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Rflexions sur le contrle juridictionnel de lAdministration dans les pays en voie de dveloppement dAfrique Francophone

INTRODUCTION :

LA FONCTION DE CONTROLE

Contrler ! Voil un mot qui apparat bien souvent ds qu'il y a une tche accomplir. Contrler est une ncessit quels que soient le domaine et le niveau o se situe l'action? Le contrle est indissociable de toutes les activits sociales : individuelles, de g r o u p e ou d'Etat (1). En effet, entre une dcision, sa mise en uvre et sa ralisation effective et totale, il y a bien souvent un certain nombre de donnes qui font que la dcision pourrait soit ne pas se concrtiser, soit tre mal applique. De plus la bonne foi de celui ou de ceux chargs de la mise en oeuvre d'une dcision n'est pas toujours acquise. Contrler les hommes et contrler l'excution relle de chaque tche, c'est l, toujours l et seulement l le nud de tout travail, de toute politique . Contrler dans une acception trs large est donc une fonction qui consiste suivre une action, une activit depuis sa conception jusqu' sa ralisation finale. C'est une fonction assez importante car elle permet ou plutt aide passer sans trop grande en torse de la phase des ides celle de la ralisation concrte. Cette vue gnrale sur la fonction de contrle nous amne nous interroger sur les fonctions du contrle de l'administration. La question est importante si l'on sait que l'administration est le bras sculier et actif du pouvoir excutif et qu' ce titre elle dispose d'normes prrogatives. On devine aisment la consquence de cette situation privilgie de l'administration sur la vie concrte des citoyens. De plus, l'administration est devenue tentaculaire et aujourd'hui, une masse norme de lois, rglements, dcrets, arrts de toutes sortes constitue... la trame de vie du citoyen... L'Etat est devenu une norme entreprise publique de scurit, d'ordre, de dveloppement matriel...; ses agissements et mme ses inactions sont autant de motifs de dolances, et cela d'autant plus que ses tches deviennent de plus en plus nombreuses .
LES FONCTIONS DU CONTROLE DE L'ADMINISTRATION

Dans les conditions que nous venons d'voque, que pourrait signifier

contrler l'administration ' ou plus prcisment et en d'autres termes : pourquoi contrlerait-on l'administration et quoi servirait ce contrle ? Deux mots nous viennent l'esprit lors que nous posons cette question : il s'agit des termes efficacit et protection . En effet, l'administration doit tre efficace sans craser les citoyens qui devraient tre les bnficiaires de ses activits. Dans la perspective de l'efficacit, l'objet principal du contrle est la concordance du fonctionnement des organes existants avec le programme qui leur a t fix par un centre de dcision donn . II s'agit, en fait, de veiller ce que l'Administration ne dborde pas, au nom de l'efficacit, ses prrogatives et les limites qui lui ont t fixes. En effet, c'est prcisment dans ce qu'on qualifie d'efficacit oprationnelle de l'Administration que se trouve 'la source des tendances aux atteintes la loi, considr comme victime obligatoire de ce qu'on appelle opportunit . En ce qui concerne la protection des citoyens, il faudra partir d'un constat : dans tous les pays du monde, l'Administration envahit de plus en plus presque toute la vie et parfois mme l'intimit des citoyens. En effet, par la gnralit et la puissance de son intervention, l'organisation administrative intresse au plus haut point toutes les catgories de citoyens, puisqu'elle se lie intimement tous les actes de leur vie publique et prive . L'Etat tant la plus grande force organise, il s'avre ncessaire de concilier les prrogatives lgitimement confres l'Administration d'une part et les droits et liberts des individus de mme que leur patrimoine d'autre part. En effet, en raison des complexits et des difficults qu'il suscite, l'ge administratif que connaissent les Etats modernes fait planer sur les liberts des dangers que TOCQUEVILLE en son temps dj stigmatisait en ces termes : ... Je serais pour ma part, port croire la libert moins ncessaire dans les grandes choses que dans les moindres, si je pensais qu'on pt jamais tre assur de l'une sans possder l'autre... Les peuples dmocratiques qui ont introduit la libert dans la sphre politique en mme temps qu'ils accroissaient le despotisme dans la sphre administrative ont t conduits des singularits bien tranges . C'est cette mme proccupation qui transparat chez M. BURDEAU lorsqu'il crivait : l'arbitraire administratif est souvent plus redoutable que l'arbitraire politique; plus secret, plus quotidien, plus individualis dans ses effets, il se prte moins ces vastes mouvements de protestation qui parviennent parfois arrter le lgislateur . Ainsi donc le contrle de l'Administration s'impose et si l'on posait la question de savoir celui ou ceux qui ont intrt au contrle de l'Administration, la premire rponse qui viendrait l'esprit serait : les administrs. En effet, le risque de l'arbitraire administratif est trop grand surtout si l'on se rfre aux ralits que connotent les notions d'opportunit et de pouvoir discrtionnaire. Cependant ce ne sont pas seulement les administrs qui ont intrt au contrle de l'Administration. Le contrle protge galement. C'est l sa seconde fonction l'administration contre elle-mme et la contraint agir dans le cadre des directives du pouvoir politique, cela en veillant au respect des comptences respectives des diverses autorits administratives, en les obligeant suivre les procdures prvues par les textes avant de prendre leur dcision, en sanctionnant les dtournements de pouvoir des administrateurs ... L'intrt bien compris du pouvoir politique n'est donc pas de l'affaiblir s'il veut

que l'Administration se conforme ses directives et ne lui suscite pas de difficults politiques par ses abus l'gard des administrs .
LES MODALITES DU CONTROLE

Ce contrle ncessaire et utile aussi bien l'Administration, au pouvoir excutif qu'aux administrs eux-mmes s'effectue selon plusieurs modalits et on pourrait dire des degrs divers. Selon une distinction tablie par le professeur A. BOCKEL, il existe globalement quatre modalits diffrentes du contrle savoir : le contrle inorganis, le contrle parlementaire, le contrle administratif et le contrle juridictionnel. Par contrle inorganis, il faut entendre le contrle de l'opinion publique qui s'exerce soit directement, soit par l'intermdiaire d'organes d'expression de cette opinion tels que la presse, les partis politiques, les groupes de pression. C'est un contrle de porte variable selon l'tat de la conscience collective et des liberts publiques existantes. Dans le cadre des systmes instaurs au niveau des Pays en voie de dveloppement d'Afrique Noire Francophone, objet de notre analyse, le dveloppement et l'adaptation du contrle de l'administration sont lis la participation des administrs au processus national de rsolution des problmes du sous-dveloppement. Cette participation est un corollaire du dveloppement de la conscience politique et juridique collective et des liberts publiques effectivement garanties ou dont la garantie est exige par une opinion publique informe, forme et responsable. Or dans ces pays on peut remarquer un certain absentisme F l'analphabtisme juridique et la peur diffuse qu'inspire certaines autorits politico administratives qui n'hsitent pas parfois manier la terreur psychologique et mme physique afin d'obtenir des administrs qu'ils constituent une foule discipline et obissante. Quant au contrle parlementaire, il est effectu soit directement par les questions au gouvernement, soit par le biais des commissions permanentes ou des commissions ad hoc charges de vrifier un aspect particulier de l'action administrative. L'efficacit de ce contrle souvent pisodique est fonction de l'autorit du parlement. Mais de quelle autorit dispose le parlement, pourrait-on juste titre se demander, dans ces pays o, sous prtexte d'intgration nationale et de dveloppement conomique, les partis au pouvoir, en gnral des partis uniques, soumettent leur strict contrle toutes les institutions, mme et surtout les parlements. Aussi ces pays prsentent-ils souvent une faade unanimiste, fragile paravent qui cache tant d'arbitraires et d'aberrations. Une variante du contrle parlementaire est l'Ombudsman d'origine scandinave . C'est un systme de contrle de l'Administration par un dlgu parlementaire. Cette modalit adopte en France en 1973 seulement sous le nom de Mdiateur (Loi 73-6 du Janvier 1973) (12) est trs peu connu dans les pays en voie de dveloppement de l'Afrique Noire Francophone.

Par contre, le Contrle d'Etat y est trs pondu, compte tenu des conditions particulires ces pays en ce qui concerne les problmes conomiques et financiers. En effet, qu'il s'agisse de l'utilisation directe des deniers publics, de la mise en oeuvre des procds financiers d'incitation ou mme des rpercussions que peuvent avoir certaines dcisions des agents conomiques des secteurs semipublics ou privs sur les finances publiques, l'Etat va exercer un contrle afin d'viter toute atteinte, mme indirecte, sa propre autorit . En ce qui concerne le contrle administratif, contrle interne et attribut du pouvoir hirarchique, il semble efficace dans le cas o la structure hirarchique n'est pas paralyse par la gangrne des circuits parallles de l'Administration. Enfin, le contrle juridictionnel dont on pourrait signaler, pour reprendre les termes du professeur BOCKEL, deux formules : la formule sovitique de la Prokuratura qui est un contrle exerc par le ministre public, souvent spontanment, et la formule occidentale du contrle exerc par les juridictions sur saisie des parties intresses, confi aux juges de droit commun comme dans les pays anglo-saxons ou des juges spcialiss en matire administrative . La situation du systme global de contrle de l'Administration mrite rflexion et il n'est pas inutile d'examiner si le contrle juridictionnel de l'Administration, compte tenu de sa spcialit, ne pouvait pas, s'il tait mieux organis, permettre de restaurer les autres modalits de contrle.
SPECIFICITE ET RAISON D'ETRE DU CONTROLE JURIDICTIONNEL DE L'ADMINISTRATION

Le fait que le contrle juridictionnel soit un contrle externe pourrait tre d'une certaine importance. En effet, cela pourrait empcher l'Administration d'tre la fois juge et partie. II est vrai que beaucoup d'autres modalits de contrle sont des contrles externes, tel le contrle parlementaire, et ils sont cependant inefficaces. Ce caractre ne suffit donc pas lui seul pour spcifier le contrle juridictionnel de l'Administration. Aussi nous faudra-t-il rechercher d'autres lments qui font de ce contrle quelque chose de particulier. A cet effet, nous pouvons souligner que ce contrle est un contrle au coup par coup, ultime recours ouvert tous avec obligation pour le juge de statuer sous peine de dni de justice- Enfin, la dcision, en principe, s'impose l'administration et est revtue de l'autorit de la chose juge mme s'il n'existe aucune voie d'excution administrative. Au total, le rglement des litiges administratifs par une juridiction est le plus complexe des modes de rglements mais en revanche, c'est celui qui offre un maximum de garanties aux requrants . Les juridictions sont en effet des organes en principe indpendants du pouvoir excutif qui statuent selon une procdure contradictoire. Quant la raison d'tre du contrle juridictionnel, nous l'examinerons travers les fonctions attendues du contrle juridictionnel de l'administration. Lorsqu'on pense aux fonctions attendues du contrle juridictionnel de l'Administration, deux mots surgissent l'esprit : lgalit et opportunit. En effet, le
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contrle vise avant tout faire la part entre la lgalit et le pouvoir discrtionnaire qui peur fort bien: se transformer en pouvoir abusif ou pouvoir arbitraire. En d'autres termes, le contrle a pour fonction essentielle de permettre la conciliation des prrogatives de l'Administration avec la sauvegarde des droits individuels. Mais dans les pays en voie de dveloppement, objet de notre propos, d'autres considrations s'ajoutent celles que nous venons d'voquer. En effet, les Pays en voie de dveloppement de l'Afrique Noire Francophone sont pour la plupart caractriss par l'influence politico-juridique franaise d'une part et le problme du sous dveloppement d'autre part. Ces deux lments impliquent d'une part une ncessaire conciliation entre les ralits locales et les organes de contrle d'inspiration franaise et entre les impratifs de dveloppement et la sauvegarde des droits individuels et liberts publiques d'autre part. II s'agira alors de faire en sorte que, en plus des fonctions classiques de protection des citoyens et de rgulation des pouvoirs le contrle juridictionnel de l'Administration assume une fonction pdagogique et une fonction de remise en ordre. Pour qu'il y ait contrle juridictionnel de l'Administration, il faut ncessairement : 1. Un mcanisme de contrle, savoir : a) des organes, c'est--dire des structures b) des hommes chargs de les mettre en mouvement, en l'occurrence des magistrats c) des voies de recours c'est--dire des moyens permettant de dclencher le contrle. 2. Un titulaire de l'initiative de saisine qui peut exercer (c'est--dire qui dispose des moyens d'exercer) et qui exerce effectivement le droit de recours dont il jouit. Les mcanismes de contrle de mme que les titulaires de l'initiative de recours peuvent varier d'un pays l'autre. Il faut signaler ici que c'est une gageure de vouloir tudier les pays en voie de dveloppement d'Afrique Noire Francophone, car la diversit des pays africains s'est souvent oppose aux recherches d'ensemble . L'Afrique est un continent et, ce titre, prsente un kalidoscope de ralits. Et il n'est gure possible, moins d'tre prtentieux, de vouloir y dcouvrir un droit africain qui serait bas sur un fonds commun africain. Choque pays africain a son histoire, ses institutions, son originalit et des particularits. A la rigueur, on pourrait parler des droits africains mais en sachant trs bien qu'il ne s'agit pas de droits spcifiques l'Afrique. En effet peut-on parler aujourd'hui de droits africains ? Ne devrait-on pas plutt dire droits ou lgislations en vigueur ou en cours d'laboration dans les Etats d'Afrique ? II dcoule des analyses relatives aux. droits que le lgislateur africain tend reprendre, en l'adaptant par moments, la lgislation trangre (moderne) ...(Ces droits) devront pour rpondre aux aspirations et aux cultures profondes des peuples, puiser l'essentiel dans le patrimoine juridique ancestral encore vivace.

