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Los posibles efectos del IVA en alimentos y medicinas


Rodolfo Minzer Valentn Sols

Fecha: 01/10/2013

La capacidad de recaudacin del fisco mexicano es extremadamente baja. La estrechez del presupuesto pblico, como resultado de la esculida carga tributaria, se ha
reflejado en la incapacidad del Estado de promover e impulsar una agenda de desarrollo y crecimiento econmico incluyente y con equidad, ha minado la capacidad estatal de garantizar servicios pblicos de calidad, de lograr un volumen de gasto pblico acorde con las necesidades de la poblacin, de crear empleo digno y de materializar una poltica pblica a favor de una ms justa distribucin del ingreso. Entre las reformas que se discutieron se mencion la extensin del IVA de 16% a alimentos y medicinas. Esta propuesta, que provoc respuestas dispares, amerita estimar los efectos esperados en la recaudacin tributaria, la prdida de poder adquisitivo de los hogares debido al aumento en el costo de la canasta de bienes, sus implicaciones en los niveles de pobreza y, finalmente, reflexionar sobre las medidas compensatorias necesarias para mitigar el efecto regresivo de esta reforma. Mxico tiene dos deudas: engrosar las arcas del Estado y redisear un sistema de recaudacin y gasto que contribuya a una distribucin ms equitativa del ingreso. Cualquier reforma propuesta debiera ser analizada y evaluada en funcin de estos parmetros.

Un fisco flaco y regresivo


Una de las caractersticas sobresalientes del sistema impositivo mexicano es la muy baja carga tributaria (definida como los ingresos tributarios como porcentaje del PIB) aun comparada con aquella del resto de los pases latinoamericanos.1 En 2008 la carga tributaria en Mxico totaliz 8.2% del PIB, de los cuales 5.3% corresponden a ingresos tributarios directos (bsicamente impuesto sobre la renta), 2.7% a ingresos indirectos (principalmente IVA) y 0.2% a otros ingresos.2 Si a lo anterior se suman las contribuciones sociales, las que van principalmente en beneficio de los deciles de ms altos ingresos, la carga tributaria total lleg a un gran total de 9.8% en 2008. As es como Mxico ocupa el ltimo lugar en recaudacin relativa entre todos los pases latinoamericanos. El estancamiento de la carga tributaria se ha reflejado en que el equilibrio de las finanzas pblicas se ha logrado mediante la contencin del gasto pblico, principalmente de inversin en infraestructura, la que en Mxico ha sido inferior a gran parte de los pases de la regin. Asimismo, la baja capacidad del Estado de generar ingresos tributarios ha significado que, durante dcadas, el pas ha dependido bastante de los recursos petroleros, que constituyen un recurso natural de carcter no renovable y que en un futuro no muy lejano ser eventualmente sustituido por otras fuentes de energa, como por ejemplo la energa solar. Sin dichos recursos el balance primario del gobierno federal pasara a registrar un dficit crnico, que en promedio ha alcanzado alrededor de 5.5% del PIB en los ltimos cinco aos. Adems, la exportacin petrolera en la ltima dcada muestra una franca tendencia a la baja. Mientras que hace una dcada el promedio de barriles exportados en Mxico se ubicaba en un nivel de 1.8 millones de barriles diarios, en mayo de 2013 esta cifra lleg apenas a un milln de barriles diarios. La dependencia de la renta petrolera se ha traducido en una postergacin histrica de los contribuyentes en asumir sus responsabilidades fiscales y ha ocultado la enorme incapacidad del Estado en materia de recaudacin. No sorprende pues que Mxico sea uno de los pases con menor productividad en la recaudacin tributaria, especialmente ISR e IVA los dos principales canales recaudatorios lo que se explica debido a los elevados niveles de evasin y de elusin fiscal, los altos niveles que alcanza el sector informal y la dependencia histrica de las rentas petroleras, entre otros factores. Segn Tello y Hernndez (2010), se estima que la productividad fiscal del IVA, definida como la razn entre la carga tributaria y la tasa de impuesto, lleg en Mxico a 0.22 en 2003, en comparacin a 0.49 en Chile y 0.34 en Argentina. Esto significa que si Mxico hubiese registrado una productividad del IVA similar a la de Chile, la carga tributaria se hubiese incrementado en cuatro puntos porcentuales del PIB. Otra marcada caracterstica de la economa mexicana es la extrema inequidad en la distribucin del ingreso acompaada con altos niveles de pobreza. De ah que el decil con mayores ingresos de la poblacin perciba lo equivalente a la suma total del ingreso de los ocho primeros deciles. Lo anterior se ve reflejado en los altos niveles de pobreza moderada urbana (47.7%) y pobreza extrema urbana (14.7%), as como pobreza moderada rural (66.0%) y pobreza extrema rural (35.0%).3 Cabe sealar que el porcentaje de pobreza moderada de los tres primeros deciles en la zona urbana supera un 90%, en tanto que en la zona rural son los cinco primeros deciles los que registran un porcentaje de pobreza moderada por sobre 90%.

