La Taxe Carbone: Mythe Ou Réalité ? de La Théorie À La Pratique

LA TAXE CARBONE: MYTHE OU RALIT?
DE LA THORIE LA PRATIQUE
Institut de lentreprise
Juillet 2008
Les Notes de lInstitut
LInstitut de lentreprise est une association cre en 1975 par une trentaine de grands groupes. Ses promoteurs taient anims par le dsir de disposer d'un organe de rflexion, indpendant de tout mandat syndical ou politique, qui leur permette daffiner leur approche des questions conomiques, sociales et socitales. A la fois diffrent des organisations professionnelles et en contact permanent avec elles, lInstitut se distingue par sa capacit chapper aux pressions de la conjoncture immdiate. Dans sa dmarche de mise en perspective des positions de tous les acteurs de la vie conomique et sociale, franais et trangers, il est la fois un lieu d'laboration d'une pense managriale moderne et un centre de rflexion sur les sujets de socit. Aujourd'hui, lInstitut de lentreprise, qui compte plus de 120 adhrents, a une triple vocation : Un ple de rflexion Les commissions dtude de lInstitut runissent, dirigeants dentreprise et experts, favorisant ainsi le partage des expriences et la confrontation des opinions. Leurs rflexions aboutissent llaboration danalyses et de rapports largement diffuss. Ces travaux prsentent quatre caractristiques principales : ils sinscrivent dans une vision prospective, ils intgrent la dimension internationale, ils privilgient les expriences concrtes, et ils sont le fruit de dbats contradictoires. Un lieu de rencontre Les diffrentes manifestations organises par lInstitut de lentreprise permettent de stimuler les changes et denrichir les rflexions de leurs participants. Dirigeants dentreprise, personnalits politiques, experts issus de lentreprise ou du monde universitaire sont invits sexprimer loccasion de djeuners informels, de colloques et de sminaires internationaux. Un ple de formation Depuis quelques annes, lInstitut de lentreprise sest engag dans des actions qui ont pour but de confronter certains publics au monde de lentreprise, dans lobjectif de leur en donner une reprsentation plus concrte. Trois publics sont actuellement concerns par ces programmes: les futurs responsables des grands secteurs dactivit de la vie politique, conomique et sociale avec lIHEE, les professeurs de Sciences conomiques et Sociales des lyces et les lves journalistes. LInstitut de lentreprise accueille par ailleurs le Forum des Amis du Pacte Mondial, relais pour la France du Global Compact, rseau mondial dentreprises responsables cr linitiative des Nations-Unies. Pour en savoir plus, rendez-vous sur notre site : www.institut-entreprise.fr
La
taxe carbone:
mythe ou ralit?
De la thorie la pratique
Institut de l'entreprise
Juillet 2008
Institut de lentreprise, 2008 Tous droits de reproduction, de traduction, dadaptation et dexcution rservs pour tous les pays Directeur de la publication: Jean-Damien P, dlgu gnral de lInstitut de lentreprise
Sommaire
Rsum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1. L es termes du dbat: le dfi cologique, les enjeux conomiques et les principales mesures envisages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1. La contrainte carbone: un instrument de lutte contre le changement climatique? . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2. La contrainte carbone: une mesure pnalisante pour lconomie? . . . . . . . . . 14 3. Les principales mesures envisages par les pouvoirs publics . . . . . . . . . . . . . . . 17
2. T axe, quotas, rglementation : quel primtre pour la taxe intrieure carbone? . . . . . . . . . . . . . 21

1. Lobjectif: linternalisation des externalits ngatives . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2. La taxe: un outil gnralement plus efficace que la rglementation . . . . . . . . 22 3. La taxe : un instrument complmentaire au systme des quotas . . . . . . . . . . . . 25
3. L es caractristiques de la taxe intrieure carbone 27

1. Les diffrents types de taxe carbone envisageables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2. La dtermination du bon niveau de taxation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
La
taxe carbone: mythe ou ralit?
4. L es conditions de mise en uvre de la taxe intrieure carbone . . . . . . . . . . . . . . . . 37

1. Pour garantir lefficacit de la taxe carbone: exclure toute exonration . . . . . . . 37 2. Assurer un niveau de prlvements obligatoires constant . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3. Ne pas affecter les recettes de la taxe carbone des dpenses prennes . . . . 38 4. Remettre plat la fiscalit cologique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
5. Les consquences de la mise en uvre de la taxe intrieure carbone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

1. Les consquences sur la situation des mnages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2. Les consquences sur la comptitivit sectorielle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
6. L a taxe extrieure carbone . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

1. Les possibilits dajustements de taxe la frontire (ATF) offertes par le rgime gnral de lOMC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 2. Les rgimes dexception de lOMC concernant lenvironnement . . . . . . . . . . . . 49
Personnalits auditionnes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Annexe II du rapport du Conseil des impts sur la fiscalit de lenvironnement . . . . . . . . . . . . . . 58 Composition de la commission Modernisation de la fiscalit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

Rsum
e rchauffement climatique est un problme international, qui doit trouver une solution dans un cadre avant tout international. Toutefois, ce constat nexclut pas toute action au niveau europen ni au niveau national: la France participe la politique europenne de rduction des missions de gaz effet de serre, qui prend la forme essentiellement de systmes de quotas dmissions: cet gard, la mise en place dune taxe extrieure carbone visant compenser les distorsions entre entreprises europennes et non europennes rsultant de ce systme de quotas est un sujet ltude; le gouvernement envisage de mettre en place une taxe intrieure carbone nationale, baptise contribution climat-nergie. Elle est destine produire un signal-prix sur les missions de dioxyde de carbone lattention de tous les acteurs nationaux. Un rapport doit tre remis au Parlement avant la fin 2008. La commission Modernisation de la fiscalit de lInstitut de lentreprise a voulu prsenter dans ce document les points les plus importants susceptibles dclairer le dbat public, conformment aux principes de bonne gouvernance fiscale quelle avait mis en avant dans une contribution de fvrier 2005*.
Le primtre de la taxe intrieure carbone

Un instrument complmentaire au systme europen des quotas dmissions La taxe intrieure carbone ne peut sappliquer quau secteur rsiduel des activits non dj soumises au march des quotas dmissions, organis au niveau europen. Les acteurs ne doivent en effet recevoir quune seule fois le signal conomique sur la teneur en CO2 des produits quils consomment.
* Propositions pour une rforme de la gouvernance fiscale, Commission Modernisation de la fiscalit de l'Institut de l'entreprise, fvrier 2005. Tlchargeable sur www.institut-entreprise.fr

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Les principaux acteurs concerns en pratique Il en rsulte que la taxe intrieure carbone devrait principalement sappliquer aux mnages (concerns au titre du carburant automobile et du chauffage domestique), aux secteurs de lagriculture et de la pche (en raison des moyens de transports utiliss, consommateurs en carburant), au transport routier, ainsi qu lensemble du secteur tertiaire (en tant quutilisateur de btiments consommateurs dnergie).
La question de llectricit Llectricit entre dans le champ du systme des quotas europens. Elle ne devrait donc pas entrer dans le champ dapplication de la taxe. En outre, une taxe nest pas ncessaire pour fixer le signal-prix au niveau souhait dans un systme rglement, et il est probable que ce signal-prix se fixerait de lui-mme un niveau suffisant dans un systme de march. Taxer llectricit ne pourrait donc rpondre qu dautres motivations: faire accepter laugmentation tarifaire dans le systme rglement et apprhender une partie de lavantage conomique tir du nuclaire dans le systme de march.
Les caractristiques de la taxe intrieure carbone

Prfrer une taxe amont une taxe aval Loption la plus pragmatique consiste non pas taxer en aval le contenu en arbone (en CO2) des objets, mais taxer en amont la consommation dnergie c fossile lorigine dmissions de CO2. Une taxation en aval est directement assise sur toutes les quantits de CO2 qui ont t ncessaires la fabrication dun produit, y compris si ces missions nont laiss aucune trace dans le produit final. Cette dmarche est la plus pertinente et la plus pdagogique. Elle demeure cependant trs difficile appliquer lensemble des produits de consommation. La taxation en amont est donc la solution la plus raliste pour une mise en uvre dans un horizon proche.
Rsum
Quel niveau de taxation? Dans une logique cologique, qui consiste faire payer au consommateur dnergie le dommage environnemental produit, le niveau de taxation demeure indpendant de lvolution du prix hors taxe de cette nergie (du prix du baril de ptrole par exemple). Le niveau de la taxe intrieure carbone, future contribution climat-nergie, pourrait tre fix laune de la valeur carbone recommande par la commission Quinet (100 euros par tonne de CO2 lhorizon 2030, partir dune valeur de 27 euros la tonne de CO2 retenue actuellement). Le lien entre la taxe et cette valeur carbone nest toutefois pas mcanique: il convient de tenir compte des autres instruments permettant linternalisation de cette valeur carbone (permis dmissions, mesures rglementaires, etc.). La solution la plus adapte consisterait dans tous les cas adopter un taux progressif dans le temps: faire voluer le prix du CO2 en fonction de lvolution du cot des dommages environnementaux. Ce type de mesure ncessite cependant une volont prenne et un engagement de long terme des pouvoirs publics.
Les conditions de mise en uvre de la taxe intrieure carbone

Exclure tout dispositif dexonration La suppression de toute exonration en fonction dintrts catgoriels est une condition indispensable lefficacit de la taxe intrieure carbone, sous peine de retomber dans les travers de la fiscalit cologique franaise actuelle. Comment garantir ce principe? La jurisprudence constitutionnelle a ouvert sur ce point de nouvelles perspectives: la finalit cologique de la taxe carbone doit tre expressment affirme par le lgislateur.
Garantir un niveau de prlvements obligatoires constant Les pouvoirs publics se sont engags ce que la taxe intrieure carbone soit strictement compense par une rduction des autres prlvements

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obligatoires. Cet engagement constitue une condition indispensable la mise en place de la rforme.
Ne pas affecter la taxe des dpenses prennes Il sera difficile danticiper le rendement de la taxe. Laffectation du produit de la taxe des dpenses prennes comporte le risque fort de dvoyer, terme, la finalit cologique de la taxe vers une finalit uniquement financire et budgtaire.
Ne pas crer une nouvelle taxe, mais rformer en profondeur la TIPP On a vu que loption la plus pragmatique consiste non pas taxer en aval le contenu en carbone des objets, mais taxer en amont la consommation dnergie fossile. Ds lors, ce choix dune taxation amont conduit assez logiquement non pas la cration dune nouvelle taxe ex nihilo, mais la rforme de la TIPP.
Les consquences de la mise en uvre de la taxe carbone

Prendre en compte les effets ngatifs sur la rpartition des revenus et sur la comptitivit de certains secteurs La taxe intrieure carbone peut emporter des effets ngatifs sur la rpartition des revenus des mnages et sur la comptitivit de certains secteurs dactivit (agriculture, pche, transport routier, mais aussi secteur tertiaire en gnral).
Choisir des mesures de compensation ne privant pas la taxe de ses effets Les pouvoirs publics doivent envisager des mesures de compensation, sans toutefois priver la taxe de ses effets. En ce sens, des exonrations catgorielles sont exclure (cf. supra).
Rsum
La taxe extrieure carbone