Ce sera luvre des peuples eux-mmes aids par les juristes, qui sauront, il faut l'esprer, traduire en termes modernes, les droits africains. Ce n'est pas le moindre des dfis que l'Afrique leur lance . Notre travail est donc une rflexion gnrale que nous mnerons la fois sur ce qui existe que sur une prospective de ce qui pourrait tre. Nous voulons noter ici que si les pays en voie de dveloppement d'Afrique Noire Francophone doivent se mfier du mimtisme, ils doivent aussi viter le refus systmatique de tout emprunt. I. FONCTIONS ATTENDUES DES ORGANES DE CONTROLE JURIDICTIONNEL DE L'ADMINISTRATION ET PROBLEMATIQUE DE L'ADAPTATION DES JURIDICTIONS AUX FINALITES DU CONTROLE Qu'attendent les autorits politico-administratives et les administrs des organes de contrle juridictionnel de l'Administration institus ? Et ces organes sont-ils adapts c'est--dire adquats pour servir ce qu'on en attend ? Avant de chercher rpondre ces questions, il est important d'examiner brivement deux points relatifs l'Administration elle-mme et aux fonctions du contrle juridictionnel. Comme l'a crit A. DE TOCQUEVILLE c'est surtout dans le dtail qu'il est dangereux d'asservir les hommes . Et le dtail, c'est l'Administration qui en rpond, c'est elle qui en a la matrise. En effet, de quelque ct qu'il se tourne, l'administr rencontre presque toujours l'Administration, la puissante machine administrative avec ses importantes prrogatives. Ds lors le risque de l'arbitraire est bien grand. Ce n'est mme pas un risque, c'est une ralit, sauf que l'arbitraire administratif est plus cach et vcu de faon plus individuelle. Or comme l'a crit M. J. RIVERO : la crainte du juge est le commencement de la sagesse . Dans ces conditions, l'Administration a-t-elle ou doit-elle avoir des limites ? Dans une certaine conception des rapports entre gouvernants et gouverns, en l'occurrence dans les Etats bass sur la dmocratie et le droit, la rponse cette question est affirmative. L'Administration, si elle dispose lgitimement de prrogatives lui permettant de remplir ses fonctions, doit avoir ncessairement des limites. D'abord elle est soumise la lgalit, ensuite, elle doit rpondre des consquences de ses actes. En effet la dmocratie et l'Etat de droit supposent la limitation et le contrle de l'Administration. II faut noter cependant que ces limitations ne vont pas de soi. En effet, nulle part, l'Administration n'a accept d'elle-mme sa soumission la lgalit et le principe de sa responsabilit. Cette attitude sculaire de toute administration dmontre la ncessit et l'importance du contrle juridictionnel de l'Administration. Quelles fonctions sont alors dvolues ce contrle juridictionnel ? Nous devons ici tablir une distinction entre les fonctions prvues et les fonctions relles surtout en ce qui concerne les pays en voie de dveloppement et
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parce qu'il s'agit essentiellement de pays anciennement coloniss et ayant subi trs fortement une influence politico-juridique longtemps impose de l'extrieur. En effet, les fonctions relles ne sont pas toujours identiques celles initialement fixes surtout s'il s'agit d'un systme d'emprunt. Or il n'y a de droit, crit JELLINEK, que celui qui est rellement en vigueur . FONCTIONS ATTENDUES DES ORGANES DE CONTROLE Les organes de contrle juridictionnel de l'administration ont t institus par les autorits politico-administratives et tous les administrs devraient pouvoir en tre les usagers. Ainsi donc, aussi bien les autorits politico-administratives que les citoyens en attendent quelque chose. Qu'en attendent-ils ? Dans notre analyse des fonctions attendues des Organes de contrle, nous examinerons d'abord les fonctions traditionnelles du contrle juridictionnel de l'administration. Cet examen nous permettra de faire ressortir comment ces fonctions s'intgrent ou non dans les ralits des Pays en voie de dveloppement. Nous examinerons alors les fonctions du contrle juridictionnel de l'Administration telles qu'elles devraient tre dans les pays en voie de dveloppement. Ce cheminement nous permettra par la suite de poser la problmatique de l'adaptation de ces Organes aux finalits du contrle. Les fonctions traditionnelles du contrle juridictionnel de l'Administration. Traditionnellement, la fonction spcifique du contrle juridictionnel de l'Administration est relative l'examen de la conformit de la conduite de l'Administration la rgle de droit loto sensu. Cet examen tend protger aussi bien l'Administration que l'administr. Dfendre les citoyens contre l'arbitraire du pouvoir, certainement, mais aussi protger l'Administration contre elle-mme, contre ses propres incohrences, la rendre crdible et fiable. Cette fonction implique bien souvent soit une annulation, soit une rparation. Mais vu de plus prs, le problme semble plus complexe et c'est de la finalit mme du droit administratif qu'il faut partir pour le bien comprendre. En effet, le systme de Droit administratif peut tendre raliser deux objectifs diffrents. Il peut s'attacher rendre l'action de l'administration le plus efficace possible pour permettre celle-ci de dfendre l'intrt gnral dans les meilleures conditions. Il peut, au contraire, viser assurer la plus grande protection possible des administrs face aux activits de l'Administration. Ces deux finalits sont videmment contradictoires : dans la premire perspective, il convient de donner l'Administration les prrogatives les plus larges, dans la seconde, il faut limiter au maximum ces pouvoirs .

Cependant, il est ncessaire d'arriver concilier ces deux perspectives car par intrt gnral, on entend bien souvent des ralits difficiles cerner et le passage de l l'arbitraire est bien facile et souvent vite franchi. L'une des fonctions traditionnelles du contrle juridictionnel de l'administration est de rsoudre cette contradiction en valorisant la dfense des droits des particuliers . Mais il ne faut pas oublier l'autre aspect du contrle juridictionnel de l'Administration qui consiste introduire de la cohrence dans le systme administratif. Ainsi, on peut dire que les fonctions traditionnelles du contrle juridictionnel de l'Administration sont d'une part une fonction protectrice et d'autre part une fonction rgulatrice des pouvoirs et des services publics. Dans les pays en voie de dveloppement, la fonction protectrice n'est pas toujours accepte par les autorits politico-administratives. Deux raisons pourraient peut-tre expliquer cette attitude. D'abord le fait que l'autorit ne supporte pas la contestation qu'elle considre trop souvent comme une subversion et, la limite, comme un crime de lse-majest. Ensuite le fait que face aux problmes de dveloppement socio-conomique, les autorits prfrent un Etat de police, qu'il ne faut pas confondre avec un Etat policier, un Etat de droit. Elles prfrent avoir le moins de limitations possible. A premire vue, on pourrait pouser ce refus de limitations en admettant que l'Administration et les autorits politiques doivent avoir les mains libres pour mener bien les tches de dveloppement socioconomique. Mais une analyse plus profonde et un regard quelque peu perspicace sur la ralit du pouvoir dans ces pays montrent qu'il est ncessaire de prvoir des limitations l'Administration et de bien dlimiter sa zone d'volution. En effet, le dveloppement ne peut avoir, contrairement ce que l'on pense souvent, dans la plupart de ces pays, comme unique moteur l'Etat et son administration. La base de tout processus de dveloppement est la confiance, car seule la confiance permet une participation active de tous luvre commune de dveloppement, participation sans laquelle rien de durable et d'efficace ne peut tre entrepris. Or, cette confiance ne peut exister que si les individus se sentent protgs contre toute ventuelle vellit d'arbitraire, d'o ncessit de la fonction protectrice. En ce qui concerne la ralit du pouvoir, ce refus de limitations n'est souvent que la manifestation de la peur d'un pouvoir qui manque d'assise populaire et qui cependant voudrait utiliser l'administration comme il l'entend et des fins qui l'arrangent sans jamais avoir de compte rendre qui que ce soit. Trs rapidement, on passe ainsi de la tentation de l'arbitraire la ralit de l'arbitraire qui parfois mme devient systmatique. L'Administration doit donc tre contrle et sanctionne et c'est, nous semble-t-il, la meilleure faon de l'aider mieux remplir ses fonctions. Quant la fonction rgulatrice des pouvoirs et des services publics, deux lments importants sont considrer : il s'agit des comptences et des procdures. En effet, le contrle juridictionnel de l'administration veille au respect des comptences de chaque autorit administrative et s'il y a des procdures prvues