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Por ltimo, vale la pena subrayar otro antecedente del sistema fiscal mexicano: las diferencias entre subsidios dirigidos y subsidios generalizados (grfico 1). Los subsidios

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Por ltimo, vale la pena subrayar otro antecedente del sistema fiscal mexicano: las diferencias entre subsidios dirigidos y subsidios generalizados (grfico 1). Los subsidios
dirigidos del programa Oportunidades, Seguro Popular y Apoyo Alimentario benefician en mayor medida a los deciles de ms bajos ingresos y por lo tanto actan en forma progresiva. Sin embargo, cuando se incluyen los subsidios generalizados la situacin cambia drsticamente y se torna regresiva. Los subsidios a la gasolina y otras exenciones fiscales favorecen principalmente a los hogares de los deciles de ms altos ingresos. Por ejemplo, en 2008 una persona promedio perteneciente al dcimo decil, correspondiente al de ms altos ingresos, recibi alrededor de 13 mil pesos anuales por concepto de subsidios generalizados, alrededor de seis veces ms que los subsidios dirigidos percibidos por una persona promedio perteneciente al decil ms pobre. La extensin del IVA y sus efectos En la actualidad los alimentos y las medicinas tienen una tasa cero para efectos del pago del IVA. En el caso especfico de los alimentos, se trata de un sector econmico en que los deciles de menos recursos gastan parte importante de sus ingresos. Resulta as conveniente presentar algunos hechos estilizados acerca de la composicin del gasto familiar segn deciles de ingreso y sectores econmicos (grfico 2). Se aprecia que la industria alimentaria representa 24% del gasto de los hogares del primer decil. Si adems se agrega el sector agrcola-ganadero, se concluye que los hogares integrantes del decil ms pobre destinan 32% de su gasto en alimentos. Se observa que esta proporcin disminuye al pasar a deciles superiores de ingreso. As, para el dcimo decil estos dos sectores en forma conjunta representan slo un 9.8% de su gasto. Esta observacin es importante porque permite reconocer que son los hogares de menores ingresos quienes se vern ms afectados con una extensin del IVA al sector alimentario.

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El grfico 3 ilustra una estimacin fundamental en nuestro anlisis, a saber, el aumento porcentual del costo de vida de los mexicanos, por decil de ingreso, en caso de que se
extienda a 16% el IVA a alimentos y medicinas. Se aprecia que los hogares del decil ms pobre son los ms afectados, pues su costo de vida se incrementa en 7.3%. Se observa, adems, que para el grupo que incluye desde el segundo hasta el quinto decil el costo de vida aumentara en forma similar, alrededor de 6.6% en cada decil. Para los deciles posteriores, desde el sexto hasta el noveno decil, el costo de vida sigue aumentando, pero a una tasa decreciente de alrededor de 0.8 puntos porcentuales al pasar de un decil al siguiente. As, el costo de vida para el sexto decil aumenta en 5.9%, para el sptimo lo hace en 5.1%, para el octavo se incrementa en 4.3% y para el noveno aumenta en 3.7%. Al pasar del noveno al dcimo decil el alza de costo de vida decae fuertemente, llegando slo a 2.4%. As, la diferencia en el alza de costo de vida entre el primero y el dcimo decil es de 4.9%. En otras palabras, el alza de costo de vida de los hogares pertenecientes al decil ms pobre triplica a los del decil ms rico.

