 4). La transmission de ces lettres est rgie par la
confidentialit et corrlativement ne relve pas de la loi n 78- 753 du 17 juillet 1978 relative
laccs aux documents administratifs
120
.
Ds rception, lordonnateur dispose dun droit de rponse crit dans un dlai imparti fix par
la chambre elle mme et ne pouvant tre infrieur un mois. Toutefois, larticle 42 de la loi
du 21 dcembre 2001 a encadr ce dlai de rponse crite dans les deux mois. Ainsi, aprs
transmission aux greffes de la chambre rgionale, les observations pourront tre arrtes ou
dfaut, lexpiration du dlai. A ce stade, la loi n 90- 55 du 15 janvier 1990 relative au
financement des partis et des campagnes lectorales a pos le principe de la communication
des observations dfinitives lassemble dlibrante ce qui a eu comme consquence un
accroissement du taux de rponse et est rvlateur dune prise de conscience des implications
de ces observations sur la vie locale.
De plus, la lettre dobservations provisoire doit indiquer lordonnateur la possibilit quil a
de demander une audition aux magistrats ( art. 114 du dcret de 1995). Cette tenue daudition
constitue un pralable ventuelle ladoption dobservations dfinitives selon les termes de la
loi n 93- 122 du 29 janvier 1993 relative la prvention de la corruption et la transparence
de la vie conomique et des procdures publiques. Toutefois, cette audition ne remet pas en
cause la prvalence de lcrit mais permet lordonnateur dexpliciter oralement ce qui est
parfois malais rdiger : lenvironnement particulier dune affaire
121
.
Ainsi, lentretien pralable, la rponse crite et le droit audition constitue la manifestation
du principe du contradictoire. De plus, ce principe est mis en exergue par la rgle du double

120
CHARTIER ( J.L), DOYELLE ( A.), Les procdures contradictoires des chambres rgionales des comptes,
AJDA , 20 novembre 1991, p. 772
121
MILLER ( G.), op.cit., p. 90
59
arrt. Toutefois, ce principe doit tre concili avec la confidentialit car la chambre rgionale
des comptes doit prendre toutes les diligences pour garantir le secret de ses investigations (
art. L. 241- 5 du CJF) et ses propositions, rapports et travaux doivent tre couverts par le
secret professionnel ( art. L. 241-6). Linconvnient est que lordonnateur nest pas astreint
la confidentialit, en effet, mme si la lettre porte la mention confidentiel , il peut y avoir
des fuites et ce cas de figures est dautant plus frquent en priode dlection municipale
122
.
Le rapport HOEFFEL
123
a mis en vidence la mdiatisation excessive des observations
provisoires comme susceptible de porter atteinte aux lus. Ainsi, il est indispensable que les
destinataires des lettres dobservations provisoires prennent conscience quil existe , de fait,
une obligation rciproque de confidentialit entre eux et la juridiction financire
124
.
Toutefois, rien ne peut contraindre les destinataires respecter ce conseil prconis par la
Cour des comptes.
Or, il apparat nanmoins que certains lments soient respects afin que la confidentialit
soit presque totale puisque les rapporteurs nenvoient des observations quaux personnes
strictement et limitativement concernes qui nont pas intrt ce que soient rendues
publiques les observations portes leur gard. Ceci tend limiter la divulgation
125
.
Puis, le rapport, lexamen des rponses et laudition ventuelle donnent lieu un second
dlibr collgial o les rgles de procdure et les tours de parole sont raliss de manire
quivalente au premier dlibr. De plus, le commissaire du gouvernement expose ses
ventuelles conclusions. Une tendance dvoile par le rapport HOEFFEL tendrait
systmatiser cette pratique afin que le ministre public puisse notamment apprcier la
lgalit de la procdure
126
. Toutefois, il semble que cette ide nait pas t retenue par la loi
du 21 dcembre 2001.
Ainsi, la collgialit va dterminer les observations devant figurer dans la lettre
dobservations dfinitive en prenant soin de trier celles ci , entre celles dont lexactitude nest

122
BERTUCCI ( J.Y), MILLER (G.), Les chambres rgionales des comptes entre respect du contradictoire et
prservation de la confidentialit, Petites Affiches, 23 juin 1997, n75, p. 6-7
123
Rapport HOEFFEL, op.cit, p. 13
124
Rapport de la cour des comptes au prsident de la rpublique, 1996, p. 290
125
BERTUCCI, MILLER, op.cit, p. 5-6
126
Rapport HOEFFEL, op.cit., p. 13
60
pas conteste et celles dont les irrgularits soulignes par la chambre ont fait lobjet dune
rgularisation. De plus, la collgialit prendra en compte la rponse crite de lordonnateur
ainsi que laudition. Toutefois, certaines dsillusions apparaissent ce stade puisque
lordonnateur ayant, son sens, fourni une bonne argumentation se retrouve parfois et le
plus souvent surpris la lecture de la lettre dobservations dfinitives prsentant, outre les
faits rgulariss, les mmes observations que la lettre provisoire
127
.
A ce stade, la loi du 21 dcembre 2001
128
a chang le terme de lettre dobservations comme
lindique larticle 42 de la loi prcite : Art. L. 241-11. CJF - Les chambres rgionales des
comptes arrtent leurs observations dfinitives sous la forme d'un rapport d'observations. .
De plus, larticle L. 241- 11 du CJF prvoit que lordonnateur dispose dun dlai dun mois
pour rpondre au rapport dobservations ce qui lui permet de se justifier aux yeux de
lassemble dlibrante et de ses administrs. Dans ce cas, la loi prvoit que la rponse de
lordonnateur sera insre en annexe au rapport communicable lassemble dlibrante ce
qui permet de leur donner un rel impact
129
.
Dans cette procdure du contrle de la gestion, deux remarques peuvent tre effectues soient
le fait que les magistrats dune autonomie particulirement tendue en terme de contrle et
que les procdures de contrle ne sont pas homognes dans toutes les chambres rgionales.
Section II : Les caractristiques du contrle des chambres rgionales
des comptes en terme dautonomie
Le contrle des chambres rgionales des comptes est caractris par un important pouvoir
dinvestigation des magistrats ce qui leur confrent une autonomie relativement large ( 1. )

127
BOYER, CASTELNAU, op .cit., p. 162
128
Loi n2001- 1248 du 21 dcembre 2001 relative aux chambres rgionales des comptes et la Cour des
comptes, JO n 299 , 26 dcembre 2001, p. 20575
129
cf supra, Partie II, Chapitre 2, Section I , 1
61
mais lautonomie peut aussi tre perue en terme dindpendance des chambres entre elles du
fait que, par principe, aucune procdure nest commune aux diffrentes chambres ( 2 . ).
Paragraphe 1 : Lautonomie des magistrats et leurs limites en terme
dopportunit
La chambre rgionale des comptes est relativement autonome en ce qui concerne le choix des
organismes contrls. En effet, dans la plupart des cas, la vrification de la gestion verra
lauto saisine de la chambre rgionale des comptes.
Tout dabord, les magistrats disposent dune certaine indpendance qui rsulte de son statut
tel que son inamovibilit, des obligations auxquelles il est tenu, de celles qui dcoulent de sa
prestation de serment ainsi que des garanties procdurales.
Les magistrats
130
disposent de pouvoirs dinvestigation relativement tendus qui leur sont
attribus par le code des juridictions financires qui dispose en son article L. 241- 2 : les
magistrats des chambres rgionales des comptes disposent, pour lexercice des contrles
quils effectuent, de lensemble des droits et pouvoirs attribus la Cour des comptes()
soit, selon larticle 12 du dcret n 83- 224 du 22 mars 1983 : les rapporteurs procdent, sur
pices et sur place, aux vrifications qui leurs sont confies () . Ces articles tendent
mettre en vidence un large pouvoir de communication. En effet, rien ne peut leur tre oppos
puisquils ont accs aux logiciels informatiques et aux donnes ( art. 31du dcret du 23 aot
1995) ainsi quaux immeubles ( art. 32). Dans ce sens, le secret professionnel est lev puisque
les fonctionnaires qui y sont astreints doivent rpondre aux auditions des conseillers et ne
peuvent leur opposer des informations par ce biais. De plus, lobissance hirarchique ne peut
tre leve.
Toutefois, la loi du 29 janvier 1993 relative la prvention de la corruption a renforc ce
pouvoir dinvestigation puisquun dlit rprimant lentrave oppose aux juridictions

