La EIA y La EAE Dos Herramientas para El Desarrollo

La EIA y la EAE: dos herramientas para el desarrollo Ernesto Pirillo
La Evaluacin de Impactos Ambientales (EIA) y la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE): dos herramientas para el desarrollo
Ernesto Pirillo1
El desarrollo sostenible requiere pensar con visin de futuro, debe adelantarse al mismo. El concepto de sostenibilidad debe actuar como paraguas protector de cualquier instrumento o herramienta de gestin ambiental a utilizar, entre las cuales se destacan, la Evaluacin de Impactos Ambientales (EIA) y la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE). Los problemas de planificacin estratgica no pueden abordarse por medio de un anlisis que se hace una sola vez (en el mejor de los casos a travs de una EIA). Requieren un enfoque continuo, flexible, adaptable a medida que se avanza en el proceso de la implementacin de la misma. Lo importante es integrar el medio fsico-natural en la toma de decisiones, teniendo en cuenta las interrelaciones entre los tres pilares de la sostenibilidad, de tal modo de llevar adelante polticas adecuadas sin perder oportunidades, sin desperdiciar recursos e inclusive anticipar posibles resultados negativos y, adems, evitar posibles conflictos fcilmente reconocibles y abordables. En definitiva, para una gestin adecuada de los recursos naturales se hace imperiosa la necesidad, conjuntamente con una bien implementada EIA, de incorporar como herramienta de gestin ambiental la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE), contribuyendo de ese modo al diseo de un modelo de desarrollo propio de nuestras comunidades. Palabras claves: EIA, EAE, Desarrollo Sostenible.
Departamento de Gestin Industrial Facultad de Ingeniera - UBA
PIRILLO, Ernesto. 2009. La Evaluacin de Impactos Ambientales (EIA) y la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE): dos herramientas para el desarrollo. En Ambiente Sustentable. Jornadas Interdisciplinarias CADJM. Coordinadora Amancay Herrera. Orientacin Grfica Editora. ISBN 978-987-9260-67-8. Pgs. 317-326
Desarrollo Sostenible El uso de los Recursos Naturales por parte de las distintas comunidades para satisfacer sus necesidades de bienes y servicios, ha provocado un sinnmero de daos ambientales, como por ejemplo, polucin, prdida de suelo, degradacin de la calidad del agua, aceleracin de procesos degradativos (por ejemplo desertificacin), prdida de flora y fauna, ciudades superpobladas, etc., y de potenciales amenazas, como por ejemplo, industria del turismo, aplicacin de biotecnologas en la agricultura, globalizacin, etc. Existe un consenso generalizado respecto de la necesidad que el desarrollo escape al mero concepto de crecimiento econmico y se enmarque dentro del contexto del desarrollo sostenible. Luego de la implementacin del concepto de Desarrollo Sostenible (DS) en el informe Nuestro Futuro Comn (1987) y en Ro 92, donde se expresaba que el DS es aquel que satisface las necesidades de la generacin actual sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras, se pas al nuevo concepto de desarrollo sostenible, como aquel proceso de cambio en el que la explotacin de los recursos, la direccin de las inversiones, la orientacin de los procesos tecnolgicos y la modificacin de las instituciones se compatibilizan con las generaciones presentes y futuras. Debido a que las elecciones para cumplir con este desarrollo son muy difciles y complejas, es imprescindible que se sustente en la voluntad poltica. De cualquier manera, y sea cual fuere su definicin o concepto en uso, hay tres conceptos bsicos que siempre debern estar presentes para alcanzar la sostenibilidad, a saber. La sosteniblidad ecolgica (o equilibrio ecolgico) La sostenibilidad econmica (o eficiencia) y La sostenibilidad social (o equidad). Cuando alguna de estas tres patas falta o est en inferioridad de condiciones con las otras dos, decimos que el desarrollo no es sostenible. Este es un concepto clave y que se diferencia sustancialmente al concepto de desarrollo generalmente utilizado de crecimiento econmico que se mantiene en el tiempo. El desarrollo sostenible requiere pensar con visin de futuro, debe adelantarse al mismo. Para ello deber asegurarse el uso de Recursos Naturales Renovables cuando sea posible, trabajar en la sustitucin cuando los recursos utilizados no son renovables, mantener la integridad de los ecosistemas, incluir los servicios de los ecosistemas a las comunidades, reducir los desechos, reciclar los materiales y hacer un uso eficiente de la energa. Como se puede intuir el concepto de sostenibilidad debe actuar como paraguas protector de cualquier instrumento o herramienta de gestin ambiental a utilizar, entre las cuales se destacan, la Evaluacin de Impactos Ambientales (EIA) y la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE).
