LA PLURALIDAD DE INSTANCIAS EN EL PROCEDIMIENTO REGISTRAL Y LA COMPETENCIA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA Rosario del Carmen Guerra Macedo1

I.- INTRODUCCIN El derecho administrativo moderno reconoce a los principios del procedimiento administrativo como elementos bsicos para encausar, controlar y limitar la actuacin de la administracin y de los administrados en todo procedimiento, no en vano la Ley de Procedimiento Administrativo General Ley 27444, consagra 16 principios en su ttulo preliminar. Pero existen otros principios no consagrados en la Ley que son de aplicacin al procedimiento administrativo. El Tribunal Constitucional (TC), ha determinado en la STC Exp. N. 1159-2001-AA/TC, FJ 2 que cuando un acto administrativo ha de afectar un inters o derecho subjetivo, su validez est condicionada a que se respeten las garantas que comprende el derecho al debido proceso. El Tribunal Constitucional estableci entonces que los principios y derechos de la funcin jurisdiccional contemplados en la Constitucin, y en particular el derecho al debido proceso, no resultan de aplicacin exclusiva a los procesos judiciales que conoce el Poder Judicial, sino que se extienden tambin a los procedimientos que se tramitan en sede administrativa. Sin embargo, el propio TC ha precisado que ello no significa que todos estos principios y garantas de la funcin jurisdiccional puedan ser trasladados mecnicamente al mbito administrativo, sino nicamente aquellos que, razonablemente, resulten aplicables. De este modo, si bien la pluralidad de instancias constituye una garanta del derecho al debido proceso en el mbito judicial establecido en el artculo 139, inciso 6 de la Constitucin, el Tribunal Constitucional ha descartado que su necesaria observancia forme parte del contenido esencial del derecho al debido proceso administrativo. Entonces, tenemos como regla general, que el contenido esencial del derecho al debido procedimiento administrativo no comprende necesariamente el derecho a la pluralidad de instancias; sin embargo puede ocurrir que, en determinadas circunstancias, este derecho se configure como un elemento indispensable para que el procedimiento administrativo pueda cumplir sus funciones y considerarse justo. No obstante, el propio TC admite como vlida la existencia de rganos de segunda instancia en los procedimientos administrativos, cuando ello resulta necesario por la naturaleza de la funcin o para brindar mayor garanta al desarrollo del debido procedimiento administrativo. Su labor principal es conocer y resolver las apelaciones que interpongan las personas afectadas contra las resoluciones y decisiones adoptadas por la primera instancia.
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Ex Presidenta del Tribunal Registral. Actual Vocal del Tribunal Registral

Sobre el tema, existe un sector que considera que la exigencia de acudir a una doble instancia es una carga para el administrado. Tal como lo seala Morn Urbina: En verdad la exigencia de los recursos administrativos y, por ende la recurribilidad de las decisiones de las autoridades est pensada como una carga para el administrado, y un privilegio para la Administracin, que le permite el autocontrol administrativo por las autoridades superiores sobre los subalternos2. El mismo autor tambin afirma: Por esta peculiaridad es que el recurso administrativo se muestra como una institucin de la Administracin, en colaboracin con el administrado, destinada a permitir auto controlar sus decisiones y dirimir la controversia surgida con motivo de su propia actuacin. En tal virtud, la decisin que se emitir en el procedimiento recursal tambin se muestra imbuida del objetivo de hacer actuante el inters pblico y no slo aplicar el Derecho al caso concreto3. Por otro lado, el TC ha establecido que los Tribunales Administrativos colegiados pueden ejercer el control difuso de constitucionalidad, e inaplicar al caso concreto la ley o norma considerada contraria a la Constitucin. De este modo las funciones que cumplen los Tribunales Administrativos recobran trascendencia e implicancias cuando actan como rgano de segunda instancia. Es de sealar que los Tribunales Administrativos en el Per, surgen ms por una necesidad de contar con rganos de resolucin especializados que respondan a las particularidades de las materias involucradas (tributacin, minera, registral etc.) que a la voluntad del Estado de establecer un fuero contencioso privativo al estilo del Consejo de Estado Francs4, porque el administrado siempre puede acudir a la sede judicial comn para impugnar la resolucin administrativa, toda vez que la facultad del control de la actividad resolutiva estatal est sujeto al control judicial, porque as est adoptado por la ley peruana.