130
Rappelons que les magistrats qui composent la chambre rgionale des comptes appartiennent deux corps de
magistrats distincts : les conseillers, corps de magistrats, chargs dinstruire laffaire et de rapporter devant la
formation dlibre, ainsi que le prsident de la juridiction, conseiller la Cour des Comptes.
62
financires dans leur enqute a t institu consistant pour les chambres rgionales des
comptes demander au juge pnal de se prononcer sur ce type de dlit pouvant tre puni
jusqu 100 000 francs selon larticle L. 241-1 du CJF . Cette innovation apparat comme
relativement efficace et constitue un poids supplmentaire pouvant viter les dsagrments
rencontrs chez les contrls soit une certaine lenteur dans les rponses aux attentes des
conseillers.
Les conseillers peuvent se faire assister dun experts pour des enqutes de caractre
technique
131
dont les prrogatives sont nonces dans la lettre de service du prsident de la
chambre rgionale des comptes affectant le magistrat et son assistant la vrification dun tel
organisme.
Cette intrusion dans la vie de la collectivit ou de lorganisme concern est souvent mal
ressentie . Face cela, certains lus nhsitent pas prsenter une totale transparence dans le
but que cette attitude positive minimise la svrit des observations. Le code des
juridictions financires (art. L. 241-12) prvoit que les ordonnateurs dune collectivit
puissent avoir recours un avocat en ta,nt quassistant ou reprsentant. Toutefois, cette
option est rarement utilise sauf si la situation sy prte rellement.
Une atteinte relative peut tre porte lautonomie de la chambre rgionale des comptes dans
son pouvoir dauto saisine. En effet, la loi n 92- 125 du 6 fvrier 1992 a mis en place la
procdure des demandes motives permettant au reprsentant de lEtat dans la rgion ou le
dpartement ou lautorit territoriale de faire une demande de contrle de la gestion la
chambre rgionale des comptes. Linconvnient est la dfinition des autorits territoriales. En
effet, CASTELNAU et BOYER
132
considre que ce terme tend rserver les demandes
motives aux seuls ordonnateurs de la collectivit. Cette approche ne serait-elle pas trop
rductrice en ce sens quun administr voyant la gestion dune collectivit se dgrader
naurait pas intrt agir ? surtout que cette procdure est motive par lintention
damliorer la transparence des gestions locales
133
. En ralit, la pratique tend prendre en

131
Art. L. 241-3 du CJF
132
Portrait des chambres rgionales des comptes, op.cit., p. 186-189
133
MILLER ( G.), Vers un droit des procdures propre aux juridictions financires , Rev.tres., n2, Fvrier
1997, p. 86
63
considration ces lettres anonymes pour la plupart motives de lintervention des citoyens,
protecteur des deniers de leurs impts. Ainsi, si ces demandes sont rejetes pour dfaut de
qualit du demandeur, celles-ci pourront tre intgres, si les remarques sont pertinentes, dans
le cadre dune future programmation.
Bien entendu la demande doit concerner un organisme susceptible de pouvoir faire lobjet
dun contrle. En outre, le prsident de la chambre conserve la facult de refuser de
programmer ce contrle et cette demande nquivaut pas saisine mme si, lorsquelle dcide
de regarder la gestion, elle contrle lensemble de la gestion
134
. Cela permet aux chambres si
elles rpondent favorablement leur interlocuteur de dlimiter le champ dinvestigation,
ntant pas born aux apprciations du demandeur.
En effet, ni dlais, ni critres, ni modalits dacceptation ou de refus nont t prvus ou
rglements.() La volont du lgislateur semble donc ne pas avoir t de prserver en
lespce lautonomie de dcision des chambres dans la programmation de leurs contrles
135
.
Il apparat que cette procdure est relativement peu utilise sauf, en 1995, anne de
renouvellement lectoral. En effet, ce phnomne est peu surprenant puisque les candidats
cherchent via le contrle de la gestion du maire sortant attirer les voix en leur faveur et force
est de constater que dans cette mesure le contrle de la gestion dispose dun impact important.
Une atteinte manifeste lautonomie du magistrat se voit en terme de lopportunit. En effet,
les magistrats ne peuvent porter de jugement sur les choix des lus savoir sur lintrt de la
construction de telle ralisation. Toutefois, lvaluation des politiques publiques locales
quelles effectuent poussent les magistrats apprcier limpact des choix des lus mis en
exergue par des preuves financires. Ainsi, si lopportunit de fait nest pas franchie, le
contrle que tend exercer les magistrats prsentent la solution contraire. La vracit de cette
analyse tient dans la pertinence de lutilisation du terme dopportunit. Mais il est ncessaire
de rappeler que les magistrats ne se bornent aux constats tant donn que les projets sont, en
gnral, raliss a priori.

134
BERTUCCI ( J.Y), DOYELLE ( A.), Les demandes motives dexamen de la gestion, AJDA, 1996, p. 995-
1004
135
BERTUCCI ( J.Y), DOYELLE ( A.), op.cit, p.996
64
Enfin , les magistrats sont confronts une demande croissante de soutien de la part des
gestionnaires locaux. Ainsi, un certain nombre de contrls sont demandeurs dune volution
de leur rapport avec la chambre afin de supprimer la frontire contrleur-contrl ce qui
apporterait une autre image la chambre et, en consquence, permettrait une meilleure
apprciation des remarques quelle pourrait formuler.
Le deuxime argument avanc au dveloppement de cette perspective serait lamlioration de
lefficacit de la gestion car les remarques seraient formules a priori et ne seraient plus
cantonnes un simple constat dune mauvaise gestion passe.
Face cela, la chambre rgionale des comptes et plus prcisment les magistrats financiers
demeurent trs rticents. En effet, la fonction de conseil avance tend se heurter une
apprciation de lopportunit de la gestion et des choix, barrire que les magistrats ne peuvent
franchir en vertu des dispositions rcemment rappeles par larticle 36 de la loi du 21
dcembre 2001: Lopportunit de ces objectifs ( propos des objectifs que doit fixer
lassemble dlibrante) ne peut faire lobjet dobservations. De plus, cette fonction
quivaut en quelque sorte une certaine cogestion ce qui semble ngatif au regard de limpact
de la chambre mais aussi source de malversation car la fonction de gendarme de la
chambre nexisterait plus. Dans le mme temps, la chambre ne peut tre conseil dune
collectivit et ensuite formuler des observations sur sa gestion. Ces deux fonctions
apparaissent incompatibles si lon veut conserver une certaine qualit au contrle de la
gestion
136
.
Ainsi , la meilleure solution serait que la collectivit demande lassistance dexperts pour ne
pas contrevenir la fonction de contrleur de la gestion des magistrats.
Si cette autonomie des magistrats sexprime lchelon national et dans toutes les chambres
rgionales des comptes, il apparat que la manire de procder en terme de contrle soit
relativement diffrente dune chambre lautre.
Ainsi, Didier Roguez a exprim ce courant de penser qui tend investir les chambres
rgionales des comptes sur une codification de certains points de la procdure en terme
dexamen de la gestion mme si cette ide tend limiter la chre autonomie des vrificateurs.

