Consejos de Desarrollo Comunitario

Movimiento Tzuk Kim-pop/ III CONFEDELCA, Managua-Nicaragua, octubre 2003 Centro Pluricultural para la Democracia, Kembal Tinimit, CPD
Y ahora qu? La experiencia de la conformacin de los Consejos Comunitarios de Desarrollo como proceso de cultura democrtica.1
Jacobo Dardn2 Edwin Chvez3
Resumen La ponencia resume la experiencia del Movimiento Tzuk Kim-pop realizada por el Centro Pluricultural para la Democracia , Kembal Tinimit, en la organizacin de Consejos Comunitarios de Desarrollo en la cuenca alta del ro Samal posterior a la emisin de la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural que reincorpora esta figura organizativa a la institucionalidad municipal. La ponencia presenta un marco histrico, hace una lectura sobre las nuevas leyes con particular nfasis en la referida a los Consejos de Desarrollo, visualiza el contexto cultural de la regin y presenta algunos de los resultados obtenidos por el Centro Pluricultural para la Democracia en su propuesta de cultura democrtica. Finalmente, se hace la pregunta: Y ahora qu? Dejndola abierta en tanto que es incierto el futuro de los Consejos Comunitarios de Desarrollo.
Ponencia presentada en la III Conferencia Centroamericana y el Desarrollo Local de Centroamrica. Managua, Nicaragua, 20-22 de octubre de 2003. 2 Asesor del Movimiento Tzuk Kim-pop e investigador asociado de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-GUATEMALA. 3 Investigador de Consultores Sociales S.C., CONSOC, miembro del Movimiento Tzuk Kim-pop.
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Introduccin El Movimiento Tzuk Kim-pop situado en la actual transicin poltica hacia la democrtica que vive el pas, ha venido impulsando procesos de participacin ciudadana y construccin de cultura democrtica. El Movimiento ha venido trabajando desde su fundacin en la organizacin comunitaria, promoviendo modelos locales de interaccin comunitaria entre los diferentes actores comunitarios en aquellos casos donde se manifiesta dbil la estructura comunitaria organizativa o fortaleciendo tales estructuras frente a los gobiernos locales o nacionales, tal el caso de la Autoridades Comunitarias de Totonicapn. El Centro Pluricultural para la Democracia, Kembal Tinitmit CPD ha sido la ONG miembro del Movimiento que desde la firma de la paz ha estado trabajando en el acompaamiento y fortalecimiento del poder local en la cuenca alta del ro Samal, CARS, del altiplano occidental de Guatemala mediante un proceso denominado Cultura democrtica y desarrollo culturalmente sustentable en la cuenca alta del ro Samal, CUDECUS CARS. La propuesta de trabajo parte de la idea de potenciar las propias formas organizativas y de participacin comunitarias, por medio de la reconstitucin del tejido social. Se asume que antes de los 36 aos de guerra interna, exista en las comunidades una fuerte estructura organizativa social que fue desarticulada como consecuencia de la poltica contrainsurgente del Estado hasta la firma de los acuerdos de paz. Ahora, en un nuevo contexto poltico se trata de potenciar la organizacin de las comunidades en la nuevas condiciones institucionales. La experiencia que aqu se presenta corresponde a un proyecto de participacin ciudadana4 realizado en 3 municipios de los 19 que comprenden a la CARS, iniciado en julio del 2002. La seleccin de los municipios se realiz de acuerdo a las caractersticas organizativas de la sociedad civil y al ejercicio de planificacin en las municipalidades, en el intento de obtener una muestra en el rango de un esquema de relaciones inclusin-participacin entre municipalidad y sociedad civil local, de dbiles a intensas. Durante un ao de trabajo se llev adelante una estrategia metodolgica que se inici con acercamientos a los actores, diagnsticos situacionales, diferentes mapeos de lderes/ezas e institucionales, talleres con propsitos distintos, etc. Los resultados se presentan a manera de sistematizacin de la experiencia, puesto que es muy prematuro dimensionar el impacto de la estrategia seguida, para ello habra que
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El proyecto es auspiciado por la fundacin Ford.
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avanzar con un intercambio de experiencias con otros procesos en el pas y recoger la experiencia obtenida en el parmetro de la CARS. Un poco de historia de una decisin arrepentida y nuevamente tmida El inters por la organizacin y planificacin del desarrollo en Guatemala en la ltima parte del siglo pasado fue producto de una combinacin de factores que se extendieron desde mediados de la dcada de 1960 hasta inicios de la dcada de 1980. Se destaca la poltica Kennedy para Amrica Latina denominada Alianza para el Progreso, el marco terico-metodolgico de propuesto por La Comisin Econmica para Amrica Latina CEPAL- que tanto influenci a los equipos nacionales dando paso a planificaciones peridicas. En Guatemala, la antigua Secretaria General del Consejo Nacional de Planificacin Econmica reuna a los tecncratas que diseaban quinquenalmente los derroteros del desarrollo nacional en los cuales las polticas se implementaban a partir del ejecutivo. Aqu el Consejo Municipal casi nunca intervino, sino para coordinar la mano de obra que contrataba el ejecutivo y en algunos casos apoyar a los contratistas de peones para las fincas de caf, algodn y caa de la costa sur del pas. De igual manera el comportamiento de los servicios sociales. Al amparo del proceso desarrollista de la poca, la burguesas nacionales fueron las principales beneficiarias de todo el despliegue planificador bajo el enfoque de sustitucin de importaciones, dejando relegados al conjunto de la sociedad como beneficiarios de la poltica social del Estado y receptores pasivos del derrame econmico del proceso que debi ser industrial. Dadas las condiciones (an vigentes a la fecha) de desigualdad, marginalidad y exclusin en las que viva la mayora de la poblacin, las demandas y las reivindicaciones de la lucha social ponan en riesgo el modelo de acumulacin para la oligarqua as como la estabilidad poltica que lo permitiera por lo que tal situacin dio cabida a la imposicin de sucesivas dictaduras militares5. El aparato burocrtico del Estado incluyendo al de las municipalidades, se convirti as en botn poltico (no solo tolerado por la oligarqua, sino fomentado por ella), en aparato de control social y de poder 6. El municipio bajo este rgimen se circunscribi a la administracin de los mercados, el agua, cementerio, registro civil, fiesta local, juzgado de paz y otras funciones irrelevantes de carcter local y subordinado al ejecutivo principalmente a travs del Instituto de Fomento Municipal INFOM- y del gobernador departamental
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No es el espacio para abundar sobre la historia y la funcin del ejrcito en esta poca, pero se conoce la tesis de la militarizacin del poder oligrquico como fusin econmico-militar derivando en los aos ochenta en la posibilidad de la estrategia contrainsurgente como poltica de desarrollo y de Estado. 6 Aqu encontramos la trama de los arreglos entre institucin y poder, que permiten la impunidad y la corrupcin de la actualidad.