par les textes, il oblige les autorits administratives les suivre avant de prendre leur dcision. Un des aspects les moins perus mais certainement l'un des plus importants du contrle de l'administration est la protection de l'ordre juridique. Les Organes chargs du contrle assument cette fonction en apportant leur contribution la dfinition de certaines exigences de libert. Ce contrle de lgalit apparat alors comme un des moyens destins assurer et dfendre les assises, les institutions et la discipline de l'ordre juridique ... Dans le domaine du contrle de la lgalit des formes, les organes de contrle peuvent aider une meilleure organisation et une meilleure harmonisation de l'action administrative par la construction ... d'un vritable code des formes administratives. . C'est cela, la fonction rgulatrice, et dans les pays en voie de dveloppement, cette fonction ne devrait pas, en principe, tre moins importante. En effet, l'administration y est souvent peu cohrente car les circuits administratifs parallles sont connus de tous et tout le monde sait qu'ils sont plus efficaces que toutes les procdures administratives normales. Ds lors, aussi bien l'Administration que les administrs se font trs peu de souci quant la rigueur dans le fonctionnement et au respect des attributions et des procdures. A ct de ces fonctions traditionnelles dont nous venons de parler, il existe d'autres fonctions du contrle juridictionnel de l'administration qui, premire vue, apparaissent comme des fonctions secondaires mais qui, dans les pays en voie de dveloppement, devraient revtir une plus grande importance. Les Pays en voie de dveloppement et le contrle juridictionnel de l'Administration Fonctions spcifiques. Si nous nous en tenons ce que nous avons analys jusqu' prsent, on devrait se contenter de ces fonctions classiques et traditionnelles du contrle et en examiner la ralit et l'effectivit. En effet, les Pays en voie de dveloppement n'ont pas chapp, malgr toutes les tentatives de rforme, la difficult qu'il y a se dtacher d'un modle adopt au dpart et innover ou adapter aux ralits et aux exigences de leur milieu et de leur situation. Aussi ces fonctions classiques devraient-elles tre galement valables dans les pays objet de notre rflexion. Mais certains lments nous obligent affiner notre analyse et rechercher s'il n'y a pas d'autres fonctions qui, dans les conditions des Pays en voie de dveloppement, prennent de l'importance. En France, pays qui a engendr le modle dont se sont largement inspirs les pays en voie de dveloppement, l'organisation et la conception du contrle juridictionnel de l'administration volue au fil du temps. Cette volution est lie la place importante de la jurisprudence et de la doctrine ainsi qu'au niveau d'lvation de la conscience juridique des administrs. Ainsi, personne ne discute aujourd'hui la ncessit d'un systme de contrle de l'Administration pour protger les droits et les intrts des citoyens. L'Administration elle-mme l'admet, ne serait-ce que pour tre lave de soupons injustifis. Le dbat ne porte donc plus que sur l'tendue et les modalits du contrle. . Dans les Pays en voie de dveloppement, rien de tel, aussi
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aboutissons-nous une acception plus large des fonctions du contrle juridictionnel de l'Administration et devons-nous insister sur certaines fonctions dont l'importance tient aux conditions socio-juridiques propres de ces pays. La fonction pdagogique. Par leur intervention, les juges administratifs, s'ils disposent de la marge de manuvre ncessaire, exercent une certaine influence sur les textes, sur l'Administration et sur la conscience collective. En effet, par le contrle juridictionnel de l'administration, le juge peut progressivement apporter des prcisions au bloc lgal et crer, l'occasion, des principes qui vont faire voluer les rapports entre l'administration et les administrs. Cette fonction qui consiste prciser ou crer des normes et des principes est aussi et surtout une fonction pdagogique. En effet, elle amnerait une comprhension plus grande et un approfondissement des fondements textuels et principiels du fonctionnement de l'Administration et de ses rapports avec les hommes et les institutions. Si en France, on n'insiste plus beaucoup sur cette fonction et si on craint mme parfois que par ce biais, le juge administratif ne devienne le suprieur hirarchique de l'Administration, c'est peut-tre en raison de la riche exprience dj acquise par la juridiction administrative et de sa grande et longue tradition. Par contre, dans les Pays en voie de dveloppement o justement les textes sont souvent copis de systmes et de contextes trangers aux ralits quotidiennes que vivent les administrs, cette fonction s'avre fondamentale. Elle devrait en effet confrer au systme du droit administratif une certaine originalit et le dynamisme ncessaire pour l'intgrer dans l'environnement social et politico-juridique de ces pays. Mais la fonction pdagogique ne concerne pas seulement les textes, l'Administration elle-mme en tant que telle devrait bnficier des effets de cette fonction. Dans les Pays en voie de dveloppement en effet, le juge administratif devrait tre trs exigeant pour l'Administration et cela se ferait essentiellement par un contrle tendu, le plus tendu possible. Ainsi, le juge administratif, s'il sanctionnait mme les omissions, l'indiffrence et les lgrets dont fait souvent preuve l'Administration donnerait l'occasion d'une moralisation de l'administration. Un dernier aspect de la fonction pdagogique est relatif l'lvation de la conscience juridique collective. Lorsque l'occasion s'offre souvent de sanctionner l'Administration, soit en lui donnant raison ou en lui donnant tort, l'administr acquiert peu peu la conviction que l'on peut avoir raison contre l'Administration, qu'elle n'est pas ce bastion inattaquable dont elle s'vertue bien souvent afficher l'image. Ds lors, aux yeux du commun des administrs, l'Administration cesse de paratre cette puissance souveraine et intangible bien distante et de loin plus forte que le simple administr dont elle devrait pourtant n'tre que le serviteur.

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Les fonctions restauratrice et de dveloppement Par fonction restauratrice , nous voulons entendre une fonction de rhabilitation des contrles non juridictionnels de l'Administration. Lorsqu'on examine le systme global de contrle de l'Administration dans les Pays en voie de dveloppement, on se rend compte que les contrles non-juridictionnels savoir le contrle administratif, le contrle politique et le contrle par l'opinion publique sont difficilement ralisables dans des conditions adquates. En effet, le contrle administratif est contrebalanc par l'existence de circuits administratifs parallles et par le npotisme tacitement admis comme systme de fonctionnement de l'Administration. Quant au contrle parlementaire et au contrle par l'opinion publique, la conception qu'a le pouvoir politique de son autorit et l'influence qui exerce sur les Parlements par le biais des partis n'autorise pas en attendre quoi que ce soit. Ds lors, il ne reste comme possibilit de contrler rellement l'Administration que le contrle juridictionnel. Or, exerc comme il le faut, ce contrle devrait permettre de rhabiliter les contrles, administratif, parlementaire et par l'opinion publique, actuellement presque impossibles mme s'ils existent dans les textes. En effet, en mettant la cohrence et de la rigueur dans le fonctionnement de l'Administration, en clarifiant les rapports, entre, d'une part l administration et les administrs, d'autre part l'administration et les autres institutions de l'Etat, le contrle juridictionnel de l'administration aurait permis la rhabilitation des autres contrles de l'Administration En ce qui concerne ce que nous appelons fonction de dveloppement , il s'agit d'une certaine conception du rle que doit jouer le juge administratif dans les Pays en voie de dveloppement. Nous pensons en effet que le dveloppement socioconomique est un devoir la limite une obligation aussi bien pour l'Administration que pour les administrs. Ds lors, le contrle juridictionnel de l'Administration pourrait permettre de sanctionner toutes les attitudes anti-dveloppement, ce qui aiderait certainement la transformation des mentalit. II est vrai que les lments constitutifs du processus de dveloppement sont complexes et il est difficile de dterminer in abstracto dans quel sens orienter le changement ncessaire des mentalits. Cependant le juge administratif tant luimme plong dans les ralits quotidiennes peut bien percevoir dans quelle perspective aider une volution des mentalits et une prise de conscience que nous devons tous, administrs et Administration, travailler crer un Etat de droit. Nous avons analys les fonctions du contrle juridictionnel de l'administration, posons-nous prsent la question de savoir s'il existe une adquation entre les Organes et les finalits du contrle. PROBLEMATIQUE DE L'ADAPTATION C'est une vieille problmatique que celle de l'adaptation des institutions et des Organes au contexte spcifique des Pays en voie de dveloppement et aux
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finalits qui sont les leurs. Au lendemain des indpendances, deux coles de pense apparaissent. Pour les uns, minoritaires, il est vrai, la dcolonisation juridique devrait tre radicale... Lors du douzime festival des arts et de la culture tenu Conakry en Novembre 1979, le Prsident SEKOU TOURE dclarait : toute vie moderne qui ne plonge pas ses racines dans le pass est aussitt balaye au premier coup de tempte et toute vie traditionnelle qui refuse l'ouverture et s'enferme sur soi est voue la sclrose de l'touffement, l'extermination ... Le tout est ... de savoir intgrer les valeurs culturelles trangres dans une autre culture, sans altrer celle-ci. Dans la perspective dgage par le Prsident SEKOU TOURE, il s'agit de plonger ses racines dans la tradition le plus profondment possible, sans pour autant dresser des barrires qui empcheraient tout apport extrieur. il s'agit, en d'autres termes, d'tre ouvert tout en restait matre de ce qu'il faut retenir et de ce qu'il faut rejeter.

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En fait, si sur le plan thorique, cet idal parat satisfaisant, sur le plan pratique, il semble extrmement difficile raliser. En effet que reprsente la tradition dans la matire qui nous concerne ? La colonisation franaise a fait table rase de tout ce qui existait avant elle et a instaur la place des structures qui ne sont ni tout fait l'image de ce qui existe en France, ni inspires de ce qui existait avant la colonisation. Peut-tre est-ce l'apprhension de cette situation qui justifie la position de la deuxime cole de pense. En effet, d'autres comme Lopold SEDAR SENGHOR, tout en soulignant les aspects ngatifs de la domination coloniale, sont sans doute plus sensibles ses aspects positifs ... Le Prsident SENGHOR ... semble, (en effet) plus enclin raliser une synthse des systmes juridiques prcoloniaux et des systmes imports d'inspiration franaise ... Abdoulaye WADE allait dans le mme sens lorsqu'il dclarait au premier Congrs des crivains et artistes noirs : Les composantes d'un ventuel droit africain doivent tre ncessairement le droit coutumier, le droit musulman, le droit franais ... Plus de deux dcennies aprs les indpendances ... la situation actuelle des Etats africains est pour le moins ambige . Ainsi, le problme de l'adaptation reste d'actualit et la rflexion doit continuer ce sujet. En effet, l'cart entre le droit prvu et son application ou plus prcisment son effectivit pose rellement le problme de l'adaptation des Organes aux finalits. Les pouvoirs publics ivoiriens (par exemple sont conscients de l'cart qui demeure entre le droit et son application. Loin de penser que le droit soit un simple reflet des conditions conomiques et sociales, ils estiment qu'il a une exceptionnelle puissance de transformation des murs ainsi que le dclarait le Prsident HOUPHOUET BOIGNY, dans un discours prononc MONTREAL le 25 Aot 1967 l'adoption officielle des structures juridiques modernes, des cadres institutionnels nouveaux fournit tous l'image de la vie sociale de demain. Elle est une projection tangible des buts atteindre. L'cart entre la ralit d'aujourd'hui et les actes du lgislateur indique la direction dans laquelle doit s'engager l'effort de tous. C'est la lumire de ce explications qu'il convient, en dfinitive, de juge les emprunts aux modles fournis par les Etats modernes. Quoique partageant cette conception qui veut que le droit soit non seulement un reflet, mais aussi un moteur du dveloppement, nous pensons qu'il existe des conditions objectives qui font que les structures modernes risquent de ne pas jouer le rle quon en attend. C'est tenant compte de cet tat de chose qu'en effet le Prsident de la Cour Suprme de Cte-d'Ivoire a lui mme suggr implicitement une solution lorsque, dans un colloque acadmique il se demandait si l'on n'avait pas brl prmaturment l'tape de la justice retenue : il est certain que le remplacement du systme contentieux actuel par celui de la justice retenue paratrait une rgression ceux qui prfrent la perfection. des solution idales aux ttonnements invitables des institution vivantes. . Mais cela ne devait pas nous empcher, bien au contraire, de rflchir sur la problmatique de l'adaptation.