Lobjectif de la taxe extrieure carbone La taxe extrieure carbone viserait compenser les distorsions nes du systme europen des quotas dmissions, entre les entreprises de lUnion europenne qui y sont soumises et celles qui en sont exclues, dans lhypothse ou un accord international satisfaisant succdant au protocole de Kyoto ne serait pas conclu. Il sagit plus prcisment, en labsence dun tel accord, de protger lindustrie europenne de pertes de comptitivit internationale qui rsulteraient du surcot li la politique de rduction des gaz effet de serre via les quotas dmissions. La taxe extrieure carbone prendrait concrtement la forme dun ajustement de taxe la frontire (ATF). Schmatiquement, ce mcanisme consiste rembourser aux exportateurs nationaux les taxes la production quils subissent, en loccurrence sur le CO2, et taxer du mme montant les importations. Des marges de manuvre limites au regard des rgles de lOMC Les rgles de lOMC semblent ouvrir des marges trs troites et loin dtre certaines linstauration dune taxe extrieure carbone. Les obstacles juridiques et techniques sont nombreux. Le calendrier de mise en place dune telle mesure sera ncessairement plus long que celui concernant la taxe intrieure.
La taxe carbone: mythe ou ralit? De

la thorie la pratique
augmentation des missions de gaz effet de serre serait lorigine dune hausse globale des tempratures aux consquences potentiellement dramatiques. Alors que le dioxyde de carbone (CO2) reprsente une part importante des gaz effet de serre dorigine humaine, plusieurs voix, linstar de celles de lcologiste Nicolas Hulot et de lconomiste Sir Nicholas Stern, ont propos la mise en place dune taxe carbone visant rduire ces missions de CO2. Le rchauffement climatique est un problme international, qui doit trouver une solution dans un cadre avant tout international. Toutefois, ce constat nexclut pas toute action au niveau europen ni au niveau national: - la France participe la politique europenne de rduction des missions de gaz effet de serre, qui prend la forme essentiellement de systmes de quotas dmissions: cet gard, la mise en place dune taxe extrieure carbone visant compenser les distorsions entre entreprises europennes et non europennes rsultant de ce systme de quotas est un sujet ltude ; - par ailleurs, le gouvernement envisage de mettre en place une taxe intrieure carbone nationale, destine produire un signal-prix sur les missions de dioxyde de carbone lattention de tous les acteurs nationaux. Cette taxe intrieure carbone a t rebaptise contribution climat-nergie: ce changement de terminologie, par le rajout du mot nergie, ouvre le dbat sur la dfinition de lassiette de la taxe, et notamment sur lintgration dans cette dernire de lnergie nuclaire (cf. infra). La question de la taxe extrieure carbone sera aborde ici, dans la mesure o elle reprsente un enjeu important pour la comptitivit des entreprises franaises et europennes. Toutefois, la commission fiscale de lInstitut de len-
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treprise a souhait se concentrer essentiellement sur le projet des pouvoirs publics de contribution climat-nergie. Daprs lavant-projet de loi relatif la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement, le gouvernement prsentera au Parlement une analyse de lopportunit et des modalits techniques de cette contribution dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009. La secrtaire dtat lcologie a annonc le 4 mai dernier quun rapport serait soumis au Parlement avant la fin 2008. Il convient dores et dj de noter que cette taxe carbone intrieure devrait sappliquer au secteur rsiduel des activits non soumises au mcanisme europen des crdits de carbone, cest--dire principalement aux mnages (concerns au titre du carburant automobile et du chauffage domestique), aux secteurs de lagriculture et de la pche (en raison des moyens de transport utiliss, consommateurs de carburant), au transport routier, ainsi qu lensemble du secteur tertiaire (en tant quutilisateur de btiments consommateurs dnergie). La mise en uvre dune telle taxation suscite des prises de position nombreuses sur son opportunit conomique ou cologique. La commission Modernisation de la fiscalit de lInstitut de l'entreprise a souhait dabord rappeler les termes de ce dbat, sans prtendre se prononcer sur des sujets qui opposent experts, spcialistes de lenvironnement ou conomistes (I). Elle a surtout voulu appliquer ce sujet les propositions de principes de bonne gouvernance fiscale quelle avait formules dans une contribution de fvrier 2005: lobjet de ce document est de prciser quels pourraient tre le primtre de la taxe intrieure carbone (II), son niveau, les caractristiques de son assiette et de son taux (III), ainsi que ses conditions de mise en uvre (IV). Le document soulve galement la question des mesures visant compenser ses effets ngatifs potentiels sur la distribution des revenus et la comptitivit sectorielle des entreprises (V). Enfin, les possibilits de mise en uvre dune taxe extrieure carbone sont abordes en dernire partie (VI).
. Ce document traite de la composante de la taxe carbone visant la rduction des missions de CO2; il nvoque pas la question de lintgration dune composante portant sur lefficacit nergtique. . Ce projet fait suite lengagement, pris par le prsident de la Rpublique le 25 octobre 2007, loccasion de la restitution des conclusions du Grenelle de lenvironnement, que la rvision gnrale des prlvements obligatoires se penche sur la cration dune taxe nergie-climat en contrepartie dun allgement de la taxation du travail.
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Les termes du dbat: le dfi cologique, les enjeux conomiques et les principales mesures envisages

1. La contrainte carbone: un instrument de lutte contre le changement climatique?

Llvation globale et rapide des tempratures constate au cours du XXe sicle rsulte en trs grande partie, selon les scientifiques, des activits humaines depuis la seconde moiti du XIXe sicle. Selon le Groupe dexperts intergouvernemental sur les changements climatiques (GIEC), laugmentation de la temprature moyenne mondiale au cours du XXe sicle a t de 0,6C (prs de 1C en France) et pourrait tre de 1,8C 4C supplmentaires au XXIe sicle. Les consquences prvisibles de ce rchauffement atmosphrique sont aujourdhui largement dcrites, les effets nfastes lemportant largement, selon les diffrents travaux, sur les effets bnfiques; de mme, les cots estims de ces effets lemporteraient sur les cots estims de la lutte contre le rchauffement climatique. Les gaz effet de serre, dont laugmentation des missions est lorigine du rchauffement climatique, sont titre principal la vapeur deau, le dioxyde de carbone, le mthane et lozone. La vapeur deau est responsable elle seule de 55 % de leffet de serre. Mais le dioxyde de carbone, dont laugmentation dans latmosphre est ssentiellement dorigine humaine, est la deuxime cause du rchauffement e climatique. On estime quil contribue leffet de serre hauteur de 39%, loin devant le mthane ou lozone (1% chacun). Selon les scientifiques, si aucune limite nest mise lutilisation des combustibles fossiles, lmission totale de CO2 pourrait passer, dici la fin du XXIe sicle, de 7 28 milliards de tonnes par an; mais mme le scnario le plus optimiste, cest--dire le maintien des missions leur niveau actuel, aboutit un doublement de la concentration en CO2 la fin
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du XXIe sicle, du fait que les rejets, mme stabiliss, saccumulent dans latmosphre anne aprs anne. La rduction des missions de CO2 est donc devenue un lment important du dbat sur la politique de lutte contre le changement climatique. On parle gnralement de facteur quatre. Pour maintenir la hausse des tempratures 2C, on estime quil est ncessaire de diviser les missions par deux au niveau international, soit une division par quatre pour les pays industrialiss. Ce problme environnemental majeur est devenu une proccupation de la communaut internationale. Le protocole de Kyoto, en 1997, constitue lun des premiers dispositifs contraignants en matire de rduction des missions de gaz effet de serre. Il se caractrise notamment par lengagement de 38 pays industrialiss, ou en voie de transition vers lconomie de march, rduire glo balement de 5% leurs missions de gaz effet de serre sur la priode 2008-2012 par rapport au niveau atteint en 1990. La mise en uvre par lUnion europenne du protocole de Kyoto sest traduite par linstauration dun march europen des permis dmission au 1er janvier 2005. La directive quotas de 2003 sapplique aux secteurs industriels les plus metteurs de CO2 (production dnergie secondaire, raffinage ptrolier, fabrication de papier, verre, ciment, etc.). Lapplication de ces mesures ainsi que ladoption de mesures les dclinant au niveau national suscite de vives controverses quant leur impact sur lconomie et la croissance.
2. La contrainte carbone: une mesure pnalisante pour lconomie?

La mise en place dune taxe intrieure carbone applicable aux secteurs non soumis au systme europen des quotas est susceptible de crer des distorsions de concurrence entre les entreprises franaises de ces secteurs et les entreprises des
. M. Jean Jouzel, cit par le rapport de la mission parlementaire dinformation sur leffet de serre, 2005.
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pays de lUnion europenne qui nauraient pas mis en place des mesures quivalentes (notamment en matire de fiscalit cologique). Lobjectif de la taxe carbone (comme celui des quotas) consiste en effet in fine modifier la rpartition de la valeur ajoute ou de lemploi entre les diffrentes activits du pays, au profit des activits et productions les moins intenses en CO2. Ainsi, les secteurs du transport (notamment routier), de lagriculture, de la pche pourraient tre affects si lon taxait les missions de CO2 issues de lessence et du diesel. De manire plus marginale, le secteur htelier pourrait par exemple tre affect dans le cas dune taxation des missions lies aux btiments. La contrainte carbone la plus forte pour lconomie rsulte du systme europen de quotas dmissions, auquel sont soumises les principales activits industrielles franaises. Limpact sur la croissance et les distorsions de concurrence avec les pays xtrieurs lUnion europenne sont souvent mis en avant pour souligner les e effets ngatifs des mesures environnementales sur lconomie. Les tats-Unis et lAustralie ont dailleurs justifi leur retrait du protocole de Kyoto en partie en raison de lexposition la concurrence internationale de certains secteurs intensifs en carbone et des risques de perte de croissance et demplois. Les mesures de rduction des missions seraient susceptibles de coter plusieurs points de PIB. Le rapport Stern sur lconomie du changement climatique estime que les cots annuels dune stabilisation 500-550 particules par million (ppm) de CO2 se situeront environ 1 % du PIB dici 2050. De nombreux conomistes ont soulign que le dveloppement des mesures de lutte contre le changement climatique risquait de conduire la dlocalisation des principales industries polluantes et la cration de havres de pollution dans les pays bas revenus. Les surcots unilatraux supports par les entreprises europennes au titre de la contrainte carbone peuvent en effet engendrer des pertes de march et des dlocalisations progressives. En outre, limpact environnemental de ces dlocalisations pourrait tre faible voire ngatif. Les industries sont dplaces dans des pays o les normes environ. Aurlie Vieillefosse, Des accords sectoriels dans les engagements post-2012?, ministre de lcologie et du dveloppement durable, 2007.
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nementales sont souvent moins strictes. Ces fuites de carbone ou dplacements dmissions attnuent ainsi les effets des rductions dmissions ralises par les pays ayant dlocalis leur production. Par ailleurs, les dlocalisations peuvent entraner une hausse des missions dues aux transports si les pays augmentent leurs importations de matriaux intensifs en CO2. Selon le Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC), la dlocalisation dindus tries intensives en carbone dans des pays non annexe 1 [du protocole de Kyoto] et les impacts plus larges sur les flux commerciaux en rponse aux changements de prix pourraient entraner entre 5 et 20% de fuite des missions des pays annexe 1 vers les pays non annexe 1. Ces fuites peuvent tre minimises par lchange de permis dmission et la coordination des actions au niveau sectoriel. Il est cependant permis de penser que les dlocalisations dindustries europennes engendrent des transferts de technologies propres dans les pays qui les accueillent. Par ailleurs, comme le souligne une tude du ministre de lcologie, le climat est un bien public mondial pur: les rductions dmissions de gaz effet de serre effectues par un pays profitent tous les autres. Il est difficilement admis de se soumettre des contraintes environnementales et donc conomiques fortes, dont les impacts locaux sont peu perceptibles, ds lors que les grands concurrents ne sont pas astreints aux mmes exigences. Seule la mobilisation internationale et la rpartition des efforts entre les diffrents acteurs seraient donc conomiquement acceptables. En ralit, ces constats sont largement dbattus. Pour ce qui concerne le dernier argument, la contribution des pays en dveloppement la pollution atmosphrique mondiale nexonre pas les pays dvelopps de leur responsabilit historique et actuelle sur le niveau des missions de gaz effet de serre. Celles-ci sont encore largement suprieures celles des pays du Sud (24,2 tonnes de CO2 par habitant aux tats-Unis, 10,6 tonnes en Europe, contre 3,9 tonnes en Chine en 2000). On reproche par ailleurs souvent la thorie des havres de pollution de ne pas distinguer les effets spcifiques de la taxation des missions des effets lis au dveloppement des pays du Sud, et notamment du rle des ressources naturelles
. Idem. . Idem.
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et de laccumulation du capital dans les dlocalisations. Selon certains conomistes, la spcialisation dans des activits polluantes dpend beaucoup moins des politiques environnementales que des dotations en facteurs de production (capital, travail, etc.). Par ailleurs, les industries les plus polluantes sont souvent les moins mobiles gographiquement. Enfin, selon le rapport Stern prcit, la transition vers une conomie moins carbone amnera des dfis pour la concurrence, mais aussi des possibilits de croissance. Les cots de rduction denviron 1% du PIB seraient modestes par rapport aux cots et aux risques de changement climatique qui seront vits. Ainsi, les conclusions de lanalyse conomique sur les dlocalisations ne sont pas totalement certaines. Il apparat notamment, selon une tude du ministre de lcologie, que les cots lis la protection de lenvironnement ont t trop faibles ce jour pour influencer les dcisions de localisation des entreprises dans la plupart des secteurs. En tout tat de cause, compte tenu de lampleur des rductions des missions de CO2 ncessaires, la lutte contre le rchauffement climatique est susceptible dengendrer des changements structurels profonds dans les systmes conomiques. Les problmes de distorsions gnrs par une taxe intrieure carbone seront voqus dans la partie V du prsent document. La question de la comptitivit des industries europennes soumises aux quotas sera aborde dans le cadre de lanalyse de la taxe extrieure carbone (partie VI).
3. Les principales mesures envisages par les pouvoirs publics