II LA PLURALIDAD DE INSTANCIAS EN EL PROCEDIMIENTO REGISTRAL El procedimiento registral a tenor de lo regulado en el artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley 27444, es un procedimiento administrativo especial. El Sistema Nacional de los Registros Pblicos fue creado mediante la Ley N 26366, del 16 de octubre de 1994, con la finalidad de mantener y preservar la unidad y coherencia del ejercicio de la funcin registral en todo el pas, orientado a la especializacin, simplificacin, integracin y modernizacin de la funcin, procedimientos y gestin de todos los registros que lo integran5. Esta Ley establece, en su artculo 5, que los Registros Pblicos que integran el
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MORON Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurdica. Lima. Agosto 2003. pg. 444
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La Constitucin Napolenica del ao VIII cre el Consejo de Estado para resolver todos los problemas que se suscitaban en materia administrativa, el mismo que tendra como competencia resolver en un momento, las reclamaciones ante la Administracin basados en derechos patrimoniales y en un segundo momento, las quejas de los ciudadanos que se sintieran agraviados por cualquier ilegalidad de la actuacin administrativa. Es decir que las reclamaciones de los actos administrativos no pertenecen al poder judicial.
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Artculo 1 de la Ley 26366.

Sistema contarn con una primera y segunda instancia administrativa registral6. As la primera instancia est constituida por el Registrador Pblico y la segunda por el Tribunal Registral. Es a nivel reglamentario, esto es a travs del Reglamento General de los Registros Pblicos (RGRP), que se prev la pluralidad de instancias slo cuando se produce una denegatoria de inscripcin por parte del Registrador Pblico. En el caso de calificaciones positivas, es decir cuando el Registrador decide extender el asiento registral, no se prev una doble instancia. As, el artculo 142 del TUO del RGRP, prev que procede interponer recurso de apelacin contra las observaciones y tachas, resultando improcedente interponer este recurso contra las inscripciones. Se han planteado diversos fundamentos para justificar la instancia nica en la calificacin positiva y admitir slo la doble instancia en la calificacin negativa. Algunos sostienen que uno de los fundamentos radica en el principio de legitimacin previsto en artculo 2013 del Cdigo Civil, que establece que es el poder judicial quien tiene competencia para declarar la invalidez de un asiento registral, por ello los interesados debern acudir directamente al poder judicial para poder invalidar un asiento. Otro fundamento es que la naturaleza especial del procedimiento registral que no admite oposicin ni el apersonamiento de un tercero en el procedimiento, hace inviable un recurso de apelacin efectuado por un tercero no favorecido por la inscripcin. Finalmente se sostiene que, dada la finalidad del procedimiento registral, se legitima slo al interesado con la inscripcin, para recurrir las calificaciones negativas. La otra cara de la moneda representan aquellos que sostienen que siendo el procedimiento registral un procedimiento de naturaleza administrativa no existira obstculos para que los asientos registrales puedan tambin ser cuestionados dentro del procedimiento registral, o por la va contenciosa administrativa habida cuenta que la Ley 26366 no hace distingos entre la calificacin negativa y la calificacin positiva. En la doctrina espaola encontramos diversos autores que han dado fundamento cientfico a la tesis de la naturaleza administrativa de la funcin registral. As, Jess GONZLEZ PREZ sostiene que Ya se ha sealado que los procedimientos registrales constituyen uno de los supuestos caractersticos de los que se han calificado de procedimientos triangulares. Lo que, por s solo, obliga a tener muy en cuenta a los que podemos llamar terceros interesados o, ms exactamente, interesados con intereses contrapuestos, tan relevantes como los de los que incoaron el procedimiento7. En el mismo sentido Francisco GONZALES NAVARRO haba manifestado A tal efecto es importante determinar en qu tipo de procedimiento administrativo encaja el registral. Parece evidente que, tal y como est estructurado el sistema registral
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Artculo 5.- Los Registros Pblicos que integran el Sistema, a los que se hace referencia en el
artculo anterior, mantendrn la primera y segunda instancia administrativa registral. Quedan sin efecto las normas que establecen tercera instancia.
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GONZLEZ PREZ, Jess (2006) El recurso administrativo contra las calificaciones negativas registrales. Editorial J. San Jos, S.A. 2006, p. 32