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(designado por el presidente), puesto administrativo que durante las dictaduras generalmente fue ocupado por un militar de baja. En la lgica militar-oligrquica contrainsurgente el control del territorio se constituy como la estrategia y la poltica social como la tctica. En esa lnea, la coordinacin interinstitucional surgida como una necesidad de eficiencia administrativa posteriormente al terremoto de febrero de 1976, se convirti en aparato contrainsurgente de cobertura nacional bajo la Ley de Coordinadoras Interinstitucionales de 1982, ya en el rgimen del dictador de turno, Efran Ros Mont. Por ley las coordinadoras interinstitucionales dependan del gobernador departamental, pero en prctica, estuvieron subordinadas a los jefes de las bases militares desplegadas en todo el pas. La Constitucin Poltica de la Repblica de 1985, sent los actuales lineamientos para la descentralizacin en sus artculos 76, 98, 119, 224, 231 y 257. Con este fundamento, las polticas hacia la descentralizacin del Estado, tomaron principalmente tres vas: a) el Cdigo Municipal de 1,988; b) la creacin del Sistema de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y, c) la descentralizacin financiera. En 1986 se dict la Ley de Regionalizacin Nacional, decreto 70-86, durante el gobierno civil de Vinicio Cerezo7. Un nivel de ordenamiento visualizado ms como administrativo que especfico a las caractersticas lingstico-culturales, naturales, productivas, de infraestructura por lo que el resultado de esta Ley sigue siendo controversial. En 1987, con el Decreto Nmero 52-87 fue creada la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. El 20 de enero de 1,988 segn acuerdo gubernativo 3388, se designan: a los Ministros de Comunicaciones, Transporte y Obras Pblicas; Agricultura, Ganadera y Alimentacin; Educacin; Finanzas Pblicas; Cultura y Deportes; Salud Pblica; Defensa Nacional; y el de Desarrollo Urbano y Rural para que integren el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. En el acuerdo gubernativo 77-88 (20/01/88) se integra al ministro de Gobernacin en el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. Estos ltimos acuerdos motivaron la protesta de sectores de sociedad civil por incorporar al ejrcito y a los gobernadores departamentales en el sistema de Consejos de Desarrollo dados los antecedentes inmediatos de la estrategia de tierra arrasada ejecutada por el primero y la funcin contrainsurgente de los segundos (ms si estos eran militares).
Se tiene la tendencia a afirmar que con este gobierno se inicia el proceso de la actual transicin democrtica que se vive en Guatemala.
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No obstante todo lo anterior, las leyes de regionalizacin y de consejos de desarrollo de 1987 fueron las primeras que en forma explicita preceptuaron que su objetivo era promover la participacin ciudadana, con lo que se introduca un cambio conceptual en el enfoque de la modernizacin administrativa. Las principales justificaciones del sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural creados en 1987 se sustentaban en la necesidad de asegurar, promover, motivar y garantizar la participacin de la poblacin en la identificacin de problemas y soluciones, en la ejecucin de programas y proyectos y, en desarrollar una conciencia colectiva de participacin. La descentralizacin propuesta de esta forma se relacionaba con la participacin de la poblacin y se perfilaba como instrumento para profundizar la democracia y para operar un cambio del modelo autoritario al de democracia liberal representativa. En octubre de 1,988 bajo la administracin de Vinicio Cerezo, se public el nuevo Cdigo Municipal, Decreto 58-88, sin embargo en el mismo no se habla nada relacionado con las descentralizacin administrativa, por el contrario, en su artculo 5 se dice que ninguna ley o disposicin de descentralizacin podr contrariar la autonoma municipal. El artculo 8 del mismo Cdigo se refiere a las obras y servicios a cargo del Estado y se menciona que ste ser el responsable de planificar, programar y ejecutar o prestar servicios locales cuando el municipio no est en condiciones de hacerlo o lo haga deficientemente. Lo anterior deja claro que no se incluye la participacin de los vecinos de los municipio en asuntos relacionados con la planificacin o la prestacin de servicios locales. En Mayo de 1,988, la Corte de Constitucionalidad declar inconstitucionales al Artculos 2, inciso e, 11, 12, 13, 14, 15 16, 17 y 29 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. El artculo y los incisos hacan referencia a los Consejos Locales de Desarrollo luego de la demanda de inconstitucionalidad general planteada por Jorge Serrano Elas. El argumento planteado para la inconstitucionalidad fue que los artculos citados violaban la autonoma municipal. Se afirm en la poca que esta accin fue un golpe tcnico al gobierno civil, dada la posibilidad poltica de cooptacin de los Consejos Locales de Desarrollo por el partido en el gobierno y desde la perspectiva militar, la posibilidad de que la poblacin rural escapara al control autoritario ya que el Decreto Ley 52-87 abra puertas a la autoorganizacin comunitaria. Al final del primer gobierno civil luego de las dictaduras militares, el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural fue perdiendo su dinmica planificadora,