Le projet de taxe intrieure carbone sinscrit pour partie dans le cadre des engagements pris par la France au niveau europen. La taxe extrieure carbone vise quant elle rpondre aux problmes de comptitivit des secteurs dactivit europens soumis aux marchs des permis dmission.
. Copeland et Taylor (2003), cits dans ltude de A. Vieillefosse (ministre de lcologie, 2007).
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a)La taxe intrieure carbone

Le projet de taxe carbone a t remis lhonneur dans le dbat public par lcologiste Nicolas Hulot, qui a propos dans son Pacte cologique dinstaurer une taxe aux fins de provoquer volontairement une baisse de nos missions de gaz carbonique et de notre consommation dnergie fossile. Cette taxe sappliquerait tous, administrations, entreprises et mnages. Elle serait accompagne de mesures compensatoires pour les secteurs conomiques et les mnages les plus fragiles. Dans ce cadre, loccasion de la restitution des conclusions du Grenelle de environnement, le 25 octobre 2007, le prsident de la Rpublique stait engag l ce que la rvision gnrale des prlvements obligatoires se penche sur la cration dune taxe nergie-climat en contrepartie dun allgement de la taxation du travail. Suite aux conclusions du Grenelle de lenvironnement, la cration dune contribution nergie-climat est dsormais ltude. En effet, le projet de loi relatif la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement prcise les orientations de la politique nationale dans la lutte contre le changement climatique. Si le texte est adopt, la France confirmerait son engagement de diviser par quatre ses missions de gaz effet de serre entre 1990 et 2050, afin de ramener cet horizon ses missions annuelles de gaz effet de serre un niveau infrieur 140 millions de tonnes quivalent CO2. Les objectifs du texte sont ambitieux: la France se fixerait comme objectif de devenir lconomie la plus efficiente en carbone de lUnion europenne dici 2020. cette fin, elle [prendrait] toute sa part la ralisation de lobjectif de rduction dau moins 20% des missions de gaz effet de serre de lUnion europenne cette chance, cet objectif tant port 30% pour autant que dautres pays industrialiss [sengageraient] sur des objectifs comparables et que les pays en dveloppement les plus avancs apportent une contribution adapte. Parmi les mesures envisages, figure la contribution climat-nergie. Daprs lavant-projet de loi, cette contribution aurait pour objet dintgrer les effets des missions de gaz effet de serre dans les systmes de prix par la taxation des
. Pacte cologique 2007, proposition n 2.
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consommations dnergies, notamment fossiles. Elle serait strictement compense par une rduction des autres prlvements obligatoires, de faon prserver le pouvoir dachat des mnages et la comptitivit des entreprises.
b)La taxe extrieure carbone

La taxe extrieure carbone a t propose initialement par le prsident Jacques Chirac et reprise par les conclusions du Grenelle de lenvironnement. Elle est prsente par le gouvernement comme un outil de compensation sur les produits et quipements qui viennent de pays qui nont pas de politique de lutte contre le changement climatique. Ce projet sera dfendu par la France lors de sa prsidence de lUnion europenne. On entend gnralement par taxe extrieure carbone un mcanisme dajustement fiscal la frontire, reposant sur une taxation des importations proportionnelle leur contenu en CO2 et une dtaxation lexportation des biens taxs. Dans le cadre europen, ces biens taxs sont en ralit soumis au systme de quotas dmissions, qui serait, sous certaines conditions, assimilable une taxation (Cf. infra VI).
. Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrtaire dtat lcologie, le 4 mai 2008.

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Taxe, quotas, rglementation : quel primtre pour la taxe intrieure carbone?
1. Lobjectif: linternalisation des externalits ngatives10

La politique environnementale repose sur trois principaux types dinstruments, indpendamment mme de lducation et de linformation: la rglementation, limpt et le march des quotas dmissions. Ces trois instruments poursuivent en principe le mme objectif, qui est internalisation des externalits ngatives. La pollution mise par une entreprise l ou un agent reprsente un cot pour la socit, qui nest pas compris dans le prix de la production : il sagit dune externalit ngative. Lobjectif est donc dinternaliser le cot de la pollution. Il convient datteindre pour cela le niveau de pollution optimal pour tous, qui minimise la fois le dommage que reprsente la pollution pour les pollus, et le cot de dpollution que supporte lentreprise ou tout agent pollueur. Dans le cas qui nous proccupe, loptimum social pourrait tre par exemple la rduction de moiti des missions de CO2. Or cet optimum social ne peut tre atteint spontanment. Une entreprise qui nest soumise aucune contrainte va minimiser ses cotset produire au niveau de pollution maximal. Les instruments de politique environnementale doivent donc tre utiliss pour atteindre lobjectif fix de rduction des missions.
10. Lexternalit dsigne une situation conomique dans laquelle la dcision de consommation ou de production dun agent influe positivement ou ngativement sur la situation conomique dun autre individu, en dehors du processus dchange sur le march.
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En matire dmissions de CO2, le raisonnement est sensiblement diffrent, mme si la logique reste la mme: partir dune dcision politique de limiter le rchauffement climatique en dessous dune certaine amplitude (de 2C par exemple), les climatologues dduisent un niveau dmissions de CO2 bien dtermin, quil convient de ne pas dpasser. Les avantages respectifs de la taxe, de la rglementation et des quotas ont bien t identifis par lanalyse conomique.
2. La taxe: un outil gnralement plus efficace que la rglementation

a) Lavantage de la taxe sur la rglementation
Lide dune taxe a t introduite par lconomiste Pigou, ds 1932: elle consiste imposer lentreprise une taxe par unit de rejets gale au cot marginal de rduction de la pollution11. Il sagit de taxer lentreprise pour linciter rduire ses missions dans les proportions souhaites. La taxe est ainsi gnralement plus efficace quune simple norme fixant un seuil maximal dmissions ne pas dpasser. La raison en est simple: la taxe permet datteindre le mme niveau de rduction des missions que la norme, mais un moindre cot pour lconomie. En effet, la rduction des missions de CO2 est rpartie entre les agents en fonction de la capacit relle rduire leurs rejets de CO2. Une entreprise rduira ses missions de CO2 tant que les mesures de rduction resteront infrieures au cot de la taxe. Ainsi les pollueurs dont les cots de dpollution sont les plus faibles sont incits rduire plus fortement leurs missions de CO2 que les autres. Leffort de rduction des missions est donc efficacement rparti. Une norme uniforme impose au contraire toutes les entreprises et agents le mme effort de dpollution, indpendamment de leurs capacits de rduction des missions.
11. Cf. conomie de lenvironnement, page 54.

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Par ailleurs, le cot de gestion dune taxe est souvent infrieur celui dune glementation aux finalits quivalentes (cot dinspection et de contrle du r respect de la norme, etc.). Daucuns objecteront que le cot administratif dune cotaxe est souvent lev. Il est plus exactement suprieur au cot de gestion dun impt finalit budgtaire; mais cet cart doit tre accept dans la mesure o lobjectif premier dune cotaxe nest pas le rendement financier, mais la ralisation dun certain niveau de dpollution. De manire gnrale, la France a cependant privilgi la rglementation aux autres outils de politique environnementale12. Cette prfrence pour la norme rglementaire au dtriment dune rgulation par les prix trouve pour partie ses raisons dans une certaine conception nationale de lgalit entre citoyens: en effet, la norme simpose tous de manire identique, alors que la taxe ou le march des quotas dmissions permet aux acteurs les plus aiss de payer leur droit de continuer polluer. Ces ingalits par les prix semblent expliquer pour partie le tropisme franais pour la rglementation, malgr la bien moindre efficacit sauf exception de cette dernire dans la lutte contre les missions de gaz effet de serre.
b) Larticulation de la taxe intrieure carbone avec des mesures rglementaires

La plupart des tudes montrent que la seule action fiscale ne suffit pas atteindre lobjectif de rduction des missions de CO2. Des mesures rglementaires, destines influencer les comportements et modes de vie, notamment dans les secteurs des transports et de lhabitat, sont souvent prconises. Paralllement la taxe intrieure carbone, le projet de loi relatif au Grenelle de lenvironnement a ainsi prvu une liste de mesures spcifiques visant en particulier les btiments et le transport. Or la possibilit de recourir simultanment loutil rglementaire et linstrument fiscal est dbattue au sein de la communaut des conomistes.
12. Cf. rapport du Conseil des impts Fiscalit et environnement, 2005.

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Certains, linstar de Rmy Prudhomme, estiment que les mesures prvues dans le cadre du Grenelle de lenvironnement sont inefficaces et ont un cot trs important pour lconomie: Dans la mesure o elles ont un cot conomique suprieur 25 euros la tonne de C02 vite, une taxe carbone naura aucun impact sur la rduction de CO2 en France (personne naura loccasion de dpenser moins de 25 euros en rduction de CO2 pour conomiser la taxe puisque des mesures contraignantes auront dj oblig dpenser beaucoup plus). La seule fonction de la taxe sera punitive et budgtaire. Le cot de la tonne vite par les mesures du Grenelle serait bien suprieur celui de la tonne vite par la taxe carbone. Ce point est cependant loin de susciter un consensus. Le cot des rductions dmissions de CO2 dans le logement ancien est notamment trs discut. Les principales tudes voient dans ce secteur un gisement important de rduction dmissions, qui se caractrise par des cots ngatifs, cest--dire des gains non raliss pour cause dinefficacit des acteurs ou du systme. Il existe ainsi des cas o la rglementation peut tre plus efficace que linstrument fiscal: dans une situation de trs faible lasticit de la demande et de forte myopie des acteurs, seule une dpense fiscale extrmement importante sera ncessaire pour inciter ces acteurs (en loccurrence les mnages) modifier leurs comportements, permettant datteindre le niveau dmission de CO2 vis. En ce sens, les mesures de nature rglementaire prvues par le projet de loi relatif la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement ne seraient pas incompatibles avec la mise en uvre de la contribution climat-nergie. Certaines mesures sont dvidence complmentaires la mise en place dune taxe carbone, dont elles visent renforcer les effets: ainsi une politique dtiquetage, linstar de celle dj applique sur certains appareils lectromnagers, est un moyen efficace pour sensibiliser le public et inciter les producteurs proposer des appareils performants. Lengagement pris rcemment par les professionnels de limmobilier de signaler dici 2012 la performance nergtique des logements proposs dans les annonces immobilires participe de cette mme dmarche dinformation susceptible dagir sur les comportements.
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3. La taxe : un instrument complmentaire au systme des quotas