Evaluacin de Impactos Ambientales (EIA) La Evaluacin de Impactos Ambientales (EIA) puede ser definida como El proceso de identificar, prever, evaluar y mitigar los efectos relevantes de orden biofsico, social u otro de proyectos o actividades, antes de que se tomen decisiones importantes (IAIA, 1999) Entre los objetivos que tiene la EIA se pueden enumerar: Asegurar que las consideraciones ambientales sean explcitamente expresadas e incorporadas en el proceso de toma de decisiones para el desarrollo, - Anticipar y evitar, minimizar o compensar los efectos adversos significativos biofsicos, sociales y otros impactos relevantes de las propuestas de desarrollo, - Proteger la productividad y capacidad de los sistemas naturales y de los procesos ecolgicos que mantienen sus funciones y, - Promover el desarrollo sostenible que optimiza el uso de recursos y la administracin de oportunidades. Fuente: IAIA, 1999 Por lo tanto, si pensamos a la EIA como un proceso para la consideracin de las implicancias ambientales de acciones propuestas mientras an se tienen posibilidades de modificar (o abandonar) las propuestas y adems la consideramos como un modo de pensar y no solo de actuar, que puede ser aplicada a cualquier tipo o escala de actividad, tendremos una idea del verdadero poder o fuerza de esta herramienta de gestin ambiental. El concepto anterior quizs es fcil de interpretar, como idea, pero es muy complejo para aplicar eficazmente. Todos los usuarios de la EIA necesitan buena informacin, bien generada, no tergiversada, que cubra adecuadamente todos los problemas claves, refleje la diversidad de opiniones y valores, sea participativa en todas las etapas de proceso de evaluacin, sea eficazmente comunicada y accesible a cualquier persona o grupo interesado, etc. De este modo el beneficio es general, ya sea para los proponentes de los proyectos, los grupos de Inters, las comunidades locales y los decidores. Lamentablemente, la EIA, a lo largo del tiempo y de su implementacin, se ha generado una mala reputacin. Se han hecho y se cometen tremendos errores y subjetivas tergiversaciones y los informes terminan siendo, en el mejor de los casos, meras descripciones acomodadas para satisfacer a los proponentes de los proyectos y a las autoridades evaluadoras de turno. La EIA, al ser un proceso tcnico-administrativo y de carcter predictivo y participativo, es ms que un estudio o informe, debera ser un componente de cualquier planificacin para el desarrollo, para reducir riesgos y promover la confianza de las comunidades. Al ser un trabajo intelectual profesional que conlleva altos grados de subjetividad, adems del uso de las mejores opciones tecnolgicas para su confeccin, son indispensables las etapas de participacin comunitaria
previa, durante el desarrollo y en la etapa de seguimiento de las consideraciones expresadas en los documentos. Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) Si bien la EIA de proyectos es necesaria, en muchos casos no es suficiente. La EIA, a pesar de cobijarse bajo el paraguas del Desarrollo Sostenible, como hemos ya dicho, trata a los proyectos en forma individual, y por lo tanto no resolver los problemas sinrgicos y/o acumulativos derivados de los impactos producidos por varios proyectos actuando en su conjunto. Esto se podra evitar, obviamente, realizando una EIA del grupo de proyectos, pero sera mucho ms eficiente y adems ms simple, si este tratamiento se hiciera en etapas anteriores de la planificacin. Es aqu donde aparece la Evaluacin Ambiental Estratgica o EAE. La Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) es el proceso de incorporar las consideraciones ambientales en el proceso de formulacin