136
BOYER, CASTELNAU, op.cit, p.191-197
65
Paragraphe 2 : Les contrles propres chaque chambre
Les chambres rgionales des comptes disposent dune totale libert en matire de contrle
de la gestion
137
. Ainsi, chaque chambre rgionale prvoit une programmation quadriennale
de contrle nayant aucun caractre impratif, ni contraignant, adopte par arrt du prsident
de la juridiction. Cet encadrement va se traduire par une programmation annuelle de contrle
arrte par le prsident de la juridiction aprs consultation de lensemble des magistrats de la
chambre et aprs avis du ministre public. De plus, en 1997, les chambres ont rendu
16 927 jugements sur les comptes des comptables publics, soit une augmentation de 6 % par
rapport 1992, et mis 1 314 avis budgtaires (+ 5 % par rapport 1992)et en matire de
contrle de la gestion, elles ont adress 995 lettres d'observations dfinitives sur la gestion
(+ 22 %par rapport 1992). En 1999, les observations portant sur la gestion des organismes
contrls ont donn lieu 2 514 communications aux ordonnateurs ou autorits
administratives, 875 lettres d'observations provisoires et 807 lettres d'observations
dfinitives
138
. Ainsi, laccroissement de la charge de travail de la chambre rgionale des
comptes est une source dexplication de la difficult de respecter la programmation
quadriennale ce qui pousse certains auteurs lenvisager sur cinq ans
139
.
Toutefois, selon Pierre VAN HERZELE, le programme annuel ne constitue quune rfrence
et non pas une obligation juridique. En effet, en aucun cas, la nature et lampleur du contrle
ne peut tre dcide par le magistrat. En effet, il manquerait ses obligations sil exerait un
contrle minimal indiqu par le programme et omettrait de rapporter des informations la
chambre. Cette programmation apparat comme une ncessit dorganisation interne, soit la
rpartition des organismes contrler, dont le prsident est investi car il dfinit
lorganisation et le programme annuel des travaux aprs consultation et avis du ministre
public
140
. Ainsi, la procdure est assez variable selon les chambres puisque certaines
pourront suivre le magistrat en fixant des objectifs trimestriels ou en dterminant lordre de

137
CRUCIS ( H.M), op.cit., p.383
138
Rapport HOEFFEL ( D.), Statut des magistrats de la cour des Comptes et des chambres rgionales des
comptes, n 298, Sess. 2000-2001
139
BOYER, CASTELNAU, op.cit, p. 35
140
Dcret n 95- 945 du 23 aot 1995, art. 3, al. 2
66
contrle et dautres, laisser le libre arbitre aux magistrats charge pour eux de remplir les
objectifs assigns par le programme. Bien entendu, la dure du contrle sadapte la situation
et les organismes prsentant une masse financire importante ainsi quun domaine tendu
pourront faire lobjet dune programmation pluriannuelle.
De faon pragmatique, la mise en place dun programme rsulte de plusieurs aspects. En effet,
la dcouverte de la ncessit de raliser un contrle de la gestion peut tre concomitante
lexamen des comptes et inciter la juridiction ltablir. De mme, la ralisation de thmes
denqutes communs entre la cour des comptes et la chambre peut motiver la ralisation de
vrifications lappui de cette recherche
141
. Cette dernire approche met en vidence la
liaison entre la chambre rgionale des comptes et la cour des comptes. En effet, la cour des
comptes intervenant en appel de la chambre rgionale des comptes peut intervenir pour lisser
les procdures. Toutefois, en terme de contrle de la gestion, il ne faut pas minimiser
limportance du comit de liaison intervenant dans une optique de coordination entre les
programmes annuels de contrle
142
. Ainsi, le comit sera charg de dfinir des thmes
denqute communs entre diffrentes chambres afin de pouvoir harmoniser les procdures des
chambres par le biais dun travail concert sur un sujet dtermin. Enfin, le ministre public
exerce une fonction unificatrice tant en relation avec le procureur de la cour des comptes lui
permettant par ce biais daider lhomognisation des procdures.
Depuis 1988, un dbat est prsent dans les chambres rgionales des comptes savoir la
question dtablir un rfrentiel contenant les diligences minimales que les magistrats
instructeurs devraient utiliser dans le contrle de la gestion. Toutefois, il ne faut pas
minimiser limportance de ce dbat puisque ltablissement de cette base contrevient en
quelques sorte lautonomie des magistrats confre dans leur statut.
Ainsi, Didier Roguez considre que cet encadrement serait ncessaire mais il doit sagir dun
corpus minimum ne risquant pas denfermer le magistrat dans ses choix. Dans ce cadre, il est
difficile de savoir o placer le curseur puisquil faut laisser au magistrat asse de marges pour
sadapter aux circonstances de lespce. De plus, il ne faut pas que ces thmes soient trop

141
CRUCIS, op.cit, p. 383
142
Rapport HOEFFEL ( D.), relatif au statut des magistrats de la cour des comptes et des chambres rgionales
des comptes, n 298, sess. 2000- 2001, p. 9
67
cibls car un risque dhabillage du contrl pourrait apparatre et dans ce cadre, le contrle
deviendrait inefficace. De plus, limportance de la spcificit des collectivits ne doit pas tre
oublie et en gnral ltude au cas par cas prvaut.
Dans le mme sens, le rapport public de la cour des comptes voque le contenu des lettres
dobservation en tant quelles ne font que reflter lextrme diversit des problmes
auxquels sont confronts les lus, et ltendue de leurs attributions depuis les lois de
dcentralisation
143
. Toutefois, le caractre rcurrent de quatre thmes de contrle dans
toutes les chambres rgionales des comptes de France
144
a t mis en exergue comme
lanalyse de la situation financire, les marchs et commande publique, la gestion des services
publics industriels et commerciaux et la gestion du personnel.
Lanalyse financire de la collectivit se fonde sur des donnes et des agrgats globaliss ce
et dbouche, en gnral, sur un diagnostic des marges de manuvres financires des
organismes contrls, notamment leur fiscalit, leur endettement et leur capacit
dpargne.
145
. De plus, larticle 13 de la loi du 6 fvrier 1992 ainsi que le dcret du 27 mars
1993 tendent rpandre linformation des assembles avec la publication en annexes aux
documents budgtaires des instruments tels que les ratios et les indicateurs synthtiques.
Concernant les ratios, linconvnient est que ce sont des indices retenus par la loi qui, par
consquent, peuvent apparatre contestables en ce sens quils ne sont pas adapts la
spcificit des collectivits locales. Ainsi, ces ratios se dclinent selon deux agrgats soient
dans lamnagement du territoire local et lvaluation de la capacit damortissement des
communes au regard de la ncessit de lquilibre budgtaire
146
. Ils apparaissent couvrir tous
les aspects de la vie locale ceci prs quils ne constituent quune rfrence par rapport la
moyenne nationale. De plus, il apparat ncessaire de sinterroger sur la pertinence de cette
analyse financire, les ratios faisant rfrence une moyenne nationale, constitue-t-il des
lments efficaces de ce fait ?