Comme nous lavons indiqu en introduction, la taxe intrieure carbone ne peut sappliquer quau secteur rsiduel des activits non dj soumises au march des quotas dmissions, organis au niveau europen. Les acteurs ne doivent en effet recevoir quune seule fois le signal conomique. La directive quotas13 a en effet prescrit la mise en place dun march europen de permis dmissions de CO2 pour les entreprises intensives en nergie (sidrurgie, verre, ciment, production dlectricit et de chaleur ...) afin de rduire les missions de CO2 et datteindre les objectifs de Kyoto. La participation ce march est obligatoire pour les entreprises des secteurs concerns. En 2005, ce march couvrait environ 45% des missions de CO2 de lUnion europenne14 (soit 2,2 Giga tonnes de CO2). Les missions du trafic routier ne sont pas concernes par le march. Celui-ci a t instaur avec la mise en place du Plan national daffectation des quotas (PNAQ) le 1er janvier 2005. Le march des quotas prsente les mmes avantages conomiques que la fiscalit: il permet datteindre lobjectif de rduction des missions de CO2 au moindre cot (il minimise les cots au prix dquilibre du march). Il prsente un avantage supplmentaire: le risque derreur dans la fixation du bon niveau de taxe nexiste pas par dfinition; pour atteindre le bon niveau dmissions, il suffit de donner ou de vendre la quantit de quotas recommande par les climatologues. En revanche, un march de quotas pose la question de la distribution de ces derniers : sils sont gratuits, leur rpartition (entre pays ou, lintrieur dun pays, entre acteurs conomiques) peut savrer politiquement complique et peut crer des distorsions; sils sont payants, il faut convenir de lusage des recettes, ce qui est facile au niveau national, mais serait trs novateur au niveau international. Larticle 10 de la directive europenne de 2003 oblige dallouer au moins 90 % de tous les quotas titre gratuit jusquen 2012. Le projet de directive pour la priode 2013-2020 prvoit en revanche que les quotas doivent tre vendus aux enchres,
13. Directive 96/61CE du Conseil du 13 octobre 2003. 14. Rapport du Conseil des impts Fiscalit et environnement, 2005.
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les secteurs les plus exposs la concurrence pouvant toutefois bnficier dune partie de quotas gratuits titre transitoire. Par ailleurs, si la mise en place de marchs de quotas est concevable pour les entreprises, elle lest beaucoup moins pour des millions de mnages (lattribution de quotas aux personnes physiques soulve des difficults pratiques). Si le systme des crdits de carbone est particulirement adapt aux secteurs industriels fortement metteurs, la taxe est plus facile mettre en place pour les missions diffuses du secteur des transports ou du secteur tertiaire en gnral. Les entreprises soumises au systme europen des permis dmissions doivent tre exclues du primtre de la taxe intrieure carbone.
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1. Les diffrents types de taxe carbone envisageables

Deux conceptions de la taxe et de son assiette sont envisageables: - une taxe directement assise sur les quantits de CO2 qui ont t ncessaires la fabrication dun produit, y compris si ces missions nont laiss aucune trace dans le produit final; - une taxe sur les consommations dnergie fossile lorigine dmissions de CO2. La plupart des cotaxes existantes relvent de la seconde approche: il sagit plus souvent de taxes sur les combustibles et sur les sources dnergie que de taxes sur les volumes de CO2 mis.
a. Une taxe carbone au sens strict: une solution intressante, mais difficile mettre en pratique
Des taxes assises directement sur la teneur en carbone sont trs rares. lchelle internationale, la taxe qui se rapproche le plus de ce mode de fonctionnement est la taxe amricaine sur les substances appauvrissant la couche dozone. La taxe daccise est applique une liste de produits chimiques appauvrissant la couche dozone, des taux proportionnels leur nocivit potentielle pour lozone. Par exemple, on pourrait imaginer une vignette automobile, non plus base sur la puissance fiscale du vhicule, mais indexe sur les rejets de CO2. Pour toute taxe interne assise sur la teneur en CO2, la difficult consiste passer dune valuation scientifique du volume de CO2 mis pour la production du produit considr une assiette fiscale suffisamment fiable et efficace. Pour viter toute
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vasion fiscale et le dveloppement de contentieux importants, lassiette doit en effet tre prcise, bien dtermine, facile recouvrer et contrler, enfin aisment apprciable par le juge des impts. Une solution consiste pour ladministration tablir des barmes, conjointement avec les fdrations professionnelles concernes, qui seraient homologus et opposables. Ces barmes prciseraient le volume de CO2 de chaque produit ou catgorie de produit. Il faut toutefois souligner que conformment la Constitution, lassiette (de mme que le taux) doit tre dtermine par la loi. Le vecteur lgislatif est donc ncessaire, mais il noffre pas la souplesse ncessaire une rvision rgulire des barmes. Surtout, cette solution apparat en pratique difficilement applicable lensemble des produits de consommation. On conoit difficilement de dfinir des barmes prcis pour chaque type de produit de consommation. Il convient de noter que la taxe amricaine prcite sapplique une liste limitative de produits chimiques. On retrouvera cette limite pour la mise en place de la taxe extrieure carbone (cf. infra VI).
b. Une autre voie: la taxation des principales sources dnergie lorigine dmissions de CO2
court terme, la mise en place dune taxe carbone entendue au sens strict semble donc difficile. Une piste envisageable pourrait consister crer une taxation sur les sources dnergie lorigine dmissions de CO2 (gaz, carburants automobiles, fuel domestique, charbon essentiellement). La question de larticulation de cette forme de taxe carbone avec la fiscalit existante se pose donc avec acuit. Le maintien de la TIPP sous sa forme actuelle mrite rflexion (cf. infra).
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ce stade, pour des raisons essentiellement techniques, la mise en place dune taxe intrieure carbone nest envisageable que si elle est assise sur les principales sources dnergie lorigine dmissions de CO2.
2. La dtermination du bon niveau de taxation

a. La fixation du niveau de taxation
Dans le cadre dune politique defficacit nergtique, visant lconomie nergie, le prix tax est le signal-prix directement peru par les agents: ces d derniers vont en principe adapter leur consommation dnergie en fonction de celui-ci. Il est donc lgitime de rviser le niveau de taxation en fonction de lvolution du prix hors taxe (tributaire de lvolution du march) pour atteindre toujours le mme prix tax dtermin. En revanche, dans une logique cologique, qui consiste internaliser lexternalit ngative, cest--dire faire payer aux consommateurs dnergie le dommage environnemental gnr par leurs comportements, le niveau de taxation demeure indpendant de lvolution du prix hors taxe de cette nergie. Une taxe flottante perd donc tout son sens dans cette dmarche. Le niveau de taxation devrait ainsi tre troitement li lobjectif de rduction des missions de CO2 que se fixera la France. Le projet de loi relatif la mise en uvre des conclusions du Grenelle de lenvironnement prvoit un objectif de rduction par quatre des missions de gaz effet de serre entre 1990 et 2050, afin de ramener cet horizon les missions annuelles des gaz effet de serre un niveau infrieur 140 millions de tonnes quivalent CO2. Toutefois, la contribution climat-nergie ne serait que lune des mesures permettant datteindre cet objectif: des mesures, dj mentionnes, relatives la rduction de la consommation dnergie des btiments et des missions de gaz des secteurs des transports sont avances dans le projet de loi. Les travaux mens, la demande du Premier ministre, par la commission prside par Alain Quinet sur la valeur tutlaire du carbone apportent des lments de rponse importants. Les conclusions de la commission, qui viennent dtre
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endues publiques15, invitent reconsidrer la valeur montaire des missions de r CO2 retenue actuellement, notamment depuis les travaux de la commission Boiteux de 2001, soit 27 euros la tonne de CO2. De mme, le prix du CO2 qui merge sur le march europen des quotas dmissions, soit 20 25 euros la tonne sur la priode rcente, ne peut constituer selon la commission la seule rfrence sur les calculs de long terme (notamment en raison du champ couvert par le march et de son fonctionnement). La commission prside par Alain Quinet a donc retenu une approche tutlaire, dans laquelle la valeur montaire recommande relve dune dcision de ltat, sur la base des engagements franais et europens en matire dobjectifs de rduction des missions de gaz effet de serre. Compte tenu des objectifs politiques de lUnion europenne de rduire de 20% ses missions lhorizon 2020, et de rduire de 60 % 80 % ses missions lhorizon 2050, la commission recommande la trajectoire de la valeur carbone suivante: -la valeur est fixe 100 euros par tonne de CO2 lhorizon 2030; - de 2010 2030, deux scnarios ont t envisags: appliquer un taux dactualisation de 4% par an, ce qui suppose de partir dune valeur du carbone de 45 euros en 2010 pour atteindre 100 euros en 2030; partir de la valeur du rapport Boiteux pour rejoindre la valeur pivot de 100euros en 2030. Cest ce second scenario qui a t retenu (cf. infra).
Le lien entre cette valeur tutlaire du carbone et le niveau de la taxe intrieure doit tre tabli avec prcision. Selon la commission, la valeur carbone recommande na pas vocation fixer mcaniquement le niveau de la fiscalit environnementale (pour diffrentes raisons, notamment lies la structure du march du ptrole qui fait de la fiscalit sur le ptrole un moyen pour les pays consommateurs de rcuprer une partie de la rente ptrolire, par exemple).
15. La valeur tutlaire du carbone, Centre danalyse stratgique, juin 2008.

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b. La dtermination prcise de lassiette et du taux

Traditionnellement, deux options prvalent en matire de fiscalit: la mise en place dune taxe aux finalits budgtaires, avec une assiette large et un taux rduit, ou bien linstauration dune taxe incitative, qui suppose au contraire une assiette troite et un taux lev. Dans cette logique, si lon veut rduire rellement les missions de CO2,la taxe carbone doit tre incitative. Toutefois, ce raisonnement dual et classique sapplique mieux aux pollutions locales de substances dangereuses en quantits cibles quaux missions de CO2, pour lequel on ne peut parler dassiette troite. Une troisime voie se dessine alors : la mise en place dune taxe dont le taux, initialement trs bas, saccrotrait progressivement au fil du temps.
i.Renoncer toute taxe budgtaire