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Inadaptation des Organes de contrle. Pour mieux apprcier si les organes de contrle tels que nous les avons vus sont adapts ou non, il nous faudra les replacer dans le contexte gnral des pays en voie de dveloppement, contexte trs bien explicit par le professeur BOCKEL dans une rflexion sur le contrle juridictionnel de l'Administration dans les Etats francophones d'Afrique Noire. D'abord la conscience juridique collective, trs peu dveloppe au regard des institutions exognes de contrle, est trangre cette conception de contrle juridictionnel de l'Administration. En effet, si nous reprenons la distinction faite par le professeur BOCKEL divisant les administrs en deux catgories savoir : un secteur central dpendant , de l'extrieur et un secteur priphrique rural , nous pouvons nous rendre compte du fait que, de part et d'autre, et pour des raisons tout fait diffrentes, l'closion d'un systme de contrle juridictionnel de l'administration n'est pas possible ou du moins n'est pas apprhend comme un lment important. Aussi, le secteur priphrique rural vit-il ses rapports avec l'administration comme des rapports de domination o l'administration est toute puissante. Par contre, le secteur central, peu ouvert, trop dpendant de l'Etat luimme ou de l'tranger, ne peut scrter une attitude favorable un contrle juridictionnel de l'Administration. Ensuite, dans les pays en voie de dveloppement, les systmes politiques n'acceptent pas encore que l'Administration, leur bras sculier, soit contrle par un organe extrieur tel le juge administratif. C'est pour cette raison que le systme politique n'est pas encore parvenu bien souvent quilibrer les droits et les devoirs du citoyen et de l'Etat . On comprend ds lors la suggestion implicite faite en 1973 par le Prsident de la Cour Suprme de Cte-d'Ivoire dans un colloque acadmique sur le rle du juge dans la socit moderne, suggestion o il souhaitait le remplacement du systme contentieux actuel par celui de la justice retenue ... II est probable, disait-il, qu'en matire d'excs de pouvoir notamment, la transformation du recours juridictionnel actuel en recours administratif dfr au Chef de l'Etat serait de nature faciliter considrablement la contestation pour des motifs de droits des dcisions de l'Administration. En effet, les administrs s'adresseraient plus volontiers au Prsident de la Rpublique qu' un organe juridictionnel indpendant : le recours en annulation perdrait le caractre d'attaque personnelle qu'il possde en Afrique, qu'on veuille ou non ... D'autre part les conseillers juridiques dont le chef de l'Etat ne manquerait pas de s'entourer et comment ne pas songer une adaptation pour la chambre administrative pourraient, sans inconvnient, tre beaucoup plus hardis que la juridiction ne l'est aujourd'hui : statuant au nom du Chef de l'Etat, il n'auraient pas les ractions de rserve qu'ils donnent l'impression d'avoir l'heure actuelle. Enfin, rendues par le Prsident de la Rpublique, les dcisions sur recours seraient excutes sans retard et s'imposeraient sans difficult l'Administration. Croiton que les justiciables prouveraient le mme dfaut d'intrt l'gard d'une justice plus conforme leurs traditions dans la procdure, plus hardie et plus
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efficace dans la solution des affaires ? L'ventuel retour une justice dlgue se ferait alors progressivement en respectant les particularits de la situation ivoirienne. II est clair, selon ce point de vue, qui est celui d'un homme de terrain, d'un praticien, qu'en Cte d'Ivoire les Organes de contrle juridictionnel de l'Administration sont inadapts. En effet, l'on constate face ces organes un dsintrt des justiciables, une rserve des juges administratifs eux-mmes, et comme toujours une grande susceptibilit de l'Administration, pouvoir complmentaire du pouvoir politique. Ces attitudes laissent supposer que l'instrument n'est pas adapt la fonction pour laquelle il a t cr et mriterait donc d'tre revu. A cet effet, le Prsident de la Cour Suprme de la Cte-d'Ivoire a fait des propositions qui semblent, du point de vue thorique, tout au moins, assez satisfaisantes. En effet, c'est un cheminement progressif qu'il prconise, cheminement qui fera refaire ces Pays les tapes suivies par la juridiction administrative en France, savoir justice retenue , puis lorsque les conditions seront mres, justice dlgue . Il faut noter que cette proposition ne s'inspire pas systmatiquement du modle franais mais tient compte de la conception traditionnelle du pouvoir o l'autorit, le roi est la fois chef et juge. Ceci dmontre que tous les peuples passent par les mmes tapes. L'adoption de cette solution effacerait certainement la susceptibilit d e s autorits politico-administratives mais influencerait-elle la rserve des juges et l'absentisme des justiciables ? Ceci reste dmontrer et c'est pourquoi il n'est pas tonnant que d'autres points de vues existent et soutiennent la ncessit non seulement d'un contrle par une juridiction mais encore et surtout par une juridiction administrative autonome. En effet, un ancien ministre malgache de la justice crivait en 1964 dans un pays jeune, la spcialisation s'impose : les juges administratifs, absorbs par leurs tches et proccups de connatre une administration dont les rouages sont nombreux et les problmes complexes doivent pouvoir se consacrer entirement leurs tches dans l'esprit du droit public; les juges judiciaires confronts aux difficults quotidiennes des procs civils ou rpressifs doivent galement se consacrer de nouveaux problmes poss par l'application d'un droit civil rnov, du droit des affaires, du droit rural, du droit des investissements, toutes branches nouvelles, pleines d'incertitudes, mais riches par les recherches et les travaux qu'elles suscitent. Ce sont l des tches suffisamment tendues et suffisamment importantes . Si le premier point de vue tient essentiellement compte des aspects psycho-sociologiques du problme, celui-ci se rattache des aspects beaucoup plus techniques. Deux lments nous paraissent, quant nous, importants pour que le contrle juridictionnel de l'Administration puisse remplir sa triple fonction savoir : le contrle de l'activit administrative, la protection du droit des administrs, la formulation des rgles juridiques applicables l'Administration.

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Ces deux lments sont : une solution la distanciation aussi bien gographique que psychologique, ensuite la simplification des procdures et des formes. Tant que des solutions adquates ne seront pas trouves ces problmes, nous pouvons dire que le problme de l'adaptation des Organes reste pos. Mais en dehors de ces lments, il existe d'autres problmes non moins importants et qui sont relatifs l'indpendance du juge et l'excution de ses jugements. L'indpendance du Juge et l'excution de ses jugements. Le juge charg de contrler l'Administration, ses actes et ses activits est-il indpendant ? et lorsqu'il a rendu son jugement, l'Administration est-elle apte l'excuter ? L'indpendance du juge Le problme de l'indpendance du juge, lorsqu'il est pos, concerne beaucoup plus le juge judiciaire que le juge administratif. Cependant tout juge devrait disposer d'une certaine indpendance si l'on souhaite qu'il remplisse rellement sa mission. La question nous semble encore plus importante lorsqu'il s'agit des pays africains o la fonction judiciaire ne semble pas jouir effectivement des prrogatives qui sont les siennes. c II est communment admis qu'il n'existe pas de justice vritable dans un pays si les juges appels la rendre ne sont pas pleinement indpendants - de leurs passions, de leurs intrts et aussi des autorits qui exercent les pouvoirs lgislatif et excutif -. Cette indpendance, certes, les magistrats doivent la trouver dans la force de leur caractre, mais il est souhaitable que les institutions elles-mmes viennent la soutenir afin que le justiciable puisse tre assur de trouver un juge impartial dans les circonstances les plus dlicats. Mme lorsqu'ils ne prcisent pas les moyens de l'assurer, tous les Etats africains proclament dans leur Constitution l'Indpendance de la Magistrature. D'aprs les Constitutions des Etats africains, les statuts des magistrats, distincts du statut gnral de la fonction publique, sont du domaine de la loi. Tous les Etats sont dots d'un tel statut l'exception de la Guine o les magistrats, selon une circulaire du 2 Juillet 1963 du Prsident de la Rpublique, ne constituent pas un corps indpendant des autres organes de l'Etat... Les magistrats, quel que soit leur grade, qu'ils appartiennent au sige ou au parquet, sont nomms par le Chef de l'Etat..: garant de l'indpendance de la magistrature... Les magistrats du sige sont inamovibles. Cette rgle.... est inscrite dans les constitutions et reprise dans les statuts ou est nonce seulement dans ceux-ci. La Guine, le Mali et le Zare n'ont pas consacr, semble-t-il, le principe de l'inamovibilit... Les Magistrats du parquet... relvent au peint de vue disciplinaire en Afrique du ministre de !a justice et du Prsident de la Rpublique . Malgr ces garanties constitutionnelles et statutaires, nous ne devons pas nous illusionner sur l'effectivit de l'indpendance du juge. En effet, les textes ne sont bien souvent que des faades constitutionnelles, statutaires ou juridiques bien fragiles. Au
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surplus, le juge administratif n'tant spar ni de l'Administration active ni de l'ordre judiciaire ne dispose pas de garanties statutaires spcifiques alors qu'il est appel trancher entre le plus faible, l'Administr, et le plus fort, l'Administration. Si l'Indpendance dpend en partie des garanties statutaires, elle dpend beaucoup plus du juge. Il nous semble en effet que l'Indpendance est avant tout un tat d'esprit, une faon de se comporter devant les problmes et face aux pouvoirs. L'indpendance est... chose toute intrieure et pratiquement impossible assurer : quel est l'homme indpendant de son milieu, des journaux qu'il lit, de l'influence des colres populaires. Le juge n'est pas plus indpendant que quiconque et ce qu'il convient d'assurer, c'est son autonomie. II faut qu'il soit mis l'abri de toute crainte s'il est amen rendre une dcision dsagrable au pouvoir ou quelque puissance que ce soit. II faut galement qu'il ne puisse pas tre favoris dans sa carrire s'il lui arrive de rendre une dcision agrable soit au pouvoir, soit un groupe de pression quelconque... II faut dbarrasser le magistrat de l'espoir d'obtenir de la bienveillance gouvernementale une carrire particulirement brillante . Le juge de l'Administration plus que tout autre a besoin de cette indpendance intrieure car il est charg de trancher un litige entre deux parties ingales dont la plus forte est ,directement sa structure d'origine et mme parfois son autorit hirarchique. Ds lors, il n'est pas naturellement port exercer en toute indpendance sa mission de juge. Ce n'est pas qu'il soit ncessairement menac, mais il s'autocensure tort ou raison et cette attitude renforce l'impossibilit dans laquelle se trouvent les organes de contrle juridictionnel de l'Administration de rpondre aux fonctions qui leur sont dvolues. Le juge de l'Administration est souvent dcourag aussi par l'attitude des autorits politico-administratives face l'excution des jugements les concernant. Le problme de l'excution des jugements Le problme pos par l'excution des jugements par l'Administration n'est pas spcifique aux Pays en voie de dveloppement. Cependant il y prend une dimension particulire parce qu'il y est ressenti comme une dmonstration de la toute puissance de l'Administration. II constitue ainsi une invitation tacite la fois au justiciable de ne pas perdre son nergie s'attaquer l'Administration et au juge de ne pas se faire des illusions sur ses propres limites. C'est le problme de l'autorit de la chose juge qui se pose ainsi. L'autorit de la chose juge fait peser sur l'Administration deux sries d'obligations. La premire est ngative. L'Administration a l'obligation de ne rien faire qui puisse aller l'encontre des dcisions de justice et l'on sait que la violation de la chose juge est assimile par le juge la violation de la loi. La seconde est positive et se traduit alors, non plus comme une obligation de ne pas faire, mais par une obligation d'agir. C'est le devoir de prendre toutes les
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mesures d'excution qu'implique la dcision de justice . Vu sur le plan thorique, voil donc la position du problme. En principe donc, l'Administration devrait s'excuter chaque fois qu'une dcision est revtue de l'autorit de la chose juge. Au cas o elle ne s'excuterait pas, de quels moyens dispose soit le juge, soit le requrant pour ne pas permettre l'Administration de s'affranchir ainsi du contrle du juge ? De quelle garantie d'excution jouit un plaignant bnficiaire d'un jugement annulant un acte de l'Administration ou le condamnant rparer si 1) le juge ne peut donner ni ordre ni injonction l'autorit administrative. 2) L'autorit administrative ne peut faire l'objet d'aucune mesure d'excution force En France mme, diverses mesures d'amlioration des relations entre l'Administration et le public ont permis de rsoudre progressivement ce problme jusqu' la dernire loi franaise du 16 Juillet 1980 relative aux astreintes en matire administrative et l'excution des jugements par les personnes morales de droit public. Si le principe de l'autorit de la chose juge est admis dans les pays en voie de dveloppement et si mme parfois certaines dispositions originales sont dictes ne serait-ce que pour en assurer la publicit, il n'existe pas de formules qui permettent d'obliger l'Administration excuter les dcisions revtues d'autorit de la chose juge. Formellement, les textes en vigueur (dans les pays en voie de dveloppement) reprennent leur compte ce principe, en disposant expressment que les dcisions d'annulation pour excs de pouvoir ont un effet absolu, ergaomnes (Mauritanie, Congo, Niger Cte-d'Ivoire, Sngal etc.) Afin d'en renforcer la porte l'gard des tiers notamment, il est souvent prvu que les dcisions d'annulation soient obligatoirement publies au journal officiel, pour autant que l'acte annul l'ait galement t l'origine. C'est l une disposition ... sans quivalent en droit franais ... Mais on ne trouve pas actuellement l'quivalent, dans les textes applicables en Afrique Noire Francophone, de la loi franaise du 16 Juillet 1980 ... qui dtermine, entre autres, de nouvelles modalits d'excution des condamnations pcuniaires prononces contre l'Administration. On peut cependant mentionner ici les trois premiers alinas de l'article 187 de la loi ivoirienne de 1978 ... qui permettent la Cour Suprme d'adresser annuellement au Chef de l'Etat un rapport sur les suites de la procdure devant la chambre administrative et sur son dlai d'excution, d'y joindre un tat complet des affaires non juges, et d'attirer l'attention de celui-ci sur des suggestions d'amlioration susceptibles de remdier aux difficults constates . Ainsi, en dehors de quelques bribes qu'on pourrait dcouvrir ici et l et qui laisseraient supposer que le lgislateur se proccupe du problme de l'excution par l'Administration des jugements la condamnant, le problme reste entier. Ainsi donc le systme aboutit une impasse lorsque l'Administration refuse de s'excuter et s'obstine dans cette attitude. II nous parat intressant de souligner ici une nuance importante explicite par le Professeur JACQUOT dans une tude sur le Cameroun. L'autorit de la chose juge, crivait-il, confre aux arrts des juridictions administratives camerounaises force obligatoire (les parties doivent s'y conformer) et mme, dans une certaine mesure, force excutoire qui se matrialise par la formule excutoire appose au bas des arrts. II rsulte de cette formule qu'aucun problme d'excution ne se posera en ce qui concerne les
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particuliers s'ils ne se conforment pas la dcision, on peut utiliser contre eux les voies d'excution force du droit commun. Mais dans la pratique, le juge administratif au Cameroun aura rarement l'occasion de condamner les particuliers (sauf aux dpens) puisqu'il n'est comptent que pour connatre des recours dirigs contre les personnes morales de droit public. Par contre, toutes les fois qu'il fera droit aux prtentions du requrant, se posera la question de l'excution par l'Administration de sa dcision . Cette remarque montre bien que le problme gnral des fonctions juridictionnelles de l'Administration et celui spcifique de l'excution des jugements se pose dans un rapport de c pot de fer contre le pot de terre . Somme toute, nous pouvons conclure que les organes de contrle ne sont pas adapts, que l'indpendance du juge de l'Administration reste conqurir et que l'Administration se trouve tout fait libre d'excuter les jugements qui le condamnent ou plus prcisment qui exigent de lui de se plier aux obligations lies l'autorit de la chose juge dont sont revtues les dcisions la concernant. Face une telle situation, que faire ? Y-a-t-il moyen d'arriver un systme de contrle de plus en plus performant ?