143
Rapport public de la cour des comptes au prsident de la rpublique, 2000, p. 700
144
soit 24 chambres rgionales et 2 chambres territoriales
145
Rapport de la cour des comptes, 2000, p. 704
146
GUENGANT ( A.), Performance financire des communes : de nouveaux outils de diagnostic, Politiques et
management public, vol. 17 , n 3, septembre 1999
68
Les marchs, achats et commandes publiques forment la rubrique la plus critique par les
chambres rgionales des comptes. Ainsi, les cas les plus frquents de dnonciation concerne
le dysfonctionnement de la mise en concurrence et des procdures dattribution des marchs.
En effet, le respect du code des marchs constitue un facteur de lefficacit de la dpense
publique et la chambre rgionale invite les collectivits rgulariser leur procdure. Ainsi, la
chambre rgionale des comptes de Champagne-Ardennes a voqu le fait que le dpartement
de la Marne se lanait dans une dmarche damlioration des procdures et tendait insrer la
passation des marchs publiques dans un cadre plus formalis. A cet gard, la chambre
invite donc la collectivit achever lvolution engage pour inscrire sa politique dachat et
dinvestissement dans des procdures rgulires.
147
. Dans ce cadre, diverses observations
portent atteinte la rgularit de passation des marchs publics telles que le non respect des
seuils des marchs, le recours abusif aux avenants aux contrats afin dviter une nouvelle mise
en concurrence
148

La gestion du personnel fait aussi partie de nombreuses observations notamment les modalits
de recrutement, la rmunration des agents ainsi que loctroi de certains avantages, en nature
ou financiers, octroys des titulaires ou non. A titre dexemples, la chambre rgionale des
comptes de Champagne-Ardennes
149
relve les cots importants du dpartement de la Marne
dans le recours du personnel intrimaire dont les services ne sont pas rattachs au budget ce
qui engendre une augmentation des ratios. De plus, la dlibration du 21 octobre 1998 a
confirm cette analyse en voquant que les crdits ouverts sont consacrs en grande partie
la rmunration de personnel intrimaire .
Enfin, le dernier type dobservations porte sur la gestion des services publics locaux ainsi que
sur les dlgations de services publics. Sur la gestion des services publics, les observations
semblent plutt tre orientes vers une question de la conformit budgtaire, en revanche pour
les dlgations de service public, les chambres sintressent galement lapprciation des
performances de la gestion dlgue, dans une optique tourne vers le contrle de lefficacit,
ce qui implique davoir accs aux comptes et aux justifications produites par les dlgataires,

147
Lettre dobservations dfinitives du 5 septembre 2001, in gaz.cnes., op.cit., p. 61-67
148
Lettre dobservations dfinitives du 7 dcembre 2000 de la CRC de Bretagne propos de la ville de Brest, in
gaz.cnes, op.cit.
149
op.cit, cf note 100
69
et de les exploiter, exercice encore marqu par de nombreuses difficults
150
. De plus, elles
se prononcent sur les procdures de mise en concurrence des dlgations , la garanties du
principe dgalit dans le traitement des usagers
151

Suite cette exposition des thmes apparaissant de manire rcurrente dans les lettres
dobservations dfinitives, il semble que le seul point de la procdure pouvant faire lobjet
dune homognisation soit lanalyse financire puisque cest la dmarche prliminaire de
chaque magistrat , les autres thmes de contrle font partis du cas par cas.

150
Rapport public de la Cour des comptes, 2000, p. 707
151
Lettre dobservations dfinitives de la CRC de Provence- Alpes-Cte dAzur du 7dcembre 2000 propos de
la commune de Digne-les-Bains
70
CHAPITRE II : LES SUITES DU CONTROLE DE
LA GESTION
Section I : Le statut des travaux de la chambre rgionale des comptes
Les travaux de la chambre rgionale des comptes sont relativement difficile qualifier en
terme de dfinition juridique ( 1. ) mais ils reoivent un impact indniable en terme de
publicit notamment ( 2. ).
Paragraphe 1 : La qualit de la lettre dobservations dfinitives
La lettre dobservations dfinitives constitue un lment dont la nature juridique apparat
difficile dcrire. Henri Michel Crucis en bauche un portrait en voquant : formule par
une juridiction dans lexercice dune comptence qui ne prsente pas un caractre
juridictionnel, elle nest pas exactement un rapport financier ou un audit exhaustif, mais est
davantage quune simple correspondance change sous une forme pistolaire classique ; de
nature technique, elle nen revt pas moins une dimension juridique indniable ; privilgiant
certes les aspects financiers, elle est bien souvent aussi un audit juridique ou dorganisation ;
constat de la gestion, le diagnostic saccompagne le plus souvent dobjections formules sur
un ton variant du lger reproche la svre injonction
152
.
La lettre dobservations constitue une sorte dexpertise financire de la situation dun
organisme, permettant de dgager les dysfonctionnements de celui et elle ne fait que rendre

152
CRUCIS, op.cit, p. 412
71
compte des faits de la gestion locale , en vue damliorer lefficacit et la qualit de celle-
ci
153
.
Le Conseil dtat prcise la nature juridique de la lettre dobservations dfinitives dans son
espce Commune de la Ciotat o il prcise que les observations formules , mme
dfinitivement, par une chambre rgionale des comptes, sur la gestion dune collectivit
territoriale [], ne prsentent pas le caractre de dcisions susceptibles de faire lobjet dun
recours devant le juge administratif
154
.
Toutefois, concernant la valeur juridique des lettres dobservations, il est ncessaire de
rappeler que Les chambres nayant pas le pouvoir de contraindre les ordonnateurs
retrouver le chemin de la lgalit, lessentiel des suites donnes aux travaux des chambres
rgionales des comptes passe par la publicit laquelle, dsormais, ces derniers nchappent
plus.
155
.
Les lettres dobservations dfinitives sont transmises lordonnateur de la collectivit et cette
obligation rsulte de larticle 34 du dcret du 22 mars 1983. Linconvnient de cette
disposition tait que la communication des observations tait limite lordonnateur et que
rien nindiquait que celui-ci doive la transmettre lassemble dlibrante
156
. Ainsi, dans un
souci daccrotre limpact des lettres dobservation dfinitives, la loi n 90-55 du 15 janvier
1990 et la loi du 6 fvrier 1992 ont progressivement durci les rgles en matire de publicit
des avis et des observations des chambres rgionales des comptes.
La loi de 1993 relative la prvention de la corruption prvoit des amliorations par rapport
larticle 87 de la loi de 1982 puisque lordonnateur de la collectivit doit informer lassemble
dlibrante des observations et des avis formuls par la chambre, ds sa plus proche runion
et sont joints la convocation des membres de lassemble dlibrante
157
. Ceci permet
dinformer les lus des pratiques du personnel communal et du maire ce qua relev Didier
Roguez, lors de ses contrles.

153
CRUCIS, op.cit, p. 413
154
CE 8 fvrier 1999 , Commune de la Ciotat, req.n169047 ; Dr. adm.1999 n 167, note G.G.
155
BOYER, CASTELNAU, op.cit, p. 173
156
RAYNAUD ( J.), Guide pratique des finances locales, Les contrles des chambres rgionales des comptes,
Paris : Sorman, 1986 , p. 147- 149
157
art. L. 241- 11 al. 2du CJF.
72
Cette information est relativement tendue car les tiers sont susceptibles de recevoir
communication des observations dfinitives
158
ds que la premire runion de lassemble
dlibrante a eu lieu, article 117 du dcret n 95- 945 du 23 aot 1995.
En revanche, certaines publicits sont interdites dans la priode prlectorale. A ce titre,
larticle L. 52-1 du code lectorale prvoit que toute publicit commerciale par voie de presse
ou tout autre moyen de communication audiovisuelle dans un but de propagande lectorale est
interdite dans les trois mois prcdent le premier jour du mois dune lection et jusqu la date
du scrutin. Cet article ajoute que cette interdiction est valable pour les publicits concernant
les ralisations ou la gestion de la commune, arguments susceptibles dtre utiliss dans le
cadre de la campagne ce que rappelle le conseil dtat dans larrt du 28 janvier 1994, M.
Bartolone, lection cantonale de Seine-Saint-Denis
159
en prcisant le risque dannulation des
lections. Allant dans ce sens, la nouvelle loi a suspendu la communication des rapports
dobservations en instaurant un dlai de neutralit
160
afin de na pas influencer les lecteurs
et dviter que lopposition se serve des observations de la chambre. Ce dlai stend selon
larticle 42 de la loi du premier jour du troisime mois prcdent le mois au cours duquel sera
organise llection et ce dlai court jusquau lendemain du tour du scrutin.
Cette extension de la publicit engendrent lacquisition dune certaine valeur aux observations
des chambres rgionales des comptes qui restent dpourvues de force contraignante
161
. En
effet, lordonnateur de la collectivit nest pas oblig dadapter ses mthodes de gestion afin
de les mettre en conformit avec le juge financier.
Dans le mme sens, M. BOYER et CASTELNAU voquent que en matire dexamen de la
gestion des collectivits, les chambres rgionales des comptes dlivrent des observations, et
non des jugements
162
. Cette thse nest pas unanime.