Un impt aux finalits principalement budgtaires privilgiera une assiette large et surtout un taux relativement bas, pour toucher le plus de personnes possible, un niveau qui reste individuellement acceptable. Lobjectif premier nest pas, dans ce cas, de protger lenvironnement, mais dassurer des ressources budgtaires importantes et stables. Cette logique budgtaire ouvre, de fait, la voie de multiples cas dexonrations et de rductions de taux. Puisque lobjectif rel nest pas de pnaliser les comportements les plus polluants, mais de crer une recette supplmentaire, des exonrations sont trs souvent accordes aux populations les plus touches, cest--dire les plus polluantes. Il en rsulterait mme un paradoxe: la France tirerait des taxes lies environnement des recettes relativement faibles en comparaison avec les autres l pays de lOCDE. Daprs un rapport de lOCDE de 2007, les recettes franaises tires des taxes environnementales reprsentent 2,14% du PIB, et 4,94% des recettes fiscales par rapport une moyenne de respectivement, 2,48% et 7,17% dans lOCDE. Ces rsultats sexpliquent par les taux dimposition assez faibles et
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par le petit nombre dactivits prjudiciables lenvironnement auxquelles elles sappliquent16. La fiscalit cologique franaise se caractrise ainsi par une grande dispersion de taxes, trs nombreuses, et dont les taux sont souvent bas; elles sont par ailleurs trs mal cibles par rapport leur objectif environnemental. La taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP), qui est la plus importante taxe sur les produits nergtiques en France, constitue un exemple emblmatique. Son produit reprsente quelque 2% du PIB, ce qui la situe dans la moyenne des pays de lOCDE. En revanche, comme le constate lOCDE, cette taxe na quun lien trs tnu avec les externalits environnementales produites par le carburant, notamment les missions de CO2. La TIPP se caractrise par la multiplication de mesures dexonrations partielles, de remboursement ou de taux rduit. Le charbon, qui est le plus polluant de tous les hydrocarbures, nest pas tax du tout. Dans son rapport annuel de 2005, le Conseil des impts relevait ainsi quelle obissait une finalit avant tout budgtaire. LOCDE relve par ailleurs que si la fiscalit de lessence est lourde en France, lcart entre la fiscalit du gazole et celle de lessence est particulirement important, ce qui a favoris une forte augmentation de la part des vhicules moteur diesel dans le parc automobile, alors mme quun litre de gazole pollue plus quun litre dessence. Il conviendrait de relever, plus prcisment, que les vhicules moteur diesel mettent moins de CO2 (car ils consomment moins de litres de carburant), mais quils peuvent mettre dautres polluants, notamment des particules fines que nmettent pas ou peu les vhicules essence17. Pour prendre un dernier exemple parmi la longue liste, la mission dinformation sur leffet de serre de lAssemble nationale estime quon ne peut pas considrer que la TGAP (taxe gnrale sur les activits polluantes) sapparente une authentique fiscalit environnementale. Ses taux ne sont pas fixs de manire correspondre au cot des dommages provoqus par les missions de polluants atmosphriques, ni mme en fonction du cot des mesures de lutte contre la pollution. Leur niveau est sans rapport avec les cots environnementaux. Il sagit plutt dune fiscalit dite "de financement".
16. Le pari de la croissance. Contribution du Secrtaire gnral de lOCDE aux travaux de la commission Attali, OCDE, 2007. 17. Le filtre a particules a prcisment pour objet et pour effet de capter ces particules.
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Il est donc impratif dviter ces vicissitudes fiscales coutumires lors de la mise en place de la taxe intrieure carbone. Le taux ne doit pas tre fix un niveau faible de manire constante dans le temps; il doit au contraire rpondre lobjectif environnemental imparti la taxe. La question des mesures dexonrations et dabattements divers est prcise (infra IV-1).
ii. Une solution possible : un taux initialement bas puis fortement progressif dans le temps
Classiquement, dans une perspective environnementale et non budgtaire, une cotaxe efficace suppose une assiette troite et un taux lev. Elle a pour but de fortement pnaliser les comportements les plus polluants. Lobjectif mme dune telle cotaxe est la disparition terme de sa propre assiette. Ce raisonnement sapplique cependant mieux aux substances polluantes angereuses quaux missions de CO2: par nature celui-ci est prsent partout, d quil soit dorigine fossile ou non. On ne peut donc rigoureusement parler dune assiette troite, ni mme dune assiette voue disparatre18. Quant au taux, il ne doit pas tre prohibitif, mais doit permettre datteindre lobjectif fix. Le but nest pas en effet darrter toute mission de CO2, mais de rduire sensiblement le niveau de ces missions. La solution la plus adapte consisterait faire voluer le prix du CO2 dans le temps. Certaines voix, linstar de Jean-Marc Jancovici et dAlain Grandjean19 prconisent dj linstauration dune progressivit de la taxe dans le temps. La thorie conomique prvoit en effet de faire voluer le prix du CO2, donc de la taxe, en fonction de son taux dactualisation. Dans la mesure o les crdits dmission de CO2 sapparentent une ressource puisable, la thorie stricte prvoit que leur cours rel devrait crotre au rythme du taux dintrt rel (modle de Hotteling, utilis notamment pour le march du ptrole). Lapplication stricte de la rgle de Hotteling, avec un taux dactuali-
18. La division par deux des missions ne conduit pas lannulation. 19. Le plein sil vous plat! La solution au problme de lnergie,Points, Le Seuil, 2007.
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sation de 4 % par an, conduirait, selon la commission prside par Alain Quinet, une valeur carbone de 45 euros en 2010. Cette solution, trs rigoureuse, peut cependant provoquer un choc important pour certains acteurs conomiques, en labsence de relle transition. Le scnario retenu par la commission Quinet consiste, comme on la vu, partir de la valeur de la commission Boiteux (27 euros la tonne de CO2), pour organiser un rattrapage progressif vers la valeur de 100 euros en 2030. Cette option offrirait des garanties aux mnages et aux entreprises, qui ont esoin de visibilit dans leurs prises de dcisions conomiques. Peut-tre est-il b permis de citer lexemple amricain de la taxe sur les substances appauvrissant la couche dozone: sa mise en uvre de manire progressive a, selon lOCDE, renforc son caractre incitatif. Dans tous les cas, il convient de faire voluer le prix du CO2 en fonction de lvolution du cot estim des dommages environnementaux. Il convient toutefois de souligner que la faisabilit et la viabilit de ce type de mesure sont plus importantes dans les pays qui bnficient dune culture du consensus bipartisan plus dveloppe quen France. La mise en uvre dun taux progressif dans le temps ncessite une volont prenne et un engagement de long terme des pouvoirs publics.
c. La question particulire de la taxation des missions dues llectricit

Llectricit entre dans le champ du systme des quotas europens. Conformment au principe expos plus haut, elle ne devrait donc pas entrer dans le champ dapplication de la taxe. Toutefois, llectricit pose un problme spcifique li au contenu trs diffrent en carbone selon le mode de production. Contrairement une ide gnralement admise, le cot marginal en carbone de llectricit est relativement lev. Cette situation est lie la nature mme de la production lectrique. Llectricit ne pouvant tre stocke, les techniques de production utilises doivent pouvoir faire face instantanment une demande
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fluctuante. La demande de base est satisfaite par la production dorigine nuclaire ( faible teneur en carbone), tandis que les pics de consommation excdant la capacit du parc nuclaire sont assurs par les techniques de production base dnergies fossiles (centrales, franaises ou non, fonctionnant au charbon, au gaz ou au fuel), qui prsentent des cots fixes faibles mais un cot marginal lev, et par ailleurs un fort contenu en carbone. La consommation lectrique franaise tant rarement satisfaite par le seul parc nuclaire, cest la production base dnergies fossiles qui dtermine le prix instantan de llectricit pendant au moins 90 % du temps. Le prix correspond donc au cot marginal lev de ces techniques de production20, qui comprennent par ailleurs une forte teneur en CO2. Si le prix de llectricit tait entirement fix par des mcanismes de march, le signal-prix reu par les consommateurs serait donc sans doute assez fort, sans quune taxe soit ncessaire. Elle aurait en fait une utilit pour une toute autre raison: laffectation des ressources tires de lavantage comptitif national dont dispose la France en matire nuclaire. Cet avantage est issu dune rente non pas naturelle mais constitue par des efforts dinvestissement pluri-dcennaux, permis notamment par une meilleure tolrance de son opinion publique lnergie nuclaire. Dans le systme actuel, encore largement domin par les tarifs rglements, le signal-prix est au contraire trs faible, que ce soit sur le contenu marginal en carbone ou plus gnralement sur la ncessit de raliser des conomies dnergie. Ce signal-prix peut bien sr tre modifi par simple relvement des tarifs, sans quune taxe soit ncessaire. Celle-ci aurait donc essentiellement un but pdagogique, pour faire accepter laugmentation tarifaire. Quoi quil en soit, cette taxe serait forcment une taxe spcifique, distincte de la taxe carbone gnrale, puisquelle ne serait pas perue, comme cette dernire, loccasion de la consommation dun produit mettant du carbone.
20. Daprs David Spector (lectricit: faut-il dsesprer du march?, Rue d'Ulm, 2007), lemodle de la concurrence pure et parfaite est susceptible de constituer un rfrentiel pertinent pour expliquer la formation du prix de llectricit: le prix correspond au cot marginal de la technique la plus coteuse laquelle il est ncessaire de recourir pour satisfaire la totalit de la demande.
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Les conditions de mise en uvre de la taxe intrieure carbone
1. Pour garantir lefficacit de la taxe carbone: exclure toute exonration

La taxe carbone ne sera efficace que si son application ne souffre daucun dispositif dexonration ou dexemption (cf. supra). Comme on la vu, la fisca lit cologique franaise regorge de dispositifs de cette nature, qui contribuent fortement lloigner de son objectif. Outre le cas de la TIPP prcdemment cit, lexemple des redevances sur leau est galement emblmatique de la multiplication de mesures dexonration. Lagriculture ne se voit pas ainsi appliquer lemme taux de redevance sur leau que les autres secteurs. Lexclusion de toute exonration en fonction dintrts catgoriels est une condition, semble-t-il, indispensable lefficacit de la taxe intrieure carbone. Comment garantir ce principe? La jurisprudence constitutionnelle a ouvert sur ce point de nouvelles perspectives: la finalit cologique de la taxe carbone doit tre expressment affirme par le lgislateur21. En effet, dans sa dcision n 2000- 441 du 28 dcembre 2000, le Conseil constitutionnel a dclar non conformes la Constitution les modalits de calcul de la taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) que le lgislateur voulait tendre aux activits nergtiques, au motif que les diffrences de traitement entre entreprises taient sans rapport avec lobjectif de la mesure. Celui-ci consistait
21. Expos des motifs et dbats parlementaires dans la dcision du Conseil constitutionnel du 28 dcembre 2000.
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renforcer la lutte contre leffet de serre en incitant les entreprises matriser leur consommation de produits nergtiques. Les diffrences de traitement sans rapport avec lobjectif de protection de environnement sont donc contraires au principe dgalit devant limpt. On l peut donc en conclure que des exonrations dimpt contraires ce mme objectif de protection environnementale seraient galement anticonstitutionnelles. La mention expresse dans la loi de la finalit cologique de la taxe ouvre ainsi une possibilit de censure par le juge constitutionnel de toute mesure drogatoire. Sans cette mention, lcotaxe pourrait tre considre comme une simple taxe budgtaire, pour laquelle des exonrations aux fins de prserver les intrts conomiques de certains secteurs seraient possibles. La volont politique de faire de la taxe carbone un vritable instrument de politique environnementale doit donc se mesurer aux objectifs quaffichera le lgislateur.
2. Assurer un niveau de prlvements obligatoires constant

Le projet de loi relatif au Grenelle de lenvironnement prvoit que la taxe ntrieure carbone soit strictement compense par une rduction des autres i prlvements obligatoires. Ceci constitue une condition indispensable la mise en place de la rforme, compte tenu du niveau dj trs lev des prlvements obligatoires en France.
3. Ne pas affecter les recettes des dpenses prennes

Lusage des recettes de la taxe intrieure carbone est une question importante, qui ne doit pas conduire dvoyer les modalits mme de la taxe: le taux, lassiette et les caractristiques de la taxe ne doivent pas tre dtermins en fonction du niveau de recettes attendu.
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Les conditions de mise en uvre de la taxe carbone
Les attentes sont en effet grandes en la matire. Le Grenelle de lenvironnement a prvu laffectation des recettes de la taxe des mesures environnementales. En outre, dans le cadre de lengagement de maintenir les prlvements obligatoires niveau constant, il pourrait tre tentant de financer, au moins pour partie, la baisse de prlvements qui sera venue compenser la taxe carbone. Or la possibilit de tirer des recettes prennes dune taxe cologique incitative est pour le moins discute. Ce dbat doit conduire la mme prudence sagissant dune taxe rendement progressif dans le temps. Sagissant des taxes cologiques incitatives classiques, lanalyse conomique est partage sur la possibilit de leur trouver une finalit budgtaire. Certains conomistes ont dvelopp le concept de double dividende en matire de fiscalit environnementale. Le premier dividende est lamlioration de lenvironnement; le second dcoule de la raffectation des recettes de lcotaxe, qui permet labaissement de prlvements dfavorables la croissance (baisse des prlvements sociaux par exemple). Or lexistence mme dun double dividende fait lobjet dun dbat au sein de la communaut des conomistes22.En principe, une cotaxe incitative est efficace si son produit dcrot dans le temps; ce produit ne peut donc tre affect au financement dune dpense prenne. Selon le Conseil des impts (2005), lexamen des mesures prises par quelques tats europens ne permet pas de confirmer avec certitude la ralit du mcanisme. Le problme est sensiblement diffrent en ce qui concerne la taxe intrieure carbone, dont lassiette nest pas voue disparatre dans le temps (cf. supra). Le niveau potentiel de recettes est donc a priori plus important. Toutefois, lanticipation de lvolution du produit de cette taxe nest pas exercice facile. Il serait en tout tat de cause prudent de ne pas droger au principe de non affectation des recettes aux dpenses, celles-ci pouvant tre suprieures ou infrieures aux recettes. La prudence recommande ainsi de ne pas affecter les recettes de la taxe intrieure carbone des dpenses prennes.
22. P. Bontems et G. Rotillon, conomie de lenvironnement, Repres, La Dcouverte, 1998.