II. POUR UNE AMELIORATION DU SYSTEME DE RECOURS ET DE CONTROLE JURIDICTIONNEL POUR UN MECANISME DE CONTROLE PLUS EFFICACE Quatre ides nous semblent rsumer ce qui constituerait des piliers pour renforcer l'difice du contrle juridictionnel de l'Administration. Ces quatre ides, ce sont : la dcentralisation, la conciliation, la formation des magistrats et l'essor de la doctrine. DECENTRALISATION ET CONCILIATION Sans tre partisan d'un retour systmatique au pass prcolonial que d'aucuns se plaisent adorer comme porteur de valeurs inaltrables et immuables, nous n'hsitons pas aller y puiser notre inspiration. C'est, en effet, de ce pass, que nous tirons la perspective de dcentralisation et de conciliation et surtout la liaison entre ces deux lments. Cela ne signifie gure qu'on ne pourrait trouver la mme ralit dans d'autres directions mais puisque le pass explique souvent le prsent qui engendre l'avenir, nous avons prfr aller cette source. En effet tradition et modernit s'opposent en un perptuel conflit dans la socit africaine actuelle. (Or) dans l'Afrique prcoloniale, les chefs, que ceux-ci fussent la tte d'un royaume ou plus simplement d'un village, administraient la justice (43). Ainsi donc, il existait une imbrication entre le pouvoir politique, l'Administration et la justice. Cependant une ide trs noble de la justice avait cours. Ainsi dans l'ancien royaume des Guin, les rois avaient...
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conscience de l'importance que revtait pour eux l'exercice de la justice : tous les matins, ils procdaient une libation o ils formulaient le souhait d'avoir prononcer de nombreux jugements... Ils savaient, et la tradition rapporte, que chacune des dcisions qu'ils rendaient constituait le gage de la survie de Ici, socit. De mme, lors des crmonies d'intronisation d'un nouveau roi, les premiers conseils donns celui-ci portaient sur la qualit de la justice qu'il aurait rendre . Ce soin et cette proccupation apports au problme de la justice traditionnelle, qu'elle soit administrative, civile, ou pnale, tient au fait que la cohsion sociale constituait un impratif majeur et l'on considrait tout litige comme un facteur d'clatement social. Dans la tradition de bien des lignages du Sud-Togo ... les conflits sont clairement conus comme source de destruction d'un groupe . Comme on peut s'en rendre compte, le but vis est toujours la sauvegarde de bons rapports entre les diverses composantes de la socit. La dcentralisation et la conciliation sont essentiellement au service de la socit et de sa cohsion. Mais que connotent exactement ces ides de dcentralisation et de conciliation ? La dcentralisation des organes de contrle Dans le systme traditionnel qui nous sert de rfrence un chef est avant tout un juge car tout litige fait peser un risque identique tous les niveaux de socit et menace le statut social de chacun d'eux. D'autre part ... les justiciables attendent de tout reprsentant du pouvoir ce minimum de protection que constitue la garantie de leurs droits . Pour rpondre cette exigence fondamentale le systme social traditionnel impose qu'il y ait autant de juridictions que de dtenteurs de l'autorit. Et chacune de celles-ci a une mission identique remplir sauvegarder la cohsion sociale . Ainsi donc, depuis les temps prcoloniaux, le gnie de ces peuples avait permis de procder une dcentralisation des organes de contrle. L'ide qui sous-tend cette dcentralisation, c'est qu'aucun conflit ne doit tre laiss au hasard car tout conflit non rsolu couve une crise sociale qui pourrait clater un jour ou l'autre. Toutes les relations taient concernes aussi bien les rapports entre particuliers que les rapports des particuliers avec l'Administration. Cette situation changera avec l'avnement de l'influence politico-juridique coloniale et alors apparut la distanciation aussi bien gographique que psychologique. L're des indpendances n'y modifiera pas grand chose. Ainsi de nos jours, dans la plupart des pays en voie de dveloppement, les organes du contrle juridictionnel de l'administration sont bien loin des justiciables potentiels. Pour remdier cet loignement, la dcentralisation des organes de contrle apparat comme une des solutions. Et sans craindre de tomber dans la caducit, on peut aisment s'inspirer de l'organisation telle qu'elle se trouvait dans la priode traditionnelle. En effet, partout o vivaient des hommes, il existait une structure juridictionnelle qui permettait le contrle de tout le systme social, politique et administratif. Ainsi la prsence d'organes de contrle tait intimement lie l'organisation administrative qui elle-mme descendait tous les paliers de la vie sociale. Une telle organisation aurait pu poser un problme de personnel car
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couvrir, niveaux par niveaux, tous les chelons de l'organisation administrative exigeait un nombre d'agents important. Mais l encore, et compte tenu du contexte socio-juridique chaque dtenteur de l'autorit constituait une juridiction. Il s'entourait de conseillers ou de sages mais il tait le vritable dtenteur aussi bien de l'autorit politique que de l'autorit juridictionnelle. Le contexte tant en changement ou tout au moins appel changer, il est vident que l'on ne saurait aujourd'hui confier la mme autorit les comptences politique et juridictionnelle. Cependant on peut par une approche d'organisation diffrente, rapprocher la justice du justiciable et surtout la justice administrative de tout administr. On trouve dans certaines rformes de l'appareil judiciaire des esquisses d'une telle dcentralisation de la justice administrative. C'est ainsi que la loi du 23 Mars 1981 portant organisation judiciaire en Rpublique Populaire du Bnin prvoit une chambre administrative par province. C'est ce qu'expliquait Monsieur le Prsident de la Rpublique du Bnin dans l'un des discours o il prsentait la rforme de l'organisation judiciaire. Parmi les importantes innovations de notre rforme judiciaire, disait-il, il y a lieu de mentionner ... l'institution, au sein des tribunaux populaires de province, d'une chambre administrative. Ainsi, la chambre administrative du tribunal populaire de province est comptente pour connatre du contentieux des actes manant des autorits administratives de son ressort, de tous litiges de plein contentieux mettant en cause une personne morale de droit public, des rclamations des particuliers contre les dommages causs par le fait personnel des entrepreneurs, concessionnaires et rgisseurs de l'Administration... . Dans l'actuelle organisation administrative de la Rpublique Populaire du Bnin, il y a six provinces, ce qui fait six chambres administratives au lieu d'une seule avant cette loi. Par cette mme rforme, le principe du double degr de juridiction, qui jusque l n'existait pas, est assur sauf pour les actes des autorits centrales. 11 faut en effet noter que les dcisions rendues en matire administrative par le tribunal populaire de province peuvent tre frappes d'appel devant la cour populaire centrale. Le caractre de dcentralisation de la justice administrative apparat encore plus clairement lorsqu'on sait que les actes des autorits centrales chappent la comptence de ces juridictions pour relever de celle, de la chambre administrative de la cour populaire centrale dont le Prsident de la Rpublique Populaire du Bnin avait dit : la cour populaire centrale est, et doit demeurer pour toujours, la base fondamentale de notre nouvel appareil judiciaire. Dans ces conditions, elle doit jouer, non seulement le rle traditionnel d'unificateur du droit et de rgulateur de jurisprudence, mais elle doit aussi et surtout, animer et contrler tout l'appareil judiciaire... Ce faisant, la Cour Populaire Centrale doit surveiller la discipline des juges tous les chelons, et devenir le centre permanent d'impulsion du droit de notre socit en pleine mutation qualitative . Ainsi, la chambre administrative du tribunal populaire de province connat des actes des autorits et de l'administration provinciales et la chambre administrative (de la Cour Populaire Centrale) est juge de droit commun en premier et dernier ressort des actes manant des autorits centrale. Cet exemple de dconcentration des organes est certainement