158
TA. Strasbourg, 25 Avril 1994, Antz c./ Commune de Fegersheim, Rec. CE p. 697
159
VIEILLEVILLE, BREYTON, guide de llu local, op.cit., p.60
160
Rapport HOEFFEL, op.cit., p. 13
161
LAMARQUE (D.), MILLER ( G.), Le juge administratif face aux attributions non contentieuse du juge des
comptes, AJDA, 1998, p. 959
162
BOYER, CASTELNAU, op.cit., p. 173
73
M. Crucis considre que par la simple existence dun droit rectification, les lettres
dobservations disposent selon les cas dun caractre susceptible de faire grief la personne
concerne. En effet, si la lettre navait aucun effet, les lus ne ressentirait pas le besoin de la
faire rectifier. Cette thorie est confirme par Jean- Bernard AUBY qui considre qu il
devient de plus en plus difficile dadmettre que les observations de la chambre rgionale des
comptes ne puissent faire lobjet daucun recours. En apparence justifie par le fait que ces
observations ne sont pas dcisoires, et encore moins juridictionnelles, cette solution ignore le
fait que leur effet de censure est , dans la pratique, largement gal celui des dcisions
juridictionnelles
163
.
A ce stade, il ne faut pas minimiser lapport de la loi du 21 dcembre 2001 qui permet
dtayer la rflexion avec son art. 42 qui prcise Les destinataires du rapport d'observations
disposent d'un dlai d'un mois pour adresser au greffe de la chambre rgionale des comptes
une rponse crite. Ds lors qu'elles ont t adresses dans le dlai prcit, ces rponses sont
jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. . En effet, si les
destinataires disposent dun droit de rponse annex au rapport dobservations et comme tel
publi et servant doutils dinformation lassemble dlibrante, peut-on rellement
considrer que cet acte fait grief ? La loi permet lordonnateur de se laver des
dnonciations de la chambre rgionale aux yeux des tiers et des lus. Dans ce cadre, le
rapport est dpourvu deffet tant soumis la contradiction par la rponse de lordonnateur et
le droit de rectification se trouve par l mme dpourvu dintrt, lordonnateur tant mme
de se justifier auprs de ses administrs. A ce stade, il apparat difficile de concevoir
lapproche de la loi ayant conserv les deux options.
Toutefois, cette rponse ne permet pas lordonnateur de se soustraire aux observations
formules par la chambre rgionale des comptes et ce titre, les magistrats retiendront lors
dun futur contrle leurs observations plus que la rponse. Ainsi, lexistence du droit de
rectification raffirm par larticle 44 de la loi du 21 dcembre 2001 tendrait viter ses effets
nfastes.

163
AUBY ( J.B.), Les chambres rgionales des comptes et la gestion locale, DA, avril 1997, p. 1
74
Au final, la valeur juridique et la force contraignante des rapports dobservations sont difficile
mettre en exergue sauf mettre en vidence en premier lieu la valeur de la rponse crite.
En effet, celle-ci dispose-t-elle dune valeur suprieure ou quivalente au rapport
dobservations car elle est susceptible dengager la responsabilit de lordonnateur ( art. 42 de
la loi prcite) ?
A ce stade, lengagement de la responsabilit de lordonnateur dans le cadre du contrle de la
gestion se faisait par une saisine directe des auteurs de la chambre rgionale des comptes au
ministre public de la Cour de discipline budgtaire et financire
164
, la lettre dobservation
motivant linterpellation de la CDBF aux yeux de la CRC. Toutefois, peut-on considrer que
si la rponse crite engage la responsabilit de lordonnateur, il serait peut-tre intressant de
dvelopper les pouvoirs de la CDBF comme celui de lauto saisine et leur permettre
dengager un recours sur ce seul fondement, ou alors est-ce que cest uniquement la rponse
crite qui sera le motif denvoi de la CRC la CDBF, cest dire le seul acte permettant
dengager une ventuelle responsabilit de lordonnateur sans utiliser la lettre dobservations
comme base de rfrence.
Aprs avoir tent de dresser la valeur de la lettre dobservations ou du rapport, il apparat que
ceux-ci ont des impacts dans la presse, dans la cour des comptes
Paragraphe 2 : Limpact des rapports dobservations et la mise en vidence de
la prise de risque des collectivits
La mise en vidence de limpact des travaux des chambres rgionales des comptes est un
exercice relativement difficile tant donn que les observations sont perues, par la cour des
comptes, comme ayant la forme de constatations, de rappels de la rglementation, voire de
recommandations
165
et nayant pas de forces contraignantes. En effet, les rapports

164
art. L. 3142 du CJF
165
Cour des comptes, Le rapport public 2000 ,au prsident de la rpublique, Paris : Les ditions des journaux
officiels, Janvier 2001
75
dobservations aurait sans doute plus dimpact si la collectivit adressait au juge financier un
compte rendu des mesures prises en fonction des irrgularits et des recommandations de la
chambre rgionale des comptes. Or, sauf cesser des agissements dlictueux ou irrguliers,
cette intervention aurait tendance porter atteinte au principe de lopportunit des choix de
lordonnateur, donc cette ide, mme si elle tend offrir un impact plus important aux
interventions de la chambre, semble irralisable de ce fait.
Lexamen de la gestion est un contrle a posteriori dont le rle est avant tout la prvention
des irrgularits et des risques de la collectivit. Toutefois, ce rle est exerc de fait de par
leur seule existence. En effet, savoir que sa gestion sera un jour plucher par le juge
financier et les irrgularits mises en vidence dans une lettre dobservations ou dans le
rapport public de la Cour, voire, pour celles qui relvent du droit pnal, communiques aux
autorits judiciaires, constitue une puissante incitation au respect des lois et rglements
166
.
Toutefois, ce stade, le rle du contrle de la gestion nemporte quun impact minime tant
donn que la lettre dobservation nintervient quaprs coup certains, notamment les lus
tendent lui reprocher son caractre tardif. En effet, lors du contrle, les magistrats ralisent
lenqute sur une priode de quatre cinq ans et les observations sur des erreurs aussi
obsoltes ont certes moins de forces.
Les chambres rgionales des comptes peuvent donner une impulsion leurs travaux en
recourrant aux possibilits offertes par lart. R. 241-24 du CJF tendant transmettre au
procureur de la rpublique plac auprs de la cour des comptes les observations susceptibles
de concerner les administrations, services et organismes centraux de lEtat . Ceci permet aux
administrations concernes de connatre les insuffisances dans la rglementation et les
reproches en terme de gestion qui ont t relevs par la chambre rgionale des comptes
167
.