Ahora el otro lado de la moneda es que, en efecto, la recaudacin tributaria total, luego de extender el IVA de 16% a alimentos y medicinas, aumentara alrededor de 2.9%
del PIB. As, suponiendo una evasin tributaria de 30%, la recaudacin tributaria adicional llegara a 2.1% del PIB. No obstante, debido a que la adopcin de la medida analizada implica un aumento en el costo de vida, y por lo tanto de los niveles de pobreza, es importante cuantificar el incremento en stos segn decil de ingreso y el monto que se requerira transferir a cada decil para compensar por la prdida de su poder adquisitivo correspondiente. El grfico 4 ilustra el cambio en la distribucin de la pobreza moderada en la zona urbana como resultado de extender el IVA a alimentos y medicinas. Se observa que la tasa de pobreza del pas aumentara de 47.7% a 50.8%. Esto es, la pobreza urbana moderada crecera 3.1%, dejando as en evidencia el carcter regresivo de la medida. Desde un punto de vista del incremento del porcentaje de pobreza, los deciles que se ven ms afectados no necesariamente son los ms pobres, sino son los intermedios, especialmente el quinto decil con un aumento de 4.7 puntos porcentuales, el sexto decil (7.6 puntos porcentuales) y el sptimo decil (5.1 puntos porcentuales). El hallazgo anterior resulta en particular importante y difiere de las conclusiones que se mencionan usualmente en otros estudios. En efecto, por lo general se argumenta que frente a este tipo de medidas, de carcter regresivo, es suficiente con compensar a los deciles inferiores, tpicamente el primero y el segundo, que son los que supuestamente se veran ms afectados. Nuestro anlisis muestra que, desde un punto de vista del aumento en la tasa de pobreza, son los deciles intermedios y no los bajos los que se vern ms afectados, y por lo tanto no es suficiente con compensar slo a estos ltimos. La intuicin detrs de este hallazgo es simple. Dado el elevado porcentaje de pobreza que caracteriza a los deciles ms bajos, los que an antes de adoptar la medida se encuentran muy cercanos al 100%, el margen para un deterioro an mayor es escaso. Por el contrario, los deciles intermedios cuentan con ms espacio para desmejorar su situacin de pobreza. En consecuencia, la falta de una compensacin adecuada una medida como la propuesta se traduce, en los hechos, en un aumento importante en los niveles de pobreza de los deciles intermedios.4

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Los retos a considerar


El grfico 5 ilustra la denominada curva Recaudacin-Pobreza. Este es un grfico interesante porque muestra el monto de recaudacin fiscal adicional, en trminos del PIB, que se podra obtener luego de compensar a cada decil por la prdida de su poder adquisitivo y as evitar incrementos significativos en el nivel de pobreza general.

Comenzando del punto ubicado en el extremo superior derecho del grfico, denominado sin compensacin, que representa la situacin a la cual se hubiese llegado luego
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Comenzando del punto ubicado en el extremo superior derecho del grfico, denominado sin compensacin, que representa la situacin a la cual se hubiese llegado luego
de extender el IVA a alimentos-medicinas y no compensar a ninguno de los deciles, se pasa al punto D1 en el que se compensa nicamente al decil 1, el punto D2 en el que se compensa a los dos primeros deciles, el punto D3 en el que se compensa a los tres primeros deciles y as sucesivamente hasta llegar al punto D10, en el que se compensa a todos los deciles. La compensacin consiste en devolverle al respectivo decil un monto de dinero (en trminos del PIB) tal que el poder adquisitivo del respectivo decil no se vea alterado como consecuencia del aumento del costo de vida. Se aprecia que cuando no se compensa a ninguno de los deciles, la recaudacin tributaria alcanza su nivel mximo (2.9%), pero tambin lo hace la pobreza (50.8%). El movimiento desde el punto inicial sin compensacin al punto D1 requiere compensar al primer decil en un monto equivalente a 0.19% del PIB y la pobreza moderada urbana disminuye levemente de 50.8% a 50.74% producto de dicha compensacin. En forma anloga, el movimiento desde el punto D1 al punto D2 requiere compensar al segundo decil en un monto equivalente a un 0.21% del PIB y la pobreza moderada disminuye muy marginalmente de 50.74% a 50.73%, y as sucesivamente. As pues, un movimiento de un punto cualquiera en el grfico hacia un punto ubicado inmediatamente a su izquierda implica compensar a un decil adicional, lo que conlleva una menor recaudacin tributaria, pero tambin un menor nivel de pobreza. Se observa, pues, que como resultado del proceso anterior la mayor cada en la pobreza se obtiene al pasar de D5 a D6, esto es, al compensar hasta el sexto decil, en cuyo caso la pobreza urbana moderada cae en 0.84 puntos porcentuales (de 49.7% a 48.8%) y la recaudacin lo hace en 0.32 puntos porcentuales del PIB. Es fcil corroborar que en este caso la pendiente del grfico alcanza su valor mximo, indicando que al pasar de D5 a D6 por cada peso que se deja de recaudar se logra la mxima reduccin de pobreza. Este anlisis corrobora la necesidad de compensar a los hogares de los deciles intermedios, que son los que ms se vern afectados por una potencial extensin del IVA a alimentos y medicinas, y no slo a los ms pobres. Si adicionalmente se supone una tasa de evasin tributaria del IVA, la principal diferencia respecto del anlisis anterior consiste en un traslado hacia la izquierda de la curva, lo que implica que la medida pierde atractivo respecto de una situacin sin evasin tributaria debido a los menores niveles recaudatorios que se pueden alcanzar. As, suponiendo una situacin de evasin tributaria del IVA de un 30% y considerando una compensacin que abarque desde el decil 1 hasta el decil 6, la aplicacin de un IVA de 16% a alimentos y medicinas podra llevar a una recaudacin tributaria adicional de 1.0% del PIB, y el nivel de pobreza urbana subira 1.1 puntos porcentuales debido al efecto que dicha medida tendra en los deciles 7 en adelante, deciles que en este ejercicio no reciben compensacin. Es importante hacer notar que la evasin tributaria le resta gran parte del atractivo a la medida que extiende el IVA a alimentos y medicinas, aun cuando el gobierno estuviese dispuesto a compensar a los deciles que se han visto ms afectados. Esto se debe a que en presencia de evasin tributaria se incurre en la totalidad del costo social que significa extender el IVA a alimentos y medicinas, que viene dado por el aumento en el porcentaje de pobreza, pero se internalizan slo parte de sus beneficios, en el sentido de que el aumento en la recaudacin tributaria que se alcanza es slo parcial. El anlisis anterior ilustra las complejidades de adoptar una medida como la analizada. Se trata de una propuesta altamente regresiva, esto es, que afecta fuertemente a los estratos socioeconmicos bajos y medios, que son precisamente los que destinan un mayor porcentaje de sus ingresos al rubro de alimentos. Consecuentemente, en ausencia de un mecanismo de compensacin adecuado, el impacto en la prdida de poder adquisitivo en dichos estratos ser significativo, adicionalmente a las complicaciones que implicara administrar un sistema de compensaciones focalizado. Existen una serie de medidas fiscales alternativas que se podran considerar, algunas de las cuales han sido analizadas en la versin ms amplia del presente artculo. Por ejemplo, la eliminacin al subsidio de las gasolinas, un incremento en el impuesto sobre la renta de las personas pertenecientes a los deciles ms altos y gravar con un nuevo impuesto los activos bancarios. Estas medidas resultan ser mucho menos regresivas e incluso alguna de ellas progresivas comparadas con la analizada en el presente artculo. Finalmente, es importante recalcar que la eficiencia en la recaudacin tributaria de cualquier medida que se decida adoptar depender tanto de las tasas de evasin como de elusin fiscal, que en Mxico alcanzan niveles muy elevados. Sin una mejora significativa en este aspecto, cualquier reforma fiscal que se implemente tendr un efecto muy limitado. Y se es un reto que la actual reforma no deber soslayar.

