Bohos Soprano

Un Estado con rostro humano
Ernesto Bohoslavsky Germn Soprano (editores)

Funcionarios e instituciones estables en Argentina (desde 1880 hasta la actualidad)
Universidad Nacional de General Sarmiento, 2010 J.M. Gutirrez 1150, Los Polvorines (B1613GSX) Prov. de Buenos Aires, Argentina Tel.: (54 11) 4469-7578 publicaciones@ungs.edu.ar www.ungs.edu.ar/publicaciones De esta edicin, Prometeo Libros, 2010 Pringles 521 (C11183AEJ), Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina Tel.: (54-11) 4862-6794 / Fax: (54-11) 4864-3297 info@prometeolibros.com www.prometeoeditorial.com Diseo, diagramacin y cuidado tcnico de la edicin y del estilo de los textos: Taller de Edicin tallerdeedicion@speedy.com.ar (54 11) 15 3557 1492 ISBN: 950-9217-.... Hecho el depsito que marca la Ley 11.723 Prohibida su reproduccin total o parcial Derechos reservados
NDICE
Una evaluacin y propuestas para el estudio del Estado en Argentina / Ernesto Bohoslavsky y Germn Soprano .......................................................9 SECCIN I. AUTONOMA Y HETERONOMA EN LA FORMACIN Y DESARROLLO DE CUERPOS DE EXPERTOS EN LAS AGENCIAS ESTATALES Breve historia del Departamento Nacional de Higiene. Estado, gobernabilidad y autonoma mdica en la segunda mitad del siglo XIX / Ricardo Gonzlez Leandri ........................................................................59 Haciendo inspeccin. Un anlisis del diseo y aplicacin de la inspeccin laboral por los funcionarios del Departamento Nacional del Trabajo (1907-1914) / Germn Soprano ............................................85 Transformar la campaa argentina: los expertos de la Direccin de Economa Rural y Estadstica del Ministerio de Agricultura, promotores de la cooperacin rural (1907-1930) / Hernn Gonzlez Bollo ..............121 El Estado como recaudador: de la Direccin General del Impuesto a los Rditos a la Direccin General Impositiva durante el peronismo (1932-1955) / Jos Antonio Snchez Romn .......................................... 151 Administracin sanitaria: reformas y resultados obtenidos, Argentina (1946-1955) / Karina Ins Ramacciotti..................................................181 SECCIN 2. EL MONOPOLIO ESTATAL DEL EJERCICIO LEGTIMO DE LA VIOLENCIA FSICA EN LAS PERSPECTIVAS Y EXPERIENCIAS DE SUS FUNCIONARIOS El brazo armado de la improvisacin. Aportes para una historia social de los policas patagnicos (1880-1946) / Ernesto Bohoslavsky ...............215
Todo preso es poltico? Caractersticas de la espa, el registro y el control que efectuaban los agentes de la Direccin de Inteligencia de la Polica de la Provincia de Buenos Aires (DIPBA) sobre las instituciones judas de La Plata / Emmanuel Kahan...............................243 Ocio policial y usos de la fuerza pblica: aproximaciones al estudio de la polica de la Provincia de Buenos Aires / Sabina Frederic ............. 281 Los aspirantes al ingreso a la carrera militar en el Ejrcito Argentino / Mximo Badar ................................................................................... 309 SECCIN 3. ACTORES DISPUTANDO LA DEFINICIN Y EJECUCIN DE INTERVENCIONES ESTATALES El Estado mira al sur. Administracin de Justicia en los Territorios Nacionales de Ro Negro y del Neuqun (1884-1920) / Fernando Casullo...................................................................................333 Instituciones porttiles. La sanidad pblica en los Territorios Nacionales (1880-1910) / Mara Silvia Di Liscia ..................................359 De soldados a espas. Resignicaciones y conictos en torno de la denicin de Atencin Primaria de la Salud en la implementacin de las polticas pblicas en una ciudad bonaerense (2004-2007) / Mara Pozzio ........................................................................................387 Burcratas, amigos, idelogos y vecinalistas: el reclutamiento de funcionarios municipales de Morn durante la Dictadura Militar (1976-1983) / Daniel Lvovich ...............................................................411 Gobierno municipal, descentralizacin educativa y funcionarios en la Provincia de Buenos Aires durante la ltima dictadura/ Laura Graciela Rodrguez ................................................................................431 Noticia sobre los autores .......................................................................463
Una evaluacin y propuestas para el estudio del Estado en Argentina

Ernesto Bohoslavsky y Germn Soprano
Si no se especican las constricciones institucionales del comportamiento, las ciencias sociales se exponen a convertirse en ideologas de las instituciones que estudian [...] Las categoras cognitivas contribuyen a, pero tambin dependen de, el poder de las instituciones que las hacen posibles. Sin una comprensin de la especicidad histrica e institucional de las categoras bsicas de anlisis, los cientcos sociales corren el riesgo de elaborar solamente la racionalidad de las instituciones que estudian, convirtindose de esta manera en actores de su reproduccin (Friedland y Alford 1993:202).
El Estado ha permanecido en el centro de las reexiones polticas, cientcas y sociales modernas y contemporneas por diversas razones. En algunos casos para armar que era una institucin poltica clave para la produccin de un orden social o para garantizar la realizacin de la ciudadana; en otros para comprender su gnesis y desarrollo histrico con el objeto de defenderlo, asediarlo, transformarlo o, incluso, para proclamar su ineludible disolucin. Las disciplinas cientcas creadas a mediados o nales del siglo XIX en el Atlntico Norte y Amrica Latina se daban y siguen dando la mayora de sus objetos y temas de estudio en relacin con y/o en funcin del problema del Estado. El conocimiento producido por las ciencias sociales desde hace tiempo que se arremolina en torno al Estado, no slo por su centralidad poltica sino tambin porque l ha provisto y provee a la nanciacin de estas pesquisas y a su conguracin institucional, contribuyendo decisivamente a la formacin de las agendas de investigacin (Wagner et al. 1999).
As, la ciencia poltica tuvo por objeto el Estado, fundamentalmente, en su dimensin organizativa, sus relaciones con regmenes polticos, la opinin pblica y formaciones partidarias y parlamentarias y la denicin de agendas y de polticas (Farr et al. 1999). Las relaciones internacionales se dedicaron al estudio de las interlocuciones y disputas entre los Estados: tanto la perspectiva clsica de las relaciones internacionales (la que va de John Locke a Morgenthau), como las diversas teoras de la guerra y el actual mainstream neorrealista, insisten en la centralidad del Estado nacional en este campo, aun frente a la potencialidad de las ONGs, de los organismos internacionales y del ingobernable capital transnacional o globalizado (Merle 1997; Vilas 2005). La antropologa social, por el contrario, recibi y asumi como propia la misin de atender y comprender a aquellos pueblos y personas caracterizados primordialmente por carecer de una organizacin estatal, o al menos una estatal secular y moderna. Sus saberes, sin embargo, tenan como consumidoras unas clases dirigentes metropolitanas deseosas de explorar y reconocer a poblaciones expresivas de la otredad radical del occidente capitalista. El objeto de esa tarea era comprender y dominar a esos grupos en el curso de procesos econmicos, polticos y culturales de produccin y actualizacin de sus Estados imperiales y nacionales (LEstoile et al. 2002). Finalmente, tambin a mediados del siglo XIX, la disciplina histrica se constituy como el aparato encargado de crear, reproducir e imponer un relato legtimo y legitimante acerca del surgimiento del Estado nacional, del accionar de sus padres fundadores y de acontecimientos vinculados primordialmente a la poltica dentro de ese Estado (Cattaruzza y Eujanian 2003).
1. El tema del Estado en la Argentina en la agenda de las ciencias sociales

En esta seccin procuraremos ofrecer, por un lado, una presentacin crtica de las mltiples formas en que diversas generaciones de cientcos sociales han estudiado al Estado en la Argentina desde la dcada de 1960 hasta la actualidad. Procuramos responder al por qu desde 1960 autores provenientes de diversas ciencias sociales de la Argentina suelen armar que, tras el derrocamiento en 1955 del segundo gobierno de Pern se produjo una modernizacin de la produccin de esas disciplinas, fundamentalmente en el mbito de las Universidades nacionales, en instituciones pblicas creadas en esos aos como el
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Consejo Nacional de Investigaciones Cientcas (CONICET), el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y el Consejo Federal de Inversiones (CFI), as como en espacios acadmicos privados, tal como el Instituto Torcuato Di Tella. Los factores que incidieron en ese proceso de renovacin se atribuyen, por un lado, a cambios polticos operados entre 1955 y 1966 en las universidades y en su relacin con el Estado y la poltica nacional, que favorecieron una mayor autonoma en la produccin del conocimiento. Y, por otro lado, a una intensa interlocucin institucional de los intelectuales locales con la agenda de los debates internacionales de las ciencias sociales (que gozaban de un fuerte dinamismo y relevancia pblica desde la segunda posguerra), a novedosas formas de organizacin acadmica y de profesionalizacin, participacin en programas pblicos de desarrollo, acceso a nuevas fuentes de nanciamiento nacional e internacional, entre otros determinantes. Ahora bien, si la aceptacin de esta premisa resulta eciente a los nes del recorte bibliogrco propuesto por nuestro anlisis, cabe destacar que, un estudio exhaustivo de las trayectorias disciplinares, de las diversas corrientes intelectuales al interior de ellas, de las dinmicas de las instituciones acadmicas universitarias y cientcas, y de los diferentes liderazgos y grupos activos en las mismas, seguramente arrojara una comprensin ms matizada, compleja y diversa, que indicara la presencia de continuidades y rupturas que no necesariamente se adecuan a esta representacin fundacional (e impregnada de las percepciones sociales y compromisos polticos pasados y presentes de los propios cientcos sociales) que dene y celebra una auspiciosa y homognea modernizacin y desideologizacin de las ciencias sociales con posterioridad al ao 1955. En consecuencia, presentamos una reexin basada en intereses instrumentales o metodolgicos, bastante heterodoxos, que experimentamos en nuestro ocio historiogrco y etnogrco. Intentaremos someter a un conjunto amplio mas necesariamente nito y discutible de textos a una pregunta para la cual no fueron necesariamente creados: cmo aparece (re)presentado el Estado en ese anlisis? Esto signica someter a una literatura producida en el ltimo medio siglo argentino a un interrogatorio novedoso (al menos renovado) que sus autores y primeros lectores y comentaristas no tenan en mente. Quisiramos poner a prueba, de esta forma, la utilidad hermenutica que estos cruces entre diferentes perspectivas y tradiciones disciplinares puede arrojar a quienes se interesan por el estudio emprico y terico del Estado. A partir de este anlisis, sobre el nal de esta introduccin sugerimos algunas ideas para pensar de una manera un poco menos esquemtica y prescriptiva las relaciones entre
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el Estado y otras esferas sociales. Conamos en que esas propuestas permitan profundizar la percepcin de las mltiples y muy densas imbricaciones existentes entre Estado y fuerzas sociales, as como de las presiones globales y locales, las violaciones a las regulaciones formales y los espacios no sometidos a control poltico o burocrtico que inciden en la accin estatal. Sealaremos en primer lugar un dato por dems evidente: han sido mltiples las formas en que distintas generaciones de grupos polticos y acadmicos abordaron la dimensin estatal. Esta diversidad obedeca al accionar de algunas variables analticas que incidieron en la forma en que los cientcos sociales se posicionaron frente al fenmeno estatal en cada poca: a) la conguracin histrica de diferentes contextos polticos, econmicos, sociales e intelectuales locales y metropolitanos; b) la profesionalizacin, institucionalizacin y complejizacin de la organizacin institucional estatal en Argentina, y c) la produccin acadmica en el campo de las ciencias sociales. Desde una mirada retrospectiva nos interesa abordar esos procesos, enfoques, autores y textos signicativos, reunindolos en seis grandes grupos que, sin dudas, tienen consecuencias en la seleccin y prioridad otorgada a ciertas cuestiones sustantivas relativas al conocimiento de lo estatal y de sus vnculos con otras esferas sociales. Organizar una exposicin dedicada a mostrar cmo, durante cincuenta aos, diversos cientcos sociales pensaron y estudiaron al Estado argentino es una misin que supera con creces el espacio aqu disponible y las capacidades de los autores. Por lo tanto, lo que se ofrecer a continuacin no es ni intenta ser un exhaustivo estado de la cuestin, sino una sinttica caracterizacin, en seis grandes grupos, de enfoques, autores y textos desarrollados en el ltimo medio siglo. Denir estos grupos, sin lugar a dudas que tiene consecuencias en la seleccin y prioridad otorgadas a ciertas cuestiones sustantivas relativas al conocimiento de lo estatal y de sus vnculos con otras esferas sociales. Se trata de un recorrido por analistas, literatura y debates que no siempre, ni necesariamente, tuvieron por objeto explcito participar en la produccin de teora o anlisis del Estado en la Argentina y, frecuentemente, no se reconocen ni establecen dilogos entre s. An as, convenimos por experiencia personal en colocarlos en interlocucin con problemticas y objetos centrados en la comprensin de la esfera estatal y de sus actores en la historia de la Argentina, desde la gnesis del proceso de formacin del Estado nacional en la dcada de 1860 hasta el presente.
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1. a. Primera parada: el Estado desde afuera Las primeras contribuciones que reconocemos estn asociadas a la conguracin de unos escenarios polticos e intelectuales desplegados desde nales de la dcada de 1950 hasta mediados de la de 1980 no slo en la Argentina sino que fueron parte de un debate de alcance latinoamericano. La inuencia de la teora de la modernizacin en Gino Germani (1971) y Torcuato Di Tella (1965; 1974), la teora de la dependencia (Rofman 1978; Rofman y Romero 1973) y diversas corrientes estructuralistas y marxistas convergieron en la produccin de un anlisis estructural del Estado, en el que la caracterizacin de su naturaleza clasista y su inscripcin en la divisin internacional del trabajo estuvieron colocadas en el centro de sus preocupaciones (Allub 1989; Ansaldi 1985, 1989; Arnaud 1981; Braun 1970, 1973; Chiaramonte 1971, 1989; Kaplan 1969, 1978, 1980; Murmis y Portantiero 1969, 1971; Oszlak 1980, 1997c; Pea 1968, 1969, 1973; Peralta Ramos 1972, 1978; Sbato 1988). Desde este punto de vista, creemos que las formas y contenidos de lo estatal eran representadas como resultado de la incidencia de unas lgicas macro-sociales procedentes o ancladas en otras esferas sociales, tales como la estructura de clases, el modelo de acumulacin econmica o la participacin de la produccin nacional en la economa-mundo. Uno de sus principales aportes fue haber relegado la perspectiva ms tradicional, apegada a la narracin emprica e institucionalista a la hora de analizar a las agencias estatales. Se trataba, pues, de interpretaciones que consideraban que ciertas esferas sociales extra-estatales eran determinantes de la realidad estatal. Ahora bien, a pesar de reconocer la ecacia e inuencia de estos factores sociales externos sobre el Estado, estas perspectivas tendieron a representarlo en trminos de un actor todopoderoso, un instrumento clave en el proceso de formacin de una economa nacional y la generacin de condiciones sociales, polticas y educativas que generasen ciertos grados de consenso y coaccin imprescindibles para lograr el dominio sobre las clases subalternas y consolidar un orden capitalista dependiente del exterior. Si algo, entonces, parece constituir la piedra de toque de este enfoque es su perspectiva materialista y centrada casi exclusivamente en la disputa entre clases o bloques de clases a la hora de comprender la naturaleza del Estado. Sealemos, adems, que la mayora de estos autores tendan a considerar que en su propio presente el Estado nacional tambin deba cumplir con una funcin poltica clave en la conguracin de la sociedad y la economa del pas, pero esta vez estructurndose desde fundamentos de clase construidos
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en torno de la participacin de sectores sociales histricamente subalternos (por lo general la clase trabajadora en solitario o unida al campesinado o a las fracciones democrticas o industrialistas de la burguesa). 1. b. Segunda parada: la gnesis del Estado De los autores mencionados en la parada anterior, quisiramos detenernos en la produccin historiogrca realizada desde la dcada de 1990 en adelante por Jos Carlos Chiaramonte. Si bien sus estudios se concentraron en un perodo que excede a nuestro objeto de anlisis atiende a la conguracin de las soberanas polticas en el Ro de la Plata entre la crisis del orden colonial en 1810 y la dcada de 1840 permiten conocer la formacin y dinmica de unas unidades polticas que terminaron siendo ecaces en el proceso de constitucin del Estado y la nacin argentina en la segunda mitad del siglo XIX, esto es, las ciudades, Estados, Estados rioplatenses, Estados provinciales (Chiaramonte 1997). En este sentido, su aporte al conocimiento de nuestro objeto radica en que ofrece un enfoque que se desmarca de aquellas interpretaciones retrospectivas que presentan los relatos de una nacionalidad argentina esencialmente dada a comienzos del siglo XIX y que como consecuencia de conictos facciososdebi esperar medio siglo hasta lograr su inevitable destino y proyecto en un Estado nacional unicado. Estos relatos inscriptos en un texto fundacional de la historiografa como es la Historia de Belgrano y de la argentina de Bartolom Mitre (Eujanian 2007; Palti 2000) y actualizado por diversos nacionalismos a lo largo del siglo XX son contestados por el anlisis de Chiaramonte al sealar los diferentes sentidos que actores sociales localizados en el Ro de la Plata atribuyeron al estado, la nacin, el pueblo y cules fueron las comunidades de referencia que asociaron con esos trminos. La trayectoria intelectual (y el desplazamiento fsico) que concret este historiador para formular este enfoque y constatarlo empricamente no parti del ncleo donde se localiza el poder poltico del Estado nacional desde 1880, la ciudad de Buenos Aires, sino desde un anlisis de un mbito que desde entonces pas a ser considerado perifrico: la ciudad y Provincia de Corrientes. Indagando desde comienzos de la dcada de 1970 en las relaciones entre economa, sociedad y Estado producidos en ese espacio social, Chiaramonte replante el estudio de la gnesis del Estado en la Argentina, comprendiendo primero las formas de lo estatal en las ciudades y luego en las provincias. Estas ltimas alrededor de la dcada de 1830 pasarn a reconocerse como Esta-
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dos soberanos y, en algunos casos, aspiraran a conformar la nacin argentina desde el proyecto de una confederacin (Garavaglia 2007). A ese trabajo fundacional le siguieron otros, que han permitido reconstruir de una manera ms certera la complejidad de los procesos de construccin del Estado en las provincias rioplatenses en el medio siglo posterior al estallido de los procesos independentistas. As, hoy sabemos algo ms acerca del impacto de las guerras en el noroeste del territorio (Garca de Saltor 2003; Mata 1999, 2008; Paz 2004; To Vallejo 2001), en Cuyo (Bragoni 1999) Prez Ghilou 1997), en La Rioja (De la Fuente 2000; Goldman 1993), en el litoral (Buchbinder 2004; Schmit 2004) y en Crdoba (Romano 2002), slo por mencionar algunos de los textos y temas que se han venido explorando en la ltima dcada. Esos avances han permitido volver a discutir los procesos de construccin del Estado, as como la dinmica poltica del perodo, signada por la presencia de nuevas ideas y prcticas colectivas como las tradicionalmente sociadas al trmino caudillismo (Goldman y Salvatore 1998; Goldman 1998; Paz 2007). Por el contrario, lo que parece emerger del anlisis historiogrco sobre este perodo es la fuerte experimentacin en materia de sociabilidad poltica, rgimen de gobierno y apropiaciones subalternas de lo pblico. De esta manera, el medio siglo posterior a la independencia ha dejado de ser visto como el simple intermezzo histrico a la espera de la nacin y la modernidad, pasando a ser considerado mucho ms como un perodo con un perl propio, y en el cual no estaban guardadas, a la espera de su inesperado desenvolvimiento, todas las caractersticas tradicionalmente asociadas con el rgimen poltico nisecular y la construccin del estado nacional 1. c. Tercera parada: la forma del Estado Las dcadas de 1970 y de 1980 comprendieron un ciclo de autoritarismos y dictaduras en diversos pases del Cono Sur de Amrica Latina. Su clausura dio lugar a procesos de apertura o transicin a regmenes democrticos. En ese escenario, cientcos sociales del continente y latinoamericanistas asentados en Europa y Estados Unidos repensaron las posibilidades de la autonoma de la poltica y asumiendo este presupuesto reexionaron sobre la centralidad de la categora democracia como rgimen poltico y sus relaciones con la conguracin de la sociedad y el Estado en la regin (Iazzetta 2007). Sus anlisis no slo buscaron dar cuenta de las transformaciones polticas y sociales sustantivas en curso, sino que tambin eran expresivos de cambios
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operados en los marcos tericos y metodolgicos de referencia en el campo de las ciencias sociales, en particular de la teora y la ciencia poltica. Esa reexin evidenciaba la incidencia que esos procesos histricos e intelectuales impusieron sobre las trayectorias de los acadmicos y en sus experiencias personales, marcadas por abruptas discontinuidades institucionales e individuales, la represin, la crcel y el exilio (Lesgart 2008). As pues, si los anlisis que dominaron el debate sobre la poltica en las dcadas de 1960 y 1970 otorgaron un lugar clave como principios explicativos y motores de la historia a las categoras macro (sociedad, clases sociales, Estado, modelos de acumulacin econmica) e identicaban a la democracia como un epifenmeno determinado unilateralmente por la incidencia de stas, el posterior debate sobre la transicin democrtica en Amrica Latina otorg una nueva visibilidad, rehabilitacin e incluso amplia valorizacin positiva de la democracia como categora analtica y tambin como n sustantivo del ejercicio de la poltica. La democracia, pues, ya no era considerada un fenmeno supercial, carente de historia propia, sino una forma poltica e institucional que deba ser construida activamente por los ciudadanos, dirigentes y partidos polticos, desde unas conguraciones societales y estatales escasamente habilitadas para dar cuenta de ese empeo, no slo debido a condiciones de desigualdad socioeconmicas propias de los capitalismos perifricos, sino tambin como consecuencia de largas dcadas de desprecio por lo democrtico alimentadas desde posiciones ideolgicas y polticas de derechas e izquierdas. El debate de los intelectuales y cientcos sociales sobre la transicin democrtica se despleg desde una preocupacin originaria por pensar tipologas para los Estados latinoamericanos (fascista, de excepcin, burocrtico-autoritario, corporativo, bonapartista, militarista, policial) a inicios de la dcada de 1970. Avanz al promediar ese decenio en caracterizaciones sobre el nuevo autoritarismo como forma de Estado o como rgimen poltico. Y se concentr en la dcada siguiente en las transiciones desde los regmenes militares a las democracias (Lesgart 2003). Si bien en algunas perspectivas desarrolladas en ese debate la preocupacin por el anlisis de la democracia devino en un nfasis tildado de politicista (esto es, exclusivamente preocupado por comprender la formacin y dinmica del rgimen y del sistema poltico), en la mirada de otros autores ese estudio no dejaba de lado las relaciones entre sociedad civil, el mercado y el Estado (ODonnell 1982b, 1997, 2007; ODonnell et al. 2003; Quiroga 1995; Torre 1998).
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Esa perspectiva no naci con el retorno a la democracia: haca por lo menos diez que sobre ella venan insistiendo las investigaciones de Guillermo ODonnell (1972a; 1972b; ODonnell y Linck 1973), anticipndose al comienzo de este cambio de perspectiva en el estudio de las relaciones entre poltica, rgimen y Estado. Sin embargo, alcanz primero una difusin restringida como documentos de trabajo del CEDES, Centro de Estudios de Estado y Sociedad (ODonnell 1975, 1976b, 1976a, 1977, 1978, 1979; ODonnell y Oszlak 1976) y en publicaciones acadmicas de Estados Unidos, Francia, Mxico y Brasil. Y, recin a principios de la dcada de 1980, comenz a circular en Argentina cuando mengu la capacidad represiva de la ltima dictadura militar sobre la produccin intelectual y, de forma ms amplia, sobre la vida de la poblacin (ODonnell 1982b, 1982a, 1984). 1. d. Cuarta parada: la reforma del Estado En Argentina, en la dcada de 1990, el Estado qued nuevamente colocado en el centro de las preocupaciones de los cientcos sociales, aunque esta vez para reexionar sobre las causas y consecuencias de lo que se denomin su reforma o reestructuracin en el curso de las transformaciones socioeconmicas que se impusieron desde el rgimen militar (1976-1983) y con los dos gobiernos del presidente Carlos Menem (1989-1999). A diferencia de lo ocurrido en las dcadas anteriores, aqu identicamos el despliegue de un debate en un escenario radicalmente diferente, en el que haban ganado consenso poltico las perspectivas neoliberales que pregonaban el carcter prescindente o subsidiario de la esfera estatal. Diversos autores que asumieron un punto de vista polticamente crtico sobre aquellos procesos neoliberales renovaron una comprensin estructural del Estado, aunque esta vez sirvindose de unos enfoques tericos e interlocutores ms bien heterodoxos, tales como las perspectivas estructuralistas (nuevamente), weberianas, neo-institucionalistas, gramscianas y de otros neo-marxismos. Algunas de estas perspectivas crticas analizaron la situacin en trminos de crisis, debilitamiento, retraccin o repliegue del Estado de Bienestar o benefactor, lo cual habra dado lugar a una conguracin estatal indita en el siglo XX argentino: un Estado mnimo o ausente. Desde esta primera aproximacin a la caracterizacin de lo estatal a comienzos de la dcada de 1990, el escenario pareca corresponderse en su realizacin prctica taxativamente con las formulaciones programticas neoliberales explicitadas en el denominado
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Consenso de Washington (Born 1991, 1995; Garca Delgado 1994; Isuani et al. 1991). Sin embargo, al promediar la dcada, una evaluacin ms detenida del proceso de reformas econmicas y estatales termin revelando un panorama mucho ms complejo y ambiguo: se asista a una re-conguracin institucional, a una nueva forma de Estado todava poderoso. As pues, y siguiendo a Sergio Morresi (2007), cabra armar que las polticas neoliberales realmente existentes en la Argentina estuvieron muy lejos de congurar ese Estado mnimo que postulaban las orientaciones de los organismos multilaterales de crdito o proponan sus idelogos vernculos en diferentes textos tericos y programticos. Por un lado, con nuevas capacidades de intervencin y de re-regulacin en la poltica econmica nacional y sobre los actores socio-econmicos mediante la introduccin de cambios radicales en las relaciones laborales, en la re-primarizacin, apertura y privatizacin de la economa (Azpiazu 2002; Azpiazu y Nochte 1994; Basualdo 2000, 2001; Forcinito 2005; Iazzetta 1997; Palermo y Novaro 1996; Schvarzer 1998; Sidicaro 2001, 2002). Y, por otro lado, con recursos activos que le permitan intervenir en la implementacin de dispositivos de control social sobre los sectores subalternos a travs de nuevas polticas sociales compensatorias, tributarias, educativas, de seguridad y justicia, y con la transferencia de recursos materiales y humanos desde el mbito del Estado nacional a los niveles provinciales y municipales (Oszlak 1997b, 1997a, 2000, 2003; Senn N. de Gonzlez y Arango 2000; Tiramonti 2001, 2004; Vilas 1997a, 1997b; Vilas et al. 2005). En un escenario dominado por los debates sobre el diseo e implementacin de las polticas econmicas y scales neoliberales en contextos democrticos, algunos analistas llamaron la atencin sobre la necesidad de denir, cualicar y cuanticar la ecacia social de ciertas formas y funciones estatales claves y su incidencia en los procesos de construccin de la ciudadana contempornea. En este sentido, y de acuerdo con Osvaldo Iazzetta (2007), la delimitacin de dichas formas y funciones no slo remiten al anlisis del tamao del Estado (magnitud del personal, organizacin y competencias de las agencias estatales, dimensin y distribucin del gasto pblico), sino a su capacidad (para hacer cumplir leyes e implementar polticas pblicas), autonoma (especialmente de las elites estatales para denirlas y ejecutarlas), tipo y grado penetracin en la sociedad civil o alcance del poder infraestructural para operar sobre la poblacin de un territorio (ODonnell 1997; Sikkink 1993; Torre 1999).
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1. e. Quinta parada: el Estado desde arriba Hay otra serie de contribuciones que comprenden al Estado como una institucin que resulta de la objetivacin de proyectos ideolgicos y polticos de los grupos o clases dirigentes. Dichas perspectivas han sido sumamente productivas al analizar los orgenes y consolidacin del Estado nacional argentino durante el llamado orden conservador o rgimen del ochenta. Historiadores como Ezequiel Gallo, Roberto Corts Conde y Natalio Botana (Botana 1984, 1998; Botana y Gallo 1997; Corts Conde 1979; Corts Conde y Gallo 1967; Ferrari y Gallo 1980; Gallo y Cortes Conde 1972) produjeron textos fundamentales expresivos del desarrollo inicial de este enfoque, con inuencias de la historiografa poltica y constitucional de la primera mitad del siglo XX (Levene 1939; Ravignani 1926) y en intensa interlocucin con la historia poltica e intelectual anglosajona. Asimismo, si bien en muchos de sus textos Tulio Halperin Donghi (1972; 1982; 1995) se ha preocupado por el pensamiento de los elencos dirigentes y su gravitacin poltica en el siglo XIX, su inters se ha concentrado mucho ms en el peso de otros sectores sociales y en las determinaciones de dimensin material de los procesos polticos. Siguiendo de cerca las teoras en boga sobre formacin de elites (Max Weber, Wilfredo Pareto y Raymond Aron), encontramos en estos textos de Botana, Gallo y Corts Conde una preocupacin por el accionar de los planteles dirigentes. Su nfasis qued colocado en la identicacin de proyectos polticos, legales e institucionales; los procesos de toma de decisiones y las oportunidades logradas por las clases dirigentes en los escenarios internacionales y locales; las inuencias intelectuales y polticas metropolitanas que los informaban; en las re-signicaciones que asumieron al confrontarse con tradiciones y realidades locales; en las alianzas, negociaciones y conictos entre los miembros de las elites; en el armado y en los consensos establecidos por stas en torno de la denicin de las reglas de juego que gobernaran la poltica y la esfera estatal; y en la incidencia de los proyectos estatales en la dinmica socio-econmica nacional as como su inuencia en favor de la inscripcin internacional del pas. El Estado es aqu reconocido como el escenario natural del ejercicio de la poltica, como una institucin que tiene por protagonistas las ideas y prcticas pblicas de los notables; y es tambin visto como una herramienta fundamental destinada a concretar los proyectos civilizatorios en el territorio de un pas nuevo. Ms recientemente, en la dcada de 1990, algunos trabajos actualizaron esta perspectiva consagrndose al estudio de los proyectos truncos de las elites liberales reformadoras del perodo 1890-1916 (Zimmermann 1995). En
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sntesis, para estos autores el Estado es expresivo ante todo de los proyectos y del gobierno de las elites; por ello, podramos caracterizar esta historiografa de lo estatal como una mirada desde arriba. 1. f. Sexta parada: el Estado desde adentro La comprensin de la organizacin y dinmica institucional del Estado y sus agencias en la Argentina se ha visto beneciada por los trabajos concretados desde la dcada de 1970 por Oscar Oszlak. ste, desde entonces se ha orientado al anlisis de la administracin pblica y las burocracias estatales en el marco de programas nacionales e internacionales de investigacin y en actividades de consultora para diversos organismos pblicos del pas y del exterior. Sus trabajos fueron inicialmente conocidos a travs de publicaciones que reunieron los resultados de investigaciones que realiz como coordinador del Grupo de Trabajo sobre Burocracia y polticas estatales del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) entre 1977 y 1982. Uno de esos trabajos es un documento escrito en co-autora con Guillermo ODonnell, un texto clave en la denicin de un innovador programa de anlisis del Estado en el continente por entonces: Estado y polticas pblicas en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin (1976). En ese mismo registro innovador tambin produjo: Notas crticas para una teora de la burocracia estatal (1976) y Formacin histrica del Estado en Amrica Latina: elementos terico-metodolgicos para su estudio (1978) que han sido fundamentales en la gnesis y posterior desarrollo de un campo de estudios sobre la administracin estatal y las polticas pblicas en la Argentina. Ms recientemente, otro corpus de autores y textos se ocup de descomponer el origen de la cuestin social a nes del siglo XIX y principios del XX. Frente a las posturas que sealaban que sta se derivaba automticamente de la crudeza de la lucha de clases (como planteaba la historia del movimiento obrero), del obrar lantrpico o decisiones estratgicas de las elites, una serie de investigadores comenzaron a pensar el problema atendiendo a otras coordenadas: las polticas sociales, las agencias de control e intervencin social y la formacin de cuerpos de profesionales al interior del Estado. Si bien estos autores no se dedicaron a reexionar sobre el Estado como si lo hicieron los que hemos agrupado fundamentalmente en la primera y tercera parada, entendemos que muchos de sus aportes constituyen una peculiar entrada al fenmeno de las agencias estatales, sus polticos y funcionarios en la Argentina. Y aunque al
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igual que las perspectivas anteriores se dedicaron a analizar excluyentemente al Estado nacional, fueron capaces de reconocer la conguracin y trayectoria de una pluralidad de organismos estatales, con sus polticas pblicas sectoriales, diseadas y gestionadas por unos funcionarios y profesionales irreductiblemente singulares. Estas contribuciones han permitido evaluar los mrgenes de autonoma y heteronoma histricamente dados de los actores estatales en relacin con otros actores y esferas de la vida social. As pues, aqu el Estado como objeto de estudio aparece profundamente fragmentado y desacoplado en una multiplicidad de agencias, guras, lgicas y prcticas sociales. Todas ellas, se ha observado, demandaban ciertos saberes expertos y sus estrategias y dispositivos de gobernacin social tenan por objeto a poblaciones particulares y no a la globalidad de los habitantes. Esas investigaciones han permitido percibir las fuertes interlocuciones entre actores estatales, societales, del mercado y de la poltica. Antes que una divisin tajante entre estas esferas, lo que es ms factible de percibir aqu es la existencia de una conictiva porosidad institucional resultante de la disposicin de los actores estatales a efectuar intercambios con otros actores y de su incapacidad para resistir a las determinaciones de otros mbitos. Se ha podido tambin ver que, a pesar de los esfuerzos de sus funcionarios por delimitar y diferenciar funciones y competencias para cada agencia, stas terminan superponindose en la normativa y en la experiencia prctica cotidiana (Gonzlez Leandri 1997, 1999b, 1999a). Dentro de este conjunto de estudios del Estado desde adentro es posible encontrar distintos intereses y problemticas. Por un lado, se cuentan aquellos que se concentran en el estudio de las polticas sociales, sus instituciones y funcionarios, principalmente en las reas de salud y educacin, manteniendo una interlocucin con el debate acadmico metropolitano sobre orgenes y desarrollo de las polticas sociales y del Estado de Bienestar en Europa y Estados Unidos (Baldwin 1992; Castel 1997; Evans et al. 1985; Marshall y Bottomore 1998; Oe 1994; Rosanvallon 1995; Skocpol 1996). El aporte de esta historiografa ha sido decisivo para analizar los procesos de gnesis, diferenciacin, especializacin y autonoma respecto del poder poltico construido por los agentes estatales (Belmartino 1991, 2005; Gonzlez Leandri 1996, 2001, 2005, 2006; Lvovich y Suriano 2006; Suriano 1989-1990, 1993, 2000, 2004), as como en la constitucin de agencias estatales especializadas (Palermo 2001, 2006; Salerno 2002). Por otro lado, tambin estn los que reexionan sobre la conguracin de instituciones, dispositivos y agentes de control social, especialmente en relacin
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con las reas de justicia, salud y polica. Esta literatura dialoga en forma crtica con las interpretaciones de Michel Foucault y de la historiografa anglosajona (Aguirre y Bungton 2000; Salvatore y Aguirre 1996; Salvatore et al. 2001) y francesa relacionada con el control social, la justicia el gobierno de poblaciones y la biopoltica (Bohoslavsky y Di Liscia 2005; Caimari 2004; Gayol y Kessler 2002; Palacio 2004; Palacio y Candioti 2007; Rafart 1994, 2008; Salvatore 1997, 2001; Salvatore y Aguirre 1996). Artculos como el de Silvia Di Liscia incluido en este volumen muestran puntos que durante un tiempo quedaron soterrados. Uno de ellos es que la historia del control social requiere tambin de un anlisis de los receptores de esas polticas, que eran cualquier cosa menos sujetos pasivos e inertes de decisiones diseadas y ejecutadas exclusivamente desde arriba. El xito de procesos como el de la medicalizacin descans no slo en la violenta imposicin de la biopoltica por parte del Estado mdico-legal (Rodrguez 2006; Salvatore 2001) sino por la aceptacin y apropiacin por una parte relevante de la poblacin, que entendi que poda obtener algn benecio al someterse a las manos y saberes de mdicos profesionales (Belmartino 2005). Como mostr Lila Caimari (2000:1), es mejor ver a las crceles como instituciones porosas con respecto a la sociedad de entorno, atravesada por las mltiples representaciones y valores existentes. La historiografa, la antropologa social y la sociologa, tomando como referencia a diferentes inuencias tericas y metodolgicas, se han concentrado muy recientemente en el estudio de los dirigentes y funcionarios del Estado como expertos, tcnicos, profesionales, intelectuales y cientcos, atendiendo a sus trayectorias formativas, saberes especializados, rutinas laborales, relaciones con el campo acadmico y profesional e inscripcin en determinadas instituciones estatales (Andrenacci 2005; Bertranou et al. 2004; Brunatti et al. 2002; Camou y Mateo 2007; Chiara y Di Virgilio 2005; Gonzlez Bollo 1999, 2004; Neiburg 1998; Neiburg y Plotkin 2004; Otero 2004, 2006; Soprano 1998, 2000, 2007; Soprano et al. 2006; Visacovsky 2002). Algunas investigaciones historiogrcas y antropolgicas avanzaron en el conocimiento de trayectorias de instituciones, individuos y grupos estatales localizados en los niveles provincial y municipal durante el primer peronismo (Aelo 2004; Balbi 2003, 2004; Berrotarn 2003; Bona y Vilaboa 2007; Macor 1997; Macor y Tcach 2003; Pantalen 2005; Rafart y Mases 2003) o de las transformaciones estatales y del peronismo en las ltimas dos dcadas (Frederic 2004; Frederic y Soprano 2005, 2008; Gaztaaga 2005, 2008; Masson 2004; Pantalen 2004; Soprano 2008). En general los niveles provincial y local de
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la administracin pblica han quedado notoriamente sub-estudiados frente al predominante nivel nacional por parte de la historiografa y la antropologa social. Como expres hace muy poco el historiador Ral Mandrini,
Buena parte de mis colegas siguen pensando los espacios en trminos de Estados nacionales, pensando esa historia en trminos de chilenos o argentinos, y aun para etapas en que la Argentina no exista como realidad poltica. Y para ser consecuentes, cuando miramos hacia adentro del territorio probablemente por comodidad seguimos a menudo pensando en trminos de territorios provinciales, aun para perodos en que esas provincias no tenan ni siquiera una existencia ideal (Mandrini 2007:25).
En cambio, desde la dcada de 1990 algunas corrientes de la ciencia poltica, la administracin pblica, el urbanismo y la sociologa han avanzado en el estudio de los actores sociales inscriptos o relacionados con los Estados provinciales y municipales (Bada y Pereyra 2003; Camou y Mateo 2007; Lardone 2003; Madoery 2001) vinculando estas investigaciones con los debates sobre polticas pblicas, desarrollo local, integracin regional subnacional e internacional en el marco del Mercosur.
2. Cinco propuestas para volver a estudiar el Estado

Despus de este recorrido por la produccin de ciencias sociales abocada al Estado en Argentina, quisiramos plantear, tambin, algunas ideas con el objeto de volver a discutir, pensar e investigar algunas de esas problemticas. No se trata de deniciones de mtodos ni de preconceptos tericos, sino de ideas operativas necesariamente discutibles a las que hemos llegado a partir de una experiencia de investigacin sobre instituciones pblicas en la Argentina del siglo XX. En ese sentido, no son enseanzas a transmitir, sino ideas que nosotros hemos aprendido en el dilogo con los autores y la bibliografa arriba mencionada. 1. No personalizar al Estado. Esto signica dejar de considerar al Estado como si fuera un actor unvoco y auto-consciente, que es comparable a la identidad de una persona (el Estado decidi, el Estado propuso una alianza de clases, el Estado se cans de tal cosa). Podemos encontrar esta tendencia en muchos textos, en buena medida como resultado de analizar principalmente las decisiones tomadas por las cpulas del aparato estatal nacional. Es en parte lo que tienen muchos de los textos que hemos clasicado como
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pertenecientes a una mirada del Estado desde afuera. Por el contrario, nos resulta ms convincente tomar al Estado como un espacio polifnico en el que se relacionan y se expresan grupos. En nuestra opinin, esto implicara una agenda de investigacin que d cuenta de la constante modicacin de los equilibrios, de la alteracin de fuerzas y de los permanentes reacomodamientos producidos al interior del Estado y en la interlocucin de los actores y agencias estatales con otros actores y esferas no estatales. No es sino esto lo que evidencia el artculo de Gonzlez Leandri incluido en este libro, en el que se puede percibir cmo las autoridades del Departamento Nacional de Higiene (y no el Estado) generan polticas y formas de intervencin que chocan contra los intereses de ciertas corporaciones profesionales o de otras jurisdicciones estatales. El Estado bonaerense no decidi reformar a su polica: como muestra Sabina Frederic en su texto, fueron algunos funcionarios del Ministerio de Seguridad, mientras que otras reas y personas que tambin son el Estado se desinteresaron por el tema o presionaron en el sentido contrario. 2. Personalizar al Estado. El Estado son las normas que lo conguran y determinan, pero tambin son las personas que producen y actualizan sus prcticas cotidianas dentro de sus formaciones institucionales y en interlocucin con esas normas. En este sentido, s creemos que es necesario personalizar al Estado. Para la denicin de agendas, modos de intervencin y produccin de resultados son tan importantes las normas como las personas que participan del Estado desde (o encarnando) ciertas funciones y estatutos sociales ms o menos denidos de la llamada funcin pblica (tales como polticos, funcionarios, agentes, empleados, tcnicos, consultores, etc.). Pero tambin es necesario, desde un anlisis del Estado identicar aquellas categoras y personas o poblaciones formalmente exteriores a aqul y con las que los agentes estatales generan innidad de intercambios cotidianos que inciden en la orientacin y curso de sus representaciones y prcticas (ciudadanos, representados, civiles, alumnos, consumidores, familias, trabajadores, empresarios, beneciarios, poblacin con necesidades bsicas insatisfechas, contribuyentes, prestadores, proveedores, menores, jubilados, pueblos originarios, inmigrantes, etc.). Imaginar al Estado centrndonos en las diferentes identidades y experiencias de quienes se desempean en l desplaza el foco de anlisis de la organizacin estatal como una entidad nica, trascendente y homognea, y nos conduce a otro problema polticamente menos espectacular,
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pero igual de fructfero: preguntarse y averiguar quines son el Estado en determinado tiempo y lugar. Pensar as al sector pblico estimula a saber ms acerca de cmo esas personas se convirtieron en el Estado y/o cmo dejaron de serlo, cmo legitimaron sus posiciones y decisiones y contra quines debieron competir. Este enfoque implica tambin reconocer el peso de ciertas guras en las trayectorias de las instituciones: de Julio Lezana en el Departamento Nacional de Trabajo, de Jos Mara Ramos Meja en el de Higiene, de Emilio Lahitte en la Direccin de Estadstica Rural o de Adalberto Staub en la polica neuquina, slo por mencionar a algunos de los que aparecen mencionados en este libro. 3. Un anlisis de este tipo demanda el concurso de enfoques y mtodos que comprendan la dimensin macro-social de este objeto (los actores estatales) y que permitan su reconocimiento en trminos de categoras sociales, tambin discretas, que no pueden comprenderse desde una lgica social unvoca. Se debe dar cuenta, por el contrario, de su inscripcin en cierta localizacin estatal, tales como: a) mbitos nacional, provincial o municipal; b) reas en las que se clasican las polticas pblicas, como salud, educacin, justicia, seguridad, entre otras; c) posicin en los escalafones de la administracin pblica, tipo de contratacin y escala salarial, perl y niveles de formacin profesional y acadmica; d) trayectorias en la funcin pblica; e) diferentes formas y niveles de interlocucin que mantienen con actores inscriptos y activos en otras esferas sociales. Una comprensin de este tipo tambin debera servirse del estudio micro-sociolgico de las trayectorias y experiencias de individuos y grupos, nominalizndolos, observando sus rutinas laborales, los procesos cotidianos de toma de decisiones, las alianzas y rivalidades establecidas en torno de anidades y conictos personalizados, as como las pautas informales activas en los sistemas de reclutamiento y de exclusin de las instituciones estatales. 4. El Estado es el resultado de mltiples presiones. Como hemos indicado en la revisin bibliogrca, el Estado ha permanecido en el centro de las reexiones sociales y acadmicas occidentales desde hace siglos. Por un lado, se ha destacado con mucha insistencia la naturaleza de las relaciones (y los conictos) entre la sociedad civil y el Estado. Estudiar y sobre todo conrmar la existencia y la legitimidad de esa divisin, ha sido en buena medida la tarea de la ciencia poltica moderna y de todos aquellos que abrazan alguna de las muchas versiones del credo liberal. Sin embargo, la distincin Estado/sociedad nos parece que no es del todo pertinente. Por
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un lado, porque si bien aceptamos la vieja idea de que el Estado es una conguracin social en la que se objetiva una cierta condensacin de la disputa entre las clases sociales tal como insistieron en indicar los cultores de la perspectivas marxistas y estructurales, nos parece pertinente ampliar el campo de observacin identicando tensiones que se expresan en el Estado y que no se derivan slo de las determinaciones emergentes de una estructura social clasista. All intervienen tambin otras lgicas sociales: profesionales, regionales, corporativas, internacionales, de gnero, partidarias (y sub-partidarias), tnicas, religiosas y nacionales, entre otras. 5. Parafraseando algunas de las ideas que presenta Laura Rodrguez en este libro, decimos que la esfera estatal nunca est aislada ni siquiera en los regmenes ms crudamente represivos sino que est en permanente contacto con actores no estatales, privados y de otros mbitos estatales (desde el nivel municipal a los organismos intergubernamentales). Estas interacciones le brindan a la poltica pblica algunos de los elementos simblicos y materiales que intervienen en su denicin, y simultneamente condicionan, facilitan u obstaculizan su ejecucin. Si el Estado es, entonces, el resultado siempre permanentemente desaado desde adentro y desde afuera por diferentes determinaciones sociales, es necesario prestar tanta atencin a lo que ocurre adentro de l como a lo que ocurre afuera de l, asumiendo incluso que la distincin entre lo que a priori no sera denido como propiamente estatal es un resultado histricamente dado, que a menudo adquiere formas socialmente difusas. Como muestra el artculo de Mara Pozzio incluido en esta compilacin, al momento de ejecutar polticas pblicas hay que tener muy en cuenta quines son los ejecutores, pero tambin sus destinatarios: hay que conocer cules son sus trayectorias vitales, polticas y profesionales as como las identidades asumidas y las asignadas, dado que stas aportan claves imprescindibles para entender cmo los actores (estatales o no) comprenden, dirigen, reeren y recuerdan sus prcticas. 6. Revalorizar la importancia de las relaciones y tensiones intra-estatales en la accin estatal. Los problemas al interior del Estado han sido poco atendidos por las ciencias sociales. La disciplina de la administracin pblica se ha abocado a pensar este tipo de conictos entre organismos pblicos, as como los procesos de toma de decisin y de ejecucin de las polticas, pero su agenda de investigacin no ha sido utilizada suciente ni provechosamente por la historiografa argentina, que podra beneciarse de preguntas centrales en la agenda de esta disciplina, tales como cules son las funciones y com-
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petencias de los organismos estudiados?, hay superposicin de funciones entre ellos? y cmo se legitiman y se toman decisiones en determinados mbitos estatales o por ciertos funcionarios pblicos? Hay, sin embargo, un punto en el cual convendra que la historiografa y las ciencias sociales en general varen su enfoque con respecto al que tiene la administracin pblica, que tiende a percibir (y prescribir) normativamente al Estado tal como ste se auto-presenta: autnomo con respecto a las fuerzas y grupos sociales nacionales e internacionales, auto-centrado, regulado segn normas impersonales, burocrticas y permanentes; en tanto que, las situaciones que violentan las orientaciones de tales percepciones suelen ser consideradas desvos, anormalidades, formas aberrantes o corruptas de la actividad estatal. No parece tener sentido comprenderlos apriorsticamente como la encarnacin de una modernidad racional y normativa, tal como suelen percibirlas los actores contemporneos y algunas perspectivas tericas y polticas fuertemente prescriptivas. 7. Descentrar al Estado. Se trata de descentrar al Estado en mltiples sentidos. En primer lugar, de quitarle el lugar predominante que ha tenido en la historiografa, pero tambin en segundo lugar, de dejar de mirar al Estado desde su corazn: las ciudades capitales y las agencias del poder ejecutivo nacional. Por el contrario, consideramos que seguir revisando a mltiples agencias y funcionarios como hace la sexta perspectiva que hemos llamado El Estado desde adentro, as como apreciar la diversidad de polticas, enfoques, tradiciones y decisiones tomadas por agentes y representantes del Estado, permitira tener una imagen ms real de la multiplicidad de rostros estatales. Tanto la historiografa como la antropologa social podran aportar nuevos conocimientos sobre estas formas estatales, comprendindolas en su dimensin temporal o produciendo etnografas que analicen las diversas relaciones, identidades y trayectorias individuales y grupales que conguran y actualizan localmente al Estado. Estudiar los mrgenes y las particularidades brindar la oportunidad de apreciar las incapacidades, incoherencias y renuncias que tambin componen al Estado. De esto se desprende el tercer nivel de descentramiento, que se expresa en el deseo epistemolgico pero tambin poltico de mostrar no ya toda la potencia y majestad del Estado, sino de ofrecer una representacin de lo que ste no pudo hacer, de los lugares a los que no lleg ni alcanz. En todo caso, proponemos que la agenda de investigacin para las ciencias sociales incluya la historia de los modos por los cuales agencias y funcionarios del Estado
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ubicados en mbitos social y/o geogrcamente perifricos respecto de los centros metropolitanos de la Argentina, replican (o no) lo que ocurre en los niveles nacionales. Por otro lado, consideramos que ese recorrido hacia las periferias tambin puede ofrecer recursos metodolgicos, hiptesis de trabajo y la exploracin de novedosas fuentes para el estudio de las propias instituciones y actores estatales metropolitanos. Se trata de comprender a estos ltimos tambin como mbitos de relaciones e identidades en los que la porosidad y labilidad de esferas sociales y los compromisos e intercambios personalizados entre individuos y grupos, operan como determinaciones ecaces en curso de las actividades estatales cotidianas.
3. Propsitos y temas de este libro