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4. Remettre plat la fiscalit cologique

Ltat de la fiscalit cologique en France a t dcrit succinctement supra (cf. 2.b). La multitude de taxes parses, lparpillement de leurs assiettes, de leurs taux et la multiplication des dispositifs dabattements et dexonrations ne permettent pas den faire des instruments ni conomiques ni pdagogiques pour le consommateur final, selon les conclusions mmes de la mission dinformation parlementaire sur leffet de serre (2006). La ncessit de mettre en place une taxe carbone chappant toute logique de financement et excluant tout dispositif dexonration en fonction dintrts catgoriels a t mentionne ci-dessus. Une troisime condition simpose: la remise en cohrence de lensemble de la fiscalit cologique franaise. Linstauration dune taxe intrieure carbone sans refonte des cotaxes existantes serait particulirement inefficace: il est essentiel que les acteurs conomiques reoivent un seul signal sur le prix du carbone. En outre, lana lyse conomique souligne que le cot moyen de la rduction des missions est plus important lorsquune taxe sur le carbone vient sajouter un dispositif de taxation des combustibles dj existant. Enfin, la taxe carbone doit sinscrire dans le cadre de lengagement qui a t pris de maintenir les prlvements obligatoires un niveau constant. Si on estime 40 euros la tonne de CO2, le niveau de taxation semble dj atteint pour les mnages grce la fiscalit actuelle (notamment sur le carburant). Il ne lest pas pour dautres secteurs ou catgories de contribuables. On a vu que loption la plus pragmatique consiste non pas taxer en aval le contenu en carbone des objets, mais taxer en amont la consommation dnergie fossile. Ds lors, ce choix dune taxation amont conduit assez logiquement non pas la cration dune nouvelle taxe ex nihilo, mais la rforme de la TIPP. La rforme de la TIPP en fonction dune finalit cologique et non budgtaire implique notamment la rvision de la structure des tarifs et des multiples dispositifs dexonration et dexception qui la caractrisent aujourdhui.
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Les conditions de mise en uvre de la taxe carbone
Une analyse dimpact pralable serait ncessaire; il convient en effet dviter que la rvision du dispositif fiscal actuel ne conduise aux effets contraires ceux recherchs, savoir des niveaux de taxation favorisant les nergies les plus mettrices de CO2. Enfin, le fait que la TIPP soit partiellement affecte aux rgions est un lment important prendre en compte, dans la perspective dune refonte de la TIPP dans une grande taxe climat-nergie. La mise en place dune taxe carbone amont pourrait prendre, concrtement, la forme dune refonte de la TIPP.
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Les consquences de la mise en uvre de la taxe intrieure carbone
i la taxe intrieure carbone est globalement efficace pour lenvironnement et pour lconomie, elle emporte des effets ngatifs sur la distribution des revenus et sur la comptitivit de certains secteurs dactivit. Les pouvoirs publics doivent donc envisager des mesures de compensation, sans toutefois priver la taxe de ses effets notamment par des exonrations catgorielles.
1. Les consquences sur la situation des mnages

a. Leffet sur la rpartition des revenus
La plupart des taxes environnementales sur lnergie ont un effet sur la rpartition des revenus. Des tudes de lOCDE montrent que certaines taxes ont un caractre rgressif (qui pnalise les plus modestes) dans la mesure o la part du budget consacre au produit tax est plus leve pour les mnages dont les dpenses totales sont relativement faibles. titre dexemple, les mnages modestes consacrent une plus forte proportion de leurs revenus au chauffage que leurs voisins plus aiss, de sorte quune taxe qui fait monter le prix de lnergie (mme type de chauffage identique) a plus de rpercussion sur les mnages les moins aiss. Daprs lOCDE, les effets distributifs des taxes sur lnergie ou le carbone recouvrent plusieurs catgories: les effets distributifs directs sur les mnages rsultant du paiement de la taxe;
43
La
- les effets distributifs indirects, notamment dus la hausse des prix exigs par les entreprises pour les produits taxs; - les effets imputables lutilisation du produit des taxes lies lenvironnement; - les effets rsultant des avantages lis lamlioration de lenvironnement. Daprs les travaux disponibles mens par les conomistes, leffet direct des taxes nergtiques serait plutt rgressif23.
b. Quels principes de compensation ?

Pour prendre en compte ces disparits, le Pacte cologique mentionne des mesures compensatoires pour les secteurs conomiques et les mnages les plus fragiles. Le projet de loi relatif la mise en uvre des mesures du Grenelle de lenvironnement prvoit une rduction des autres prlvements obligatoires, de faon prserver le pouvoir dachat des mnages. Dans ces conditions, quelles formes pourraient prendre ces mesures de compensation ? Les travaux de lOCDE en la matire prcisent quil existe deux types de mesures permettant de remdier aux problmes de rpartition des revenus: - les mesures dattnuation, dune part, qui interviennent ex ante, et visent allger le plus souvent la pression fiscale par des dispositifs drogatoires (exonrations par exemple) accords certains groupes dacteurs; - les mesures compensatoires, dautre part, applicables ex post, et qui ne modifient ni le taux ni la structure de la taxe considre. LInstitut de lentreprise estime que cest cette deuxime catgorie de mesures qui doit tre privilgie, pour les raisons voques plus haut sur la ncessit de prserver lefficacit cologique de la taxe. Il convient en effet de maintenir le signal-prix transmis par la taxe. Les mesures de compensation doivent rpondre un principe simple: ne pas priver la taxe de ses effets.
23. Lconomie politique des taxes lies lenvironnement, OCDE 2006.

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Les consquences de la mise en uvre de la taxe intrieure carbone
2. Les consquences sur la comptitivit sectorielle

a. Les distorsions entre les diffrents secteurs conomiques
La mise en place de la taxe dans les conditions voques dans cette note ne sera pas neutre sur les comportements conomiques: son impact est diffrent selon le secteur conomique concern (en dehors du primtre des quotas dmissions), indpendamment mme du problme dcart de comptitivit avec les autres pays europens. La taxe carbone pnalise volontairement les secteurs (hors quotas) qui produisent le plus de CO2, dans le but quils rduisent leur consommation. Par ailleurs, ces secteurs sont pnaliss par rapport leurs concurrents de lUnion europenne (vis--vis desquels la mise en place dune taxe extrieure carbone est naturellement impossible).
b. Les principes de compensation

Certains suggrent dtablir une taxe diffrente selon les secteurs sans que les raisons avances soient toujours claires: choix politique en faveur de telle ou telle catgorie dacteurs, ou justification conomique par la myopie ou linlasticit plus ou moins prononce de tel groupe dacteurs. Or on ne peut, comme on la vu, proposer de mesures compensatoires (exonrations, compensations financires cibles) qui aient pour effet dannuler les effets incitatifs sur la rduction de lactivit polluante. Autrement dit, sil nexiste pas de produit de substitution, ni de marge de manuvre relle, accepte-t-on de pnaliser un type de secteur et dentreprise particulier, et davoir pour objectif de rduire son activit sur le territoire? La rponse cette question dpend de la capacit du systme rpercuter la taxe amont (portant sur les consommations dnergies fossiles) sur lensemble du secteur dactivit concern, en aval: limpact du prix du ptrole sur les pcheurs, qui dpendent dune structure de march bien particulire, est un exemple rcent caractristique.
45
La
De manire gnrale, les mesures envisager sont naturellement celles qui ne diminuent pas lincitation rduire les missions de CO2. ce stade, au niveau europen, lune des solutions rside sans doute dans lharmonisation europenne sur la fiscalit de lnergie. Les mesures de compensation envisager sont celles qui ne diminuent pas lincitation rduire les missions de CO2. Lune des solutions rside sans doute dans lharmonisation europenne sur la fiscalit de lnergie.
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a taxe extrieure carbone viserait compenser les distorsions nes du systme europen des quotas dmissions, entre les entreprises de lUnion europenne qui y sont soumises et celles qui en sont exclues, dans lhypothse o un accord international satisfaisant succdant au protocole de Kyoto ne serait pas conclu. Il sagit plus prcisment, en labsence dun tel accord, de protger lindustrie europenne de pertes de comptitivit internationale qui rsulteraient du surcot li la politique de rduction des gaz effet de serre via les quotas dmissions (cf. supra). Les possibilits laisses par lOrganisation mondiale du commerce (OMC) pour compenser ce surcot ont t tudies par la mission dinformation sur leffet de serre de lAssemble nationale ainsi que par le ministre de lcologie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire24. Une solution consisterait mettre en place un mcanisme dajustement de taxe la frontire (ATF). Il sagit de rembourser aux exportateurs nationaux les taxes quils subissent, en loccurrence sur le CO2, et de taxer de la mme faon les importations. Ce systme correspond au rgime courant de la TVA. Le groupe de travail sur les ajustements fiscaux la frontire du GATT de 1970 a retenu une dfinition de lATF adopte par lOCDE. Il sagit de toutes mesures fiscales qui donnent effet, compltement ou partiellement, au principe du pays de destination, cest--dire qui permettent dexonrer, en totalit ou en partie, les produits exports de la taxe grevant dans le pays exportateur les produits nationaux similaires vendus aux consommateurs sur le march intrieur et de
24. Compatibilit de mesures de protection de la comptitivit dune industrie soumise rduction des missions de carbone avec les rgles de lOrganisation mondiale du commerce.
47
La
rlever, en totalit ou en partie, sur des produits imports vendus aux consommateurs p la taxe grevant dans le pays importateur les produits nationaux similaires.
1. Les possibilits dajustements de taxe la frontire (ATF) offertes par le rgime gnral de lOMC
Plusieurs conditions sont nanmoins ncessaires la mise en place dun ATF. En premier lieu, le systme actuel de quotas de gaz effet de serre de lUnion europenne ne pourrait vraisemblablement tre assimil une taxe. Lallocation de quotas seffectue en effet essentiellement titre gratuit, dans le cadre de larticle 10 de la directive de 2003, qui oblige dallouer au moins 90% des quotas titre gratuit jusquen 2012. Seule une allocation par mise aux enchres, avec livraison prix unique, pourrait tre assimile une taxe: selon le Medad, il faudrait alors organiser un systme denchres une fois par an et en dduire le montant de la taxe. Ce calcul du montant de la taxe ne serait cependant pas chose aise. Le montant de la taxe nest pas strictement quivalent au prix des enchres: la taxe doit porter sur les produits. Or le march de quotas assure que le cot marginal de rduction des missions est le mme pour toutes les installations soumises au march, mais nassure pas que le cot marginal de rduction sur le produit soit le mme. Il nexiste pas deux installations mettant les mmes missions par unit de production. Face cette difficult de fixer un niveau de taxe sur les produits qui serait le niveau retenir pour les ajustements aux frontires (cest--dire pour le montant de lexonration et pour celui de la taxe sur les produits imports), le Medad suggre quil serait plus facile de taxer les quantits de gaz effet de serre ncessaires la fabrication des produits (missions spcifiques) ou dorganiser des marchs de quotas dmissions spcifiques. Ces deux instruments seraient ncessairement sectoriels. Une troisime difficult sajoute aux deux premires. Linformation sur les missions gnres pour la production dune unit nest pas disponible au niveau international. Une solution, propose par Ismer et Neuhoff (2004), consiste retenir un niveau quivalent la meilleure technologie disponible: cette dernire notion est cependant susceptible dtre conteste au niveau international par
48
tout pays faisant valoir une discrimination entre pays. Il existe de nombreuses technologies pour un mme secteur et les industriels seraient obligs de fournir des informations confidentielles sur leurs mthodes de production. Par ailleurs, au regard de la jurisprudence de lorgane de rglement des diffrends (ORD), il semble impossible de taxer diffremment deux produits ayant les mmes caractristiques physiques, comme lacier par exemple, mais dont la production de lun engendre des missions de CO2 bien suprieures celles de lautre. Cest le problme des procds et moyens de production non incorpors, cest--dire qui ne laissent pas de trace dans le produit final, question sur laquelle les pays de lOMC sont en dsaccord. Dit plus simplement, afin quune tonne dacier en provenance dautres pays supporte la mme taxe quune tonne dacier europenne, la taxation doit tre forfaitaire, indpendamment du contenu carbone de la tonne dacier de ces pays. La possibilit de taxer des produits daprs leurs mthodes de production si elles ne laissent pas de trace dans le produit est donc controverse. La jurisprudence de lORD dans laffaire Taxes sur le ptrole offrirait cependant une incertitude favorable la taxation de substances ne devant pas ncessairement tre incorpores dans le produit final. Il serait ainsi possible dimaginer une solution consistant taxer les importations de manire uniforme, condition dtablir un niveau standardis dmissions spcifiques par secteur (les missions de la meilleure technologie disponible par exemple), charge pour limportateur de dmontrer que son produit a gnr moins dmissions de CO2 que le standard pour tre exonr partiellement ou totalement de la taxe. Ces conditions seraient ncessaires, mais pas forcment suffisantes, pour garantir lacceptation de la mesure par lOMC.
2. Les rgimes dexception de lOMC concernant lenvironnement