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dans le contexte du Bnin un progrs par rapport ce qui existait mais ce n'est pas encore une solution vraiment satisfaisante. Elle n'est pas encore satisfaisante parce que, compte tenu de l'environnement socio-politique, il serait souhaitable qu' tous les chelons de l'organisation administrative, on puisse retrouver une juridiction ayant pour mission de contrler l'administration. Ce serait alors une vritable dcentralisation de la juridiction administrative qui n'implique d'ailleurs pas ncessairement une activit toujours contentieuse. En effet, une juridiction peut trs bien avoir des attributions autres que contentieuses. La conciliation juridictionnelle L'ide de conciliation vient du fait que nul n'a jamais souhait un contentieux pour lui-mme. En effet, si l'on peut prvenir le contentieux, c'est-dire viter d'arriver la phase contentieuse d'un litige ou d'une contestation, il vaut toujours mieux le faire et cela, les traditions africaines pr-coloniales l'avaient bien compris . C'est d'ailleurs cette ide qui animait la rgle du recours administratif obligatoire avant toute saisine d'une juridiction administrative, rgle que l'on retrouve dans la plupart des pays en voie de dveloppement d'Afrique Noire Francophone. Mais le sens de la rgle a t parfois invers et elle sert alors plutt de moyen dilatoire et de moment privilgi pour intimider ou dissuader l'administr justiciable. Ds lors, elle choue dans son .objectif qui aurait t d'viter le contentieux en rglant le problme pos ou en donnant des explications susceptibles de convaincre la partie adverse. En effet, la rgle du recours administratif pralable ne prsente d'intrt que si deux conditions, d'ailleurs lies, sont remplies : le recours pralable administratif doit tre l'occasion d'un rexamen srieux de la dcision conteste : il doit viter un pourcentage lev de rclamations contentieuses. A dfaut de satisfaire ces ,conditions, les inconvnients que comporte le systme (allongement des dlais d'examen des recours par le juge, alourdissement des tches administratives, complication des rgles de procdure) ont toute chance de l'emporter . Dans les Pays en voie de dveloppement d'Afrique Noire Francophone, ce sont ces inconvnients qui l'ont emport car les autorits politico-administratives n'ont pas compris qu'on ne perd pas la face quand on dcide de revenir sur une dcision illgale et de reconnatre ainsi son erreur . Cette espce de conciliation, si an peut la nommer ainsi, avec l'Administration avant chou, il faudrait chercher d'autres voies pour y arriver et c'est l'approche d'une de ces voies que nous avons dnomm conciliation juridictionnelle . On dit gnralement que les traditions africaines connaissent des institutions de conciliation dont la palabre qui consiste en une assemble des anciens sur la place publique pour trancher les linges et les conflits. De l, on pourrait tre tent de coller la peau de l'africain comme une " tunique de Nessus " l'ide de non-processivit. L'africain serait ainsi essentiellement conciliateur et peu processif. Ce sont l des clichs auxquels nous ne saurons donner notre adhsion car nous savons que tous les peuples du monde entier ragissent sur plus d'un point de faon quasi-identique. La seule diffrence tient au fait que l'histoire et l'environnement en ajoutent ou en retranchent telle ou telle attitude. C'est d'ailleurs presque cette mme conclusion a::'aboutit M. Marc GJIDARA
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lorsqu'il crit : le got marqu des franais pour le droit (ce qui ne veut pas dire pour les procs) a souvent t soulign, alors que dans certains pays on constate le peu d'empressement des individus non seulement intenter des actions en justice, mais aussi avoir affaire au droit en gnral... C'est ainsi que dans certaines recherches faites sur la processivit, et au Japon en particulier... le fait a t mis en relief que le droit pouvait tre parfois indsirable. Les travaux de M. NODA sur les comportements juridiques des Japonais, tablissent que l'individu moyen considre le droit comme dtestable, qu'il vite autant de poursuivre autrui que d'tre poursuivi lui-mme en offrant spontanment cette fin ou en acceptant une compensation. II semble que cette ide-rflexe soit finalement assez rpandue et commune tous les justiciables d'o qu'ils soient . L'exemple du Japon cit par l'auteur prouve que s'il existait un esprit non processif, ce qui n'est d'ailleurs pas un mal, ce n'est pas qu'en Afrique qu'il faudra le chercher. Mais il prouve surtout que l'ide de conciliation est un rflexe commun tous les justiciables. Aussi notre ide de conciliation ne partira-t-elle pas de la palabre africaine mais de la recherche de solutions d'efficacit du contrle juridictionnel de l'Administration. Qu'entendons-nous alors par conciliation juridictionnelle ? Il s'agira de confier au juge une mission de conciliation avant d'examiner le litige dans les conditions habituelles de la procdure contentieuse. Il faut prciser ici que la conciliation ne comporte aucun pouvoir de dcision de la part du juge et parat entrer dans le cadre du pouvoir d'instruction qui lui est reconnu . Pourquoi confier une telle mission au juge ? D'abord, comme nous l'avons dj montr, parce que l'Administration n'accepte pas souvent un rexamen de dcision, ce qui, la diffrence de pays comme la France, constitue une barrire pour la phase contentieuse et par consquent pour le contrle juridictionnel de l'Administration. Ensuite, parce que le juge est une personne un peu plus neutre que les deux parties adverses savoir l'Administration et l'administr. Enfin, parce que ce mme juge est appel connatre du contentieux en cas d'chec de la procdure de conciliation. L'ide de conciliation pralablement une phase contentieuse probable se retrouve peu ou prou aujourd'hui dans beaucoup de rflexions sur les problmes du contentieux administratif. C'est ainsi que dans une Etude sur la prvention du Contentieux Administratif il est crit que la conciliation pourrait tre tente dans les litiges qui posent essentiellement juger des questions de fait et qui ont donn lieu expertise... Cela dit, peut-on imaginer une gnralisation de la procdure de conciliation ? Rien ne s'y oppose en droit mais la question mrite une tude ... En particulier, une assez large extension de la conciliation supposerait que le recours cette procdure conserve les dlais de recours contentieux, mais elle risque alors d'obliger le juge procder, en cas d'chec, plusieurs examens successifs de la mme affaire, ce qui alourdit singulirement se tche . Cette tude faite par des praticiens chevronns reconnat la possibilit de la gnralisation de la procdure de conciliation. Cependant quelques diffrences existent entre les conclusions de cette tude et notre approche de la conciliation juridictionnelle .
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D'abord la conciliation est propose ici par le Conseil d'Etat comme un moyen de prvenir le contentieux administratif alors que pour nous, dans les Pays en voie de dveloppement de l'Afrique Noire Francophone, la conciliation servirait promouvoir le dveloppement du contrle juridictionnel de l'Administration. En effet, une fois que le juge aura t saisi pour la procdure de conciliation, il y aura plus de probabilits que l'Administration ragisse positivement au risque de se voir engage automatiquement dans une phase contentieuse. Ensuite, dans le contexte des pays concerns o une jurisprudence autognre constitue encore une tche faire, la possibilit d'examens successifs de la mme affaire en cas d'chec de la procdure de conciliation n'alourdit pas la tche du juge. Au contraire, cette possibilit lui permettra de produire une jurisprudence bien adapte aux conditions que vivent les administrs. C'est une variante de la conciliation mais plus proche de la mdiation que l'on retrouve dans les ides dveloppes par Mme DUTHEIL DE LA ROCHERE Jacqueline au 8 colloque juridique franco-britannique Paris en dcembre 1976. Elle disait en effet ceci : on pourrait peut-tre imaginer une commission de mdiation dans les locaux du Conseil d'Etat, une sorte de section gracieuse qui recevrait les requtes individuelles ou bien se saisirait elle-mme des cas de mal administration ou d'injustice administrative qu'elle pourrait dcouvrir. Pas une nouvelle section du Conseil d'Etat. Mais une section qui emprunterait la qualit des services de documentation et de secrtariat de la Haute Assemble. Une section o la collgialit garantirait l'indpendance et maintiendrait la possibilit de contact personnel avec les rqurants. La triple origine des commissaires (conseil d'Etat, cour des comptes, cour de cassation) garantirait aussi l'indpendance. La nomination des commissaires se ferait par le chef d'Etat sur proposition des hautes juridictions qui seules choisiraient les titulaires de ces importantes fonctions. Il faudrait viter ce stade toute intervention parlementaire pour liminer le risque de politisation de l'institution . Dans cette proposition qui vise amliorer et rendre plus efficace l'institution du mdiateur, deux lments retiennent notre attention. II s'agit de l'autosaisine dont nous parlerons plus loin et l'limination de la politisation de l'institution. A la vrit, cette proposition de section gracieuse sigeant dans le cadre du Conseil d'Etat, tout en relevant beaucoup plus de la mdiation que de la conciliation juridictionnelle se rapproche cependant de celle-ci. En effet, elle montre le souci constant de tous les pays, mme et surtout les plus industrialises; de mieux protger les administrs en tentant d'arranger entre les parties les situations conflictuelles sans aller ncessairement la phase contentieuse. La conciliation juridictionnelle que nous prconisons se situe essentiellement dans cette ide de rglement pour viter le procs. Mais nous insisterons sur l'ide de rglement car il s'agira d'habituer tous les administrs faire rgler sans peur et sans ngligence tous les litiges, tous les conflits qui pourraient natre entre eux et l'Administration. L'ide de conciliation rendra les esprits plus disponibles puisque la procdure ne deviendra contentieuse que s'il y a chec de la conciliation. Dans la ralisation de cet objectif, la liaison de la dcentralisation des organes et de la procdure de conciliation nous semble tre l'idal. Ainsi, tous les chelons o une procdure contentieuse administrative est possible, il y aura une procdure de conciliation pralable.
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Voil pour ce qui est de l'organisation mme des structures mais les hommes chargs de promouvoir un contentieux administratif plus efficace et un droit administratif plus adapt qui sont-ils et comment doivent-ils tre ? Formation des Magistrats et Place de la Doctrine II ne suffit pas d'avoir une excellente institution, encore faudrait-il que les hommes soient mme de la faire fonctionner et la fassent effectivement fonctionner. Dans ce sens, deux catgories de personnes sont prendre en considration : il s'agit d'une part des Magistrats, d'autre part des chercheurs et des professeurs de science juridique. Ces deux catgories de personnes, les faiseurs de systmes doivent jouer un rle important dans la valorisation de la jurisprudence et de la doctrine en droit administratif des Pays en voie de dveloppement d'Afrique Noire Francophone. Bien avant l're des indpendances africaines M. RIVERO insistait dj pour la France, il est vrai, sur la collaboration juge ncessaire (entre la jurisprudence. En effet, il est particulirement saisissant de voir, surtout dans un systme juridique qui cherche encore ses bases, la jurisprudence suprme, s'en tenir un rle purement ngatif, ou considr comme tel cause de la timidit de ses tentatives constructives. . Pour l'avenir, il faudra que la jurisprudence soit un moyen d'volution juridique . Dans un Etat o le pouvoir lgislatif fonctionne normalement, la jurisprudence ne devrait avoir d'autres rles que l'interprtation, l'application des lois et l'unification du droit. (Dans les pays en voie de dveloppement d'Afrique Noire Francophone) la carence, justifie ou non du lgislateur en titre, aurait d permettre la jurisprudence un rle plus audacieux. II n'en a rien t, alors que, selon le schma adopt par ces pays, la jurisprudence est essentiellement cratrice de droit et de principes gnraux et devrait donc tre plus audacieuse. Ainsi donc, nous pouvons comprendre l'importance que revtent de nos jours le problme de la formation des magistrats et l'essor de la doctrine sur la base d'une jurisprudence engendre partir des ralits nationales propres. Aucun droit n'est garanti si sa violation ne peut tre sanctionne de mme aucun contrle ne peut tre effectu si celui qui dtient l'initiative de le provoquer ne met en oeuvre la procdure de contrle. Dans le contexte spcifique aux Pays en voie de dveloppement d'Afrique Noire Francophone, il est important d'examiner dans quelle mesure les conditions de mise en oeuvre de la procdure de contrle juridictionnel de l'Administration peuvent devenir favorables l'exercice effectif du droit de recours. Nous venons d'esquisser des propositions pour rendre le contrle un peu plus efficace. Mais un deuxime volet s'impose notre rflexion : l'exercice du droit de recours.