El puntapi inicial de este libro fueron unas jornadas de discusin sobre agencias estatales que se realizaron en la Universidad Nacional de General Sarmiento en mayo de 2007. Elsa Pereyra y Sergio Ago tambin coordinaron ese evento, que incluy la participacin como expositores y comentaristas de colegas provenientes de la historia, la antropologa social, la ciencia poltica y la administracin pblica. Lo estimulante de los resultados nos llev a proponerles a algunos a participar en esta iniciativa, al cual sumamos colegas provenientes de otros mbitos. El libro pretende ofrecer un conjunto de estudios que analizan la conguracin y trayectoria de distintos funcionarios e instituciones estatales en la Argentina entre la dcada de 1880 y el presente. Se trata principalmente de investigaciones histricas y antropolgicas concentradas en agencias de nivel nacional, provincial o local, que estn dispuestas a poner en suspenso y/o a problematizar las periodizaciones y caracterizaciones ms generales sobre la historia del Estado y la poltica en la Argentina moderna. En este sentido, sus autores descartan de entrada todo acercamiento normativo y teleolgico al estudio del Estado; es decir, no asumen que los Estados necesariamente, ni siempre, tienden a armar procesos de centralizacin, marchan hacia la universalizacin de los mecanismos impersonales, la profesionalizacin de sus agentes, la eliminacin de la incoherencia, superposicin y duplicacin de funciones entre proyectos institucionales, programas de intervencin y prcticas sociales efectivas de sus funcionarios. Ms bien, los artculos de este libro invitan a percibir la complejidad de los recorridos, intenciones y prcticas de los agentes estatales, y su
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inscripcin en contextos especcos. Lo que se intenta es, pues, descomponer a la categora e institucin Estado argentino en un esfuerzo por descubrir la multiplicidad de racionalidades, intereses e intenciones presentes en la creacin y actuacin de las agencias y de los sujetos que las componan o actualmente les dan vida. As pues, tomando en consideracin este punto de partida, los trabajos reunidos dan cuenta de los perles de los agentes, los mecanismos por los cuales ingresan, permanecen y egresan de las instituciones estatales; los recursos personales, polticos, tcnicos y de otra ndole que pusieron en juego durante la denicin y desarrollo de sus tareas; sus vnculos con otras agencias, espacios de sociabilidad y prcticas de militancia. Si algn propsito anima a editores y autores de este libro es recuperar la multiplicidad y diversidad de entradas que se han producido y producen al estudio del fenmeno estatal en Argentina. Se trata, entonces, de colaborar en una toma de conciencia de las numerosas vas de acceso al Estado para lograr un mejor conocimiento emprico y trans-disciplinario de su historia, sus agentes, sus ideas, sus proyectos, las personas a las que afecta y a las que convoca. Conamos en que un libro de esta naturaleza constituya un grano de arena en la constitucin de una perspectiva de anlisis que vaya en sentido contrario a la hiper-especializacin dentro de las ciencias sociales actuales, de manera tal de favorecer un regreso, mucho ms reexivo y (auto) crtico, de una discusin en torno al Estado y las teoras que intentan pensarlo. Se espera ofrecer al lector una comprensin de agencias estatales desde un enfoque y metodologa de anlisis que detecte con el mximo nivel de detalle posible a los funcionarios, sus actividades y producciones, incluso aquellas que implican identidades y relaciones sociales no comprendidas formalmente como estatales, pero que son de una ecacia social signicativa para la denicin y la trayectoria de los proyectos, instituciones y actores del Estado. Se intenta percibir las diversas identidades y saberes que estos sujetos ponen en juego, as como el recurso siempre tensionante que hicieron de sus perles profesionales, polticos, tcnicos y burocrticos, entre otros. En algunos casos se busca reconocer cules fueron las historias previas de los individuos y grupos que integran las agencias, sus recorridos contemporneos y posteriores a su paso dentro de estas instituciones, las vinculaciones que tuvieron estas experiencias con el desarrollo de polticas pblicas, estilos de gestin y liderazgo, reclutamiento selectivo y permanencia en el cargo. En todo caso, se trata de ver a los funcionarios como mucho ms que actores que representan roles estrictamente ajustados a lo que sostiene la normativa explicitada formalmente. Si el sector
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pblico realmente existente no es el que sostienen los manuales de Derecho Administrativo sino el resultado de tensiones intra-estatales, entre grupos sociales y entre stos y el Estado, es algo ms sencillo comprender la superposicin de funciones entre agencias, las disputas entre personas y entidades por obtener y ejercer competencias, independientemente de que stas estuvieran asignadas con transparencia en la normativa. Los lmites de la accin estatal son porosos ya que son el resultado de un proceso permanente de desafos, restauracin y re-legitimacin protagonizado por personas, grupos e instituciones estatales y no estatales. De all que tambin sea necesario estudiar, como hacen varios de los autores incluidos en esta compilacin el arduo proceso por el cual una serie de deniciones de poltica pblica se ejecutan, se encarnan de una manera especca y en detrimento de otras posibles formas de ejecucin y dejando de lado otros sentidos y liaciones tambin disponibles. Entre los problemas que ms se analizan aqu se cuenta el del origen sociocultural y las redes de sociabilidad de los agentes estatales. El estudio de esas liaciones sociales no se fundamenta slo en un inters sociolgico por determinar distribucin de roles y de labores segn el origen de la familia, sino por otra causa: como ya se dijo, los perles y trayectorias previas de estos agentes estatales inciden en el tipo y la forma de sus intervenciones y en los crculos y personas a los que pueden recurrir en caso de necesitar ayuda. Esos orgenes particulares son los que permiten acceder o no a ciertos mecanismos formales e informales ligados al reclutamiento estatal, as como condicionan y posibilitan las estrategias desplegadas por los actores para permanecer o ascender dentro del Estado. Los trabajos que componen este libro aspiran a descomponer al Estado, comprendindolo desde las perspectivas y experiencias de los sujetos que formaron o forman parte de alguna de sus instituciones, en otras palabras, enfocando en el anlisis a los hombres y mujeres que cotidianamente producen representaciones y prcticas correspondientes (inscriptas en o que interpelan) a esa esfera social que denominamos estatal. Nos ha interesado saber cules son los conictos que identican y perciben los agentes en el desempeo cotidiano y especco de sus tareas y al interior de sus instituciones de pertenencia. De all que las preocupaciones que aqu proponemos pensar estn centradas en torno de eso que llamamos el rostro humano del Estado, no tanto para enfatizar aquellos comportamientos sociales que el sentido comn suele asociar con la bondad, la lantropa o el Welfare State, sino para centrarnos en la actividad de los sujetos concretos que habitan y dan vida al Estado, que son el Estado.
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La constitucin de un orden estatal presupone la necesaria armacin de lgicas sociales diferenciadas respecto de otras esferas de la sociedad, en ello reside la discutida autonoma del Estado moderno. Ahora bien, en la medida en que se rena la mirada y se percibe al Estado desde el punto de vista y las prcticas de los actores que les dan vida cotidiana, el panorama se torna ms complejo. Implica mostrar que los actores que participan del Estado y a l se vinculan tienen prcticas, identidades, formas de sociabilidad e intereses previamente aprehendidas en sus trayectorias vitales pasadas y presentes, que van ms all de su desempeo o relacin el mbito estatal. Eso invita a percibir las circulaciones de personas entre el Estado y otras esferas de la vida, ms cotidianas, pero de fuerte relevancia en las lgicas sociales de produccin y actualizacin del orden estatal. Otro de los problemas sobre los que se concentran los autores tiene que ver con el peso de ciertos lderes o padres fundadores en las instituciones estatales. Estas guras le ejercen sobre sus agencias una particular (e intransferible) inuencia sobre su nivel autonoma, el armado de agendas, su sensibilidad hacia ciertos problemas y mbitos de reclutamiento, inters por el dilogo con algunos sectores de la sociedad y agencias del Estado. Tambin se ha intentado ofrecer reexiones acerca de las continuidades y rupturas que vivieron las instituciones estatales con respecto a su proyecto inaugural y a los ciclos ms generales de la historia poltica e institucional argentina. Se ha procurado, en la medida de lo posible, prestar atencin a la injerencia y dilogos con modelos e ideas provenientes del extranjero, atendiendo a la dimensin internacional de muchas de las nociones que se ponen en juego acerca de cmo debera ser la accin estatal.
4. Contenido
Esta compilacin se organiza en base a tres secciones. La primera de ellas se titula Autonoma y heteronoma en la formacin y desarrollo de cuerpos de expertos en las agencias estatales y procura, a travs de una serie de casos, sondear la naturaleza inestable de las relaciones entre los saberes tcnicos y los polticos, reconociendo, por un lado, la produccin de procesos de toma de decisiones y de elecciones relativamente controladas por los funcionarios en la construccin de las agencias estatales, de sus proyectos institucionales y en su desempeo en el curso de sus intervenciones pblicas (en otras palabras, localizando el foco de anlisis en las condiciones histricas de su autonoma);
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y, por otro lado, observando la incidencia sobre aquellos actores de unas identidades y tramas de relaciones sociales que las determinaban situacionalmente (esto es, dando cuenta de aquellas fuerzas que conguraban situacionalmente su heteronoma). En suma, lo que permiten ver los cinco artculos de esta seccin es que ningn saber o prctica es permanente o intrnsecamente tcnico o poltico. Por el contrario, lo que se hacen ms evidentes son los prstamos, las competencias, las rivalidades, el uso de (auto) deniciones contextuales y posicionales y el despliegue de procesos de legitimacin competidos por lograr el derecho a intervenir y regular. No es una tensin entre dos lgicas evidentes ni transparentes, sino que es un campo en tensin y desequilibrado. Se trata de mostrar que los espacios y modalidades de intervencin no estn naturalmente denidos, sino que son el resultado de una permanente puja, negociacin y choque entre agencias y jurisdicciones del Estado, corporaciones profesionales, orientaciones ideolgicas, entre otros actores y factores. As, el artculo de Ricardo Gonzlez Leandri permite apreciar a las fuerzas sociales que presionaban detrs de la creacin del Departamento Nacional de Higiene a nales del siglo XIX. La denicin de las competencias y funciones que deba asumir esa agencia estatal vena condicionada por la disputa entre distintas profesiones (mdicos y farmacuticos), entre las jurisdicciones federales y las provinciales y por los diversos orgenes de los actores que ingresan al Departamento (de la poltica, de la opinin pblica, de la Academia de Medicina, de la Facultad). De igual manera, el trabajo de Germn Soprano, dedicado a los primeros aos del Departamento Nacional del Trabajo, tambin permite apreciar otro proceso de creacin de instituciones legitimadas pero discutidas de intervencin en los procesos de produccin y reproduccin social. Tanto en uno como en otro caso aparece la inuencia de ciertas profesiones y corrientes de pensamiento, pero tambin de una agenda intelectual y poltica modernizadora de alcance internacional. El artculo de Hernn Gonzlez Bollo permite apreciar una tercera institucin del perodo, la Direccin de Economa Rural y Estadstica, dependiente del Ministerio de Agricultura, que se dedic a promover la constitucin de cooperativas en el agro argentino. Contrariamente a lo que el consenso historiogrco ha postulado sobre la existencia de un Estado prescindente, lo que muestra Gonzlez Bollo es el accionar de un organismo que logr una autonoma y renamiento tcnico y legal, que le permiti aanzarse ms all de grandes cambios polticos del perodo, como el derrocamiento del presidente Hiplito Yrigoyen en 1930.
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Jos Antonio Snchez Romn se dedica a un aspecto bastante descuidado de la historia del Estado argentino: la creacin de sus aparatos recaudatorios. En un recorrido de medio siglo, lo que se puede apreciar es un proceso de constitucin de una agencia impositiva con una serie de atribuciones recortadas, que se fue ampliando de facto. La lgica recaudatoria que la Direccin desarroll a lo largo de sus primeras dcadas choc con el nfasis econmico ms general del gobierno peronista, que entenda que la poltica impositiva deba someterse a la promocin de la industrializacin, lo cual implicaba promocin, laxitud y exencin en el pago de las obligaciones scales de sectores manufactureros. La profesionalidad de la Direccin nunca fue garanta de su autonoma ni de capacidad poltica, dado que no intervena en la denicin de la poltica impositiva, sino que se ha limitado, desde entonces, a ejecutar las decisiones tomadas por el gobierno nacional: la paradoja que encuentra Snchez Romn es que la Direccin General Impositiva (DGI) consigui autonoma con respecto a los grupos sociales, principalmente los empresarios, pero no pudo liberarse de su dependencia de un Poder Ejecutivo, ms poroso a los intereses de esos grupos. El ltimo texto de esta seccin le pertenece a Karina Ramacciotti y procura mostrar los lmites de la renovadora poltica sanitaria llevada adelante por el ministro Ramn Castillo en el primer gobierno peronista. Lo que pone de maniesto este artculo son las tensiones entre la corporacin profesional mdica y un Estado deseoso de armar tanto su autonoma como la calidad de sus intervenciones a travs de la incorporacin de saberes cientcos y tcnicos que haban sido legitimados previamente en el espacio universitario. Al igual que en los problemas de relacin capital-trabajo, los relativos a la salud son considerados durante el peronismo como sociales y por lo tanto fueron evacuados de las reas ms polticas y represivas del Estado que los venan enfrentando (el Ministerio del Interior) y reconducidos hacia espacios tcnicos, como la Secretara de Salud Pblica, luego Ministerio de Salud. En la conformacin de una nueva burocracia estatal mdica, simultneamente en dilogo y en oposicin a modelos que provenan de nales del siglo XIX como el que estudi Gonzlez Leandri, lo que encuentra Ramaciotti es que muchos de los innovadores planteos polticos de Carrillo no tuvieron continuidad ni respaldo presupuestario e, incluso, no se basaron en mecanismos meritocrticos o tcnicos de reclutamiento, permanencia y ascenso, sino de lealtad poltica o de delidad jerrquica. En la segunda seccin, titulada El monopolio estatal del ejercicio legtimo de la violencia fsica en las perspectivas y experiencias de sus funcionarios, se
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han agrupado cuatro artculos en los cuales los sujetos estudiados tienen la particularidad de que han sido, son (o aspiran a ser) miembros de fuerzas armadas y de seguridad. Y si bien los debates ligados a la transicin desde regmenes autoritarios a democrticos dedicaron muchas horas a estudiar y a prescribir cul deba ser el lugar institucional y el poder de las fuerzas armadas en el nuevo orden, poco se hizo por saber cules eran las perspectivas y opiniones de los miembros de estas corporaciones. De igual manera, la historiografa del control social, principalmente concentrada en el anlisis del medio siglo posterior a 1880, desech el estudio de los agentes estatales y se concentr ms en apreciarlos como elementos impersonales de una maquinaria de imposicin y de normalizacin que operaba sobre las poblaciones comprendidas en los objetos de investigacin de esta historiografa: presos, enfermos, inmigrantes y menores. Finalmente, disponemos desde hace algunos aos de una produccin historiogrca y sociolgica clave sobre las fuerzas armadas especialmente sobre el Ejrcito y de sus relaciones con el Estado y la poltica nacional (Lpez 1994; Lpez y Sain 2003; Potash 1969, 1994; Rouqui 1982; Zanatta 1996, 1999). Sin embargo, el anlisis micro-social, desde perspectivas no apriorsticas o polticamente informadas, de las representaciones y prcticas que orientan el comportamiento cotidiano de los miembros de las fuerzas armadas y de seguridad en la Argentina, todava es un campo de investigacin incipiente en nuestro pas. Por tales motivos, esta segunda seccin aspira a mostrar aspectos de las intervenciones estatales en la sociedad, producidas por aquellas instituciones estatales que segn la denicin weberiana concentran el monopolio legtimo del ejercicio de la violencia fsica, a partir de una mejor comprensin de la dinmica interna de las agencias que protagonizan esas intervenciones, atendiendo especialmente a las perspectivas y experiencias de sus agentes. Ernesto Bohoslavsky procura ofrecer algunas entradas a la polica neuquina en el perodo que va desde su constitucin a nales del siglo XIX hasta el primer peronismo. El artculo permite apreciar algunos de los mecanismos de reclutamiento de la fuerza policial, pero sobre todo los procesos de circulacin de estos varones. Circulacin en mltiples dimensiones: en el espacio, en el escalafn policial, entre fuerzas de seguridad y entre empleos. Procurando servirse de algunas herramientas de la historia social de los trabajadores, el autor intenta comprender desde el interior cmo se conform y re-conform una institucin que ha sido tradicionalmente estudiada slo en su faceta represiva y consoladora. El artculo de Emmanuel Kahan se concentra en el anlisis de la vigilancia de instituciones judas en la ciudad de La Plata por parte de agentes
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de inteligencia de la polica de la Provincia de Buenos Aires, entre el gobierno peronista y la dcada de 1970. El trabajo permite apreciar el desempeo rutinario de los funcionarios policiales en el cumplimiento de sus tareas de vigilancia y espa, dando cuenta de cules eran las categoras e intereses de los agentes inltrados en estas instituciones, los temas que les preocupaban o sobre los que les ordenaban averiguar; al tiempo que tambin contribuye a percibir el papel de los vigilados en la construccin de la informacin al brindar las oportunidades para la llegada de los agentes o al dialogar con ellos. Por otro lado, Kahan muestra las evidentes limitaciones prcticas a la profesionalizacin de la tarea de inteligencia, expresada, por ejemplo, en el envo de un varn para inltrarse en una organizacin de mujeres sionistas. Sabina Frederic se dirige hacia uno de los temas que ha tenido mayor relevancia poltica en los ltimos diez aos: la polica bonaerense. En lugar de replicar los lugares comunes que circulan sobre la maldita polica, la autora procura rastrear las miradas que los miembros de la institucin policial tienen sobre su propio trabajo, sobre las posibilidades y lmites de su profesionalizacin y sobre el uso de violencia fsica en un contexto en el que se incrementaron tanto la condena social y meditica sobre este cuerpo policial como su uso como fuerza de contencin y choque frente a un desaante movimiento piquetero. El artculo de Frederic pone de maniesto dos puntos relevantes: el primero es que las autoridades policiales sienten que han ido perdiendo su tradicional capacidad de mando sobre sus subalternos y deben recurrir a otros saberes y mtodos que incorporaron fuera de la institucin; el segundo es que la prctica policial est permanente e inevitablemente cruzada, marcada y constreida por lgicas, miradas y prcticas societales y que ese dato no es tanto una seal de aberracin o de deformidad sino una marca de origen. Esa dependencia de fuerzas, personas y representaciones ajenas a ella, es lo que ha tornado, a la fecha, inviable el proceso de armacin unilateral de su autonoma corporativa. Quines son los jvenes que quieren ingresar en la actualidad al Colegio Militar de la Nacin?, por qu quieren hacerlo?, quin les recomend hacerlo? Estas son algunas de las preguntas que guan el trabajo de Mximo Badar, quien logra dar cuenta de las expectativas sociales de jvenes y familias de clases medias bajas y de sectores populares de acceder a un futuro, que es cada vez ms denido en trminos laborales que vocacionales. El artculo tambin muestra la permanencia de ciertas representaciones muy tradicionales sobre los aspirantes, sus familias y sobre el propio Ejrcito instaladas entre los encargados de realizar las entrevistas a los aspirantes y a sus familias. La bsqueda de ciertas
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orientaciones polticas, religiosas, sociales y residenciales aparece en la lgica de reclutamiento del Colegio Militar, que despliega representaciones morales acerca del valor de la unidad del cuerpo institucional y del familiar e incluso de la similitud morfolgica ente ambos. Lo que testimonia el trabajo de Badar es que la produccin de la autonoma del Ejrcito respecto de otras agencias estatales, de la sociedad y del control civil de la institucin se realiza sirvindose de lgicas, representaciones y prcticas que provienen de otras esferas sociales y que no van en un sentido necesariamente profesional. Al igual que en las contribuciones de Bohoslavsky y Frederic, vemos aqu que las percepciones y experiencias de los miembros de las fuerzas armadas y de seguridad, lejos de fundar su singularidad social y cultural en una autonoma institucional taxativamente desligada de la trayectoria de otros actores y procesos de la sociedad civil argentina, por el contrario, se encuentran en permanente dilogo e inscriptas en relacin con distintas dinmicas sociales. La ltima seccin se titula Actores disputando la denicin y ejecucin de intervenciones estatales y se concentra en el anlisis de una serie de tensiones y procesos ligados a la competencia entre agencias estatales para delimitar sus competencias. Lejos de ser tan transparentes como pretende la norma escrita o los discursos pblicos, las deniciones de las facultades, sentidos y recursos de las instituciones y programas son el resultado de mltiples intervenciones y presiones, un juego en el que participan no slo esas instituciones sino tambin otros actores. El artculo de Fernando Casullo se concentra en las dicultades materiales y legales para constituir un aparato de justicia en los Territorios Nacionales de Neuqun y Ro Negro durante la vigencia del orden conservador. El autor muestra que en los espacios perifricos del pas la dinmica institucional y poltica de construccin e imposicin del Estado guard una especicidad muy notoria con respecto a los mbitos capitalinos. Precariedad presupuestaria, vaco normativo, enconos personales y atrasos salariales, conformaban parte de las variables que incidan en el accionar de la justicia norpatagnica Mara Silvia Di Liscia pone su inters en las polticas sanitarias seguidas en los Territorios Nacionales del sur y el noreste argentino entre 1880 y 1910. Al revs de lo que hacen Ramaciotti y Rodrguez Leandri en los artculos incluidos en este libro, Di Liscia se concentra en los mrgenes de las instituciones sanitarias y no en su cspide. De all que su procura ver las distancias que median entre las decisiones tomadas por las agencias nacionales como el Departamento Nacional de Higiene y su aplicacin en los nuevos espacios. Lo que permite apreciar este artculo es el innumerable conjunto de avatares por los que debi
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pasar un proceso de medicalizacin que, mirado desde mbitos capitalinos, parece mucho ms homogneo, unilineal y eciente. La originalidad de las instituciones sanitarias en los Territorios Nacionales es que se constituyeron a partir de su carcter des-territorializado, es decir, del carcter itinerante de los equipos mdicos. Contrariando la tendencia a centralizacin y sosticacin de las prcticas mdicas, lo que ocurri en los mbitos perifricos argentinos fue una adaptacin ms impulsada por necesidades materiales y particularidades de la distribucin demogrca de estos espacios que por principios sanitaristas. Equipos itinerantes, carencia de camas, falencias presupuestarias, maestros fungiendo de vacunadores y farmacuticos aceptados como mdicos son parte de los rasgos de una institucionalidad sanitaria desplegada en los inicios del siglo XX en los Territorios Nacionales, que parece dejar de lado dos imgenes: por un lado, aquella que el Estado nacional ofreca de s mismo, dando cuenta de la llegada del progreso civilizador y, por el otro lado, aquella otra construida por cierta historiografa de la salud, que ha insistido en mostrar que el Estado logr imponerse sobre la poblacin y medicalizar su vida y sus cuerpos a inicios del siglo XX. Mara Pozzio da cuenta de los procesos de lucha y apropiacin en torno a los sentidos de la Atencin Primaria de la Salud en un centro sanitario bonaerense. El artculo permite ver las tensiones y disputas por denir e identicarse como practicantes de la APS por parte de distintos mdicos, autoridades municipales y promotoras comunitarias en el momento de implementar polticas pblicas provinciales o municipales, supuestamente universalistas y homogneas. Pozzio llama la atencin sobre la brecha existente entre la denicin producida en los mbitos ms altos del Estado nacional y su aplicacin en terreno, mucho ms competida, ambigua y negociada, puesto que en ella intervienen ms actores que los ocialmente encargados y convocados, que se dedican a traducir, mediar y resignicar esas deniciones. En este sentido, puede armarse a modo de hiptesis que en un rgimen democrtico, seguramente, hay ms disputas acerca de qu se decide en materia de poltica pblica, quines lo hacen y cmo. Es normal que eso ocurra tanto en los niveles ms altos de la cosa pblica como en espacios de importancia ms reducida. Pero, qu pasa bajo contextos y regimenes polticos fuertemente represivos?, cmo se forman alianzas?, cmo se crean consensos?, quin decide quines deben entrar y salir del Estado? Daniel Lvovich y Laura Graciela Rodrguez intentan en sus artculos ofrecernos una imagen ms compleja y de rostro humano del funcionamiento del aparato pblico durante el llamado Proceso de Reorganizacin Nacional. Ambos
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textos permiten saber algo acerca de cmo y dnde se reclutaban a los varones y mujeres responsables de llevar adelante el nuevo orden declaradamente no poltico, as como de las metodologas de las que ellos y ellas se servan para generar aceptacin al menos tolerancia frente a los nuevos lineamientos por parte de las poblaciones destinatarias y de otros sectores y miembros del aparato estatal. Lvovich nos ofrece en su artculo un muy estimulante estudio sobre los procesos y redes de reclutamiento de altas autoridades en el municipio de Morn durante la ltima dictadura. Contrariamente a lo que postula el actual sentido comn, es posible encontrar prcticas polticas aunque no necesariamente fueran reconocidas como tales por entonces expresadas en el incentivo a la participacin controlada de las asociaciones locales (deportivas, culturales, de fomento, etc.) y en la solicitud de que stas enviaran sus peticiones y delegados al municipio. El rgimen militar en Morn, debido a la presencia de militantes de cuo nacionalista-catlico, abri canales comunitarios de participacin, que fueron aceptados, usados y desbordados por las entidades vecinales. Lo que permite ver el artculo de Lvovich es una evidente continuidad en el nivel municipal de Morn, independientemente del hecho de que el 24 de marzo de 1976 constituye un parteaguas de la historia nacional. El ltimo artculo del libro se concentra en el proceso de descentralizacin educativa llevado adelante por las autoridades bonaerenses durante la ltima dictadura. Laura Graciela Rodrguez se ha detenido a apreciar quines fueron las personas que ocuparon los cargos ms relevantes en esa rea, as como las dicultades que encontraron para poner en prctica una nueva institucionalidad educativa, regionalizada y desburocratizada. Las trayectorias previas y los intereses de los inspectores provinciales condicionaron y resignicaron la forma en que se llevaron a la prctica los nuevos lineamientos educativos, lo cual es una advertencia para aquellas perspectivas de historia de la educacin que se centran exclusivamente en un anlisis de la legislacin y los discursos ociales. Quizs el principal aporte del artculo consista en mostrar que la poltica educativa no es producto de un Estado racional que funciona con una lgica unvoca que la disea y la aplica de modo vertical y eciente, sino mucho ms el resultado a priori indeterminable de la intervencin de diversos actores que intentan incidir tanto en el contenido de la poltica como en la metodologa de su implementacin.
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El rostro humano del Estado como problema y solucin

Por qu volver a pensar al Estado argentino hoy?, desde qu coordenadas se lo puede imaginar o interpelar, cmo construir saberes sobre l que contribuyan a su posible reforma? Los editores de este libro pensamos que guarda cierta utilidad relativizar las perspectivas ms estructurales y normativas de acercamiento al Estado, asumiendo una mirada diferente, que repara en las prcticas cotidianas, en los diversos mbitos de interlocucin, en las contradicciones y zonas grises, en la multiplicidad de contactos sociales en los que participan quienes son el Estado, quienes son su rostro humano. Este acercamiento es resultado de reexiones tericas y de preocupaciones prcticas de investigacin provenientes de las disciplinas sociales, pero conamos en que puede despertar el inters de quienes piensan al Estado para intervenir sobre l (polticos, juristas, planicadores, ciudadanos, miembros de ONGs, etc.), los que actan dentro de l (funcionarios de distintos rangos y responsabilidades) y los que con l interactan como demandantes o destinatarios de sus polticas y/o recursos, consumidores de sus servicios o contribuyentes. Quisiramos que esta reexin a ras del suelo estatal no fuera leda como un declogo escandalizado acerca de los desvos y vicios inmanentes del Estado argentino en la historia y en la actualidad. Ms bien, deseamos que fuera vista como una exploracin del funcionamiento real del Estado en nuestro pas (que sera muy deseable contrastar con otras experiencias estatales perifricas y metropolitanas), que muestre el peso de las relaciones no pblicas en la vida pblica. Entrar al Estado por las experiencias de sus funcionarios no es algo que los ciudadanos de a pie ni los funcionarios desconozcan en absoluto: por el contrario, es la forma primera, cotidiana y sistemtica de aproximarse a lo estatal. Este libro aspira a poner en dilogo esos saberes nativos que todos tenemos como habitantes de un Estado (desde ser paciente de una sala mdica a negociar con un polica, pasando por hacer cola para pagar los impuestos o tramitar una jubilacin o un empleo en el municipio) con las reexiones acadmicas, ms globales y programticas. En ese dilogo esperamos que se puedan iluminar simultneamente por un lado la lgica irreductiblemente particular, histrica y personalizada que los individuos tienen y usan en sus relaciones con/dentro del Estado y por el otro, la perspectiva ms universalista y extendida en el tiempo, general y despersonalizada que ofrecen los anlisis del sector pblico. *
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Quisiramos agradecer al Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de General Sarmiento el apoyo brindado para la realizacin de este libro, cuya temtica se inscribe en su rea de investigacin sobre la poltica. Tambin deseamos expresar nuestro reconocimiento a Osvaldo Iazzetta, quien realiz comentarios crticos y generosos a esta introduccin. Los Polvorines, febrero de 2008
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PRIMERA SECCIN Autonoma y heteronoma en la formacin y desarrollo de cuerpos de expertos en las agencias estatales
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Breve historia del Departamento Nacional de Higiene. Estado, gobernabilidad y autonoma mdica en la segunda mitad del siglo XIX1*
Ricardo Gonzlez-Leandri
1. Introduccin. El Consejo, la Higiene y los mdicos

El propsito del presente artculo es historiar el proceso que condujo a la creacin del Departamento Nacional de Higiene y su sinuosa trayectoria a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX (Gonzlez-Leandri 2000, 217-243; Gonzlez-Leandri 2005, 133-150).2 Al tratarse de una de las instituciones emblemticas del cuerpo mdico argentino, se describen su aanzamiento como institucin estatal y el servicio que prest a sus intereses profesionales especcos. Desde un primer momento el Consejo represent el reconocimiento institucionalizado de los mdicos como grupo legalmente privilegiado, por lo
Este artculo forma parte de los resultados de un proyecto de investigacin ms amplio sobre La Cuestin Social en Argentina (1870-1940) (HUM 2006-11940), que llevo a cabo en el seno del GEA (Grupo de Estudios Americanos) del Instituto de Historia/CSIC, nanciado por el Ministerio de Educacin y Ciencia, Espaa. Agradezco las sugerencias de Juan Suriano y Pilar Gonzlez Bernardo, los otros coordinadores de ese proyecto, y los comentarios de Ernesto Bohoslavsky y Germn Soprano a la ponencia base de este artculo y la invitacin a participar en este volumen. 2 Para ello se reelaboran y amplan algunas hiptesis ya esbozadas en otros artculos y se las adapta al marco especco del proceso de consolidacin del Departamento de Higiene.
1*
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que su trayectoria reeja en buena medida sus logros corporativos, aunque, como departamento o agencia, expres ideas e intereses propios a veces ms complejos y heterogneos que las solicitudes y pretensiones de aquel grupo profesional. Denominado tambin, segn las distintas coyunturas, Consejo o Junta, el Departamento realiz su tarea en el marco de un complejo haz de interrelaciones, junto a otras instancias del Estado e instituciones municipales y se situ en el centro de una trama conictiva compuesta por mdicos, otros curadores, farmacuticos, pacientes, damas de Benecencia y hermanas de la Caridad, polticos, periodistas y funcionarios. (Gonzlez-Leandri 1999, 57-112) A grandes rasgos su trayectoria efectiva fue el resultado de la combinacin de varios factores: primero del propio esfuerzo estatal, provincial y luego nacional, por adquirir sus atributos caractersticos y consolidarse (Oszlak 1985; Halperin Donghi 1980). Segundo, del complejo proceso de descubrimiento de la salud como problema social, y de denicin de la propia Higiene en cuanto rea de problemas a solucionar o prevenir, al menos en parte, por la intervencin de una dimensin estatal especca. Y tercero, ligado de manera indisoluble a los dos anteriores, por las mltiples consecuencias de la consolidacin en ese periodo de un campo del arte de curar con eje en un proceso de profesionalizacin (Vezzetti 1981; Armus 2000, 507-553; Lobato 1996; Recalde 1997; Salessi 1995; Gonzlez-Leandri 1999). Adems, dada su incidencia en cuestiones muy sensibles para el conjunto de la poblacin, como la vida o la muerte, fue en el rea de la atencin de la salud y del control higinico donde una mayor preocupacin del Estado y el naciente entramado profesional se interrelacionaron de manera ms temprana. De todas formas, dada la precariedad institucional de los primeros tiempos poco poda esperarse de su ecacia (por otra parte difcil de evaluar segn los propios parmetros de la poca), como lo demostraron los frecuentes comentarios negativos sobre su composicin y actividades publicados en la prensa del periodo. Sin embargo, aunque en general el Consejo no dispuso de recursos adecuados, dise de forma temprana varios criterios de intervencin pblica que se hicieron evidentes con el despliegue ya pleno de la Cuestin Social a principios del siglo XX. Tambin fue importante para ciertas elites renovadoras deseosas de emular experiencias exgenas consideradas exitosas, lo que permite observarlo tambin bajo el prisma del dinmico marco internacional de circulacin de ideas y prcticas institucionales en el que stas se movan. Relacionado en buena medida con esto ltimo conviene resaltar tambin cmo aquellos que lideraron el proceso renovador del Consejo en los aos 1860 y 1870, y sobre todo sus
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Breve historia del Departamento Nacional de Higiene
discpulos, fueron lentamente apartndose del liberalismo de corte clsico con el que convivan no sin tensiones, para acercarse cada vez ms, hacia nes de siglo, a un positivismo organicista ms acorde con el crecimiento corporativo de las instituciones mdicas y con el propio aanzamiento de la burocracia estatal (Monserrat 1980,785-819; Tern 1987; Tern 2000; Hale 1991).
2. Primeros pasos: Higiene municipal o Higiene Pblica

Dadas sus peculiaridades la construccin de un campo del arte de curar con eje en un proceso de profesionalizacin, distinto del caracterstico de mediados de siglo por el que circulaba de forma indiscriminada todo tipo de curadores, tuvo una cronologa propia que coincidi, slo en parte, con las grandes lneas divisorias de la poltica, o la economa. Es por ello que no se puede comprender la trayectoria del Consejo en cuanto agencia de un Estado nacional consolidado sin analizar determinadas cuestiones sociales e institucionales previas. Para el arte de curar, como para otras reas, la dcada de 1880 no represent una frontera tan ntida. Tras la cada de Rosas y dentro de un marco de reformas que pretenda acomodarse al progreso por muchos vaticinado, varios decretos del gobierno de la Provincia de Buenos Aires reglamentaron el funcionamiento del cuerpo mdico y lo dividieron en tres secciones que heredaron antiguas atribuciones del desaparecido Tribunal de Medicina: Facultad de Medicina, Academia y Consejo de Higiene. Este ltimo ocup un lugar central en ese esquema al asignrsele el control de una serie de actividades y espacios, que segn su elite dirigente eran de su propia incumbencia. Nada de esto era absolutamente nuevo, lo que si cambiaba, sin embargo, era la vitalidad estatal que la enmarcaba. Es por ello que tales medidas signicaron un primer paso en la denicin de reas de intervencin pblica que, aunque limitadas, se convirtieron en fuente de legitimidad de los mdicos diplomados (Cantn 1928, 9-30). En tal sentido representaron tambin los intereses de una elite de mdicos notables que logr as aanzarse, lo que le permiti impulsar de manera temprana, aunque con muchos sobresaltos e incomodidades, un proyecto mdico profesional de amplio alcance e incumbencias que, segn las propias palabras del presidente de la Facultad de Medicina, inclua el estudio del clima, de los alimentos, del mtodo de vida de las personas y su carcter, hbitos y pasiones (Cantn 1928, 33-34). Por tanto desde su mismo inicio el Consejo se vio abocado a una actividad doble: la reglamentacin y vigilancia de las actividades que los
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mdicos diplomados se sentan legitimados para ejercer de manera exclusiva y el asesoramiento y supervisin en temas de polica sanitaria. Ambas funciones estaban ntimamente interrelacionadas. La primera tena como objetivo jar incumbencias y delimitar espacios de prctica, con el n de eliminar las heterodoxias que desde afuera y adentro ponan en peligro la identidad de cuerpo de los mdicos. Se trat de una tarea gigantesca y francamente imposible, no ya en zonas de frontera donde el curanderismo era casi la nica va de asistencia, sino tambin en pueblos y en las mismas ciudades, en las que incluso las autoridades recurran al servicio de inteligentes, de amplia popularidad (Gonzlez-Leandri 1999; Di Liscia 2002; Armus 2002, 11-25). Esa tarea se vio en general empaada por varios factores: la propia heterogeneidad de los mdicos, la debilidad institucional y la ambigedad de su elite que basaba su predominio en criterios de legitimidad escasamente tcnicos. Tambin pesaron las limitadas perspectivas que ofreca el mercado a otros mdicos ms modestos, dado que si bien ste creca lo hacia a un ritmo muy lento y, por ltimo, la fortaleza econmica y asociativa, de los farmacuticos considerados serios competidores de los mdicos diplomados debido a su vnculo con curadores irregulares, su acceso ms fcil a un pblico amplio y, sobre todo, a que su propuesta comercial-profesional se adecuaba mejor al ideario liberal vigente que el proyecto del sacerdocio mdico (GonzlezLeandri 1999, 151-183; Di Liscia 2002). Los conictos que estas carencias desencadenaron con frecuencia hicieron que los distintos grupos con afn corporativo y profesionalizador vieran de forma cada vez ms clara la necesidad de un organismo regulador ecaz, lo que en el largo plazo termin aanzando al Consejo como institucin. Si bien durante varios aos su reglamento fue la nica norma que rigi el arte de curar, su insuciencia y sus vacos eran evidentes. Segn muchos contemporneos ello slo poda solucionarse por medio de una ley. Con respecto al control de la poltica sanitaria la creacin del Consejo de Higiene Pblica dio un estatus institucional evidente al control higinico, hecho reforzado por la promulgacin de la ley 35, de octubre de 1854, que dio nacimiento a la Municipalidad de Buenos Aires y de su Comisin de Higiene. (Penna, y Madero 1910, 95-129; Canton 1928; Machi 1981; Bernard 1976, 33-41). Sin embargo, como sus respectivas funciones no fueron delimitadas de una manera clara, se fue deniendo entre ellas, y tambin con la facultad de Medicina, una zona de colaboracin y competencia que si bien potenci la intervencin pblica gener cierta confusin que oscureci su sentido. Dado que slo quedaban establecidas de manera
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vaga e informal las atribuciones preferentes del Consejo sobre el control de la entrada de enfermedades exticas, mientras que la Municipalidad se ocupaba de aspectos ms internos como la higiene urbana, la prctica concreta se torn bastante catica. Ello fue as, adems, por la escasez de recursos y por el hecho de que sus funciones respectivas se superponan tambin con las de otros agentes, como los de la capitana del puerto, la polica e incluso los jueces. Pero sobre todo inuy que el Consejo slo actuaba a pedido de las autoridades dado que no tena ninguna capacidad ejecutiva. Se trataba, como puede observarse, de una poca en que primaban la medicina externa y el control epidmico y en la que tanto los mdicos en cuanto cuerpo como las instancias gubernamentales nacionales, provinciales y municipales no tenan muy claro an su propio destino. Los temores e incertidumbres producidos por las epidemias, se sumaban a otros, producto de la escasa institucionalizacin poltica.
3. Las epidemias determinan la trayectoria del Consejo de Higiene

Puede armarse que la irrupcin del clera, la ebre amarilla y la viruela inuyeron de una manera determinante en los ritmos de la intervencin pblica y por lo tanto en la trayectoria institucional del Consejo de Higiene (Armus 2000, 507-553; Gonzlez-Leandri 1999, 57-112; Prieto 1997, 57-71; Recalde 1993; Bordi de Ragucci 1992; Penna, 1897; Penna, 1895). El hecho ya sealado de de que sus modos y mecanismos de intervencin carecieron de especicidad se vio agudizado adems por la propia ambigedad del trmino Higiene, que oscilaba en sus aplicaciones concretas entre nociones vagas de saneamiento urbano y meros juicios morales. Adems, los higienistas de mediados de siglo eran quienes se denan a si mismos como tales, dado que una gama muy variada de personajes opinaba al respecto con igual grado de autoridad. Recin en dcadas posteriores, y debido en buena medida a la importante posicin poltica e institucional que lograron mdicos como Guillermo Rawson y Eduardo Wilde, pudo el cuerpo mdico asociarse de una manera ms estrecha con este concepto, lo que facilit la emergencia del mdico higienista. En tal sentido, tanto la conformacin de la idea de Higiene, en cuanto mecanismo de intervencin pblica asociado a la gura del mdico diplomado, y la trayectoria institucional del Consejo se entrelazaron histricamente al seguir
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el ritmo que le marcaron las epidemias (Penna y Madero 1910; Armus 2000; Gonzlez-Leandri 2000). La epidemia de ebre amarilla de 1858 encendi una primera alarma. Su aparicin provoc reexiones y debates sobre las condiciones de salubridad de las ciudades y las atribuciones y composicin del Consejo de Higiene que, en la misma lnea, se extendieron hasta bien entrada la dcada de 1860. Aunque modestas y circunscriptas a un mbito muy reducido, dichas reexiones marcaron el inicio de una denicin del rea como un campo de especialistas. Si bien las noticias espordicas en la prensa diaria siguieron por largo tiempo siendo el medio de difusin predominante, a partir de entonces empez a jugar un cierto papel la Revista Farmacutica, de reciente creacin, que actuaba como vocero de la Sociedad de Farmacia Argentina, nica entidad corporativa de los practicantes del arte de curar de entonces. Tambin terciaron en el debate algunos mdicos extranjeros de experiencia y, a los pocos aos, la Revista Mdico Quirrgica que permiti conocer tambin la opinin de algunos mdicos locales jvenes como Pedro Mallo. En general se cuestionaba tanto la capacidad municipal para organizar instituciones sanitarias como la inadecuada composicin del Consejo de Higiene, por lo que se solicitaba su conversin en un organismo de control dirigido por miembros de los cuerpos profesionales (mdicos y farmacuticos), con capacidad ejecutiva y dedicado exclusivamente a esa tarea. Miguel Puiggari y Charles Murray, qumicos farmacuticos versados en temas higinicos, se referan crticamente a la confusin existente entre higiene pblica e higiene municipal y se mostraban favorables a la promulgacin de una ley que, siguiendo el ejemplo del Consejo de Salubridad de Pars, jara claras atribuciones a instituciones sanitarias especcas y renovadas. Ambos conocan bien las resoluciones de los ltimos congresos internacionales de Higiene y proponan que se aplicaran las sugerencias del realizado recientemente en Bruselas (Murray, 1864a, Murray, 1864b, 38; Puiggari, 1865, 2). Los aos transcurridos entre la epidemia de clera de 1867 y 1868 y la de ebre amarilla de 1871 fueron claves para la historia del Consejo y su ligazn con la higiene pblica. Puede armarse tambin que ambas epidemias signicaron puntos de inexin importantes en la manera como la cuestin higinica era tradicionalmente abordada. Hacia mediados de la dcada de 1860 el Consejo de Higiene arrastraba una crisis crnica que le impeda cumplir adecuadamente con sus funciones. Ello hizo que a los ya tradicionales reproches a su composicin interna se agre-
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garan otros que sealaban su paralizante divisin poltica facciosa, sus pocas atribuciones reales y, sobre todo, su ambiguo carcter institucional, dado que asesoraba simultneamente al gobierno nacional, al provincial y al municipal. La cuestin era sin embargo difcil para los grupos renovadores dado que tuvieron que enfrentarse a polticos, funcionarios, y sectores econmicos que rechazaban frontalmente el tipo de intervencionismo que supona la reforma del Consejo. Estos sectores contrarios se hicieron fuertes en la legislatura provincial y desde all intentaron retardar y rechazar la aprobacin de toda norma en tal sentido. Algunos mdicos los calicaban como liberticidas (RMQ, Consejo de Redaccin, 1867, 242-243). La epidemia de clera de nes de 1867 produjo un giro en la cuestin que se manifest en varios sentidos. En primer lugar otorg una mayor visibilidad a las funciones concretas del Consejo, dado que su falta de operatividad fue muy notoria tanto para las autoridades como para la prensa y parte del pblico. Sus dudas y la tardanza en dar un diagnstico preciso aumentaron su desprestigio, hasta el punto de que muchos sectores lo sealaron como el principal responsable del caos existente. En segundo lugar, se hizo ms transparente la relacin entre higiene, poltica y estabilidad institucional. El conicto que en si mismas representaban las epidemias se propagaba rpidamente hacia otros mbitos agudizando sus suras y crisis potenciales; en este caso, como resultado de un tumulto popular en el que participaron miembros de las elites polticas y de la oposicin, se produjo una profunda debacle institucional. Los acontecimientos obligaron a las autoridades municipales a renunciar y en su lugar los lderes del movimiento asumieron el gobierno local como Comisin de Salubridad. Durante el periodo en que detent el mando dicha comisin mostr una clara hostilidad no slo hacia los antiguos municipales sino tambin hacia algunos mdicos, sobre todo los que ocupaban cargos en el Consejo de Higiene. Si bien hacia el nal de la epidemia se reestableci el orden, la experiencia vivida alert a las autoridades sobre la necesidad de apuntalar organismos tcnicos que atenuaran a travs de una accin regular los usos polticos de esas situaciones crticas (Prieto 1997:57-71; Gonzlez-Leandri 1999:66-76; RMQ, Consejo de Redaccin 1866:40). Por ltimo la irrupcin del clera promovi importantes discusiones sobre su origen, formas de transmisin y su vnculo con la higiene pblica. A pesar de su carcter difuso y a veces contradictorio, puede decirse que fue durante esta epidemia que el tema higinico adquiri, como preocupacin pblica, muchos de los rasgos centrales con que se consolidara en aos posteriores. Los
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grandes temas de la higiene como la idea de foco de infeccin y la necesidad de inspecciones domiciliarias y cierta prevencin aunque denidos de manera difusa, dado que an no se conocan los agentes de la enfermedad, estaban ya presentes. Puede hablarse entonces de un punto de inexin en su tratamiento, al menos en los discursos ociales y en la prensa (Hutchkinson 1867:8-47; La Tribuna, 22.1.1868). Como consecuencia de esta nueva situacin los distintos agentes sociales involucrados en la gestin higinica comenzaron a tomar posiciones de manera ms frontal. Los mdicos diplomados iniciaron, con xito desigual, una ofensiva para que se les reconociera el derecho a participar en la elaboracin de las medidas adoptadas, lo que dio pie a una campaa ms especcamente mdica por la renovacin del Consejo. Desde la recin creada Asociacin Mdica Bonaerense se peda que sus miembros fueran consultados con mayor frecuencia por las autoridades provinciales y la municipalidad, y que ese vnculo se institucionalizara de alguna manera, lo que otorg un sesgo corporativo ms complejo a las propuestas de renovacin. Se intentaba con ello compensar el papel relevante de ciertos farmacuticos que, dados los avances cientcos de la Qumica, se sentan legitimados para ocuparse de manera preferente de la Higiene Pblica (Mattos 1869:346-348). La intencin del gobierno provincial de realizar un cambio en el reglamento del Consejo de Higiene, que implicaba prcticamente la creacin de uno nuevo, con atribuciones bastante ms precisas sobre el control sanitario de la ciudad, el puerto y la inspeccin de farmacias, marc en tal sentido un claro momento de cambio. Inuy tambin en el efectivo derrotero que siguieron los acontecimientos el hecho de que guras del ms alto nivel poltico se decidieran a intervenir de lleno en los debates. En ese sentido fueron importantes las armaciones de Sarmiento, quien sealaba: Hoy no es reputada la primera de las libertades humanas, gozar unos de sus ventajas y dejar que perezca el desvalido, vctima de su ignorancia. El clera ha enseado nuevas verdades (RMQ, Consejo de Redaccin, 1868:149-150; Sarmiento 1868:199-201). Dado que el proyecto del gobierno fue rpidamente aprobado por la Cmara de representantes de la Provincia se produjo un primer momento de euforia entre los partidarios de la renovacin, que se esfum pronto al conocerse su archivo por parte del Senado. Los mdicos se vieron entonces obligados a desplegar toda su inuencia y capacidad de gestin para derrotar a sus contrincantes liberticidas que eran fuertes y lo siguieron siendo por bastante tiempo (Mattos 1869:346-348). En 1870 nalmente se produjo la tan deseada promulgacin de
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la ley del Consejo de Higiene que, a pesar de que le jaba escasas atribuciones ejecutivas, contemplaba buena parte de las exigencias de los renovadores. De forma sintomtica en el acto de su inauguracin el ministro de Gobierno se reri poco al tema del control higinico y s a las incumbencias mdicas que se vean fuertemente respaldadas. El ejercicio de la Medicina y la farmacia no debe ser entregado a la libre concurrencia, sealaba el ministro (RMQ, Consejo e Redaccin, 1870:139-143). El nuevo Consejo se vio puesto a prueba mucho antes de lo deseado. Otra epidemia, ahora de ebre amarilla, sacudi a Buenos Aires en 1871 (Penna 1895; Ruiz Moreno 1949; Scenna 1974). Su extrema gravedad, que prcticamente diezm a la poblacin y oblig a un xodo que en un momento dado se hizo prcticamente masivo, lo coloc, como nunca antes, en el ojo del huracn. Sin embargo, contra los pronsticos ms pesimistas, pudo salir airoso y resistir los embates que recibi desde distintos sectores, sobre todo de la Comisin Popular que, constituida de una manera similar a la de 1867, contaba con un sector radical que pretenda desplazar a las autoridades. Que el Consejo lograra resistir, e incluso que se aanzara hacia el nal de la epidemia, fue posible porque el gobierno provincial asimil la experiencia pasada y esta vez se coloc ms en guardia contra las intenciones de periodistas y polticos convertidos en soldados de la caridad. Puede armarse como conclusin que, a pesar de que el prestigio mdico no sali indemne de la epidemia y cost un tiempo recuperarlo, el amante Consejo de Higiene s vio consolidada su posicin institucional, sobre todo debido a la disciplinada actuacin de sus servicios mdicos a cargo del doctor Larrosa. En los hechos, y a pesar de las contradicciones en que se vieron inmersos, los mdicos del Consejo haban demostrado una capacidad ejecutiva importante que le fue reconocida por sectores de la opinin. En plena crisis algunos de ellos propusieron medidas drsticas en el sentido de reforzar su capacidad. La Prensa, por ejemplo, insisti como nunca antes, en que se le otorgaran funciones ejecutivas claras y que sus miembros fueran tambin jefes inmediatos de todos los empleados municipales (La Prensa 1871). Como observaron los contemporneos, esta epidemia reforz an ms que la de 1867 una demarcacin entonces incipiente entre lo moderno y lo antiguo. Ello no slo en trminos de higiene y prevencin, sino del propio imaginario social y urbano de las elites, lo que potenci, el papel del Consejo de Higiene en cuanto mecanismo de intervencin estatal en el medio y largo plazo. Inuyeron tambin las obras de infraestructura y saneamiento urbano
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que se iniciaron inmediatamente despus y, sobre todo la incidencia de esos trgicos acontecimientos en la memoria histrica de la poblacin y el uso que de ella se hizo como herramienta para consolidar una mayor inuencia mdica e imponer la agenda de algunos de sus grupos. Para entonces la Higiene ya comenzaba a consolidarse como poderosa herramienta de intervencin gubernamental de la mano de los mdicos y se abra camino en sectores ms amplios de la opinin pblica, aunque su implementacin fuera todava insuciente. Los acontecimientos de los ltimos aos haban persuadido a las autoridades de la necesidad de contar con un cuerpo tcnico que les facilitara las cosas en los momentos de crisis. Pero se trataba de prevenir y producir intervenciones regulares que, precisamente, evitaran esos saltos crticos, y para ello ni las autoridades ni los mdicos tenan la suciente solidez institucional. Desde el punto de vista mdico se produjeron sin embargo ciertos avances decisivos en el transcurso de la dcada de 1870, como la creacin de una nueva Academia y la renovacin de la Facultad que permiti un remozamiento de sus elites (Halperin Donghi 1962; Gonzlez-Leandri 1997:31-54). Surgi tambin el Crculo Mdico, asociacin de estudiantes y mdicos jvenes llamada a tener un papel relevante. Muchos de sus miembros, entre los que descollaban Jos Ramos Meja, Antonio Crespo, Telmaco Susini, Jos Penna, Samuel Gach, Roberto Wernicke y Juan Gil, entre otros, participaron activamente en los cambios institucionales promovidos por el gobierno de Roca y que, en algunos casos, se acentuaron an ms con Jurez Celman (Luqui Lagleyze 1988:5-38; Souza 2007:17-141). Incidi de una manera tambin importante la promulgacin, hacia el nal de la dcada, de una nueva ley del arte de curar que institucionaliz todava ms la posicin privilegiada que los mdicos comenzaban a disfrutar con respecto al gobierno, en un momento de cruciales cambios institucionales en el pas (Revista Farmacutica, 1878:49-60).
4. Innovaciones y rupturas en la dcada de 1880

La consolidacin del Estado nacional a partir de 1880 y la federalizacin de la Ciudad de Buenos Aires aceleraron en el terreno sanitario algunos procesos transformadores propios de la dcada anterior, lo que implic ciertos cambios de sentido y dimensiones (Scobie 1977; Botana 1980:107-123; Botana y Gallo 1997; Lobato 2000; Zimmerman 1994). Uno de ellos fue la transformacin del Consejo de Higiene Provincial en el nuevo Departamento Nacional de
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Higiene, que haba despertado expectativas entre mdicos y funcionarios. Mucho se esperaba de su ms estricto y detallado reglamento, de sus nuevas atribuciones y de su capacidad sancionadora; sin embargo, pronto se vio que stas eran demasiado amplias para su sencilla estructura burocrtica. Por otra parte, su subordinacin con respecto a la Prefectura General del Puerto limit mucho su esfera de accin, en un rea clave para el control del ingreso de enfermedades exticas y en un momento de auge de la inmigracin. Adems, su proclamado carcter nacional brillaba por su ausencia, dado que segua cumpliendo una tarea estrictamente local en el rea metropolitana de Buenos Aires. Fue por ello que, como si nada hubiera pasado, cada vez que el Departamento actuaba o sugera alguna medida concreta se reproducan roces con la opinin pblica y conictos jurisdiccionales parecidos a los de la etapa anterior (Veronelli 1975; Salessi 1995; Ramos Meja, 1898:18-25; La Prensa 26.10.1886; La Prensa 31.5.1887). Al frente del Departamento el gobierno coloc a Pedro Pardo, hombre de la mxima conanza del general Roca y cabeza visible de la Academia de Medicina. Al igual que Rawson y Wilde las caractersticas de su trayectoria permiten muy bien incluirlo dentro de la categora de mdico-poltico tpica de las altas instancias de la profesin mdica de este periodo. Diputado en el congreso de Paran entre 1856 y 1861, obstetra reconocido, profesor universitario, desde 1884 se desempeaba como decano de la Facultad. Sin embargo, no tena antecedentes destacados en el rea del control higinico. A pesar de su buena voluntad el periodo en el que Pardo estuvo al frente del Consejo, que se extendi hasta 1886, se caracteriz por una cierta atona y confusin. Ello fue as por distintos motivos. En primer lugar Pardo parece no haber mantenido una buena sintona, personal y poltica, con el ministro Wilde quien, desde su puesto de ministro de Educacin intentaba ejercer un rgido control sobre el cuerpo mdico a travs del nombramiento de profesores y acadmicos y la promocin de agentes del gobierno. En segundo lugar la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires dio impulso a instituciones sanitarias locales que plantearon una renovada competencia a las atribuciones del Consejo: primero la nueva Comisin de Higiene Municipal, compuesta en exclusividad por mdicos, entre los que se destacaron algunos jvenes, como Emilio Coni y Jos Mara Ramos Meja, que la utilizaron como plataforma de lanzamiento de proyectos higinicos especcos y luego la creacin de la Asistencia Pblica a cuyo frente se situ a Ramos Meja. Con l se incorpor a tareas municipales un conjunto de mdicos jvenes de militancia asociativa en el Crculo Mdico y muy crtico a la forma en que Pardo diriga tanto la Facultad como el Depar-
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tamento de Higiene (Coni 1918; Penna y Madero 1910; Ramos Meja 1883; Gonzlez-Leandri 1989:77-93; Crider 1976). La situacin hizo crisis en el ao 1886. Tras un largo periodo de casi quince aos de relativa calma epidmica la irrupcin del clera y su amplia propagacin por el interior del pas forzaron la reapertura del viejo debate sobre las deciencias crnicas del Departamento Nacional de Higiene ahora nacionalizado. Ante sus primeras dudas e intervenciones fallidas desde distintos mbitos se seal su falta de personalidad, de iniciativa y an de competencia (La Prensa, 26.10.1886; 4.11.1886; La Prensa 31.5.1887). Su director se vio entonces en una situacin especialmente incmoda, agravada por el surgimiento de desinteligencias de carcter cientco, que lo mostraban a los ojos de colegas con inuencia en la opinin pblica, como cientcamente desactualizado. Intent, por lo tanto, una defensa tarda que consisti en la difusin de varios proyectos de saneamiento de la ciudad de Buenos Aires y de un cdigo sanitario nacional, nunca puestos en prctica, por desacuerdos en el seno del gobierno (La Prensa, 26.10.1886 y 24.11.1886; La Prensa, 31.5.1887). Se generaron de tal forma ciertas desinteligencias y tensiones que supercialmente parecan las de siempre. No era sin embargo as: las diferencias de origen jurisdiccional se daban ahora entre instituciones sanitarias nacionales y municipales ms especcas, que si bien eran todava incipientes, representaban sin duda cierta novedad, como la Asistencia Pblica. A su vez, los debates tenan lugar dentro de un marco denido por una mayor especializacin mdica, inuida por el avance cientco de los ltimos aos, el decisivo avance poltico de los mdicos como cuerpo institucionalizado y, sobre todo, por el nuevo ordenamiento estatal. Todas estas cuestiones denotan las caractersticas de los nuevos problemas que iban descubriendo la sociedad y el Estado. Adems, la rpida expansin del clera por distintas regiones del pas, tambin produjo tensiones territoriales que involucraron a la relacin institucional entre ciudades y provincias con el Estado Nacional. Como consecuencia puede decirse que tuvo lugar un cierto descubrimiento higinico del interior del pas por parte de autoridades nacionales e instituciones mdicas, que si bien se haban ocupado hasta ahora en trminos formales de la higiene nacional, en los hechos limitaban su accin al mbito metropolitano de Buenos Aires. La epidemia irrumpi casi en el mismo momento en que Jurez Celman asuma la presidencia de la nacin. Se abra una etapa de optimismo, abundancia material y de consolidacin de la paz y la administracin en la que, como signo de modernidad, el presidente esperaba ver a los funcionarios reemplazando a
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los polticos (Jurez Celman 1910:175; Bordi de Ragucci 1992). Por supuesto los mdicos intentaban consolidar un espacio en ese esquema, que en muchos aspectos coincida con su propio proyecto colectivo. Por lo tanto, las medidas que se adoptaron para luchar contra el clera y para promover en trminos generales una asistencia sanitaria ms ecaz se vieron fuertemente inuidas en su inicio por el proceso de reemplazo de los amigos polticos del general Roca por los allegados al nuevo presidente que, en ciertos casos, implicaba tambin un cambio generacional. Dentro de ese marco se adoptaron iniciativas encaminadas a limitar las atribuciones del presidente del Consejo de Higiene, que se hicieron evidentes a travs de medidas como la asuncin de Eduardo Wilde, ministro del Interior del nuevo gobierno, de responsabilidades directas y personales en la poltica sanitaria o el otorgamiento de poderes sanitarios plenos al director de la Asistencia Pblica en la Capital Federal, lo que produjo confusin institucional y un conicto con el intendente (Beccar Varela 1926; Penna y Madero 1910; La Nacin, 3.3.1887; Ramos Meja 1887). En el mismo inicio del agelo, en el mes de noviembre, se procedi al nombramiento de una comisin honorca encargada del estudio de la situacin sanitaria del pas para proponer cambios legislativos. Estaba compuesta por mdicos de conanza del ministro Wilde, como su director, Antonio Crespo, candidato del presidente a ocupar la intendencia de Buenos Aires o Roberto Wernicke, quienes se abran paso as en el entramado institucional del Estado (La Prensa, 1.1.1888). El nombramiento de esa comisin desairaba una vez ms al Departamento de Higiene que era en teora el asesor natural del gobierno en tales temas. Se produjo, obviamente, una nueva superposicin de funciones que desde la prensa ocial se justicaba por la falta de credibilidad del Consejo debido al papel que le haba hecho jugar el gobierno anterior. Pero, tal vez a causa de la inexperiencia de sus jvenes miembros, la comisin sin desaparecer totalmente, fue diluyendo su actividad. Por lo tanto, para recuperar espacio poltico y perl ejecutivo, que la epidemia haba amenazado desdibujar en un momento especialmente favorable para los planes del gobierno, y para cumplir sus promesas de encauzar la precaria situacin sanitaria de varias provincias, el ministro Wilde decidi convocar, para mediados de febrero de 1887, a una amplia conferencia mdica con representantes de las distintas provincias. Era evidente que a travs de ella el gobierno pretenda, una vez ms, proceder a una reforma del Consejo, al que los ms altos funcionarios consideraban el principal derrotado por el
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clera (El Nacional, 15.2.1887; La Prensa, 1.2.1887 y 18.3.1887; y 1.1.1888; Sudamrica, 15.3.1887; Wernicke 1887; Bordi de Ragucci 1992:63). Obviamente, la convocatoria de esa gran conferencia signicaba nacionalizar el problema higinico, sacndolo, al menos en las palabras, del marco de la mera intervencin en Buenos Aires, que era lo que arrastraba las crisis crnicas del Departamento. A pesar de que la iniciativa fue considerada oportuna y un indicio del nuevo papel que comenzaba a jugar la ciencia mdica, pronto surgieron dudas debido a la generalizada escasez de medios, la inexistencia de mapas y registros para muchas regiones y la poca consolidacin de los mdicos como cuerpo cientco (Wernicke 1887). Las deliberaciones, que se iniciaron el 15 de marzo y concluyeron el 28 de abril, plantearon la necesidad de elaborar un proyecto de organizacin sanitaria permanente de las provincias, con gran protagonismo del Departamento de Higiene. Se recurri para ello al Cdigo Sanitario elaborado aos antes por el doctor Pardo, quien luego de su desplazamiento era de alguna manera reivindicado (La Prensa, 1.1.1888). En forma concomitante tuvo lugar otra conferencia, relacionada estrechamente con la recin mencionada, en la que participaron representantes de Argentina, Brasil y Uruguay, que reeditaban as sus acercamientos diplomticos y de poltica sanitaria de principios de la dcada de 1870. El resultado fue la rma de un nuevo tratado sanitario entre los tres pases en el que se incluy en forma expresa que cada uno de los Estados rmantes debera contar con autoridades mdicas con capacidad de control efectivo sobre la sanidad y los ujos mercantiles y de personas. En este sentido resulta evidente cmo, adems de la amenaza de las enfermedades exticas y sus perjuicios econmicos, incida de una forma importante en los afanes reformistas un clima internacional de ideas y prcticas promovido por la realizacin de conferencias sanitarias de carcter internacional (La Prensa, 21.9.1887; Sudamrica, 20.10.1887, 2.11.1887, 10.11.1887 y 20.4.1888). El diseo de un Consejo de Higiene con amplias atribuciones y capacidad ejecutiva era por lo tanto una cuestin de la mayor necesidad e importancia en el plano nacional e internacional. Esa importancia era grande en la regin litoral del pas, la ms afectada por la urbanizacin y por los crecientes ujos comerciales y de personas. Tambin lo era en muchas provincias que al comenzar a salir del crculo de resignacin sanitaria en el que hasta entonces haban estado sumidas se alarmaban cada vez ms por la irrupcin de enfermedades infecciosas. A su vez, la renovacin del Departamento tambin era vital para la
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estructura misma del aparato del Estado que necesitaba, por su propia dinmica, abarcar con sus polticas todo el territorio del pas. Puede considerase a ste como otro momento clave en la historia del Consejo de Higiene, dado que las circunstancias que se dieron hacia el nal de esta epidemia facilitaron que un grupo de mdicos, con una trayectoria asociativa y de acercamiento a los poderes pblicos bastante similar, comenzara a actuar en un plano de mayor visibilidad y a tener ms inuencia sobre la denicin de cuestiones que marcaron el estilo de intervencin del poder pblico (Souza 2006:117-141). Los cambios en esa direccin comenzaron en plena epidemia con el decreto que coloc al Departamento bajo la jurisdiccin del ministro del Interior. stos se vieron reforzados por el retiro de Toms Pardo, nombrado ministro plenipotenciario en Austria y su reemplazo por un equipo bajo la direccin de Juan Gil quien haba adquirido renombre a raz de su actuacin como delegado sanitario del gobierno durante la epidemia de Mendoza, y del que formaban parte los mdicos Piero, Susini, Astigueta y Arata entre otros (La Prensa, 1.1.1888) A algunos de ellos, como Susini, director del laboratorio bacteriolgico y Arata, jefe de la Ocina Qumica Municipal, se los reconoca por su notoria actividad durante el periodo que Ramos Meja haba estado a cargo de la Asistencia Pblica. Astigueta, junto a Pirovano, el hombre de mayor conanza del ministro Wilde, actuaba como una especie de comodn del gobierno, que lo llamaba para dirigir instituciones nuevas, hacerse cargo de situaciones conictivas o representarlo en eventos que requeran la mayor responsabilidad. As ocup el cargo de director de la Asistencia tras la renuncia de Ramos en 1887 y el de delegado del gobierno en la conferencia internacional de Rio de Janeiro, junto a Telmaco Susini. Dicho nombramiento, que implicaba, al menos en los papeles, una transferencia de capital intelectual desde el municipio de Buenos Aires a la esfera del Estado, fue recibido favorablemente por buena parte de la opinin que lo consider un acto de regeneracin institucional, un avance de la ciencia y el inicio de una nueva etapa en la relacin entre la corporacin mdica y el Estado. La Prensa sealaba al respecto que El personal nuevo incorporado a esa reparticin signica que el progreso del pas y del mundo se introduce en su recinto tomando plena y denitiva posesin de sus dominios (La Prensa, 31.5.1887). La actuacin del nuevo equipo se vio favorecida por unos aos de calma epidmica que le permitieron encarar una actualizacin de la estructura del Departamento, lo que una vez ms result ser lento y complicado debido a la
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enojosa persistencia de jurisdicciones sanitarias confusas y a las carencias prolcticas en muchas ciudades y provincias. Durante esos aos se redobl la gestin mdica cerca de las autoridades para que el Departamento pudiera convertirse de manera efectiva en una autntica institucin de mbito nacional. Pero fue slo tras otro conicto entre la Intendencia de la Capital y el Consejo, inmediatamente despus de la crisis de 1890, que el gobierno de Carlos Pellegrini, se convenci de la necesidad de aanzar sin paliativos ese alcance nacional del Departamento de Higiene. Se produjo entonces un intenso proceso de reexin e intercambio de opiniones entre mdicos y miembros del gobierno que culmin con la promulgacin de una nueva ley del Departamento Nacional de Higiene en 1891 que pretenda concluir, de una vez por todas, con ese tipo de desencuentros que impedan el necesario crecimiento de la sanidad pblica, a pesar de todas las reformas parciales a que haba sido sometida (Udaondo 1892:18-27; Veronelli 1975:47-50). La promulgacin de esa ley (la 2829) el 3 de octubre de 1891 marc de alguna manera la superacin de una etapa, que incluy a parte de la dcada de 1870 y a la totalidad de la de 1880, caracterizada por importantes cambios cientcos, sociales e institucionales, que afectaron de una manera decisiva la marcha de la sanidad pblica, pero que sin embargo no terminaban de adoptar un adecuado correlato legal y una clara incidencia a nivel nacional. Fue producto tambin de una lenta maduracin de las experiencias y debates que tuvieron lugar durante estos importantes aos (Veronelli 1975:47). Sus mentores fueron Juan Gil, Mariano Astigueta y Guillermo Udaondo, presidente del Consejo durante la ltima etapa y futuro gobernador de la Provincia de Buenos Aires. Fue este ltimo quien ms teoriz sobre las ideas de centralidad y, sobre todo, de jurisdiccin sanitaria, que permitiran un aanzamiento del proyecto mdico a travs de la tan deseada intervencin estatal del Consejo en detrimento de las autoridades polticas locales. Se bas en la ley inglesa de proteccin de la salud de 1875, la experiencia alemana, la sagacidad de la legislacin y en intervenciones de cientcos en congresos internacionales, como la de Pettenhoer en el de Higiene que tuvo lugar en Viena en 1887 (Udaondo 1892:18-47).
5. El Consejo de Higiene se nacionaliza