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situacin que no fue modificada por el siguiente gobierno resultado de las elecciones generales para el perodo 1991-1996. Este sistema fue reactivado parcialmente durante la administracin de Ramiro de Len Carpio a partir de 1994 con la dotacin de fondos para inversin en obras. Sin embargo, esta reactivacin no fue uniforme ni integral sino nicamente alcanz para el funcionamiento de algunos Consejos Departamentales vinculados a las zonas de conflicto o estratgicos en funcin productiva. En todo este perodo pocos fueron los cambios operados en la organizacin y funcin municipal. En 1995, an en el perodo presidencial de Ramiro de Len Carpio, con el acuerdo 13-95 del Congreso de la Repblica se suprimi el Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural, el cual era considerado como una pieza clave en la concepcin descentralizadora de los Consejos de Desarrollo, el fortalecimiento del poder local, la participacin ciudadana y la planificacin del desarrollo municipal. Posteriormente, el 6 de marzo de 1996 y durante el primer ao del nuevo gobierno, se firm el Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria en la ciudad de Mxico Distrito Federal entre el gobierno de Alvaro Arz y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca URNG. En dicho acuerdo (que hoy forma parte de los Acuerdos de Paz), el gobierno y la guerrilla acordaron recrear los Consejos Locales de Desarrollo como mecanismo de descentralizacin y acceso a recursos financieros por las comunidades y municipalidades aunque en aquella fecha no se indic como se lograra, debido a que se encontraba vigente el dictamen de inconstitucionalidad en su contra. Otro de los acuerdos asumidos en marzo de 1996 que esta estrechamente relacionado a la definicin de los Consejos Comunitarios es el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indgenas debido a la existencia de sistemas tradicionales de organizacin comunitaria en gran parte del territorio nacional. Durante este perodo de gobierno 1996-1999, los Consejos de Desarrollo funcionaron a nivel departamental administrando los fondos dedicados a la construccin de infraestructura sin verdaderamente articular las otras iniciativas polticosociales en los sectores salud y educacin. Los municipios fueron activos en la gestin para la realizacin de infraestructura, ms ajenos al conjunto de procesos de inversin que se activaron en la coyuntura iniciada con la firma de los Acuerdos de Paz en diciembre de 1996 por medio (diversos y desarticulados) de los fondos de inversin social.
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Los Consejos Comunitarios de Desarrollo en la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. En el marco del Acuerdo Socioeconmico se plateo la necesidad de Profundizar la descentralizacin y la desconcentracin de las facultades, responsabilidades y recursos concentrados en el Gobierno central con el objeto de modernizar y hacer efectiva y gil la administracin pblica. La descentralizacin debe asegurar la transferencia del poder de decisin y recursos adecuados a los niveles apropiados (local, municipal, departamental y regional) para atender en forma eficiente las demandas del desarrollo socioeconmico y fomentar una estrecha interaccin entre los rganos estatales y la poblacin 8; as tambin, Promover una reforma al Cdigo Municipal para que los alcaldes auxiliares sean nombrados por el alcalde municipal, tomando en cuenta las propuestas de los vecinos en cabildo abierto 9; y con relacin al sistema de consejos de desarrollo urbano y rural f) Teniendo en cuenta el papel fundamental de los consejos de desarrollo urbano y rural para asegurar, promover y garantizar la participacin de la poblacin en la identificacin de las prioridades locales, la definicin de los proyectos y programas pblicos y la integracin de la poltica nacional de desarrollo urbano y rural, tomar las siguientes medidas: i) Restablecer los consejos locales de desarrollo; ii) Promover una reforma de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural para ampliar el espectro de sectores participantes en los Consejos Departamentales y Regionales de Desarrollo; iii) Asegurar el debido financiamiento del sistema de consejos 10. Derivado de lo anterior, se plantearon reformas a las Leyes correspondientes que ahora se conocen como las 3 nuevas leyes: La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto No. 11-2002 11; el Cdigo Municipal, Decreto 12-200212; y la Ley General de Descentralizacin, Decreto 14-2002 13. La reforma o formulacin de estas tres leyes fueron objeto de un largo proceso de discusin, as por ejemplo, en el caso del Cdigo Municipal, los intentos de reforma se registran desde enero de 1991 ao en el que el Congreso emiti el decreto 13-91, el cual fue vetado por el presidente de turno. Entre 1996 y 1997, una comisin integrada por representantes de la Asociacin Nacional de Municipalidades -ANAM-, la vicepresidencia de la repblica y la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso, elabor un anteproyecto del nuevo Cdigo, que fue objeto de amplia consulta con los
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Vase: http://www.minugua.guate.net/ACUERDOSDEPAZ/ACUERDOSESPA%D1OL/ACUERDESP.htm 9 Ibidem 10 Ibidem 11 Vase, http://www.congreso.gob.gt/Pdf/Decretos/D-11-02.PDF 12 Vase, http://www.congreso.gob.gt/Pdf/Decretos/D-12-02.PDF 13 Vase, http://www.congreso.gob.gt/Pdf/Decretos/D-14-02.PDF