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POUR UNE AMELIORATION DES CONDITIONS D'EXERCICE DU DROIT DE RECOURS

On a parfois soutenu que certains peuples n'ont pas l'esprit de procs et qu'ils prfrent rgler tous leurs problmes par des voies autres que la voie contentieuse. II est possible que dans certaines parties du monde, l'on soit beaucoup plus sensible telle ou telle voie de rglement des conflits mais il nen demeure pas moins que la voie contentieuse reste valable. Et si l'on remarque parfois que la voie contentieuse semble dlaisse, ce n'est gure parce que les hommes susceptibles de l'utiliser rejettent l'esprit de procs mais bien souvent parce que les procdures ne sont pas adaptes aux ralits quotidiennes que vivent ses usagers potentiels. II s'avre donc ncessaire de faire de nouvelles approches de solution afin de permettre un fonctionnement rgulier et normal du droit de recours dont disposent tout administr. QUELQUES APPROCHES DE SOLUTION LA SOLIDARITE CONTENTIEUSE ET L'AUTOSAISINE. L'ide de concevoir une c solidarit contentieuse nous a t dicte par la vieille tradition prcoloniale des pays en voie de dveloppement d'Afrique Noire Francophone qui insiste sur la notion de solidarit. II en est d'ailleurs de mme de l'autosaisine mais comme elle existe dans les structures modernes nous n'insisterons pas sur l'aspect traditionnel. Cependant avant de prciser ces deux notions, nous voulons nous dmarquer par rapport ceux qui pensent et soutiennent qu'il existe des valeurs qui sont de l'essence de ces pays, valeurs que trs facilement on tend poser en idal atteindre. Lorsque Macluhan, l'un des rares avoir peru ces problmes de valeur dans une perspective autre que statique et dfinitive dcrit le dveloppement historique de l'humanit... il distingue trois phases de cette volution : la premire, la phase tribale est celle o L'homme vit dans un village et fonde son organisation sociale sur la participation totale des individus... sa culture essentiellement orale, ce qui correspond l'tat de ses besoins, la technologie ambiante, se caractrise par l'importance qu'y prend le mythe, ainsi que la rptition, la circularit. La seconde phase de ce dveloppement est l'ge de l'criture . Dans l'ge de l'criture, la vie humaine est place sous le signe du fractionnement... L'homme de l'alphabet... fonde une culture qui tourne le dos la richesse motionnelle de l'ge prcdent. La troisime phase est ou sera selon Macluhan celle du village global

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Le village global implique un rapport au monde trs proche de celui qui apparat dans la socit tribale. L'homme du village global pousse l'infini les caractristiques de l'homme tribal . Ce qui nous sduit dans cette analyse, ce sont les caractristiques de chaque phase et le parallle que l'on peut tablir entre ces phases. A travers toutes les socits, l'organisation sociale fut d'abord fonde sur c la participation totale des individus c'est--dire que tout le monde se sentait concern par chaque chose et par toutes les ralits de la socit. Puis arriva une phase de fractionnement qui se reflte dans toutes les structures et institutions de la socit. Enfin, l'on retournera, toutes les socits retourneront, dans une phase finale, cette solidarit sociale de la premire phase. Les socits industrialises dites dveloppes sont certainement la phase de fractionnement et possdent en germe les ides de la socit globale. Quant aux pays dits en voie de dveloppement, ils sont entre la socit solidaire et la socit fractionne, miette, fortement individualise. II importe donc, de reconnatre la navet ou le caractre hautement mystificateur de toutes les idologies qui proposent un quelconque retour ou recours aux vieilles traditions de nos anctres... Nous ne sommes ni l'incarnation des valeurs de l'Afrique d'hier, ni de celle d'une Europe qui s'est impose nous. C'est cela l'honntet, c'est aussi cela l'authenticit... Tout ce que l'on revendique dans cette vaine entreprise comme tant la spcificit de l'Afrique ou de l'me noire , n'est-ce pas chose humaine, trop humaine selon l'tape laquelle un peuple, tout peuple se trouve un moment donn de son volution historique et sociologique ? . Ainsi donc, mme si notre approche s'inspire du pass, ce n'est gure parce que cela serait spcifique aux pays en voie de dveloppement mais parce que, compte tenu des conditions propres ces pays aujourd'hui, ces structures permettraient une volution plus normale et plus sereine. Deux ides-forces nous clairent ici. II s'agit, d'une part, d'viter l'individualisme et le formalisme excessifs d'o l'ide de solidarit contentieuse, d'autre part, il s'agit de promouvoir la transparence de l'Administration et de la juridiction administrative elle-mme. Ces deux ides judicieusement appliques devraient conduire l'closion de ce que M. C. DEBBASCH appelle contentieux de mission , ce qui permettra d'aboutir un jour un contentieux de gestion . Analysant en effet, l'tat actuel du contentieux en France, M. Charles DEBBASCH avait crit qu'avant, la mission du juge tait, non pas la sauvegarde d'un quilibre ralis entre puissance publique et citoyens mais d'assujettir l'Administration au respect du droit c'tait un contentieux de mission . Aujourd'hui, le contentieux est un contentieux de gestion . II ne s'agit plus de btir dans des arrts de principe les fondements des relations entre l'Administration et les administrs, mais d'appliquer dans les arrts d'espce, les rgles gnrales dgages hier. Dans les pays en voie de dveloppement, l'heure est l'dification des principes devant rgir les rapports entre l'Administration et les administrs. Ds

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lors, il faut pouvoir trouver un systme qui permette de dpasser les obstacles et les barrires aussi bien matriels que psychologiques. LE CONCEPT DE SOLIDARITE CONTENTIEUSE DEFINITION DE LA NOTION Dans la phase traditionnelle des socits africaines, il existe un facteur important de cohsion sociale que l'on appelle solidarit. Cet lment comporte des implications diverses selon le domaine o l'or. se situe. Mais en gnral, cela signifie que ce qui touche un membre de la communaut est comme ayant touch chaque membre de la communaut et toute la communaut dans sa globalit. Ainsi, en matire de justice traditionnelle, c rien n'empchait,... parce qu'il s'agissait avant tout de rgler des diffrends qui opposaient un moment donn les individus, qu un mme problme soit port devant le mme tribunal par les membres de gnrations successives . Tout le monde se sentait concern au point que se produit un ralliement de toutes les gnrations. C'est cela la solidarit sociale, une solidarit qui couvre tous les aspects de la vie de chaque individu et qui naturellement trouve son prolongement dans une espce de solidarit contentieuse . En effet, chaque intrt ls, chaque droit viol constitue une atteinte l'ordonnancement juridique, donc l'organisation sociale, dont le maintien et la sauvegarde est et devrait tre l'affaire de tous. Cette conception est videmment l'oppos de la conception individualiste dveloppe en France et que, dans une note, M. Gaston JEZE spcifiait en ces termes : on pouvait soutenir que le fonctionnaire non touch a un intrt direct et personnel faire apprcier par le Conseil d'Etat la lgalit d'une mesure qui demain, sera peut-tre prise contre lui. La jurisprudence n'admet point cette thse. CHACUN POUR SOI, tel est le principe. Tant qu'un agent n'est pas touch directement, il n'a pas qualit pour se plaindre, le Conseil d'Etat n'est -pas constitu pour donner des consultations de droit. Or aujourd'hui encore, dans les pays en voie de dveloppement, on devrait pouvoir instituer une solidarit contentieuse c'est--dire procder une extension des conditions de saisine. A cet gard, on tablira une distinction thorique entre l'intrt agir et la qualit agir. La qualit agir sera alors gnralise telle enseigne que le simple fait d'tre un membre de la communaut confrerait une qualit agir mme si l'on n'a aucun intrt direct agir. A la limite, n'importe quel administr pourrait se substituer celui qui a intrt agir si ce dernier avait peur ou hsitait car le maintien de l'ordre public n'est pas la responsabilit exclusive des autorits administratives (76). Ainsi donc, parents, amis, tmoins et toute autorit auraient qualit agir surtout quand il s'agit du contentieux de l'annulation. La rponse la question de savoir qui appartient le droit d'introduire un recours prendra alors une nouvelle signification, une signification beaucoup plus sociale qu'individuelle. On retrouve d'ailleurs une approche de cette conception au niveau de la juridiction administrative en Pologne. En effet, le droit d'introduire un recours contre une dcision administrative appartient la partie ou l'organisation sociale qui a pris part la procdure
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administrative ainsi qu'au procureur, (il faut prciser que les droits des organisations sociales dans la procdure administrative ont t notablement largis...) le dlai de recours a t fix 30 jours partir de la notification ou de la publication de la dcision. Le procureur dispose de son ct d'un dlai de six mois pour se pourvoir . On nous objectera peut-tre que nous rduisons des notions complexes telles la qualit agir et l'intrt agir des ralits bien simples et peut-tre mme nous reprochera-t-on de rver d'une socit o existeraient des institutions caduques. En fait, rien de tout cela ne peut tre voqu par quelqu'un qui vit de l'intrieur les ralits quotidiennes de ces socits o ce qu'on pourrait appeler une complexification sociale n'est en ralit qu'un mlange htrogne qu'il faudra prsent tenter d'harmoniser. Pour ce faire, il faudra partir des structures les plus simples mais qui imprgnent l'ensemble des populations de ces pays. La complexification sera alors progressive et endogne donc le fruit d'une maturation provenant soit du milieu soit d'un emprunt conscient et adapt. CONSEQUENCES DE LA MISE EN UVRE DE LA SOLIDARITE CONTENTIEUSE. Lorsqu'on rflchit sur les consquences que pourrait avoir la mise en uvre de cette solidarit contentieuse , la premire ide qui vient l'esprit est une ide ngative. En effet, se dit-on, n'y a-t-il pas le risque, d'entretenir une atmosphre de vengeance qui entranerait fatalement un essor de l'esprit processif (le procs pour le procs) et un encombrement des juridictions. Tout d'abord, nous devons nous rendre compte que nous sommes en contentieux administratif et qu'il est difficile d'entrevoir une quelconque ambiance de vengeance. Par contre, il est vident que non seulement, il peut y avoir encombrement des juridictions mais encore que l'Administration, se sentant comme surveille constamment comme Can et lil se laisse aller une certaine passivit. Cependant, nous pensons que rien ne doit tre jamais fig et qu'avant qu'on en arrive cela, il faudra chercher des solutions. C'est en somme un processus de transformation progressive qui se mettra en marche. Ainsi, apparatront des consquences plutt positives qui feront tourner efficacement le rouage des institutions et qui entraneront une participation active de tous la problmatique de progrs national. Evoquons, entre autres, trois points : D'abord, l'ensemble des administrs se sentiront concerns par le problme de l'ordonnancement juridique. Cela ferait natre progressivement une conscience juridique aige, ce qui, dans le contexte actuel n'existe pas. Puisque n'importe qui aura qualit agir, -celui qui a intrt agir ne se sentira plus menac par cette peur diffuse de subir en secret des reprsailles. Ensuite l'Administration ellemme sera bien oblige de changer de mthode de travail. Le risque existe, certes, de voir l'Administration appliquer la lettre les textes, ce qui pourrait aussi bien aboutir un rsultat peu positif.