Una vez promulgada la nueva ley, la presidencia del Consejo recay en Jos Mara Ramos Meja quien formalmente pas a ejercer como primera autori74
dad sanitaria del pas, con atribuciones propias de un ministro. El gobierno reconoca con ello su trayectoria, especialmente como director de la Asistencia Pblica de la Capital, y lo legitimaba en el papel de interlocutor cientco de las autoridades en un momento en el que se estaban redeniendo los vnculos entre los altos cargos tcnicos del Estado y el elenco poltico (Tern 1987 y 2000; Clementi 1985; Ingenieros 1915; lvarez 1996; Gonzlez-Leandri 1999). El contexto en el que se dio su nombramiento no era sin embargo el ms propicio para que se produjeran cambios importantes y ms o menos rpidos en la estructura del Consejo. A la compleja situacin poltica luego del intento revolucionario de 1890 se agregaban su insuciencia presupuestaria motivada por la crisis econmica y la persistencia de una esfera de accin todava limitada, dado que tena plena incumbencia sobre la Capital Federal y los territorios nacionales, mientras que su actividad en las provincias segua dependiendo de la voluntad de las autoridades respectivas. Una cuestin tambin fundamental, sobre todo si se tiene en cuenta la oscilante trayectoria del Consejo, era que la ley nada deca de las funciones que deba asumir durante las epidemias (Veronelli 1975; Salessi 1995, Ramos Meja, 1898:18-25). Las primeras medidas que el amante director adopt se orientaron a ampliar en la medida de lo posible el sistema de control sanitario en las provincias. Tom como base la reorganizacin interna encarada por sus antecesores en el cargo, Gil y Udaondo, que haba redundado en ms planicacin y coherencia, y se vali tambin tanto de su propia experiencia como de la de otros mdicos que lo acompaaban y con quienes ya haba trabajado en la Asistencia Pblica. Como objetivo central Ramos Meja se propuso realizar un paulatino cambio estratgico que deni como el ejercicio por parte de la institucin de un rol complejo. ste, que en realidad ya haba sido proclamado con anterioridad por otros mdicos y funcionarios, consista en combinar, dentro de un radio de accin obviamente nacional, actuaciones orientadas a paliar los peligros exticos basadas en la tpica imposicin de barreras y controles sanitarios, con una poltica de corte preventivo, pensada para modicar el medio interno con el objetivo de convertirlo en refractario a la enfermedad. Lo importante de estas armaciones, en realidad el verdadero cambio, es que se hacan desde la misma cspide tcnica del Estado: ahora hablaba un mdico y lo haca como tal y no como mdico ejerciendo de poltico (Ramos Meja 1898:20-21). Un importante paso en la reorientacin de los objetivos del Consejo se dio en 1892 con la creacin del Instituto Nacional de Higiene, tambin llamado Ocina Sanitaria Argentina. Sus secciones de Higiene General y Epidemiologa,
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Qumica y Bacteriologa se convirtieron en equipos que combinaron la investigacin en temas especcos, con lo que se intentaba paliar algunas lagunas del medio acadmico local, con intervenciones y aplicaciones particulares (Ramos Meja 1898:448-458). Por otra parte, la capacidad del Departamento de realizar estudios le dejaba la puerta abierta para actuar de manera ociosa en las provincias, lo que favoreci su implicacin en proyectos y obras de saneamiento en algunas capitales, como Mendoza y Salta. De esta forma, sus miembros, gracias a su doble carcter de observadores y hombres de accin se consolidaban an ms como mdicos funcionarios y hombres del Estado. La lista de actividades encaradas por el Departamento a lo largo de estos aos, da una idea sucientemente clara de su enrgica evolucin y paulatino aanzamiento dentro del organigrama estatal (Ramos Meja 1898:14-18).3 Sin embargo, tambin debe decirse que la realidad impuso importantes lmites a los planes iniciales de Ramos Meja, sobre todo en lo relativo a la llamada defensa sanitaria interna. Muchos de sus proyectos no llegaron a realizarse y otros fueron encarados slo a medias. En ese sentido uno de los casos ms notables fue el del estudio de la Geografa Mdica, considerado fundamental para que el Departamento pudiera llegar con su accin cientca y preventiva a la totalidad del territorio nacional. Los escasos recursos que pudieron destinarse a este n y, sobre todo, la falta de jurisdiccin del Consejo fuera de la Capital Federal y Territorios Nacionales lo dejaron casi en la nada, como lo destac Ramos Meja con resignacin (Ramos Meja, 1898:613-614). La mayor complejidad del mundo poltico tras la fallida revolucin de 1890 y la emergencia de una nueva realidad social, en buena medida irreversible y marcada por la aparicin en escena de nuevos actores, marcaron el ritmo y el tono tanto de la creciente diversicacin y aanzamiento de las actividades del Departamento como de su vnculo con los respectivos gobiernos de la
La memoria sealaba las siguientes: El conocimiento higinico, climatrico, meteorolgico del pas; la organizacin de autoridades sanitarias en todas las capitales de provincias y centros mayores de poblacin; la unicacin general en materia sanitaria; creacin de ocinas tcnicas, poniendo a su frente ciudadanos de reconocida reputacin cientca, de una Escuela regular de Guardias Sanitarios; Ampliacin del Conservatorio Nacional de Vacuna; el estudio regular de las aguas minerales de la Repblica; divisin de las reparticiones en relacin con la mayor extensin de sus funciones; vigilancia sanitaria de las industrias y fbricas del pas; reglamentacin cientca de la exportacin de ganados en pie; vigilancia de las farmacias de la Capital; establecimiento de instalaciones sanitarias en diferentes puertos y puntos de la frontera; inspeccin sanitaria del puerto. Adems, elabor una Farmacopea Nacional que fue convertida en ley en 1901 y tom a su cargo la redaccin de leyes de polica sanitaria, del proyecto de creacin de una facultad nacional de veterinaria y de varias ordenanzas sobre transporte y embarque de animales.
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poca (Ferrari y Gallo 1980; Botana y Gallo 1997; Lobato 2000; Zimmerman 1994). Es por ello que el periodo en el que Ramos Meja estuvo al frente del Departamento, que abarca buena parte de la dcada de 1890, puede dividirse en dos etapas. La primera transcurri bajo el gobierno de Luis Senz Pea, y se caracteriz por las pocas medidas de importancia que se adoptaron en el rea de la sanidad e higiene pblicas debido, sobre todo, a los conictos y a la inestabilidad poltica. Los cambios importantes se produjeron en su estructura interna. En el periodo anterior debido a un vaco reglamentario el Departamento de Higiene haba funcionado de forma colegiada y su presidente, a pesar de su papel destacado, en general adoptaba sus decisiones en conjunto con los vocales. Ramos Meja intent, en cambio, separar de una manera bastante drstica las tareas y atribuciones de la direccin y el consejo. A la primera otorg poderes ejecutivos absolutos, que consideraba necesarios para dar a la reparticin el nervio y la unidad indispensables mientras que los vocales eran relegados a un mero papel consultivo. Su propuesta no fue fcilmente aceptada por el resto de colegas. Los vocales, especialmente el Dr. Piero, mostraron su desacuerdo con un plan organizativo que para ellos negaba el espritu de consulta permanente que deba primar en una institucin fundamentalmente cientca. Los desacuerdos promovieron un intenso conicto que excedi a la institucin y se hizo extensivo al gobierno y a la opinin pblica. El entredicho hizo emerger contradicciones que eran propias de la actividad mdica ligada a la poltica pblica, dado que la actividad escasamente compartimentada del Departamento oscilaba entre los ritmos de la discusin acadmica y los de un mandato de intervencin precisa y urgente que, en forma un tanto ambigua, conservaba su prestigio por la escasa consolidacin de la prevencin como sistema (Ramos Meja 1898:24, 33-39, 365-366 y 384). La solucin lleg con un nuevo reglamento que estableca de manera precisa, y tal cual lo haba solicitado Ramos Meja, las obligaciones de cada una de las partes directivas del Departamento. El decreto, ministerial del 13 de enero de 1893 le dio cobertura legal, con lo que se alcanzaba la tan mentada centralizacin ejecutiva, que tantos conictos haba provocado a lo largo de los aos (Ramos Meja, 1898, 40-45). Subproducto de las pugnas por el logro de un efectivo control mdico de las instituciones sanitarias estatales, tantas veces proclamada como escudo contra grupos y actores ajenos a la profesin, ahora se resolva en medio de pugnas entre colegas. La decisin adoptada indica que Ramos Meja tomaba conciencia de lo perjudicial de unas atribuciones escasamente denidas y que tambin atacaba los excesos de un
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academicismo, al que tan afecto se haba mostrado l mismo como director de la Asistencia Pblica. Ahora, ya en la cspide, decidi primar la ejecutividad. No tena sin embargo demasiadas alternativas dado que haba sido nombrado precisamente para eso. Era en cierta medida el contradictorio precio que los mdicos, al menos los que ejercan la funcin pblica, deban pagar por el apuntalamiento poltico que reciban. Una segunda etapa se inici en 1895 con el gobierno de Uriburu. El cambio de gobierno no afect a Ramos quien sigui en el cargo, lo que para la poca era un inusitado signo de conanza. La continuidad que as se logr permiti al Departamento aanzar sus equipos de trabajo y consolidar sus planes a mediano plazo. sta se vio reforzada por un estrechamiento de sus relaciones con el gobierno, que si bien se debi en buena medida a motivos de conanza poltica, mostr una diferencia cualitativa importante con respecto a las relaciones privilegiadas que otros mdicos, como Wilde o Rawson haban mantenido con gobiernos anteriores. Los estrechos lazos polticos que Ramos Meja cultiv con las altas esferas del gobierno facilitaron una mayor autonoma de la institucin como lo muestra, entre otras cosas, el hecho de que era la nica reparticin nacional que nombraba directamente a sus empleados (Ramos Meja 1898:18). sta fue posible en un primer momento por cambios en la misma esfera poltica. La prdida del monopolio del Partido Autonomista y la diversicacin interna dentro del grupo conservador propici cambios en la forma de gobernar durante las presidencias de Pellegrini y, sobre todo, de Luis Senz Pea, dado que la alianza con sectores de la oposicin se convirti en un hecho necesario para los ocupantes del ejecutivo. La consecuencia fue una mayor uidez en los espacios de toma de decisiones a nivel estatal que permiti el aanzamiento de aquellas instancias con capacidad suciente para imponer sus propios criterios tcnicos. Una vez superada la inestabilidad poltica propia de los gobiernos mencionados, se alcanz con Uriburu un mayor equilibrio, gracias al cual los mdicos funcionarios pudieron centrarse ms en tareas de tipo estratgico, como lo requera el rgimen de prevencin que guraba entre los objetivos fundamentales del Consejo. Un importante fruto fue la elaboracin de un nuevo proyecto de Cdigo Sanitario Nacional, debido a Ramos Meja y sus colaboradores, cuyas consideraciones fueron la base de la nueva reglamentacin del Departamento que se aprob en 1900 bajo el segundo gobierno de Roca, y que por varios aos, ya en el siglo XX, orient la poltica higinica del pas (Veronelli 1975:47-50). Como conclusin de esta breve historia puede armarse que hacia el n de siglo, a pesar de todas sus debilidades y contradicciones, el Departamento
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de Higiene era ya una slida institucin estatal. Su aanzamiento, que se hizo evidente en el vuelco de sus prioridades de atencin desde los peligros externos a la prevencin interna, fue en buena medida producto, y al mismo tiempo prueba fehaciente, de la consolidacin de la mdicos como cuerpo profesional. Primero como grupo legalmente privilegiado y, ms adelante, como knowledge bearing profession, tras los descubrimientos de Koch, dentro de un marco de mayor internacionalizacin sanitaria. En ambos casos fue fundamental el vnculo que supieron tejer, de mltiples maneras, con los responsables gubernamentales. Con ello se cerraba un crculo.
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Haciendo inspeccin. Un anlisis del diseo y aplicacin de la inspeccin laboral por los funcionarios del Departamento Nacional del Trabajo (1907-1914)
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1. Introduccin
En los ltimos quince aos, en el debate acadmico de las ciencias sociales en la Argentina se han desplegando nuevas perspectivas tericas y metodolgicas que destacan dimensiones de anlisis no atendidas por trabajos previos de historia del Estado. Si hasta principios de los aos 1980 abundaban estudios macro-sociolgicos que lo pensaron en sus relaciones con la estructura social y el mercado nacional e internacional; desde la dcada de 1990 cobraron vigor nuevas aproximaciones, preocupadas por singularizar proyectos y comprender trayectorias de agencias estatales especcas, considerando al Estado no slo
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Agradezco los comentarios efectuados a una versin de este trabajo presentada en el seminario Por una historia de las instituciones estatales, organizado por el Instituto del Desarrollo Humano y el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento en mayo de 2007; especialmente las observaciones planteadas por Silvana Palermo, Hernn Gonzlez Bollo, Elsa Pereyra, Ricardo Gonzlez Leandri, Ernesto Bohoslavsky, Fernando Casullo, Carolina Biernat y Sergio Ago. Tambin me he beneciado con diversas conversaciones mantenidas con Mara Cristina Ruiz a propsito de la denicin de los proyectos institucionales de las agencias estatales y la conguracin de sus equipos de funcionarios. Indudablemente, ellos quedan eximidos de responsabilidad respecto de las imprecisiones y errores en las que pueda incurrir.
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como una totalidad social homognea, sino atendiendo a la diversidad de instituciones y funciones que lo componen. Estos nuevos aportes son una clara renovacin sustantiva, terica y metodolgica, que permite formarnos un mapa del Estado en el que se identican una pluralidad de proyectos, agencias y funcionarios. Por ello, estas perspectivas informadas por heterogneas orientaciones tericas y disciplinares constituyen un buen punto de partida para el estudio de los procesos de gnesis, diferenciacin y especializacin de las agencias estatales y de sus cuerpos de funcionarios, aunque teniendo siempre el buen recaudo de no atribuir a priori una ecacia social necesaria a la realizacin de sus proyectos en la gobernacin de poblaciones5. En dilogo con preocupaciones metodolgicas y sustantivas expresadas en algunas de estas ltimas perspectivas, este trabajo se concentra en el estudio del diseo y ejecucin de una actividad relevante en la trayectoria de los funcionarios del Departamento Nacional del Trabajo (DNT), una agencia estatal existente en la Argentina entre los aos 1907 y 1943.6 Se propone indagar cmo sus funcionarios disearon y ejecutaron la funcin de inspeccin laboral en locales industriales y comerciales de la ciudad de Buenos Aires entre 1907 y 1914, es decir, considerando un perodo comprendido entre su creacin y dos aos despus de la sancin de la Ley Orgnica de 1912 que congur su organizacin, funciones y competencias7. En primer lugar, se ver cules fueron las referencias institucionales internacionales que estos funcionarios consideraron para denir la inspeccin y cmo se posicionaban frente a las mismas8. Seguidamente, observaremos las orientaciones legales delimitadas en los suceUn anlisis de orientaciones recientes en estudios de historia social de las agencias estatales y sus funcionarios en la Argentina fue efectuada en Soprano 2007; tambin remito al artculo introductorio de este libro. 6 En adelante, mencionaremos al Departamento Nacional del Trabajo como DNT, los Boletines como BDNT, y las Crnicas Mensuales como CMDNT. 7 En este artculo he evitado intencionalmente el recurso al concepto sociolgico weberiano de burocracia (Weber 1994) para no imponer a priori una caracterizacin terica y sustantiva de los actores histricos que analizados. Por tal motivo, el lector observar que en este artculo me reero a los miembros del DNT apelando a la ms difusa categora de funcionarios, tanto sea para referirme a los individuos que cumplen funciones de conduccin poltica o en los ms altos cargos de la gestin como a aquellos menos encumbrados en la organizacin y jerarqua institucional de esta agencia estatal. En las reexiones nales retomaremos esta observacin metodolgica. 8 Al momento de la creacin del DNT, existan instituciones estatales con funciones en la regulacin de las relaciones capital-trabajo en: Estados Unidos (1884), Inglaterra (1886), Francia (1891), Alemania (1892), Blgica (1895), Austria (1898), Italia (1903), Espaa (1904), entre algunos otros pases.
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Haciendo inspeccin. Un anlisis del diseo y aplicacin de...
sivos proyectos de Ley Orgnica del DNT, las cuales incorporaban en forma parcial y eclctica las normativas que regulaban la inspeccin en otros pases, articulndolas, redenindolas y adecundolas en relacin con leyes y polticas locales9. Por ltimo, reconoceremos cmo la inspeccin se fue especicando y ajustando a medida que sus funcionarios la aplicaban en interlocucin con diversos actores estatales (de la Polica Federal, el Departamento Nacional de Higiene, de la inspeccin municipal de la ciudad de Buenos Aires), dirigentes de partidos polticos (particularmente del Socialista), de la sociedad civil (mutuales, sindicatos, Crculos de Obreros Catlicos), empresarios y trabajadores de los establecimientos inspeccionados10. En el tratamiento de estas tres cuestiones se destacar la participacin activa de sus funcionarios en la denicin y ejecucin de las competencias y funciones del Departamento, dado que nos interesa individualizar y nominalizar su capacidad de intervencin en ciertas circunstancias histricas, evitando representar al Estado y sus instituciones como sujetos colectivos e impersonales de la accin social. Asimismo, se buscar explorar la denicin y experiencia de la inspeccin del trabajo considerndolas desde dos dimensiones analticas a menudo tenidas por radicalmente contrapuestas. En primer trmino, comprendindolas como un proceso de armacin de la autonoma del Estado moderno frente a la agencia de otras instituciones y sujetos sociales; particularmente, nos referimos a la produccin activa por parte de los funcionarios del DNT de un movimiento (a la vez conictivo y negociado) de delimitacin y especicacin de saberes expertos y de diferenciacin de funciones y competencias al interior del Estado nacional. Y, en segundo trmino, sealando que esa autonoma se conguraba histricamente en un esfuerzo de permanente interlocucin (tambin conictivo y negociado) con otros actores estatales, polticos, societales y del mercado. As pues, entendemos que un enfoque que tenga presente las tensiones y convergencias resultantes de la realizacin concreta de ambas dimensiones de anlisis en situaciones histricas determinadas, permitir formarnos una representacin de la trayectoria de las agencias estatales y de sus funcionarios como unas instituciones y unos sujetos que construyen su autonoma, sin sustraerse necesariamente de la incidencia de otras fuerzas que los heteronomizan. En otras palabras, intentaremos mostrar que la autonoma
Un estudio de los proyectos de Ley Orgnica fue desarrollado en Soprano (1998 y 2000). Para un anlisis de la funcin de inspeccin en la ciudad de Buenos Aires puede seguirse el anlisis propuesto por Lobato (2006). En Territorios Nacionales, vase Brunatti, Colngelo y Soprano (2002), y en establecimientos de algunas provincias que empleaban mano de obra indgena, Soprano, Colngelo y Brunatti (2006).
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estatal tambin suele ser permeada y/o estar atravesada por la ecacia de lgicas y prcticas expresivas de la intervencin de diferentes esferas sociales. En este sentido, por un lado, se tendr por referencia a algunas perspectivas tericas y metodolgicas de la sociologa preocupadas por interpretar la produccin de la autonoma del campo burocrtico-estatal y de las agencias encargadas de las polticas sociales11. Y, por otro lado, nos serviremos de perspectivas desarrolladas desde la historia y la antropologa social, que enfatizan el carcter poroso de lo estatal y su sensibilidad a la inuencia de diversas identidades y relaciones propias otras esferas sociales12.
2. La funcin de inspeccin y vigilancia en los locales de trabajo en el proyecto institucional del DNT. Inuencias internacionales, legislacin y poltica local
Los Boletines y las Crnicas del DNT son una fuente documental imprescindible para una reconstruccin de la actividad profesional de sus integrantes. A travs de ellos puede identicarse cmo fue congurndose y diferencindose esta agencia al interior del Estado nacional, dando lugar a un cuerpo especializado de funcionarios. Por cierto, estas publicaciones ociales tendan a sobredimensionar la ecacia de las intervenciones del Departamento en el cumplimiento de sus objetivos de gobernacin social. Pero tambin, y de forma explcita, entre 1907 y 1930, sus funcionarios dieron cuenta de las dicultades que encontraron para concretar sus intervenciones, sea por la oposicin de los actores del mundo del trabajo, por enfrentamientos con organizaciones sectoriales de trabajadores y empresarios, o por la accin de miembros de otras agencias estatales que rivalizaban con ellos y/o se servan de criterios diferentes de regulacin social. Revisando los Boletines y las Crnicas editados de 1907 a 1943, podemos reconocer que sus funcionarios desplegaron una amplsima tarea
Particularmente textos de Bourdieu (1989 y 1997), Skocpol (1984, 1985, 1995) y trabajos de esta sociloga en co-autora, tales como Weil, Orlo y Skocpol (1988) y Skocpol y Ritter (1995). 12 Me reero a contribuciones antropolgicas que abordaron los intercambios e imbricaciones entre actores estatales, polticos y societales; especialmente, trabajos de Marques de Miranda (2005), Borges (2005) y Soprano (2007) e investigaciones de antroplogos e historiadores que reconocieron en la trayectoria de las agencias estatales la incidencia de las formaciones acadmicas universitarias y profesionales de sus funcionarios, tales como Lomnitz (1998), Neiburg y Plotkin (2004) y Gonzlez Leandri (1996, 1999, 2001, 2005 y 2006).
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de investigacin de las relaciones laborales en la Argentina, produccin peridica de informacin estadstica de la situacin del mercado laboral, constitucin de un acervo bibliogrco especializado en el mundo del trabajo, recopilacin de legislacin, registro de experiencias internacionales en gestin de polticas laborales y conformacin de una justicia del trabajo. Y, adems, inspiraron proyectos de instituciones similares creados por los Estados provinciales, participaron de la elaboracin de proyectos de leyes e intervinieron en las jurisdicciones federales ciudad de Buenos Aires y Territorios Nacionales como mediadores en los conictos obrero-patronales (Soprano 1998). El DNT dependa del Ministerio del Interior de la Nacin. El proyecto de Ley Nacional de Trabajo del ao 1904 prevea tal inscripcin institucional, no slo porque la iniciativa surgi de quien era ministro de esa cartera, Joaqun V. Gonzlez, sino porque se consideraba la cuestin obrera como un problema de orden social que requera necesariamente la intervencin de la Polica, es decir, de una fuerza de seguridad comprendida en ese ministerio. As, hacia 1907, en la ciudad de Buenos Aires el control de la violacin a las dos leyes laborales vigentes recaa principalmente en manos de la Polica -y, secundariamente, en los inspectores municipales y del Departamento Nacional de Higiene13. De manera que, con la creacin del DNT, el Ministerio del Interior dena una estrategia dual de intervencin sobre el movimiento obrero y los trabajadores, articulando formas represivas y de regulacin consensuadas. Asimismo, y de acuerdo con investigaciones de Carlos Marichal (1992), desde la creacin de este Ministerio en 1862 y, ms precisamente, desde la presidencia de Domingo Sarmiento y la gestin de Dalmacio Vlez Sarseld, se lo consideraba como una agencia con las funciones de controlar el orden poltico e institucional interno y de elaborar polticas econmicas y sociales. Los objetivos y competencias del DNT fueron delimitndose entre 1907 y 1912 como producto de sucesivas propuestas concebidas entre el modelo denido por la Ley Nacional de Trabajo de Joaqun V. Gonzlez (1904) y la formulacin de la Ley Orgnica del Departamento (1912) elaborada durante la gestin en el Ministerio del Interior de Indalecio Gmez y la presidencia de Julio Lezana en el Departamento. Jos Nicols Matienzo y Marco M. Avellaneda fueron en ese orden sus primeros presidentes. Ambos elaboraron propuestas de ley orgnica, pero slo en la gestin de su tercer presidente,
Recordemos que cuando fue creado el DNT ya haba sido sancionada la Ley N 4661 de descanso dominical (en vigencia desde el 31 de agosto de 1905) y poco despus se aprob la Ley N 5291 reglamentaria del trabajo de mujeres y menores (del 30 de septiembre de 1907). Para el desarrollo de funciones de control social por la Polica remito a Ruibal (1990) y Gayol (1996).
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Lezana, la misma fue aprobada (Ley N 8999). Del anlisis de los proyectos de Gonzlez, Matienzo, Avellaneda y Lezana se concluye que todos fueron expresivos de una discusin internacional contempornea sobre la conveniencia de adoptar un modelo de agencia estatal prescindente o interventora en el ejercicio de la funcin de polica industrial y comercial, esto es, de inspeccin en los establecimientos para garantizar el cumplimiento de las leyes de trabajo. Todos ofrecan la mediacin del DNT en los conictos laborales a voluntad de las partes; vale decir, ninguno aludi a la imposicin de una gura como la conciliacin obligatoria. Y, en particular, el proyecto de Matienzo no dena taxativamente mecanismos mediante los cuales esa mediacin se implementara, pues lo proyectaba a semejanza del Bureau of Labour del gobierno federal norteamericano, que no posea esa competencia14. En los proyectos de Avellaneda y Lezana, la participacin directa del Estado en las relaciones laborales tambin se desarrollaba a travs de una agencia estatal de colocaciones (dependiente del DNT) que intervena en la regulacin de la oferta y demanda de mano de obra en el mercado de trabajo. El anlisis de la trayectoria del DNT permite reconocer una discusin signicativa para los actores sociales de la poca en torno a la denicin de sus
El Bureau of Labor fue creado en Washington en 1884 como agencia del gobierno federal. Al momento de su fundacin existan en Estados Unidos organizaciones en los estados federados de Massachusetts (1869), Pensylvania (1872), Connecticut (1873), Kentuky (1873), Ohio (1877), New Jersey (1878), Indiana (1879), Missouri (1879), Illinois (1879), California (1883), Wisconsin (1883), Nueva York (1883), Michigan (1883), Maryland (1884), Iowa (1884). Hacia 1907 existan 33 departamentos con jurisdiccin en los estados federados, publicando cada uno de ellos investigaciones, estadsticas y monografas. Los temas que abordaban eran amplios: inmigracin, series estadsticas generales, desarrollo de la industria y la agricultura. Los directores de tales departamentos coordinaban sus actividades desde una National Association de departamentos de estadsticas de trabajo, con el n de uniformar los mtodos y procedimientos de investigacin y publicacin de las informaciones elaboradas. La creacin de un departamento de jurisdiccin nacional tena por objeto reunir y editar investigaciones las relaciones laborales y favorecer la mejora material, social, intelectual y moral de los trabajadores de Estados Unidos. En un comienzo el Bureau of Labour fue dependencia del Ministerio del Interior, pero en 1888 fue elevado a la categora de departamento independiente. En 1903 fue incorporado al Ministerio de Comercio. Desde 1888 ampli sus funciones realizando investigaciones aduaneras y monetarias. Editaba tres publicaciones: Annual Reports, Special Reports, y Bulletin of the bureau of labor. Sus temas centrales eran: el mercado interno e internacional del trabajo; estudios monogrcos sobre la situacin del trabajo; movimiento nacional e internacional de la legislacin social y obrera. Las publicaciones incluan anlisis comparados de la situacin en Europa y Estados Unidos e informes relevados en los locales de trabajo por funcionarios. Ver: Ernesto Quesada, La cuestin obrera y su estudio universitario (BDNT N 1 1907).
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competencias, especialmente aquellas referidas a la intervencin estatal en la conciliacin y arbitraje de los conictos y a la imposicin de multas a los infractores de las leyes laborales. Dicha discusin est presente desde su creacin en el debate sobre la opcin por el modelo del Departamento Federal del Trabajo de Estados Unidos de Amrica abocado exclusivamente a tareas de investigacin, difusin y elaboracin jurdica sobre cuestiones de trabajo o el modelo ingls, el Labour Bureau o Department of Labour, que adems de incorporar las competencias que posea su par norteamericano, ejecutaba las Conciliation Act, es decir, estaba facultado para conciliar, arbitrar entre las partes e imponer multas a los infractores (funciones que en EE. UU. eran de competencia exclusiva de las agencias gubernamentales de cada estado federado)15. Tambin cabe mencionar que en 1912 Julio Lezana armaba que aunque el modelo a seguir era el del Departamento estadounidense, las funciones de inspeccin y vigilancia adoptadas en Argentina fueron ms bien una innovacin belga, vista como ms cercana al ideario de los catlicos sociales16. Por ltimo, siguiendo
15 En Gran Bretaa en 1886 se cre el Labour Bureau, una agencia dedicada a la realizacin de investigaciones estadsticas sobre la produccin y perles socio-profesionales, la situacin de la clase obrera (incluyendo datos sobre salarios y costo de vida), organizaciones gremiales y movimientos huelgusticos. Con anterioridad actuaban una diversidad de agencias estatales y privadas; entre estas ltimas se contaban las boards of conciliation que intervenan como rbitros en los conictos industriales, debiendo desde 1896 contar con autorizacin del Board of Trade (Ministerio de Industria y Comercio) para operar en asuntos laborales, investigar las causas y circunstancias de los conictos y promover a solicitud de una parte interesada un compromiso. En 1893 se ampli la esfera de accin del Labour Bureau organizndose en tres secciones, Comercio, Trabajo, Estadstica. Pas a denominarse Labour Department, quedando circunscrito en el mbito del Board of Trade. La facultad de mediar en los conictos laborales le fue atribuida por la ley en 1896: la Conciliation Act. Su autonoma no era completa, pues el Board of Trade determinaba qu tipos de investigaciones podan realizar sus funcionarios. Sus objetivos consistan en: 1) Recolectar y publicar estadsticas generales sobre asuntos relativos al trabajo en el Reino Unido. 2) Efectuar investigaciones especiales sobre la situacin de las industrias, niveles de ocupacin, inmigracin, distribucin de las ganancias, costos de produccin, salarios, precios mayoristas y minoristas, trabajo de mujeres y menores en centros industriales, previsin a la vejez. 3) Publicar la Labour Gazette. 4) dar cumplimiento a la Ley de Conciliacin que habilitaba al Board of Trade a intervenir en la solucin de los conictos laborales. Sus publicaciones eran el Labour Gazette, Abstracts of Labour y los Abstracts of foreing labour statistics, elaborados en base a la informacin editada por departamentos de otros pases (BDNT N 1 1907). 16 Segn Lezana: La facultad de inspeccin y vigilancia atribuida a las ocinas del trabajo, es una innovacin belga, que reposa sobre la consideracin de que la experiencia adquirida en el curso de la ejecucin de las leyes, que ensea a prepararlas mejor y facilita la aplicacin prudente de las ya promulgadas (BDNT N 25 1913:733). Por su parte, unos aos antes, Ernesto Quesada deca que la Oce du Travail belga fue creada en 1895 y sometida al control del Conceil Superieur
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el modelo de organizacin poltica federal del Estado argentino, los proyectos otorgaron jurisdiccin al DNT nicamente en territorios nacionales y Capital Federal. Slo el proyecto de Avellaneda intent abrir la posibilidad de crear dependencias del DNT en las provincias, pudiendo atribuirse esta singular tentativa a la vocacin centralista e intervencionista de algunas autoridades federales de la poca17. Cules fueron los ejes de la poltica laboral propuesta en el proyecto fundacional del DNT? Dena mecanismos legales e institucionales de regulacin de las relaciones entre empresarios y trabajadores asalariados a travs de: a) la sancin de leyes de asociaciones patronales y obreras, b) la concrecin de contratos colectivos de trabajo, c) la intervencin estatal en la conciliacin y arbitraje en los conictos laborales, d) y la creacin de una justicia del trabajo. Estos ejes tambin orientaron la elaboracin del proyecto de Cdigo Nacional del Trabajo presentado en el ao 1921 en el Congreso de la Nacin por el Poder Ejecutivo durante la presidencia de Hiplito Yrigoyen. La denicin e implementacin de esos ejes entre 1904 y 1912 fue coincidente con la constitucin de este cuerpo de funcionarios, que no tena antecedentes en la Argentina. En su benecio los funcionarios del DNT contaron con el conocimiento de experiencias desarrolladas por agencias creadas en Estados Unidos, Gran Bretaa, Europa occidental y en los pases nuevos Canad, Nueva Zelanda, Australia con las cuales aquellos se identicaban (Suriano 1989-1990 y 1993; Zimmermann 1994 y 1995). Por un decreto del 19 de marzo de 1907, el Presidente de la Nacin nombr al personal del DNT y asign temporalmente el presupuesto necesario para solventar sus salarios. Sus empleados provendran de otras agencias del Ministerio del Interior y las funciones que cumpliran en el Departamento seran establecidas por su presidente. De tal forma, Matienzo design como Ocial 1 al doctor Alejandro Ruzo, y como Auxiliar 2 de Contabilidad al doctor Alejandro M. Unsain. Ambos se haban graduado en la Facultad de Derecho de la Universidu Travail (1894), incorporado al Ministerio de Industria y Trabajo. En opinin, esta agencia responda a un modelo anlogo al ingls, puesto que se organiz a partir de corresponsales locales con salarios pagos a su cargo, es decir desechando el sistema norteamericano y francs que empleaba agentes expertos incorporados a su personal de planta (BDNT N 1 1907:133). 17 Natalio Botana (1996) destaca que en el perodo 1880-1916 se recurri a la intervencin federal en las provincias en 25 oportunidades por va del Congreso de la Nacin y en 15 por decreto del Poder Ejecutivo. En tanto que durante el primer gobierno de Hiplito Yrigoyen (1916-1922) se impuso a todas las provincias (excepto Santa Fe), contabilizndose cuatro veces por ley y 15 por decreto presidencial.
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dad de Buenos Aires en el ao 1906, habiendo realizado sus tesis sobre temas relativos a las relaciones laborales18. Tambin fueron puestos en funciones como Escribientes los seores Victoriano Alemn, J. J. Wollenveider y Juan Oscaris (BDNT N 1 1907:20). Asimismo, por decreto del 21 de marzo de ese ao se transri la Divisin de Industrias del Ministerio de Agricultura a la rbita del Ministerio del Interior, a n de que sus funcionarios prestasen servicios en el DNT (BDNT N 1 1907:21)19. Luego de la designacin del original cuerpo de funcionarios, en marzo de 1909, el Ministerio del Interior increment su planta de personal. En carta al ministro del Interior del 18 de marzo de 1907, Matienzo observaba que el personal era escaso y careca todava de experiencia sucientes en las investigaciones en que va a colaborar. Dando respuesta estos reclamos se produjo una reorganizacin de la institucin por decreto presidencial del 6 de marzo de 1909, pasando a registrarse en el Departamento la antigedad laboral en la funcin pblica de los funcionarios asignados desde el 1 de enero de dicho ao20. Por entonces, el DNT ya estaba integrado por:
Presidente: Doctor Jos Nicols Matienzo; Secretario, Doctor Alejandro Ruzo; Encargado de Estudios, Doctor Federico Cibils; Encargado de Estudios Auxiliar, Doctor Federico Figueroa; Ocial Mayor don Eufemio Alcayaga; Mdico, Doctor Carlos Roldn Verjs; Ociales Redactores y Traductores, seores Guillermo Kllenberg y Rafael Zavala; Jefes de Seccin, seores Alejandro Unsain, Joaqun Avalos, Rodolfo C. Godoy y Pablo Storni; Auxiliares, seores Ambrosio Maggio, Fernando Lpez, Juan Oscaris y Rafael Yrusta; Escribientes, seores Edgardo Auzn, Juan Wollenveider, Ricardo Coelho,
18 Segn Zimmermann (1995:72) Ruzo escribi su tesis doctoral sobre legislacin laboral, argumentando en favor de la intervencin estatal en las relaciones industriales y por el abandono del carcter marcadamente individualista de la legislacin civil argentina [...] Unsain fue nombrado jefe de seccin en 1909, convirtindose en las dcadas siguientes en un especialista renombrado en la legislacin laboral del pas. 19 El artculo 2 del mismo decreto estableca: Exceptase de lo dispuesto en el artculo anterior, al jefe de la seccin de industrias fabriles, quien continuar prestando sus servicios en el Departamento de Agricultura, cuyo n se recibir del Museo de Productos Nacionales y del Archivo de la Divisin de Industrias. Art.3- Los asuntos en que intervena la Divisin de Industrias, pertenecientes al Ministerio de Agricultura, correspondern la Divisin del Comercio Interior y Exterior, del mismo departamento (BDNT N 1 1907:21). 20 [...] de acuerdo con el presupuesto vigente y habindose dispuesto por decretos del 19 y 21 de marzo de 1907, pasar dicha reparticin los empleados de este ministerio [del Interior] y del de Agricultura, designados al efecto y cuyos puestos suprimidos de hecho en dichos ministerios, han sido denitivamente incorporados al Departamento Nacional del Trabajo (BDNT N 8 1909:135).
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Francisco Benedetti y Francisco Lpez; Ordenanzas, Horacio Gonzlez, Marcos Gonzlez y Elas Aguilar (BDNT N 8 1909:135-136).
Se trataba de 24 funcionarios, de los cuales cuatro eran doctores en derecho, uno doctor en medicina y el resto no parece disponer de estudios universitarios. La presencia de Pablo Storni entre los clasicados como seores se debe que an no se haba graduado, pues obtendra ese ao el ttulo de Doctor por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Storni contaba como antecedente haber colaborado en la elaboracin del proyecto de Ley Nacional del Trabajo de 1904. Por su parte, Federico Figueroa tambin estudi derecho en la UBA y realiz su tesis doctoral sobre huelgas en Argentina21. A su vez, tambin llama la atencin que en esta nmina Alejandro Unsain no sea mencionado como doctor. Posteriormente, un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, con fecha del 11 de abril de 1912, formaliz una nueva reorganizacin, esta vez agrupando sus funcionarios en tres secciones: Secretara; Estudios Legales y Estadsticos; e Inspeccin. Un total de 38 empleados lo integraban en ese ao:
- Secretara, dependiente del director general: Doctor Julio B. Lezana. Teniendo a su cargo inmediato al siguiente personal: Secretario, Doctor Federico R. Cibils; Auxiliar Principal, don Fernando Lpez; Ayudantes Primeros, don Antonio Berardo y Edgardo Auzn; Escribientes, Jos M. Ahumada, Pedro Veronelli y Luis Grunner. - Estudios Legales y Estadsticos, a cargo del Doctor Alejandro Ruzo. Segundo Jefe, seor Francisco Stag; Traductor, don Guillermo Kllenbergger; Ocial, don Juan Oscaris; Auxiliares Recopiladores don Francisco Lastra, Ambrosio
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[...] Figueroa critic tanto la indiferencia estatal expresada en la doctrina del laissez faire, como el exagerado intervencionismo estatal, aunque concluyendo que ninguna solucin era posible sin la intervencin conciliadora del Estado. Finalmente, recomendaba la creacin de una ocina del trabajo como un mecanismo adecuado para solucionar los conictos laborales [ver: Las huelgas en la Repblica Argentina y el modo de combatirlas. Imprenta Tragant. Buenos Aires, 1906] [...] Pablo Storni inici sus investigaciones sobre las relaciones laborales con un estudio escrito en 1904 sobre las condiciones ofrecidas en las industrias en la ciudad de Buenos Aires. Este informe fue ordenado por el gobierno nacional como parte de las investigaciones que serviran de base al proyecto de cdigo laboral de Joaqun V. Gonzlez. El informe de Storni es una exhaustiva investigacin sobre la situacin de la industria en la Capital Federal, la fuerza de trabajo empleada, los salarios y las condiciones laborales. En 1909 Storni agreg una puesta al da sobre los desarrollos entre 1904 y 1909, y present el trabajo como su tesis doctoral en la Facultad de Derecho de la Universidad de buenos Aires [ver: La industria y la situacin de las clases obreras en la Capital de la Repblica. Biblioteca Nacional. Coleccin Candioti] (BDNT N 19 1911:1057). Vase Zimmermann (1995).
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Maggio, Emilio Proungenes y Rafael Irusta; escribientes, don Pedro Lpez y Francisco Cammarota. - Inspeccin, a cargo del Doctor Alejandro Unsain; Segundo Jefe, Ingeniero Horacio Santa Mara; Inspectores para la Capital el Doctor Pablo Storni, don Joaqun Avalos, Rodolfo G. Godoy, Doctor Federico R. Figueroa, don Carlos Suarez y Amadeo Bialet Laprida; Inspectores para los Territorios Nacionales, don Miguel E. Vidal, Sebastin Rao, Jos A. Ruiz Moreno, Luis Vedia y Rafael Zavala; Ociales, seora Celia Lapalma de Emery, Cornelia I. De Zarragoita, Pastora V. de Ponce y Silva y seorita Rudecinda Prez. Escribientes, don Baldomero Ros y Alfredo Navarro (BDNT N 19 1911:1057).
Contaba con seis doctores en derecho (tres a cargo de secciones) y un ingeniero Horacio Santa Mara que cumpla funciones de inspeccin fundamentalmente en mbitos de trabajo localizados en obras pblicas; los 31 empleados restantes no posean ttulo universitario declarado. Entre el cuerpo de inspectores eran activos en esa funcin en calidad de Ociales cuatro mujeres ninguna con ttulo universitario. Constatamos, adems, que el mdico del Departamento Nacional de Higiene, Carlos Roldn Verjs, designado por decreto presidencial del 14 de junio de 1907 para cumplir funciones de inspeccin en el DNT, ya no forma parte del personal, en razn de que dichas funciones fueron concentradas por la primera agencia22. La presencia de estos estudiantes avanzados y jvenes graduados de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, con intereses y/o tesis orientadas en el estudio socio-laborales, permite reconocer que una de las redes de reclutamiento de los funcionarios del Departamento tena por referencia el mbito universitario y la conguracin de relaciones intelectuales, profesionales y personalizadas producidas en ese espacio social entre docentes y profesionales del
22 De acuerdo con el decreto: Siendo conveniente que gure un mdico en el personal tcnico del Departamento Nacional del Trabajo, para la inspeccin de establecimientos industriales, hasta que sea incluido en el presupuesto de dicha reparticin, El Presidente de la Repblica, Resuelve: Art. 1 El Dr. Carlos Roldn Verjs, mdico inspector de establecimientos industriales del Departamento Nacional de Higiene (inciso 4, item 2, part.6), pasar prestar sus servicios en el Departamento Nacional del Trabajo (BDNT N 2 1907:198). Al pi de la trascripcin de decreto, el redactor del BDNT observaba: El mdico adscrito al Departamento ha iniciado la inspeccin de los establecimientos industriales, para tomar nota de sus condiciones higinicas y de las medidas que sera necesario proponer en proteccin de la salud de los trabajadores. Ha presentado ya el resultado de su visita las fbricas de vidrios y de cerillas fosfricas y las de panaderas.
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derecho, estudiantes y graduados23. En este sentido, si bien destacados abogados como Nicols Matienzo y Marco M. Avellaneda discontinuaron sus trayectorias como presidentes en la institucin, la temprana incorporacin y extendida presencia en el tiempo de estos jvenes abogados tuvo un efecto duradero en la historia del DNT, en la medida en que sus intereses intelectuales y profesionales estaban fuertemente comprometidos con la organizacin de una agencia estatal reguladora de las relaciones capital-trabajo, la elaboracin de informacin cuantitativa y cualitativa sobre las situaciones laborales y las condiciones de vida de los trabajadores, y el diseo de una normativa y asesoramiento legal que contribuyeran a la delimitacin de un campo del derecho laboral en la Argentina. En consecuencia, la continua trayectoria en las dcadas de 1910 y 1920 de abogados como Federico Cibils, Alejandro Ruzo, Alejandro Unsain, Pablo Storni y Federico R. Figueroa, favoreci la realizacin efectiva de un proceso de diferenciacin y especializacin de esta agencia en la organizacin del Estado nacional y la denicin de un proyecto institucional especco que fortaleca su capacidad de autonoma respecto de otras fuerzas estatales, polticas, societales o del mercado. La otra red de relaciones activa en el reclutamiento de los funcionarios era la de los catlicos sociales. El abogado Julio Lezana fue nombrado presidente del DNT en 1911 a propuesta de quien por entonces era ministro del Interior, el abogado Indalecio Gmez. Ambos eran activos miembros del catolicismo social. Lezana estuvo en la Presidencia del DNT hasta 1920, siendo conrmado en ese cargo por Hiplito Yrigoyen cuando asumi el gobierno en 1916. Su desplazamiento del Departamento recin se concret en el conictivo escenario social y poltico del denominado Quinquenio Revolucionario (1917-1921). De modo que resulta signicativo destacar tambin esta continuidad en la conduccin poltica del DNT y confrontarla con otras situaciones estatales investigadas por ejemplo por David Rock (1975), quien reconoce una poltica activa de Yrigoyen y de otros dirigentes de la Unin Cvica Radical destinada a cooptar espacios en las agencias estatales (sobre todo en mbitos del Ministerio del Interior) con el objeto de satisfacer las demandas de poder de dirigentes y militantes partidarios que integraban la mquina partidaria en diferentes
23 Zimmermann (1995) seala que entre 1898 y 1916 en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires se defendieron ms de ochenta tesis doctorales que trataban temas relacionados con la denominada cuestin social, tales como responsabilidad legal en accidentes laborales, la naturaleza jurdica del contrato de trabajo, arbitraje y conciliacin en los conictos laborales, la constitucionalidad de las leyes de expulsin de anarquistas y anlisis jurdico de la legislacin social y laboral.
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distritos electorales. De acuerdo con Rock, esta poltica introdujo en 1916 una ruptura en las trayectorias institucionales y de funcionarios estatales. Durante la gestin de Lezana tuvieron participacin en el DNT varios miembros de esta corriente reformadora del catolicismo. Por un lado, mencionemos a dos destacados inspectores de establecimientos laborales: Jos Elas Nklison y Celia Lapalma de Emery. Y, por otro lado, Alejandro Bunge, que estuvo a cargo de la Divisin de Estadstica, en la cual fue activo en la organizacin de encuestas y sistematizacin de informacin cuantitativa elaborada por el Departamento u otras agencias estatales. Entre 1912 y 1916, Bunge tambin se desempe como Presidente de los Crculos de Obreros Catlicos24. La inuencia de estos catlicos sociales en el diseo e implementacin del proyecto del Departamento implicaba, sin dudas, la intervencin de fuerzas que heteronomizaban su quehacer; pero, adems, como han sealado diversos analistas (Suriano 1989-1990 y 1993; Zimmermann 1995; Garguin 1997 y 2000) en esos aos existi una anidad intelectual y poltica signicativa entre las propuestas de reformas promovidas por el catolicismo social argentino y el proyecto del DNT25. De modo que, esta inuencia tambin contribuy al fortalecimiento de su autonoma institucional. Ambas redes la de abogados y la de catlicos sociales fueron activas en el reclutamiento y organizacin de estos funcionarios estatales. Ahora bien, a pesar de contar con esta evidencia, no deberamos descartar la potencial ecacia de otras redes de relaciones polticas, personales o de otro tipo, toda vez que la presente investigacin no ha podido dar cuenta de cmo se dio el acceso y permanencia al DNT del conjunto de los funcionarios arriba nominados. Ms an, es imposible soslayar el hecho que Jos Nicols Matienzo, Marco Avellaneda, Julio Lezana o Alejandro Bunge, al momento de ingresar al Departamento no slo eran importantes referentes acadmicos, profesionales o de grupos confesionales, sino tambin encumbrados y reconocidos dirigentes polticos del ocialismo.
3. Denicin de la Ley Orgnica del DNT