y ejecucin de polticas, planes y programas (PPP) propios de la gestin pblica y, al igual que la EIA, ayudar en la toma de decisiones. Es decir, y utilizando la anterior definicin de EIA sera algo as como: El proceso de identificar, prever, evaluar y mitigar los efectos relevantes de orden biofsico, social, econmico u otro de Polticas, Planes y Programas, antes de que se tomen decisiones importantes Es lgico que en la EAE se manejarn ms incertidumbres que certezas, pero a medida que se avanza en el proceso, esas incertidumbres van a ir dejando paso a certezas construidas a partir de un anlisis concreto del contexto poltico, institucional del momento y a travs de etapas de anlisis con los partes interesadas (con intereses en conflicto y agendas diferentes), dando directa participacin, en los procesos de formulacin de polticas, planes y programas para el desarrollo, a las comunidades involucradas. En el cuadro 1 se pueden observar las diferencias principales entre la EIA y la EAE.
EIA Se aplica a proyectos de relativo corto plazo (en su ciclo de vida) y a sus especificaciones. Ocurre en una etapa inicial de la planificacin del proyecto, una vez fijados los parmetros. Considera una gama limitada de alternativas de proyecto. Usualmente preparada y/o financiada por los proponentes del proyecto. Concentrada en obtener el permiso para el proyecto y raramente con retroalimentacin en direccin de las polticas, el plan o el programa. Proceso definido, linear, con comienzo y fin claros (es decir, de la factibilidad hasta la aprobacin del proyecto). La preparacin de un documento de EIA, con formato y contenido prescritos, es usualmente obligatoria. Este documento proporciona una referencia de lnea de base para el monitoreo. EAE Se aplica a polticas, planes y programas con una perspectiva estratgica, amplia y de largo plazo. Idealmente, ocurre en una etapa inicial de la planificacin estratgica. Considera una gama amplia de escenarios alternativos. Realizada de manera independiente respecto de cualquier proponente de proyecto especfico. Concentrada en decisiones sobre las implicaciones de las polticas, planes o programas para las decisiones futuras de menor nivel. Proceso multi-etapas interactivo retroalimentacin (feedback). Puede no documentarse formalmente. con circuitos de
nfasis en los impactos ambientales y sociales mitigantes de un proyecto especfico, pero con la identificacin de algunas oportunidades, compensaciones (off-sets) etc. del proyecto Revisin limitada de los impactos acumulativos, con frecuencia limitada a fases de un proyecto especfico. No cubre desarrollos de nivel regional ni proyectos mltiples.
nfasis en cumplir objetivos ambientales, sociales y econmicos equilibrados en polticas, planes y programas. Incluye la identificacin de resultados de desarrollo en el nivel macro. Incorpora la consideracin de los impactos acumulativos (CIA, en ingls).
Cuadro 1: Diferencias principales entre la EIA y la EAE. (OCDE. 2007)
Lo importante es integrar el medio fsico-natural en la toma de decisiones, teniendo en cuenta las interrelaciones entre los tres pilares de la sostenibilidad (ver arriba), de tal modo de llevar adelante polticas adecuadas sin perder oportunidades, sin desperdiciar recursos e inclusive anticipar posibles resultados negativos y, adems, evitar posibles conflictos fcilmente reconocibles y abordables. (vase figura 1) El mbito de aplicacin de la EAE es muy amplio, y va desde los instrumentos de planificacin territorial o de uso de la tierra (de los cuales luego se nutre) hasta planes de manejo de reas protegidas, polticas de transportes, polticas agrcolaganadera, poltica minera, agro-combustibles, residuos, etc.