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alcaldes e incluso lleg a contar con dictamen favorable de la Comisin de Asuntos Municipales, pero al final no fue conocido por el pleno del Congreso. En lo que se refiere a la Ley General de Descentralizacin, en noviembre del 2000 la comisin de Descentralizacin y Desarrollo del Congreso elabor un proyecto de Ley luego de que llegaran al legislativo dos anteproyectos, uno de la Comisin de Modernizacin y Descentralizacin del Estado -COMODES- y otro de la Secretaria de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia SCEP. Los temas fueron discutidos dentro de los rganos gubernamentales seguidamente a la firma de los Acuerdos de Paz, proceso que ha sufrido con ambos gobiernos acuerdos de recalendarizacin debido al incumplimiento gubernamental en su implementacin. Este retardo en el proceso de paz ha sido sealado reiteradamente por diversas instituciones y organizaciones de la sociedad civil como doble agenda en el caso del primer gobierno posterior a los acuerdos que impuls una agenda privatizadora y, como abandono en el caso del gobierno de turno (segundo) carente de una agenda transparente. Fue as como hasta febrero del 2002 y como producto de las fuertes presiones internas y externas mediando los prstamos aprobados por la tercera reunin del grupo consultivo en Washington los das 14 y 15 de febrero del mismo ao, el gobierno de Guatemala se comprometi a priorizar la aprobacin de los decretos legislativos para dar paso a una nueva dinmica de la planificacin y administracin pblica y de esta manera continuar con la agenda de la paz. De esta manera en la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, en sus artculos del 13 al 17 qued estipulado lo correspondiente a los Consejos Comunitarios de Desarrollo14. En la nueva Ley no se resolvieron las contradicciones entre Concejo Municipal y el sistema de Consejos de Desarrollo Municipal y Local dadas en el planteamiento de inconstitucionalidad presentado en 1988, debido que en aquella oportunidad como se indic arriba, el planteamiento de inconstitucionalidad ms que argumentativo legal haba sido ms respaldado por presiones polticas de sectores que incluan al ejrcito. Otro aspecto que es importante indicar en el silencio actual sobre la aprobacin de estas nuevas leyes, se deriva de la presin ejercida por la comunidad internacional alrededor del grupo consultivo en el marco de la exigencia del cumplimiento de los acuerdos de paz, situacin en la que coincida con los planteamientos de todos los sectores de la sociedad civil. Por otro lado, la bancada oficial en el Congreso necesitaba aprobar las leyes fiscales y financieras que se encontraban en su propia agenda, necesidad que oblig a un balance en la negociacin con las bancadas de oposicin para aprobar ambos paquetes de leyes, tal como fue.
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Vase integracin, funciones, COCODES de segundo nivel e integracin del rgano de coordinacin en: http://www.congreso.gob.gt/Pdf/Decretos/D-11-02.PDF
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Antes, durante y despus de las nuevas leyes en las comunidades de la cuenca alta del ro Samal en el altiplano occidental. En las comunidades rurales de la regin existen variadas formas de organizacin y participacin social distintas a las conocidas comnmente en ambientes urbanos, industriales o campesinos debido a que su poblacin es mayoritariamente indgena. Tales expresiones son denominadas inadecuadamente de tradicionales: las alcaldas indgenas, los consejos de ancianos, las cofradas y las parcialidades han funcionado hasta el da de hoy en coexistencia con asociaciones civiles, patronatos, gremios, cooperativas, sindicatos, entidades eclesiales, comits, etc. Estas formas de organizacin han servido a las comunidades para desarrollar y fortalecer su tejido social; mantener y recrear sus costumbres y tradiciones; y solucionar su problemtica. Estas formas tradicionales de organizacin y participacin de las comunidades se han fundamentado en el respeto a sus valores culturales, especialmente en el respeto a los ancianos. Las relaciones son de hecho y generalmente no hay formatos escritos, sin embargo, se respetan, aceptan y se retransmiten de generacin en generacin En ese sentido, las normas que regulan la relacin social, no han sido impuestas sino desarrolladas a travs del tiempo en una doble relacin diferenciada con el estado autoritario por una parte y con su comunidad o municipio por la otra. Una forma muy importante y trascendental de organizacin comunitaria en el altiplano occidental del pas, lo constituyen hoy en da las alcaldas auxiliares, que en la prctica se constituyen como la mxima autoridad de un sistema de gobierno paralelo al sistema oficial en el nivel municipal. Las alcaldas auxiliares son una institucin indgena de mxima autoridad y de ejercicio del derecho maya 15. El fundamento histrico del poder y de la autoridad de la alcalda auxiliar en los municipios del altiplano occidental se encuentra estrechamente vinculado con la espiritualidad de las personas que gobiernan el medio fsico y natural que los rodea. En consecuencia, los gobernantes han sido considerados como los intermediarios entre el creador y formador; y los dems seres humanos. Por otro lado el poder ha sido otorgado en atencin al servicio prestado durante la vida y en menor medida a la capacidad, habilidad y destreza que posee la persona
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En la actualidad, en el pas existe una amplia polmica sobre el tema del derecho Maya versus el derecho Constitucional que rebasa esta ponencia introductoria a la discusin de la conformacin de los COCODES.