El 30 de septiembre de 1912, el Congreso Nacional sancion la Ley Orgnica del DNT, N 8.999, estableciendo que se ocupara de preparar la
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Para un anlisis de la trayectoria de esta corriente doctrinaria y poltica del catolicismo en la Argentina, vase Soneira (1989) y Zimmermann (1995). 25 Esta cuestin ha desarrollada ms ampliamente en Soprano (1998 y 2000).
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legislacin del trabajo, recogiendo, coordinando y publicando datos relativos sobre el tema y organizara la inspeccin y vigilancia de las disposiciones legales que dicte el Congreso sobre la materia. Asimismo, prescriba que esas funciones quedaran a cargo de tres divisiones: Legislacin; Estadstica; e Inspeccin y Vigilancia. Cmo quedaban denidas las funciones y competencias de esta ltima Divisin?
Art. 3: El Departamento establecer un servicio de inspeccin y vigilancia directa y permanente en los establecimientos industriales y comerciales en la Capital de la Repblica y en los Territorios Nacionales, n de velar por el cumplimiento de las leyes relativas al trabajo. Art.4 Los inspectores de trabajo, debidamente autorizados, tiene derecho penetrar en los locales donde se ejerza una industria comercio durante las horas destinadas al trabajo. La negacin del patrn importar una infraccin esta ley, que penar con una multa de 100 500 pesos, sin perjuicio de procederse al allanamiento, previa orden requerida por el Presidente del Departamento () Art.8 Todas las personas que se reere esta ley que rehsen suministrar datos informes requeridos por el Departamento para el desempeo de su cometido, los suministren con falsedad, incurrirn en una multa de 100 150 pesos por la primera vez y de 500 1.000 pesos en caso de reincidencia benecio del tesoro comn de las escuelas, en su defecto sufrirn el arresto equivalente segn el Cdigo Penal () El Departamento no podr comunicar ni publicar los nombres de las personas, empresas sociedades que se reeren los datos informes. Todo empleado agente del Departamento Nacional del Trabajo, que revele los secretos industriales comerciales de que hubiere tenido conocimiento en razn de su cargo, incurrirn en la pena establecida por el Cdigo Penal, por la revelacin de secretos () Art.11 Las penas que se reeren los Arts. 4 y 8 sern aplicadas por el Departamento del Trabajo, con apelacin la Justicia Ordinaria (BDNT N 23 1913:45 y ss).
En 1912, la Divisin de Inspeccin y Vigilancia deba velar por el cumplimiento de las leyes de descanso dominical y de trabajo de mujeres y menores en la Capital Federal y Territorios Nacionales (incluyendo tambin puertos y lneas frreas), respetando la jurisdiccin de los Estados provinciales. Cmo estaba prevista su intervencin en los establecimientos laborales? De acuerdo con la Ley:
1 [...] los inspectores debern cerciorarse de que se cumplen puntualmente las exigencias de la ley destinadas garantizar la salud, la seguridad, la
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moralidad, la instruccin y el reposo necesario de los menores y de las mujeres. Levantarn actas de las infracciones que descubran, agregando todas las ampliaciones y piezas de conviccin que concurran establecer la comprobacin de aqullas. De estas constancias se enviarn testimonios en debida forma la Jefatura de Polica, para la ampliacin de la multa correspondiente. 2 Los inspectores visitarn tambin los Territorios Nacionales para inspeccionar los establecimientos industriales y comerciales que en ellos funcionen y donde trabajen mujeres y menores, haciendo intimar sus dueos, por la autoridad policial, que se ajusten las prescripciones de la ley, si se comprobase que ellas no son respetadas, sin perjuicio de la aplicacin de las penas incurridas. 3 A los efectos de la inspeccin y vigilancia enunciadas, los inspectores del trabajo y de higiene, podrn penetrar en todos los locales donde se ejerciere alguna industria comercio. Irn provistos de la debida autorizacin expedida por el presidente del Departamento, y no podrn visitar los respectivos establecimientos sino durante las horas de trabajo. 4 Si los patronos dueos de las casas industriales comerciales no permitieran la entrada los inspectores, stos se limitarn hacer constatar el hecho, labrando el acta correspondiente, la que ser subscripta por dos testigos, el inspector y el patrn, si no se negara hacerlo. Esta acta servir de suciente constancia para aplicacin de la multa respectiva y para la requisicin de la orden de allanamiento. El jefe de la Divisin la elevar al Presidente, con el informe del caso (BDNT N 23 1913:52-53).
La Ley tambin prescriba que el Departamento deba organizar un Registro Nacional de Colocaciones para obreros sin trabajo, que tendra por funcin coordinar la oferta y la demanda de trabajo. La concrecin y actualizacin de ese Registro, as como el control de las agencias de colocaciones particulares, qued como competencia de la Seccin de Inspeccin y Vigilancia. Se estableca que el DNT anotar, clasicar y publicar la oferta y demanda de trabajo llevando tres registros: uno de oferta de trabajo, otro de demanda de brazos, y un tercero de carcter reservado consignando antecedentes de patrones y obreros, a efectos de vigilar el cumplimiento de las condiciones de contratacin por ambas partes. Las inscripciones se realizaran por profesiones y fecha de registro, siendo gratuita. Los obreros la hacan efectiva mediante un certicado de buena conducta y justicando su identidad personal (BDNT N 23 1913:56-57). En relacin con las funciones de Inspeccin y Vigilancia se esperaba que el DNT mantuviera acciones conjuntas y diferenciadas con el Departamento Na-
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cional de Higiene26. Asimismo, el decreto del 20 de junio de 1911, reglamentario de la ley de descanso dominical N 4661, con las modicaciones introducidas por el decreto del 27 de abril de 1914 en vigencia en los Territorios Nacionales, planteaba ajustes en las competencias e interlocucin con otros agentes estatales, principalmente con funcionarios de gobernaciones y la polica, en virtud de la intermitente o inexistente presencia del DNT y del Departamento Nacional de Higiene en estos espacios de jurisdiccin federal. All, habitualmente, las autoridades locales y policiales daban (algn) cumplimiento a la ley. La normativa aprobada en 1912 ampliaba las competencias y tareas de la Divisin de Estadstica incorporando la produccin de informacin sobre el comercio y la industria en general de la Repblica (BDNT N 23 1913:51), tal como ocurri con el Bureau of Labour. Esta normativa especicaba los temas prioritarios objeto de investigacin del Departamento:
1) El trabajo obrero, comprendiendo: a) nmeros de obreros en los diferentes trabajos, sexo, edad, nacionalidad y estado civil de los mismos; b) desocupacin de los obreros en los diversos trabajos; c) obreros que trabajan en ocupaciones transitorias; d) salario; e) jornada y horas de trabajo; f ) trabajo de las mujeres y de los nios; g) trabajo domicilio. 2) Los conictos del trabajo: a) huelgas y cierres, sus causas, su duracin y sus resultados; d) mediacin, conciliacin y arbitraje. 3) Los riesgos del trabajo: a) enfermedades profesionales; b) accidentes del trabajo y su clasicacin. 4) La organizacin obrera: a) sociedades gremiales, mutualistas, de resistencia;
26 Art.37. El Departamento Nacional del Trabajo, solicitar del Departamento Nacional de Higiene, que mande practicar en los establecimientos industriales y comerciales de la Capital Federal y Territorios Nacionales, las inspecciones tcnicas que considere necesarias para asegurar el estricto cumplimiento de la Ley del Trabajo de mujeres y menores en lo concerniente las condiciones higinicas de los locales y la salud de los obreros. El resultado de estas inspecciones ser comunicado por escrito al Departamento Nacional del Trabajo, debiendo adems el Departamento Nacional de Higiene, indicar las medidas cuya adopcin estime conveniente para garantizar la ecacia de la citada ley en orden la higiene y la salud de las personas de que se ocupa. Art.38. Los inspectores del Departamento Nacional de Higiene, se hallarn provistos de la autorizacin respectiva del Presidente del Departamento Nacional del Trabajo, para poder penetrar en las fbricas, talleres y casas de comercio donde deban practicar la inspeccin que se les haya encargado. Art.39. La inspeccin y vigilancia de los establecimientos industriales y comerciales de los Territorios Nacionales la har el mdico de la Administracin Sanitaria del Territorio, segn las instrucciones que reciba del Departamento Nacional de Higiene. Art.40. A los nes del estudio y exacto conocimiento de las enfermedades profesionales en nuestro medio industrial, el Departamento Nacional del Trabajo podr solicitar del Departamento Nacional de Higiene, que inspeccione los establecimientos donde se efecten trabajos capaces de producirlos (BDNT N 23 1913:57).
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b) sociedades recreativas y educativas; c) agrupaciones polticas obreras. 5) La vida del obrero: a) familia obrera y su presupuesto; b) vivienda obrera; c) precios de los artculos de primera necesidad; d) aporte de los distintos miembros de la familia a las entradas de la misma; e) enfermedades y mortalidad obreras. 6) La educacin y moralidad obrera: a) escuelas nocturnas de adultos, industriales, etc.; b) alcoholismo; c) delitos. 7) El seguro social: a) seguro contra enfermedades; b) seguros contra accidentes de trabajo; c) seguro contra la vejez invalidez; d) seguro contra la desocupacin y cierres; e) seguros de empleados particulares; f ) seguro de la maternidad. 8) Pauperismo y ahorro obrero. 9) Inmigracin y emigracin bajo el concepto econmico social. 10) Los precios corrientes de los artculos de primera necesidad, por mayor y al menudeo. 11) Los obreros de las empresas de transporte y de los trabajos pblicos. 12) La estadstica obrera en el extranjero. 13) La estadstica en de todos los dems ramos de la vida industrial y comercial relacionada con los obreros. 14) Los trabajos estadsticos ordenados por el Ministerio (BDNT N 23 1913:51-52).
Si citamos en detalle estos catorce temas sobre los cuales se reuna, produca y/o sistematizaba informacin en la Divisin de Estadstica, es debido a que, por un lado, vericamos que aquellos retomaban campos de inters sobre el mundo de la produccin, el comercio y el trabajo sobre los cuales las agencias de otros pases venan interesndose y difundiendo resultados. Y, por otro lado, porque como veremos a continuacin los funcionarios de Inspeccin y Vigilancia deban poner estos temas en foco de anlisis en las observaciones y entrevistas que efectuaban en los locales de trabajo27. En otras palabras, esos temas organizaban una agenda de problemas sustantivos signicativos de la agenda internacional sobre la cuestin social y, particularmente, para los funcionarios del DNT constituan un insumo clave en el diseo de un corpus jurdico que atendiera los cuatro ejes de su poltica de regulacin de las relaciones laborales (tal como quedaba plasmado tambin en los resultados de su participacin como colaboradores en la elaboracin de proyectos ley28 o en su intervencin en la formulacin del
27 Para un anlisis detallado de la labor de la Divisin de Estadstica del DNT en este perodo, remito a los trabajos de Hernn Gonzlez Bollo (1999 y 2004) y Hernn Otero (2007). 28 Para 1912, cabe destacar la cooperacin implementada entre el DNT y las comisiones internas de la Cmara de Diputados del Congreso de la Nacin, relacionada con el diseo de una ley sobre accidentes de trabajo, aportando datos y asesorando. De igual forma, ese ao tambin se colabor en el proyecto de ley de conciliacin y arbitraje presentado por el Diputado Barco (BDNT N 25 1913:774 y ss).
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Cdigo Nacional del Trabajo, coordinado por Alejandro Unsain y presentado al Congreso de la Nacin en 1921 por el Poder Ejecutivo)29.
4. Los informes de inspeccin: entre las prescripciones normativas del proyecto institucional y los ajustes producidos en la experiencia de los funcionarios
Una primera cuestin a destacar (posiblemente la ms evidente) respecto de las relaciones que pueden establecerse entre las prescripciones normativas referidas arriba y su realizacin en la prctica de las inspecciones en los locales de trabajo, tiene que ver con el incumplimiento total o parcial de las mismas en numerosas situaciones. Pero, tambin, nos interesa llamar la atencin sobre una segunda cuestin, vinculada con los ajustes y especicaciones producidos en la implementacin de la inspeccin y en la elaboracin de sus resultados a travs de los informes. Esta ltima cuestin intenta enfocar la incidencia de la experiencia acumulada por los funcionarios en la ejecucin del proyecto institucional y/o en su posterior redenicin normativa. Detengmonos, entonces, en algunas de estas situaciones e informes de inspeccin haciendo foco en estas dos cuestiones. En un trabajo anterior (Soprano, Colngelo, Brunatti 2006) sealamos que los funcionarios del DNT hicieron a principios de la dcada de 1910 una serie de inspecciones en establecimientos agroindustriales en las provincias de Jujuy y Salta, en los cuales se empleaba estacionalmente mano de obra indgena procedente de los territorios nacionales del Chaco y Formosa30. Asimismo, en 1911 la inspectora honoraria Celia Lapalma de Emery realiz un estudio sobre las condiciones de trabajo en los talleres del Estado, de benecencia, de comercio e industria en las provincias de Santa Fe, Santiago del Estero,
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El mensaje elevado por el Poder Ejecutivo al Congreso sealaba en su introduccin: [...] el Poder Ejecutivo se ha inspirado en los mismos principios de poltica social que informaron los diversos proyectos sobre legislacin obrera, y muy especialmente los que se referan a conciliacin y arbitraje (mensaje del 19 de mayo de 1919), asociaciones profesionales (23 de mayo de 1919), contrato colectivo de trabajo (19 de marzo de 1919) y trabajo en los territorios nacionales (24 de julio de 1919). 30 Me reero a tres informes que produjo el DNT entre 1912 y 1914 sobre establecimientos azucareros en las provincias de Salta y Jujuy que empleaban mano de obra indgena. Dichos informes fueron realizados por los inspectores Luis de Vedia, Miguel Vidal y Rafael Zavala, y luego publicados en los BDNT N 24 (1913), BDNT N 28 (1914) y BDNT N 31 (1915).
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Tucumn, Salta y Crdoba, los cuales nos dice ha visitado (BDNT N 19 1911). Ese mismo ao, el inspector Federico Figueroa hizo un estudio in situ sobre las condiciones de trabajo en la ciudad de Catamarca y en los valles adyacentes (BDNT N 18 1911). En 1912 el inspector Jos A. Ruiz Moreno inspeccion una fbrica de cerillas fosfricas en Paran, capital de Entre Ros (BDNT N 25 1913). Y en otras ocasiones los inspectores concretaron tareas de investigacin y asesoramiento en las provincias31. Otro dato signicativo es la referencia a inspecciones de fbricas de fsforos instaladas en la Provincia de Buenos Aires (cinco en la municipalidad de Avellaneda y una en Lans). En este ltimo caso, el Presidente del DNT salvaba pblica y formalmente la intervencin fuera de la jurisdiccin federal sealando que las casas matrices de las empresas se encontraban en la ciudad Capital y que el personal ocupado tambin resida all (BDNT N 25 1913). Tambin existe un informe sobre los ingenios azucareros en la Provincia de Tucumn, que no incluye referencias al empleo de mano de obra indgena, pues all los obreros ocupados son todos en su mayora argentinos (BDNT N 24 1913). En trminos generales, todos estos casos de intervencin en jurisdicciones provinciales corresponden
En un informe de 1913, Julio Lezana observaba: Las agitaciones huelguistas que ms novedad y resonancia han tenido en el pas, son las de carcter agrario ocurridas en la provincia de Santa Fe, de Crdoba y La Pampa Central [este ltimo, era Territorio Nacional]. En las primeras la accin del Departamento ha tenido que limitarse a estudiar las causas del conicto y a indicar los medios de resolverlo, con criterio ms equitativo que jurdico, dejando a las autoridades locales y al Ministerio de Agricultura la adopcin de las medidas adecuadas para la normalizar la situacin evitando la ruina de nuestra produccin agrcola. En La Pampa Central la intervencin del Departamento ha sido ms directa, extensa y completa, porque a la vez que investigaba los motivos de la protesta de los colonos y de su malestar, ofreca ya aceptaba su mediacin, suscitaba y presida el debate de las partes, sobre los puntos de desinteligencia y aconsejaba las soluciones ms prudentes y satisfactorias para todos (BDNT N 25 1913 736-737). En el nal de la Memoria del DNT correspondiente al ao 1912, Lezana noticaba que existe un Anexo que contiene los informes del DNT sobre los conictos agrarios, no incluidos en el BDNT N 25 por falta de espacio y remite su lectura a la Memoria del Ministerio del Interior (1912). Asimismo, en un informe sobre los territorios nacionales, tambin se detallaba informacin correspondiente a la Provincia de Santa Fe: Por segunda vez, este Departamento ha tenido intervencin en los asuntos relacionados con los obreros del campo. La primera de estas intervenciones se llev a cabo a raz del primer movimiento agrario de las colonias Guastachn, Renanc y Macachn, bajo la presidencia del doctor Marco M. Avellaneda. La segunda intervencin en el curso del ao prximo pasado, tuvo por objeto principal conocer la situacin de los colonos en el territorio de La Pampa Central y Provincia de Santa Fe. La Divisin de Inspeccin, en consecuencia, ha podido agregar a sus conocimientos de hechos relacionados con el problema urbano, las que derivan de la situacin agraria (BDNT N 25 1913:758-759).
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a una modalidad de la inspeccin asociada al relevamiento de informacin, la investigacin y divulgacin de la normativa vigente; esto es, si bien suponan el reconocimiento del cumplimiento o la violacin de las leyes laborales, no implicaban tareas como labrar actas de infraccin y/o formalizar denuncias a la Polica o la Justicia. No obstante, la sola intervencin en jurisdiccin provincial parece ms bien un desvo de la norma que investa competencias al DNT slo en el mbito federal, o bien un producto de adecuaciones que sus funcionarios impriman en sus prcticas y que adquiran alguna legitimidad poltica de hecho32. Sobre la labor de la Divisin de Inspeccin y Vigilancia, Lezana sostena que sta consegua desempearse con ecacia en el mbito de la jurisdiccin federal, an cuando, en lo que respecta a la vigilancia de las leyes laborales, una vez levantada la infraccin por los inspectores, el procedimiento legal por el cual se tramitaba en la justicia ordinaria resultaba en su perspectiva demasiado lento33. Por el contrario, se manifestaba optimista en su evaluacin de la labor de los inspectores del DNT. La interlocucin con los empresarios tambin resultaba de la recepcin por parte del DNT de reiterados reclamos de los industriales, quienes manifestaban la ausencia de documentacin o la existencia de documentos falsos presentados por los menores que buscaban trabajo en sus establecimientos. Por tal motivo, con el objeto de evitar que la
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Queda como tarea pendiente vericar si la fecha en que se efectu la inspeccin in situ en esos establecimientos en jurisdicciones provinciales, no coincidan con situaciones polticas en que se producan intervenciones federales en las mencionadas provincias. Sea cual fuera la respuesta a esta hiptesis, vale la pena destacar que ninguno de los informes de los inspectores ni los informes anuales del Presidente del DNT publicados en Boletines y Crnicas aluden directa o implcitamente a tales circunstancias. 33 La imposicin de las penas sancionadas para las infracciones de esta ley [trabajo de mujeres y nios], la pronuncian los jueces correccionales y como ellos tienen que ajustarse al procedimiento respectivo sucede que no es posible hacer efectivas, de una manera inmediata y ecaz, las enunciadas penas. Los inspectores comprueban la infraccin y el Departamento eleva al Juzgado correspondiente todos los antecedentes del caso; all, siguiendo los trmites de ley, entra a un nuevo proceso de comprobacin el hecho constatado por la Inspeccin, como si se tratara de una simple denuncia. En esto no hay nada de censurable, desde que el juez llamado a imponer la pena no puede prescindir de estudiar y calicar con criterio el hecho para aplicar la que estime justa. Pero as y todo, el resultado es que mientras se sustancia la causa el tiempo corre, el infractor no se inquieta gran cosa y contina esperando la resolucin para saber recin a que atenerse. Paga la multa si se le condena, y como la ley no prev la reincidencia, comete una nueva infraccin y se deja estar esperando la instauracin de un nuevo juicio. De suerte que, la saludable tutela de esta ley protectora del dbil est llamada a ejercer resulta casi ilusoria (BDNT N 25 1913:737).
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falta de documentacin personal de los trabajadores derivara en una infraccin del empleador, en 1912 el Poder Ejecutivo Nacional autoriz a la Divisin de Inspeccin del DNT a otorgar certicados que acrediten la edad de los menores extranjeros cuando no tuvieran los documentos exigidos por el Cdigo Civil, al solo objeto de su admisin en los establecimientos industriales para el ejercicio del trabajo, compitiendo en esta funcin con la Polica. As, en el curso de ese ao se extendieron 108 certicados de simple edad (BDNT N 25 1913:767-768). Respecto de la relacin con los trabajadores, con mayor frecuencia la inspeccin estableca contacto con ellos fuera del mbito de los locales de trabajo en cumplimiento de la funcin de asesoramiento legal gratuito. Esta funcin estaba normativamente denida, pero se fue ajustando conforme los inspectores alcanzaban un conocimiento ms acabado de los problemas legales afrontados por los trabajadores, as como de las dicultades prcticas de hacer valer sus derechos. Al respecto, debemos tener en cuenta que el derecho laboral todava era un campo en incipiente formacin a nivel mundial y que no exista en Argentina una justicia del trabajo34. La divulgacin de las leyes obreras era una de las tareas que implicaba los mayores esfuerzos de dilogo de los inspectores con los empresarios y trabajadores. Por un lado, se daba a conocimiento a ambos la normativa vigente en el curso de las inspecciones. Lezana deca que la tarea de la Divisin era mayormente de prevencin35. Por otro lado, la difusin tambin se realizaba durante
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Un informe de 1912 expone cmo se fue procesando la organizacin del asesoramiento en el DNT: Una de las cuestiones que ms preocup a la Inspeccin, fu la relativa al crecido nmero de trabajadores que se vean obligados a recurrir a la justicia para hacer efectivo, por los medios judiciales, el cobro de sus salarios. La existencia indiscutible de este hecho, sugera una pregunta: quin y cmo asesoraba a los obreros indicndoles el trmite a seguir ante los jueces de paz, autoridades competentes para atender en esta clase de demandas en razn del monto de las mismas? Un recorrido de los juzgados de paz de la Capital fu suciente para conocer las molestias de todo orden a que los obreros se ven expuestos cuando deben recurrir a las vas judiciales para el cobro de salarios devengados. En casi todos los juzgados de paz se les exige que presenten por escrito y en forma sus pedidos an cuando la ley de la materia establece que el procedimiento ser verbal y actuado. En tales condiciones el obrero debe, necesariamente recurrir a un representante o procurador y el resultado es que antes de percibir lo que gestiona debe comenzar por abonar honorarios. La Inspeccin pens que podra evitar tales gastos y tales molestias a los trabajadores, y al efecto indic la conveniencia de un decreto autorizndola a asesorar a los obreros en los casos de cobro de salarios por la va judicial (BDNT N 25 1913:768 y ss). 35 [...] la mayor parte de los industriales que antes desconocan e ignoraban la ley, hoy se hallan debidamente instruidos de las obligaciones que esta les impone; pudiendo sin duda atribuirse esta circunstancia el que gran nmero de infracciones que slo por ignorancia se cometan desaparecieron ante una simple prevencin o advertencia de los inspectores. La conducta de estos
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el asesoramiento legal gratuito a los trabajadores y mediante la impresin y distribucin en los establecimientos de ejemplares conteniendo las tres leyes obreras en vigencia: Descanso Dominical, Reglamentaria del trabajo de mujeres y menores y Orgnica del Departamento Nacional del Trabajo, acompaada cada una de ellas de su correspondiente reglamento. Haba otros interlocutores que operaban como mediadores en la relacin entre el DNT y los trabajadores y empresarios. Segn un informe de Lezana se ofreca material de divulgacin y asesoramiento a gremios, asociaciones intermedias, al Partido Socialista y a los Crculos de Obreros Catlicos, reconocindolos como organizaciones con ascendiente y legitimidad entre los trabajadores36. En el curso de estos intercambios, algunos gremios provean informacin a los funcionarios del DNT; tal fue el caso de la Sociedad de Obreros Fundidores, Modelistas y Anexos, y la Liga Internacional de Domsticos, que ofrecieron datos sobre salarios, costo mensual de alquileres, presupuesto mensual de un matrimonio con dos y con siete hijos, para una investigacin sobre la caresta de vida (BDNT N 21 1912). Durante la concrecin de estos estudios sobre niveles de vida de la poblacin obrera de la Capital Federal, tambin se tom por objeto de anlisis
funcionarios en el desempeo de su delicada y difcil tarea no ha suscitado quejas de ningn gnero, y ms bien ha contribuido a disipar desconanzas y a facilitar la cordialidad de las relaciones entre los patrones y los obreros con el mejor conocimiento de sus respectivos derechos y deberes [...] Y aunque en muchas ocasiones la tolerancia respectiva de ciertas faltas se impona en virtud de consideraciones fundadas en las mismas necesidades de la industria, y en otras haba que luchar con los temores y hasta con la complicidad de los mismos obreros, puede armarse que gran nmero de abusos se han corregido y que el mejoramiento constante y progresivo de las condiciones de trabajo se acrecienta de da en da (BDNT N 25 1913:737-738). 36 Lezana sealaba: A cada fbrica se enviaron varios ejemplares y se estableci la prctica de adjuntar con cada nota de advertencia un ejemplar de la ley a los industriales que violan sus disposiciones. Para ponerlos en conocimiento de la poblacin obrera, se enviaron ejemplares a todos los centros gremiales, bibliotecas y asociaciones diversas de trabajadores, centros seccionales de Partido Socialista y Crculos de obreros [catlicos]. Juntamente con los ejemplares se remita una nota en que se peda a los interesados que formulasen verbalmente o por escrito sus denuncias a la Inspeccin del Departamento. Es lisonjero agregar que muchas de las agrupaciones mencionadas volvieron ms tarde a solicitar mayor nmero de ejemplares (BDNT N 25 1913:770-771). Tambin cabe mencionar que existen estudios monogrcos efectuados por los inspectores del DNT sobre algunas de estas organizaciones, como informes de Jos Elas Nklison sobre la Federacin Obrera Regional Argentina y la Federacin Obrera Martima (BDNT N 40 1919), y sobre la Accin social catlica obrera (BDNT N 46 1920). Hernn Gonzlez Bollo (1999) recuerda, adems, que entre 1914 y 1927 la Divisin de Estadstica del DNT ofreci cifras anuales de ocupacin obrera a la Comisin de Legislacin de Trabajo de la Cmara de Diputados de la Nacin. Vase: CMDNT N 127 (1928).
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y se trab contacto con asociaciones mutuales (BDNT N 25 1913). En ambos casos, los funcionarios presentaban a los gremios y mutuales una encuesta de elaboracin propia, con el n de relevar sistemticamente la informacin demandada. En otras oportunidades, otras agencias estatales e instituciones privadas eran objeto de pedidos de informacin cualitativa y cuantitativa, tales como la Administracin de Puertos de Buenos Aires (sobre movimiento de poblacin inmigrante, su nacionalidad, edad, sexo, profesin), el Ministerio de Agricultura (sobre desplazamiento de mano de obra estacional en el mercado de trabajo), la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires (sobre precios de bienes de consumo obrero), los hospitales pblicos y privados (sobre accidentes de trabajo), entre otras. Las opiniones relevadas sobre un mismo tema entre diversos actores sociales no siempre coincidan y habitualmente los informes del DNT comprendan su diversidad. As, por ejemplo, en un informe sobre la produccin y los precios en el sector lcteo, el inspector Joaqun valos recoga testimonios de tamberos, casas revendedoras, repartidores y consumidores (BDNT N 21 1912). Veamos ahora algunos detalles sobre la metodologa de la inspeccin. De acuerdo con el Presidente del DNT, el procedimiento que segua la Divisin de Inspeccin y Vigilancia para organizar las reas de inspeccin de establecimientos se dena a partir de los distritos o zonas, tomado como referencia territorial la divisin del municipio de la Capital Federal en circunscripciones electorales y no una clasicacin de sectores de la industria y el comercio. Algunos establecimientos podan ser objeto de dos o tres inspecciones, pero en ningn caso se inspeccionaba el universo existente. As pues, por ejemplo, el resultado de estas inspecciones parciales en 1912 permiti establecer que en el caso de la ley 5291 (trabajo de mujeres y menores) el mayor nmero de las infracciones no era por incumplimiento de sus disposiciones, sino de las reglamentaciones accesorias, tales como falta de registro de menores, de descanso suciente entre la jornada de la maana y la de la tarde, una jornada de trabajo excesiva para los menores, falta de asiento para los obreros, la existencia de mquinas no defendidas y medidas de seguridad laboral. Nuevamente, en opinin de Lezana la tarea de la Divisin en las inspecciones era fundamentalmente preventiva y de consejo, antes que represiva, teniendo por objeto implcito llevar al terreno de la experimentacin el contenido de la ley. Sin embargo, a la vez, el Presidente del DNT reconoca evidentes problemas en la implementacin de la legislacin laboral y en las tareas de control, debido a la existencia en la ciudad de Buenos Aires de varias agencias con competencia en
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las funciones de polica industrial y comercial (la Polica, la Municipalidad, el Consejo Escolar, el Departamento Nacional de Higiene, el Poder Judicial y el DNT). Para Lezana, este problema se resolvera concentrando dicha facultad exclusivamente en el Departamento (BDNT N 25 1913:742-743). De las inspecciones a los establecimientos de trabajo efectuadas por el DNT hasta 1912 surgieron varias iniciativas legales: a) reglamentar el trabajo nocturno de los hombres mayores de edad; b) la extensin a los empleados de comercios de la ciudad de Buenos Aires del benecio del asiento, que la ley 5291 estableca para las obreras de los establecimientos atendidos por mujeres; c) reglamentar el trabajo a domicilio dado que se efectuaba en psimas condiciones; inspeccionar los asilos de mujeres y menores, dado que en ellos se realizaban trabajos destinados a la formacin profesional que deban ser regulados (BDNT N 25 1913:748 a 759). En cuanto a las informaciones sobre higiene industrial relevadas por los inspectores, Lezana da cuenta de dos observaciones que nos interesa destacar. Por un lado, dice que el relevamiento de esta cuestin era de fundamental importancia entre las tareas de la Divisin de Inspeccin y Vigilancia. Por otro lado, destaca que hacia 1912 los inspectores llevan a cabo sus observaciones y entrevistas en los locales de trabajo sirvindose de una planilla individual para la inspeccin de cada establecimiento industrial (BDNT N 25 1913:747). El destalle es signicativo, pues ofrece una evidencia de cmo procedan en la sistematizacin de sus tareas, buscando facilitar la posterior escritura de informes, la consolidacin informacin en relatos cualitativos estructurados en forma similar y la actualizacin de las series estadsticas referidas a los 14 temas arriba presentados. Ahora bien Qu caractersticas tenan los informes elaborados por los inspectores del DNT? Tomemos como referencia dos informes de la seccin Condiciones de trabajo en la ciudad de Buenos Aires. Comencemos por uno sobre Lavaderos de ropa y de lana en la Capital Federal realizado por el inspector Rodolfo G. Godoy, elevado el 20 de marzo de 1911 a Julio Lezana y publicado en el BDNT N 16 (1911). Expona una clasicacin de los establecimientos en dos categoras: 1) con ms personal y mquinas costosas hace lavado y planchado de toda clase de prendas; 2) lava nicamente lana. Sealaba que estos 11 establecimientos ocupaban 369 hombres y 37 mujeres, contaban con mquinas movidas por 21 calderas a vapor o motores elctricos con una fuerza nominal de 331 caballos, y con un capital efectivo de $442.000. Godoy describa con detalle el procedimiento de trabajo empleado en el lavado y planchado, detenindose en las tareas comprendidas en cada paso del
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proceso utilizado con la ropa y la lana. Respecto a las condiciones higinicas de los establecimientos deca: es variable: las hay en buenas, regulares y malas condiciones, segn se constata en el cuadro respectivo. Y manifestaba cmo deba proceder la inspeccin respecto de los establecimientos que no aseguraban condiciones de higiene y seguridad laboral elementales, as como un seguro obrero contra accidentes de trabajo. Respecto de la metodologa de la inspeccin, Godoy adverta que no concret observaciones in situ en cuatro de los 11 lavaderos municipales relevados, por corresponder a la jurisdiccin de los inspectores del gobierno de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Tambin explicitaba que organizaba su informe tomando en cuenta los testimonios proporcionados por gerentes y capataces manteniendo el anonimato de las personas y las empresas (no consignaba testimonios de obreros) y sirvindose de las observaciones efectuadas en la inspeccin, las cuales registr en un cuaderno que adjuntaba al informe. Finalmente, Godoy consolid los datos relevados en cuadros, detallando para cada establecimiento la siguiente informacin: nacionalidad del patrn o patrones y de los obreros; cantidad de obreros hombres y mujeres; duracin de la jornada de trabajo; salario de hombres y mujeres; descripcin de la maquinaria empelada y caballos de fuerza; cantidad de prendas de ropa y de lana que se lavan y planchan mensualmente; capital efectivo invertido; y una celda con observaciones destacaba, para cada unidad de anlisis, las condiciones higinicas del local y si ofreca a sus trabajadores hombres y mujeres casa y comida. En su informe de inspeccin sobre el Trabajo en los studs del 5 de enero de 1911, publicado en el BDNT N 16 (1911), el inspector Antonio Rouco Oliva realiz un relato detallado de tareas en base a observaciones y a testimonios recogidos en el Hipdromo Argentino, el Hipdromo Nacional y en la sede del Jockey Club de Buenos Aires. Identicaba cinco tipos de trabajadores del sector, que constituyen una jerarqua social al interior del mismo: 1) compositores, cuidadores o entraineurs; 2) jockeys; 3) aprendices; 4) capataces; 5) vareadores o peones. Una vez ms, la informacin era sistematizada en un cuadro indicando: cantidad de trabajadores de los studs en cada uno de los dos hipdromos que entonces funcionaban en la Capital Federal, comprendidos en las mencionadas arriba (capataces y vareados estn incorporados indiferenciadamente en una sola); salarios y comisiones percibidas; accidentes de trabajo (slo para el caso del Hipdromo Argentino, y sin distinguir las categoras jockeys y aprendices); cantidad de trabajadores menores de diecisis aos. El informe proporciona alguna informacin adicional como: nacionalidad de los
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trabajadores; horarios de trabajo; huelgas y sus causas; y algunos comentarios adicionales sobre accidentes de trabajo, observando que uno de los hipdromos slo llevaba registro sobre este tema desde 1910, mientras que el otro hipdromo no provey ninguna informacin. Al requerirla, Rouco Oliva recibi por respuesta que: a simple memoria, slo se recuerdan seis accidentes en el ao 1910, ignorndose a qu profesiones corresponden. Por tal motivo, el inspector decidi no sumar estos datos al cuadro con la informacin cuantitativa consolidada, pues no se aba de su exactitud o veracidad. Por ltimo, deca que la labor de inspeccin en los locales le permita identicar y valorar las condiciones de trabajo caractersticas de estos trabajadores, ponderando sus componentes fsicos, morales e intelectuales. Hacia 1912, los inspectores del DNT dieron un paso ms en la tarea de sistematizacin de la informacin relevada en los locales de trabajo elaborando la Ficha obrero, que consignaba datos correspondientes a los establecimientos inspeccionados: nacionalidad, tiempo de residencia en el pas (si era extranjero), profesin, jornal en pesos, estado civil, nmero de hijos, nmero de hijos en la escuela o que trabajan, piezas que ocupan, alquiler o valor de la tierra, tipo de construccin de la vivienda, dimensiones de las habitaciones, luz, higiene, altura, ventilacin, bao. El inspector Luis de Vedia la puso a prueba en un relevamiento realizado en el marco de una investigacin sobre vivienda obrera, que comprendi a 400 trabajadores y sus familias (BDNT N 21 1912). Esta informacin contribuy a actualizar los datos del Anuario Estadstico del Trabajo del Ao 1914, publicado en el BDNT N 33 (1916), que ofreca tres Planillas de Inspeccin de establecimientos o Formularios de Estadstica para la Capital Federal, donde se consolidaban los temas prioritarios que deban ser identicados y relevados en los locales de trabajo.37
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El Formulario N 1 destinado a establecimientos comerciales comprenda: 1) un nmero que la singularizaba, clase de establecimiento, 2) calle y nmero, 3) razn social o nombre del dueo, 4) nacionalidad del dueo o socio principal, 5) capital invertido en pesos, 6) total de venta durante el ltimo ao comercial, 8) (sic) persona a cargo de la atencin de la casa (opciones: su dueo, esposa, hijos e hijas mayores y menores de 16 aos), total de miembros de la familia que trabajan, 9) nmero de dependientes ocupados (empleados de escritorio y dependientes o vendedores, consignando sexo y si son menores de 16 aos) y peones, 10) nmero de autorizaciones, 11) menores de 16 a los que reciben educacin en escuelas nocturnas u otros establecimientos, 12) horario de trabajo de hombres, mujeres y menores (diurno, nocturno), 13) duracin de descanso, 14) trabajo nocturno (ordinario, extraordinario), 15) nmero-categora (empleados de escritorio, dependientes, dependientes menores, peones, carreros)-salario (por hora, por mes, por da)-con casa y comida, 16) pago de horas extraordinarias, 18 (sic) seguros contra accidentes (colectivo, individual), 19) descanso dominical (abierto todo el domingo, cierra
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De este modo, se presentaba un instrumento empleado por los inspectores en sus observaciones y entrevistas, tanto con el n de elaborar informes de investigacin o vericar el cumplimiento de leyes laborales. Cada formulario era identicado con un nmero de registro, los datos del patrn o razn social, y llevaba la fecha de realizacin y rma del inspector; pero al publicarse el informe cualitativo y los datos cuantitativos consolidados se omita cualquier referencia a los nombres de las empresas, patrones, gerentes o trabajadores.
5. Reexiones nales
La publicacin del Anuario Estadstico del Trabajo en 1914 implic un hito relevante en la denicin de la agenda de temas sustantivos y la metodologa de
al medioda, no abre los domingos), 20) descanso del personal en das hbiles, 20 (sic) disposiciones especiales de la casa a benecio de los obreros (bonicacin, salas-comedores, fondos de enfermos). Instalaciones, locales de trabajo y depsitos: 21) nmero y destino de los locales de trabajo, 22) Nmero de metros cbicos por obrero en cada local, 23) clase de ventilacin, 24) luz natural o articial (es suciente?), 25) condicin y clase de los techos, pisos y paredes, 26) existen aspiradores de polvo, gases, vapores, 27) el agua es ltrada, 29) (sic) nmero de letrinas y de lavatorios, separacin por sexos, tiene piso y revestimiento impermeable, tiene depsitos automticos de agua, 30) clase de desages. Maquinaria: 31) fuerza motriz empleada, nmero de H.P., 32) clase de transmisiones y proteccin, 33) seguridad de las instalaciones, 34) accidentes ocurridos en el ao (mortales, graves, leves, total). El Formulario N 2 correspondiente a establecimientos industriales comparta con el primero las preguntas 1 a 6, 10 a 14, 15 a 33. Pero demandaba especicaciones en relacin con: 7) la materia prima empleada (valor en pesos en el ao comercial, discriminando su origen nacional o extranjero), 8) quienes trabajan en el establecimiento (patrn, esposa, hijos e hijas mayores y menores), 9) obreros ocupados (hombres, mujeres, menores de 16 aos varones y mujeres) en el establecimiento (actualmente, hace un mes, hace un ao) y fuera del establecimiento (actualmente, hace un mes, hace un ao), 15) nmero, categoras y salarios de los obreros (empleados tcnicos, empelados administrativos, capataces, ociales, medio ociales, peones) por hora, da, mes, con casa y comida. En tanto que el Formulario N 3 para establecimientos mixtos industriales y comerciales comparta con el primero las preguntas 1 a 6, 10 y 11, y especicaba los siguientes puntos: 8) atencin de la casa por parte del dueo, su esposa, hijos e hijas mayores y menores de 16 aos, 9) nmero de empleados, dependientes y obreros ocupados, discriminando por sexo (hombres, mujeres, mayores y menores de 16 aos,), 12) horario de trabajo de hombres y mujeres mayores y menores de 16 aos (diurno, nocturno) en el sector de ventas o industria, 13) duracin del descanso, 14) trabajo nocturno (ordinario y extraordinario), 15) nmero, categoras y salarios (por hora, da, mes) de empleados, dependientes y obreros (tcnicos, administrativos, capataz, ocial, medio ocial, pen, dependientes vendedores, carreros o repartidores), 16) pago de horas extraordinarias, 17) salario por trabajo a destajo en el establecimiento y fuera (por pieza, por docena, por metro, por otro medida).
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inspeccin del DNT. Dicho proceso se haba abierto en 1907 con la creacin del Departamento y el comienzo de sus tareas de inspeccin, superponindose con el momento de delimitacin de su proyecto fundacional, es decir, entre el diseo del proyecto de Ley Nacional del Trabajo (1904) y la sancin de su Ley Orgnica (1912). En esos aos sus funcionarios combinaron la apropiacin de modelos de inspeccin de agencias de otros pases, los re-signicaron de acuerdo con las orientaciones normativas vigentes en el nivel federal y las polticas activas en Argentina, y produjeron ajustes en la experiencia de aplicacin de la inspeccin en una conictiva interlocucin con diversos actores estatales, polticos, societales y del mercado. En primer trmino, en este artculo consideramos que en la denicin de su proyecto institucional y en el curso de esa interlocucin se fue armando la autonoma de esta agencia y de sus funcionarios respecto de otras instituciones y actores. Una autonoma que se objetivaba en el diseo de las funciones de inspeccin y vigilancia en los locales de trabajo, pero tambin en la produccin de informacin estadstica, elaboracin normativa y asesoramiento legislativo. La posterior participacin de los funcionarios del DNT en el diseo del Cdigo Nacional de Trabajo de 1921 tambin es un indicador expresivo de la capacidad de estos funcionarios para instalar iniciativas propias en la agenda del Estado nacional. La armacin de esa autonoma puede ser comprendida en relacin con la persistencia y continuidad institucional de muchos funcionarios del DNT entre las dcadas de 1910 y 1930. En este sentido, si comparamos la nmina de quienes ingresaron entre 1909 y 1911 con el personal del decenio de 1930, es dado plantear que su permanencia contribuy a reproducir mediante sus tareas y desempeo institucional cotidiano la autonoma del proyecto denido entre 1907 y 1914 ms all de ese perodo y en un escenario dominado por cambios polticos producidos en el nivel de la presidencia de la Nacin38. Esta
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Luis Grner fue Escribiente de la Secretara de la Presidencia en 1911, y era Jefe del Registro Nacional de Colocaciones en 1930). Juan Oscaris fue Auxiliar en 1909, Ocial de la Divisin de Estudios Legales y Estadsticos en 1911, e Inspector de la Divisin de Inspeccin y Vigilancia en 1930. Ambrosio Maggio era Auxiliar en 1909, Auxiliar Recopilador de la Divisin de Estudios Legales y Estadsticos en 1911, e Inspector de la Divisin de Inspeccin y Vigilancia en 1930. Jos A. Ruiz Moreno fue Inspector para los Territorios Nacionales de la Divisin de Inspeccin y Vigilancia en 1911, e Inspector de la misma Divisin en 1930. Pedro Lpez era Escribiente de la Divisin de Estudios Legales y Estadsticos en 1911, y Auxiliar Recopilador en 1930. Rafael Zavala era Ocial Traductor y Redactor en 1909, Inspector para los Territorios Nacionales de la Divisin de Inspeccin y Vigilancia en 1911, y Jefe de la Divisin de Estadstica en 1930. Cornelia I.de Zarragoitia era Ocial de la Divisin de Inspeccin en 1911, y Escribiente de la Divisin de Estadstica en 1930. Elas Aguilar fue, de manera continua, ordenanza desde
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ltima cuestin merece ser destacada, pues es de uso corriente que los estudios sobre la historia del Estado en la Argentina construyan sus periodizaciones de acuerdo a continuidades y rupturas establecidas en torno de los resultados electorales y golpes de Estado que determinaron la secuencia de presidentes, desconociendo especicidad a las temporalidades y trayectorias de las agencias y funcionarios de los Estados nacional, provincial y municipal. Las continuidades registradas en la trayectoria profesional del personal del DNT a lo largo de dos o tres dcadas (segn los casos), podran habilitarnos a comprender su cuerpo de funcionarios en los trminos de la denicin weberiana de la burocracia, es decir, como unos individuos cuyas competencias institucionales se derivaran de la actualizacin de deberes y servicios objetivamente limitados en virtud de una distribucin de funciones, con la atribucin de poderes necesarios para su realizacin, y con jacin estricta de los medios coactivos eventualmente admisibles para su aplicacin. Sin embargo, no poseemos evidencias plenas sobre la adecuacin de la totalidad de estos funcionarios a otras carectersticas prescriptas por esa denicin, como ser, si fueron reclutados, organizados y socializados con base a principios de jerarqua administrativa, formacin profesional, separacin plena del cuadro administrativo respecto de los medios de administracin y produccin, sin apropiacin personal del cargo, atenindose a normas estipuladas por una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa, y teniendo ante s una carrera o perspectiva de ascenso y avances por aos de ejercicio, por servicios o por ambas cosas (Weber 1994). Como hemos visto, entre 1907 y 1914, en el reclutamiento y sociabilidad de estos funcionarios fueron activas unas redes sociales ligadas a grupos acadmicos universitarios, reconocidos profesionales
1909. Tambin vale la pena mencionar que el secretario general durante la gestin de Luis C. Garca (1922-1930), Ramn S. Rodrguez, no fue exonerado del DNT en 1930, pasando a desempearse desde entonces en el cargo de Jefe de la Divisin de Inspeccin y Vigilancia; mientras que el doctor Daniel Antokoletz otro importante funcionario de la gestin anterior continu al frente de la Divisin de Legislacin, cargo que detentaba desde 1920. Un repaso por las autoridades del DNT en el ao 1941 da cuenta de la permanencia de funcionarios que integraban el cuerpo desde la dcada de 1930: doctor Emilio Pellet Lastra (Presidente), doctor Bonifacio Lastra (Jefe de la Divisin de Legislacin), doctor Jos Figuerola (Jefe de la Divisin de Estadstica), Seor Ramn S. Rodrguez (Jefe de la Divisin de Inspeccin y Vigilancia), doctor Nstor Cichero (Secretario General), doctor Uladislao C. Padilla (Asesor Legal), Seor Jorge L. Villarruel (Jefe de la Ocina de Sumarios), doctor Miguel Pieiro Pearson (Jefe de la Seccin de Accidentes), doctor Arturo S. Fassio (Jefe de la Asesora Jurdica Gratuita), Seor Federico R. Roeder Stein (Jefe de la Seccin Administrativa), Seor. Luis N. Grner (Jefe del Registro Nacional de Colocaciones).
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del derecho, encumbrados dirigentes polticos ocialistas y catlicos sociales. Comprobamos tambin que las permanencias registradas en el personal no deberan ponderarse unilateralmente, es decir, desconsiderando otras importantes discontinuidades, tales como el alejamiento de los jvenes abogados que ingresaron en los primeros aos con las gestiones Matienzo y Avellaneda (Federico Cibils, Alejandro Ruzo, Alejandro Unsain, Pablo Storni, Federico R. Figueroa) y de los catlicos sociales reunidos en torno de Lezana (Alejandro Bunge, Elas Nklison y Celia Lapalma de Emery). Asimismo, desde comienzos de los aos 1930, la presencia de individuos adscriptos a ideologas y polticas nacionalistas de derechas ocupando posiciones relevantes en la institucin (Jos Figuerola en la Jefatura de la Divisin de Estadstica, los abogados Bonifacio Lastra en la Divisin de Legislacin, Uladislao Padilla como Asesor Legal, o el propio Presidente del DNT Emilio Pellet Lastra) es expresiva de la ecacia de nuevas redes y grupos de reclutamiento y sociabilidad. En segundo lugar, debemos destacar que, entre 1907 y 1914, la mencionada autonoma programtica e institucional no tuvo una correspondencia directa ni mecnica en la efectiva capacidad de intervencin del DNT en la regulacin de las relaciones laborales en mbitos de jurisdiccin federal. Esta debilidad no debe ser interpretada slo como una consecuencia de limitaciones normativas emanadas de su Ley Orgnica, que estableca la legitimidad de su participacin a solicitud de las partes en conicto. Antes bien, esa dbil capacidad cabra atribursela fundamentalmente a que otras agencias y funcionarios estatales fueron privilegiados por el Poder Ejecutivo Nacional en la negociacin y arbitraje en conictos capital-trabajo, tales como inspectores de la Municipalidad de Buenos Aires, la Polica Federal, el Ejrcito, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Obras Pblicas, los gobernadores u otros funcionarios de los Territorio Nacionales o el propio Presidente de la Nacin39. A su vez, sealamos que esa autonoma tambin era cuestionada pblicamente por diferentes actores
39 De acuerdo con diferentes autores (Suriano 1989-1990 y 1993; Zimmermann 1995; Garguin 1997 y 2000) entre 1907 y 1930 la capacidad de intervencin del DNT en los conictos laborales fue dbil. En tanto que en el perodo 1930 a 1943, Ricardo Gaudio y Jorge Pilone (1983 y 1984) sealan que desde 1935 su intervencin se increment con el desarrollo de relaciones corporativistas entre capital, trabajo y Estado. Por ltimo, para Roberto Korzeniewicz (1993), con la organizacin de sindicatos por sector de actividad o rama a partir de 1930, los empresarios y autoridades estatales propiciaron una mayor regulacin de las relaciones capital-trabajo y, en ese escenario, distintos sectores legitimaron el accionar del DNT: el Partido Demcrata Nacional, los sindicatos (incluso aquellos dirigidos por comunistas), la Iglesia Catlica, la Liga Patritica, y la Unin Industrial Argentina. Vase tambin Soprano 1998 y 2000.
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sociales. En este sentido, los funcionarios del Departamento construan una representacin de s mismos y su institucin como unos agentes dinmicos, que encarnaban el inters general del Estado y la sociedad, una autoridad poltica y socialmente neutra, racional, legitimada por saberes cientcos y profesionales. Sin embargo, y contrariamente a esta auto-representacin, su intervencin en la elaboracin y asesoramiento legal, en la produccin de informacin cuantitativa y cualitativa, y en la inspeccin y vigilancia, era vista por otros como ideolgicamente comprometida y polticamente parcial (por ejemplo, as la criticaban dirigentes del Partido Socialista y de organizaciones obreras), era considerada poco ecaz por actores estatales (ministros y presidentes no los privilegiaban como actores clave en la negociacin y arbitraje en conictos laborales de envergadura) y resistida por empresarios y trabajadores objeto de sus inspecciones (como lo demuestran las quejas de funcionarios del DNT sealando dicultades en el acceso a establecimientos y respuestas negativas o evasivas ante sus pedidos de informacin). Finalmente, nos preguntamos si es posible proyectar la persistencia de ese modelo fundacional de inspeccin y vigilancia de las condiciones de trabajo y leyes laborales con posterioridad al perodo analizado en este artculo. Tomando como referencia otras investigaciones propias sobre las tareas de inspeccin en territorios nacionales y en provincias del noroeste argentino40, esta hiptesis bien podra dar cuenta efectiva de experiencias de inspeccin registradas en informes cualitativos o en la estadstica socio-laboral hasta comienzos de la dcada de 1920, pues para esos aos se dispone de abundante informacin cualitativa producida por los funcionarios del DNT que as lo atestigua. Pero, al menos dos observaciones crticas nos obligan a limitar los alcances de la misma ms all de los aos 1920. Por un lado, una revisin de los Boletines y Crnicas del perodo 1930 a 1943 revela que la difusin de la normativa e informacin estadstica comprenda prcticamente la totalidad del contenido de las publicaciones del Departamento, abandonndose el valioso recurso de la divulgacin de sus informes cualitativos. En consecuencia, si no disponemos de esos informes (y teniendo en cuenta que carecemos de otras fuentes producidas por el DNT), cmo podramos demostrar la persistencia de similares prcticas de observacin, uso de entrevistas y encuestas durante las inspecciones en esos aos? Armando por inferencia que dichas prcticas se sostenan porque provean de insumos necesarios para la elaboracin de informacin cuantitativa consolidada en los Boletines y Crnicas por la Divisin de Estadstica? Porque
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Brunatti, Colngelo, Soprano 2002 y Soprano, Colngelo y Brunatti 2006.
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muchos de sus funcionarios continuaban activos en el Departamento? Y, por otro lado, en qu medida desde la dcada de 1930 la impronta de nuevas y ms intensas formas de interlocucin entre actores estatales, polticos, societales y del mercado tal como sealan Del Campo (1983 y 1988), Gaudio y Pilone (1983 y 1984) y Korzeniewicz (1993) que incidieron en la resignicacin de los cuatro ejes de la poltica de regulacin de las relaciones capital-trabajo del DNT (Soprano 2000), afectaron o reconguraron la experiencia y prctica de la inspeccin entre sus funcionarios? Creemos que para intentar ofrecer respuestas empricas verosmiles a estos interrogantes deberan proyectarse los objetivos de esta investigacin entre 1930 y 1943, recurriendo a otras fuentes que documenten mejor el anlisis y lo diversiquen con el aporte de las perspectivas de otros actores sociales que observaron, participaron o se vieron involucrados en el ejercicio de la inspeccin estatal en los locales de trabajo. En sntesis, hasta aqu hemos sostenido que el estudio del diseo y la prctica de la inspeccin de los funcionarios del DNT, permite comprender cmo la conguracin de la autonoma de esta agencia estatal se dene, por un lado, en la apropiacin y reelaboracin de proyectos institucionales y un corpus normativo internacional y local relativo a la cuestin social y el derecho laboral; y, por otro lado, en la realizacin prctica de la inspeccin, manteniendo diferentes y conictivas interlocuciones con diversos actores sociales.
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Transformar la campaa argentina: los expertos de la Direccin de Economa Rural y Estadstica del Ministerio de Agricultura, promotores de la cooperacin rural (1907-1930)
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En 1946, el dirigente rural Celestino Sienrra realizaba un balance del desarrollo del movimiento cooperativista en la campaa, en el que no olvidaba como hito la sancin de la ley 11.388 (1926), de fomento y proteccin de cooperativas, pero resaltaba la capacidad de iniciativa de los productores en el crecimiento de este tipo de organizacin. Armaba que la accin cooperativa agraria en la Argentina no era el fruto articial de una creacin de arriba, sino el fruto engendrado en la entraa misma de la voluntad de los propios productores (Sienrra 1946: 190-191). Ese mismo ao, el doctor en ciencias agrarias Domingo Brea precisaba en su Tratado de Economa Rural que, en realidad, el apoyo estatal a la constitucin de este tipo de sociedades no comenz en 1926. Al respecto, argumentaba que a partir de la creacin en 1912 de la Seccin Mutualidad y Cooperacin de la Direccin de Economa Rural y Estadstica, del Ministerio de Agricultura, que estuvo a su cargo, colabor ampliamente en la organizacin del movimiento cooperativo argentino, en particular, de la cooperacin agraria, donde mi accin intensa, constante, me permito armarlo, sin jactancia, ha sido fundamental (Brea, 1946: 553). Las posiciones de ambos protagonistas sugieren dos visiones sobre el impulso cooperativista en nuestro pas: una que se apoyaba en la vitalidad de la sociedad; y otra que rescataba la accin estatal en la conguracin societaria de aqul.
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No hay dudas de que los comienzos del cooperativismo rural argentino tienen a Sienrra como uno de los testimonios privilegiados de una noble tradicin que destaca exclusivamente la propia iniciativa asociativa.41 La historiografa agraria prueba fehacientemente el papel de este tipo de organizacin en la produccin y el comercio agrcola, sin olvidar los obstculos polticos que sobrellev en su desarrollo inicial, su integracin vertical y su conversin en un agente poltico clave bajo el peronismo (Mateo, enero-junio 2002; 2004: 157-170). La conuencia de diferentes tradiciones tnico-culturales con el arribo de la inmigracin trasatlntica replic en el agro argentino formas tpicas de organizacin y accin colectivas de los lugares de origen: el mutualismo de italianos y espaoles, y el cooperativismo de alemanes del Volga y judos. Los tres pilares del cooperativismo argentino fueron la doctrina inglesa de Rochdale, la experiencia alemana y la ideologa socialista (Grela 1965: 31; Mateo 2006: 213). El espritu de asociacin se aceler en la dcada de 1910 y adquiri un notable incremento en la dcada siguiente, en favor de las cooperativas de produccin y comercializacin, antes que las de consumo (Sartelli 2002: 84). Un repaso por los informes tcnicos, las investigaciones y los debates parlamentarios relacionados con los numerosos proyectos de leyes de crdito agrario que se sucedieron permite entrever la importancia que se le reservaba al cooperativismo, como parte de la cuestin crediticia; a su vez, stos prueban la imposibilidad de sancionar normas de funcionamiento entre los numerosos y complejos intereses econmicos y polticos implicados y afectados (Girbal de Blacha 1991: 12-38; Lluch 2006: 137-159). Me interesa retomar la observacin planteada por Brea, pues indudablemente la ley 11.388 puede ser vista como la culminacin de un proceso en el que se entrelazaron las demandas sociales y los avales polticos. No voy a poner en cuestin el protagonismo del movimiento cooperativo, contemporneo de las primeras observaciones sobre el agotamiento de la agricultura extensiva y de las propuestas reformistas de profesionales y expertos para modernizar el agro, con proyectos legislativos incluidos.42 Tampoco voy a realizar una historia centrada
Adems, merecen citarse, entre otros, Cavallone Brebbia (1947), Grattarola (1955), Yuri Izquierdo (1955), Panzoni (1958), Cracogna (1968). Entre los testimonios en primera persona, entre otros, Kaplan (1962) y Merener (1977). 42 Sobre las propuestas polticas frente al agotamiento de la agricultura extensiva, Girbal de Blacha (1991: 12-38). El estudio de los programas de los ingenieros agrnomos muchos de ellos futuros cuadros tcnicos de Agricultura pone de relieve la existencia de intereses socio-profesionales a favor de modernizar las polticas hacia el sector agrcola (Girbal de Blacha 1989:71-115 y 1992:369-395).
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Transformar la campaa argentina: los expertos de la Direccin de...
en la ley citada y en sus antecedentes, aunque ella estar presente. El inters ms general de este trabajo es focalizar en las acciones del Estado nacional antes de la Gran Depresin, en especial, recuperar los diagnsticos de los expertos gubernamentales y su transformacin en programas pblicos especcos. Existen pruebas que tratan sobre casos puntuales de creciente actividad gubernamental predepresin en otras experiencias nacionales, tal como demuestran Skocpol y Finegold (1982: 255-278), y an ms Carpenter (2001: 290-325) para el caso del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA).43 El corte temporal tiene una explicacin, pues hay consenso acadmico acerca de que antes de la crisis, el Ministerio de Agricultura argentino era un actor prescindente en la actividad ms dinmica de la economa. Asimismo, no falta evidencia sobre el escaso protagonismo ministerial, acompaado por denuncias sobre el mal manejo de partidas del presupuesto por parte de algunas de sus dependencias o simplemente a causa de la parlisis legislativa, producto de las luchas intestinas del partido gobernante.44 El objetivo particular de este trabajo es investigar una de las tareas llevadas a cabo por la Direccin de Economa Rural y Estadstica (DERE) y sus funcionarios, en nombre del Ministerio de Agricultura.45 Se trata del asesoramiento a pequeos y medianos arrendatarios y propietarios rurales sobre diferentes modelos de organizacin cooperativa. Al igual que otras ocinas integrantes de la estadstica pblica argentina, la DERE tuvo a su cargo funciones de mediacin en mercados y de contralor de actividades econmicas, siendo estas ocupaciones una de las variables explicativas de la expansin de las capacidades adminisEn cambio, la historiografa francesa no cuenta con trabajos sobre el inujo del Ministerio de Agricultura galo. Sobre el particular, Rosanvallon (1993: 214-217). 44 Sobre las denuncias de manejo poco claro de las partidas presupuestarias para la Direccin de Defensa Agrcola, Scobie (1982 [1968]); sobre la parlisis legislativa durante el perodo radical, Rock (1997 [1975]). 45 Es conveniente aclarar que muchas veces la Direccin de Economa Rural y Estadstica tuvo otras denominaciones, tales como Direccin General de Economa Rural y Estadstica, o Divisin de Estadstica y Economa Rural. Para estandarizar las denominaciones, de aqu en adelante elijo la primera de ellas y la sigla DERE. Los jefes de la DERE fueron los siguientes: Emilio Lahitte (1898-1922), Julio Csar Urien (1922-26), Manuel Dolarea (1926-28, interino) y el ingeniero agrnomo Julio J. Bolla (1928-30, interventor). El Gobierno Provisional del general Uriburu reincorpor nuevamente en la jefatura a Urien. Durante la gestin de Lahitte se sucedieron dos subjefes, Florencio T. Molinas, hasta su muerte en 1914, y el ingeniero agrnomo Eduardo T. Largua. Dolarea fue originalmente subjefe de Urien. La Seccin Mutualidad y Cooperacin estuvo a cargo del doctor en Ciencias Agrarias Domingo Brea (1912-21), tuvo una trayectoria institucional irregular y, a partir de la ley 11.388, fue elevada a Registro, Inspeccin y Fomento de Cooperativas, con Brea nuevamente a cargo (1927-30) (Gonzlez Bollo 2007a).
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trativas del Estado nacional en el mediano plazo (Gonzlez Bollo 2007b). La cuestin cooperativista se incorpor a la agenda de la estadstica agropecuaria a partir del primer informe ocial elaborado por Emilio Lahitte, en julio de 1907. Desde entonces, los funcionarios y cuadros tcnicos y administrativos de la DERE no slo se dedicaron a producir datos e indicadores ociales sino que tuvieron bajo su responsabilidad un programa especco, acumulando experiencia de gestin dentro de las limitaciones propias del Estado liberal. Mi inquietud se orienta a probar la existencia de instituciones pblicas que, sin ser autnomas del poder poltico y sin ser ajenas a la ubicuidad social de los grandes propietarios de tierras, elaboraron argumentos para proyectos ministeriales y as alcanzaron cierto grado de compromiso entre los agentes rurales, por encima de las disputas y confrontaciones coyunturales.46 Estamos frente a un caso acotado de jerarquizacin burocrtica, con continuidades y discontinuidades en el tiempo. Si bien los funcionarios pueden ser vistos como un instrumento pasivo del poder poltico, tambin se debe considerar la creacin de un espacio administrativo de reexin y crtica, situacin nada excepcional en los sistemas polticos liberales de nes del siglo XIX y principios del XX (Dreyfus 2000). Las burocracias especializadas pasaron a ser discreta y progresivamente elementos fundamentales de las polticas pblicas, por su peso decisorio y profesionalismo. Las tareas cooperativistas de la DERE muestran las intrincadas ramicaciones del Estado nacional en el mundo rural, bajo la jurisdiccin del Ministerio de Agricultura. Constituyen otra prueba de los intentos ociales de perfeccionar comportamientos y ritualizar conductas en la sociedad argentina de acuerdo con ciertos ideales y concepciones elaborados en el interior del mismo Estado. Me reero a la creacin de un ordenamiento de las relaciones con grupos de inters en este caso, de los menos aventajados en el acceso a la tierra que implic un sutil desplazamiento del poder emanado de la soberana poltica hacia la negociacin continuada de los ministerios. Esta redistribucin del poder no provoc el crecimiento o la reproduccin del poder terrateniente (aunque no lo cuestion), ni anticip el ensayo de un corporativismo de tipo estatalista. Desde una posicin privilegiada, los funcionarios estadsticos reelaboraron la nocin de bien comn al incorporar una subpoblacin especca hasta entonces al margen del poder social emergente del agro argentino, y sin embargo, sostn clave de su valorizacin productiva en la extensa geografa.
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En el seno del Ministerio de Agricultura la DERE convivi con la Direccin General de Comercio e Industria (DGCI), que tampoco era autnoma del poder poltico y fue incapaz de establecer un marco de coincidencias programticas con los industriales. Por lo tanto, la DGCI no acumul capacidad administrativa para actuar en el mundo fabril (Gonzlez Bollo 2007b).
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Propongo una hiptesis operativa para avanzar: a la par de la expansin de la frontera agraria y de la aparicin de cuestiones socialmente problemticas y a pesar de la gravitacin de la poltica en la direccin de las polticas pblicas, el Ministerio de Agricultura logr ampliar la estructura burocrtica y la capacidad de registro de la DERE para, en una divisin de tareas hasta entonces indita, integrar los agentes rurales emergentes del progresivo agotamiento de la agricultura extensiva. El asesoramiento profesional sobre las modalidades cooperativas posibles y las demandas de y las respuestas a los productores agrcolas sugiere la existencia de un lazo social alternativo al de la soberana poltica emanada de la arquitectura jurdica del Estado liberal. Dicho lazo social permite inferir aspectos originales de las polticas pblicas puestas en marcha y la gravitacin de la esfera tcnica y de los expertos gubernamentales en la gestin ministerial, as como especular sobre el grado de legitimidad de lo hecho por Agricultura en el mundo rural. En n, tres son los objetivos especcos de este trabajo: primero, destacar las ideas del jefe de la DERE Emilio Lahitte, y del encargado de la Seccin, y luego, Registro, Inspeccin y Fomento de Cooperativas Domingo Brea, sobre los nes sociales y la utilidad econmica de la organizacin de cooperativas en el agro argentino; segundo, indagar en el derrotero de la estructura burocrtica de la DERE dedicada a la cuestin cooperativa, es decir, el trnsito de la Seccin al Registro sin olvidar los proyectos legislativos y las leyes y decretos reglamentarios sancionados, pues all se congur su accionar como institucin pblica; y tercero, presentar ejemplos de las modalidades ociales de asesoramiento y organizacin de cooperativas, sus estrategias de insercin entre las asociaciones existentes, y evaluar el impacto entre sus potenciales beneciarios.
I. Las ventajas de la cooperacin agrcola, segn dos expertos de la DERE