Larticle XX du GATT, qui constitue le rgime dexception de lOMC, ouvre une autre possibilit. Il permet aux tats membres dadopter des mesures de sauvegarde de lenvironnement (paragraphes b et g). Dans ce cadre, les critres dacceptation dun ajustement fiscal aux frontires sont diffrents.
49
La
Les deux rgimes dexception prvus respectivement par les paragraphes b) et c) de larticle XX ont une porte diffrente. Le paragraphe b) mentionne des mesures ncessaires la protection de la sant et de la vie des personnes et des animaux ou la prservation des vgtaux. Toutefois, la jurisprudence interprte de manire troite le critre de ncessit. Ainsi, un tat peut difficilement justifier dune mesure incompatible avec le GATT en la dclarant ncessaire au sens de larticle XX b): dans le cas o une mesure compatible avec le GATT nest pas raisonnablement disponible, ltat a obligation dutiliser, parmi les mesures dont il dispose raisonnablement, celle qui est la moins incompatible avec le GATT25. LORD pourrait ainsi considrer que dautres mesures moins incompatibles avec le GATT que lajustement de taxe aux frontires pourraient tre envisages par les tats. En effet,le protocole de Kyoto ne prvoit pas de mesures commerciales particulires, mais un large panel de mesures aux fins de lutte contre le changement climatique. En revanche, daprs la mme analyse effectue par le ministre de lcologie, le rgime du paragraphe c) serait plus favorable linstauration dun ajustement fiscal aux frontires. Il mentionne des mesures se rapportant la conservation des ressources naturelles puisables, si de telles mesures sont appliques conjointement avec des restrictions la production ou la consommation nationales. Dune part, au regard de la jurisprudence assimilant notamment lair une ressource naturelle puisable, il est permis daffirmer, selon le Medad, que latmosphre pourrait galement tre qualifie de ressource naturelle puisable. Dautre part, le lien entre la mesure commerciale restrictive et son objectif semble tre moins contraignant au sens du rgime du paragraphe g) quaux termes du paragraphe b). La jurisprudence exige une relation troite et relle entre la mesure et lobjectif vis. Comme lobjectif premier de la taxe est de rquilibrer la concurrence, et non pas de rduire les missions de gaz effet de serre, il est difficile de savoir si lORD considrera la taxe comme se rapportant la conservation des ressources naturelles puisables. Larticle XX ne permet pas dutiliser des mesures commerciales pour corriger directement des problmes de comptitivit. Daprs lanalyse de certains experts, lATF pourrait tre admis condition que la taxe soit calcule sur la base des missions relles de CO2 de chaque producteur (relation troite et relle entre lATF et lobjectif). Une autre tude du Medad prcise
25. tats-Unis, article 337, rapport du groupe spcial du 7 novembre 1989. Cit par le Medad dans son tude de 2006.
50
cependant quil faudraitque les pays soient capables didentifier et de surveiller les produits utiliss pour fabriquer les produits imports. Le plus souvent cette identification ne peut tre ralise que par une inspection sur le site, un suivi et une homologation du procd de production dans le pays exportateur. Une autre solution serait dexiger des industriels la communication dinformations sur leurs missions et procds de production, qui revtent un caractre confidentiel. Par ailleurs, dans le cadre des rgimes dexception de larticle XX, si la jurisprudence de lorgane dappel dans laffaire de la crevette tait maintenue, il serait envisageable, selon ltude du ministre de lcologie, de taxer diffremment des produits en fonction de leurs procds et mthodes de production (PMP) non incorpors dans le produit final, cest--dire en fonction de leur teneur en carbone. Il convient en outre de relever que dans le cadre dallocation gratuite de quotas dmissions, tout ajustement de taxe la frontire est incompatible avec larticle XX du GATT, paragraphe g). Celui-ci prcise en effet que les mesures doivent tre appliques conjointement avec des restrictions la production ou la consommation nationales. La restriction impose la production nationale (cest--dire des pays de lUnion europenne) serait, du fait de lallocation gratuite, bien infrieure celle qui serait impose aux producteurs extrieurs lUnion europenne. Enfin, lATF envisag devra respecter les prescriptions du texte introductif de larticle XX, tel quclair par la jurisprudence. titre dexemple, les tats dsireux dinstaurer un ATF seront soumis lobligation de mener des ngociations srieuses avec leurs partenaires de lOMC, malgr les ngociations multilatrales sur le climat. In fine, les rgles de lOMC semblent ouvrir des marges trs troites et loin dtre certaines linstauration dune taxe extrieure carbone. Les obstacles juridiques et techniques sont nombreux. Le calendrier de mise en place dune telle mesure sera ncessairement plus long que celui concernant la taxe intrieure. * * *
51
Conclusion
a France est lun des pays les plus vertueux dEurope en matire dmissions de gaz effet de serre. La mise en place dune taxe intrieure carbone destine produire un signal-prix de nature rduire encore plus les missions de dioxyde de carbone est une mesure videmment lgitime. Elle doit cependant sappliquer au secteur rsiduel des activits non soumises au mcanisme europen des crdits de carbone, cest--dire principalement aux mnages (concerns au titre du carburant automobile et du chauffage domestique), aux secteurs de lagriculture et de la pche (en raison des moyens de transports utiliss, consommateurs en carburant), au transport routier, ainsi qu lensemble du secteur tertiaire (en tant quutilisateur de btiments consommateurs dnergie). La question de la taxation de llectricit reste ouverte. Si lon veut rtablir un vritable signal, deux solutions sont envisageables. La premire consisterait remettre en cause les tarifs rglements et poursuivre lalibralisation du march de llectricit, dj soumis au systme des quotas dmissions europen: la cration dune taxe serait alors inutile. La seconde consisterait rintgrer dans les tarifs le contenu en C02 de la production lectrique, via la taxe carbone. Sagissant des modalits de mise en uvre, loption la plus pragmatique consiste non pas taxer en aval le contenu en carbone (en CO2) des objets, mais taxer en amont la consommation dnergie fossile lorigine dmissions de CO2. Le choix dune taxation amont conduit assez logiquement non pas la cration dune nouvelle taxe ex nihilo, mais la rforme de la TIPP. Par ailleurs, le niveau de la future contribution climat-nergie, pourrait tre fix laune de la valeur carbone recommande par la commission Quinet (100 euros par tonne de CO2 lhorizon 2030, partir dune valeur de 27 euros la tonne de CO2 retenue actuellement). Le lien entre la taxe et cette valeur car53
La
bone nest toutefois pas mcanique: il convient de tenir compte des autres instruments permettant linternalisation de cette valeur carbone (permis dmissions, mesures rglementaires, etc.). La solution la plus adapte consisterait dans tous les cas adopter un taux progressif dans le temps. La suppression de toute exonration en fonction dintrts catgoriels est une condition indispensable lefficacit de la taxe: sa finalit cologique doit tre affirme dans la loi. Il apparat en outre illusoire de vouloir affecter les ressources issues de la taxe intrieure carbone des dpenses prennes. Enfin, il est impratif que la taxation supplmentaire issue de la nouvelle TIPP soit strictement compense par une rduction des autres prlvements obligatoires.
54
Personnalits auditionnes
- Mme Corinne Lepage, prsidente de CAP21. - M. Jean-Marc Jancovici, consultant. - M. Rmy Prudhomme, professeur mrite, Universit de Paris XII. - M. Guillaume Sainteny, directeur des tudes conomiques et de lvaluation. environnementale, ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire.
55
Bibliographie
Rapport de la mission dinformation sur leffet de serre de lAssemble nationale. Prsident M. Jean-Yves Le Daut, rapporteur Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, avril 2006. A. Berthier, C. Cros, Compatibilit de mesures de protection de la comptitivit dune industrie soumise rduction des missions de carbone avec les rgles de lorganisation mondiale du commerce. D4E, ministre de lcologie et du dveloppement durable, 2006. A. Vieillefosse, Des accords sectoriels dans les engagements post-2012? ministre de lcologie et du dveloppement durable, 2007. Philippe Bontems et Gilles Rotillon, conomie de lenvironnement, Repres, La Dcouverte, 1998. Rapport du Conseil des prlvements obligatoires Fiscalit et environnement, 2005. C oncurrences n 2, 2007. Chronique- Bibliographie. David Spector, lectricit: faut-il dsesprer du march? Collection du Cepremap, ditions rue dUlm/ Presses de lcole normale suprieure, 2007. Dominique Bureau et Michel Mougeot, Politiques environnementales et comptitivit, Rapport du CAE n 54. Report on the European Economy 2008, EEAG (European Economics Advisory Group), CESifo. Le pari de la croissance. Contribution du Secrtaire gnral de lOCDE aux travaux de la commission Attali, OCDE, 2007.
56
Bibliographie
Les approches volontaires dans les politiques de lenvironnement, OCDE, 2003. Rapport Stern sur lconomie du changement climatique. Rmy Prudhomme, article Au-del du Grenelle: dune taxe carbone nationale une taxe carbone mondiale. Jean-Marc Jancovici et Alain Grandjean, Le plein sil vous plat!, Points, Le Seuil, 2007. La valeur tutlaire du carbone, Centre danalyse stratgique, juin 2008.
57
La
Annexe II du rapport du Conseil des impts sur la fiscalit de lenvironnement: liste des impts et taxes lis lenvironnement classs par domaine (2005)
Intitul de la mesure fiscale Taxe sur les nuisances sonores ariennes TGAP Dchets mnagers et assimils
Bnficiaire
Domaine
Rfrence
Produit 2004 (en M)
Organismes grant les arodromes
Bruit
Code des douanes article 266 Code des douanes article 266
30
tat
Dchets
213
TGAP Contribution visant l'limination des dchets rsultant de la distribution gratuite d'imprims non sollicits tat TGAP Dchets industriels et spciaux
Dchets
Code des douanes article 266 Code des douanes article 266
Non encore applicable
tat
Dchets
14
(1) Donnes 2003, dernire anne disponible (2) Donnes 2002, dernire anne disponible (3) Donnes 2001, dernire anne disponible
58
Annexe II du rapport du Conseil des impts sur la fiscalit de lenvironnement
Intitul de la mesure fiscale
Bnficiaire
Domaine
Rfrence
Produit 2004 (en M)
Collectivits Taxe locales d'enlvements des (Communes ou ordures mnagres EPCI) Dchets Redevance d'enlvement des ordures mnagres Redevances d'enlvement des dchets mnagers des terrains de camping Redevance spciale pour l'enlvement des dchets industriels et commerciaux TGAP Huiles et prparations lubrifiantes Redevances d'eau potable et d'assainissement des collectivits Redevance pour occupation ou prlvement dans le domaine fluvial Collectivits locales (Communes )
CGI articles 1520 1526 (communes), articles 1609 bis, quater, quinquies C et 1609 nonies A ter et D (groupements) CGCT article L 233376
4 035
Dchets
408 (1)
locales (Communes ou EPCI) Dchets Collectivits locales (Communes ou EPCI) Dchets
CGCT article L 233377
3 (1)
CGCT article L 233378 Code des douanes article 266
29 (1)
Dchets
20
Collectivits locales
Eau
CGCT articles L. 2224-6 12
9 036 (3)
tat
Eau
Loi n96-314 du 12 avril 1996, article 55
79 (3)
Redevance pour prlvement Redevance pour la dtrioration de la qualit de l'eau (dite redevance pollution)
Agences de l'eau / ODAC Eau
Loi n64-1245 du 16 dcembre 1964 (modifie), article 14
285 (1)
Agences de l'eau / ODAC Eau
Loi n64-1245 du 16 dcembre 1964 (modifie), article 14
1 355 (1)
59
La
Bnficiaire
Domaine
Rfrence
Produit 2004 (en M)
Redevances sur la consommation d'eau distribue dans toutes les tat (fonds communes bnficiant d'eau spcial du trsor) potable publique / ODAC Eau TGAP Prparation pour lessives TGAP - Produits antiparasitaires
CGCT articles L. 2335-9 14 Code des douanes article 266 Code des douanes article 266 Loi du 16 octobre 1919 / Dcret 951205 et dcret 99-872 / "taxes piscicoles" article L.436-1 du code de l'environnement Code des douanes article 265
91 (1)
tat
Eau
62
tat
Eau
29
Redevances piscicoles
tat (fonds spcial du trsor) Eau
34
TIPP Taxe sur les carburants dans les dpartements d'outre-mer
tat
nergie
24 962
Collectivits locales
nergie
Code des douanes article 266 quater
469
Taxe intrieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) tat
nergie
Code des douanes article 266 quinquies CGCT articles L. 2333-2 5 (communes), articles L. 3333-2 3 (dpartements), article L. 5212-24 (syndicats de communes)
168
Taxe sur les fournitures d'lectricit sous faible et moyenne Collectivits puissance locales
nergie
1 235
60
Bnficiaire
Domaine
Rfrence
Produit 2004 (en M)
TGAP Biocarburants Contribution au fonds damortissement des charges dlectrification Contribution au service public de llectricit Taxe sur les ouvrages hydrolectriques concds Taxe annuelle des installations nuclaires de base
tat
nergie
Codes des douanes - A compter de article 266 quindecies 2005
tat (ODAC)
nergie
CGCT article L. 2224-31 Loi n2000-108 du 10 fvrier 2000 modifie par la loi n2003-8 du 3 janvier 2003
468 (2)
tat (ODAC)
nergie
1 219 (1)
tat
nergie
CGI article 302 bis ZA Loi de finances pour 2000 n99-1172 article 43
91 (1)
tat
nergie
345
Taxes et redevances dues pour occupation du domaine public par les ouvrages de transport et de distribution d'nergie (Taxe Collectivits forfaitaire sur les pylnes) locales Collectivits locales (Communes et dpartement)
Pollution paysagre
CGI article 1519 A CGCT articles L. 2333-49 53 (communes), articles L 3333-4 7 (dpartements)
159
Taxe sur les remontes mcaniques
Pollution paysagre
36
Taxe communale sur les Collectivits emplacements publicitaires ou les locales affiches (Communes)
Pollution paysagre
CGCT articles L. 2333-21 25
27
61
La
Intitul de la mesure fiscale Taxe dpartementale d'espaces naturels sensibles TGAP Air - Oxyde de soufre - Acide chlorhydrique, protoxyde d'azote, azote TGAP Grains minraux naturels Versement pour dpassement du plafond lgal de densit Redevance communale et dpartementale sur les mines Redevance dpartementale sur les mines
Bnficiaire
Domaine
Rfrence
Produit 2004 (en M)
Collectivits locales (Dpartement)
Pollution paysagre
Code de l'urbanisme article L142-2
120
tat
Pollution de l'air
Code des douanes article 266
58
tat Collectivits locales (Communes et dpartement) Collectivits locales (Communes et dpartement) Collectivits locales (dpartement) Collectivits locales (Communes)
Pression sur les ressources Code des douanes naturelles article 266
29
Pression sur les ressources naturel l es CGI, articles 1463, Pression sur 1519 1589, articles les ressources 311 311D et 317 naturelles octies de l'annexe II Pression sur les ressources naturelles Pression sur les ressources CGI articles 520A et naturelles 1582 Prvention des risques Code des douanes article 266 Code des douanes, articles 284 bis 284 sexies bis
24 ( 1)
15
15
Surtaxe sur les eaux minrales TGAP Installations classes
32 (1)
tat (DRIRE)
12
Taxe l'essieu Taxe spciale sur les vhicules empruntant un pont entre le continent et une le Taxe spciale sur les vhicules de tourisme des socits
tat
Transports
223 (1)
Collectivits locales (Conseil gnral) Transports Administration de scurit sociale
Loi du 2 fvrier 1995
1 (1)
Transports
CGI article 302bis ZB
855
62
Bnficiaire
Domaine
Rfrence
Produit 2004 (en M)
Taxe sur les certificats d'immatriculation des vhicules Collectivits (carte grise) locales (Rgion) Taxe diffrentielle Collectivits sur les vhicules locales moteur (Dpartement) Droits de voiries, Collectivits place de locales stationnement (Communes) Taxe due par les concessionnaires d'autoroutes
Transports
CGI articles 1599 quindecies novodecies A CGI articles 1599 C J, articles 1599 nonies duodecies
1 458
Transports
133
Transports
CGCT article L 22136
375 (1)
tat / EP (ODAC)
Transports
CGI article 302bis ZB
492
63
Composition de la commission Modernisation de la fiscalit
Prsidents: G rard Mestrallet*, prsident-directeur gnral de Suez, et Michel Taly, avocat-associ au sein du Cabinet Arsene Taxand
Membres : R obert Baconnier (ANSA), Michel Bouvier (Universit Paris I Panthon Sorbonne - GERFIP), Jean-Louis Dardanne (Suez), Christophe Heckly (OCDE), Dominique Hoorens (Dexia), Jean-Dominique Lafay (Universit Paris I Panthon Sorbonne), Herv Lehrissel (Ernst & Young), Frdric Lucet (Family Business Group), Patrice Pouliguen (BNP Paribas), Martine Milliet-Einbinder (OCDE), Franois Perrin-Pelletier (Gaipare), Jean Damien P (Institut de lentreprise), Philippe Thiria (Unilever), Philippe Trainar (SCOR), Grard Thoris (IEP de Paris)
Rapporteur : Marie-Anne Toupin
* Par souci de transparence, Grard Mestrallet a souhait pour cette tude se placer en retrait des travaux de la commission Modernisation de la fiscalit de lInstitut de lentreprise.
Impression daprs documents fournis: bialec, (Nancy France) - Dpt lgal n69634.
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la thorie la pratique
La volont de lutter contre le rchauffement climatique a conduit ces derniers mois plusieurs personnalits, au nombre desquelles lcologiste Nicolas Hulot et lconomiste Sir Nicholas Stern, proposer la mise en place dune taxe carbone visant rduire les missions de CO2. Lopportunit conomique ou cologique de cette taxe a suscit de nombreuses prises de position; la commission Modernisation de la fiscalit de lInstitut de lentreprise a souhait dabord rappeler les termes de ces dbats, sans prtendre se prononcer sur des sujets qui opposent experts, spcialistes de lenvironnement ou conomistes. Elle a surtout voulu appliquer ce sujet les propositions de principes de bonne gouvernance fiscale quelle avait formules dans une contribution de fvrier 2005. Lobjet de cette tude est donc de prciser quels pourraient tre le primtre de la taxe carbone, son niveau, les caractristiques de son assiette et de son taux, ainsi que ses conditions de mise en uvre. Ltude de lInstitut de lentreprise soulve galement la question des mesures visant compenser les potentiels effets ngatifs de cette taxe sur la distribution des revenus et la comptitivit sectorielle des entreprises. Elle aborde enfin les conditions de mise en uvre dune taxe extrieure carbone, qui viendrait complter le dispositif.
Institut de lentreprise 29, rue de Lisbonne - 75008 Paris Tl.: +33 (0)1 53 23 05 40 Fax: +33 (0)1 47 23 79 01 www.institut-entreprise.fr www.debateco.fr
ISSN 1764-9706 15 e