Herramientas de evaluaci n ec onmic a
Economa
Medi o Ambi ent e
Economa
Medi o Ambi ent e
EAE
Medi o Ambi ent e Soci al
Soci al
Economa
Soci al
Herramient as de evaluaci n soci al
Integracin creciente de consideraciones ambientales, sociales y econmicas
Figura 1: el valor de la EAE en la cooperacin al desarrollo. (OCDE. 2007)
A ttulo de ejemplo, en donde se nota la ausencia total de una Evaluacin Ambiental Estratgica se puede citar la actividad minera a lo largo de todo el pas y la instalacin de fbricas productoras de pasta celulsica en espacios fronterizos. En regiones altamente atrasadas desde el punto de vista econmico, los abundantes impactos negativos e irreversibles de la actividad minera metalfera (sobre el agua, aire, suelo, paisaje, agricultura, comunidades, etc.) se veran solapados y
balanceados en el corto tiempo con algunos impactos positivos a partir del cobro de regalas, generacin de empleo y algunos trabajos de infraestructura. Sin embargo, en una visin ms amplia y larga, la insostenibilidad de la actividad es demostrada poniendo adems en evidencia, procesos administrativos poco transparentes. En el otro ejemplo, la inclusin de una (o varias) fbricas de pulpa celulsica de gran magnitud sobre las costas del Ro Uruguay, en un rea fronteriza han puesto de manifiesto la incapacidad de las autoridades de tener un enfoque global que, si bien tiene en cuenta lmites polticos administrativos, los trata de soslayar con las mejores estrategias de colaboracin mutua. (Espoo Convention, 1991) Como otros ejemplos se podra citar el crecimiento urbano desordenado y el tratamiento y disposicin final de residuos, la deforestacin de bosques nativos, la contaminacin de aguas subterrneas, la poltica agropecuaria, unida fuertemente a las dos anteriores, la poltica pesquera en el Mar Argentino, etc. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Para realizar una adecuada gestin ambiental es necesario disponer de las mejores herramientas. La realizacin de la Evaluacin de Impactos Ambientales (EIA), en tiempo y forma, y la implementacin de la Evaluacin Ambiental Estratgica en etapas de diseo de polticas, planes y programas, pueden transformarse en las ms eficaces herramientas de planificacin para el desarrollo. La Argentina y toda la Regin es una zona con enormes desequilibrios histricos en trminos regionales, ausencia de transferencia de tecnologa y de verdaderos planes de desarrollo regionales, razn por la cual es de vital importancia fomentar programas reales de desarrollo de esas economas regionales mediante polticas especficas para el rearmado del tejido productivo de cada regin. Casos extremos como los aqu presentados, son ejemplos representativos de la gran diversidad de otras actividades tambin en conflicto, fundamentalmente por una inadecuada implementacin y/o tratamiento de la EIA en tiempo y forma, y ms precisamente, la ausencia total de una planificacin estratgica, teniendo en cuenta los intereses de las comunidades directamente afectadas, ya que el modelo de consumo global que est en la base de esa clase de industrias no es compatible con el modelo de uso de los recursos naturales de la mayora de las comunidades de nuestra regin. Los problemas de planificacin estratgica no pueden abordarse por medio de un anlisis que se hace una sola vez (en el mejor de los casos a travs de una EIA). Requieren un enfoque continuo, flexible, adaptable a medida que se avanza en el proceso de la implementacin de la misma.