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individual para el ejercicio de la autoridad. De ese proceso surgen los consejos de ancianos o de principales como grupo de opinin social o con poder coercitivo. De igual manera surge la asamblea comunitaria, en donde se desarrollan las prcticas de toma de decisiones o solucin de conflictos de las cuales con el cambio de poca se retroalimentan valores culturales, reglas de conducta, obligaciones y prohibiciones que por el uso y rutina van recreando los procedimientos y las prcticas habituales que configuran lo que ms tarde se le conoce como tradicin o costumbre. Esta normativa al ser ejercida por la comunidad en general adquiere el carcter de ley toda vez que se conoce como buena o justa y como regla al comn, generando la institucionalidad comunitaria. Es de esta forma descrita someramente como las comunidades del altiplano occidental del pas han desarrollado y readaptado sus relaciones sociales hasta hoy. La conformacin de los Consejos Comunitarios de Desarrollo en la actualidad se dan en el contexto coyuntural del fortalecimiento del poder local, el desarrollo local y la descentralizacin del Estado, cuyos temas han adquirido importancia a partir de la firma de los acuerdos de paz entre la URNG y el gobierno de Guatemala, en consecuencia se encuentran en la agenda nacional al iniciarse el siglo XXI. Las leyes antes mencionadas recogen y en pocos casos amplan, algunos de los principios y valores culturales indgenas reconocidos en los acuerdos de paz, principalmente en el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas y en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria. En el Cdigo Municipal Decreto 2-2002, se destacan los siguientes: Art. 2. Se resalta la consideracin de la comunidad y municipio: como espacio inmediato de participacin ciudadana en los asuntos pblicos. El espacio se caracteriza por relaciones sociales. Art. 8. Se amplan los elementos del municipio, especialmente en el ordenamiento jurdico y derecho consuetudinario o La poblacin o El territorio o La autoridad ejercida en representacin de los habitantes, tanto por la corporacin municipal como por las autoridades tradicionales propias de las comunidades de su circunscripcin o La comunidad organizada o La capacidad econmica o El ordenamiento jurdico municipal y el derecho consuetudinario del lugar o El patrimonio del municipio
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Art. 17. incisos h y j. El derecho de los vecinos para integrar la comisin ciudadana de auditoria social Arts. 49, 50 y 51. Plantean la formulacin de polticas pblicas municipales, planes, programas y proyectos, la ejecucin de obras y la prestacin eficiente de servicios de sus competencias por medio de la creacin de mancomunidades de municipios Art. 56. Alcaldas comunitarias o alcaldas auxiliares. El Concejo Municipal de acuerdo a los usos, normas y tradiciones de las comunidades, reconocer a las alcaldas comunitarias o alcaldas auxiliares, como entidades representativas de las comunidades, en especial para la toma de decisiones y como vnculo de relacin con el gobierno municipal. El nombramiento de alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares lo emitir el alcalde municipal , con base a la designacin o eleccin que hagan las comunidades de acuerdo a los principios, valores procedimientos y tradiciones de las mismas. La participacin ciudadana y la construccin de la democracia local se describe en los Arts. del 60 al 66. Los cuales manifiestan avances significativos en el establecimiento de formas de participacin social y auditoria social en la toma de decisiones municipales. Las consultas municipales constituyen un mecanismo de democracia directa por medio del cual la poblacin puede aprobar o rechazar decisiones de trascendencia para su municipio. Arts. 8, 20 y 55. Reconocimiento de la personalidad jurdica de las comunidades de los pueblos indgenas, de las alcaldas indgenas y de su funcionamiento, as como las autoridades tradicionales y el derecho consuetudinario, como elementos del municipio. Esto supone una ampliacin y presicin de los elementos que tradicionalmente se haban reconocido: el territorio, la poblacin y la capacidad econmica del municipio.
En la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural Decreto No. 11-2002, se destacan los siguientes: Art. 2 Respeto a las culturas de los pueblos que conviven en Guatemala. As como la promocin de la democracia participativa en equidad e igualdad para mayas, garifunas, xincas y poblacin no indgena, sin discriminacin alguna. Arts. 5, 7, 9, 11 y 13. La institucionalizacin de la participacin ciudadana y la fiscalizacin de la sociedad civil en las decisiones del Estado. Arts. 5, 7, 9, 11 y 13. Los consejos se plantean como un sistema de coparticipacin Estado, alcaldes y sociedad civil, cuya articulacin desde lo local hasta lo nacional trata de plantar propuestas formuladas por los diferentes niveles en un plan nacional con lo que se persigue la planificacin democrtica del desarrollo.