Emilio Lahitte y Domingo Brea fueron los funcionarios de la DERE que ms se destacaron por alentar desde el Ministerio de Agricultura la organizacin cooperativa de los productores agrcolas.47 El primero visualiz el cooperativismo desde su dimensin comercial y sus ideas fueron una va alternativa a las
No obstante, dentro del Ministerio de Agricultura, merecen destacarse las iniciativas favorables a la organizacin del cooperativismo de los ingenieros agrnomos Franco E. Devoto, Vctor Etcheverry, Carlos Girola y Flix A. Silva Barrios. Algunas de sus propuestas rescataremos en este trabajo.
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opiniones que ponan el acento en la alta concentracin de la tierra privada. En cambio, el segundo no descart la dimensin comercial, pero puso de relieve que la organizacin de los arrendatarios deba ser el paso previo a su conversin en propietarios de la tierra. De los dichos de ambos no surge que impulsaran una ampliacin del aparato gubernamental, pero sus propuestas dejaban abierta la posibilidad de que las innovaciones institucionales duraderas ocuparan un lugar menos ambiguo en las polticas agrarias. Algunas de las ideas de Emilio Lahitte han merecido reiterados comentarios, aunque son escasas y repetidas las referencias bio-bibliogrcas disponibles; son menos an las que contemplan su paso por la DERE. Ha sido caracterizado, a la vez, como un experto gubernamental con iniciativas y reconocimiento poltico (Scobie 1982 [1968]; Solberg 1975: 246-311) y como un funcionario con una marcada anidad ideolgica con los terratenientes y con ideas gradualistas sobre el devenir de la estructura de la propiedad del agro pampeano (Halperin Donghi 1987: 253-276; Barsky, Posada y Barsky 1992). En sus ideas sobre la funcin socio-productiva de las cooperativas estn presentes ambas visiones. Si analizamos las partidas presupuestarias del Ministerio de Agricultura y las cruzamos con las memorias de sus responsables en la primera dcada de vida institucional, es posible armar que Lahitte formaba parte de una maquinaria administrativa preocupada por organizar los intereses terratenientes con subsidios y por mejorar y valorar sus rodeos. Dentro de esta lnea programtica, originalmente el jefe de la DERE propuso el levantamiento de un censo pecuario, que posteriormente se convirti en el Censo Agropecuario Nacional de 1908.48 Era gradualista cuando armaba que no haba que intervenir en el mercado de tierras y, en cambio, haba que dejar que las fuerzas operantes all promovieran la desconcentracin de la gran propiedad. Sostena que a los chacareros les resultaba ms rentable y les permita minimizar costos (en especial, por las inclemencias climticas) arrendar 200-300 hectreas, antes que comprar 50 hectreas. De ah que, entre otras causas, la prctica extensiva retrasaba la desconcentracin de la propiedad rural (Ministerio de Agricultura de la Nacin, Direccin de Economa Rural y Estadstica 1912: 35 y 55). Para Lahitte, la cara positiva de esta decisin era lograr en un ao grandes benecios; la cara negativa era que alrededor de la rentabilidad del cultivo de cereales se celebraban contratos de subarriendo que eran el reejo de conductas rentsticas, no exclusivamente de los terratenientes, sino de todos los operadores.
48 Finalmente, este recuento cont en la etapa de la captura de los datos con la activa presencia de ganaderos de todo el pas y las comisiones directivas con representantes de la Sociedad Rural Argentina (Repblica Argentina [RA], II 1900: 441-524).
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En su evaluacin de la expansin de la frontera agraria, Lahitte apuntaba que era un proceso catico en el que el terrateniente se confunde con el especulador de tierras, el empresario de colonizacin, con el factor de explotacin agrcola; el colono adventicio, con el agricultor propiamente tal; el colono nmada, con el colono arraigado; el comerciante, con el banquero; el capitalista, con el usurero (Ministerio de Agricultura, Direccin de Economa Rural y Estadstica 1912: 33). Dicha confusin no era ms que una vertiginosa pasarela de promocin social por la cual los inmigrantes se incorporaban a la agricultura como simples jornaleros o medieros, viviendo modestamente de uno a tres aos hasta reunir un capital, para luego adquirir los elementos ms indispensables para su trabajo, y arrendar o comprar tierras (Ministerio de Agricultura, RA, I 1908: 32). Al nalizar la primera dcada del siglo XX Lahitte daba cuenta de una estraticacin rural con cinco categoras sociales denidas: los terratenientes acaudalados, los agricultores propietarios de 50 a 300 hectreas, los arrendatarios arraigados a una localidad, los colonos o arrendatarios inestables, y los colonos arrendatarios de empresas de colonizacin. No dejaba de reconocer la iniciativa de las dos ltimas categoras, pero estaba preocupado por formar una clase media rural estable, con los agricultores propietarios y los arrendatarios arraigados (Ministerio de Agricultura, Direccin de Economa Rural y Estadstica 1912: 37-38). Si la expansin territorial del cultivo de cereales converta rpidamente a simples jornaleros o medieros en arrendatarios o propietarios, segn Lahitte Agricultura poda consolidar la tendencia operada en la pampa hmeda, alentando que se organizaran en sociedades cooperativas y sancionando su reconocimiento legal. Estas asociaciones constituiran un legtimo colectivo de intereses gremiales que desactivara las demandas sobre un papel compensador del Estado nacional ante las ocasionales prdidas de cada campaa; a su vez, el espritu mutualista hara a sus integrantes menos especuladores y ms ahorrativos. Para aanzar las conductas solidarias sera conveniente que las cooperativas fueran de responsabilidad limitada, pues evitaran el vaciamiento patrimonial de sus miembros ms audaces y, por otra parte, impediran el control de las grandes empresas comerciales. A tono con las ideas deacionistas en boga bajo el patrn-oro, el jefe de la DERE deduca que la unin de pequeos y medianos productores permitira una baja en los costos, un acopio mayorista de la produccin y un mayor margen de ganancia en la comercializacin, valiosos incentivos para establecer una slida organizacin autnoma y regional del crdito. El ejemplo norteamericano tambin se colaba en su argumentacin,
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cuando elogiaba las asociaciones de productores granger que se emancipaban del intermediario y trataban directamente con el consumidor. Lahitte invalid el proyecto de ley del senador Francisco Uriburu (1905), de cajas rurales cooperativas, pues entenda que al replicar la legislacin europea reglamentaba el espritu de asociacin nativo, anticipndose a los resultados de la experiencia en curso. Logr convencer al ministro Ezequiel Ramos Meja con su proyecto alternativo de apoyo a las cooperativas agrcolas. En su informe, de julio de 1907, reiterado un mes ms tarde (Ministerio de Agricultura 1907a; Ministerio de Agricultura 1907b), estipulaba que las cooperativas deban ser inscriptas legalmente en un registro del Ministerio de Agricultura, que posteriormente las habilitaba a solicitar prstamos hipotecarios al Banco Hipotecario Nacional, sobre los bienes races afectados al capital social, o bien prstamos con amortizaciones semestrales o anuales al Banco Nacin. El proyecto de ley de Lahitte inclua subsidios para la organizacin de mutuales, exima el pago de impuestos nacionales, provinciales y municipales por cinco aos, y garantizaba la gratuidad de los gastos de trmites para el crdito. Ramos Meja rescat parte de esa propuesta en el temario a tratar por la Comisin de Fomento Econmico Agrcola, creada ese mismo mes para discutir vas de nanciacin en varios eslabones de la produccin de cereales. El ministro tena la conviccin de que la cooperativa de compras de consumos y de venta de productos sera la ms ecaz solucin de la dicultad [para] obtener crdito en las mismas condiciones en que hoy lo dan las casas mayoristas los comerciantes, y dejando parte de las economas como reservas, podran ir los agricultores formando un capital para atender en el futuro sus descuentos en efectivo (Ramos Meja 1908: 121122).49 El Grito de Alcorta, de junio de 1912, y las discusiones polticas sobre intervenir o no intervenir en el conicto, pusieron a Lahitte en el centro de la escena. Mientras el Poder Ejecutivo defenda su prescindencia y el Ministerio de Agricultura denunciaba la presencia de agitadores, el jefe de la DERE propuso formar tribunales de mediacin para la futura negociacin de los contratos de arrendamientos (Solberg 1975: 254). No falt a la verdad cuando record sus dos informes de julio y agosto de 1907, en los que sugera la organizacin de los ahora huelguistas en un colectivo comercial que facilitara las tareas de
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Esa misma Comisin, integrada por Abel Bengolea, Adolfo E. Dvila, Jos de Apellaniz, Mauricio Dsseldorp, G. Godwin, J. A. Goudge, Jos Nicols Matienzo, Alberto Mndez Casariego y E. Mulenkamp, aval la sancin del decreto de creacin del Mercado de Cereales a Trmino en la plaza portea, ms precisamente en la Bolsa de Comercio, en octubre de 1907 (Autorizando una sociedad para funcionar en el carcter de annima, 18 de octubre de 1907: 303), lo cual seala el mayor avance a favor de organizar el comercio agrcola.
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arbitraje que propona y hubiera evitado el reclamo masivo. La prdida de la campaa 1916/17, que prolongaba los efectos recesivos de la crisis 1913-17, le permiti a Lahitte recordar al ministro Honorio Pueyrredn y, ms tarde, con la depresin de 1920-21 a su sucesor Alfredo Demarchi, las ventajas de contar con una ley que reglamentara las sociedades cooperativas, ponindose al frente del reclamo (Ministerio de Agricultura de la Nacin, RA 1918: 90; RA, Ministerio de Agricultura de la Nacin 1920 II: 228-241). El ingreso de Domingo Brea a la DERE implic una continuidad y una renovacin de las ideas ociales favorables al cooperativismo.50 Brea estaba de acuerdo en que las tareas encargadas a la Seccin Mutualidad y Cooperacin deban formar parte de un plan ministerial ms ambicioso en benecio de quienes no eran propietarios y no ofrecan su fuerza de trabajo: haba que convertir al arrendatario en propietario. Mientras Lahitte expresaba una propuesta gradualista dentro de un Estado liberal modernizado, su incorporacin aport valiosa experiencia del Viejo Mundo en organizar a pequeos agricultores en suelos empobrecidos y sometidos a situaciones de subsistencia. Brea viaj por el norte argentino para organizar a los productores y entregar modelos de estatutos; y comprob que quienes eran propietarios prosperaban satisfactoriamente, sea en Salta o Tucumn, Formosa o Misiones (Brea y Monticelli, enero-febrero 1915: 226-251). Lejos de considerarlos marginales al ncleo dinmico de la economa argentina, los imaginaba trabajando en el futuro en cooperativas de productores regionales, ligadas por el ferrocarril a cooperativas de compra de las grandes ciudades, como Buenos Aires y Rosario. La baja de los costos de intermediacin y la demanda regular de los consumidores urbanos reforzaran sus posiciones regionales y las cooperativas apuntalaran un gran mercado de consumo nacional, al lado de la economa de exportacin (Brea, noviembre-diciembre 1912: 1412-1419; Brea, enero-febrero 1914: 5-34). Respecto del ncleo dinmico de la economa agrcola, se sum a los
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Domingo Brea naci en Piacenza, Italia, en 1879. Se gradu en 1901 en el Instituto Superior Agrario de Miln con la tesis sobre el cultivo de trigo en la zona oriental de la llanura natal, como parte del debate en la pennsula sobre la cuestin del trigo. En 1904, escribi los estatutos y reglamentos del Consorcio Agrario Cooperativo del Bajo Polesine, de Adria, del cual era responsable de sus memorias y balances. En 1908 lleg a la Argentina, se dedic a proyectar trabajos para las empresas de ferrocarriles y el Ministerio de Agricultura. Un ao ms tarde y por ms de una dcada se convirti en consultor de sus compatriotas, desde las pginas de La Patria degli Italiani, sobre tcnica y economa agrcola. Dentro de la colectividad italiana propuso numerosos proyectos de organizacin de cooperativas agrcolas (Brea 1919). En 1912 ingres a la Seccin Mutualidad y Cooperacin y luego fue jefe de la Divisin Economa Rural (1922-26).
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que promovan en la pampa hmeda la colonizacin mediante explotaciones mixtas agrcola-ganaderas, las chacras-granjas. Para Brea la mayor dicultad del movimiento cooperativo argentino era la riqueza del litoral, pues de su experiencia en Italia rescataba que la iniciativa asociativa prosperaba con ms xito en un medio de escasez que en uno de abundancia econmica.51 El jefe de la Seccin Mutualidad y Cooperacin se revelaba como un perfeccionista de conductas desviadas de una norma ideal, elaborada a partir de las continuas observaciones como asesor de sus compatriotas y experto de Agricultura. Entenda que este Ministerio deba cumplir un papel relevante para corregir la inclinacin del arrendatario hacia el monocultivo, una quimrica bsqueda de lograr una gran cosecha que persista del pasado ciclo expansivo. La Seccin se encargara de formar cooperativas de responsabilidad limitada y con ellas transmitir responsabilidad econmica [en] el espritu de especulacin predominante entre nuestros agricultores (Brea, julio-octubre 1915: 65-66; cursivas del autor). Asimismo, Brea planteaba que la organizacin de los productores rurales deba ser neutral y secularizada, es decir, sin identidades religiosas, polticas o nacionalistas; por lo tanto haba que enfrentarse con el movimiento social catlico y desacreditar las cajas rurales confesionales (Brea, noviembrediciembre 1912: 1418).52 El responsable de la Seccin volva sobre los argumentos de su superior cuando sostena que de forma paralela a la colonizacin ocial haba que asociar a los empresarios privados a un compromiso expreso de convertir al agricultor en propietario de un lote de 100 a 200 hectreas en la pampa hmeda, en unos quince aos promedio. Haba que arraigar al agricultor, hacindolo propietario de la tierra que cultive o arrendatario a largo plazo y en condiciones legales favorables y bien denidas (Brea, s/f.: 7). Brea conclua que muchos no quieren ver que hoy da la tierra no puede arrendarse ms, se debe vender al colono en condiciones excesivamente fciles (Brea, enero-febrero 1914:
Esta observacin es coincidente con otra de Lahitte, respecto de que los inmigrantes venan de tierras europeas en las que mantenan algn tipo de asociaciones y, sin embargo, no se organizaban ni bien llegaban al litoral: supona que la facilidad de crdito caro y el atractivo de la alta renta agraria hacan postergar la unin en objetivos colectivos. 52 La oposicin a las cajas rurales que impulsaban los catlicos sociales tena otra implicancia, ya que eran de responsabilidad ilimitada y los integrantes de la DERE teman que la falta de solidaridad entre los integrantes de una sociedad abrira el camino al vaciamiento comercial. El ingeniero agrnomo Carlos Girola (octubre 1919: 811-814), antiguo tcnico de Agricultura, las revalorizaba, lo que reeja que no haba una posicin uniforme entre los funcionarios y cuadros que integraron el Ministerio.
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31; cursivas del autor). Fue el ministro de Agricultura Toms Le Breton quien asoci el aumento de la poblacin argentina con el mayor nmero de chacareros propietarios, base de su fallido plan de colonizacin agrcola (Ministerio de Agricultura, RA 1924: 5; Le Breton, agosto 1924: 151-153). Brea se identicaba con el plan y criticaba la alta concentracin y los irrazonables altos precios de la tierra, asociando aquella propuesta con los nes del cooperativismo rural promovido por la DERE (Brea, II 1927: 232). El aval poltico y la lectura de Miguel ngel Crcano, Evolucin histrica de la tierra pblica (1917), templ la posicin de Brea de jar agricultores-propietarios, convencido de que el Estado argentino deba arbitrar los medios para alentar y reglamentar el espritu de asociacin entre ellos (Brea, 1923). A diferencia de Lahitte, que pona todas sus esperanzas en la sancin de una ley, Brea mismo se involucr en la promocin de los colonos-propietarios. Por ejemplo, particip de la creacin de la Compaa talo Argentina de Colonizacin para el arribo de inmigrantes italianos, form parte de la fundacin de la Colonia Regina de Alvear, en el Territorio Nacional de Ro Negro, y, en nombre de la Seccin Mutualidad y Cooperacin, constituy en su interior una cooperativa con el objeto de no permitir, de antemano, la entrada del intermediario (Brea, 1927: 247). Por su parte, el Almanaque del Ministerio de Agricultura precisaba que al sur de las feraces pampas los agricultores haban logrado pasar de medieros a propietarios, convertidos en el germen de una sana democracia rural apegada al terruo, que ser garanta de orden y progreso (Breve resea de la agricultura de regado en los valles superior de Ro Negro e inferior del Neuqun 1927: 292-308).
II. De la Seccin al Registro: evolucin institucional y diseo poltico

Las ideas complementarias y contrapuestas de los funcionarios de la DERE enriquecieron la accin y el perl de la Seccin Mutualidad y Cooperacin. Su derrotero institucional fue paralelo a la ampliacin de las sociedades registradas y no estuvo al margen de los problemas nancieros del Estado argentino, ni tampoco escap a la inuencia de las clientelas polticas. Asimismo, hay que contemplar en el proceso de gestacin de la ley de cooperativas y en la reglamentacin del Registro, Inspeccin y Fomento de Cooperativas, las decisiones de los titulares del Ministerio de Agricultura, incluso las propuestas incluidas
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en los diferentes proyectos presentados en el Congreso, las cuales permiten observar la convergencia de posiciones polticas antagnicas en un progresivo perfeccionamiento de la normativa nalmente sancionada. El ministro Ezequiel Ramos Meja deseaba que la futura Seccin tuviera entre sus funciones transmitir un hbito comercial, al instruir a los colonos sobre las grandes ventajas de organizarse en cooperativas. Solicitaba al Congreso votar los fondos para mantener un cuerpo de instructores propagandistas, elegidos entre personas entendidas en contabilidad, preferentemente funcionarios acreditados de la administracin (Ramos Meja 1908: 122). La Seccin Mutualidad y Cooperacin fue creada por el ministro Eleodoro Lobos, en abril de 1912. El primer ao de vida institucional transcurri bajo la sombra del Grito de Alcorta, durante el cual se fundaron ocho sociedades, se distribuyeron folletos con modelos de estatutos y propaganda, y se mantuvo correspondencia con 47 sociedades en el pas, para jar principios que guen uniformemente el criterio operativo para que estas instituciones respondan en un todo a su objeto (Ministerio de Agricultura, RA 1913: 102-103). Dos aos ms tarde, la Seccin coordinaba la tarea de asesoramiento y vigilancia de las sociedades junto a los agrnomos regionales de la Direccin General de Enseanza e Investigaciones Agrcolas. Ellos estaban al servicio de la instruccin agrcola ambulante y declaraban entre sus ocupaciones la creacin de sociedades cooperativas agrcolas, sindicatos y dems sociedades de fomento agrcola. Toda agrupacin de agricultores que deseara constituirse en sociedad mutual de cooperacin agrcola y de fomento era auxiliada gratuitamente por el agrnomo regional en la preparacin de los estatutos y dems detalles de su organizacin (Devoto 1916: 4). Bajo la primera presidencia de Yrigoyen, la partida de la Seccin fue eliminada del Inciso 2 del presupuesto asignado al Ministerio de Agricultura, aunque se mantuvieron un puesto de inspector y uno de asistente, de los cuatro cargos originales. La causa no fue poltica, sino la grave crisis de las nanzas pblicas, que con dicultad sostenan un presupuesto nacional desactualizado por la inacin de precios. No obstante, el jefe de la DERE present al ministro Demarchi los antecedentes que acreditaban la participacin ocial en la fundacin de ms de cincuenta cooperativas rurales y el dictado de 42 conferencias en las asambleas constitutivas de nuevas sociedades y de las sociedades en funciones; y no se priv de solicitar la restitucin de la Seccin con seis puestos estables (Ministerio de Agricultura de la Nacin, RA 1921: 13-14). Para entonces, una Seccin fantasma registraba 128 sociedades con 32.000 socios.
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Por otra parte, el Museo Social Argentino haba convocado en un bienio dos congresos nacionales de la cooperacin, en la ciudad de Buenos Aires (1919) y en la ciudad de Paran (1921), en los que convivan las propuestas de promover las sociedades agrcolas con las que impulsaban las cooperativas de consumo y produccin (Grela 1965: 56). En el primer congreso Lahitte fue el vicepresidente y Brea secretario; a su vez, ambos coordinaron las mesas sobre legislacin agrcola y cooperativas agrcolas. Uno de los objetivos en las sesiones de discusin fue imponer las sociedades de responsabilidad limitada, pero se contentaron con lograr un proyecto de Ley Especial de Cooperativas Agrcolas, separado de otro de Ley General de Sociedades Cooperativas (Museo Social Argentino 1920: 444-449). Junto con los agrnomos regionales y funcionarios provinciales participantes, Lahitte y Brea votaron resoluciones sobre la responsabilidad de los gobiernos en la creacin de dependencias ociales que preparen, funden, guen y vigilen las cooperativas agrcolas, y sobre las facilidades crediticias y scales que deban librarse para favorecer la organizacin de este tipo de sociedades (Museo Social Argentino 1920: 455). En el segundo congreso, Brea fue el secretario de la comisin organizadora y slo se avanz en la ley general de sociedades cooperativas (Museo Social Argentino 1922). La experiencia y supervivencia institucional de la Seccin estuvo acompaada de un extenso debate parlamentario, previo a la sancin de la ley 11.388. Se sucedieron numerosos proyectos de ley de cooperativas, en los que ministros de Agricultura y diputados conservadores, radicales y socialistas se sumaron a mejorar una iniciativa que prestigiaba polticamente por sus nes altruistas.53 Su viabilidad fue gracias al proyecto-sntesis presentado por el Ministerio de Justicia, en el que se conciliaron todas las posiciones frente a las ambigedades observadas, lo cual fue raticado en el informe de la Comisin de Cdigos del Senado (1925), integrada por Mario Bravo, Pedro Llanos y Leopoldo Melo. Luego del proyecto del senador Uriburu (1905), vetado por Lahitte, se sucedieron dos proyectos ms de ministros conservadores, Eleodoro Lobos (1911) y Adolfo Mugica (1912); en ambos se contemplaba la responsabilidad ilimitada, pero en el de Mugica las sociedades quedaban sujetas sin restricciones a la inspeccin y vigilancia de Agricultura. La cuestin de la responsabilidad ilimitada se hizo evidente nuevamente en la propuesta del ministro Alfredo Demarchi (1919), quien estipulaba que el socio podra retirarse de la sociedad con un ao de preaviso. Los proyectos de los socialistas Juan B. Justo (1915, ampliado en 1921 y 1923) y Nicols Repetto (1917), reconocan que Agricultura
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Una buena referencia sobre este extenso debate, Federico Rodrguez Gomes (1955).
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deba encargarse de organizar un servicio pblico de informacin cooperativa, de preservar la neutralidad poltica y religiosa, y de que no se cobrara intereses entre los socios por prstamos en dinero. Lo notable fue que el segundo proyecto de Justo obligaba a acompaar al nombre de la cooperativa la palabra limitada y autorizaba intereses a las operaciones que no podran exceder el 1% de la tasa efectiva cobrada por el Banco Nacin (Repetto 1932: 231). El diputado Toms Le Breton (1918) aada que deban quedar exentas del pago de patentes e impuestos nacionales, provinciales y municipales, y con gastos de trmites de constitucin e inscripcin a cargo del Estado. Como ministro present un nuevo proyecto (1923, reiterado en 1925), en el que convivan las sociedades de responsabilidad ilimitada y limitada, a las que autorizaba a tener distintas secciones (consumo y compra de insumos agrcolas, arrendamientos colectivos, seguro mutuo, etctera), es decir, reconoca la cooperativa rural mixta. En el proyecto del diputado conservador de extraccin catlica Juan Caerata (1920, reiterado en 1922), las sociedades deban ser annimas en su constitucin y su denominacin social deba ser sociedad cooperativa limitada; se autorizaba la federacin de cooperativas y, en cambio, se le asignaba a la Inspeccin General de Justicia la facultad de control de las sociedades constituidas. Del seguimiento de las propuestas originales y posteriores reformulaciones de Justo y Caerata es posible entrever una competencia poltica de la que surgieron las concesiones de los socialistas, cuando aceptaron los intereses entre socios, y de los catlicos sociales, cuando sacricaron las cajas rurales de responsabilidad ilimitada. El proyecto nal fue del ministro de Justicia Antonio Sagarna (1924), el cual contemplaba reconocer asociaciones rurales y urbanas. La Seccin fantasma tena registradas entonces 135 sociedades con casi 39.000 socios, en momentos en que se estableca una federacin de entidades cordobesas y santafecinas, la Asociacin de Cooperativas Rurales Zona Central (1922).54 La Comisin del Senado acord reemplazar los artculos del Cdigo de Comercio que ofrecan constituir las cooperativas bajo la forma de sociedad annima, pero deriv a la Direccin General de Comercio e Industria la scalizacin pblica. Tal como pretendan Lahitte y Brea, se legisl bajo el principio de la responsabilidad limitada. Sobre este punto los senadores comentaron:
Hubo un intento federativo fallido en Entre Ros, con la Confederacin Entrerriana de Cooperativas, surgida del Primer Congreso de Cooperativas, convocado en Lucas Gonzlez, en 1913; en 1930, se organiz la Federacin Entrerriana de Cooperativas. Tambin exista la Confederacin de las Colonias de la Jewish Colonization Association, creada en 1919 (Bendicente 1946: 51-61).
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Lo que es importante para las operaciones de la sociedad con terceros y la apreciacin de la responsabilidad del conjunto, es que el capital realizado, puede ser apreciado por las sumas efectivas aportadas, sin depender la solvencia de la sociedad de la situacin aparente de los socios y sin tener a stos, como ocurrira con el sistema de la responsabilidad ilimitada, bajo riesgo constante de atender con sus bienes totales los compromisos contrados por la sociedad sin previsin, en base a la solvencia individual de algunos de sus componentes (Bravo 1928: 107).
La ley del rgimen de sociedades cooperativas se sancion en diciembre de 1926 y el decreto de creacin del Registro, Inspeccin y Fomento de Cooperativas se reglament en febrero de 1927. Resulta conveniente apuntar que antes que ambos se sancion la ley 11.380, de fomento cooperativo, que autorizaba al Banco de la Nacin y al Banco Hipotecario Nacional a hacer prstamos a las sociedades constituidas, liberndolas del pago de impuestos. A veinte aos de la propuesta de Ramos Meja y de la creacin del Mercado de Cereales a Trmino en la plaza portea, se contemplaba entregar hasta un 80 % del valor de la tasacin para construir depsitos, graneros, elevadores e instalaciones de industriales que tengan por objeto la industrializacin de las materias primas de produccin nacional (Ministerio de Agricultura, RA, Direccin de Economa Rural y Estadstica 1940: 7). Por su parte, la ley 11.388 reconoca en las cooperativas que cada socio tena un voto (sea cual fuere el nmero de acciones) y los socios salientes no posean derecho individual sobre las reservas sociales, reforzando el espritu de igualdad y de asociacin. No se poda conceder crdito para el consumo (lo que explica el lento desarrollo de este tipo de sociedades) y el inters por prstamos en dinero a los socios no poda exceder el 1 % de la tasa efectiva cobrada por los bancos ociales. Tambin, quedaban derogados los artculos 392, 393 y 394 del Cdigo de Comercio, la ley se incorporaba como ttulo especial a dicho Cdigo y la Inspeccin General de Justicia ceda todos los antecedentes de las sociedades existentes a Agricultura (Ministerio de Agricultura, RA, Direccin de Economa Rural y Estadstica 1940: 3-6). Desde el punto de vista de la personera jurdica, slo las sociedades constituidas en la ciudad de Buenos Aires y en los territorios nacionales quedaban exclusivamente bajo la rbita del Ministerio de Agricultura (con la excepcin de las cooperativas de seguros que deban pasar previamente por la Superintendencia de Seguros). Las constituidas en las provincias buena parte de ellas agrcolas mantenan un doble reconocimiento que respetaba el rgimen federal (Moirano, julio 1941: 553-561), lo cual opona un freno a la ampliacin de las facultades de Agricultura.
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El decreto reglamentario del Registro contemplaba, entre otras cuestiones, que se creaba como una dependencia de la DERE, asesoraba a Agricultura en lo referente a las leyes antes citadas, ejerca el contralor pblico, es decir, revisaba y certicaba los balances, y supervisaba las asambleas y las convocatorias de los asociados mediante un cuerpo de inspectores (Ministerio de Agricultura, RA, Direccin de Economa Rural y Estadstica 1940: 11-17). En otro decreto de abril de 1927 se aclaraba que no se inscribira ninguna sociedad que incluyera en su denominacin alguna palabra que tuviera un signicado equivalente a la enunciacin de un propsito deliberado sobre limitaciones de carcter poltico, religioso, de nacionalidades o de regiones determinadas (Ministerio de Agricultura, RA, Direccin de Economa Rural y Estadstica 1940: 19). La Asociacin de Cooperativas Rurales Zona Central se convirti en la Asociacin Cooperativas Argentinas y se borr todo rastro confesional en las cooperativas catlicas e israelitas, aunque se mantuvo la condicin clasista de otras cooperativas, como el Hogar Obrero. En n, la ley incorporaba los principios ms ortodoxos del cooperativismo. Al determinar las funciones econmicas que podra desarrollar legalmente, converta la cooperativa en una sociedad comercial, sin nes de lucro (Brea, I 1946: 349; Bendicente 1946: 63-66). No hubo un gran nmero de cooperativas inscriptas, apenas 143 con 25.000 asociados, pues a la baja de sociedades que usaban indebidamente ese rtulo se sumaron las que deban adaptar completamente sus estatutos y las que resistan el impedimento de conceder crditos al consumo. En la segunda presidencia de Yrigoyen, Agricultura despidi al jefe y al subjefe de la DERE y coloc un interventor, al mismo tiempo que asignaba una partida global sin desglose a sus diferentes dependencias (Estadstica agropecuaria desprovista de utilidad, 18 de junio de 1929: 14).55 La intervencin abri all un registro de oferta y demanda de tierras, cuya novedad era que reconoca la existencia de una poblacin otante de 25.000 pequeos propietarios y 100.000 arrendatarios y aparceros en bsqueda de terrenos (Registro de oferta y demanda de tierras 1930: 428-429). El ministro de Agricultura del Gobierno Provisional, Horacio Beccar Varela, repuso las autoridades de la DERE bajo la consigna de estabilizar la situacin del personal indispensable y elev a 10 los cargos contemplados del Registro, Inscripcin y Fomento de Cooperativas: su nuevo jefe era el doctor Federico Rodrguez Gomes y Domingo Brea pas a
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Es muy probable que parte de los fondos de la DERE cubrieran los trabajos preparatorios del censo pecuario que, en medio del desembarco de las clientelas personalistas en Agricultura, fue levantado exitosamente en agosto de 1930 y aprobadas sus cifras nales tras el golpe de estado.
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la Divisin Economa del Algodonero.56 De igual modo, el Registro soport la depuracin administrativa iniciada por el uriburismo en su afn de individualizar elementos personalistas enquistados en la maquinaria estatal. Entre el reacomodamiento de cargos, la conrmacin de nombramientos y las renuncias aconteci una situacin curiosa. A un ex funcionario del Registro no se le renov el nombramiento para el ao 1929 (otra forma de cesanta del personalismo depuesto), tal como ocurri con la jefatura, luego repuesta. Retuvo los expedientes sobre trmites en curso y los convirti en una cartera con la que ejerca tareas privadas de gestora. Era buscado por un scal para que devolviera la documentacin ocial en su poder, segn la denuncia elevada por el asesor letrado del Ministerio (Designando al Procurador Fiscal Federal en Mercedes para instaurar acciones contra Juan Verdaguer, 20 de noviembre de 1930:615-616).
III. Asesoramiento y conguracin del cooperativismo rural

A las ideas de los expertos gubernamentales, el despliegue de las instituciones pblicas promotoras del cooperativismo rural, y la sancin de leyes y decretos reglamentarios, slo resta sumar las prcticas que legitimaron este tipo de organizacin entre los productores. El ejercicio ocial de convencerlos sobre sus benecios y virtudes fue una tarea efectiva de imposicin de un mundo rural ideal, que a corto plazo contribuy a hacer realidad ese mismo mundo.57 Fue un acto de nominacin tan eciente que logr una precisa contabilidad de las sociedades y sus socios, mientras las estadsticas y los censos agropecuarios no podan cuanticar a los arrendatarios, ni distinguirlos de los propietarios (Jeerson 1926: 166).58 Se promovi y se molde el perl del cooperativismo rural, gracias al reclutamiento de cuadros profesionales convencidos de su papel
56 Nombrando y conrmando personal en la subsecretara, de acuerdo con la ley de presupuesto general vigente, 20 de noviembre de 1930: 615; Creando cargos en la Direccin General de Economa Rural y Estadstica y designando personal para ocuparlos, 22 de noviembre de 1930: 710-711. 57 Una revolucin simblica ms veloz respecto de la imposicin de imgenes de la realidad en materia demogrca en la Argentina moderna. Tal como lo seala Hernn Otero (2006), entre el Primer y el Segundo Censo Nacional (1869-1895) se elabor una visin a futuro, cuyos efectos palpables se harn realidad entre el Segundo y el Tercer Censo Nacional (1895-1914). 58 Por ejemplo, en el censo agropecaurio de 1908 el problema fue que los mismos productores no contestaban o confundan la pregunta sobre el dueo del campo y la pregunta sobre el titular de la explotacin (RA, I 1909: VII).
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directriz, un diligente trabajo etnogrco sobre los productores, con reuniones colectivas y pblicas en su medio social, y la edicin masiva de modelos de estatutos y reglamentos. Los comienzos del programa ocial cooperativista estuvieron circunscriptos a las provincias de Santa Fe y Entre Ros, gracias al decisivo apoyo poltico del radicalismo local. La Ocina Regional de Agronoma de Concepcin del Uruguay, dependiente de la Direccin General de Enseanza Agrcola, fue la sede de la secretara de la Comisin Central Permanente de las Cooperativas Agrcolas de Entre Ros, que surgi del primer congreso provincial, reunido en Lucas Gonzlez, en junio de 1913, y raticado en el segundo, en Basavilbaso, en octubre de 1913 (Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Agronoma y Veterinaria 1914: 115). En julio de 1913, una asamblea de 300 agricultores form La Agrcola Regional, con la presencia del diputado radical Eduardo Laurencena y el asesoramiento del agrnomo regional Vctor Etcheverry, virtual delegado de la Seccin Mutualidad y Cooperacin (Brea, julio 1913: 325-327). Etcheverry despleg en el medio rural una elaborada estrategia para lograr la participacin y colaboracin de los chacareros, que fue reconocida por Isaac Kaplan (1962) y rescatada por Nicols Repetto (1932: 81). Inicialmente publicaba artculos sobre modelos de organizacin de cooperativas en los diarios zonales, que muchas veces eran el anticipo de las conferencias que ofreca en cada pueblo o colonia visitadas (Ministerio de Agricultura, Direccin General de Enseanza Agrcola 1913: 23-24). Tena bien claro que deba transmitir ideas sencillas, ejemplicadas con hechos y referencias conocidas por el auditorio; luego, visitaba a los colonos en sus domicilios y, nalmente, seleccionaba a los lderes, con los que se vinculaba solidariamente (Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Agronoma y Veterinaria 1914: 24-32). En Santa Fe la DERE estuvo presente en el Congreso de las Cooperativas Agrcolas Santafecinas, organizado por el primer gobierno radical de la provincia, en diciembre de 1913. Los funcionarios nacionales se involucraron en las discusiones para defender el modelo de responsabilidad limitada frente al de las Cajas Raieissen. En cada cuarto intermedio explicaban las ventajas del primero a los presidentes y gerentes de las sociedades presentes, quienes agradecieron las recomendaciones al nalizar el encuentro (Direccin de Economa Rural y Estadstica Agrcola, febrero 1914: 185-194). Dos meses ms tarde elaboraron junto con sus pares del Ministerio de Agricultura provincial el reglamento para poner en marcha la Confederacin de Cooperativas Agrcolas Santafecinas (Ministerio de Agricultura, RA 1916: 169).
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El siguiente paso de la DERE fue organizar en la ciudad de Buenos Aires el Primer Congreso de Cooperativas y Mutuas Agrcolas, en octubre de 1914, con la presencia de los agrnomos regionales, los directores de las reparticiones de Agricultura y las mximas autoridades de los ministerios provinciales (RA, Ministerio de Agricultura de la Nacin, II 1916: 162-168). El temario inclua la reduccin de impuestos, las formas de canalizar el crdito agrcola y el rgimen de la ocupacin de la tierra, pero el recambio ministerial de Adolfo Mugica por Horacio Caldern cancel el encuentro sin mayores explicaciones. Hay que descartar oscuros intereses detrs de esta decisin (Grela 1965: 54)59 y concluir que el beneciario directo de tantas deliberaciones y propuestas sera el radicalismo en progresivo ascenso desde la sancin de la ley Senz Pea. Antes de la cancelacin, la DERE haba conseguido la adhesin de 44 sociedades de todo el pas, ms de la mitad de las registradas por la Seccin Mutualidad y Cooperacin, prueba de un trabajo previo. Haba publicado folletos que sintetizaban las reglas para constituir sociedades, con objetos, bases y mtodos, e incluso ofreca un modelo de estatutos, con ochenta artculos que prevean un amplio rango de casos posibles, contemplando bodegas, lecheras, sociedades frutcolas y de horticultores. En un anexo se explicaban los trabajos de constitucin y convocatoria, desde la propaganda pasando por la asamblea inicial, hasta llegar a la obtencin de la personera jurdica, inicio ocial de las operaciones (Ministerio de Agricultura, Direccin de Economa Rural y Estadstica, Seccin Mutualidad y Cooperacin 1914). Ese folleto era fruto de las tareas de asesoramiento de sociedades tan diferentes como la Lechera Cooperativa de San Jernimo de la Colonia, en Santa Fe, la Cooperativa Agrcola de Alem, en Buenos Aires, la Bodega Cooperativa de General San Martn, en Mendoza, las cooperativas tabacaleras de Itacaruar y San Javier, en Misiones, y El Porvenir Agrcola, de las localidades de General Pico, Uriburu y Quem Quem, en La Pampa (Ministerio de Agricultura de la Nacin, RA 1916: 168). Dada la reticencia poltica a las convocatorias masivas, continuada por el primer gobierno radical, la DERE convenci al cooperativista cordobs Juan Costa de federar a las cooperativas cordobesas y santafecinas para ganar escala en sus operaciones. En noviembre de 1921 auspici en Rosario una asamblea de delegados rurales en las que se discutieron y aprobaron los estatutos de la Asociacin de Cooperativas Rurales Zona Central, constituida formalmente
Grela (1965: 54) sostiene que la cancelacin se explica porque se tema la convocatoria a entidades de consumo urbanas de liacin anarquista y socialista. Lo cierto es que la convocatoria original era para cooperativas y mutuales agrcolas, de manera tal que la nica entidad que poda sacar provecho poltico era la Federacin Agraria Argentina.
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en febrero de 1922 (Brea, I 1946: 278). El ambicioso plan de modernizacin rural del Ministerio de Agricultura, iniciado por Toms Le Breton y continuado por su sucesor Emilio Mihura, reactiv la actividad ocial pro-cooperativista. En cada edicin del Almanaque de Agricultura se armaba que el productor no slo deba saber producir, sino que deba saber vender su produccin. Por ello es que se impulsaba la organizacin de las cooperativas para eliminar los intermediarios que se enriquecan a expensas de ellas. Ms an, para terminar con los engaos que muchos acopiadores y exportadores hacan al recibir los productos agropecuarios, en el peso, en la determinacin de la calidad, en las bonicaciones y en la liquidacin de los gastos:
Cuando una localidad de la Repblica resuelve fundar una cooperativa de tipo determinado y con objetos denidos, entonces, la Direccin de Economa Rural y Estadstica, da, gratuitamente, consejos e indicaciones a los organizadores y dirigentes, contribuyendo as a la mejor organizacin, administracin y funcionamiento de las cooperativas (Las cooperativas agrcolas 1925: 271).
Los modelos de estatutos se editaron masivamente, a travs de la Seccin Propaganda e Informes; incluso se adaptaron modelos diseados originalmente por el Departamento de Agricultura norteamericano. Se gestion con xito una rebaja en el precio de los envos postales (ley 10.346) y se puso en contacto a las cooperativas de productores de frutas del interior con los consumidores porteos, a travs de gacetillas con direcciones, fechas de disponibilidad del producto, y condiciones de venta y pago. Otra iniciativa fue la organizacin de cooperativas de tamberos en los partidos bonaerenses cercanos a la ciudad de Buenos Aires, para lograr escala en la produccin, la scalizacin veterinaria masiva y rebajas en los etes del ferrocarril. La labor ocial consista en dos pasos, que innovaban sobre lo previsto por Ezequiel Ramos Meja. En primer lugar, se enviaba un tcnico especialista adonde era requerido; se les explicaba a los productores reunidos en asamblea las modalidades econmicas de estas instituciones y sus benecios; luego, el especialista redactaba los estatutos y asesoraba al directorio en todos los detalles sobre su administracin. En segundo lugar, otro tcnico se pona a disposicin de la cooperativa para asesorarla en la construccin de las instalaciones, proyectaba planes y presupuestos, y acompaaba a sus integrantes en la compra y puesta a punto de la maquinaria necesaria, y les enseaba a poner en marcha la produccin (Cooperativas de tamberos 1926: 384-400). En su visita a la Argentina, en 1925, el comerciante de granos Louis Dreyfus confes su admiracin por la organizacin del Minis-
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terio de Agricultura que permita proteger, sostener e instruir a los colonos con continuas orientaciones. Al respecto Dreyfus ampliaba:
He visto an algo mejor. Me fue permitido ver una inmensa correspondencia admirablemente clasicada, que llega cada da al ministerio para pedir consejos de ricos agricultores y de pobres chacareros que tienen fe en su ministro; y he podido comprobar que las respuestas, claras y precisas, parten rpidamente, lo que no se ve siempre en las casas de comercio (Conferencia del seor Luis Dreyfus 1926: 9-10).
La sancin de la ley 11.388 recogi reacciones favorables, que permiten intuir la transformacin en el mundo rural del Estado argentino como una gura abstracta. La asamblea de la Cooperativa Agrcola de la Oliva, Crdoba, reunida para la adaptacin de estatutos, aclam la accin competente, serena, imparcial del Ministerio de Agricultura y, luego, envi un telegrama de felicitaciones a las autoridades del amante Registro (Brea, 1927: 513). El lazo social entre ste y los pequeos y medianos arrendatarios y propietarios estaba rmemente estrechado. La ley codicaba lo que haban imaginado los expertos de la DERE, una relacin uida entre los productores rurales y una institucin pblica directriz en su organizacin mutual. La Gran Depresin puso a prueba esta relacin, tal como surge del seguimiento de las convocatorias de asambleas publicadas en el Boletn Ocial. La invitacin de la Federacin Agraria Argentina a que concurriera un delegado de la DERE al 17 congreso ordinario, en septiembre 1929, la designacin de Agricultura de un inspector de la DERE para presidir el convenio rmado por la Compaa talo Argentina de Colonizacin y la Federacin Agraria, en septiembre de 1929, o el pedido de un veedor ocial en la asamblea de colonos de la Unin Agropecuaria de Fernndez, en diciembre de 1930, son tres ejemplos representativos de los reclamos colectivos a una jurisdiccin alternativa a la dispuesta por el Estado liberal.
IV. Conclusiones preliminares sobre la existencia de programas activos del Estado argentino antes de la Gran Depresin
El objetivo de este trabajo no es cuestionar el protagonismo ni la vitalidad del cooperativismo rural argentino. En particular, la evidencia aportada me permite ofrecer una excepcin al consenso acadmico sobre un Estado nacional prescindente en el agro de la predepresin. Me propuse demostrar y espero poder
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abrir una reexin sobre la existencia de ideas y prcticas que se encarnaron en las instituciones pblicas y se convirtieron en programas activos, cuyo n ms general fue fortalecer agentes sociales y modernizar las relaciones en el medio rural, a travs de incentivos ociales. La promocin del cooperativismo desde el Ministerio de Agricultura fue una forma explcita de reconocimiento del agotamiento del cultivo extensivo del cereal. Estas tareas no eran excepcionales del ncleo tecno-burocrtico del Estado argentino. Entre las crisis de 1890 y 1929-32 la estadstica pblica ampli sus tareas rutinarias y reformul las mediaciones de los intereses econmicos, polticos y sociales en el seno de un Estado legalmente limitado por su matriz liberal, pero sin ajustarse en sus funciones, ni anticiparse a las tareas reguladoras del Estado interventor post-depresin. As, los funcionarios de la Direccin General de Estadstica de la Nacin se impusieron a los comerciantes, los importadores, los industriales y los legisladores en las deliberaciones de las comisiones revisoras de leyes aduaneras, en nombre del Ministerio de Hacienda, para posteriormente participar del diseo de la ley 11.281 (Gonzlez Bollo 2007b). A su vez, los cuadros de la Divisin Estadstica del Departamento Nacional del Trabajo gestionaron el Registro de Colocaciones de empleos urbanos para morigerar la conictividad obrera, avalaron la creacin de un fuero laboral e intentaron poner en marcha una representacin funcional del capital y el trabajo del sector industrial, en nombre del Ministerio del Interior (Gonzlez Bollo 2004: 331-381). Al igual que en la discusin arancelaria, aunque con mucho ms xito que en el encauzamiento de la conictividad laboral urbana, el programa pro-cooperativista bajo la esfera del Ministerio de Agricultura permite pensar la existencia de un Estado informado para inuir sobre la esfera privada. La absorcin de conictos entre diferentes agentes sociales, la mediacin en los mercados o el contralor de actividades econmicas, me permiten delinear la gura de la institucin-testigo, cuya modalidad de gestin provoc un sutil desplazamiento del poder emanado de la soberana poltica hacia la negociacin continuada de los ministerios. El caso del Ministerio de Agricultura resulta interesante porque se trata de un gran organismo escasamente investigado como actor gubernamental en el que convivieron relaciones patrimonialistas (las denuncias en Defensa Agrcola en 1907, que rescata James Scobie), clientelares (el radicalismo personalista) y profesionalizadas (los ingenieros agrnomos regionales). En este escenario se combinaron las ideas elaboradas por funcionarios de la DERE, la organizacin institucional de la Seccin Mutualidad y Cooperacin, y las prcticas ociales
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para desarrollar un programa especco en el medio rural. La DERE ejercit un acto de nominacin que implic moldear el perl societario, transmitir convicciones, divulgar modelos de estatutos y seleccionar lderes. No cuestion la doctrina de Rochdale, pero recus las virtudes de la doctrina alemana de las cajas rurales Raieissen colisionando con los catlicos sociales, acompa la vitalidad de las colonias judas entrerrianas y luego seculariz su membresa y no puso reparos a la ideologa socialista; alent las cooperativas de produccin y de comercializacin, y desalent las de consumo. No hay dudas de que la agencia encargada de la estadstica agropecuaria fue una de las promotoras de la legislacin cooperativa y de la reglamentacin del crdito rural. Lo hizo bajo la cobertura de un pensamiento perfeccionista, cuando intentaba reencauzar el espritu rentista individual en habilidades comerciales colectivas; y mantuvo latente la posibilidad de convertir a los arrendatarios en propietarios de parcelas rurales para actividades mixtas. El Ministerio de Agricultura no era una otredad para el mundo rural, sino un protagonista activo de su valorizacin productiva y regional. Frente a la historiografa cooperativista, el derrotero institucional de la Seccin-Registro replantea cmo escribir una historia social y poltica de las polticas pblicas hacia el sector ms dinmico de la economa argentina. Del mismo modo, la armacin sin jactancia de Domingo Brea y las estrategias etnogrcas de Vctor Etcheverry sealan otras vas para pensar las intrincadas derivaciones de las ideas de los expertos gubernamentales y su puesta en prctica. A futuro queda probar una suposicin: que, a la par de los efectos de la participacin poltica ampliada en el gasto estatal, luego de la crisis 1913-17, y su extensin con la depresin de los precios de las exportaciones ganaderas 1920-21, sobrevino una prosperidad tal que repercuti en las nanzas pblicas. sta coadyuv a la expansin del presupuesto nacional, el cual se canaliz en mayores servicios gubernamentales, reejo de una singular modernizacin del Estado argentino. Si bien en el segundo gobierno de Yrigoyen la misma qued trunca, sobre aquella base de experiencias y rutinas administrativas pudo erigirse el Estado interventor bajo la restauracin conservadora. Una pista la ofrece Amalia A. Louro de Ortiz (1992), al probar las lneas de continuidad de los expertos gubernamentales del Ministerio de Hacienda antes y despus de la Gran Depresin. Una pregunta vlida es en qu medida la DERE pudo seguir transformando la realidad agraria, bajo el tupido entramado de nuevas tareas tcnico-burocrticas y en medio de la diversicacin de los intereses agrarios.
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El Estado como recaudador: de la Direccin General del Impuesto a los Rditos a la Direccin General Impositiva durante el peronismo (1932-1955)
Jos Antonio Snchez Romn
Este trabajo analiza los orgenes y evolucin de la Direccin General Impositiva (DGI) en Argentina desde la fundacin de su antecesora, la Direccin General del Impuesto a los Rditos hasta su consolidacin en el gobierno de Juan Domingo Pern. Se presenta una narracin bsica de la evolucin de la institucin, aunque tambin se avanzan algunas hiptesis sobre su importancia dentro de la burocracia argentina, su ecacia y su grado de autonoma frente a las polticas gubernamentales. Para ello se pondrn en relacin las polticas emanadas desde el Ministerio de Economa con la aplicacin de esas polticas por parte de la DGI. Como se ver a lo largo del trabajo, en general la DGI como antes la Direccin General del Impuesto a los Rditos (DGIR) qued supeditada a la orientacin poltica del gobierno. Tan slo en el campo de la recaudacin, el que ms interesaba a los respectivos gobiernos, goz la agencia impositiva de una mayor autonoma. No obstante, su limitada capacidad poltica signic que no se convirti en un obstculo para las importantes reformas impositivas que se lanzaron en la poca, pero tampoco pudo transformarse en un instrumento de estabilidad y transparencia del sistema impositivo argentino cuando empez a declinar a partir de la dcada de 1950.
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La Direccin General del Impuesto a los Rditos (1932-1943)

Enfrentado a una profunda crisis econmica, los gobiernos argentinos de la dcada de 1930 iniciaron la transformacin del sistema scal del pas, que se mantena casi intacto desde nales del siglo XIX e inauguraron un perodo de profunda experimentacin en poltica econmica, incluyendo grados de intervencin hasta entonces no conocidos60. Como parte de la reforma scal, en 1932, el gobierno del general Justo puso en marcha el primer impuesto a la renta existente en Argentina. La aplicacin de este impuesto era signicativa tanto desde el punto de vista de los posibles recursos que aportara al Estado en sustitucin de las viejas aduanas como por el aporte de legitimidad que poda aportar a gobiernos que se haban originado primero en un golpe de Estado y luego en elecciones dudosas y nalmente fraudulentas (Snchez Romn 2005: 114-115). Sin embargo, la aplicacin del nuevo impuesto no era sencilla. A pesar de tratarse de un impuesto con tasas no muy elevadas, su recaudacin implicaba una complejidad tcnica para la que quizs la burocracia argentina no estuviera preparada. The Review of the River Plate, por ejemplo, haba mantenido tradicionalmente una actitud escptica sobre las posibilidades de xito de un impuesto a la renta en un pas que, segn la publicacin inglesa de Buenos Aires, no se caracterizaba por el cumplimiento de la ley. Sin embargo, cuando el gobierno empez el cobro de las retenciones salariales en concepto del impuesto a la renta, la publicacin se sorprendi de que esa operacin hubiese encontrado tan poca resistencia. Obviamente, una de las razones para ello era la mayor facilidad del cobro del impuesto sobre los salarios que sobre el resto de ingresos. An as, The Review reconoca la importancia de la tarea realizada:
Cuando el impuesto se ponga en marcha con respecto a las rentas del capital, el hecho de que ya se haya cobrado sobre las rentas del trabajo personal signicar un precedente importante De todas maneras, la magnitud de la tarea de crear el mecanismo completo para la operacin es considerable y el hecho de que se haya obtenido algn ingreso de esta fuente en tan poco tiempo despus de que se anunciara la puesta en marcha del impuesto es en muchos aspectos destacable.61
Los gobiernos conservadores de principios de la dcada se mostraron cautelosos en sus reformas, pero obligados por las circunstancias iniciaron una transformacin amplia de las prcticas de poltica econmica en el pas. Ver Gerchuno y Llach (1998: 115-152) 61 The Review of the River Plate, 5 de febrero de 1932, pp. 8-9.
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El Estado como reclutador: de la Direccin General del Impuesto...
Sin duda, el Estado argentino contaba ya a principios de la dcada de 1930 con una burocracia ms desarrollada de lo que The Review presuma. A pesar de ello, la recaudacin del impuesto a la renta sobre ingresos distintos a los salarios implicaba dicultades que exigan la creacin de un cuerpo burocrtico especializado. Con ese objetivo se cre en 1932 la Direccin General del Impuesto a los Rditos (DGIR). Esa institucin que empez ocupndose de la recaudacin del mencionado impuesto (adems de otro nuevo gravamen llamado impuesto a las transacciones) terminara la dcada como el principal proveedor de recursos impositivos para las arcas del Tesoro. La constitucin de la DGIR se incorpor a la ley de rditos y su primera denicin de funciones y poderes era limitada, sin aclarar nada sobre el funcionamiento y estructura interna del nuevo cuerpo burocrtico. Adems, en paralelo a la Direccin se creaba una Comisin Honorable del Impuesto a los Rditos, compuesta de doce contribuyentes designados por decreto gubernamental con el objetivo de asesorar al Poder Ejecutivo en la reglamentacin del impuesto; interpretar sus disposiciones en los casos generales; y evacuar las consultas de los contribuyentes con motivo de las cuestiones que suscite la aplicacin del impuesto62. Mientras que la Comisin se ocupara de las tareas consultivas, la Direccin tena que ocuparse fundamentalmente de la recaudacin del impuesto. Tambin se prevea la creacin de un tribunal administrativo que se encargase de los posibles reclamos de los contribuyentes. No aclaraba demasiado la primera legislacin sobre el impuesto a la renta sobre las cuestiones scalizadoras. Se armaba de manera vaga que La Direccin del Impuesto cuando lo juzgue necesario, podr vericar lo manifestado o declarado por los contribuyentes.63 La DGIR alcanz un xito rpido. La no constitucin de la Comisin Honoraria y la lentitud en la formacin del tribunal administrativo le fue otorgando mayores funciones a la Direccin. La misin consultiva para los contribuyentes, que estaba pensada para la Comisin cay casi de manera natural en sus manos. Poco a poco ampli sus funciones y sus empleados se profesionalizaron y adquirieron una valiosa experiencia. Muy pronto el organismo ampli sus atribuciones hacia cuestiones ejecutivas en materia de scalizacin impositiva y sus empleados pasaron de ser asesores del contribuyente y meros recaudadores a inspectores. Esta transformacin era necesaria para garantizar el xito del nuevo impuesto en los primeros momentos de su aplicacin. Buena prueba de esta
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Diario de Sesiones, Cmara de Diputados (DSCD), 23 de abril de 1932 (t. I), p. 646. Ibd., p. 646.
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autonoma y ecacia ejecutiva ganada por la DGIR la da la siguiente protesta de la asociacin representante de inversores en ttulos y acciones:
la Direccin General de los Impuestos a los Rditos y a las Transacciones no slo ha jado un plazo, que resulta angustioso para el debido cumplimiento de la ley por parte de los contribuyentes, sino que ha hecho una interpretacin general de ciertas disposiciones legales que rigen el impuesto a los rditos de los ttulos, poniendo en vigor inmediato la medida sin intervencin ni aprobacin alguna del P. Ejecutivo.64
En 1935, la Direccin contaba ya con 335 inspectores que haban abandonado paulatinamente el carcter que le fue impuesto en los primeros aos de implantacin de los Impuestos a los Rditos y a las Transacciones, cuando actuaban como asesores de los contribuyentes y recaudadores de impuesto. Segn la propia DGIR, esta transformacin fue posible gracias a una especializacin interna de las tareas: Las medidas de apremio adoptadas al nalizar el ao 1934 y la orientacin netamente impositiva que se imprimi a ocinas internas, han permitido al cuerpo de inspectores dedicarse a las tareas inherentes a sus cargos65. Las actividades de los inspectores trajeron resultados positivos para la DGIR en cuanto a su capacidad recaudadora. En 1935, por ejemplo, los inspectores lograron obtener a travs de sus scalizaciones $ 20.000.000 sobre un total de $ 84.000.000 recaudados en total en concepto de impuesto a los rditos66. En 1938, la Direccin sealaba que a pesar de que haba ocurrido un descenso en la materia imponible y de que no se haban modicado las tasas de los impuestos la recaudacin haba aumentado gracias a la ecacia de las tareas de scalizacin y el aumento del nmero de inspectores67. La DGIR, a travs de sus Memorias, no dejaba de sealar la formacin y capacidad de sus empleados e inspectores: El 50 % de los inspectores han cursado estudios comerciales, estando tambin integrado por personas que si bien no poseen ttulo, demostraron en las pruebas a que fueron sometidos condiciones de competencia que los habilitan para las funciones que deben desempear68. En marzo de 1937, la Direccin presentaba una plantilla am64
Corporacin de Tenedores de Ttulos y Acciones, Memorial presentado al Sr. Ministro de Hacienda de la Nacin, Buenos Aires, 3 de Noviembre de 1933. (Biblioteca Tornquist-Impuestos 497-5396, folleto sin nmero de pginas). 65 Direccin General del Impuesto a los Rditos (DGIR), Memoria ao 1935, p. 33. 66 DGIR, Memoria ao 1935, p. 14. 67 DGIR, Memoria ao 1938, p. 7. 68 DGIR, Memoria ao 1935, p. 37.
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pliamente profesionalizada y cualicada, sobre todo entre los inspectores. An as, haba diferencias entre Buenos Aires y el interior. En la Capital Federal, 122 inspectores tenan algn tipo de ttulo superior, mientras que slo 53 carecan de l. En el interior, la diferencia entre titulados y no titulados era menor. Por 178 inspectores titulados, an haba 143 sin esa preparacin. Sin duda, la alta participacin de titulados universitarios en las ocinas de la DGIR de la Capital tuvo que ver con la estrecha relacin que la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires haba establecido desde sus orgenes con el nuevo impuesto69. Entre los inspectores de Buenos Aires, adems de seis abogados, se encontraban cuatro doctores en economa, 72 contadores y 31 peritos mercantiles.70 Evidentemente, el xito de la DGIR en tan poco tiempo fue debido a la existencia de esta masa de profesionales y universitarios ambiciosos que ya vena formndose desde la dcada de 1920 y que encontr en la nueva institucin uno de los canales de ascenso social. Esta imagen de una agencia ecaz no slo procede de la propaganda institucional de la DGIR, sino que abundan indicios externos que as lo conrman. La oposicin reconoca su trabajo. Los representantes socialistas, al mismo tiempo que criticaban la falta de solidaridad de las clases altas con respecto al pago del impuesto no dejaban de sealar la importante tarea que llevaba a cabo la Direccin del Impuesto a los Rditos: he asistido en diversas oportunidades a la direccin respectiva (DGIR) y he comprobado que ella y todos los empleados ponen el mayor entusiasmo en aclarar las ya famosas dudas de los malos contribuyentes71. La DGIR fue acumulando paulatinamente ms impuestos bajo su administracin debido a la conanza que el gobierno depositaba en ella. En sus primeros cuatro aos, la Direccin se ocupaba de la recaudacin del impuesto a los rditos, a las transacciones, las patentes y los sellos. A partir de ese momento, cada nuevo impuesto o tasa creados le fueron adjudicados. As, adems de los mencionados, la DGIR se hizo cargo de los impuestos sobre el ftbol
Como ha sealado Tulio Halperin Donghi (2004: 137-138), la Facultad de Ciencias Econmicas de Buenos Aires se convirti en un foco de atencin para jvenes de clases medias ofreciendo un conocimiento novedoso que les iba a abrir el camino hacia importantes posiciones en el Estado y la economa argentina de las siguientes dcadas. En esa Facultad, en torno a Ral Prebisch, surgi el grupo impulsor de las mayores reformas econmicas de la dcada de 1930, como el propio impuesto a los rditos, pero tambin la creacin del Banco Central. Ver tambin Pantalen (2004: 177-178). 70 Todos los datos de este prrafo proceden de: DGIR, Memoria Ao 1936, p. 51. 71 DSCD, 20-12-1934 (t. VIII), pp. 13-14.
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profesional, sobre minas y petrleo y sobre la inspeccin de sociedades annimas. En 1942 se empez a ocupar de un impuesto extraordinario sobre ventas de combustible y carbn creado ese ao. Igualmente signicativo resulta que la ocina que se ocupaba del control de cambios (uno de los mecanismos que los gobiernos de la dcada de 1930 encontraron para salir de la crisis y obtener cuantiosos ingresos para el Tesoro) fuera cerrada y sus funciones trasladadas a la DGIR.72 En 1943, tras una amplia reforma impositiva, la Direccin empez a cobrar dos nuevos gravmenes: la tasa de emergencia sobre apuestas hpicas y el impuesto sobre los benecios extraordinarios. Ese ao, la DGIR era ya la principal mquina scal del Estado. La expansin de la DGIR y la importancia que el gobierno le acordaba multiplicaron sus tareas. Un dato signicativo es que los inspectores de la casa estaban ocupndose de scalizar el pago de impuestos que no entraban dentro de su jurisdiccin73. Las mayores tareas y la extensin de una red de ocinas en el interior del pas aumentaron la complejidad de la Direccin haciendo necesaria la creacin de un llamado Consejo de la Direccin General de Impuestos a los Rditos y a las Transacciones que denira la poltica de la institucin y asesorara al Director. Este Consejo estaba compuesto por burcratas tcnicos y hasta cierto punto recoga las funciones que en el plan original se haban acordado a la Comisin Honoraria aunque su papel ejecutivo era mayor que el que se prevea para ese cuerpo. Es interesante resaltar que la misin del Consejo con respecto al Ministerio de Economa era tan slo la de asesorar y que su capacidad ejecutiva y normativa se centraba en los aspectos recaudadores y scalizadores. Pero incluso aqu los lmites no eran demasiado precisos y en ocasiones cuestiones aparentemente nimias, como el cambio de plazos del pago del impuesto, necesitaban el respaldo de una ley parlamentaria74. El Consejo y la DGIR tenan ms capacidad de accin autnoma en los aspectos de recaudacin, lo que sera una constante del comportamiento de la institucin a lo largo de su historia. Si la institucin era valorada por parte de los diferentes gobiernos no era por dar estabilidad o transparencia al sistema impositivo, sino por convertirse en un mecanismo eciente de obtencin de recursos. Los burcratas de la DGIR y con posterioridad los de la DGI eran plenamente conscientes de ello y saban que en este campo era donde gozaban de mayor autonoma. En sus relaciones con el gobierno no dejaban de enfatizar
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DGIR, Memoria Ao 1942, p. 10. DGIR, Memoria Ao 1936, p. 17. 74 Ver por ejemplo, DSCD, 29 y 30 de septiembre de 1934 (t. VI), p. 608.
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su importancia como agente recaudador, al tiempo que defendan los objetivos impositivos de la administracin. En los aos iniciales de aplicacin de la reforma impositiva, casi todos los pedidos de la Direccin solicitando mayores recursos para intensicar las tareas de inspeccin fueron bien acogidos por el poder ejecutivo. En la mayora de las ocasiones el argumento de que ese refuerzo presupuestario se traducira en un aumento de la recaudacin tuvo xito. En 1934, el Consejo solicit un aumento en su dotacin de $ m/n 450.000 sobre un presupuesto inicial de $ m/n 3.350.000 para llevar a cabo un plan de intensicacin del sistema actual de contralor. El aumento fue aprobado sin mayores discusiones por el Congreso, teniendo en cuenta que, como armaba el representante del gobierno en la Comisin de Presupuesto y Hacienda de la Cmara, El importe de la recaudacin alcanzada hasta la fecha, permite asegurar que la realizacin del plan har ingresas fuertes sumas adicionales a la Tesorera General.75 En 1936, en las pginas de la Memoria de la institucin, el Consejo de la DGIR reclamaba una mayor dotacin de inspectores para llevar a cabo su tarea de scalizacin de manera eciente.76 En los presupuestos de 1937, en los que se acordaba a la Direccin unos gastos de $ 5.038.000, se estableci una partida extraordinaria (bajo el rtulo de otros gastos dentro de las partidas para el Ministerio de Economa) de $ 1.697.360. Esta partida representaba ms de 1/5 del presupuesto total de la casa y adems era el componente ms abultado de esos otros gastos, por encima de los $ 995.000 acordados a la Administracin General de Impuestos Internos y los poco ms de $ 800.000 otorgados a la Direccin General de Aduanas77. El gobierno nacional reforz la Direccin nanciera y burocrticamente. En 1940, la Memoria de la DGIR se quejaba de la escasez de recursos que reciba del gobierno:
Esta recaudacin habra acusado un rendimiento an ms crecido, si la Direccin estuviese dotada de los elementos y del personal suciente [...] Es de lamentar que ello no haya sido posible, perdindose para el Fisco fuertes sumas por accin de la prescripcin, como as tambin la oportunidad de dejar arraigada en la opinin pblica la conviccin de que la regla constitucional de aplicacin equitativa e igualitaria en las cargas pblicas, se cumple de verdad.78
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DSCD, 29 y 30 de septiembre de 1934 (t. VI), p. 648. DGIR, Memoria Ao 1936, p.18. 77 DSCD, 14 octubre de 1936, (t. 3), pp. 2838-2841. 78 DGIR, Memoria Ao 1940, p. 7.
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Esta queja reejaba la insatisfaccin con los recursos pero tambin la voluntad de presentar al gobierno como un actor neutral en el conicto social, capaz de aplicar impuestos justos. La DGIR adoptaba expresamente un lenguaje que era el del gobierno, procurando as que sus pedidos tuvieran xito. Con ocasin de la importante y polmica reforma impositiva de 1942, la Direccin explicaba el signicado de los nuevos impuestos con palabras que reproducan las que el gobierno haba empleado en el Congreso y al dirigirse a la opinin pblica:
[] el proyecto de reformas a la ley del impuesto a los rditos, ya aprobado en general por la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin y que ha sido el asunto de poltica scal que ms ha llamado la atencin pblica durante 1942 [...] Busca tambin una ms equitativa distribucin de la carga scal y persigue la correccin de notorias deciencias del sistema actual remediando, a la par ms que una injusticia, la evasin del impuesto en algunos rubros principales que los resortes de la Ley vigente no alcanzan a impedir.79
En 1943, la DGIR consigui que el gobierno nacional aprobase dos importantes medidas. En primer lugar, un incremento de su presupuesto, fruto de las peticiones del Consejo para hacer frente a las nuevos gravmenes de 1942. En segundo lugar, la Direccin consigui la capacidad de incorporar representantes legales a los juicios sobre impuestos. La Direccin haba reclamado este derecho como una necesidad si el Estado quera garantizarse resultados favorables en los tribunales en sus disputas con los contribuyentes: La suerte de toda una poltica scal puede depender incluso de la interpretacin que en ltima instancia acuerde la justicia a las normas legales de cuya aplicacin est encargada esta Dependencia80. Esta autonoma judicial reejaba el grado de conocimiento alcanzado por los funcionarios de la DGIR en una materia cada vez ms compleja como era la impositiva. Autonoma jurdica no signicaba necesariamente autonoma poltica. A diferencia del Board of Inland Revenue, el equivalente britnico de la DGIR, la institucin argentina no poda inuir sobre el diseo de las polticas impositivas ms all de las cuestiones relacionadas con la recaudacin (Daunton 2002 y Whiting 1998:1129). An as, la preocupacin de la institucin por la recaudacin (y tambin la del propio gobierno) era la base para cierto margen de maniobra. Un ejemplo signicativo de este problema se dio en 1942 cuando el Consejo de la DGIR consigui que el gobierno dejase sin efecto los
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DGIR, Memoria Ao 1942, p. 10. DGIR, Memoria Ao 1943, pp. 18-19.
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artculos 103 a 105 de la Reglamentacin General del Impuesto a los Rditos. Esos artculos prevean deducciones impositivas para la formacin de fondos de reserva destinados a la renovacin de equipo de las fbricas. Sin embargo, el Consejo consideraba que dada la situacin excepcional (la guerra mundial) esos fondos de reserva no podan utilizarse para comprar maquinaria ante el cierre de los mercados internacionales y que adems se realizaban teniendo en cuenta precios anmalos. Por tanto, argumentaba el Consejo,
el fondo de reposicin no puede cumplir los nes de su creacin [...] De haberse decidido su subsistencia se hubiese aceptado la formacin de fuertes reservas no afectadas a una nalidad especca puesto que la renovacin de lo equipos, cuando se produzca, se realizar a precios inferiores a los actuales lo cual, aparte de constituir una liberalidad injusticada, habra ocasionado una importante merma en la recaudacin del impuesto a los rditos.81
La aceptacin por parte del gobierno de la medida legislativa impulsada por el Consejo de la DGIR estuvo sin duda relacionada con el temor a perder recursos. Las iniciativas del Consejo solan encaminarse hacia ese territorio y nunca se discuta, al menos de manera abierta, la oportunidad o justicacin de una reforma en la forma o las tasas de los gravmenes. Esta cuestin de la autonoma reaparecera de manera cclica en la historia de la DGIR y la DGI, aunque siempre para rearmar el papel meramente consultivo del rgano recaudador. As que, al contrario que el Board of Inland Revenue, la Direccin General no mantuvo una lnea poltica propia ni pudo representar un papel obstaculizador con respecto a las innovaciones impositivas, pero tampoco pudo ofrecerse como amortiguador para que aminorase la inestabilidad del sistema impositivo argentino a partir de la dcada de 1950. Durante la dcada de 1930, el Estado argentino consigui alternativas a la nanciacin procedente de las aduanas a travs de mecanismos de recaudacin sosticados, como los que provenan del impuesto a los rditos o de la manipulacin del cambio externo. Estas nuevas polticas scales fueron posibles gracias a la labor de una burocracia cualicada que se iba encargando de funciones cada vez ms complejas. El entramado burocrtico del Estado argentino se expandi durante esos aos ms all de la poltica scal posibilitando la creciente intervencin econmica del gobierno. El crecimiento de esta burocracia lleg a convertirse en una preocupacin para los representantes de las asociaciones empresariales. En 1942, La Nacin public un artculo
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Ministerio de Hacienda de la Nacin. DGIR, Boletn Informativo, julio 1942, p. 6.
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(reproducido posteriormente en los Anales de la Sociedad Rural Argentina) con el signicativo ttulo de El peso de la burocracia. En l se armaba que los burcratas empezaban a acumular un poder excesivo, fuera del control del Estado: una burocracia que tiene cada da mayores atribuciones, servida por tcnicos frecuentemente tericos y con orientaciones tendenciosas y articiales [...] Se multiplicaron las juntas autrquicas, dndoseles facultades tan extensas como para haber autorizado a decir que ellas han llegado a constituir un Estado dentro del Estado82. Sin duda, esos tcnicos tericos de orientaciones tendenciosas formaron parte de lo que Halperin Donghi (2004:138) ha llamado una nueva elite tecno burocrtica y su papel fue central en el desarrollo de las actividades estatales durante la dcada de hegemona conservadora. Sin embargo, resulta ms difcil establecer hasta qu punto esa burocracia era autnoma de los polticos. El caso de la DGIR es signicativo en este sentido. El cuerpo burocrtico ms privilegiado por el Estado, por su esencial contribucin a su mantenimiento, tena estrictamente limitada su capacidad para disear poltica impositiva propia, como si ocurra en otros pases, incluso con gran tradicin de control parlamentario, como Gran Bretaa. La DGIR se convirti en portavoz entusiasta de las polticas gubernamentales (como tambin lo sera la DGI) y, por tanto, la autonoma estatal con respecto a las elites econmicas no dependa tanto de su actividad burocrtica como de su actitud hacia esas elites y de su percepcin y capacidad para moldear los actores y las identidades sociales de la Argentina del momento.
De la DGIR a la Direccin General Impositiva (1943-1946)