166
DOUAY ( D.), Les chambres rgionales des comptes, guide du justiciable et du contrl, coll. Htel de Ville,
Paris : Agorel, 1995, p. 173
167
Cour des comptes, Le rapport public 2000 ,au prsident de la rpublique, Paris : Les ditions des journaux
officiels, Janvier 2001
76
De plus, le ministre, responsables de ladministration centrale pourra remdier aux situations
rcurrentes dans les divers communications par le biais de projet de loi. Ainsi, cette procdure
peut se rvler efficace si le ministre donne suite. La dmarche en matire de transmission se
fera par la voie du rfr sign du premier prsident de la cour aprs une dlibration de la
chambre comptente de la cour des comptes . Par contre, le procureur de la rpublique oprera
la transmission des observations par le biais dune note du parquet, la dlibration ntant pas
utile, adresse au ministre ou au directeur de ladministration centrale concerne
168
.
Ainsi, la frquence dmission de ces lettres est denviron une trentaine par an ( 35 en 1998 et
34 en 1999) et concernent principalement les collectivits locales, les tablissements publics
locaux ainsi que le secteur sanitaire et social.
En matire de publicit, ces suites au contrle de la gestion ne sont pas susceptibles dtre
communicable aux tiers en vertu de lart. L. 140-9 du CJF dans un souci de prserver la
confidentialit et le caractre contradictoire de linstruction. L4article 7 de la loi du 12 avril
2000
169
le confirme.
Ladministration destinataire est tenue de donner suite la lettre du procureur de la rpublique
et de lui faire connatre ce quelle a dcid soit les raisons de leur action, de leur abstention ou
de leur refus. En cas de non rponse, le parquet fera systmatiquement une relance.
Limpact des travaux des chambres rgionales des comptes peut tre plus consquent si les
observations sont insres dans le rapport public de la cour des comptes ce qui engendre
dindniables consquences politiques et cela en vertu de lart. 88 de la loi de 1982
170
. De
plus, larticle 130 du dcret de 1995 prvoit que les observations dfinitives peuvent faire
lobjet dune insertion ou dune mention au rapport public . La transmission des observations
la cour des comptes doit tre accompagne(s) des documents sur lesquels elles se fondent
et de lavis du ministre public
171
. Mais le dcret de 1995 ne prcise pas la qualit de

168
RAYNAUD (J.), Guide pratique des finances locales, les contrles des chambres rgionales des comptes,
Paris : Sorman, 1986, p. 151- 152
169
Loi n 2000- 321 du 12 avril 2000, JO lois et dcrets, 13 avril 2000, p. 5646
170
la cour des comptes consacre chaque anne une partie de son rapport public la gestion des communes, des
dpartements et des rgions, tablie notamment sur la base des observations des chambres rgionales des
comptes
171
art. 130 du dcret de 1995
77
lobservation ce qui rend possible linsertion dune observation provisoire dont il peut tre
jug superflu de rendre cette observation dfinitive
172
.
Or, la Cour des comptes conserve , ce stade, le libre arbitre et nest pas enclin publier
systmatiquement les observations des chambres rgionales des comptes. Par contre, si les
observations ont un intrt particulier et quelle dcide de donner suite, alors la cour informe
les communes et invite lordonnateur fournir une rponse crite aux observations qui sera
publies la suite de celles-ci. A ce stade, il convient de sinterroger sur la ncessit de
recourir cette demande de rponse avec la nouvelle loi.
En effet, la rponse crite de lordonnateur est dsormais requise ds la transmission des
rapports dobservations et joints celui-ci aux fins dinformation des lus. La cour des
comptes ne sera plus quastreinte une simple information des communes selon larticle 88
2 de la loi du 2 mars 1982.
Ainsi, le rapport public permet le dveloppement de thmes denqutes au sein dune seule
chambre rgionale des comptes, soit dcoulant dune tude de la cour et insr dans la partie
correspondante du rapport public, soit runissant plusieurs chambres en coordination avec la
cour des comptes. Ce rapport permet notamment de mettre en exergue les situations
irrgulires dans lesquelles se trouvent les collectivits
173
.
A titre dexemples, les observations relatives la ville de Nmes ont fait lobjet dune
insertion dans le rapport public de 1998 et le rapport public met en vidence la politique
dinvestissements trop ambitieuse mene par la commune sans tudes pralables
suffisantes, sources dinefficacit de la dpense engage. De plus, le contrle des marchs
passs par la commune, notamment pour la gestion de ses services publics et l'organisation de
spectacles tauromachiques, a rvl un respect insuffisant de la rglementation dont les
consquences furent importantes sur le budget de la commune qui avait subi en 1988 une
grave inondation et dont la situation financire se trouve durablement obre
174
De plus, il ne faut pas minimiser limpact mdiatique des observations des chambres
rgionales des comptes. En effet, la loi du 15 janvier 1990 relative aux financements partis et

172
Chambre rgionale des comptes dIle-de-France, 26 aot 1991
173
CRUCIS ( H.M), op.cit, p. 422- 430
174
Cour des comptes, Le rapport public au prsident de la rpublique, Paris : Les ditions des journaux officiels,
1998
78
des campagnes lectorales a eu comme consquence de renforcer la pression mdiatique sur
les observations. De plus, les magistrats de la chambre rgionale considrent que ce mode de
publication des lettres dobservations dfinitives apparat comme une source dinformations
relativement efficace. Toutefois, il semble que les thmes de contrle intressant la presse soit
limits aux observations relatives aux collectivits relativement importantes ainsi que les
organismes leur tant associs ou une collectivit dont le reprsentant est une personnage de
notorit publique, plus prcisment de grandes ralisations et dont la dynamique rpond
une logique de nouveaut et dactualit
175
. Tous les contrles raliss par la chambre
rgionale des comptes sont reprsents par la presse locale ou nationale
176
mais il faut
souligner que le contrle de la gestion conserve un impact relativement important et que
lefficacit des politiques mises en uvre par les lus constituent un sujet pineux dont les
journalistes sont friands.
Ainsi, mme si les diffrentes lois nont pas donn au contrle de la gestion un pouvoir
contraignant, il apparat que la mdiatisation et le rapport public de la cour des comptes
tendent offrir un rel impact aux rapports dobservations dont les consquences, en terme de
politique, sur lopinion publique est indniable.
Section II : Une ventuelle responsabilit des ordonnateurs
Le contrle de la gestion opr par les chambres rgionales des comptes a une influence en
terme de publicit ayant un impact politique par le biais de lopinion publique mais les
ordonnateurs sont responsables devant la cour de discipline budgtaire et financire cre
cet effet. Ainsi, la cour recevra transmission des affaires concernant les ordonnateurs ( 1.)
quelle pourra assortir de sanctions ventuelles ( 2.). Cette tude soriente vers la cour de
discipline, juridiction spcialise dans le domaine de la responsabilit des ordonnateurs et
nenvisagera pas les suites pnales que peuvent occasionnes le contrle de la gestion.

175
CRUCIS, op.cit., p. 431- 441
176
Le monde, 8 fvrier, 27 mai, 1
er
juin 1995 ; 25 mars 1997
79
Paragraphe 1 : La transmission la CDBF et lhistoire de communication des
documents
A ct de cette responsabilit politique induite par la publicit des rapports dobservations, les
ordonnateurs sont responsables des irrgularits de leur gestion notamment lorsquelles
portent atteinte la rgularit. Linstitution dune cour de discipline budgtaire et financire
rpond au souci de ne pas laisser impunies les fautes de gestion des ordonnateurs, alors que
les fautes des comptables se trouvent svrement sanctionnes loccasion du jugement de
leurs comptes
177
.
Plus particulirement, la cour de discipline budgtaire et financire, institue par la loi n 48-
1484 du 25 septembre 1948, visait ,dans lesprit du gouvernement Ramadier, sanctionner
les fautes de gestion commises lgard de lEtat et de diverses collectivits par les
ordonnateurs et ,de manire plus gnrale, par les agents des organismes soumis au contrle
de la Cour des comptes. De plus, sa proccupation principale tait dempcher les dpenses
faites par ladministration en dpassements de crdits
178
. Cette ide montre un souci de
prserver lquilibre budgtaire mais aussi, par extension, de veiller ce que les ordonnateurs
aient pris toutes les diligences ncessaires pour dpenser mieux. Ainsi, la cour de discipline
budgtaire et financire devrait sanctionner les fautes de gestion ainsi que les manquements
ayant concouru ces fautes. Enfin, elle apporte une grande innovation lirresponsabilit
pcuniaire des agents publics.
En outre, les infractions punissables par la Cour de discipline budgtaire et financire sont
plus des fautes de gestion financire que des fautes dans la gestion en tant que telles. A ce
stade, une nuance peut tre remarque puisque la notion de faute de gestion retenue par la
loi de 1948 rpond des critres larges car elle peut englober tant la faute dans le
comportement personnel du dirigeant ou la faute dans lexercice des fonctions. En effet, la
chambre rgionale des comptes lors de ses contrles constatent des atteintes en terme de