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Arts. 5, 7 y 9. Se amplia la participacin de los sectores sociales en los niveles nacional, regional y departamental. A los cuatro sectores tradicionales que participaban en dicho mbito con voz y voto se suman las organizaciones de indgenas, mujeres , campesinos, pequea y mediana empresa. Se incorporan las universidades en los niveles regional y departamental, cuando antes solo tenan participacin en el nivel nacional. En el nivel departamental se les da la participacin a los secretarios generales de los partidos con voz, pero sin voto, y se contempla la posibilidad de que cada consejo departamental acepte la incorporacin de nuevos movimientos sociales. Art. 13. Integracin de los Consejos Comunitarios de Desarrollo de la siguiente forma: a) asamblea comunitaria integrada por los residentes en una misma comunidad y b) El rgano de coordinacin se integra de acuerdo a su propios principios, normas y valores. Art. 14. Se plantea una amplia funcin de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, entre los que destacan la promocin, facilitacin y apoyo a la organizacin y participacin efectiva de la comunidad en la priorizacin de necesidades problemas y soluciones, para el desarrollo integral de la comunidad. Atr. 15. Se institucionaliza el funcionamiento de los consejos locales , de acuerdo con una nueva modalidad por la cual en municipios en donde existan ms de 20 consejos , se crean consejos de segundo nivel para ordenar su participacin en los consejos municipales. Art. 23. Se reconoce el principio de multiculturalidad, ya que se crean los consejos indgenas, respetando las formas tradicionales de autoridad comunitaria. Art. 21. Aunque en la ley no existe el compromiso de proveer el debido financiamiento al sistema, se establece la posibilidad de que los consejos departamentales planteen sus propias propuestas de financiamiento al ministerio de Finanzas
La legislacin sobre los Consejos Comunitarios se produjo en un contexto rural donde ya en muchas comunidades se haban iniciado procesos de organizacin impulsados por ONG o instituciones de desarrollo en todo el pas, tal es caso de otros municipios de la CARS distintos a la muestra en los cuales el Movimiento Tzuk Kimpop haba iniciado procesos de organizacin de sus sociedades civiles o el caso de la cooperacin internacional (ejemplo, BID-DECOPAZ). As tambin en forma a veces separada o en otros casos relacionada con las sociedades civiles locales, procesos de fortalecimiento municipal. De tal manera, que si bien los municipios de la muestra no posean amplia experiencia en planificacin para el desarrollo municipal si se encontraron antecedentes en los diferentes niveles de la relacin entre municipalidad y sociedad
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civil, entre la municipalidad e instituciones del ejecutivo, entre sociedad civil y ONG, entre municipalidad y cooperacin internacional. De esta manera las relaciones que se detectaron fueron: En general exista algn grado de comunicacin entre gobierno municipal y la sociedad civil. A pesar de ello, se puede decir que la comunicacin tiene reciprocidad mayormente en los municipios en donde se encontraron estructuras organizativas conformadas previas a los COCODES. Se constat la realizacin de intercambios de experiencias de organizacin comunitaria entre el personal de algunas instituciones y ONG y estructuras o actores comunitarios tales como los comits de desarrollo, las comadronas o los guardabosques. Se puede afirmar que la poblacin comunitaria participa cuando es convocada para la toma de decisiones sobre su problemtica. Algunos gobiernos municipales ya han establecido acercamiento y prcticas de trabajo con grupos organizados de las comunidades de manera consultiva. En uno de los gobiernos municipales de la muestra su plan de trabajo contena la organizacin de las comunidades lo que tuvo como consecuencia que las nuevas leyes fortalecieron dicho proceso. No existan en los municipios de la muestra cooperacin internacional directa, aunque se conoca que municipios vecinos si contaron con ella. Un municipio manifest que por su carcter de no indgena, no es beneficiado por la cooperacin internacional en la regin. En los municipios no se encontr ninguna articulacin de la sociedad civil local, ni de las organizaciones o instituciones externas. No se encontr articulacin entre las instituciones del ejecutivo en le municipio, ni de ests con la municipalidad. La inversin realizada por el municipio se circunscribi a proyectos de infraestructura. Las personas atribuyen la falta de participacin al miedo y la cultura de sobrevivencia individualizada aprendida durante el perodo del conflicto armado
De todos los aspectos encontrados resulta importante sealar que en el caso de las asociaciones locales, ONG y OG, no se ha logrado cohesionar la participacin de la sociedad civil con enfoque municipal atribuido principalmente a que cada una de ellas se encierra en sus actividades o especialidad. En esa misma lnea fueron descritos los partidos polticos, con el agravante de que solamente han servido para fragmentar ms a la sociedad local. Es decir, no han
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cumplido con su funcin de representar16, de aglutinar los intereses del conjunto de la sociedad y hacer planteamientos de solucin de las necesidades de la poblacin pobre y de construccin de nacin17. A partir de la aprobacin de las Nuevas Leyes se inici un proceso complicado para los dos actores implicados: los gobiernos municipales y su sociedad civil. Para los gobiernos municipales empezaron a plantearse una serie de interrogantes debido al desconocimiento del contenido de las leyes y a la falta de informacin o una metodologa oficial sobre su aplicacin. La preguntas que ms frecuentemente se plantearon son: Cul debera ser su papel en la organizacin de las comunidades?, Quines seran los responsables de hacer las convocatorias?, Cuntos y quines integraran cada uno de los Consejos? Sera necesario organizar un Consejo por cada comunidad? Cmo respetar la organizacin tradicional y aplicar las nuevas leyes? Cmo actuaran las comunidades organizadas en la fiscalizacin del gasto municipal? Qu papel jugara el Concejo Municipal y el Consejo Municipal de Desarrollo?
A pesar de las incertidumbres planteadas por los gobiernos municipales frente a la nueva legislacin y la organizacin comunitaria, en lo concerniente a la administracin municipal, su percepcin fue positiva en tanto que se pens que dichas leyes fortaleceran y regularan sus propuestas de trabajo. Una ventaja percibida por los funcionarios entrevistados fue que la sociedad civil tendra una responsabilidad compartida con el gobierno municipal sobre la gestin de los proyectos de sus propias comunidades y de su municipio. El resultado de los procesos de diagnstico realizados en los municipios de la muestra estudiada de la cuenca alta del ro Samal orientaron a concluir que en ninguno de ellos existan antecedentes de una participacin con marcos democrticos basados en la eleccin de representantes, espacios de concertacin y discusin socializada de sus problemas. Ms bien en la administracin y gestin municipal, se sealaron acentuados mecanismos de clientelismo, arbitrariedad, autoritarismo o en el mejor de los casos, paternalismo por parte de las autoridades.