Las tensiones sobre materia impositiva entre empresarios y gobierno que se acentuaron tras el golpe de Estado de 1943 afectaron tambin a las actividades de la Direccin General, que vivi momentos de incertidumbre. Tras un largo perodo de estabilidad en la institucin, entre junio de 1943 y la llegada de Pern al poder en 1946 se sucedieron las dimisiones y cambios en los nombres que dirigan el rgano recaudador. Algunas de estas dimisiones se expresaban
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Anales de la Sociedad Rural Argentina, ao LXXVII, vol. LXXVII, N 2, marzo de 1943, p. 151. Esta queja de los empresarios la retoma Ricardo Sidicaro (2002, p. 54) quien arma que la autonoma propia de los aparatos estatales con respecto a la sociedad estimulaba la independencia de los polticos conservadores vis vis de las representaciones organizadas del gran empresariado.
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en un tono airado, respondiendo a acusaciones de corrupcin. En julio de 1943 el gerente de la DGIR, Ernesto Malaccorto presentaba su renuncia, posteriormente rechazada por el ministro de Hacienda Jorge Santamarina y haca alusin a una campaa, en contra de mi persona poniendo en tela de juicio mi actuacin como Gerente [...] y como Secretario de Hacienda en la Intervencin Nacional a la Provincia de Tucumn del ao 1934.83 Finalmente Malaccorto renunci en 1944 y fue sustituido por Adolfo Silenzi de Stagni. No fue el nico caso. A principios de 1944, Jos P. Hernndez sustituy a Vicente Stabile en cargo de presidente del Consejo de la DGIR, jerrquicamente el ms importante en la casa. La llegada de Hernndez a la presidencia del Consejo estuvo relacionada con denuncias sobre una posible malversacin de fondos en la institucin. Adems del cambio en la direccin, el ministerio de Hacienda llev a cabo una investigacin en la que concluy que no haba indicios para sospechar de ningn delito de malversacin de caudales pblicos en la DGIR. An as, en la misma resolucin se estipulaba que los gastos de representacin que hasta ese momento cobraban gerentes y subgerentes quedaban suspendidos84. En septiembre de 1945, Lus de Elizalde renunci a su plaza en el Consejo y fue sustituido por Adolfo Calvete. En octubre de 1945 renunciaron del Consejo Jos Pedro Gerona y Antonio Donato Vernav. Los sustituyeron Carlos Christian Reissig y Lus Ario Russo. Calvete pas a ocupar la presidencia y la vicepresidencia incorporaba por vez primera a un militar, el Mayor Manuel lvarez Pereyra, que poco antes haba ingresado como consejero. En diciembre de 1945 un nuevo cambio: el presidente fue sustituido por Lucio Scelso. Los cambios y remodelaciones continuaron a principios de 194685. No sabemos demasiado sobre las razones que llevaron a los cambios frecuentes en el personal directivo de la DGIR ni si las acusaciones sobre comportamientos ilegales eran fundadas o no. No obstante, el contexto poltico puede aportar claves para su interpretacin. En primer lugar, el cambio de rgimen poltico es un factor que debe tenerse en cuenta. Los militares que ocuparon el poder en 1943 probablemente quisieron contar con una estructura burocrtica que respondiera a sus dictados (a veces contradictorios), pero al mismo tiempo no podan prescindir del cuerpo de funcionarios que se haba formado en la dcada anterior. En segundo lugar, el golpe de Estado abri paso a una revisin
Ministerio de Hacienda de la Nacin. DGIR, Boletn Informativo, n. 13 (julio 1943), p. 5. Ministerio de Hacienda de la Nacin. DGIR, Boletn Informativo, n. 22 (abril 1944), p. 20. 85 Ver: Ministerio de Hacienda de la Nacin. DGIR, Boletn Informativo, nos. 22 (abril 1944); 23-24 (mayo-junio 1944); 25-26 (julio-agosto 1944); 34 (abril 1945); 39 (septiembre 1945); 40 (octubre 1945); 42 (diciembre 1945); 44-45 (febrero-marzo 1946).
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de la dcada pasada en claves morales, asociando el rgimen conservador a un comportamiento poltico corrupto, revisin que se acentuara durante el peronismo (Halperin Donghi 2004:292). Por ltimo, la inestabilidad interna de la DGIR coincidi con una revisin completa del sistema impositivo argentino y con el intento ms serio de hacer partcipes a los representantes empresariales de esa revisin. En 1942, el gobierno conservador haba intentado reducir el dcit scal provocado por la segunda guerra mundial con una amplia reforma scal que inclua el incremento en las tasas marginales ms elevadas del impuesto a los rditos, la creacin de un impuesto sobre los benecios extraordinarios obtenidos gracias a la situacin blica y un impuesto mvil sobre exportaciones. Esta reforma caus malestar entre las asociaciones empresariales, las que exigieron al gobierno la formacin de un consejo econmico que discutiera esos asuntos y en el que participaran los representantes de las elites econmicas. El gobierno no cedi a las prensiones empresariales, pero el golpe de Estado de 1943 no permiti que el proyecto de reforma fuera aprobado por el Congreso. Sin embargo, el nuevo gobierno militar estaba decidido a completar la reforma scal iniciada por las autoridades civiles. Esto y el cierre de los tradicionales canales de comunicacin con los gobiernos civiles generaron entre los empresarios una actitud de sospecha, al menos en lo referido a la poltica impositiva del gobierno. Los militares, sin una denicin poltica clara, trataron de ganarse el apoyo empresarial creando el cuerpo asesor que los grupos de inters haban reclamado en 1942 y en julio de 1943 inici sus actividades la Comisin Honoraria Asesora del Gobierno Nacional, ocupada de estudiar los asuntos nancieros y scales86. El poder de esta Comisin Honoraria fue ms all de lo consultivo. Era la primera vez que los grupos de inters conseguan imponer su diseo de poltica scal y econmica sobre un Estado tradicionalmente autnomo. No es extrao que los miembros de la Comisin armaran orgullosamente que sus proyectos en materia de impuestos haban sido totalmente adoptados por el gobierno87. La Comisin se ocup de las leyes sobre aduanas, impuestos internos, a las ventas, a los benecios extraordinarios, contribucin territorial, herencias, rditos, etc., llegando a disear minuciosamente muchos detalles de esos impuestos. Adems,
Decreto de 6 de Julio de 1943, constituyendo la Comisin Honoraria Asesora del Gobierno Nacional, Buenos Aires, 6 de julio, 1943. 87 Argentina, Gobierno de la Nacin, Dictamen de la Comisin Honoraria Asesora del Gobierno Nacional para el estudio de los problemas scales, (Buenos Aires 1944), p. 1.
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la Comisin se ocup con afn de arbitrar los medios para que el Estado redujera sus gastos y evitar as en el futuro nuevas subidas impositivas. Las amplias prerrogativas de las que goz la Comisin Honoraria obligaron a la Direccin General del Impuesto a los Rditos a replantear su estrategia. Entre 1943 y 1946, la relacin entre la DGIR y los empresarios se convirti en uno de los ejes centrales de las preocupaciones de la ocina recaudadora. El funcionamiento de la Comisin Honoraria estaba creando una suerte de autoridad impositiva paralela a la del Consejo de la DGIR, lo que sin duda tuvo que ser visto con recelo. En cierta manera, la Comisin vena a representar el equivalente corporativo a la non-nata Comisin Honorable del Impuesto a los Rditos, cuyas funciones haban quedado absorbidas por el Consejo. Pero adems, la nueva Comisin Honoraria pareca acumular un poder mayor que el que se haba previsto para cualquier rgano dentro de la DGIR. Esto queda bien reejado en una peticin de recursos que tradicionalmente la Direccin General enviaba al Ministerio pero que en 1943 fue tambin remitida a los grupos de inters:
Seor Presidente de la Comisin Honoraria Asesora del Gobierno Nacional, Dr. Ernesto Aguirre. [...] La Direccin del Impuesto a los Rditos ha venido planteando repetidamente a este Ministerio [...] las dicultades con que tropieza para cumplir con los requisitos sealados, dado lo exiguo de su presupuesto, y ha solicitado su ampliacin. La magnitud del dcit scal y la poltica de absoluta continencia en los gastos, han impedido hasta ahora satisfacer esa justa demanda [...] el refuerzo del presupuesto de la Direccin del Impuesto a los Rditos constituira un alivio y no una nueva carga para el tesoro [...] Es pues de toda conveniencia que la Comisin estudie cuidadosamente este problema.88
Sin duda, el afn de la Comisin Honoraria de reducir el presupuesto estaba detrs de las preocupaciones de la Direccin General, pero de nuevo el objeto de disputa no era la denicin de las polticas impositivas en s sino los problemas que esa denicin poda causar a los montos recaudados. Las medidas impositivas dirigidas a los empresarios podan ser la fuente de una prdida de recursos importante, lo que inuy en la actitud de la DGIR, en general coincidente con la del gobierno, aunque a veces insinuara los riesgos de ciertas polticas. As, por vez primera, la DGIR adopt una posicin ms activa tratando de inuir sobre la legislacin. Tambin en 1943, en pleno proceso de negociacin con la Comisin Honoraria, la Direccin General le propuso al
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Ministerio de Hacienda de la Nacin. DGIR, Boletn Informativo, n. 13 (julio 1943), pp. 6-7.
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gobierno que aplicara la tasa mxima del impuesto a los rditos a las llamadas comisiones innominadas. stas eran partidas que las empresas incluan en sus balances como parte de sus gastos necesarios pero que, al no aclarar quines eran los destinatarios de las comisiones, daban paso a una importante fuga impositiva. La Direccin argumentaba que Nada se opondra [...] a que el sco aplicara sobre las llamadas comisiones innominadas la tasa mxima del 12% que establece la ley, como correctivo a una situacin que afecta no ya a la exigencia constitucional de contribuciones justas y equitativas para todos los habitantes, sino que afecta adems el buen prestigio de la administracin y de la vida toda del pas89. Uno de los asuntos ms polmicos en este terreno y que seguira siendo fuente de disputas durante muchos aos, era la cuestin de la existencia de acciones no nominales que evadan el pago del impuesto personal sobre los rditos. La reforma frustrada de 1942, completada por el gobierno militar a partir de 1943 inclua entre sus propsitos el de obligar a los tenedores de ttulos de sociedades a salir del anonimato y abonar el impuesto correspondiente. Probablemente la DGIR fue el origen de esta reforma al insistir repetidamente en la necesidad de controlar los recursos que se fugaban a travs de esa va90. El deseo de la DGIR de que esta medida tuviera xito le llev a polticas activas autnomas como la exencin de la retencin del impuesto a los rditos a los dividendos de las acciones de las empresas que stas hubieran entregado a empleados y obreros, siempre que los portadores de esos ttulos se identicaran y que el monto no excediese de $ 300 por persona91. El problema era similar al de las comisiones innominadas, el de evitar la evasin scal que se produca como resultado de la transferencia de recursos desde las sociedades annimas a sus ejecutivos. Los intentos de reducir la evasin y mantener o incluso elevar la recaudacin para el Tesoro nacional sin duda contaban con la simpata de las autoridades del ministerio de Hacienda. No obstante, desde 1943 la cuestin de la recaudacin empez a competir con otras en el diseo de las polticas impositivas.
Ministerio de Hacienda de la Nacin. DGIR, Boletn Informativo, n. 15 (septiembre 1943), p. 13. 90 Ver en Ministerio de Hacienda de la Nacin. DGIR, Boletn Informativo, n. 22 (abril 1944), la Conferencia pronunciada por el presidente del Consejo de la Direccin General del Impuesto a los Rditos Sr. Jos P. Hernndez el da 28 de marzo de 1944 en el local de la Bolsa de Comercio, oportunidad en la que el presidente del Consejo explic a los miembros de la Bolsa de Comercio la necesidad de esa medida. 91 Ministerio de Hacienda de la Nacin. DGIR, Boletn Informativo, n. 42 (diciembre 1945), p. 2.
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El impuesto iba a concebirse de manera cada vez ms clara como un instrumento econmico antes que scal, lo que en cierta manera debilit la posicin de la DGIR frente a los empresarios. Adems, los intentos del Consejo de la Direccin General de mantener su autonoma para garantizar la recaudacin chocaban en ocasiones con los deseos del gobierno de orientar la economa hacia ciertas actividades. En 1943 el Poder Ejecutivo tuvo que desautorizar una decisin del Consejo que obligaba a las acciones liberadas, es decir, aquellas que despus de haber constituido la reserva de las sociedades annimas pasaban a ser repartidas como dividendos a los accionistas, a pagar el impuesto a los rditos. El Consejo entenda que esas acciones liberadas formaban parte de la renta de sus propietarios, pero las empresas consideraban que si esos recursos haban sido exentos del pago debido a que, al constituir reservas formaban parte de la poltica de reinversin de la compaa, no deberan ser gravadas en ningn momento ni siquiera al convertirse en acciones. El gobierno nacional le dio la razn a las compaas recurriendo a una sentencia judicial: Que la Corte Suprema de Justicia en autos Sedalana, Sociedad Annima c. Gobierno de la Nacin, ha sentado jurisprudencia en el sentido de que los dividendos integrados con reservas que en oportunidad de su constitucin abonaron la tasa bsica del impuesto a los rditos, no deben tributarla nuevamente en el ejercicio en que se distribuyen pero adems le recordaba al Consejo sus lmites: el Consejo carece de la autonoma legal necesaria para incluir entre los rditos gravables a las acciones liberadas o gratuitas [...] Es incuestionable que no habiendo dictado el Poder Ejecutivo el decreto pertinente de aprobacin de la resolucin del Consejo [...] la misma carece de exigibilidad legal92. Una de las polticas impositivas ms recurrentes por parte de la administracin para estimular el crecimiento industrial fueron las deducciones sobre el impuesto a los rditos para aquellos industriales que llevaran a cabo reinversiones de benecios. Esta poltica preocupaba al Consejo de la DGIR que entenda que era un canal que abra la posibilidad del fraude o la evasin del pago. Ante un Acuerdo General de Ministros de febrero de 1945 la DGIR manifestaba al gobierno que los aumentos de capital objeto de las desgravaciones () deben circunscribirse entonces a los importes que el empresario invierta efectivamente en su negocio93. La queja de la DGIR se pona de nuevo en sordina, acompaada de una retrica que repeta los objetivos de poltica econmica del gobierno de la nacin. As, el control estricto de las inversiones servira
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Decreto del PEN N 2711, 14 de julio de 1943, citado en BOMCHIL, 1945: 101 y 164-165. Ministerio de Hacienda de la Nacin. DGIR, Boletn Informativo, n. 33, marzo 1945, p. 3.
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para evitar que parte de las utilidades lquidas se distribuyan como benecios, volcndose as en el mercado monetario, con la consiguiente intensicacin del proceso inacionista. Pero adems, la DGIR recomendaba que las exenciones se destinaran de manera exclusiva a los benecios derivados de la industria, minera, y transportes y no al comercio y explotaciones agropecuarias por razones que resulta obvio explicar94. La reduccin de las exenciones garantizaba el mantenimiento de ciertos niveles de recaudacin, pero las razones obvias a las que alude el informe de la Direccin General son sin duda las que el propio gobierno y los empresarios esgriman: la necesidad de dar un paso ms en el proceso de industrializacin y de ayudar a las empresas a superar la brecha tecnolgica ocasionada por la Segunda Guerra Mundial. En 1946, el gobierno del general Farrel prosigui esta poltica con una nueva reforma del impuesto a los rditos. El decreto 15.921 de junio de ese ao inclua deducciones muy generosas para los benecios reinvertidos en equipo para las fbricas. El decreto se destinaba especcamente a las industrias manufactureras.95 Este decreto se aada a una propuesta de ley anterior, de marzo de 1945, aprobado por la Secretara de Comercio e Industria del Ministerio de Economa que exima del pago del impuesto sobre los benecios extraordinarios a las utilidades empleadas en la adquisicin de bienes de capital para la industria. La DGIR rechaz el plan del gobierno en 1946, estando ya Pern en el poder, argumentando que el nal de la guerra facilitara la importacin de bienes tecnolgicos y que el impuesto sobre los benecios extraordinarios apenas tena incidencia sobre la constitucin de reservas de capital.96 El gobierno de Pern acentu la tendencia de sus antecesores a hacer de la poltica tributaria un instrumento del desarrollo econmico. A pesar de ello, el nuevo ministro de economa, Ramn Cereijo, que haba sido funcionario de la DGIR, acept el consejo de la Direccin y rechaz el plan de 1946. No obstante, en los aos siguientes, los dirigentes peronistas fortalecieron el diseo industrialista de los impuestos sobre rditos y progresivos y crearon una estructura muy compleja de deducciones sectoriales e incluso individuales que complicaron la tarea recaudatoria de la DGIR y su sucesora.
Ibd., pp. 3-4. DSCD, vol. III (1946), pp. 2586-87 y Repblica Argentina. Ministerio de Hacienda de la Nacin, Modicacin de las leyes ns 11.682, 11.683 y decreto-ley N 18.229/43. Creacin del Impuesto a las Ganancias Eventuales. Texto y comentario de las nuevas disposiciones, Buenos Aires, (1946), p. 243. 96 Repblica Argentina. Ministerio de Hacienda de la Nacin, Memoria 1946 Tomo II, Buenos Aires (1947), p. 858.
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Adems de la orientacin industrialista que la administracin peronista imprimi a la poltica impositiva, la gran novedad del perodo fue la desaparicin de la Direccin General del Impuesto a los Rditos y su transformacin en la Direccin General Impositiva como parte de un doble proceso: el incremento del control del Estado sobre las agencias burocrticas y la centralizacin de la recaudacin de impuestos. En octubre de 1946 Pern unic las dos principales agencias impositivas, la DGIR y la Administracin General de Impuestos Internos en una sola institucin, la Direccin General Impositiva. De hecho, la fusin era una absorcin de la Administracin de Impuestos Internos por la DGI, a la que se consideraba un instrumento ms til. La DGIR tena una red de inspectores y ocinas por todo el territorio nacional que poda ser empleada para controlar y recaudar otros impuestos adems de los que originalmente tena encomendados. Con esta fusin el gobierno ahorraba una importante cantidad de dinero sin perder eciencia recaudadora.97 Haba otro elemento importante que el gobierno tuvo en cuenta para realizar la unicacin: el Director General de la DGI tena atribuciones de juez administrativo, lo que garantizaba al Estado la preservacin de sus intereses en materia de cobro de impuestos y sanciones, al menos en primera instancia.
La DGI de Pern (1946-1955)