espaol, el procedimiento que tiene por objeto el acceso al Registro de una determinada situacin jurdica, es por lo general de los llamados procedimientos triangulares8 Para Vicente GUILARTE, la teora de que el procedimiento registral es uno de jurisdiccin voluntaria, porque no existe contencin entre las partes, y lo que slo se busca es dotar de mayores garantas a un derecho preexistente, debe abandonarse y ms bien debe asumirse que la natural tendencia a considerar que en el procedimiento registral como un procedimiento en el que ciertamente hay intereses enfrentados: enfrentamiento imprescindible, () pues, en un registro de derechos el ingreso de un derecho en el Registro supone necesariamente la cancelacin o gravamen de aquellos que lo contradicen. El mismo autor sostiene que el procedimiento registral tiene por objetivo precisamente, trascender los efectos inter partes del negocio transmisin para conseguir una inscripcin que lo es, sin duda, en perjuicio de terceros. Por ello, debe partirse de que en todo procedimiento registral hay intereses de ndole privada enfrentados algunos de los cuales no siempre resulta fcil identificar pero que necesariamente existen, pues, en definitiva, sin tal enfrentamiento no habra ni procedimiento registral ni calificacin: estaramos ante un registro de documentos en el que acumuladamente, con unos mnimos requisitos formales todo documento accedera al registro9. En el derecho administrativo peruano tambin se regula el procedimiento administrativo trilateral. Richard MARTIN TIRADO, sostiene que En principio, podemos sealar que conforme a la definicin dada del procedimiento administrativo trilateral, los sujetos intervinientes en dicho procedimiento, son de un lado, una Administracin Pblica que acta zanjando el conflicto suscitado, y de otro lado, dos o ms administrados que concurren ante sta administracin, a raz de la existencia de un conflicto de intereses entre ambos10. Desde el punto de vista del procedimiento registral podramos sealar que si bien el procedimiento registral inicia en forma bilateral, (presentante-registrador pblico), puede tambin devenir en un procedimiento trilateral cuando surge una oposicin a la inscripcin por parte de quien se siente afectado con la posibilidad de una inscripcin. La oposicin a la inscripcin slo est prohibida a nivel de los reglamentos aprobados por la Sunarp (artculo 1 del TUO del RGRP), la Ley 26366 no lo regula y la Ley 27444 en su artculo 50 ha previsto que tambin son administrados aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, poseen derechos o intereses legtimos que pueden resultar afectados por la decisin a adoptarse. Lo afirmado en el prrafo que precede, puede parecer un absurdo para aquellos que abrazan la tesis de que el procedimiento registral es tan especial que no es posible admitir la posibilidad de que un asiento registral pueda ser cuestionado en sede administrativa registral. Sin embargo del anlisis de la
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GONZALES NAVARRO, Francisco Procedimiento administrativo comn, procedimientos triangulares y complejos, Revista de Estudios de la Vida Local, nm. 211.
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GUILARTE GUTIRREZ, Vicente. y RAGA SASTRE, Nuria. El Procedimiento Registral y su revisin judicial: fundamentos y prctica. Edit. Lex Nova S.A.U. Espaa, 2010. P91-92
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http://blog.pucp.edu.pe/item/24026/el-procedimiento-administrativo-trilateral-y-su-aplicacionen-la-ley-del-procedimiento-administrativo-general

Leyes 26366, 27444 y la Ley 27854, as como de las decisiones judiciales en sede contenciosa administrativa, se tiene que la posicin que asume la naturaleza administrativa del asiento registral tendra no slo fundamentos legales sino tambin pragmticos, incluso podra ser la solucin para adoptar medidas contra el fraude registral que tanto afecta actualmente la seguridad jurdica. III IMPUGNACIN JUDICIAL DE DECISIONES REGISTRALES La Ley 26366 seala en su artculo 3 inc. a) que son garantas del Sistema Nacional de los Registros Pblicos entre otros la intangibilidad del contenido de los asientos registrales, salvo ttulo modificatorio posterior o sentencia judicial firme. Del mismo modo el artculo 2013 del Cdigo Civil, prev la presuncin exactitud del asiento registral mientras no se rectifique o se declare judicialmente su invalidez. El primer prrafo del artculo 164 del TUO del RGRP seala En los casos en los que procede la impugnacin judicial de las resoluciones del Tribunal Registral, el asiento de presentacin del ttulo apelado se mantendr vigente por el plazo de 15 das adicionales al previsto normativamente para la interposicin de la accin contenciosa administrativa a efectos de anotar la demanda correspondiente, la misma que ser ingresada por el Diario. La norma regula el plazo de vigencia del asiento de presentacin una vez que el Tribunal Registral ha confirmado la denegatoria de inscripcin, puesto que en caso de revocarse la decisin negativa del Registrador el asiento de presentacin caduca con la inscripcin del ttulo. Sobre la impugnacin de los asientos registrales el artculo 107 del mismo TUO del RGRP estipula Quien tenga legtimo inters y cuyo derecho haya sido lesionado por una inscripcin nula o anulable, podr solicitar judicialmente la declaracin de invalidez de dicha inscripcin y, en su caso, pedir la cancelacin del asiento en mrito a la resolucin judicial que declare la invalidez. Regulado de este modo, queda la duda respecto a la va que debe impugnarse el asiento registral, esto es la va judicial ordinaria o la va contenciosa administrativa. La Ley 27584 es el marco legal adjetivo que regula las impugnaciones de las decisiones del Tribunal Registral. El artculo 3 de la esta Ley seala que son impugnables en el proceso contencioso administrativo 1. Los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa. Del mismo modo artculo 4 de la citada Ley ha previsto que las actuaciones de la administracin pblica slo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales. Como podr apreciase dicha Ley no hace distingo entre las actuaciones a instancia de quien promueve el procedimiento (el presentante en el procedimiento registral) o de quien se siente afectado sin haberlo promovido (el opositor). Desde el 2002, ao en que entra en vigencia la Ley 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, hasta diciembre del 2011 se han