177
VIEILLEVILLE, BREYTON, Guide de llu local, prvention des risques de gestion, op. cit., p. 83
178
DESCHEEMAEKER ( C.), La cour de discipline budgtaire face aux fautes de gestion, Rev.tres., n 6, juin
1994, p. 320
80
sincrit budgtaire
179
mais aussi des ngligences en terme dtudes de faisabilit du projet
180
par exemple. Ainsi, sont susceptibles dtre rprim, une imputation irrgulire dune dpense
pour dissimuler un dpassement de crdits ( la sincrit est en jeu), lengagement de la
dpense sans pouvoir ni dlgation, infraction aux rgles relatives lexcution des dpenses
et des recettes
181
La chambre rgionale des comptes dispose dun dlai de cinq ans compter de la dcouverte
des faits dlictueux pour saisir la cour de discipline. Cette comptence de saisine directe, la
chambre rgionale la acquise de manire tardive devant auparavant recourir au parquet de la
cour des comptes.
Toutefois, il apparat relativement dplorable que la liste des personnes justiciables de la cour
soit limite selon les termes de la loi n 88-13 du 5 janvier 1988 tout reprsentant,
administrateur ou agent des organismes soumis soit au contrle de la Cour des comptes ou au
contrle de la chambre rgionale des comptes. En effet, les lus bnficient dune certaine
protection puisque sont exclus les prsidents et vice-prsidents des conseils rgionaux et
gnraux, les maires et leurs adjoints ainsi que les prsidents lus de groupements et de
syndicats des collectivits locales. Toutefois, larticle 78 de la loi n 93- 122 du 29 janvier
1993 a remdi cette situation et a assujetti les lus la cour de discipline dans des cas
limitativement numrs par la loi : lorsquils ont engag leur responsabilit propre
loccasion dun ordre de rquisition du comptable, non-respect des obligations de mandater ou
dordonnancer la somme que la collectivit a t condamne payer par une dcision passe
en force de chose juge ainsi que linexcution , totale ou partielle, ou retard dexcution
dune dcision juridictionnelle ayant provoqu la condamnation une astreinte
182
.

179
cf infra p.
180
Lettre dobservations dfinitives du 23 avril 2001 de la chambre rgionale des comptes dIle-de-France
propos de la commune de Bry-sur-Marne
181
Lensemble des infractions sont recenses dans la Loi n 48- 1484 du 25 septembre 1948, la loi du 17 juillet
1980, la loi n 93-122 du 29 janvier 1993 ainsi que la loi n 95- 1251 du 28 novembre 1995
182
MARTINEZ ( J.CL), DI MALTA ( P.), Droit budgtaire, budget de ltat- budgets locaux- Budget de la
Scurit Sociale- Budget Europen, 3
me
dition, Paris : Litec, Mai 1999
81
A titre dexemples, quelques rares cas peuvent tre dnombrs mettant en cause un lu local.
Larrt du 23 fvrier 1994 , SEM A. met en cause M.X
183
, adjoint au maire de la commune et
prsident du conseil dadministration qui utilise ce qualificatif pour ne pas tre justiciable de
la cour de discipline budgtaire et financire selon les dispositions de larticle 1
er
de la loi du
25 septembre 1948 modifie. Toutefois, dans cette espce, il a t reconnu justiciable de la
cour et sanctionn sur le motif davantages injustifis
184
. Concernant cette notion davantage
injustifi, cela concerne un avantage accord autrui en nature ou pcuniaire. Linconvnient
est de pouvoir chiffrer linfraction. Dans ce cadre, le juge utilisera la rfrence au prix du
march ou au juste prix, la rfrence un prix de transaction antrieur, la dcomposition du
prix et la constatation de lexistence de commissions ou autre lments trangers majorant le
prix
185
. Cette infraction est rprime et il nest pas ncessaire que la personne ait prmdit
son infraction.
Toutefois, la cour de discipline budgtaire et financire est sujette un grand manquement au
niveau de la lgislation et de son volution. En effet, la loi du 21 dcembre 2001 assigne
notamment aux lus locaux la ncessit de fixer des objectifs afin que la chambre rgionale
des comptes puissent exercer un contrle de manire qualitatif et plus aisment.
Or, lintrt principal de cette dfinition des besoins est bien le fait de pouvoir responsabiliser
les gestionnaires sur les actions de politiques publiques quils ont souhait raliser, sans porter
atteinte au principe de lopportunit. Par l mme, il apparat facile de mettre en vidence, en
tout cas pour les magistrats des chambres rgionales des comptes, un projet fix 2 millions
et quau final les cot de ce mme projet slve 6millions et cela sans porter atteinte
lutilit de la dpense publique.
De mme, il est intressant en cette matire de se rfrer la loi organique du 1
er
aot 2001
qui fixe une budgtisation par objectifs et prvoit notamment de responsabiliser les
gestionnaires sur les programmes et les missions mises en uvre. Or, la lecture des rapports

183
VIEILLEVILLE, BREYTON, Op cit., p. 85
184
art. 6 de la loi du 25 septembre 1948
185
VIEILLEVILLE, BREYTON, Op cit., p. 84
82
de Didier Migaud
186
et dAlain Lambert
187
, aucune sanction ne semble assortir cette
responsabilit et ce nest pas lopinion publique qui va sanctionner un tel manquement !
Dons, selon cette rflexion, il apparat quaussi bien au niveau tatique, que dans les
administrations locales, les lus chappent une responsabilit ventuelle, pourtant rclame
par les nouvelles lois.
De plus , la cour de discipline budgtaire et financire est caractrise par une procdure
rendant ses sanctions pratiquement nulles.
Paragraphe 2 : labsence de sanctions de la CDBF
Linstruction dune affaire par la cour de discipline budgtaire et financire est caractrise
par un fort taux de classement du procureur rendant presque inutile cette juridiction. En effet,
le droulement de linstruction est suivi par le procureur qui dispose dun pouvoir de
classement, confr par larticle L 314 3 du CJF, quil peut raliser divers stades de la
procdure soit ds la transmission du dossier et cela avant mme la dsignation dun
rapporteur pour des motifs de fait ou de droit
188
. Toutefois, si le procureur ne procde pas au
classement de laffaire alors un rapporteur est dsign et dispose de larges pouvoirs
dinvestigation
189
,en ce sens quil procde toute enqute sur pices et sur place ainsi que
des auditions. De plus, aucun secret ne peut lui tre oppos. Une fois lenqute effectue, le
dossier est retransmis au procureur qui dispose une nouvelle fois du pouvoir de classer
laffaire selon larticle L.314 -4 al. 5 du CJF.
A la suite du rapport dinstruction, le dossier est susceptible dtre transmis au Procureur de
la Rpublique si une infraction pnale est prsume
190
( sept affaires ont t portes la
connaissance du juge pnal en 1995) ou lautorit disciplinaire en cas de faute