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Vase, http://www.congreso.gob.gt/Pdf/Normativa/LeyElectoral.PDF Esta opinin se ha manifestado con mayor intensidad durante el presente ao, debido a que es un ao electoral con una sobrada oferta de opciones polticas lo que refirieron como factor de confusin.
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En la misma actividad de diagnstico no se encontr una fehaciente experiencia sobre planificacin del desarrollo municipal, ms se trabaja con base a proyectos especficos donde generalmente no se toma la opinin de la poblacin receptora. A este estilo de gobernar, los ciudadanos le atribuyeron los siguientes mecanismos: facilita y promueve la discrecin y la impunidad, induce a la corrupcin, conduce a la ineficiencia administrativa y de gestin, fomenta el gasto irracional, y Anula la capacidad de atender las verdaderas necesidades del total de la poblacin al no atenderlas, visualizarlas y escucharlas.
De acuerdo con los datos del Instituto Nacional de Estadstica en el pas existen 23,340 lugares poblados en sus 330 municipios 18. Es decir, siguiendo lo preceptuado en la ley de Consejos19 de Desarrollo Urbano y Rural pudiesen existir en el pas ms o menos 6,600 COCODES de primer o segundo nivel segn sea el nmero de comunidades de cada municipio. Los resultados del proceso de intervencin del CPD en estos municipios deriv en los resultados siguientes:
Cuadro No. 1 Municipios de la muestra Cuenca alta del ro Samal 2003 Divisin administrativa Poblacin Total
1 pueblo, 6 aldeas y 27 caseros 1 Villa, 5 aldeas y 13 caseros 1 pueblo, 4 aldeas,
Municipio Cabricn Sibilia San Juan

18 19
COCODES Organizados 2003
19,281 20 COCODES 260 dirigentes (17% mujeres) 7,796 17 COCODES 221 dirigentes (23% mujeres) 41,150 17 COCODES
Vase, http://www.segeplan.gob.gt/ine/index.htm La legislacin guatemalteca distingue 2 acepciones de las palabras consejo y concejo. La Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto No. 11-2002, define como consejo a cada uno de los 5 niveles de organizacin y participacin de la sociedad, empezando por el nivel comunitario (COCODES), municipal, departamental, regional y nacional, su funcin es de asesora. Es un organismo consultivo Y El Cdigo Municipal Decreto No. 12-2002 define como concejo al cuerpo colegiado representante del Estado en un municipio, es el ayuntamiento, su funcin es deliberar y administrar.
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Ostuncalco
17 caseros y 2 Barrios
219 dirigentes (21% mujeres)
Fuente: elaboracin propia en base a datos del INE 2003 y trabajo de campo en el acompaamiento de la experiencia.
Para alcanzar estos resultados el CPD implement una estrategia cuidadosa de organizacin que se recoge en los siguientes pasos: La divulgacin de las tres nuevas leyes. Se realiz un proceso de informacin a los vecinos y lderes comunitarios sobre las nuevas leyesUn mapeo del liderazgo comunitario. Fue depurado en reuniones de trabajo con los lderes en un proceso de autoseleccin hasta quedar los que posteriormente conformaron los COCODES. La inclusin de otros vecinos de cada comunidad en el proceso organizativo de los COCODES fue decidida por el gobierno municipal, los alcaldes comunitarios o los principales lderes comunitarios. Un mapeo de organizaciones locales, ONG y OG. Result en la conformacin de una comisin de acompaamiento organizativo de los COCODES. Un plan de relacionamiento permanente con las instituciones y organizaciones que tenan trabajo en cada municipio. Eleccin primaria de representantes comunitarios. Posteriormente a una fase de identificacin de lderes, se procedi a la eleccin de representantes comunitarios. Talleres sobre la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural vista desde la participacin y beneficios comunitarios. Facilitacin en la toma de decisiones organizativas. Un aspecto importante de mencionar es que la comisin de acompaamiento no fue quien organiz los COCODES, sino que se les dejaba que los propios comunitarios decidieran sobre la forma y fecha en que lo haran. As, la comisin nicamente fue la responsable de convocar, facilitar los talleres y asesorar el proceso en forma conjunta con el gobierno municipal. Informacin peridica. Una actividad importante en la motivacin fue la informacin que de manera semanal se distribuy a los lderes conteniendo un resumen de las noticias relevantes del pas y de la regin. La participacin activa de la municipalidad. Se busc que la corporacin municipal fuera siempre en la convocatoria a las actividades de sensibilizacin, capacitacin u organizacin. Eleccin primaria de los COCODES. Se realizarn asambleas para la conformacin de los COCODES donde los representantes fueron confirmados como miembros del Consejo y como representantes ante los Consejos
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Municipales de Desarrollo Urbano y rural. Posteriormente, convocatoria de la municipalidad se conformaron los COMUDES.
mediante
Y ahora qu?