impugnado aproximadamente 58211 Resoluciones de las aproximadamente 22,00012 expedidas por el Tribunal Registral durante ese mismo periodo. Hasta diciembre del ao 2011, slo doscientos veinte contaban con sentencias y cinco de ellas han declarado nulos los asientos registrales que fueron extendidos por disposicin del Tribunal Registral al revocar las denegatorias de inscripcin. Las cifras si bien muestran que son pocas las resoluciones de la segunda instancia registral que son impugnadas, resultan suficientes para demostrar que los asientos registrales pueden ser anulados en la va contenciosa administrativa, lo que significa que para los magistrados no existiran diferencias sustanciales entre un acto administrativo y un asiento registral. El Pleno del Tribunal Registral tambin tuvo que asumir la lnea de que por la va administrativa es posible dejar sin efecto un asiento registral, as en su sesin 76 acord Declarada la Nulidad de la Resolucin del Tribunal Registral en mrito a la cual se extendi una inscripcin y no exista mandato expreso de cancelacin de dicha inscripcin ni obstculos en la partida que lo impidan en la partida registral, va ejecucin debe dejarse sin efecto la inscripcin. Los problemas que surgen por el cumplimiento del mandato judicial de cancelacin del asiento registral por la va del contencioso administrativo son diversos, pues puede suceder que ya existan asientos extendidos con posterioridad al asiento cancelado. Estos asientos posteriores, en teora estaran protegidos por el principio de fe pblica registral, si es que el opositor no anot la demanda en el partida registral, con lo cual estaramos ante una sentencia inejecutable. Puede darse el caso que el Juez igual ordene la inscripcin existiendo asientos incompatibles posteriores al asiento anulado, con lo cual se generara una inseguridad en el trfico jurdico. No vamos a extender el anlisis en las consecuencias que puedan darse en ejecucin de las mencionadas sentencias, slo queremos llamar la atencin a la comunidad jurdica de la debilidad del procedimiento registral y de los vacos que existen en la legislacin acerca de la pluralidad de las instancias registrales. De otro lado, tampoco sera negativo hablar de una doble instancia registral cuando se trata de las calificaciones positivas, pues ello podra ser una forma de revisar de manera inmediata los asientos registrales fraudulentos que ltimamente son denunciados en los medios de comunicacin. Debemos admitir que las normas como el D.Leg del Notariado, la Directiva sobre bloqueo por presunta falsificacin de documentos aprobada por Resolucin 019-2012SUNARP/SN, as como el sistema de alerta registral no han podido solucionar del todo la problemtica en cuanto al fraude por falsificacin y suplantacin de personas en los instrumentos pblicos que acceden al Registro.
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Fuente: Procuradura de la Sunarp. Fuente: Tribunal Registral.

Sin embargo, es necesario e imperativo delimitar el mbito administrativo del asiento registral, pues si caemos en el extremismo de asimilar de manera absoluta al asiento registral a un mero acto administrativo, puede ponerse en riesgo la seguridad jurdica que emana entre otros de la presuncin de exactitud de los asientos registrales. Parafraseando a Gonzales Barrn, el fundamento del principio de legitimacin se halla, en la garanta asumida por el Estado al instalar un sistema oficial de publicidad, ordenada en informacin y controlada en su legalidad formal13. Al igual que el autor en mencin consideramos que lo importante no es el principio de legitimacin, sino el hecho de que el Sistema Registral Peruano de Registros Pblicos respalda o avala la verdad oficial declarada en los asientos. Por eso consideramos que los asientos registrales no slo deben ser el reflejo de los actos que los respaldan sino adems que los mismos no puedan ser atacados en procesos judiciales latos y tediosos que concluyen en soluciones que el propio Registro pudo brindar en forma oportuna. De este modo el Estado podr cumplir con su funcin y al mismo tiempo se evita mayores costos al administrado as como incertidumbre al tercero respecto a la situacin de un bien o un derecho inscrito cuyo asiento registra est siendo cuestionado en la sede contenciosa administrativa.

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GONZALES BARRON, Gunter. Tratado de Derecho Registral Inmobiliario. 2da Edicin. Jurista Editores. Lima 2004. Pg. 812.