De cualquier manera, el valor de la EAE en esta planificacin depender de la capacidad de las autoridades de mantener el proceso de evaluacin y de actuar de acuerdo a los resultados que de ella provengan. Este es un punto clave para nuestra sociedad con tan altos niveles de corrupcin. Evidentemente en nuestra sociedad muchas de las herramientas para la integracin del medio ambiente con el desarrollo se encuentran en la normativa sin que se tome verdadera conciencia tcnica de aquello para lo cual han sido creadas. Se ha perdido de vista que las mismas son herramientas creadas para la defensa del medio ambiente y no para cumplimentar un trmite administrativo exigido por la normativa. En este contexto, los tiempos han cambiado vertiginosamente y el tiempo del desarrollo de la conciencia ambiental coincidi con la etapa del crecimiento de las comunicaciones. La adaptacin y la adecuacin a esos cambios debern realizarse rpidamente en el campo poltico si no se quiere vivir permanentemente en conflicto. Habra que agregar que el contexto de divisin administrativa de nuestro Pas dificulta enormemente la integracin. El permanente armado de Comisiones interjurisdiccionales retrasa todos los procesos y son el mbito adecuado para lograr los consabidos consensos. En el mejor de los casos estas Comisiones, lo nico que logran es un buen diagnstico que, generalmente, son reiteradas y engorrosas recopilaciones de datos no siempre confiables. Muchos gobernantes provinciales estn asociados de una u otra forma a los grupos que tienen a cargo los proyectos ms importantes de sus regiones por lo que, generalmente, existen conflicto de intereses, potenciados por el contexto socio-econmico y cultural de gran parte de la poblacin. Los impactos sociales y econmicos, conjuntamente con los impactos sobre el medio fsico-natural, procesos biolgicos, etc. no saben de lmites polticoadministrativos. Las regiones dentro de un Pas y con los Pases cercanos debern interpretarse como unidades ambientales. En toda nuestra regin, entendida como este lado Sur del mundo, se han copiado las metas objetivo de las sociedades que desarrollaron las herramientas. La aplicacin de herramientas de integracin ambiental con el desarrollo deber realizarse a partir de valores propios, de costumbres y de modo de vida de nuestros pueblos y comunidades, adaptando las herramientas a nuestra realidad y a metas a perseguir. Lgicamente, esto implica cambios estructurales en las instituciones y en las organizaciones a nivel local, regional y nacional. Debido a la gran disparidad de normas, criterios de aplicacin, conformacin de unidades de gestin ambientales en cada jurisdiccin, conflictos entre normas nacionales y provinciales, etc. es indispensable el fortalecimiento institucional de las autoridades ambientales. En una visin amplia y de largo plazo, se deber estudiar, la factibilidad de la creacin de una agencia nacional o central (modificacin de la presente Secretara
de Ambiente y Desarrollo Sustentable) con sub-agencias localizadas en diferentes regiones ambientales. Las mismas debern tener y seguir protocolos y regulaciones de carcter nacional para la aprobacin o rechazo de los proyectos, reglamentaciones relativas a la participacin y consulta ciudadana durante la totalidad de los procesos administrativos, protocolos para la EIA y la EAE en espacios transfronterizos, capacitacin de personal a nivel de organismos del Estado y de las autoridades que los manejan temporalmente, etc. (vase figura 2). La posibilidad de conciliar el crecimiento econmico para la poblacin en general con la renovabilidad de los recursos, debe ser meta del desarrollo de nuestra sociedad, e implica cambios polticos, econmicos, industriales, sociales y de manejo de recursos naturales. No hay necesidad de ms herramientas y mtodos, se necesita mejorar sustancialmente la cultura del desarrollo sostenible. (N. Lucas en RIDES, 2008) Los objetivos de la sostenibilidad van dirigidos para que las mejoras resuelvan el desafo de proporcionar los sustentos decentes para todos sin la destruccin del planeta. (Gibson, 2006) En definitiva, para una gestin adecuada de los recursos naturales se hace imperiosa la necesidad, conjuntamente con una bien implementada EIA, de incorporar como herramienta de gestin ambiental la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE), contribuyendo de ese modo al diseo de un modelo de desarrollo propio de nuestras comunidades. (1)
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
FACTIBILIDAD AMBIENTAL PAIS

Ecolgica - Econmica Social
FACTIBILIDAD AMBIENTAL PROYECTOS E. I. A.