La Direccin General Impositiva se construy a travs de sucesivas reformas legislativas entre 1946 y 1948 con varios aadidos posteriores en 1950 y 1952. El primer objetivo de la reforma era concentrar en una sola institucin la recaudacin tanto de los impuestos ya existentes como de los que se crearan en el futuro. Para ello, se incluy en la ley una disposicin que aclaraba que la DGI estaba autorizada a cobrar gravmenes que estuvieran a cargo de otras reparticiones. Esto era un aspecto problemtico de la reforma, por lo que el gobierno tuvo que reiterar esa medida varias veces entre 1946 y 1948.98 Acompaando este proceso de concentracin se procedi a disear la Direccin con un perl ms jerarquizado y centralizado. De un rgano prcticamente colegiado, como haba
Memoria del Ministerio de Hacienda 1946, Buenos Aires 1947, p. 74. Ver: DSCD, t. V (26 de septiembre de 1947), p. 657 y DSCD, t. II (16 de junio de 1948), p. 807 donde se explicitan las razones de la insistencia: la modicacin que se intenta tiende a evitar que puedan ser discutidas administrativa o judicialmente tales facultades, en el caso de que se transera a la Direccin General Impositiva la aplicacin de tributos actualmente a cargo de otras reparticiones.
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ocurrido durante los aos de la DGIR, cuando Consejo y Gerente compartan responsabilidades, la nueva DGI pas a ser una institucin con una estructura vertical, siendo la pieza clave el nuevo Director General. Al lado del Director General, con funciones auxiliares se creaba la gura del Director secretario. Inmediatamente debajo en la jerarqua quedaban dos directores territoriales, uno de Capital Federal y otro del interior, subordinados al Director General. Este recorte del perl federal de la institucin, que se acentu en los aos posteriores, se justic por la necesidad de hacer ecaz la nueva institucin: las ventajas de todo orden expuestas en el mensaje [...] evitar la superposicin de las inspecciones, aprovechar al mximo el personal y elementos de scalizacin, etc., solamente pueden materializarse si, dentro de cada jurisdiccin y bajo la superintendencia del director general, es una sola la autoridad que juzga y dirige, cualquiera que sea el gravamen del que se trate.99 En 1952 se dio un nuevo paso en este proceso cuando los cargos de directores de las secciones de Capital e Interior quedaron suprimidos y reemplazados por subdirectores con menos prerrogativas que sus antecesores.100 El nuevo cargo de Director General tena amplias prerrogativas. Elaboraba el presupuesto de la institucin, aunque luego ste tena que ser refrendado por el Ministerio de Hacienda, tena mxima potestad sobre el reclutamiento de personal y sobre la coordinacin de las distintas ocinas de la red. Por ltimo, el Director estaba autorizado a dictar normas de obligado cumplimiento para los contribuyentes. Esta capacidad legislativa estaba sin embargo minuciosamente delimitada por la propia ley:
En especial, podr (el director general) dictar normas obligatorias con relacin a los siguientes puntos: promedios, coecientes y dems ndices que sirven de base para estimar de ocio la materia imponible, como as para jar el valor de las transacciones de importacin o exportacin a los nes de simplicar la aplicacin del impuesto a las ventas; inscripcin de responsables; forma y plazos de presentacin de declaraciones juradas [...] libros y anotaciones que de modo especial debern llevar los contribuyentes, dems responsables y terceros [...] deberes de unos y otros ante los requerimientos tendientes a realizar una vericacin y cualquier otra
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DSCD, t. V (26 de septiembre de 1947), p. 657. Rerindose a la necesidad de reforzar el poder de decisin del Director General, armaba el diputado Spachessi, encargado de defender el proyecto gubernamental en el Congreso: La estructura vigente [...] no resulta conveniente [...] ya que est limitacin de facultades [...] atenta contra esa unidad de criterio [...] que debe orientar y reglar las relaciones entre el sco y los responsables del pago del tributo, DSCD, t. III (29-30 de septiembre de 1952), p. 1711.
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medida que sea conveniente para facilitar la recaudacin; tipo de inters que devengarn las prrrogas y exencin total o parcial, con carcter general de recargos e intereses punitorios.101
Por tanto, las atribuciones del Director General eran amplias, pero al mismo tiempo estrictamente limitadas a cuestiones tcnicas y de recaudacin. Ni siquiera se preservaba la funcin consultiva en materia de impuestos lo que garantizaba la total prescindencia del gobierno de su agencia tributaria. Cmo se relacionaba la nueva ocina recaudadora con el Ministerio de Hacienda? La ley dena as la vinculacin entre ambas instituciones: Sin perjuicio de la superintendencia general que ejercer sobre ella el Ministerio de Hacienda la Direccin General Impositiva actuar como entidad descentralizada en el orden administrativo.102 Es decir, la DGI era un cuerpo semi-autnomo dependiente del Ministerio de Hacienda. Pero adems de su denicin administrativa y como prueba de la importancia que se le asignaba a la institucin, la DGI qued incorporada a la planicacin econmica que el gobierno peronista inaugur en la Argentina. El ministro Cereijo le atribuy a la Direccin una serie de funciones que se deban cumplir durante el primer plan quinquenal en tres fases sucesivas. En la primera, la Direccin se debera ocupar entre otras muchas medidas de la creacin de un nuevo impuesto que agrupase a los impuestos a los rditos, benecios extraordinarios y ganancias eventuales. En la segunda fase la Direccin deba ocuparse, en palabras del ministro, de la articulacin de proyectos acerca de una nueva ley de impuestos internos [...] se introducirn las modicaciones necesarias para que este importante tributo se halle inspirado no slo en nes scales sino tambin en objetivos de carcter econmico y social. En la ltima, se pondra en marcha el Cdigo Fiscal unicado y se construiran diversos edicios para la agencia tributaria en la Capital y en el interior.103 Esta planicacin de las actividades de la DGI reeja las caractersticas de la relacin entre la institucin y el Ministerio de Hacienda. Por un lado la importancia de su tarea garantizaba su autonoma. Por el otro, esa autonoma quedaba siempre denida de manera vaga. As, no quedaba claro qu papel tendra la DGI en la redaccin de ese nuevo impuesto que sustituira a todos los gravmenes poste101 102
DSCD, t. V (26 de septiembre de 1947), p. 659. Ibd., p. 658. 103 Repblica Argentina. Ministerio de Hacienda de la Nacin, El ordenamiento econmico en el plan de gobierno 1947-51. Exposicin ante el H. Senado de S. E. el Sr. Ministro de Hacienda de la Nacin Dr. Ramn Cereijo, Buenos Aires, Julio 24 y 25 de 1947, p. 31.
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riores (un proyecto que el peronismo retom en 1973 creando el impuesto a las ganancias). No se sabe si los altos funcionarios tenan que elaborar un borrador, asesorar sobre su elaboracin o simplemente prepararse para su ejecucin. La utilizacin del vocabulario era deliberadamente indeterminado como articular, desempear, etc. En ltima instancia, buena parte de las reformas anunciadas por Cereijo no se llevaron a la prctica, ms por la voluntad del gobierno que por la inaccin de la DGI. Era la DGI una institucin autnoma o completamente subordinada a la voluntad del Ministerio de Hacienda? La respuesta depender de la perspectiva que se adopte para formular la pregunta, pero algunas comparaciones pueden ayudar a entender mejor el papel desempeado por la Direccin en el aparato estatal durante los aos peronistas. En muchos pases los organismos recaudadores son instituciones prestigiosas (y temidas) que gozan de una entidad cuasi-ministerial. El caso ms conocido es el del Board of Inland Revenue que se ocupaba y se ocupa de los impuestos directos en el Reino Unido. En un estudio encargo por el propio Inland Revenue se subrayaba su papel haciendo especial nfasis en la especicidad de su personal:
La Agencia es la consejera del Chancellor del Exchaquer (ministro de Economa) en asuntos relacionados con impuestos directos. Esta parte de sus obligaciones se ha hecho cada vez ms importante en los ltimos aos. [...] Los miembros de la Agencia son funcionarios con dedicacin exclusiva [...] De hecho, la Agencia tiene una insercin constitucional propia que deriva del hecho de que sus miembros, a diferencia de la mayora de los funcionarios, tienen nombramientos ociales hechos por la Corona [...] Puede parecer sorprendente que un cuerpo de funcionarios, cuyas actividades afectan a la mayora de la poblacin adulta, disfrute de tal grado de independencia [...] La explicacin es con casi total seguridad que un grado de independencia para los funcionarios es aceptable cuando su funcin es administrar un detallado grupo de leyes aprobado por el Parlamento y que permite a los ciudadanos la posibilidad de apelar contra sus decisiones recurriendo a tribunales especiales o a las Cortes (Johnston 1965: 12 y 21).104
104 La cita original dice: In addition, the Board are the advisers of the Chancellor of the Exchequer on matters of policy in regard to direct taxation. This side of their duties has become increasingly important in recent years. () The members of the Board are all full-time civil servants In fact the Board has a distinct constitutional existence of its own, owing from the fact that its members, unlike most civil servants, hold statutory appointments made by the Crown. () In may seem surprising that a body of civil servants, whose activities touch most
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La comparacin con el caso britnico resulta desfavorable para la DGI. sta estaba claramente supeditada al Ministerio de Hacienda, mientras que el Board of Inland Revenue era independiente y mantena importantes funciones de asesoramiento del Chancellor. Adems, aunque como se ha dicho el director general de la DGI controlaba segn la legislacin la contratacin de personal, los burcratas de la Direccin no disfrutaban de una consideracin constitucional especca. An as, esta comparacin pudiera ser injusta. No conocemos bien otros casos y quizs el britnico sea ms bien una excepcin que una regla. Adems, las mismas razones que llevan a darle autonoma a una institucin su contribucin esencial al Tesoro o ser pieza central en la denicin de la poltica econmica pueden llevar a su control absoluto por parte de las autoridades, como demuestra el caso de las sucesivas reformas sobre los Bancos Centrales en los pases occidentales. Otra comparacin puede realizarse con otras secretaras u organismos del Estado argentino. Si la DGI era de importancia clave para cualquier gobierno, la relacin con los trabajadores empez a tener una importancia central para el Estado argentino a partir de la llegada de Pern al gobierno tras el golpe de 1943. Pern haba transformado el viejo Departamento Nacional del Trabajo en la Secretara de Trabajo y Previsin desde la que construy la plataforma poltica que le sirvi de base para alcanzar la victoria electoral de 1946. La reestructuracin de la Secretaria de Trabajo tras la llegada de Pern a la presidencia puede ofrecer un interesante contrapunto al anlisis de la DGI. Como ocurri con la DGI, Pern impuso una estructura rmemente jerarquizada, en la que la Secretara reciba instrucciones del poder ejecutivo y a su vez las transmita a la CGT que deba convertirse en el intermediario entre los trabajadores y el rgimen. La reforma de la Secretara de Trabajo en 1946 fue de hecho muy parecida a la efectuada en la DGI. Habra cuatro directores de cuatro secciones con sus respectivos directores secretarios, pero el poder quedara concentrado en Direccin General de Trabajo y Accin Social Directa que se ocupaba de la administracin de los asuntos gremiales. Esta Direccin General a su vez dependa directamente del Presidente de la Repblica. En 1949, con la reforma constitucional que incrementaba el nmero de ministerios de 8 a 20 y aumentaba el peso del poder ejecutivo, la Secretara fue convertida en el
of the adult population, should enjoy such a considerable measure of independence. () The explanation is almost certainly that a measure of independence for civil servants is acceptable where their function is to administer a detailed statutory code laid down by Parliament and where the citizen is provided with an avenue of appeal against their decisions to special tribunals or to the Courts.
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Ministerio de Trabajo y Previsin y la Direccin General de Trabajo y Accin Social le quedaba supeditada. La Direccin y por tanto el Ministerio se ocupaban de regular todo aquello que concerna a las relaciones entre trabajadores organizados y el Estado (Buchanan 1985: 65-75).105 Ese mismo ao Pern haba conseguido que se aprobase una ley que le permita nombrar y cesar personalmente a los funcionarios pblicos. Esto le permiti renovar los altos cargos de distintos cuerpos burocrticos argentinos y mantener a los burcratas en posiciones medias e inferiores con la amenaza de ser purgados si no demostraban delidad al rgimen. Las distintas ocinas gubernamentales, incluida las que dependan de la antigua Secretara de Trabajo, ahora Ministerio, se deban limitar a ejecutar las polticas gubernamentales (Buchanan 1985: 69). Adems de este proceso de control vertical y casi personal de la administracin de los asuntos laborales, Pern tambin, como ocurri en el caso de la DGI, recort el perl federal de la Secretara de Trabajo, que era ms acentuado que el de la Direccin impositiva. Coloc a las delegaciones regionales bajo el control de un inspector-general directamente responsable ante la Secretara y dividi la administracin laboral en 17 reas geogrcas que no se correspondan con las provincias (Buchanan 1985: 70). Hasta aqu los parecidos entre ambas instituciones son claros. Sin embargo, hay diferencias signicativas. En primer lugar, el objetivo de Pern al jerarquizar la Secretara de Trabajo y nalmente transformarla en Ministerio era diluir los reclamos obreros y garantizar su control sobre los sindicatos. De hecho, entre 1946 y 1949 la antigua Secretara fue abandonando su actividad de asistencia social y centrndose en las tareas de control.106 Esto le permiti a su vez reducir el presupuesto. Este proceso de control personal de las decisiones a travs de un proceso de reduccin de la estructura existente no era posible en el caso de la DGI. Como haba ocurrido con la DGIR, la nueva Direccin General acumul nuevas tareas durante la dcada de gobierno justicialista, como su propia ley de fundacin haba previsto. Un ejemplo signicativo es la asuncin en 1950 por parte del Director General de la DGI de las funciones del Director General de la Direccin General Inmobiliaria, con el objetivo de acentuar la
La DGI no se transform en ministerio, pero un detalle que muestra su creciente dependencia del Ministerio de Hacienda es que la Memoria publicada por la DGIR desapareci (reapareciendo en 1954) y los informes y estadsticas elaborados por la DGI quedaron incorporados a los Boletines y Memorias del Ministerio. 106 Este proceso culmin en 1954 con la creacin de un nuevo ministerio, el de Asistencia Social y Salud Pblica, desgajado del de Trabajo (Buchanan 1985: 68).
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recaudacin impositiva de esa fuente, sobre todo teniendo en cuenta que la Direccin Inmobiliaria haba sido creada tan slo en 1947.107 En segundo lugar estaba la cuestin del reclutamiento del personal y su peronizacin. Se ha mencionado que el gobierno utiliz el empleo pblico como un instrumento para obtener adhesin entre vastos sectores de las clases medias. Al tiempo que el gobierno peronista proceda a purgas en algunos sectores de la administracin, incrementaba el nmero de burcratas que trabajaban para el Estado. Este doble proceso condujo a Pern a la necesidad de reclutar rpidamente nuevos funcionarios de diversas fuentes. Segn Buchanan (1985: 73-74) lo que caracterizaba a los burcratas reclutados despus de 1946 no era su origen social ni formacin, sino su adhesin a Pern. Los directores de las ocinas ms importantes que dependan del Ministerio de Trabajo se caracterizaron por haber mantenido una relacin con Pern desde tiempo atrs de su llegada al poder. Julio Mafud (1986: 131-132) seal que la necesidad de reclutar burcratas por parte de Pern le llev a constituir un grupo de clase media afn a los principios justicialistas (la denomina clase media dependiente) y caracterizado por un espritu de cuerpo ms centrado en su comn ideologa que en la actividad particular que desarrollasen. As, el orgullo no era tanto ser ferroviario o profesor, como trabajar en el Estado justicialista. Sin duda las personas que ocuparon la Direccin General durante los aos de gobierno peronista eran de conanza de Pern o del ministro de Hacienda, pero no es tan clara su capacidad de inuencia de la Direccin hacia abajo. An no hemos podido llevar a cabo una investigacin sistemtica sobre el reclutamiento del personal de la Direccin, pero algunos indicios permiten plantear la hiptesis de la autonoma en este terreno. En primer lugar, como se ha mencionado, el Director tena entre sus prerrogativas la libertad absoluta para elegir el personal de la agencia. En segundo lugar, la importante misin de la Direccin y la preparacin tcnica que se exiga a sus empleados los haca difcilmente reemplazables, al menos en el corto plazo. En tercer lugar, la retrica empleada por la DGI en sus informes y comunicados que mantiene un tono similar al empleado por la DGIR en los aos anteriores. Esto es, los funcionarios de la agencia recurran a un lenguaje que se haca eco del que utilizaba el gobierno para referirse a las cuestiones tributarias, pero nunca sinti la necesidad de demostrar su fe peronista. Esto no era slo el resultado de un posicionamiento por parte de la DGI sino de la actitud del gobierno hacia la agencia. En el fondo, el gobierno necesitaba en la DGI buenos inspectores de
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Ministerio de Hacienda de la Nacin, Boletn. Edicin Semanal, n. 189 (1950), p. 223.
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hacienda antes que leales peronistas. Desde el gobierno llegaban de manera implcita los mensajes sobre los que deba insistir el organismo recaudador. Cuando el ministro Cereijo se refera a la poltica impositiva necesaria para Argentina y al importante papel que deba cumplir la DGI, armaba: Una poltica impositiva as orientada coadyuvar ecazmente a una mayor justicia social y contribuir a contrarrestar los efectos de la inacin al derivar al Estado, por medio de los impuestos directos.108 La Direccin, cuando tena ocasin de expresarse, repeta los mismos temas: utilizar el impuesto como instrumento de gobierno al servicio de la justicia social y de la economa social del pas.109 Esta retrica, sin embargo, era muy general y ya apareca antes de la llegada de Pern al poder. La estrategia de actuar como caja de resonancia de las polticas gubernamentales se haba empleado con anterioridad, como se ha sealado, pero resulta destacable que ello no implic en ningn momento durante el gobierno justicialista la necesidad de armacin peronista.110 Hay un ltimo elemento que conrma la autonoma de los burcratas de la Direccin, y es su creciente malestar, manifestado en sordina, ante una poltica de exenciones amplias y cada vez ms arbitrarias que en nombre del impulso a la industria nacional debilitaban la capacidad recaudadora de la institucin. Desde 1952 la Direccin puso en marcha varios sistemas de control e inspeccin que trataban de controlar una evasin que empezaba a ser preocupante. Estos nuevos mecanismos de scalizacin ms estricta procedieron del deseo de la DGI ms que de la voluntad del gobierno. En 1954, la DGI emprendi un sistema de inspecciones domiciliarias precedido de una campaa que pretenda alarmar al gobierno sobre las prdidas que se estaban produciendo en la recaudacin: Las informaciones que en ms de una oportunidad ha hecho pblicas la Direccin General Impositiva, ilustran sobre el alcance del problema y explican las importantes medidas de orden administrativo adoptadas para intensicar la scalizacin tributaria.111 Ese mismo ao, el grave problema del fraude y el acercamiento progresivo de Pern a los sectores empresarios, llevaron a una cooperacin ms estrecha entre la Direccin General y la CGE. La DGI lanz una campaa de recogida de declaraciones de impuestos situada en la sede de
El ordenamiento econmico, p. 14. Boletn de la Direccin General Impositiva, vol. 1, n. 1 (enero 1954), p. 19. 110 En este sentido, la retrica de la DGI se pareca ms a la empleada por la organizacin empresarial que surgi del intento de Pern de unicar y centralizar la representacin corporativa, la Confederacin General Econmica que a la de otros cuerpos del estado. Ver Brennan (2002: 428-429). 111 Boletn de la Direccin General Impositiva, (enero 1954), p. 16.
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diversos organismos empresariales, como la Bolsa de Comercio o la Sociedad Rural entre otros, y con el apoyo de la CGE.112 El ao 1955 fue un ao de tensin entre una institucin que enfatizaba el problema del fraude y de evitar la prdida de recursos y un gobierno asediado que haca hincapi en mostrar una cara amable hacia los contribuyentes, especialmente los empresarios. La DGI insista en sus esfuerzos por recaudar ms dinero para el Estado y en el problema de la evasin: La Direccin General Impositiva contina ecazmente su intensa scalizacin [...] Mediante el sistema de vericacin domiciliaria, se ha podido determinar que en un 80 por ciento de los casos, los responsables inspeccionados que deban ser contribuyentes, nunca haban presentado sus declaraciones juradas [...] o haban presentado las mismas declarando sumas inferiores a las reales.113 An sin mostrar desafeccin con el gobierno, se sealaba la falta de atencin que estaba recibiendo la institucin que llegaba incluso a la prdida de personal preparado por la cada en sus salarios e incluso la falta de pago: Pero no nos desanima la prdida frecuente de elementos capaces que marchan hacia nuevos horizontes, en busca de otros alicientes. Es por ello que el personal de esta casa se multiplica a n de cubrir las bajas.114 El gobierno, por su parte contradeca las polticas de control originadas en la DGI mostrando mayor tolerancia hacia los deudores. En 1950, un decreto del Poder Ejecutivo eximi del pago de multas a todos aquellos que espontneamente presentaran sus declaraciones o normalizaron su situacin con respecto al impuesto a los rditos y otros gravmenes.115 El diputado encargado de defender este decreto armaba que esa medida era una compensacin razonable para aquellos que haban demostrado su voluntad de cooperar a travs de la auto-denuncia.116 Las amnistas parciales se repitieron desde entonces hasta el nal del gobierno peronista y se convirtieron en antecedentes de posteriores blanqueos generales. Esta poltica tena el respaldo del propio presidente. Pern en una visita a la DGI en un pretendido elogio de los trabajadores del cuerpo recaudador subrayaba dos constantes en su poltica de los ltimos aos, las rebajas impositivas y la laxitud en las medidas de apremio para los evasores:
Boletn de la Direccin General Impositiva, (agosto 1954), p. 12. Boletn de la Direccin General Impositiva, (noviembre 1954), p. 65. 114 Boletn de la Direccin General Impositiva, (mayo 1955), p. 564. 115 Ministerio de Hacienda de la Nacin, Boletn. Edicin Semanal, n. 222 (1950), pp. 161516. 116 DSCD, vol. II (1950), p. 1740.
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No hace mucho un personaje extranjero que visitaba nuestro pas, conversaba conmigo referente a las tareas de recaudacin de impuestos y cuando tratamos en la parte econmica el citado rengln, yo, con el orgullo consiguiente, le dije que nuestros impuestos no eran muy altos y que podran ser aun menores si la gente pagase los mismos, y que verdaderamente me llamaba la atencin que en su pas, donde los impuestos eran tan elevados, la gente cumpliera tan bien con esa obligacin. Ah! me contest si no pagan van a la crcel. Yo le repliqu que eso evidenciaba el valor de nuestros recaudadores.117
Cada nueva reforma impositiva, como las que se sucedieron en 1954 y 1955 se converta en motivo de preocupacin para la DGI. En 1955, ante una nueva reforma scal iniciada por el gobierno, la Direccin Impositiva reclam que un nuevo sistema de inspecciones ms duro compensase por las prdidas que se iban a producir con las nuevas exenciones y rebajas. Sealaba el Director General: a n de que esta reforma [...] sea un xito completo, es necesario evitar que inuya desfavorablemente sobre el monto total anual de la recaudacin, para la cual debemos tomar a tiempo las medidas conducentes a contrarrestar la merma natural provocada por esa desgravacin, con otras que tiendan a disminuir la evasin impositiva.118 Pero para Pern y el gobierno el objetivo era demostrar el carcter no coercitivo del sistema de impuestos argentinos, para reforzar su legitimidad.
Reexiones nales
Era la DGI un organismo lo sucientemente autnomo? Era eciente? En gran medida, la respuesta a estas preguntas depende de la perspectiva que se adopte. Este trabajo ha mantenido una visin relativamente optimista. Debido a su importancia crucial para el mantenimiento del Estado, el rgano impositivo disfrutaba de una mayor autonoma que otras instituciones pblicas, como pudo verse durante los aos de hegemona peronista, y sus profesionales parecan altamente cualicados. La cada de la recaudacin y el aumento del fraude que se iniciaron a partir de la dcada de 1950 fueron ms el resultado de la evolucin econmica argentina y de los conictos sociales que de la obra llevada a cabo por la Direccin Impositiva.
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Boletn de la Direccin General Impositiva, (mayo 1955), p. 569. Boletn de la Direccin General Impositiva, (enero 1955), pp. 44-5.
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Sin embargo, tambin se ha sealado que la Direccin se someti casi siempre a las opiniones que sobre poltica impositiva llegaban del gobierno. Su principal centro de atencin fue la recaudacin y sus informes enviados al Ministerio de Hacienda no solan entrar en materia legislativa. Por ello, raramente se encuentran en las discusiones parlamentarias informes de la DGI sobre la mejor poltica impositiva o alguna de sus valoraciones sobre algn impuesto que el gobierno desea poner en marcha, como ocurre en otros pases. Esta conclusin ambigua apunta en ltima en ltima instancia hacia la cuestin del funcionamiento del propio Estado. El Leviatn ha sido una especie de obsesin de la historiografa argentina, casi siempre un actor protagnico en muchas de las narraciones sobre la evolucin nacional.119 Este paradigma que enfatiza el papel del Estado no slo se aplica a Argentina. Buena parte de la historiografa latinoamericana, o al menos la referente a los pases grandes como Mxico o Brasil, la compartira.120 Una excepcin reciente a esta corriente es el trabajo de Miguel ngel Centeno (2002), que llega a la conclusin de que los Estados latinoamericanos se construyeron con enormes debilidades estructurales. Son Estados que no han sabido imponer su autonoma, su tamao ha sido siempre discutido, su legitimidad disputada y no han podido proporcionar en el siglo XX los servicios que se consideran inherentes a un Estado fuerte como los de salud, educacin, transportes o comunicaciones. La debilidad de esos Estados se ha debido en buena medida a cmo fueron construidos. La ausencia de conictos blicos demasiado sangrientos o prolongados, sobre todo, con las naciones vecinas, no exigi del Estado un esfuerzo para construir una maquinaria impositiva ecaz y para imponer su autoridad de manera indiscutible sobre un territorio y una poblacin. Paradjicamente la ausencia de guerras debilit el Estado. Cmo casa la historia de la DGI en este debate sobre la fortaleza o debilidad del Estado? En primer lugar, la revisin de Centeno apunta a la cuestin fundamental de los recursos y capacidad del Estado para ejercer su autoridad. Ello signica preguntarnos por la actividad de los burcratas. La eciencia de la DGI y su profesionalidad parece desmentir la hiptesis de Centeno y rearmar la idea de fortaleza del Estado. Por otro lado, la supeditacin de la DGI a los
Ver Halperin Donghi (1995), Sabato (1998) u Oszlak (2004) para tres ejemplos destacados de obras que con distintas perspectivas y matices se ocupan del Estado y la construccin de su autonoma. 120 Como seala Centeno (2002:1), The specter of Leviathan haunts contemporary images of Latin America.
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dictados polticos de los respectivos gobiernos pareciera reforzar el viejo adagio de gobiernos fuertes, estados dbiles. La evolucin histrica de la DGI y del propio Estado argentino tiene tambin su importancia. Centeno ha sealado que los Estados latinoamericanos del siglo XIX apenas gravaron con impuestos a sus ciudadanos, perdiendo una ocasin de hacer sentir su autoridad. La mayor parte de esos Estados incluyendo de manera paradigmtica el caso argentino se nanciaron a travs de los recursos procedentes de la aduana. Sin embargo, el Estado argentino creci. En la dcada de 1930, cuando se puso en marcha la DGIR el Estado era el responsable de un sistema educativo altamente exitoso y el resultado era una sociedad con niveles de alfabetizacin muy elevados, similares a los de Europa Occidental. El crecimiento de la burocracia no era tan dbil como ha sealado Centeno ni responda tan slo a la necesidad de clientelas polticas, como sealaban sempiternamente sus crticos. Desde principios de siglo XX los cuerpos burocrticos argentinos se multiplicaban para hacer frente a nuevas funciones. Las funciones econmicas de ese Estado se multiplicaron desde la dcada de 1930.121 No parece razonable dudar de que el crecimiento del Estado desde 1930, aunque fuera visto en algunas ocasiones con sospecha entre algunos sectores de la sociedad civil, fue en general bien recibido. Posteriormente, la imagen de ese Estado se debilit y la tradicional crtica de la burocracia se generaliz y se hizo ms spera. Este deterioro afect tambin a la DGI, pero no era necesariamente el resultado de la labor de la agencia impositiva. Como sealaba su interventor en 1960: En pases donde, como en Argentina, muchos servicios pblicos han sido nacionalizados, la gente suele formarse su imagen del gobierno mucho menos de sus contactos con la administracin de impuestos que de [los contactos] con los servicios pblicos que usan todos los das, como el transporte suburbano, los ferrocarriles (Rapoport 1965:362). El deterioro de la imagen del Estado obedeca a una realidad, la prdida de recursos y la ineciencia en la prestacin de servicios. En parte esto podra ser el resultado paradjico de la propia fortaleza del Estado. Los distintos actores sociales, conscientes de la imposibilidad de limitar el poder del Estado decidieron avanzar sus intereses desde su interior, lo cual llev a la reduccin de sus recursos122. Al contrario que otras dependencias, la DGI mantuvo un
El propio Centeno (2002:5).as lo reconoce, aunque seala que en muchos casos el crecimiento de la actividad estatal estuvo plagada de ineciencia y corrupcin 122 Un argumento similar para Brasil en Weyland (1996:185-186). No me parece convincente el argumento de Kathryn Sikkink (1991:178-180) de que el Estado argentino era tradicionalmente dbil y las clases dominantes lo controlaron hasta por lo menos la llegada de Pern. Es cierto,
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funcionamiento ms eciente por ms tiempo. El Estado practicaba poltica de favores para distintos sectores y grupos empresarios, a travs de exenciones impositivas, poltica crediticia blanda, etc. Sin embargo, la DGI se mostraba incmoda frente a la discrecionalidad pblica. Su supervivencia dependa de mantener la recaudacin y al mismo tiempo su recaudacin era la base para recomenzar la construccin del Estado en cualquier momento futuro.
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Karina Ins Ramacciotti
Introduccin
Desde nes del siglo XIX la salud pblica fue una preocupacin que tuvo un lugar en la agenda del Estado argentino. La constitucin del Departamento Nacional de Higiene bajo la tutela del Ministerio del Interior en 1880 represent un intento de resolver las cuestiones sanitarias por medio de una autoridad nacional. Esta frmula poltica estuvo guiada por el miedo que generaban entre las elites dirigentes los efectos sociales de los recurrentes brotes epidmicos que no slo diezmaban a la poblacin sino que ponan sobre el tapete las limitaciones del proyecto modernizador. En esta agencia pblica un grupo de mdicos cobr un papel destacado tanto por su rol como expertos de la cuestin sanitaria como por su polifactico lugar en el espacio poltico ya que se desempeaban como diputados, senadores y funcionarios pblicos. La relacin entre los profesionales y el Estado fue un tema abordado por la historiografa argentina reciente. Desde la organizacin del Estado, la medicina, junto a la abogaca, la ingeniera y la arquitectura fueron cuatro de las profesiones que proporcionaron a la administracin pblica los instrumentos necesarios para modernizar sus estructuras. La creencia era que el reclutamiento de tcnicos provenientes del mbito universitario daba una mirada ms objetiva y alejada de las variables polticas, dado que supuestamente hablan y actan en benecio de ideales superiores de la sociedad (Gonzlez Leandri 1999; Neiburg
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y Plotkin 2004; Ballent 2005; Palermo, 2007). En efecto, los profesionales de la salud propusieron soluciones tcnicas y morales para mitigar los efectos sociales producidos las epidemias, las endemias, el hacinamiento, la marginalidad, la prostitucin y las enfermedades sociales. En este proceso de construccin histrica de la higiene fueron abordadas tambin las relaciones bidireccionales entre el proceso de profesionalizacin mdica y su lugar en el gobierno como propulsores de propuestas polticas (Zimmermann 1995; Gonzlez Leandri 1999; Suriano 2000; Armus y Belmartino 2000). Este trabajo dialoga con estos aportes, pero bucea en primer lugar, en las reformas administrativas en el rea sanitaria durante el peronismo ya que la creacin de la Secretara de Salud Pblica (SSP) el 23 de mayo de 1946 represent que la salud pblica abandonara la liacin de ms de sesenta aos con el Ministerio del Interior y comenzara su recorrido para lograr mayores facultades en la administracin, tanto en la gestin como en el manejo de las cuentas. Esto otorg un protagonismo acentuado a los mdicos ya que ellos fueron considerados los nicos que podan planicar, implementar y dirigir el nuevo ente burocrtico. En segundo lugar, este proceso se vio acompaado por la tentativa estatal de otorgar un marco profesional a la administracin sanitaria, pero la legitimacin y acreditacin de estos tcnicos provino del propio organismo estatal. Es por tal motivo que nos abocaremos a rastrear cules fueron las caractersticas que asumi este proceso formativo y las trabas con que se encontr. As pues, el foco se posar en la instruccin del mdico que tendra que llevar adelante la administracin pblica. Dicha formacin estuvo cruzada por una clara vocacin de conformar un cuerpo burocrtico el al proyecto poltico y de esta forma alejarse de la tradicional asociacin con el mundo acadmico. En forma paralela, este artculo propone echar luz sobre cules fueron los rasgos del personal tcnico ya que ellos tuvieron un peso destacado en la enunciacin y en la puesta en prctica de la poltica sanitaria. Con respecto a esto ltimo no nos ocuparemos especcamente de la gura de Ramn Carrillo, quien fue secretario y ministro de Salud por ocho aos (Ramacciotti 2005). En esta oportunidad dispensaremos ciertas particularidades de la forma en que se estimul la entrada y se renov a los numerosos directores tcnicos que pasaron por esta dependencia. En la ltima parte se analizarn las modicaciones introducidas cuando la SSP se trasform en Ministerio de Salud en 1949. La hiptesis que se propone es que esta nueva jerarqua administrativa, la mxima aspiracin para una administracin del Estado, no trajo consigo una mayor
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autonoma en el funcionamiento. Esta dependencia sufri cambios organizativos que apuntaron a una mayor centralizacin, pero su desenvolvimiento estuvo condicionado, por un lado, por el cambio en la apuesta sociopoltica del peronismo dado que en la resolucin de las problemticas sociales la Fundacin Eva Pern pas a tener un protagonismo marcado a partir de la segunda parte de 1948. Por otro lado, y subsidiariamente a este cambio de postura, la agencia sanitaria sufri un notorio recorte presupuestario.
Planicacin sanitaria
La planicacin durante el gobierno peronista ocup un lugar central. Este concepto signicaba la formulacin y la implementacin de objetivos polticos elaborados por cuadros tcnicos que permitiran guiar la accin pblica y, de esta forma, dirimir determinados problemas considerados claves. As, se poda atenuar la complejidad y la incertidumbre que rodeaba la ejecucin de los programas sociales. Se conaba que el carcter racional y previsor dara mayores benecios que las actividades libradas al azar y a la improvisacin (Campione 2003; Berrotarn 2003). Los propsitos en el mbito sanitario retomaban ideas y prcticas previas. Los cambios e innovaciones introducidos se insertaban en un campo que ya haba dado sus primeros pasos hacia la institucionalizacin y se remontaban a nes del siglo XIX con la creacin del Departamento Nacional de Higiene. Pero lo original del perodo era que la planicacin dejaba de ser una respuesta a condiciones excepcionales para encarnar una nueva modalidad en la que el Estado intentara ofrecer soluciones a las diferentes problemticas sanitarias regionales. Este ideal planicador estuvo acompaado con un armazn institucional y presupuestario que, entre sus aspectos ms destacados, permiti duplicar la oferta de camas disponibles e implementar campaas sanitarias en diferentes puntos del pas. A partir de la importancia otorgada a la planicacin, se confeccion el Plan Analtico de Salud de 1947.123 Los tres tomos de casi cuatro mil pginas sintetizaron las aspiraciones tcnicas de un conjunto de profesionales convocados por el gobierno para elaborar el proyecto sanitario. ste contena mltiples objetivos y en forma detallada apareca la exposicin del problema, el soporte estadstico muchas veces fragmentario debido a la inexistencia de registros
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Secretara de Salud, Plan Analtico de Salud Pblica, Buenos Aires, 1947.
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sanitarios ociales, los mtodos para resolverlos, el cronograma y la previsin nanciera. El Plan Analtico de Salud fue concebido desde una perspectiva dinmica en la que el cambio fue pensado como un elemento ms del diseo de la poltica. Muestra de ello es que a los pocos meses de haberse puesto en prctica algunos de sus enunciados, stos fueron evaluados por otros equipos tcnicos. El rea de Cultura Sanitaria fue sometida a una revisin de sus objetivos. Esta tarea fue realizada por Joaqun Enrique Herran, quien efectu un informe elevado al presidente de la Comisin de Educacin Sanitaria y al Director de Poltica y Cultura Sanitaria. Su objecin principal a lo realizado hasta el momento era que las campaas sanitarias tendran que estar dirigidas especialmente a los nios de edad escolar.124 Otro ejemplo constituye la planicacin del rea del paludismo. Carlos Alvarado, quien tena experiencia en el rea ya que haba sido el Director Nacional de Paludismo del Departamento Nacional de Higiene (1937), elabor esta seccin en el Plan Analtico de Salud Pblica, pero el sistema all propuesto no fue el que efectivamente se aplic ms tarde para erradicar el paludismo por medio del uso del DDT. No obstante, Alvarado logr el apoyo poltico y econmico para implementar este sistema novedoso que no estaba avalado desde la planicacin (Carter 2006). En este sentido es interesante la opinin de Carrillo sobre el proceso de adopcin de decisiones. En un artculo titulado Principios generales de organizacin sanitaria destac que el plan debe rehacerse peridicamente. Agregaba que el Plan Analtico de Salud Publica luego de tres aos de ser creado era inactual ya se haba tenido que planicar sin organizacin y sin datos estadsticos. Es por ese motivo que planteaba la necesidad que arribar a soluciones integrales jando nuevos objetivos.125 Esto muestra una cierta exibilidad en el diseo normativo y una vocacin de evaluar y reformular la poltica en funcin de la prctica y las sugerencias de los cuadros tcnicos. En funcin de modernizar la estructura administrativa y de unicar las instituciones dispersas, se instalaron en la agenda pblica ciertos problemas como objetos de atencin privilegiada por el gobierno en el rea sanitaria. Los tpicos a desarrollarse desde esta agencia cubrieron un amplio abanico de temas, ya que se encargara de producir bienes y servicios sanitarios considerados estratgicos como el controla del accionar profesional y operativo. Proyectaba orientarse a
Joaqun Enrique Herrn, Bases mdico-sociales para la educacin sanitaria de los argentinos, Premio Genaro Sisto Trienio 1945-1947, Buenos Aires. 125 Ramn Carrillo, Principios generales de organizacin sanitaria, en Archivos de Salud Pblica, vol. V, N 3, marzo de 1949, p. 269.
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dos pblicos: los profesionales de la salud y los enfermos o las personas que, si bien estuvieran aparentemente sanas, tuvieran en forma latente una dolencia o invalidez futura que limitara su potencial productivo o que redujera su capacidad para procrear y criar hijos fuertes y sanos. Su intencin expresa era corregir asimetras regionales entre el interior y Buenos Aires y abarcar a ncleos poblaciones hasta el momento al margen de la asistencia sanitaria (65% de la poblacin).126 Las temticas abordadas en el Plan enunciaban un conjunto de tpicos que deberan ser resueltos por la SSP. Muchas de estas cuestiones no eran nuevas ya que ocupaban un lugar en la agenda sanitaria desde la organizacin del Estado nacional, pero el aspecto ms novedoso era la intencin de ampliar dicha presencia hacia las diversas regiones del pas y difundir los benecios de la tecnologa mdica a amplios sectores poblacionales. Los conos de la modernizacin tecnolgica y del mejoramiento sanitario de las personas fueron la atencin hospitalaria con la intencin de recuperar la salud de las personas y no como la antesala a la muerte; la vacunacin masiva; el uso de penicilina; los rayos X y los controles odontolgicos y oftalmolgicos. Estos ltimos aspectos cobraron mucha trascendencia dado que habitualmente a estos servicios slo podan acceder los sectores pudientes. Su inclusin en los centros asistenciales era vista tambin como un elemento que tenda a la integracin social y a una mayor democratizacin de los servicios de salud. Entre los temas ms estudiados por el pensamiento mdico y por las acciones estatales desde nes del siglo XIX y que fueron retomados por la planicacin peronista, se encontraban el tratamiento de enfermedades endmicas e infectocontagiosas, la defensa sanitaria de fronteras, puertos terrestres, martimos, uviales, lacustres y areos, la proteccin integral de la madre y el nio, la higiene y medicina infantil, la higiene y medicina del trabajo, la prestacin mdica de seguros de accidentes, maternidad, enfermedad y vejez, la higiene y vivienda urbana, el suministro de agua potable y la distribucin de redes cloacales, la intervencin y scalizacin de subsidios a las entidades pblicas o privadas que desarrollaran actividades de higiene, medicina preventiva o asistencial, la creacin y direccin de establecimientos para nes de salud pblica y la elaboracin de campaas sanitarias. Aspectos menos transitados y que se anunciaban en el diseo normativo fueron la scalizacin bromatolgica de alimentos, la readaptacin y reeducacin de enfermos e invlidos, la higiene y medicina del deporte, la reglamentacin y
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Plan Analtico, ob.cit.
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scalizacin de las actividades vinculadas con la salud pblica y de las profesiones mdicas, la scalizacin y elaboracin de los productos medicinales, biolgicos, alcaloides, estupefacientes, dietticos, insecticidas y de tocador, drogas, aguas minerales, yerbas medicinales y material de aplicacin mdica, la scalizacin de las instancias hospitalarias privadas, la creacin de registros estadsticos sanitarios nacionales y la scalizacin de la aplicacin de los conocimientos de las ciencias mdicas.127 El Plan Analtico incluy un ambicioso proyecto de construccin hospitalaria. Se estipulaba la incorporacin de 25.000 camas para los hospitales generales y centros de salud; 15.000 camas para maternidad e infancia, distribuidas de la siguiente manera: 40% para obstetricia, 20% para nios, 20% para lactantes y 20% para ginecologa; 30.400 camas para enfermos alienados y neuropsiquitricos, divididas en 6.200 para agudos y 24.200 para crnicos; 10.000 camas para tuberculosos; 3.000 para leprosos y 3.000 para diversos institutos a crearse. En forma paralela, se destinaban $50.000.000 para organizar la semi-socializacin de la medicina. Este ltimo concepto remita a varios aspectos que no tuvieron un proceso univoco ni lineal. En 1947 evocaba a la prestacin integral de los servicios mdicos a toda la poblacin, al establecimiento en distintas regiones del pas de centros hospitalarios y el mejoramiento de la situacin econmica del mdico (Ross 1988). Las ideas trazadas por el Plan Analtico fueron presentadas al Parlamento en el mes de septiembre de 1947 y sirvieron como base para la sancin de las leyes 13.012 y 13.019 de construccin hospitalaria. Ambas leyes, realizadas con el aporte de un conjunto de mdicos y el asesoramiento legal del letrado Julio Nogus, generaron una acalorada discusin parlamentaria que materializ ciertas representaciones de la sociedad sobre este fenmeno. Al mismo tiempo se debati y se sancion la Ley 13.010, que habilitaba al sufragio femenino. Este dato no es menor, ya que al menos en el campo de la retrica se intentaba ampliar los contenidos de la ciudadana social y poltica. Si bien en el Parlamento existi un eje de coincidencia que giraba en torno al deber del Estado de brindar asistencia sanitaria argumentando esta obligacin en los derechos ciudadanos, la oposicin de la Unin Cvica Radical cuestion ciertos aspectos. Los diputados por la minora sostuvieron que no haba habido el tiempo suciente para estudiar los proyectos, que era un trabajo apresurado con decretos superpuestos, que eran buenas intenciones pero elaboradas en un rgimen de apresuramiento. Tambin se plante el riesgo de limitar las
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R. Carrillo, Teora del Hospital, t.I, Buenos Aires, Eudeba, 1974, p. 240.
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autonomas federales. Emilio Ravignani arremeti sobre cuestiones de ndole administrativa. Consideraba que la creacin de una Secreteara de Salud con preeminencia de reas tcnicas no mereca depender del presidente. Crea que debera seguir bajo la tutela del Ministerio del Interior. Otro eje de disputa fue la injerencia del Estado nacional sobre el sector privado de caridad y las autoridades municipales y provinciales. Asimismo se plantearon ciertos temores de aplicar una propuesta que tena ciertas lneas de semejanzas con el Plan del Lord William Beveridge128 de Gran Bretaa antes de que ste hubiera mostrados sus primeros resultados.
Organizacin administrativa
Para dar cauce a estos mltiples objetivos, la SSP requiri la conformacin de una burocracia que garantizara su funcionamiento. Las fuentes tericas para delimitar la administracin sanitaria fueron tomadas de la gestin cientca del trabajo capitalista. Carrillo, si bien reconoca que existan aportes de la planicacin comunista, sostena que stos exterminaron todas las energas y olvidaron el concepto humano y espiritual y en consecuencia, crea que los principios soviticos eran los mismos que los capitalistas disfrazndolos con otro nombre.129 Su animadversin hacia el comunismo ya entrado en la gestin es por dems clara. As pues, las ideas planteadas en la dcada de 1920 por Henri Fayol sobre la organizacin racional de las grandes empresas fue un insumo sobre el cual se apoy Carrillo para plantear los requisitos que tendran que tener los directores tcnicos de la SSP y de los hospitales. Entre los principios destacados se ponder el principio de autoridad, jerarqua interna y disciplina. Es evidente que estas pautas extradas de la teora de la administracin empresarial comulgaban con otras vertientes ideolgicas provenientes de los mbitos castrenses
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El infome Beveridge basado en la aplicacin de un sistema de prestacin universal ligado por la ciudadana y no por la relacin laboral fue realizado en la segunda posguerra y sirvi para afrontar las circunstancias generadas por el conicto blico y suavizar las desigualdades sociales a travs de la redistribucin de la renta. La diferencia principal con las anteriores intervenciones estatales fue que explcitamente apareci el principio bsico del Estado de Bienestar, el cual es que todo ciudadano en cuanto tal e independientemente de sus ingresos tiene el derecho de ser protegido. La aplicacin de este conjunto de polticas tambin sirvieron para frenar a la alternativa ideolgica que se estaba consolidando en el Este. 129 R. Carrillo, Principios generales de organizacin sanitaria, en Archivos de la Secretara de Salud, vol. v, N 1, 1949, p. 36.
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sobre las cuales se basculaba constantemente.130 Lorenzo Garca marc con extrema claridad este aspecto. Sostuvo que el ejrcito y la sanidad pblica necesitan una estructuracin orgnica y funcional, adaptndose sus nes a sus medios podr lograr la eciencia del ejrcito sanitario en su lucha contra las enfermedades.131 Otra de las contribuciones tericas provino de Frederick Wilslow Taylor. l fue quien propici la divisin de las distintas tareas del proceso de produccin con el n de separar los procesos fsicos de produccin de los de planeamiento y control, e imponer un salario proporcional al valor que se aada al proceso productivo. Este mtodo tuvo como n aumentar la productividad, evitar el control del obrero de los tiempos de produccin y eliminar los tiempos muertos. El traslado de estos lineamientos a la administracin sanitaria era til para cuanticar y scalizar el rendimiento de cada servicio y de los mdicos. La medida de la produccin hospitalaria y profesional sera la cantidad de enfermos atendidos y los das que se ocupara la cama de un hospital. Carrillo propona que a ms rendimiento profesional mayor retribucin. Por el contrario, los mdicos que estuvieran por debajo del promedio vieron reducidos sus sueldos. Este marco de ideas tuvo un lmite para ser implementado que fue la imposibilidad de cuanticar el rendimiento dado las dicultades existentes para lograr un rea estadstica sanitaria nacional y las imposibilidades concretas para desmenuzar las labores asistenciales en un contexto en el que las demandas crecientes de atencin no siempre se condecan con el personal tcnico necesario para satisfacerlas. Esta situacin es clara con respecto al personal auxiliar de enfermera: si bien sus tareas estaban pautas y reglamentadas la realidad hospitalaria motivaba que sus prcticas excedieran su ideal marco normativo. Las diferentes actividades hospitalarias se pretendieron cuanticar y registrar por medio de la creacin de sosticadas frmulas matemticas para el anlisis de las variables de eciencia y productividad en los servicios hospitalarios.132 stas seran atribuciones de la Direccin de Demologa Sanitaria, a cargo de Cecilio Morales, agrimensor especialista en demologa y vinculado con el Instituto Alejandro Bunge. No obstante, esta dependencia tuvo otras prioridades en su agenda por ejemplo abocarse al relevamiento y sistematizacin del III
130 El libro que Carrillo tomaba como referencia era el clsico de Henri Fayol, Administracin Industrial y General 131 Lorenzo Garca, Las escuelas de salud pblica, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, 1954, p. 9. 132 Antonio Velazco, Consideraciones sobre costos de sostenimiento hospitalario, en Archivos de la Secretara de Salud Pblica de la Nacin, vol. I, N 7, 1947, pp.17-22.
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Censo Nacional de 1947 y por lo tanto los primeros informes tcnicos datan de 1952. Asimismo, es probable que los profesionales y el gremio mdico se hayan resistido ante este deseo de encarrilar y mensurar su rendimiento ya que esto quebrara el libre albedro profesional en la atencin de pacientes.133 Este complejo sistema de administracin encontraba detractores. Eva Pern, cuestion la estructura rgida de los cargos de funcionario, y sostena que el orden tcnico impuesto por los mecanismos burocrticos generaba demoras y complicaba los procedimientos.134 El mdico anarquista Juan Lazarte seal que la burocracia sanitaria es pesada, antiptica y papelera [...] en muchas ocinas de salud pblica la mitad del tiempo la gasta el mdico en hacer papeles.135 Los sectores liberales sostenan que la entrada de los mdicos como empleados del Estado les quitaba libertad de accin y los transformaba en entes burocratizados. No obstante de ciertas objeciones la SSP tuvo como aspiracin mxima la organizacin administrativa136 y tcnica137 segn reas de anidad. Este esquema estaba constituido por una compleja trama de jerarquas y cargos. A la cabeza de la SSP se encontraba un secretario, que dependa directamente del presidente (Figura 1).
133 R. Carrillo, Principios generales de organizacin sanitaria, en ob.cit p. 17. Sobre la obra de Taylor se destac Principios sobre el trabajo humano. 134 Eva Pern, La razn de mi vida y otros escritos, Planeta, Buenos Aires, 1996, p.171. 135 Juan Lazarte, La planicacin de la sanidad Nacional, en El Mdico Prctico, S/F, p. 11. 136 Las primeras agrupaban siete dependencias: la Direccin General de Despacho, la Direccin General de Administracin y la Direccin General de Personal, la Direccin de Delegaciones Seccionales, la Direccin de Defensa Nacional, la Direccin de Asuntos Legales, y la Direccin de Cdigo Sanitario y Legislacin Sanitaria. Archivos de la Secretara de Salud Pblica de la Nacin, vol. I, N 4, marzo de 1947, pp. 48-49. 137 Las dependencias tcnicas se dividan en tres equipos. El equipo de asistencia mdica estaba conformado por la Direccin de Industria Farmacutica y Farmacia, la Direccin de Hospitales, la Direccin de Alienados e Higiene Mental, la Direccin de Dermatologa (lepra), la Direccin de Proteccin a la Madre y al Nio, la Direccin de Tuberculosis, la Direccin de Odontologa, la Direccin de Neoplasias, la Direccin de Hemoterapia y la Direccin de Asuntos Profesionales. El equipo de sanidad estaba constituido por la Direccin de Epidemiologa y Endemias, la Direccin de Poltica y Cultura Sanitaria, la Direccin General de Paludismo y Enfermedades Tropicales, la Direccin de Higiene Social, la Direccin de Sanidad de Fronteras y Transportes, la Direccin de Oftalmologa y Tracoma, y la Direccin de Higiene Pblica y de la Vivienda. El equipo de medicina social estaba compuesto por la Direccin de Higiene y Medicina Escolar, la Direccin de Medicina del Deporte, la Direccin de Demologa Sanitaria, la Direccin de Higiene y Medicina del Trabajo, la Direccin de Alimentacin y Vestido, la Direccin de Medicina Preventiva, y la Direccin de Climatismo y Termalismo. Archivos de la Secretara de Salud Pblica de la Nacin, vol. I, N 4, marzo de 1947, pp. 48-49.
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Figura 1: Organigrama de la SSP.
Fuente: Archivos de la Secretara de Salud Pblica de la Nacin, vol. I, N 4, marzo de 1947, p. 48-49.
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Algunas de estas direcciones cambiaron de nomenclatura, desaparecieron y reestructuraron sus atribuciones e injerencias reales. Estas modicaciones no constituyen un tema menor, ya que delimitan lo que la agencia estatal, el gobierno y la relacin con otros actores fueron priorizando como rea privilegiada de intervencin sanitaria. La expansin en el nmero de personal demand mayor espacio fsico que el edicio donde funcionaba la SSP, ubicado en Paseo Coln 359. Dado el crecimiento de empleados se compr la manzana ubicada entre las calles Crdoba, Anchorena, Jean Jaurs y Paraguay donde se pretenda construir el futuro Palacio de la Salud Pblica. ste nunca se edic lo que en parte demuestra el fracaso del proyecto montado por la elite mdica en 1947. Luego de la Revolucin Libertadora el lugar fue ocupado por grupos carentes de recursos y durante la administracin portea de la ltima dictadura militar la zona fue desalojada y se construy la actual Plaza Monseor de Andrea.138
Burocracia sanitaria
Los altos cargos tcnicos en la SSP fueron cubiertos por mdicos que, en su mayor parte, haban egresado de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad Nacional de La Plata y que, debido a la funcin pblica, debieron abandonar la prctica privada de la medicina. En lnea con esta tendencia, sobre 49 funcionarios que pasaron por las direcciones tcnicas de la SSP entre 1946 y 1949, 46 fueron mdicos y slo tres tuvieron otras profesiones: un ingeniero, un agrimensor especialista en demologa y un abogado. La nica mujer fue Mara Teresa Molina, encargada de la formacin de las enfermeras, actividad asociada tradicionalmente a las virtudes femeninas. El sesgo profesional y genrico que orientaba la labor era evidente. La entrada de mdicos a la gestin pblica ocasion desplazamientos de personal que anteriormente se haba desempeado en dependencias del Departamento Nacional de Higiene. En la Direccin de Poltica y Cultura Sanitaria se removi a los periodistas y al personal no mdico. Hayde Frizzi de Longoni, historiadora, y organizadora del apoyo femenino en la campaa electoral que proclam la frmula Pern-Quijano en 1946, ocup un puesto como responsable en la seccin Educacin y Difusin Sanitaria, pero cuando la seccin se
138 Decreto N 21.715 el 24 de julio en 1947, en Ministerio de Salud, Memorias correspondiente al perodo 1946-1952, Buenos Aires, Talleres Grcos, 1952, p. 234.
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convirti en Direccin al crearse la SSP fue removida de su puesto. El argumento que gir en torno a su reemplazo fue que los puestos jerrquicos deban ser ocupados por los galenos, quienes tendran aptitudes cuasi-naturalizadas para administrar la sanidad de masas.139 En efecto, en la SSP prim la creencia en que el mayor nmero de profesionales, con cierta especialidad cientca, permitira un incremento de la autonoma administrativa y, como consecuencia, se podra lograr un margen de accin amplio dado el aislamiento de los intereses socioeconmicos y polticos predominantes. No obstante, merece ser destacado que esta eleccin no estaba libre de aspiraciones polticas. Atinadamente, el socilogo Antonio Camou despej la cuestin reexionando que, en el proceso de elaboracin de polticas pblicas, todo aspecto tcnico de importancia conlleva cuestiones de poltica, y, paralelamente, cualquier cuestin poltica relevante implica la resolucin de importantes aspectos tcnicos. De este modo, cuestiones tcnicas y cuestiones polticas son como dos puntas de un mismo ovillo (Camou 1997: 54-67). Puede aventurase como hiptesis que algunos de estos tcnicos no se sintieran polticamente seducidos por el movimiento poltico inaugurado en octubre de 1945, no obstante que fuera un estmulo para incorporarse a la gestin el hecho de que ese gobierno entrante diera cauce a varias de las ideas que se venan planteando desde aos atrs. El caso de Germinal Rodrguez puede ser ilustrativo. Procedente del Partido Socialista Independiente, desde el cual haba obtenido una banca en el Concejo Deliberante en los aos 1930, y profesor concursado en la Facultad de Ciencias Mdicas en la Ctedra de Higiene y Medicina Social, se volc a la administracin pblica de salud a partir de 1946. Tuvo un papel protagnico en la delimitacin de la poltica sanitaria ya que organiz la Direccin de Medicina Preventiva y dirigi los Archivos de Salud Pblica. Una de sus aspiraciones fue implementar el seguro social. Este proyecto se vinculaba con las propuestas realizadas por el Director del Instituto Nacional de Previsin Social, el abogado Ricardo Reguera. Ambos haban tenido vinculaciones con el gremio Ferroviario La Fraternidad. Segn Vernica Mossier (2007) este proyecto no se implement a pesar de estar enunciado en diversos proyectos y en el Primer Plan Quinquenal. Para la autora primaron las necesidades coyunturales del Poder Ejecutivo nacional. La existencia de las
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Entrevista a Haydee Frizzi de Longoni realizada por Karina Ramacciotti y Adriana Valobra el 26 de octubre de 2004.
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cajas jubilatorias, a corto plazo, brindaban un mayor aliento econmico para nanciar la poltica redistributiva del gobierno. Germinal Rodrguez fue crtico al respecto, ya que cuestion al gobierno la satisfaccin de demandas y peticiones sindicales particulares. Corran los ltimos aos 1940 cuando, luego de esta opinin, fue relegado de la administracin pblica y, en 1953, jubilado por el Poder Ejecutivo a pedido del rector de la UBA, Jorge Taiana, sin existir ningn expediente para argumentar tal medida.140 Carlos Alvarado constituye otro ejemplo. Tuvo un papel central en la erradicacin del paludismo entre 1947 y 1949 pero, luego de este xito sanitario, la seccin que diriga Direccin General de Paludismo fue cerrada por considerar que no tena sentido mantener una organizacin administrativa si se haba erradicado el paludismo en la Argentina. En su reemplazo se cre la Direccin General de Sanidad del Norte. En 1950 Alvarado se alej de la gestin y form parte de la Organizacin Panamericana de Salud. En una entrevista desliz ciertas oposiciones a su gestin por no aceptar ciertas prcticas que daban cuenta de la delidad al gobierno. Sostuvo Me han hecho tanto lo por no cantar la marchita! Yo no cantaba y por supuesto que iban con el cuento. 141 Para convocar la entrada de los mdicos a la gestin pblica se otorgaron estmulos, que en ciertos casos satisfacan las demandas del gremio. Se crearon ms de 200 cargos cubiertos por personal diferente para el cumplimiento de dos turnos, 50% por la maana y el resto por la tarde. Esto es importante ya que indica la voluntad poltica de constituir una base de poder administrativa y asistencial, y apuntaba a una renovacin generacional por medio de la incorporacin de nuevos grupos dentro de la administracin. Carrillo fue claro en este sentido en el discurso pronunciado en una comida de camaradera el 27 de diciembre de 1946, cuando seal que el personal sanitario debera constituir una organizacin con gran espritu de cuerpo, y hondo sentido de la camaradera y del compaerismo.142 Para crear el anhelado espritu de cuerpo se apel a una renovacin del personal sanitario y a un desplazamiento de las personas que anteriormente haban ocupado puestos importantes en la administracin sanitaria municipal
Germinal Rodrguez, Antecedentes, Ttulos y Trabajos, Buenos Aires, 1956. Carlos Alberto Alvarado, Entrevista personal, San Salvador de Jujuy 28 de julio de 1983. Extrada de Eduardo Martines y Ral Jorge Se acab el chucho. Carlos Alvarado y la lucha contra el Anfeles, en Todo es Historia, ao XVIII, pp. 72-88 142 R. Carrillo, Discurso pronunciado por el Secretario de Salud Pblica en la comida de camaradera de la Sanidad Nacional, en Archivos de la Secretara de Salud Pblica, vol. I, n2, 1947, pg. 68.
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o nacional. stos fueron ubicados en cargos consultivos u honorcos, pero sin poder resolutivo. Slo cuatro funcionarios de la SSP haban ocupado cargos previamente en la anterior Direccin Nacional de Salud Pblica. Ellos fueron Adolfo Nanclares, director de la Colonia Hospital Psiquitrico de Crdoba devenido Director de Asuntos Profesionales; Carlos Rodrigu, director del Hospital General en Santa Cruz, quien se transform en Director de Cardiologa; Salomn Chichilinsky, quien haba sido dirigido en sus tareas de investigacin por Carrillo y haba sido subdirector del Hospicio de las Mercedes, y luego estuvo a cargo de la Direccin de Alienados e Higiene Mental; Carlos Alvarado, Director Nacional de Paludismo (1937) y en 1946 convertido en Director General de Paludismo y Enfermedades Tropicales. Otra iniciativa para atraer a los profesionales fue el aumento de sueldos y bonicaciones a quienes prestaban servicios en la salud pblica. Por medio del Decreto 7.631 del 21 de agosto de 1946 se duplic el sueldo mnimo, pasando de $160 a $375. En un primer momento se beneciaron 3000 profesionales, y siete meses ms tarde se sumaron ms de 2000 mdicos. Esta medida intentaba torcer la larga tradicin de trabajo ad honorem que exista en los hospitales dependientes de la municipalidad o de la sociedad de benecencia. Tambin apuntaba contra la tendencia profesional de alejarse de la asistencia pblica y recluirse en la prctica de la medicina privada. El Decreto 11.055, del 17 de septiembre de 1946 implant un nuevo escalafn de promociones por antigedad para todas las categoras. Aunque se reconoca la necesidad de implementar disposiciones uniformes basadas en la capacidad para ejercer las diferentes funciones, se aduca que esa determinacin quedara para el futuro.143 En 1954, a pocos meses de la renuncia de Carrillo y la posterior entrada de Ral Bevacqua a la cartera sanitaria, se ide la creacin de un barrio modelo destinado al personal del Ministerio. El mismo contara con ms de doscientas hectreas, ms de mil viviendas individuales y cuatro viviendas colectivas, y la posibilidad de construir escuelas, jardines de infantes, policlnicos y una iglesia. Esta ciudad ideal donde primaran los cuentapropistas se justicaba por el hecho de que las viviendas colectivas promovan los comportamientos antisociales ya que se convertan en grandes conventillos. Luego de 1955 esta armacin fue el argumento utilizado por los sectores antiperonistas para criticar a las viviendas
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Decreto 11.055 del 17 de septiembre de 1946, Implantacin del escalafn de promociones por antigedad en Secretara de Salud Pblica, en Secretara de Salud Pblica, Manual del Funcionario de Salud Pblica, Buenos Aires, 1948, pp. 111-115. Tambin Llegan a 5400 los mdicos beneciados con el sueldo mnimo, en Archivos de la Secretara de Salud Pblica de la Nacin, vol. I, N 4, pp. 38-42, 1947 y Memoria, ob.cit., pp. 123-124.
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colectivas creadas por la Fundacin Eva Pern. Este mega-proyecto nunca se concret y solo qued planteado en una lujosa publicacin del Ministerio de Salud: Anteproyecto de Barrio para el Personal. Es posible pensar que esta propuesta apuntaba a obtener el apoyo poltico del personal sanitario en un momento en el que las cuotas de poder haban cambiado.144 Estas acciones que aspiraban a constituir un cuerpo administrativo sanitario el al proyecto poltico generaron reacciones. En 1947, una de ellas provino de Gregorio Aroz Alfaro, un pediatra miembro de la Academia Nacional de Medicina y presidente del Departamento Nacional de Higiene durante el radicalismo, quien se opuso tenazmente a la llamada socializacin de la medicina. Consideraba que el Estado no deba intervenir en la profesin mdica ya que se obturaba el libre juego de la inteligencia, las aptitudes, la laboriosidad y el empeo de cada uno para abrirse camino, para elevarse y hacerse notable. Guiado por ideas conservadoras y con cierto sesgo de elitismo crea que la ligazn que se planteaba desde el Estado que converta a los mdicos en funcionarios tendera a igualar a los ineptos con los capaces, los sabios con los ignorantes, los serios y honestos con los charlatanes y explotadores. En relacin a la agremiacin mdica agregaba que las resoluciones tomadas por la mayora no estaran formadas por los ms capaces ni por los ms honestos. Adems manifestaba que los honorarios del mdico deberan estar en consonancia con la experiencia, la sabidura y la fama y no planteados desde una resolucin administrativa.145 La entrada de odontlogos en los hospitales pblicos tambin motiv ciertas resistencias ya que se pensaba que su inclusin en los servicios gratuitos iba a desalentar las consultas privadas. Estas armaciones indican las dudas existentes en torno a la concrecin de la socializacin de la medicina. Carrillo estaba muy lejos de pensar en la posibilidad de lograr la absoluta dependencia de los profesionales de la salud al Estado. Consideraba que brindar servicios gratuitos en los hospitales pblicos tambin serva como una propaganda para los mdicos ya que una persona cuando se trata de la vida o el dolor siempre trata de buscar a quien atienda mejor y ah recurra a nuestros consultorios.
Salud Pblica proyecta construir un barrio modelo para su personal, en Boletn del Da, 10 de junio de 1954, p. 919. 145 Gregorio Aroz Alfaro, Reexiones sobre los mdicos, la medicina y su proyectada socializacin, en La Semana Mdica, ao LII, N 8, 22 de febrero de 1945, pp. 347-353.
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Adems recordaba que durante su prctica profesional nunca atendi a un pudiente en un hospital ya que stos llamaban al consultorio.146 Estos argumentos fueron expresados a nes de 1953. Es probable que en un momento de retraccin y menos poder poltico dentro de la agencia estatal, stos hayan cumplido la funcin de buscar apoyos dentro de la corporacin mdica que haba mostrado ciertos recaudos a la implementacin de la socializacin de la medicina anunciada en 1947. Hacia 1952 la salud pblica conviva sin conictos con la medicina privada. Si bien se sostena la importancia del hospital gratuito nanciado con rentas generales no se obtur el desenvolvimiento de la medicina privada. La aspiracin de lograr la plena socializacin de la medicina y la nacionalizacin de los centros hospitalarios fue una aspiracin enunciada con fuerza al inicio de la gestin. En los aos 1950 los servicios gratuitos estaran dirigidos slo para los sectores menos pudientes, lo cual permitira mantener la asistencia mdica privada y el ejercicio profesional libre y autnomo.
La profesionalizacin de los mdicos sanitarios

Si el mdico sanitario ignora la tcnica de la planicacin y la administracin de un hospital, no puede ser director de un establecimiento ni ocupar cargo directivo alguno.147 Estas palabras de Carrillo dan cuenta del inters por crear una base de poder administrativa y asistencial formada a partir de los objetivos emanados desde la rbita estatal, ya que en su parecer la formacin universitaria no bastaba para encarar las responsabilidades pblicas. Profundizar sobre este aspecto lleva a revisar en el peronismo las bases constitutivas de las instancias educativas para capacitar al mdico sanitario por medio de la creacin de la Escuela Superior Tcnica de Salud Pblica el 16 de enero de 1947. En Argentina existan escuelas de perfeccionamiento tcnico sanitario anteriores al peronismo y vinculadas con el mbito acadmico. En 1940 se haba creado el Curso Superior de Higiene y Medicina Social en la Universidad de Buenos Aires y funcionaba en el Instituto de Higiene y Medicina Social de la Facultad de Ciencias Mdicas. En dicha dependencia se dictaba el curso de Visitadora de Higiene Social desde 1924. La Escuela de Servicio Social del Museo Social Argentino desde 1930 formaba a las asistentes sociales. Desde 1936
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Sobre problemas sociales que plantea las enfermedades bucodentales habl el ministro profesor Ramn Carrillo, en Boletn del Da, 23 de diciembre de 1953, p. 2130. 147 R. Carrillo, Qu es un hospital dentro de la doctrina de la salud pblica?, en R. Carrillo, Teora del Hospital ob. cit., p. 44.
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en la Facultad de Ciencias Mdicas se dictaba el Curso Superior de Higiene y Medicina Social, que a partir de 1941 otorg el ttulo de mdico higienista. Los mismos eran impartidos por Alfredo Sordelli y Alberto Zwanck.148 A pesar de estos antecedentes formativos, el organismo sanitario constituy espacios propios. Es indudable que en estos mbitos se estaban construyendo nuevos pilares de legitimidad. En otras palabras, se intent conformar una comunidad profesional producida y ligada al poder pblico, que fuera interlocutora del Estado sobre las cuestiones de salud y saneamiento. El objetivo de la creacin de esta escuela era mejorar el desempeo del personal tcnico, profesional o auxiliar y conseguir su especializacin en materia sanitaria. Las razones que motivaban a los mdicos a la entrada de la higiene pblica eran mltiples. Estaban aquellos que se refugiaban en este rea por tener un puesto remunerado y desde all luego establecerse en la prctica privada; otros haban tenido xito en el mbito privado, pero se sentan atrados por un cambio muchas veces estimulado por observar tpicos que se podran mejorar, la bsqueda de estabilidad laboral tambin estaba dentro de las motivaciones. Estos variados impulsos propiciaban que un grupo heterogneo de personas tomara cursos que buscaban organizar su gestin y as evitar la improvisacin. La Escuela Superior Tcnica de Salud Pblica, comandada por mdicos, comenz a dictar sus cursos en abril de 1947. Sus metas eran formar cuadros tcnicos y administrativos para satisfacer las demandas de la accin sanitaria y perfeccionar a los equipos que ya ocupaban cargos en la reparticin. Un anhelo era que los cargos fueran estables, bien remunerados, y los altos puestos, elegidos por concurso.149 Esto ltimo pretendi remediar una prctica habitual en los hospitales que consista en que el personal fuera escasamente retribuido e ingresara sin concurso, es decir que no exista escalafn ni estabilidad laboral.150 La SSP por medio del dictado de estos cursos ambicion monopolizar la formacin en el terreno sanitario de aquellos profesionales que ya tenan una trayectoria previa y de los que entraran a futuro. La cantidad de egresados fue dispar y tendiente al declive entre 1947 a 1951. Durante dicho perodo egresaron 590 mdicos especializados en un variado abanico de especialidades: entre las que acogan ms adeptos estaban medicina del trabajo y sanitaria, gastroenterologa clnica, higiene pblica y de la vivienda y enfermedades alrgicas.151
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Alberto Zwanck y Alfredo Sordelli, Enseanza de la Higiene y formacin del personal sanitario, en el VI Congreso Nacional de Medicina 1938. 149 Resolucin N 38.789 del 3 de octubre de 1951 en Memoria, ob. cit., p. 412. 150 Carlos Carreo y Alberto Yanzon, Hospitales, Buenos Aires, El Ateneo, 1945, p. 13. 151 Nmina de egresados, en Memoria, ob.cit., p.169.
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Es interesante revisar la escasa adhesin de los arquitectos, tradicionalmente encargados de disear los hospitales, y de los ingenieros, quienes tenan injerencias en el terreno sanitario desde dcadas atrs. Carrillo, en varias oportunidades, reexion sobre la necesidad de lograr una coordinacin de tareas entre los arquitectos y los mdicos. En un tono irnico, declaraba: Los arquitectos han hecho hasta ahora un hospital como a ellos les parece mejor, teniendo en cuenta vagas referencias de los mdicos, o a veces excesivas, tan excesivas que cuando no estn abonadas por la experiencia terminan en un desastre funcional.152 En una clara vocacin de incidir en materia de construccin hospitalaria, sostena que los mdicos deban planear y proyectar los hospitales, mientras que los arquitectos tendran la funcin de realizar los dibujos externos e internos y los fundamentos estticos. Estas armaciones, que deslizaban ciertas crticas hacia los arquitectos, iban a tono con la nueva distribucin administrativa. La construccin hospitalaria pas a depender de Salud y dej de ser incumbencia de Obras Pblicas, terreno asociado tradicionalmente al accionar de arquitectos e ingenieros (Ramacciotti 2006: 172). Con respecto a la ingeniera, los mdicos subrayaron la necesidad de denir sus funciones en relacin con la organizacin sanitaria. As surgi la gura de la Ingeniera Sanitaria, una especializacin cuyo objeto de estudio era la modicacin de las inuencias dainas que rodeaban a los seres humanos durante su descanso, en sus hogares y en las fbricas. Se interesaba principalmente por los problemas del agua potable y las aguas servidas, los insectos y los roedores, la nutricin y la vivienda, as como por las condiciones sanas de la vida, del trabajo y del esparcimiento. En el caso de la lucha antipaldica tomaba un protagonismo mayor, ya que se consideraba que estos profesionales eran necesarios para la construccin de drenajes, revestimiento de canales, entubamiento de ros, relleno de zonas determinadas e instalacin de sifones antilarvarios para eliminar huevos y larvas de mosquitos.153 Si bien desde el organismo tcnico se pensaba que los conocimientos de estos expertos eran muy importantes para la accin sanitaria ya que eran dctiles para resolver cuestiones de saneamiento ambiental, para ejecutar trabajos tendientes al aprovisionamiento de agua y la eliminacin de lquidos cloacales, era necesario que tambin aprendieran nociones de salubridad atmosfrica, higiene de las vivienda, de los edicios pblicos, de los alimentos, de los locales industriales y las necesidades particulares del planeamiento hospitalario. El curso de Inge152 153
R. Carrillo, Teora del Hospital, t. I, ob.cit, p. 128. Plan Analtico de Salud Pblica, ob.cit. pp. 800 a 807.
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niera Sanitaria, dictado en la Escuela Superior de Salud Pblica a principios de 1949, era obligatorio para quienes optaban por esta especializacin. Duraba dos aos y tena las siguientes materias: Geografa Mdica, Estadstica Vital, Estudios Epidemiolgicos, Fsica, Qumica, Fisiologa Aplicada a la Higiene, Tcnica del Laboratorio Sanitario, Higiene y Seguridad Industrial, Urbanismo y Administracin Sanitaria.154 En esta redenicin de funciones, tambin estaba presente el inters de la corporacin mdica de posicionarse sobre otras profesiones. No obstante, la escasa cantidad de egresados (en 1951 sobre un total de 178 mdicos egresados slo cinco se inclinaron por la Ingeniera Sanitaria) muestra el escaso apoyo que tuvo esta propuesta por parte de los ingenieros, como consecuencia de lo cual el curso se dej de dictar. Es probable que estos profesionales no se vieran seducidos por una oferta formativa que los posicionaba en un estatus inferior en relacin con los galenos.155 Otro aspecto que tuvo esta Escuela fue la entrega de 400 becas internas y externas, as como acicates para visitar instituciones extranjeras y concesin de premios estmulos para los mejores trabajos sobre temas relacionados con la salud pblica y al mejoramiento de la seguridad y la higiene en los mbitos fabriles.156 Adems, entre 1947 y 1951, ms de 70 investigadores internacionales vinieron a la Argentina. Una tendencia a acentuar vnculos con otras instituciones sanitarias y con colegas extranjeros se profundiz luego de ciertas crisis sanitarias del perodo. Despus del brote de viruela de 1949 y de poliomielitis de 1951, en Santa Fe y en Buenos Aires se recab informacin cientca sobre la enfermedad en otros lugares y representantes argentinos participaron ocialmente en congresos internacionales sobre dichas problemticas. Adems, se contrataron mdicos extranjeros especialistas para que dictasen conferencias. Segn Sikknik (1993: 560), estas propuestas apuntaban a incrementar la pericia tcnica y, de esta forma, contribuan a establecer valores que apuntaran a la racionalidad comn y al surgimiento de un espritu de grupo.
Luis Lepera; Homero Rodrguez Cmpora y Nemo Tommasi, Algunas consideraciones acerca de la carrera de ingeniera sanitaria, en La Semana Mdica, t. I, 1951, pp. 348-350. Tambin Luis Lepera, La ingeniera sanitaria en medicina del trabajo, en La Semana Mdica, t. I, 1952, pp. 518-521. 155 Memoria, ob. cit., p. 169. 156 mCon respecto a la seguridad y al mejoramiento higinico en el trabajo Ismael Urbandt y Mario Francone y Eduardo Novarini hicieron un trabajo sobre este tema, ganaron el premio Juan D. Pern del bienio 1945-1946 y luego se arm un anteproyecto de ley vase Archivos de la Secretara de Salud Pblica, vol. II, N 8, 1947, pp.4-14.
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En las apelaciones discursivas la existencia de esta escuela servira para mejorar la forma de reclutar a los funcionarios y conformar una carrera basada en la especializacin, el mrito y la consumacin de concursos. Lorenzo Garca sostena que la falta de una carrera sanitaria que favoreciera la estabilidad del personal tcnico y auxiliar y una progresin orgnica supona la mayor barrera de desestmulos.157 Aun as, primaron criterios basados en los favoritismos y en esta asociacin la SSP poda construir una base de apoyo poltico con mayores visos de delidad. La eleccin de los secretarios y los directores de las diferentes dependencias se realizaba en funcin de criterios no exclusivamente signados por sus virtudes acadmicas. Los cargos ubicados en la segunda lnea del Secretario de Salud eran designaciones interinas que suponan un perodo de prueba, y que seran conrmadas slo si sus aspirantes demostraban eciencia, capacidad directiva, dedicacin al trabajo, espritu de sacricio, de colaboracin y de disciplina.158 Los cambios de personal en la SSP fueron realizados en las reas clave de la gestin sanitaria. Ejemplo de ello fueron los constantes relevos en el rea de Maternidad e Infancia y en Cultura Sanitaria. Los desplazamientos de Jaime Moragues Bernat y de Juan Aleandri fueron ocasionados por cuestiones polticas o por crticas a dichas reas. Estos alejamientos implicaban la imposibilidad de institucionalizar objetivos y reglas de juego. A partir de 1950 se estipularon resoluciones internas del Ministerio que normaban ciertas conductas para mantener el cargo. Por ejemplo se aconsejaba que los empleados cedieran 0,5% de la remuneracin mensual para colaborar con un fondo para nanciar los gastos ocasionados por los homenajes que se haran al Gral. San Martn. Tambin se declar obligacin ineludible concurrir a los actos a los que fueran invitados por el ministro. La inasistencia sera considerada una falta grave, descortesa y pasible de medidas disciplinarias.159 Estos aspectos que poco tenan que ver con los antecedentes acadmicos de un funcionario fueron cuestionados por el diputado Mario Zinny, quien en el debate de la Ley 13.012 y con tono irnico sostuvo: Ignoramos cmo se har el nombramiento y escalafn de mdicos que ocuparn los cargos en los institutos a crearse; y si nos remitimos a lo que sucede en la actualidad [...] la idoneidad no entra para nada en consideracin para los nombramientos, por lo
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Lorenzo Garca, Las escuelas de salud pblica, Universidad Nacional del Litoral, Santa F, 1954, p. 29. 158 Va estructurndose gradualmente la Secretara de Salud Pblica de la Nacin, en Archivos de la Secretara de Salud Pblica, vol. I, N 4, marzo de 1947, p. 46. 159 Boletn del Da, 3 de enero de 1950, p. 10.
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cual naturalmente, los concursos o no se hacen o son una farsa. En ese mismo foro Nerio Rojas seal que para nombrar a los mdicos se deba rmar una tarjeta de adhesin al gobierno.160 Lo anterior permite complejizar el estudio de la administracin pblica, ya que si bien en la entrada a la administracin pareciera que primaron apelaciones discursivas que ponderaban los mritos, habra que profundizar en las lgicas que operaron en el transcurso de la historia institucional. Da la impresin de que, para el caso de la SSP, los criterios ligados a la lealtad poltica o a la delidad jerrquica fueron los que marcaron la permanencia y los ascensos de los cuadros tcnicos.
El Ministerio de Salud
La reforma constitucional de 1949 y la Ley 13.529 convirtieron a la SSP en Ministerio de Salud. A partir de entonces se transform en el organismo ejecutivo, coordinador, centralizador, consultivo, informativo y scalizador de la salubridad e higiene general y de la asistencia mdico social y tratamiento de las enfermedades de todos los habitantes del pas.161 Esta intencin inclusiva y el aparente mayor estatus en el entramado estatal dio lugar a un cambio de nomenclaturas en las dependencias a cargo, pero que no tuvo un correlato en un aumento de las partidas presupuestarias. A nes de 1952, frente a la aprobacin del Segundo Plan Quinquenal, Carrillo hizo referencia a la falta de un nanciamiento apropiado, lo cual dicultaba la cantidad y la calidad de los servicios: las crecientes dicultades afrontadas por el ministerio para aumentar la capacidad instalada y nanciar el funcionamiento de la existente [...] Los servicios sanitarios nacionales estn insucientemente nanciados, lo que se traduce en pobreza, falta de medios tcnicos, mala organizacin y por ende deciente servicio.162 De la misma forma, cobr fuerza el papel subsidiario que debera tener el Estado ante la asistencia mdica privada. Si en 1947 el ideal era centralizar la asistencia sanitaria en manos estatales e incorporar paulatinamente tanto los hospitales privados como los dependientes de las sociedades de benecencia, el escenario se mo160
Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados de la Nacin, Reunin N 31, 5 de septiembre de 1947 p. 337. 161 Ministerio de Salud Pblica de la Nacin, Reglamento Interno, Buenos Aires, Departamento de Talleres Grcos, 1950, p. 3. 162 R. Carrillo Plan Esquemtico de Salud Pblica, t. IV, Eudeba, Buenos Aires, 1974.
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dic en el cambio de dcada. Ms precisamente en 1949, el recientemente designado primer ministro de Salud comenz a mostrar ms cautela en torno a la expropiacin/nacionalizacin de los hospitales de benecencia y los hospitales privados. Consideraba que su incorporacin y posterior mantenimiento llevaran a paralizar las obras que se tenan planicadas para el futuro. Su propuesta giraba en torno a la funcin subsidiaria que tendra que desempear el Estado ante la iniciativa privada.163 Ms all de las duras crticas de Carrillo a la reduccin presupuestaria, el Ministerio de Salud se sum a las medidas del Plan Econmico de Austeridad de 1952. Por medio de un mensaje radial, el presidente Pern convoc a los argentinos a realizar un esfuerzo solidario para superar con la participacin toda la coyuntura adversa. Se tornaba imperioso adoptar una poltica que incrementara la productividad, redujera los consumos innecesarios y creara condiciones favorables para un mayor ahorro. Los objetivos del plan eran acrecentar la produccin agropecuaria y otras ramas de la actividad nacional, orientar el comercio exterior hacia una reduccin de las importaciones, estimular las exportaciones de aquellos productos con saldos disponibles y promover la austeridad de los consumos para facilitar el incremento del ahorro como factor indispensable en la reanudacin de la expansin econmica. La austeridad en el consumo, seal Pern, no implicaba sacricar lo necesario, sino eliminar el derroche, reducir gastos innecesarios, renunciar a lo superuo y postergar lo prescindible. Con ese reajuste en el consumo se esperaba aumentar las exportaciones y reducir las importaciones. Como sostienen Gerchuno y Llach (1998), este programa de austeridad centrado en el fomento del ahorro contrastaba, a todas luces, con la poltica redistributiva de los primeros aos. En sintona, los gastos de los servicios tcnico-administrativos de los ministerios y sus reparticiones deban verse reducidos. En consonancia, el Ministerio de Salud, por medio de la Resolucin 43.990 del 5 de marzo de 1952, estipul que sus agentes tendran la obligacin de reducir el consumo de luz y energa elctrica, obtener el mayor rendimiento posible de papel y dems tiles de ocina, extremar el cuidado de los elementos de trabajo y limitar los gastos de movilidad.164 Adems, se plante la necesidad de utilizar en forma plena los ambientes de trabajo y racionalizar los planteles. Estas normativas, que apuntaban a un uso racional del espacio y del personal, entraron en tensin
163 R Carrillo, Poltica sanitaria argentina, Archivos de la Secretara de Salud Pblica, vol. IV, N 3, 1948, p. 212. 164 Boletn del Da N 527, 13 de marzo de 1952.
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con otras resoluciones ministeriales que cedan parte de los terrenos de los hospitales para usos polticos. Por ejemplo, el Ministerio acept el pedido de Ana de Franco, subdelegada censista, de instalar una unidad bsica femenina peronista en un hospital en Misiones.165 La nueva organizacin ministerial mantuvo la subdivisin anterior, conformada por la medicina curativa o asistencial y la sanitaria o prolctica, y se agreg la Direccin de Delegaciones Regionales. Las direcciones tcnicas reportaban a un subsecretario tcnico y ste, a su vez, al ministro. Es decir, muchos funcionarios que antes dependan del secretario de Salud pasaron a estar bajo el mando de un subsecretario. Esto gener una estructura an ms verticalizada y jerrquica, que acentu el poder de algunos pocos funcionarios y diluy el poder de decisin de otros (Figura 2). Las personas que detentaron una relacin cercana e inmediata con Carrillo fueron el subsecretario administrativo, Cecilio Morales, el subsecretario de construcciones, Roberto de Rosa; el subsecretario tcnico, Carlos Crivellari; el secretario general, Adolfo Esquivel; el director general de despacho, Amrico Balio, y el asesor tcnico general, Rodrguez. Las subsecretaras y la secretara general eran organismos de control y centralizacin de las actividades y trmites de las dependencias a su cargo. Adems eran las responsables de impartir las directivas emanadas de las reglamentaciones o del ministro.166 A partir de 1950, muchos de estos funcionarios fueron reemplazados: Morales por Ernesto Lamas; Crivellari por Lorenzo Garca, Balio por Eliseo Barreda Mercau, De Rosa por Manuel Viera y Fernando Andrs por Magn Diez. Es de destacar que Rodrguez, Crivellari, Balio, Andrs, Esquivel y Framian no ocuparon otros cargos en la administracin. Entre 1950 y 1954, quienes tuvieron un lugar privilegiado en las decisiones sanitarias fueron Garca y Lamas. Es probable que el detonante de estos desplazamientos hayan sido disidencias internas. Un indicio de estas tensiones puede encontrarse en las crticas realizadas por Germinal Rodrguez a las interferencias, la superposicin de servicios y la falta de coordinacin entre el Ministerio de Salud y las obras sociales sindicales. Para el gobierno, el apoyo a las iniciativas sanitarias gremiales consolid uno de sus pilares de sustentacin ms rmes: los trabajadores organizados sindicalmente. Desde la perspectiva de Rodrguez, las prerrogativas gubernamentales dadas a algunos gremios limitaron el alcance de la aplicacin de la Ley de Medicina Preventiva, entendida como base para la implementacin de un seguro de
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Boletn del Da, N 334, 22 de mayo de 1951, p. 924. Reglamento Interno, ob.cit., p. 15.
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salud.167 Las crticas de Rodrguez inuyeron para que fuera desplazado de su cargo de Director de Medicina Preventiva y de la direccin de los Archivos de Salud Pblica. A partir de marzo de 1949, los Archivos fueron dirigidos por los doctores Garca y Lamas y en 1950 dejaron de publicarse; el cargo de Director de Medicina Preventiva fue ocupado por Luis Emilio Silva y Rodrguez qued como consejero del Consejo de Medicina Preventiva hasta 1953. En el transcurso de ese ao Rodrguez, de cincuenta y cinco aos, fue jubilado. Los temas sanitarios tambin tuvieron un orden de prioridad y de relacin jerrquica a partir de la creacin del ministerio. Cuatro fueron las cuestiones que deban contar con prelacin. Primero, los informes epidemiolgicos sobre la existencia de brotes o internados afectados de enfermedades infectocontagiosas; segundo, el abastecimiento de carcter urgente y extraordinario en medicamentos y drogas esenciales; tercero, la falta de personal por causas mayores que pudieran paralizar el funcionamiento de los servicios; y, por ltimo, las deciencias de locales, de instrumentos y equipos. Estas cuestiones deberan ser anunciadas al subsecretario tcnico y luego ste las comunicaba al ministro.168 Esta agenda marcada con claras antelaciones de gestin se encuentra considerablemente alejada del amplio arco de problemas que aspiraba resolver el Plan Analtico de 1947. Un aspecto institucional que se mantuvo fue la existencia de Consejos. Segn seala Berrotarn (2003: 40), se trataba de estructuras de coordinacin estatal encargadas de enunciar los objetivos en una temtica o problema. Eran una frmula poltica que daba cuenta de las dicultades planteadas por la superposicin de funciones entre los organismos estatales. La justicacin interna que legitimaba su creacin era la bsqueda del mejoramiento de la comunicacin entre los ministerios, para impulsar la coordinacin entre las decisiones y la construccin de un mbito que dispusiera las medidas a adoptar cuando stas afectaran a diversas reparticiones. Un ejemplo de este tipo de creacin institucional fue el Consejo Nacional de Construcciones Sanitarias. La conformacin de este espacio fue un intento de lograr un equilibrio poltico entre diferentes ministerios: estaba integrado por delegados de los Ministerio de Obras Pblicas, Trabajo y Previsin, Industria
Medicina del Trabajo y Medicina Preventiva, en Archivos de la Secretara de Salud Pblica, vol. V, N 2, 1949, pp. 23-129. 168 Ministerio de Salud Pblica de la Nacin, Organizacin Sanitaria Argentina, Buenos Aires, 1952, p. 322.
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y Comercio, y Obras Sanitarias y tres funcionarios de Salud.169 Su nalidad era adquirir, contratar la ejecucin y emprender todas las construcciones, habilitaciones materiales y obras sanitarias.170 La entidad creada a pedido del la Comisin de Higiene y Salud Pblica del Poder Legislativo procuraba limitar las amplias atribuciones que tenan las autoridades de la SSP para decidir sobre la ubicacin y las caractersticas de las obras a ejecutar. La presencia de ingenieros y arquitectos puede pensarse como un intento de conformar un espacio interdisciplinario que permitira consensuar criterios para elaborar polticas pblicas. No obstante, este consejo dependa de la instancia sanitaria, lo cual posicionaba al saber mdico en un lugar privilegiado.171 Muchas de las dependencias mantuvieron la misma nomenclatura que la ex SSP, otras fueron desdobladas en sus funciones y surgieron nuevas. Las que cobraron mayor importancia fueron las vinculadas con la produccin farmacutica, ya que de existir slo una dependencia dedicada a ello se pas a tener tres. A la ya existente Direccin de Industria Farmacutica y Farmacia se le sumaron la Asesora Mdico Farmacutica y la Ocina de Ventas de Especialidades Mdicas del Estado Argentino (EMESTA). Otra dependencia nueva fue la Direccin de Oncologa, lo que da cuenta de una cierta preocupacin estatal hacia las llamadas enfermedades modernas. Tambin cobraron relevancia las secciones asociadas al cuidado de la salud de la infancia. Se mantuvo la Direccin de Maternidad e Infancia y se agregaron la Direccin de Lucha contra la Mortalidad Infantil, El Consejo del Nio y la Direccin de Medicina Escolar, desdoblada en dos, una para Capital Federal y otra para el interior. Una modicacin sustancial fue el impulso a las Delegaciones Regionales, algo que iba en sintona con el inters de descentralizar la asistencia sanitaria y delegar en las provincias y municipios tanto el control estadstico como la provisin de los servicios de salud. De esta forma se pretenda agilizar los trmites, lograr un mejor abastecimiento de los servicios hospitalarios y establecer una mejor comunicacin entre el ejecutivo nacional y los provinciales. Asimismo el delegado regional sera el representante directo del ministro en la provincia
Los consejeros fueron el agrnomo especialista en demologa Cecilio Morales, el arquitecto Francisco Squirru y el mdico Jernimo lvarez. Por el Ministerio de Obras Pblicas, el arquitecto Gustavo Olivares. Por el Ministerio de Trabajo y Previsin, el ingeniero Segundo Mazzocco. Por el Ministerio de Industria y Comercio, el ingeniero Roberto Heymann. Por Obras Sanitarias, el ingeniero Dante Casale. 170 Secretara de Salud Pblica, Plan Analtico de Salud Pblica, ob. cit., pg. 142. 171 Decreto N 34.729/1947 en Secretara de Salud Pblica, Manual del Funcionario de Salud Pblica, Buenos Aires, 1948, pgs. 53-54.
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o territorio. No obstante, Garca seal que para darles impulso y apoyo a los ociales sanitarios locales hacan falta recursos para que puedan canalizar esa accin.172 Otras reas adquirieron mayor estatus institucional: Construcciones Sanitarias obtuvo el rango de subsecretara y por lo tanto reportaba directamente al ministro. Su injerencia reposaba en la construccin, conservacin, habilitacin y planicacin de hospitales, institutos y establecimientos sanitarios.173 La Direccin de Cultura Sanitaria dej de ser una direccin tcnica y, por lo tanto, pas a reportar a la Secretara General y sta al ministro. Ahora bien, este tipo de anlisis permite bucear en lo que se consideraba importante para las autoridades sanitarias de la poca. En lneas generales, se perciben tres grandes modicaciones, que incluyen las relacionadas con el intento de lograr un mejor enlace y comunicacin entre los diferentes organismos sanitarios del interior del pas, la mayor relevancia dada al rea de Construcciones Sanitarias y la Cultura Sanitaria, y las focalizadas en la prestacin de atencin sanitaria a la infancia. En este trabajo no se profundiz sobre las prcticas efectivamente llevadas a cabo en dichas reas, pero se puede sintetizar que las campaas sanitarias fueron las acciones que se mantuvieron ms activas durante los ocho aos de gestin. En contraste, la construccin hospitalaria y la instalacin de centros maternos infantiles tuvieron su momento de apogeo entre 1947 y 1950. Luego de este ao otros actores tuvieron mayores recursos econmicos y polticos para intervenir en esa rea.
Ministerio de Salud Pblica de la Nacin, Organizacin Sanitaria Argentina, ob. cit., pg. 96. Tambin Reglamentacin de las Delegaciones Regionales, en Archivos de Salud Pblica, vol. V, n4, 1949, p. 470. 173 Reglamento Interno, ob.cit., p. 11.
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Figura 2: Organigrama del Ministerio de Salud
Fuente: Ministerio de Salud Pblica, Digesto de Salud Pblica, 1952, pg. 74.
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A modo de cierre
Las instituciones sanitarias decimonnicas estuvieron montadas sobre el peligro potencial que signicaba, para el orden pblico y para el futuro de la raza y de la nacin, la existencia de focos de poblaciones pobres y enfermas. Como consecuencia, en las ciudades ms pobladas, casi siempre luego del impacto de alguna epidemia, surgi un variado abanico de propuestas que sealaban la imperiosa necesidad de constituir agencias sanitarias que tuvieran atribuciones reales para limitar el impacto social de los recurrentes brotes epidmicos. Si bien hubo mejoras urbanas parciales tales como el suministro de agua potable, la creacin de cementerios y parques pblicos, las atribuciones reales de las instituciones sanitarias fueron ms acotadas dado la escasez presupuestaria y las dicultades para concertar un acuerdo poltico que vehiculizara la integracin sanitaria del espacio nacional. Adems, durante el transcurso del siglo XX, cobr fuerza el convencimiento que la mejora del nivel de vida de la poblacin era un derecho de los ciudadanos independientemente de sus ingresos. As pues se crea que el mayor bienestar sanitario repercutira en el futuro desarrollo industrial de los pases. No obstante esta concepcin entrara en discusin en momentos de crisis econmicas ya que el mayor bienestar y el alargamiento de las expectativas de vida dado los avances tecnolgicos traera el dilema de cmo conciliar la inclusin social con la distribucin de la renta y el salario. En sintona con esta mutacin ideolgica surgi una vasta pluralidad de voces y de propuestas polticas que intentaron reestructurar el organismo sanitario argentino, sin embargo fue el gobierno surgido del golpe militar de 1943 y el posterior gobierno peronista de 1946-1955 el que llev adelante un programa de expansin de la organizacin de los servicios sanitarios que logr abarcar a gran parte del territorio nacional. Lo que antes slo haba sido una reivindicacin entonces se converta en realidad o, por lo menos, en una posibilidad concreta, con arreglos institucionales especcos y con el alcance necesario para convertir la salud pblica en una poltica de alcance nacional. A partir de 1946, la salud pblica argentina encar una serie de modicaciones institucionales que, si bien retomaban antiguas ideas, se instauraron en un escenario poltico remozado, donde la planicacin tom un cariz diferente para guiar la accin estatal. Este amplio programa de planicacin sanitaria estuvo diseado por los profesionales de la salud y tuvo como teln de fondo la vocacin de un Estado fuerte y centralizado, que pudiera integrar zonas y
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poblaciones que se encontraban excluidas de la accin sanitaria estatal, consideradas importantes para consolidar una Nueva Argentina. As pues, los cambios y las transformaciones de las dependencias administrativas deban adaptarse a las cuestiones consideradas problemticas. Desde esta perspectiva, el armazn normativo e institucional se convirti en objeto de anlisis para explicar los vnculos complementarios o conictivos entre las administraciones, las formas ideales y reales de reclutar a los funcionarios y las porosas relaciones entre el campo acadmico y el poltico. Comprender la reforma administrativa no signica una mera enunciacin de aspectos normativos, sino un medio para comprender las capacidades, los cambios y los conictos institucionales que tuvo que enfrentar dicho rea. Es importante destacar que si bien muchos de estos abarcativos y grandilocuentes enunciados no se concretaron, su abordaje permiti delimitar cul fue la aspiracin que se pretenda alcanzar y vislumbrar algunas de las trabas para concretarlas. Los objetivos constitutivos de la ingeniera institucional de la Secretara de Salud y posterior Ministerio fueron lograr el perl tcnico en la administracin sanitaria y renovar los cuadros administrativos con personal mdico. As pues se produjo una ampliacin y una modicacin del personal, y se establecieron disposiciones que organizaron las reas de su incumbencia tomando como modelo la gestin cientca de la organizacin econmica capitalista. Una de las creencias de la administracin sanitaria fue que el perl tcnico permitira una mayor autonoma administrativa y, como consecuencia, se podra lograr un margen de accin amplio dado el aislamiento de los intereses socioeconmicos y polticos predominantes. La creacin de la Escuela Superior Tcnica de Salud Pblica fue importante en la medida en que intent capacitar a los mdicos para satisfacer las demandas que creaban la planicacin, la expansin hospitalaria y la resolucin de variados problemas sanitarios en un heterogneo territorio nacional. Dentro del nuevo organigrama de la SSP, los cargos superiores estuvieron constituidos, en su gran mayora, por mdicos que, debido a la funcin pblica, debieron, de hecho, abandonar la prctica privada de la medicina. Fueron estos nuevos cuadros los que intervinieron en la denicin de prioridades, reformularon las propuestas e implementaron las polticas. Para atraer a los profesionales a las nuevas oportunidades laborales brindadas desde el Estado, se mont una serie de atractivos. Se crearon nuevos cargos cubiertos por personal diferente para el cumplimiento de dos turnos y se duplic el salario. Este aspecto es importante, en tanto indica la voluntad poltica de constituir una
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nueva base de poder administrativa y asistencial. Adems, se entregaron becas de perfeccionamiento y se estimularon las visitas de conferencistas extranjeros. Esta tendencia a acentuar vnculos con otras instituciones sanitarias y con colegas extranjeros pareciera ser que se profundiz luego de ciertas crisis sanitarias del perodo, con el n de recabar informacin cientca sobre las enfermedades en otros lugares. Si bien estas medidas apuntaron a conformar una agencia estatal moderna y profesionalizada, existieron ciertos escollos. Los cargos tcnicos tuvieron una marcada rotacin, lo cual indica la modicacin de las cuotas de poder entre grupos. Tal como lo sealan Repetto y Moro (2004), tales rotaciones implican giros en la administracin, es decir volatilidad de objetivos, de prioridades y, por lo tanto, una alta incertidumbre respecto de las reglas de juego. Asimismo, los referentes con antecedentes acadmicos o vasta trayectoria en la administracin pblica tuvieron escaso protagonismo en el diseo sanitario dado que slo ocuparon cargos honorcos sin poder resolutivo. Algunos de ellos tuvieron un papel importante durante los primeros aos, pero luego de 1950 vieron recortadas sus injerencias reales. La creacin de una instancia ministerial supuso un mayor peso en la estructura estatal, pero con un poder real menor dada la reduccin presupuestaria y la presencia de nuevos actores en el entramado estatal. En sntesis, el objetivo de este artculo ha sido revisar las modicaciones ideales y efectivas en el terreno de la administracin sanitaria durante el peronismo teniendo como teln de fondo las complejidades de un aparato estatal que, por su propia naturaleza, es intrincado, amplio y heterogneo, dentro del cual la accin de la burocracia estatal se presenta como arena de conictos y donde existe un gran nmero de instancias tanto en la formulacin como en la implementacin de polticas (Oszlak 1984: 4-6).
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SEGUNDA SECCIN El monopolio estatal del ejercicio legtimo de la violencia fsica en las perspectivas y experiencias de sus funcionarios
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El brazo armado de la improvisacin. Aportes para una historia social de los policas patagnicos (1880-1946)174*
Ernesto Bohoslavsky175**
La historia de la polica neuquina en la primera mitad del siglo XX est ligada al nombre de Adalberto Staub, quien fuera en dos ocasiones su Jefe, llegando a actuar como gobernador interino del Territorio. Una rpida revisin a sus datos biogrcos puede aportar a una comprensin de la naturaleza de la institucin policial y de los recorridos personales que realizaban sus miembros dentro y fuera de ella. En 1909 Staub estaba empleado en una ocina de la Administracin General de Impuestos Internos. El por entonces gobernador de Neuqun, Eduardo Elordi lo tent con la posibilidad de trasladarse al sur, ofrecindole ser meritorio de la polica. Staub acept la propuesta y en octubre de ese mismo ao, cuando el poblado de Neuqun cumpla sus primeros cinco aos de vida, no slo asumi como comisario de la capital sino como Jefe interino de la Polica del Territorio. En abril de 1914 Staub fue ascendido al rango de comisario inspector y en junio de 1916 asumi el cargo de Jefe de la Polica del Territorio. La carrera policial de Staub tuvo un parteaguas a mediados de ese ao cuando dirigi la persecucin de un grupo de presos fugados de la crcel de Neuqun. Dicha persecucin naliz con el fusilamiento de ocho evadidos en un episodio conocido como la masacre de Zainuco. Con motivo de las
Agradezco los comentarios de Cristiana Schettini y de los participantes de las Jornadas Por una historia de las instituciones estatales realizadas en la Universidad Nacional de General Sarmiento en mayo de 2007. 175** Miembro del proyecto Liberalismo y utopa en Amrica Latina, 1840-1960. Colonias experimentales en Paraguay, Argentina y Mxico (HUM-2005, 03777), de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa de la Universidad Nacional de Educacin a Distancia, Espaa.
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investigaciones judiciales tendientes a deslindar responsabilidades en los sucesos, Staub estuvo suspendido desde febrero de 1917 hasta diciembre de 1921. En esa fecha reingres a la fuerza policial, pero con un rango inferior, tras ser sobresedo por la investigacin judicial. En enero de 1923 fue nombrado comisario inspector y en 1925 se convirti nuevamente en Jefe de la Polica del Territorio. El regreso al cargo que haba perdido en 1917 motiv la llegada de varios telegramas de felicitaciones, como el que enviaron Elas Sapag y sus hermanos dueos de la escena poltica neuquina en la segunda mitad del siglo XX as como la realizacin de banquetes de homenaje. A mediados de ese mismo 1925 el Jefe de Polica asumi interinamente como gobernador de Neuqun. Tras ese breve paso por la Gobernacin, Staub volvi a ser Jefe de la Polica por unos meses ms, cuando present su renuncia, argumentando que no poda admitir la intervencin del gobernador Batilana en propuesta de sus empleados y otros asuntos de su competencia y responsabilidad (Contreras 1954:329). De all pas a revistar como teniente en la Gendarmera del Territorio Nacional de Ro Negro hasta 1928, ejerciendo su cargo en San Antonio Oeste y Maquinchao. En 1929 Staub comenz a actuar como comisario en La Adela, Gobernacin de La Pampa, donde promovi la construccin de la iglesia de Santa Teresita y un parque junto al ro Colorado. Entre abril y octubre de 1930 fue interventor municipal en Comodoro Rivadavia, donde, segn destac un peridico nacionalista porteo, fue el promotor de que all se erigiera el primer monumento a San Martn en la Patagonia (Bandera Argentina, 13 de mayo de 1937). En 1937 la muerte lo sorprendi siendo comisario de Ro Colorado (Ro Negro), donde haba sido promotor de la ereccin de otro templo catlico. Staub parece haber acaudillado al personal subalterno como ninguno otro hasta entonces, potenciando el espritu de cuerpo, segn recuerdan sus bigrafos. Adems de su tacto policial, un historiador de la institucin ha destacado su sociabilidad, la distincin de hombre de mundo que le vena de cuna y descollaba en cualquier rincn (ejecutaba con maestra la guitarra de lo vernculo a lo clsico) y sus perdurables realizaciones de progreso con poco menos que nada (Seplveda 1991). Su gestin es considerada fundacional:
Dotado de la extraa facultad de inocular su espritu de bien en sus empleados, transform el carcter de los funcionarios de su poca, llevndolos a crear en ellos un afn de armona de cuerpo y de progreso social que abarc tan hondo en el ambiente policial que puede decirse, que su proceder y su idea, perduran en el alma de la institucin (Contreras 1954).
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El brazo armado de la improvisacin. Aportes para una historia social...
Asimismo, esta literatura celebratoria suele destacar mucho las numerosas actividades de fomento y asociativas en la que Staub se vio involucrado. Mientras ejerci su cargo en Neuqun, actu como un intendente paralelo: orden abrir calles y mejorar caminos para automviles, diagram plazas y parques infantiles y tambin dispuso que los agentes policiales produjeran ladrillos para ser usados en obras pblicas. Staub colabor en la fundacin de varias bibliotecas populares, centros culturales y de ejercicios fsicos, cre el Panten Policial y organiz el primer cuerpo de Boy Scouts de Neuqun. Pero sin lugar a dudas que Staub dej su mayor impronta urbana con la construccin de la sede de la Jefatura Policial el propio Staub dise su frontis neo-medieval y en la que los agentes policiales tuvieron a cargo las tareas de albailera y carpintera (Annimo 1979).176 Estamos ante una biografa extraordinaria o era ste un recorrido laboral y vital comn entre los policas del Neuqun? El grueso de los subalternos y superiores eran igualmente invitados a incorporarse a la fuerza o se usaban otras estrategias de reclutamiento ms formales e impersonales?, era normal pasar de una jurisdiccin a otra, de Neuqun a Chubut y de all a La Pampa?, eran frecuentes los episodios de suspensin, desafeccin y re-ingreso a la fuerza?, era posible entrar y salir de la fuerza, reincorporndose cuando las condiciones polticas o laborales locales lo aconsejaban? Este artculo procurar ofrecer algunas respuestas tentativas a estas preguntas concentrndose en los actores policiales y sus relaciones con actores ajenos a la institucin policial, utilizando informacin proveniente de diversos repositorios documentales, sirvindose simultneamente de entradas cualitativas y cuantitativas. Esas fuentes han permitido reconstruir algunos trazos de las biografas laborales de cerca de setenta personas que revistaron en las las policiales neuquinas entre nales del siglo XIX y el inicio de la etapa peronista. Para ello, se ha recurrido a una perspectiva desarrollada en las ltimas dos dcadas en estudios metropolitanos, que han procurado poner de maniesto las condiciones laborales de los policas. Esta corriente se ha concentrado en mirar a los policas como un grupo muy particular de trabajadores puesto que
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Ese edicio se convirti en 1929 en la sede de la Gobernacin, cuando el gobernador orden el enroque de edicios porque tema que el chalet de madera que ocupaba se incendiara. No es preciso acotar la imaginable amargura que produjo ese cambio entre los viejos empleados que haban colaborado con su Jefe Staub en la construccin del edicio para la Jefatura, hecho con tantos esfuerzos y cario, y cuadra agregar, que pese a los aos transcurridos, en el sentimiento de los veteranos de la Polica, aun subsiste esa amargura por haber perdido la Reparticin de su propio local (Contreras 1954:109).
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se encontraban restringidos por una dura disciplina laboral, pero que tambin tenan su propia subcultura, muchas veces disidente o resistente con respecto a las demandas provenientes desde la autoridad. Estos acercamientos han permitido, entre otras cosas, diferenciar lo que Clive Emsley (2000) ha llamado problemas acerca del trabajo (on the job) tales como los conictos de rutina, los desrdenes y arrestos y los problemas en el trabajo (in the job), es decir, las relaciones con las autoridades, jueces y otros policas, que eran parte de las tareas rutinarias. El propsito de este artculo es tanto aportar a un estudio del proceso de constitucin y re-constitucin de la institucin policial neuquina mirando a sus agentes, pero simultneamente, colaborar en una radiografa sobre las formas en que se creaba y ejecutaba el poder en la Patagonia Norte en los setenta aos posteriores a la Conquista del Desierto. Cabe destacar que el campo de los estudios sobre policas en la Patagonia y la Pampa ha venido creciendo en la ltima dcada (Argeri y Cha 1993; Carrizo 2003, 2006; Fernndez Marrn 2007; Flores 2007; Surez 2001, 2005), lo cual ha permitido dejar de lado aquellas historias institucionales, de tinte anecdtico y apologtico (Dumrauf 1994; Ros 1973).
I. Historia de la institucin policial