Rodolfo Minzer. Oficial de Asuntos Econmicos de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), subsede regional de Mxico.
Valentn Sols. Consultor externo de la CEPAL, subsede regional de Mxico.

El presente artculo es parte de un estudio ms amplio en el que se analizan diversas propuestas fiscales, titulado Anlisis estructural de la economa mexicana: algunas
medidas de reforma fiscal y sus impactos en la distribucin del ingreso y la pobreza, el que estar prximamente disponible en el sitio web de la subsede regional de la CEPAL en Mxico. Los autores agradecen los valiosos comentarios de Alicia Brcena, Hugo Beteta, Juan Alberto Fuentes, Willy Zapata y Pablo Yanes a versiones preliminares del documento.

Bibliografa
Antn, A. y F. Hernndez (2010): VAT Collection and Social Security Contributions under Tax Evasion: Is Therwe a Link?, CIDE, WP nm. 480. Antn, A. y F. Hernndez (2013): Reforma Fiscal pro-verde? para la Seguridad Social Universal, CIDE. Brcena, A. y N. Serra (2012): Reforma Fiscal en Amrica Latina. Qu fiscalidad para qu desarrollo?, Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). Minzer R. y V. Sols (2013): Anlisis estructural de la economa mexicana: algunas medidas de reforma fiscal y sus impactos en la distribucin del ingreso y la pobreza, Serie Estudios y Perspectivas, Sede Subregional de la CEPAL en Mxico (por aparecer). Scott J. (2013): Subsidios regresivos, nexos, pp. 38-41. Tello C. y D. Hernndez (2010): Sobre la Reforma Tributaria en Mxico, Economa UNAM, vol. 7, nmero 21, pp. 37-56. Universidad Nacional Autnoma de Mxico (2010): Mxico Frente a la Crisis. Hacia un Nuevo Curso de Desarrollo. n

1 Se excluyen de este anlisis los ingresos petroleros.


2 Se menciona explcitamente 2008 debido a que las estimaciones aqu presentadas se basan en una Matriz de Contabilidad Social construida con datos de ese ao. No obstante, las cifras aqu reportadas no varan significativamente en aos posteriores. Por ejemplo, la carga tributaria en 2012 lleg a 8.5%, similar a la cifra de 2008. 3 Para la estimacin de las lneas de pobreza moderada y extrema se utilizaron las estimaciones del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval). 4 Para un anlisis que incorpora adicionalmente el ndice de incidencia, vase el estudio ms amplio al que ya se hizo referencia.

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