La Taxe Carbone: Mythe Ou Réalité ? de La Théorie À La Pratique

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LA TAXE CARBONE: MYTHE OU RALIT?

Les Notes de lInstitut

2. T  axe, quotas, rglementation : quel primtre pour la taxe intrieure carbone? . . . . . . . . . . . . . 21

3. L  es caractristiques de la taxe intrieure carbone 27

taxe carbone: mythe ou ralit?

4. L  es conditions de mise en uvre de la taxe intrieure carbone . . . . . . . . . . . . . . . . 37

5.  Les consquences de la mise en uvre de la taxe intrieure carbone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

6. L  a taxe extrieure carbone . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Le primtre de la taxe intrieure carbone

taxe carbone: mythe ou ralit?

Les caractristiques de la taxe intrieure carbone

Les conditions de mise en uvre de la taxe intrieure carbone

taxe carbone: mythe ou ralit?

Les consquences de la mise en uvre de la taxe carbone

La taxe extrieure carbone

La taxe carbone: mythe ou ralit? De

taxe carbone: mythe ou ralit?

1. La contrainte carbone: un instrument de lutte contre le changement climatique?

taxe carbone: mythe ou ralit?

2. La contrainte carbone: une mesure pnalisante pour lconomie?

taxe carbone: mythe ou ralit?

3.  Les principales mesures envisages par les pouvoirs publics

taxe carbone: mythe ou ralit?

a)La taxe intrieure carbone

b)La taxe extrieure carbone

. Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrtaire dtat lcologie, le 4 mai 2008.

Taxe, quotas, rglementation : quel primtre pour la taxe intrieure carbone?

1. Lobjectif:  linternalisation des externalits ngatives10

taxe carbone: mythe ou ralit?

2.  La taxe: un outil gnralement plus efficace que la rglementation

11. Cf. conomie de lenvironnement, page 54.

Taxe, quotas, rglementation : quel primtre pour la taxe intrieure carbone?

b)  Larticulation de la taxe intrieure carbone avec des mesures rglementaires

12. Cf. rapport du Conseil des impts Fiscalit et environnement, 2005.

taxe carbone: mythe ou ralit?

Taxe, quotas, rglementation : quel primtre pour la taxe intrieure carbone?

3.  La taxe : un instrument complmentaire au systme des quotas

taxe carbone: mythe ou ralit?

Les caractristiques de la taxe intrieure carbone

1. Les diffrents types de taxe carbone envisageables

taxe carbone: mythe ou ralit?

Les caractristiques de la taxe intrieure carbone

2. La dtermination du bon niveau de taxation

taxe carbone: mythe ou ralit?

15. La valeur tutlaire du carbone, Centre danalyse stratgique, juin 2008.

Les caractristiques de la taxe intrieure carbone

b. La dtermination prcise de lassiette et du taux

i.Renoncer toute taxe budgtaire

taxe carbone: mythe ou ralit?

Les caractristiques de la taxe intrieure carbone

taxe carbone: mythe ou ralit?

c.  La question particulire de la taxation des missions dues llectricit

Les caractristiques de la taxe intrieure carbone

Les conditions de mise en uvre de la taxe intrieure carbone

1.  Pour garantir lefficacit de la taxe carbone: exclure toute exonration

taxe carbone: mythe ou ralit?

2.  Assurer un niveau de prlvements obligatoires constant

3. Ne pas affecter les recettes des dpenses prennes

Les conditions de mise en uvre de la taxe carbone

22. P. Bontems et G. Rotillon, conomie de lenvironnement, Repres, La Dcouverte, 1998.

taxe carbone: mythe ou ralit?

4. Remettre plat la fiscalit cologique

Les conditions de mise en uvre de la taxe carbone

Les consquences de la mise en uvre de la taxe intrieure carbone

1. Les consquences sur la situation des mnages

taxe carbone: mythe ou ralit?

2. T axe, quotas, rglementation : quel primtre pour la taxe intrieure carbone? . . . . . . . . . . . . . 21

3. L es caractristiques de la taxe intrieure carbone 27

4. L es conditions de mise en uvre de la taxe intrieure carbone . . . . . . . . . . . . . . . . 37

5. Les consquences de la mise en uvre de la taxe intrieure carbone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

6. L a taxe extrieure carbone . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

1. La contrainte carbone: un instrument de lutte contre le changement climatique?

2. La contrainte carbone: une mesure pnalisante pour lconomie?

3. Les principales mesures envisages par les pouvoirs publics

1. Lobjectif: linternalisation des externalits ngatives10

2. La taxe: un outil gnralement plus efficace que la rglementation

b) Larticulation de la taxe intrieure carbone avec des mesures rglementaires

3. La taxe : un instrument complmentaire au systme des quotas

c. La question particulire de la taxation des missions dues llectricit

1. Pour garantir lefficacit de la taxe carbone: exclure toute exonration

2. Assurer un niveau de prlvements obligatoires constant

2. Les rgimes dexception de lOMC concernant lenvironnement