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Cependant, l'application consquente de la notion de solidarit contentieuse en permettant aux juges de connatre d' peu prs tout pourrait aider concevoir une nouvelle orientation du principe de lgalit. On pourrait par exemple adopter une lgalit du dveloppement grce laquelle toute omission et toute indiffrence de la part de l'Administration serait apprcie par le juge et sanctionne, au besoin. La c lgalit du dveloppement devrait pouvoir sanctionner toute politique de gaspillage et de prestige (que l'on rencontre paradoxalement dans la plupart des pays en voie de dveloppement) aprs une apprciation du bilan cot-avantage de la dcision ou de l'action administrative. Une Administration routire qui se proccupe d'agrandir et de renouveler le parc automobile de son personnel dirigeant en achetant, pour soit disant des raisons de service, des voitures de luxe qui consomment beaucoup de carburant (cette administration disposant de bons d'essence qu'elle ngocie d'ailleurs parfois aux dpts d'essence) alors que dans le mme temps les routes sont pour la plupart impraticables ne devrait-elle pas tre sanctionne ? Or des cas du genre, on en rencontre quotidiennement dans les Pays en voie de dveloppement. Mais personne ne se sent la qualit d'agir en justice contre un tel tat de choses. Enfin, la jurisprudence se dveloppera car les juridictions administratives connatront de tous les cas d'espce et auront ainsi la possibilit de poser des principes qui serviront plus tard rsoudre des cas analogues. L'AUTOSAISINE PAR LE JUGE. L'autosaisine dans le systme traditionnel africain. Si nous admettons que toute personne puisse saisir le juge administratif, est-il concevable que le juge se saisisse lui-mme ? C'est une question que nous nous sommes souvent pose et laquelle nous tenterons prsent de rpondre. Et avant que d'entamer la problmatique de l'autosaisine du juge par lui-mme, une histoire nous vient l'esprit, une histoire qui s'est droule dans un village africain l'poque o existaient encore les structures traditionnelles de justice. Un jour, un chef traditionnel, assis devant son palais, vit passer et repasser une dizaine de fois en moins d'une heure un jeune enfant qui allait d'une agglomration une autre et s'en retournait. Ce va-et-vient insolite tonna le chef qui interpella l'enfant pour s'enqurir de ce qu'il y avait. Le garon lui raconta qu'il portait un message de son frre une fille qui habitait de l'autre ct. Le chef fit venir sur le champ ce jeune homme et lui demanda la cause du message qu'il envoyait depuis le matin la jeune fille. Par la suite, le chef convoque la jeune fille pour l'interroger son tour. Puis il convoqua sa cour pour trancher un litige qui commenait de natre entre le jeune homme et la jeune fille. Cette histoire nous rvle deux lments eu gard au problme qui nous intresse. D'abord, il n'existait pas une sparation du pouvoir excutif et du pouvoir judiciaire, ensuite, l'autosaisine par l'organe charg de juger tait une pratique courante.

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Dans le systme franais, le juge ne saurait se saisir. Les tribunaux administratifs rendent des jugements et n'ont donc pas l'initiative de l'action contre l'administration. Leur tche se rsout trancher les litiges ports devant eux par les particuliers ou les administrations... II suffit au citoyen qui entend dclencher le contrle de dsigner la dcision administrative qui lui fait grief . Par contre, dans les structures anciennes des pays africains, le juge pouvait se saisir lui-mme. Le contexte tait tout diffrent. En effet, la tradition africaine n'tait pas fonde sur le principe de la sparation des pouvoirs, mais sur celui de lunit du pouvoir. Comme le relevait M. T. 0. ELIAS : quel que soit le type de socit africaine considre (socits sans Etat ou socits parvenues au stade de l'Etat), les pouvoirs lgislatif, juridictionnel et excutif tendaient concider dans leurs titulaires comme dans leur exercice . C'est ce que confirme l'observation faite par le ministre rwandais de la justice propos de son pays : c Dans le RWANDA ancien, le juge personnifiait tout le pouvoir selon le degr auquel il tait plac ... (en fait) la tradition africaine... se trouve concider avec la tradition marxiste d'unit de pouvoir . Dans cette tradition marxiste d'unit de pouvoir, le juge peut-il se saisit lui-mme ? L aussi le juge ne peut pas se saisir lui-mme. Cependant il existe une structure fondamentale dans le systme de contrle dont l'originalit mrite l'attention. II s'agit de ce que l'on appelle Prokuratura . La Prokuratura dans les systmes marxistes. L'origine de cette institution remonte l'poque des Tsars. C'est en effet Pierre le Grand (qui) dans sa volont de crer un Etat moderne, soumis un rgime de droit et fortement centralis, avait institu auprs du Snat un procureur Gnral, assist de procureurs rpartis sur l'ensemble du territoire et chargs de contrler les activits administratives au double point de vue du respect de la loi et de l'accomplissement honnte et consciencieux des fonctions. c Oeil du Tsar selon l'expression de Pierre Le Grand, ils pouvaient former des protestations contre les actes administratifs, adresser des recommandations et observations, rdiger des rapports sur les rsultats de leurs investigations . L'histoire de l'origine de cette institution est tout fait significative de l'esprit qui la gouverne. D'abord, elle est ne parce que le Tsar voulait avoir un Etat moderne mais il avait compris que cela ne se pouvait sans la soumission de l'Administration au rgime de droit. Ensuite, si on n'tait pas dans un systme d'unit du pouvoir, cette institution aurait une forte connotation juridictionnelle. En effet, le Procureur et le systme du Parquet font partie intgrante de l'organisation judiciaire. La Prokuratura supprime au lendemain de la rvolution bolchvique fut reprise en compte par le systme sovitique en 1922. A cette poque, les dirigeants taient proccups par la prolifration des illgalits, qui risquait d'aboutir une vritable anarchie juridique. Comme le dit LENINE dans sa lettre clbre sur la Prokuratura Nous vivons dans un ocan d'illgalits ... La Prokuratura a donc t cre avec sa double mission administrative et judiciaire, p a r une loi du 28 Mai 1922 .

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C'est surtout sa mission administrative qui nous intresse ici. Cette mission qui est la plus importante selon la doctrine sovitique, est habituellement dnomme surveillance gnrale de la lgalit . Elle tait ainsi dfinie dans la loi de 1922 . exercer au nom de l'Etat la surveillance de la !galit des actions de tous les agents administratifs, tablissements conomiques, organismes publics et privs et citoyens, en protestant contre les actes illgaux et en dclenchant des poursuites contre les coupables . Protester contre les actes illgaux et poursuivre les coupables, voil rsume sa mission qui selon la formulation actuelle que l'on retrouve dans la Constitution du 7 Octobre 1977 en son article 164 est ainsi spcifie : la surveillance suprme de l'excution stricte et uniforme des lois par tous les ministres, comits d'Etat et dpartements, par les entreprises, les administrations et les organisations, par les organes excutifs et administratifs des soviets locaux des dputs du peuple, par les kolkhozes, les coopratives et les autres organisations sociales, par les fonctionnaires, ainsi que par les citoyens incombe au Procureur gnral de l'URSS et aux procureurs qui lui sont subordonns . Cette Prokuratura a sa disposition plusieurs modes d'intervention dont la protestation et le pouvoir de dclencher des poursuites. Le procd le plus original et le plus formalis de son intervention est la protestation . C'est selon la dfinition donne par un dictionnaire juridique sovitique, un acte juridique par lequel le procureur, dans l'excution de la surveillance gnrale, demande la modification ou l'annulation d'un acte illgal . Cette demande doit tre adresse soit l'auteur de l'acte, soit son suprieur hirarchique . Le procureur n'est pas un juge, c'est peut-tre pour cela qu'il peut se saisir lui-mme. Mais les moyens dont il dispose pour faire aboutir une rclamation sont si grands que l'on est tent de le rapprocher du juge. Cependant, strictement parlant, le juge ne peut se saisir lui-mme. II n'y a donc que dans la vieille tradition africaine que le juge qui est la fois, l'excutif et le lgislatif peut se saisir lui-mme d'une affaire. Peut-on alors aujourd'hui prconiser dans les pays en voie de dveloppement une autosaisine du juge par lui-mme ? Nous pensons que l'on peut rpondre affirmativement cette question. En effet, si ce que nous avons appel la conciliation juridictionnelle choue, le juge doit-il attendre d'tre nouveau saisi avant de dclencher la procdure contentieuse ? Evidemment non. Nous pouvons ds lors dire qu'il s'est saisi lui-mme, tout au moins en ce qui concerne la procdure contentieuse. Cette voie peut tre double d'une procdure l'image de la Prokuratura. C'est, la conciliation juridictionnelle mise part, ce qu'ont choisi certains pays comme le Bnin et qu'on retrouve dans la quatrime partie (article 293 359) de la loi n 81-004 du 24 mars 1981 portant organisation judiciaire. Selon cette loi, le Parquet populaire central... contrle l'observation de la loi par les organes dpendant du conseil excutif national, les organes locaux du pouvoir d'Etat, les fonctionnaires et les citoyens... Lorsque dans une affaire, le Parquet Populaire Central relve l'encontre d'un agent permanent de l'Etat une faute qui ne ressortit pas au domaine pnal, il demande contre lui des sanctions d'ordre administratif, disciplinaire ou social .

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Si ce parquet populaire ne peut pas annuler lui-mme un acte qui fait grief, il dispose cependant de moyens lui permettant de soustraire cet acte de l'ordonnancement juridique national. C'est certainement un pas mais ce n'est pas suffisant surtout si l'on sait que dans les pays en voie de dveloppement, ce ne sont ni les textes bien penss, ni les institutions bien agences sur le papier qui font dfaut mais leur mise en oeuvre. De plus personne ne peut nous faire traire que dans les Pays en voie de dveloppement, tous les responsables politiques ne veulent que le bien de leur pays. Ds lors, un oeil du pouvoir , pour paraphraser l' oeil du Tsar , ne saurait toujours garantir ou promouvoir l'efficacit et l'effectivit de l'exercice du droit de recours permettant tout justiciable de contribuer la sauvegarde si ncessaire de l'ordonnancement juridique. Au total, et pour prendre un exemple concret, si nous remettons les structures du Bnin dans le contexte de notre hypothse, nous aurons un cas de figure semblable ce qui suit : 1) La chambre administrative du tribunal populaire de province sera comptente pour connatre du contentieux de tous les actes manant de toutes les autorits administratives de son ressort , et ses dcisions peuvent tre frappes d'appel. La saisine de cette chambre sera gnralise, ouverte tout administr mme n'ayant pas un intrt agir. En effet, le simple fait d'tre membre de la communaut nationale et d'avoir la capacit juridique d'agir confre qualit pour agir. 2) La chambre administrative de la Cour Populaire Centrale juge de droit commun en premier et dernier ressort des actes manant des autorits centrales... juge d'appel de toutes les dcisions rendues par les tribunaux populaires de Province... mais aussi charge d'une mission de conciliation juridictionnelle . La saisine de cette chambre pour la conciliation juridictionnelle ne pourra tre faite que par quelqu'un qui a un intrt agir. Mais si la conciliation choue, le juge se saisit lui-mme de cette affaire pour une procdure contentieuse et tranche en dernier ressort. 3) Le Parquet Populaire Central enfin, qui, dans sa mission de surveillance peut attaquer tout acte illgal devant les juridictions comptentes . Dans les pays en voie de dveloppement, le Ministre Public peut valablement, en plus de sa mission traditionnelle, jouer un rle de surveillance administrative mais la condition qu'il ait une certaine indpendance vis--vis de l'excutif et des partis politiques. La solidarit mme en matire contentieuse aiderait certainement une grande partie de la population ne pas devenir des victimes permanentes du maquis lgislatif, rglementaire et administratif, cette espce de ddale o Ariane mme ne se retrouverait plus. Mais ce n'est qu'un palliatif. Ce vers quoi il faut tendre, c'est l'veil total de la conscience juridique et politique de tous les citoyens qui donnerait au contrle juridictionnel de l'Administration toute sa dimension et l'effectivit aux fonctions qui lui sont dvolues. Ds lors, il faudra rflchir sur une certaine mise en ordre des textes de l'Administration et les modalits pratiques pour les faire connatre tous les administrs.

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