El proceso de organizacin de los COCODES se facilit gracias a la identificacin de condiciones previas dentro de las cuales visualizar la estructura comunitaria e informar de manera suficiente a su base de dirigentes sobre las nuevas leyes se considera por el CPD como un logro importante. Seguidamente, la participacin de las asociaciones y ONG que trabajan en los municipios como facilitadores del proceso de induccin y constitucin del sistema de Consejos en el Municipio fue un factor externo de gran importancia (tambin se reconoce la autocapacitacin en las nuevas leyes en estos actores). Las sesiones de capacitacin a los Concejos Municipales fue otro factor importante en el proceso, dado que las autoridades locales estaban suficientemente informadas de las obligaciones y de los alcances del sistema municipal de consejos de desarrollo. Finalmente, la facilitacin que brindaron las entidades externas con trabajo local (tal el caso del CPD) en la constitucin del Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural COMUDES 20, concluy con lo que podemos valorar de un exitoso proceso organizativo. Podramos decir, este modelo intervencin tanto en componentes como en estrategia, favorece procesos de cultura democrtica pero como lo sealan los miembros del CPD, este es el comienzo fundamental obligado. Paralelamente, el ciclo de presentacin de los proyectos de escala municipal al gobierno central pocas veces coincidi con la organizacin de los COCODES y COMUDES. Por lo que an no se puede decir mucho sobre la priorizacin de las demandas y la asignacin de los recursos. De acuerdo a los datos que se tienen, los recursos anuales asignados para cada municipio no alcanzan para distribuir proyectos de infraestructura a todos y cada uno de los COCODES; as tambin, el marco organizativo participativo de los COCODES ha resultado en agendas discutidas de desarrollo comunitario. Un paso siguiente en cada municipio ser la de generar un Plan Maestro de Desarrollo Sustentable considerando la capacidad financiera del gobierno central pero sobre todo generando una agenda propia de gestin. An as se abren muchas interrogantes para los COMUDES y los COCODES. Se tiene informacin sobre procesos autoritarios en la formacin de los COMUDES en la regin deslegitimando desde ya su potencial democratizador. Otro tema paralelo importante para visualizar el futuro de los COCODES se refiere a la estrategia de financiamiento
20
El CPD acompaa a 7 Corporaciones Municipales en la CARS. En todos los casos se facilit el proceso de conformacin de los COMUDES. En este ensayo no se discuti dicho proceso, se menciona para contextualizar el proceso de los COCODES.
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del Estado, el CPD y otras organizaciones opinn que se hace necesario abandonar la va de los fondos de inversin para avanzar en verdaderos planes aplicados de manera multinivel y abandonar el desarrollo tipo men caracterstico de dichos fondos. En un sentido ms amplio, las nuevas leyes tal como se les conoce actualmente, constituyen una oportunidad indita para los municipios y sus comunidades. Al institucionalizar la organizacin comunitaria como parte vinculante de la gestin municipal, se est dando un paso importante a los solucin de muchos de los problemas con la participacin de los vecinos y en la construccin activa de ciudadana. Si tomamos en cuenta el nmero nacional de potenciales COCODES, estos pueden ser la base de la transformacin democrtica cuando se profundice el proceso participativo de toma de decisiones y se alcancen resultados tangibles a la poblacin, construyendo con la prctica permanente y con el tiempo, cultura democrtica. Pero visualizados los COCODES como institucionalizacin de las prcticas comunitarias (algo sobre lo que hay que debatir), se abre el riesgo de trastocar las relaciones de organizacin propia de las comunidades o entrar en contradiccin directa con ellas y las consecuencias de esta relacin no se puede an dimensionar. Lo cierto es que si bien las leyes son un avance en el reconocimiento de las prcticas culturales propias de los pueblos indgenas, no resuelven las posibles contradicciones ms all de hacer prevalecer la ley constitucional. An con este riesgo, los COCODES institucionalizan un espacio de interaccin entre lderes y liderezas en el seno del municipio, retoman la opinin sobre la problemtica comunitaria y sus soluciones en la dimensin municipal vinculante a los proyectos y planes de desarrollo. Con los COCODES emerge un sujeto social por constituirse y se recobra la dimensin territorial, que en trminos de los municipios indgenas se reflejar en el re-posicionamiento sobre sus recursos naturales. Referencia bibliografa
Bailey, Carlos, 2001. Impedimentos polticos al desarrollo del proceso descentralizador en Guatemala. En Aportes al debate sobre la descentralizacin en Guatemala , pp 1-58, Fundacin Friedrich Ebert, Guatemala. Chvez, E (2003). Organizacin y desarrollo culturalmente sustentable: reflexiones a partir del mbito municipal. Centro Pluricultural para la Democracia. Quetzaltenango, Guatemala. pp: 28 Dardn, J. (1999). La sustentabilidad, poltica y regin: El altiplano occidental de Guatemala. Centro Pluricultural para la Democracia. Quetzaltenango, Guatemala. pp: 32 Dardn, J. (2003). La cuenca hidrogrfica y su importancia para le gestin regional del desarrolll sustenable del altiplano occidental. Centro Pluricultural para la Democracia. Quetzaltenango, Guatemala. pp:97
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Glvez, V.; Linares, L.; Velsquez, R. 2002. Participacin Social y Poder Local en Guatemala. FLACSO-GUATEMALA. 199 pp. IEPALA (1980). Guatemala: futuro prximo. Instituto de Estudios Polticos para Amrica Latina. Espaa. Pp: 240 Reyes, Virgilio. Poder Local y Bosques comunales. Estudio de caso: Totonicapn. Debate Nmero 43. FLACO-GUATEMALA. pp: 99
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Movimiento Tzuk Kim-pop/ III CONFEDELCA, Managua-Nicaragua, octubre 2003 Centro Pluricultural para la Democracia, Kembal Tinimit, CPD

Jacobo Dardn2 Edwin Chvez3

El proyecto es auspiciado por la fundacin Ford.

Municipio Cabricn Sibilia San Juan

COCODES Organizados 2003

219 dirigentes (21% mujeres)

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