BASE DATOS AMBIENTALES PLANIFICACIN DEL ESPACIO SISTEMAS PRODUCTIVOS INSTITUCIONES POLTICAS HERENCIA CULTURAL CAPACITACION PROCESOS DE CONSULTAS ABIERTOS Y JUSTOS RESPETO DE LOS DERECHOS DE LAS COMUNIDADES AFECTADAS etc. ZONAS FRONTERIZAS: Enfoque global con las mejores estrategias de colaboracin mutua.
REGLAMENTOS
APROBACIN Y RECHAZO DE PROYECTOS PARTICIPACIN CIUDADANA EN TODO EL PROCESO MONITOREO DEL PROYECTO EN TODAS SUS ETAPAS
SISTEMA EVALUACION AMBIENTAL ESTRATGICA - SEAEFigura 2: Esquema que muestra el necesario fortalecimiento institucional de las autoridades ambientales previo a la aplicacin de un Sistema de Evaluacin Ambiental Estratgica (SEAE).
Fuente: Pirillo, E. 2007. The EIA as a tool of local development. 27th IAIA Conference. Sel. Rep. de Corea. Mapa Eco-regiones en Buckart et al. 1999.
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La EIA y la EAE: dos herramientas para el desarrollo
NOTAS (1) Para una profundizacin sobre la EAE se remite al lector a los textos de Sadler and Verme, 1996; IAIA, 2002; Partidario, 2004, SEA, 2005 y OCDE, 2007, referenciados en la bibliografa. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Albergaria, R. and T. Fidelis. 2005. Transboundary Impact Assessment. Iberian experiences. SEA Prague. Settember. Burkart, R., Brbaro, N.O., Snchez, R.O., y Gmez, D.A. 1999. Ecoregiones de la Argentina. Administracin de Parques Nacionales y Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable. Buenos Aires. Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. Relativa al acceso del pblico a la informacin medioambiental. January 28. Espoo Convention. 1991. Convenio sobre la Evaluacin del Impacto Ambiental en un Contexto Transfronterizo. Febrero. Finlandia Gibson, Robert. 2006. Sustainability assessment: basic components of a practical approach. Impact Assessment and Project Appraisal. Vol. 24, n 3:170-182. IAIA, 1999. Principios de la mejor prctica para la evaluacin de impacto ambiental. IAIA, 2002. Strategic Environmental Assessment. Performance criteria. Special Publication Series N1. January. www.iaia.org OCDE. 2007. La EAE, Una gua de buenas prcticas en la cooperacin para el desarrollo. OCDE. Organizacin para la cooperacin y el desarrollo econmicos. Partidario, Mara del Rosario. 2004. Strategic Environmental Assessment (SEA) current practices, futures demands, and capacity-building needs. Course Manual. International Association for Impact Assessment. IAIA Training Courses. Lisbon. Pirillo, E.2008.The EIA as a tool of local development. Texto completo. En Anales del 27 Congreso Anual de la IAIA. Sel. Repblica de Corea. 3-9 Junio. CD. RIDES. 2008. Hernn Blanco y Edmundo Claro. Effective tools and methods for integrating environment and development. London. 14 Enero. Sadler, B. and Verheem R. 1996. Strategic Environmental Assessment: Status, Challenges and Future Directions, Netherlands Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environmental publications n53. The Hague.
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La EIA y la EAE: dos herramientas para el desarrollo
SEA. 2005. Strategic Environmental Assessment at the policy level: recent progress. Current status and futures prospects. IAIA Global Conference of SEA. 25-29 September. Praghe. SEIA. 2001. Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental. Comisin Nacional de Medio Ambiente. Gobierno de Chile. www.conama.cl/seia
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