186
MIGAUD ( D.), Rapport fait au nom de la commission spciale charge dexaminer la proposition de loi
organique, Document AN n 2540, 316 p.
187
LAMBERT ( A.), Rapport dinformation
188
DOUAY (D.), Les chambres rgionales des comptes, Op. cit., p. 231
189
art. L. 314-4 du CJF
190
art. L. 314-18 al. 3 du CJF
83
professionnelle
191
. De plus, lorsque le procureur dispose du dossier, il peut, outre le
classement, admettre la consultation du ministre concern puis soit clos laffaire ou une
audience aura lieu avec la consultation de la commission administrative paritaire. Dans un ce
cas, un dlibr suivra et un arrt clturera le jugement assorti dventuelles sanctions
192
.
Ainsi, les classements par le parquet sont de lordre de 40 % de 1948 1991 et de 49% de
1992 1996
193
. Peut-on considrer que cette juridiction dispose dune relle utilit et quelle
met rellement en uvre la responsabilit des ordonnateurs si le procureur dispose dun tel
pouvoir de classement invoqu pour des raisons aussi futiles que le manque dintrt de
laffaire ?
De plus, il est important de souligner que la chambre rgionale des comptes a su sadapter aux
nouvelles contraintes de modernisation de la gestion en oprant notamment les valuations
des politiques publiques et dans cette mesure, la loi du 21 dcembre 2001 lui a fourni un outil
indispensable par le biais de la budgtisation par objectifs. Enfin, si cette loi est dans le
pratique suivie deffets alors la chambre rgionale des comptes disposera dun vritable outil
pour exercer un contrle trs pertinent et de qualit.
Face cette adaptation des modes de contrle de la chambre rgionale des comptes, un
manquement peut tre soulign surtout lorsque lide mane de toute part dintroduire une
responsabilisation des gestionnaires. En effet, il apparat que la cour de discipline devrait
avoir des prrogatives plus tendues notamment envers les lus locaux.
A ce stade, un parallle peut tre effectu entre la chambre rgionale des comptes et la cour de
discipline budgtaire et financire. En effet, la chambre rgionale des comptes , par le biais du
contrle de la gestion, vise dans son objectif premier mettre un avis sur la gestion de
lordonnateur et de mettre en exergue les ventuels dysfonctionnements. Toutefois, lissue de
la procdure se manifeste par un rapport dobservations dont les consquences sont moindre
quune ventuelle sanction pcuniaire.

191
art. L. 314-18 al. 2 du CJF
192
BOUVIER ( M.), ESCLASSAN ( M.C.), LASSALE ( J.P.), Finances publiques, coll. manuels, 4
me
dition,
Paris : L.G.D.J., 1998, p.374- 375
193
CRUCIS ( HM), Op.cit. ,p. 532
84
Corrlativement, la cour de discipline budgtaire et financire dispose dun contentieux
relativement faible avec pour la priode de 1950- 1970 seulement 69 affaires dfres dont 44
classes et 25 arrts rendus. Toutefois, suite aux lois de 1971 et 1980 tendant amliorer la
dfinition des infractions et en tendant les justiciables, le nombre de dfrs reste dans une
moyenne de 10 par an
194
. Pendant lanne 1996, 31 dfrs avaient t enregistrs au Parquet,
18 affaires avaient t mises linstruction et 4 arrts avaient t rendus. Sur les dix dernires
annes, de 1987 1996, 50 arrts ont t rendus par la juridiction.
Ainsi ,en analysant ces deux juridictions, une hypothse semble se profiler tendant
transposer le contentieux de contrle de la gestion la cour de discipline budgtaire et
financire qui disposerait de la facult de sanctionner les fautes de la gestion avec notamment
la possibilit de tenir compte des lments de modernit tels que lefficacit de la dpense
publique. Ainsi, la chambre rgionale des comptes ne serait astreinte quau jugement des
comptes des comptables publiques et en cas de dcouverte dune infraction la gestion,
devrait transmettre le dossier la cour de discipline budgtaire et financire. Dans ce cadre, la
cour de discipline budgtaire et financire pourrait recevoir une relle lgitimit quelle ne
possde pas lheure actuelle tant donn le faible nombre de dossiers quelle traite et
limportant pouvoir de classement du procureur. Ainsi, le partage entre les deux juridictions
seffectuerait comme suit : la chambre rgionale des comptes poursuivrait une activit de
jugement des comptes et de conseil ce qui lui permettrait dviter dtre juge et partie, et la
cour de discipline budgtaire et financire soccuperait intgralement du contrle de la gestion
quelle pourrait assortir de sanctions pcuniaires.
Cette hypothse a reu une apprciation trs ngative de la part des magistrats des chambres
rgionales des comptes ainsi que du commissaire du gouvernement qui ont argument cette
ide en voquant le fait que les erreurs de la gestion sont dcouvertes la suite dun contrle
juridictionnels et que lactivit serait moins intressante... En effet, les chambres rgionales
tendent dvelopper de manire relativement importante le contrle de la gestion au
dtriment parfois, et pour certaines chambres, du contrle des comptes, jugs lourds et
rbarbatifs. Toutefois, si lon transpose le principe de programmation pluriannuelle et

194
DOUAY (D.), Les chambres rgionales des comptes, Op.cit., p. 227- 228
85
annuelle au niveau de la cour de discipline budgtaire et financire alors cette juridiction
deviendrait le corollaire de la chambre rgionale des comptes pour les ordonnateurs.
Enfin, pour que cela soit ralisable, il faut doter la cour de discipline budgtaire et financire
dun corps de magistrats spcifiques car actuellement sa composition est mixte et paritaire,
runissant des membres du Conseil dtat et de la Cour des comptes, avec une reprsentation
prminente de cette dernire
195
. Cette composition engendre un manque didentit de cette
juridiction du fait des changes entre magistrats de corps diffrents. De plus, lauto saisine de
la juridiction peut tre envisage mais il apparat que cette prrogative napparaisse pas
ncessaire si lon se place dans lide que le contrle de la gestion dcoule du contrle
juridictionnelle de la chambre rgionale des comptes.
Concernant les sanctions en tant que telle, la cour de discipline budgtaire et financire est
une juridiction rpressive qui ne peut infliger que des peines damendes pouvant aller de 100
francs au montant du traitement ou du salaire brut annuel de la personne condamne.
Toutefois, les sanctions de la cour de discipline budgtaire et financire ne sont pas exclusive
dautres sanctions rsultant de la responsabilit de droit commun, pnale, civile, disciplinaire.
La responsabilit pnale est mise en jeu la suite de graves irrgularits, notamment des
manquements au devoir de probit ainsi que des dtournements ou malversations relatives
notamment aux marchs publics.
Dans cette hypothse, la cour de discipline nhsitera pas infliger une lourde peine
lauteur de linfraction.
De mme, que pour la faute disciplinaire, la sanction inflige par la cour nest pas exclusive
dautres sanctions de lautorit discipline pouvant notamment se manifester par un
licenciement, rtrogradations et autres
196

195
BOUVIER , ESCLASSAN, LASSALE, Op. cit., p. 373
196
CRUCIS ( HM), Op. Cit., p. 537-539
86
CONCLUSION
87
CONCLUSION
Cette tude a permis de montrer limpact des innovations des lois de 2001 tendant apporter
un changement dans le paysage budgtaire de la France. En effet, cette ncessit de fixer des
objectifs tend permettre, titre dexemples, aux chambres rgionales des comptes dexercer
un contrle plus pertinent.
Cette tude propose douvrir des pistes de rflexion sur les ventuelles modifications en cours
mais aussi sur les points de notre droit qui doivent tre transforms et le seront peut tre dans
lavenir. En effet, il apparat indispensable au vue de la loi du 21 dcembre 2001 de modifier
la cour de discipline budgtaire afin de lui apporter une lgitimit quelle na pas encore
acquise.
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