Tras la Conquista del Desierto en 1879, el tringulo conformado por la cordillera de los Andes y los ros Limay y Neuqun, pas a formar parte de la Gobernacin de la Patagonia: en 1884 fue desgajado y constituido en una unidad administrativa denominada Territorio Nacional de Neuqun. El rgimen de Territorios Nacionales, creado por la ley 1532 de 1884, implicaba que sus habitantes carecan del derecho a elegir gobernadores o representantes para el parlamento nacional hasta tanto superaran cierto umbral demogrco. Hasta 1957 esa situacin se mantuvo prcticamente inalterable, salvo algunas reformas llevadas adelante durante los tiempos peronistas, que permitieron el ejercicio del sufragio y el inicio de procesos de provincializacin. Hasta entonces, los aparatos pblicos existentes en Neuqun y los dems Territorios Nacionales de la Patagonia y del Noreste adolecan de una escasa especializacin, adems de notorias falencias de presupuestos y de recursos humanos. El panorama era muy similar en todas las reas que tenan intervencin o monopolio del Estado, como la educacin, la salud, la polica, la justicia y las crceles. En el perodo que media entre 1879 y 1884 en el territorio de Neuqun, hasta entonces bajo seoro de diversos grupos indgenas, la seguridad qued
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a cargo de tropas del Ejrcito y de la Guardia Nacional, un cuerpo compuesto por pobladores locales bajo mando militar, la gran mayora de ellos de origen chileno (Garca 2001:327). De all que los presos y detenidos por la justicia fueron alojados en los cuarteles de los regimientos de la zona creados con motivo del calentamiento de la hiptesis de conicto entre Argentina y Chile. As, en 1897 que los presos de la por entonces capital, Chos Malal, estaban alojados en el 7 Regimiento de Caballera de Lnea. Los alcaides y celadores a cargo de los detenidos se sucedan en sus cargos con velocidad, desertando o renunciando a sus labores.177 En ese establecimiento no haba mbitos especcos para el encierro (las celdas fueron construidas en 1899), por lo que las fugas estaban a la orden del da, al igual que las vinculaciones espurias entre custodios y detenidos. Pero junto con la Gobernacin de Neuqun, y una vez superadas las urgencias militares derivadas de los desafos indgenas al nuevo orden, se cre el cuerpo de polica de Neuqun. Era la primera vez que la seguridad interior quedaba en manos de una fuerza no militar. Muchos de los hombres alistados en la Guardia Nacional pasaron a revistar en el nuevo cuerpo. La polica de Neuqun se rigi por la ley 1532 hasta 1946, ao en que se dict el Estatuto Orgnico de policas de Territorios Nacionales, que le brindaba mayor especicidad a su misin y funciones, lo cual parece enmarcarse en un contexto ms general de intervencin del nuevo Poder Ejecutivo nacional en las instituciones de control social, como las reformas del teniente coronel Adolfo Marsillach en la polica de la Provincia de Buenos Aires (Barreneche 2006) o las de Roberto Pettinato en el Servicio Penitenciario Federal (Caimari 2004).178 El primer gobernador del Territorio, el coronel Olascoaga dividi al territorio en cinco departamentos en 1884 (en 1897 se le sum uno ms y luego otro), cada uno de los cuales recibi una dotacin policial encabezada
As, en 1895 el gobernador de Neuqun adverta con preocupacin al ministro de justicia que Ha transcurrido mes y medio prximamente del nombramiento del alcaide de la crcel y aun no se ha presentado y me asalta el temor de que no lo har en lo sucesivo, pues ya ocup un puesto en mi administracin durante ocho meses y no se present a desempearlo, AHPN, Libro Copiador 17, f 485, Chos Malal, 2 de agosto de 1895. 178 A partir del primer gobierno peronista, la Polica de Neuqun creci en tamao y en especializacin, con la creacin del cuerpo de bomberos (1947) y la Seccin Comunicaciones en 1949, as como con otras innovaciones de envergadura nacional, entre las cuales hay que contar la formacin de la Escuela de la Polica Federal y el cuerpo de la Polica Femenina. (Annimo 1979). Desde los tiempos peronistas, se alter el escalafn policial y se hizo obligatoria la realizacin de cursos de capacitacin en Buenos Aires (Seplveda 1991). Adems, se cre la Escuela de Polica de Territorios Nacionales, anexada al Instituto de la Polica Federal en 1946 (Garca 2001)
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por un comisario y un juez de paz (Ros 1973:136). Inicialmente, cada uno de los juzgados de paz contaba con el auxilio de dos gendarmes, mientras que algunos de los jueces a veces se desempeaban como comisarios (Seplveda 1991). Aquellos que se encontraban en los regimientos de Chos Malal, Las Lajas, Malbarco o Junn de los Andes creados durante la campaa militar o inmediatamente despus encontraban una salida laboral en el abandono del Ejrcito y su paso a la polica del novel Territorio Nacional. Adems de la organizacin del cuerpo de polica dependiente del gobernador, a lo largo de las primeras dcadas del siglo XX fueron creados otros organismos con funciones similares o superpuestas y en muchos casos poco denidas. Fue el caso de la Polica Fronteriza o volante (1911) y de la Gendarmera de Lnea (1921). La Polica fronteriza estaba formada por piquetes de voluntarios ancados en las zonas limtrofes que eran comandados por ociales retirados del Ejrcito en los Territorios Nacionales del Sur. Los piquetes se desplazaban por la zona tratando de perseguir a gavillas de bandoleros que atravesaban los lmites internacionales, como haba sido la dirigida por Butch Cassidy. En 1918 la Polica Fronteriza fue disuelta y sus miembros se incorporaron a la polica de cada Territorio ante su evidente falta de profesionalidad. La Gendarmera de Lnea fue creada durante el gobierno de Yrigoyen: en buena medida la decisin fue estimulada por los episodios del verano anterior en Santa Cruz y por la fuga de presos de Neuqun en 1916 en la que haba sido necesario remitir fuerzas armadas. El proyecto del Ejecutivo contemplaba la creacin de 10 cuerpos de gendarmera de 300 plazas cada uno (Seplveda 1991:65).179 Finalmente, el cuerpo de gendarmera tambin fue disuelto en 1930 y sus miembros pasaron a revistar en las las de la polica de cada Territorio. Cuntas personas componan el cuerpo policial neuquino que, como se ver, estaba encargado de enfrentar muchas y muy diversas tareas? Sabemos a partir de algunos presupuestos180 y la literatura disponible (Rafart 1994, 2003, 2008; Ros 1973:143) cul era la cantidad de efectivos con que se contaba para asegurar el orden y el respeto a la vida, derechos y propiedades de los habitantes.
179 Ms informacin sobre la creacin de los cuerpos de gendarmera en El Pueblo, 28 de octubre de 1921, p. 1, Seguridad en nuestros territorios y en un tono ms optimista El Pueblo, 5 de Noviembre de 1921, p. 2, Santa Cruz. 180 Archivo Histrico de la Provincia del Neuqun, Copiador 167, f 385, 1925, Copiador 110, f 430; Copiador 157, f 158, Copiador 104, f 213; Carpeta Especial Polica Provincial, Superior Decreto del 31 de julio de 1945.
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Cuadro 1. Subalternos y ociales en el Territorio de Neuqun (1884-1945)

Ao 1884 1890 1899 1904 1907 1914 1915 Policas 32 164 160 192 229 298 327 Ao 1916 1920 1924 1925 1928 1934 1945 Policas 334 363 591 498 380 395 445
El rea fsica de trabajo que deban cubrir los agentes policiales era muy extensa: en 1920 la proporcin calculada por Gabriel Rafart (2003) indica que en Neuqun haba un agente policial por cada 418 km2 y por cada 107 habitantes. Si los cuadros anteriores dan una idea de la cantidad total de policas disponibles en el Territorio del Neuqun entre 1884 y 1945, el siguiente permite apreciar a los miembros del cuerpo policial, desagregados segn sus rangos. Cuadro 2. Cuerpo policial en el Territorio de Neuqun (1890-1945)
1890 Jefes Comisarios Inspectores Comisarios Subcomisarios Ociales Subociales (cabo o sargento) Agentes Total
*
1899
1904
1907
1915
1916
1920
1924
1925
1945
1 s.d. s.d. s.d. 13 18
1 1 6 1 1 20
1 1 8 3 2 18
1 s.d. s.d. s.d. 19 35
1 s.d. s.d. s.d. 29 48
1 3 13 14 6 50
1 1 9 16 11 s.d.
1 2 15 21 20 61
1 3 14 20 20 60
1 2 15 22 20 82
132 164
130 170
159 192
174 229
250 327
250 334
279* 317
471 591
380 498
303 445
Hay que sumar a este nmero 52 agentes que componan la Polica Fronteriza (Seplveda 1991:53).
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Qu tareas cumplan los policas en Neuqun? Sus misiones eran mltiples ms bien, desmedidas, y no se limitaban a la asistencia al juzgado de paz. Los agentes no slo deban realizar las labores tradicionalmente asociadas a su gura como la vigilancia de edicios pblicos, persecucin y cumplimiento de rdenes judiciales, sino que a eso se le sumaban tareas alejadas de sus misiones naturales como la realizacin de censos, el reparto de correspondencia, la refaccin de edicios e infraestructura pblica, la custodia de la frontera internacional, la inspeccin en las aduanas, el control de precios mximos y el cuidado de los potreros de las comisaras (Annimo 1979; Debattista et al. 1998; Seplveda 1991:32). Por ejemplo, sabemos que el gobernador de Neuqun inform en 1914 al Ministerio del Interior que el personal policial a su cargo haba formado potreros alfalfados para su ganado, amn de que haba trabajado para mejorar el estado de los caminos pblicos y para establecer un sistema de correos a caballo entre distintos puntos del territorio.181 En las primeras dcadas del siglo XX la polica neuquina se involucraba abiertamente en actividades ligadas con el fomento de la infraestructura y servicios pblicos, acompaando a algunas organizaciones vecinales. Los historiadores de la institucin se han dedicado a recordar esa activa intervencin de las autoridades policiales en el, por as decir, planeamiento urbano. Como se mencion ms arriba, el comisario Staub dise y orden construir el edicio de la Jefatura de Polica y actu como un intendente paralelo en la ciudad de Neuqun. Pero el suyo no fue un caso excntrico. El gobernador de Ro Negro Adalberto Pagano (1932-43), tuvo a su cargo el diseo arquitectnico de comisaras en diversas localidades, sirvindose de varios estilos, entre los que predominaba el art dec (Espinosa 2005:178). Dentro de sus posibilidades materiales, fueron muchos los comisarios que intervenan en la planicacin y ejecucin de obras pblicas viales, edilicias y de comunicacin, entre otras. En Las Coloradas el cuerpo policial edic la comisara en la que prestaba servicios, sirvindose de ladrillos tambin producidos por los agentes. Construyeron cinco casas para su propia residencia y una pequea escuela, adems de crear un canal desde el ro Catan-Lil para regar la arboleda plantada y las chacras cultivadas con forraje para la caballada (Contreras 1954). El comisario inspector Francisco Caprara de Junn de los Andes dirigi el tendido de los hilos del telgrafo desde la vecina San Martn de los Andes, cre una escuela de Artes y Ocios y una sala de Primeros Auxilios, adems de una balsa sobre el ro Malleo. Con
181 Memoria del gobernador de Neuqun, 1914. AHPN, Copiador 104, p. 213. Para el control de precios mximos, AHPN, Copiador. 150, f 159, 28 de julio 1919.
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la colaboracin del Ejrcito, Caprara arregl el estado del cementerio, calles y plazas. En Alumin la polica, junto con el vecindario erigi la sala de primeros auxilios y un canal de riego (Contreras 1954). El comisario Lucrecio Gmez orden levantar un puente sobre el ro Agrio para vincular a Loncopu con orquin. El comisario Olivero de Andacollo acondicion la comisara local y orden construir una casa para el titular de la misma: la informacin indica que tambin hizo plantaciones diversas, cooper en la construccin del edicio para la biblioteca local, mejor caminos y Destacamentos y ayud en lo que pudo con herramientas, a todos los que llegaron a esa zona aurfera aebrados por la pasin que despierta el oro (Contreras 1954). El anlisis de la vida cotidiana dentro de las comisaras neuquinas por aquellos aos muestra que la precariedad material era muy notoria (y en los juzgados no ocurra algo distinto, si seguimos el artculo de Fernando Casullo incluido en esta compilacin). La estructura edilicia era pobre, y como se vio, en buena medida el resultado del esfuerzo de los policas por mejorarla. Los comisarios continuamente se ven obligados a reclamar elementos bsicos para el trabajo en las comisaras (Bohoslavsky 2005). Eran numerosas las complicaciones on the job. En resumen, puede decirse que la escasez en el nmero de efectivos policiales sumada a la multiplicidad y diversidad de tareas que estaban obligados a realizar se conjugaba en una notoria ineciencia, sealada insistentemente, en primer lugar, por las propias autoridades locales. Un gobernador de Neuqun reconoca en su memoria anual de 1900 que ese Territorio estaba detenido en su progreso por varias razones, entre las que mencionaba las deciencias de la justicia y de la polica, amparo y garanta indispensables de las poblaciones.182 La memoria de otro gobernador de 1914 volva a insistir:
es indiscutible que faltan elementos personal idneo y medios de movilidad para que esta institucin pueda ejercer con ecacia su accin primordial de prevencin. 30.000 habitantes diseminados en una supercie de 110.000 kilmetros cuadrados, con una extensa frontera internacional, que es necesario vigilar convenientemente para que los delincuentes no escapen a la represin de la justicia, requieren un personal de empleados y gendarmes, que a ms de ser idneos, tengan condiciones especiales de actividad, y mucho inters patritico para cumplir debidamente sus delicadas funciones.183
182 Memoria del Departamento del Interior correspondiente a 1900, tomo I, Imprenta de Tribuna, 1901, Buenos Aires. 183 AHPN, Memoria del gobernador de Neuqun, 1914, Copiador 104, p. 213.
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Las quejas no eran patrimonio de las autoridades, sino que eran compartidas en muy buena medida por la prensa nacional y regional. Expresaba el peridico Neuqun en 1916 que era necesario que el personal destinado a la conservacin del orden y a la defensa de la sociedad se aumente tambin arbitrndose los elementos de defensa que las funciones encomendadas exigen.184 No era raro que los presos se quejaran o intentaran escapar de las comisaras ante la falta de alimentos y la amenaza de morir de fro.185 La falta de armamentos y provisiones as como del personal suciente e idneo era repetidamente sealada por periodistas locales:
No ha reclamado Neuqun de los poderes pblicos repetidamente, y con insistencia sistemtica durante este ltimo perodo, la provisin de armamento al personal de polica y el aumento del mismo?, No hemos puesto de maniesto las dicultades que surgen para seleccionar debidamente al personal de seguridad, ya que a ello se opone una remuneracin escasa y tardamente abonada mientas por otro lado se exigen heroicidades y sacricios nunca compensados, y, a veces, desconocidos?186
Las irregularidades y abusos de autoridad policiales obligaban a los gobernadores de turno a defender el accionar de sus subordinados, frente a las quejas de la poblacin local, de la prensa y de la administracin central. Si seguimos el discurso de la prensa y los expedientes judiciales, la fuerza policial no pareca en lo ms mnimo caracterizarse por estar libre de actos de corrupcin, incumplimiento de deberes de funcionario pblico y la asociacin ilcita.187 En algunos casos, policas y guardiacrceles optaban por no abandonar el uniforme mientras se involucraban en actividades delictivas que les permitieran un nivel de vida superior en un clima generalizado de pobreza material (Bohoslavsky
La letra con sangre entra, Neuqun, 31 de mayo de 1916, p. 1. Cfr. tambin La Nacin, 13 diciembre 1921, Buenos Aires, p. 10. 185 Cfr. la carta del preso alojado en la comisara de Chos Malal en 1891. AHPN, Caja 1891, Doc. 198, 2 de noviembre de 1891. Hay un episodio que ilustra, quizs de manera caricaturesca y brutal, las condiciones de vida y la naturaleza de las relaciones entre el personal penitenciario y los detenidos en Chos Malal. La noche del 12 de enero de 1896 se evadieron los presos all alojados, pero lo curioso es que lo hicieron acompaados por guardia-crceles, quienes desertaron llevndose armas y municiones. Neuqun, 19 de enero de 1896, ao III, n 69, p. 3. 186 Neuqun, 29 de mayo de 1916, Captulo de cargos, Neuqun, p. 1. 187 En una investigacin policial llevada a cabo en Junn de los Andes, se comprueba que el comisario Acosta, debido a su mal carcter y no obstante las reiteradas recomendaciones [...] se ha creado una situacin imposible entre algunos vecinos de aquella localidad y perjudicial para la institucin policial. AHPN, Copiador 110, f 475, 6 de diciembre de 1916.
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1998; Rafart 2008). El Estado nacional remita con meses de retraso los sueldos de los agentes y ociales y las partidas destinadas a los gastos cotidianos en las comisaras. Ese retraso le generaba al personal policial una fuerte dependencia de los prestamistas locales, quienes llegaban a apoderarse de hasta 1/3 del sueldo de los agentes, segn denunciaba en 1917 el comisario Gmez (Seplveda 1991:136). Pero adems, la tardanza en el pago de los sueldos generaba tensiones al interior de la institucin policial. El episodio que ms y mejor ilustra este problema ocurri en 1890 en Chos Malal, por entonces capital del Territorio. El personal policial, segn narra un testigo, estaba endeudado con varios comerciantes de la regin a causa del atraso salarial. El Jefe de polica Vzquez haba comenzado a adelantarles el sueldo con dinero proveniente de los registros de marcas y que deba rendirse a la Direccin General de Rentas (Ros 1973:144). Asustados ante la posibilidad de que el nuevo Jefe no efectuase la distribucin de los salarios, un grupo de agentes y subociales atac la gobernacin a mano armada en febrero de 1890, generando la refriega un muerto y un herido (Ros 1973:144; Seplveda 1991:31). Hubo varias reacciones y estrategias usadas por los policas para mitigar sus penosas condiciones de vida. Ante el retraso en el pago de las remuneraciones y la dependencia de comerciantes o hacendados (problemas in the job), algunos agentes tenan relaciones desembozadas con la mala vida. En otros casos se pueden hallar esbozos de una accin colectiva para-sindical, como cuando en Chos Malal en 1894 se sealaba que los gendarmes optaron por acortar motu propio la duracin de su jornada laboral, por reducir el nmero de actividades que realizaban o por trabajar a desgano:
Cuando la soga se ajustaba demasiado al cuello, protestaba; la protesta se erigi en funcin diaria y se remedi de singular manera, suprimiendo los servicios o reducindolos a lo indispensable absolutamente, con lo que, la puerta franca, la clausura del cuartel, puede decirse as, fue la vlvula abierta a los clamores [...] El gendarme [...] era cercenado en su haber, l lo saba y se vengaba sirviendo mal y tena razn; porque la generalidad de los servicios que se le exigan, eran agenos (sic) a su misin. Adems, y esto escusa de ponderar la virtud de los viejos agentes, aquel mismo haber cercenado se le daban 29 pesos en vez de 35 que es el importe de su haber, sueldo y racionamiento diario sus superiores inmediatos, con honrosas excepciones, lo administraban sin mandato de la jefatura, ni de nadie [...] El modesto, pero respetable, agente inmediato de
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la tranquilidad pblica viva en la triste intranquilidad de un pupilaje deprimente y cuyo efecto era nocivo para l y nadie ms.188
El procedimiento que usaba el personal policial para sobrevivir ante la falta de pago consista en recibir un adelanto salarial de manos de los hombres fuertes de cada regin. Esta situacin ha sido detectada hasta, al menos, nes de la dcadas de 1920 (Bohoslavsky 1998:cap. IV). Cuando nalmente los sueldos eran enviados por el Ministerio del Interior, los mismos comerciantes retenan o embargaban los fondos correspondientes. Este sistema de apadrinamiento permanente de los policas dice mucho acerca de la relacin entre las fuerzas del orden y el inters privado. Estas estrategias de privatizacin de la violencia legtima fueron utilizadas en innumerables oportunidades en la lucha poltica facciosa. Los policas quedaban alineados detrs de las redes polticas, sirviendo como factores que podan resolver conictos econmicos y electorales locales (Rafart y Debattista 2003:88). Facilitar o posponer una detencin, aligerar o agravar las condiciones de encierro, agudizar o aojar las condiciones de la comunicacin de un detenido con el exterior, eran algunas de las misiones que estas redes cumplan.189 Los grupos polticos y de intereses locales establecan alianzas con las autoridades policiales y presionaban para lograr oportunamente su remocin o su permanencia en las comisaras del interior. Los ejemplos abundan en el Archivo Histrico de la Provincia de Neuqun, que almacena las cartas y solicitudes que respaldan o critican a agentes policiales.190 Un telegrama emitido por vecinos del poblado de Las Lajas al Ministerio del Interior da cuenta del tipo de redes poltico-personales que se tejan con las autoridades policiales:
Veramos con sumo agrado ordnese envo nuevamente esta localidad sub-comisario Jacinto M. Rodrguez, quien constituye una amplia garanta para este departamento, cuya actuacin brillante frente comisara local es
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Neuqun, Chos Malal, 9 de agosto de 1894, p.1 La polica La agitada vida poltica de Zapala implic durante las dcadas de 1930 y 1940 el recurso a la accin policial para obstaculizar el accionar de alguna de las fracciones enfrentadas a travs de detenciones, violacin de correspondencia y allanamientos. Cfr. Neuqun, 28 de noviembre de 1929, La detencin de Martn C. Etcheluz. 190 Vecinos del departamento de orqun enviaron un telegrama al gobernador pidiendo que Santiago Barbar se haga cargo nuevamente del servicio de polica fronteriza. De orqun, Neuqun, 3 de noviembre de 1921.
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del dominio pblico y quien por no prestarse para que comisin fomento realice sus caprichos ha sido trasladado.191
Salarios bajos e irregularmente pagados no ofrecan mucho estmulo para permanecer dentro de una institucin que brindaba poco prestigio y labores peligrosas, aunque no tanto como las del minero.192 Un expediente judicial de 1918 iniciado con motivo del pago de sueldos a agentes que no cumplan con sus labores permite obtener algunos indicios de que prestar servicios dentro de la reparticin no gozaba de un reconocimiento universal ni mucho menos. Por ejemplo, uno de los agentes que cobraba sirvindose de un nombre cticio sostuvo ante el juez que lo hizo pues perteneca a una familia distinguida y deseaba no llegara a conocimiento de ella que se hallaba de gendarme.193 El hacendado belga Emilio Sanzara tambin guraba en la planilla de sueldos como agente, pero con otro nombre. Al ser consultado por el juez por la razn de la falsicacin de identidad, Sanzara declar que al revistar con nombre supuesto en el personal de la polica lo hizo por considerar poco decoroso que, en su carcter de hacendado y vecino caracterizado revistara con el nombre propio y la jerarqua de gendarme. Las irregularidades y actos de corrupcin no eran privativos de agentes y gendarmes. Si estos ltimos participaban de algn abigeo, se emborrachaban o aceptaban sobornos, no es menos cierto que haba ociales que se involucraban en maniobras delictivas de mayor envergadura y complejidad, solos o vinculados a hacendados y jueces de paz.194 Esa situacin obligaba muchas veces a traer policas de otros Territorios Nacionales para que investigaran a los agentes y
191 AHPN, Copiador 1928, t. IX, 6 de agosto de 1928. Cuando Adalberto Staub fue reincorporado a la fuerza policial neuquina en 1921 despus de la suspensin por la investigacin judicial, seal que sta fue iniciada exclusivamente por una antojadiza como caprichosa publicacin de un diario del Neuqun. Archivo General de la Nacin, Fondo del Ministerio del Interior, Ao 1921, Legajo 46, Expediente 19563. 192 La polica de Neuqun tuvo 24 bajas entre su creacin y 1946. Once de ellos murieron el 19 de enero de 1881 durante el ataque de indgenas al fortn Guaacos, situacin que lleva a considerar que se trataba ms de soldados que de policas por ms que la memoria ocial de la institucin as los categorice (Polica de Neuqun 2006) 193 AJLTN, Expediente 300, ao 1918 Subcomisario Snchez Martnez s/denuncia contra comisario inspector Francisco Caprara, f 29 y 34. 194 Cfr. la denuncia de la polica contra el juez de paz de Alumin por expedir guas a nombre de su hermano, sus peones y sujetos prontuariados por abigeato. AHPN. Copiador 139, f 618, 10 de enero de 1919.
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ociales locales involucrados en los crmenes denunciados.195 Haba comisarios que incluan en la lista de agentes a los que se deba abonar el salario a personas que se haban dado de baja o que nunca fueron incorporados a la fuerza: en ambos casos, el objetivo era apoderarse indebidamente del sueldo correspondiente a esos agentes. En 1924 el Gobernador elev al juez letrado un sumario seguido contra un juez de paz, un comisario, un agente y un escribiente por abuso de autoridad y exacciones.196 Los ociales policiales no slo se aprovechaban de su posicin frente a ciertos sectores de la sociedad civil en funcin de sus conexiones con el mundo de los notables locales y por su cuota de poder, sino que muchas veces sometan a sus subalternos a exacciones y abusos. La historiografa del control social por lo general se ha concentrado en la relacin entre los policas como un todo homogneo y con un nico inters y el mundo de los controlados y perseguidos. Pero las vctimas de las infracciones y atropellos que practicaban algunos ociales podan ser tanto otras autoridades como ciudadanos de a pie u otros policas. En ciertos casos los ociales a cargo de los destacamentos y comisaras de Neuqun retenan indebidamente una fraccin del sueldo (o amenazaban con hacerlo) como una estrategia para obligar a sus subordinados a involucrarse en las ya sealadas redes polticas, delictivas y comerciales. En otros casos, la amenaza apuntaba a obtener servicios o favores de ndole personal, como el cuidado de sus inmuebles y ganado. En 1918 el comisario Caprara de San Martn de los Andes fue denunciado por varias causas, entre las que se contaba utilizar a personal policial para que cuidara de su hacienda y para que arreara hasta Chile ganado que haba sido remarcado.197
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Neuqun, 16 de julio de 1921 Sobre el proceso de Alumin, p. 1. Seala que en la causa contra un agente y un subcomisario por extorsin y detencin privada contra un menor la polica no colabora. El juez solicita la suspensin del jefe de polica interino y el envo de funcionarios de polica de Capital. 196 AHPN, Copiador 171, f 36, 10 de Julio de 1924. Junto con ese expediente judicial elev otro, seguido contra un comisario por un verdadero rosario de infracciones, irregularidades y actos ilegales: el comisario en cuestin estaba acusado intervenir un cargamento, apoderndose de los pasavantes que tena el vapor Mitre. El citado permiti que sus hombres marcaran caballos en la comisara a su cargo, toler infracciones a la ley de juego, autoriz la venta clandestina de alcohol y sin el correspondiente pago de patente y autoriz el ingreso clandestino de mercadera desde Chile. AHPN, Copiador 171, f 259, 10 de abril de 1925. 197 AJLTN, Expediente 300, ao 1918 Subcomisario Snchez Martnez s/denuncia contra comisario inspector Francisco Caprara. Un capitn de Gendarmera es acusado de utilizar presos de la Crcel de Neuqun en su propia chacra AHPN, Copiador 170, f 176, 1923.
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II. Aportes para una historia social de los policas

Los datos biogrcos de Adalberto Staub arriba sealados ofrecen varias pistas para conocer los mecanismos de ingreso, permanencia y rotacin dentro de la institucin policial neuquina. As, por ejemplo, sabemos que los procesos de seleccin y capacitacin del personal estaban totalmente desinstitucionalizados en el Territorio ya que carecan de un protocolo o denicin de pasos formales e impersonales para su realizacin. Segn han encontrado otras investigaciones (Rafart 1994, 2003), para obtener el ingreso bastaba con declarar por escrito la voluntad de pertenecer al cuerpo. De all las numerosas cartas de particulares dirigidas al gobernador solicitndole que se le diera de alta como agente, acreditando como nica experiencia la realizacin del servicio militar obligatorio. De esto se quejaba el peridico Neuqun en 1916, cuando sealaba que en la polica eran aceptados quienes como nico ttulo de aptitud y probidad slo pueden presentar una esquela de recomendacin arrancada a la fuerza.198 Cuarenta aos despus de fundada la Polica de Neuqun, se reciban cartas como la siguiente en la Gobernacin:
Zuaso Jos Gabriel, clase 1902, matrcula 277, habiendo terminado de prestar el servicio militar en el Regimiento N 2 de Caballera, recibido instruccin militar completa y observado muy buena conducta, segn consta en su libreta de enrolamiento, solicita de V.S. quiera tomar a bien imponrsele de una plaza como agente en la Polica de ese territorio.199
El acceso directo al cuerpo policial, sin mediar entrenamiento, evaluacin ni averiguacin alguna, tuvo evidentes impactos en el accionar de los agentes y ociales. Como expres Rafart (1994:79):
El reclutamiento es resuelto tanto con personal proveniente de otras regiones, como por el sencillo expediente de aceptar los escasos candidatos, sin detenerse en miramientos sobre su pasado ni origen nacional [...] Por ello es fcil comprender la rapidez con que estos nuevos reclutas se mudaban de ocio, a veces transformndose es difcil saber si alguna vez dejaron de serlo en criminales.
Quien fue el primer comisario de la ciudad de Neuqun, Belindo Lpez, tena un as en la manga que le permiti acceder a ese cargo en 1904: era amigo personal de Joaqun V. Gonzlez, por entonces ministro del Interior, a quien
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Captulo de cargos, Neuqun, 29 de mayo de 1916, Neuqun, p. 1 AHPN, Caja V, ao 1924. Carta al gobernador de Jos Zuaso.
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recibi cuando visit ese ao el recin fundado pueblo (Contreras 1954).200 Quizs un caso por dems extremo lo constituye el poeta colombiano Eduardo Talero (1869-1920), quien fue inspector judicial, concejal y Jefe de la polica de Neuqun en la primera dcada del siglo XX.201 Carente de cualquier experiencia policial o militar, Talero ejerci su cargo de jefe policial desde octubre de 1914 a junio de 1916, teniendo a su cargo la creacin de la ocina de dactiloscopia. En ese contexto, parece evidente que el cargo de Jefe de polica era mucho ms un cargo poltico que la coronacin de una carrera policial: quien lo obtena pareca deberlo a su cartera de contactos y su capital familiar y relacional antes que a una tarea sistemtica dentro de la reparticin. Qu experiencia acreditaban los varones que se enrolaban en la reparticin?, de dnde provenan? De las casi setenta biografas laborales de personas que revistaron dentro de la polica neuquina en el perodo 1884-1946, he encontrado que cuentan con antecedentes en distintas reas geogrcas y jurisdiccionales. Provienen de las Fuerzas Armadas (Ejrcito y Armada), de crceles nacionales, de cuerpos de bomberos, de la justicia de paz, de la gendarmera, de comisaras de campos de explotacin de YPF en Plaza Huincul y de diversas policas, pero tambin de otras agencias estatales alejadas de las funciones de seguridad, tales como los Ferrocarriles del Estado, Correos y Telgrafos y Aduanas. En cuanto a las jurisdicciones de origen de estos hombres, se cuentan principalmente las patagnicas (Ro Negro en primer lugar, La Pampa, Santa Cruz, Chubut), pero tambin de regiones ms alejadas como la capital federal, el Territorio Nacional de Los Andes, Misiones y Santiago del Estero. Adems de tener muy distintas experiencias previas, los agentes policiales tenan diversos orgenes nacionales. Entre ellos, cabe destacar especialmente a los chilenos, presentes en la institucin desde su fundacin. Mientras fue gobernador de Neuqun, el coronel Olascoaga contrat a varios soldados chilenos
El mecanismo no era slo para acceder a los rangos ms bajos dentro de la administracin nacional. El primer gobernador de Neuqun, el coronel Manuel Olascoaga, en buena medida deba su cargo al hecho de ser cuado del por entonces ministro del Interior, Bernardo de Irigoyen. 201 El bogotano Eduardo Talero consigui su ttulo de abogado antes de ser mayor de edad. Sus vnculos con la alta poltica colombiana le prometan un futuro venturoso, pero la llegada al poder de su to, el conservador Rafael Nez, le sirvi slo para conseguir el destierro. Se exili en diversos pases del continente, en los que adhiri a las logias masnicas y conoci, entre otros escritores, a Jos Mart, Rubn Daro, Ricardo Rojas, Carlos Guido Spano y Jorge Isaac. Por invitacin del gobernador Bouquet Roldn, se estableci en Chos Malal y oci como su secretario (1903-6), teniendo como una de sus primeras misiones el traslado de la capital al poblado de Neuqun. Durante su estancia neuquina desarroll un estilo potico ligado al modernismo, que se puede apreciar en sus libros Voz del desierto (1907).
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como agentes policiales: los soldados en cuestin haban servido a su mando mientras estuvo exiliado en Chile, actuando como secretario del general Urrutia (Seplveda 1991:136). Asimismo, el relevamiento de la planilla de sueldos de policas en 1904, realizado por Seplveda (1991:101 ss), ofrece algunos datos interesantes acerca de la nacionalidad de los miembros de la reparticin. Entre los varones que constituan el personal subalterno (gendarme, cabo y sargento), se contaba 47% de chilenos y 46% de argentinos. De hecho, en varias comisaras y subcomisaras los argentinos eran minora. En el destacamento Cortaderas, cuatro gendarmes argentinos convivan con siete de otras nacionalidades. En Buta Ranquil un solo gendarme argentino conviva con cuatro de origen chileno: la autoridad a cargo era Pablo Martnez, de nacionalidad espaola. En la comisara de Hualcupn, los cuatro gendarmes asignados eran extranjeros: dos chilenos y dos italianos (del mismo apellido, lo cual puede indicar ciertamente consanguinidad). Los destacamentos de Moncol y de Malln estaban compuestos en su totalidad por gendarmes chilenos (Seplveda 1991:136). Un comisario expres en 1917 que el elemento extranjero existe en su mayora en la totalidad de las comisaras (Seplveda 1991:136). Como se dijo, gran nmero de los varones que formaban parte de la polica de Neuqun provenan de otros cuerpos policiales, principalmente de otros Territorios Nacionales. Pero muchos otros agentes abandonaron Neuqun para sumarse a otras fuerzas policiales o a otras instituciones, tales como los juzgados de paz. El estudio de las biografas laborales parece indicar que era tan comn hacer carrera slo en la polica neuquina como dentro de un marco ms grande y heterogneo, compuesto por otras reparticiones. El sistema de circulacin de agentes y ociales parece sostenerse sobre un esquema de anillos concntricos: los agentes se movan al interior de cada uno de ellos y a su vez saltaban de unos a otros. La causa de la circulacin de los policas obedeca a veces a deseos personales y razones familiares, pero muchas veces a decisiones tomadas por el Ministerio del Interior o la Jefatura de Polica del Territorio, sin atender demasiado a los antecedentes de quien era objeto de traslado.202 En el primero de los anillos se encuentran las comisaras y subcomisaras desperdigadas por el Territorio de Neuqun. Luego aparece un segundo crculo, compuesto por los territorios patagnicos (Ro Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego e incluso La Pampa). En un tercer nivel se encontraba la posibilidad
202 En 1919 el Ministerio design para el cargo de sub-comisario de Neuqun a un ocial que tena captura recomendada en otro Territorio Nacional AHPN, Copiador 150, f 14, 16 de abril de 1919.
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de solicitar el pase o darse de baja y pasar a revistar en las las de la polica de otros Territorios Nacionales como Misiones, Formosa, Chaco y Los Andes e incluso de la Capital Federal, como ilustra a la perfeccin el derrotero laboral de Adalberto Staub desde su ingreso a la polica de Neuqun en 1909 hasta su muerte en Ro Colorado en 1937, pasando por La Pampa. Otro ejemplo similar lo ofrece el comisario Arturo Quinteros Garca, quien en 1937 estaba a cargo de la comisara de Zapala tras haber conmutado ese cargo por otro de igual jerarqua en el Territorio de La Pampa. Pero antes de ello, haba servido en los Territorios de Ro Negro, Chubut y Santa Cruz.203 Tomemos otro caso que, si bien no parece prototpico, tampoco es un recorrido biogrco indito. Martn Beguiristain ingres a la polica neuquina en abril de 1917 y se retir de ella en mayo del ao siguiente. Pas a brindar servicios en la polica fronteriza de Ro Negro en 1918 y posteriormente en los cuerpos policiales de Santa Cruz y de Formosa. En octubre de 1928 reingres a la reparticin neuquina proveniente desde el noreste del pas, ya con rango de subcomisario. Durante 1931 ejerci sus funciones en la sub-comisara de YPF en Plaza Huincul, volviendo a la polica del Territorio en 1932 primero como agente escribiente, y posteriormente, como ocial. En 1936 su foja de servicios sealaba que haba servido a la administracin nacional durante diecisiete aos y cinco meses.204 Otro caso: Francisco Lpez Cross prest servicios como polica en la ciudad de Buenos Aires desde 1911 a 1922. Entre 1922 y 1926 cumpli sus tareas en el Territorio de Los Andes, y desde 1932 revist como subcomisario en el yacimiento petrolfero Plaza Huincul de YPF, sumando casi veinte aos de servicios a la administracin nacional.205 El carcter poroso de la institucin policial se evidenciaba por la alta rotacin del personal entre jurisdicciones, pero no slo en esa dimensin. Es que los agentes y ociales no slo pasan a revistar en otras reparticiones policiales, como se seal, sino que entraban y salan de la institucin con una asiduidad que llama la atencin. En ese derrotero, algunos hombres reingresaban con el rango con el que se haban retirado oportunamente, pero otros deban reiniciar el juego como agentes. El cabo Francisco Reboredo se retir y volvi a la institucin en varias ocasiones entre 1922 y 1931. Pero en esa ltima fecha, su reincorporacin no fue con el rango de cabo, sino como agente.206 El cabo Bernardino Villar renunci a la polica de Neuqun en marzo de 1935:
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Galera policial, Revista Policial de Neuqun, N 10, Neuqun, julio 1937, p. 31. Galera policial, Revista Policial de Neuqun, N 2, Neuqun, noviembre de 1936, p. 6. 205 Galera policial, Revista Policial de Neuqun, N 4, Neuqun, enero de 1937, p. 7. 206 Galera policial, Revista Policial de Neuqun, N 3, Neuqun, diciembre de 1936, p. 10.
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cuando reingres a la institucin ocho meses despus, lo hizo como agente, a pesar de tener en su haber casi catorce aos de servicios.207 Los agentes entran y salen de las planillas de sueldos constantemente. Es raro que se repitan de mes a mes exactamente los listados de los hombres que permanecen en las comisaras. El agente Francisco Gmez ingres en diciembre de 1917 a la fuerza, pero un ao despus ya estaba fuera de ella. Reingres en abril de 1922, pero las interrupciones jalonan su legajo personal, que entre 1917 y 1937 suma trece aos y tres meses de servicios.208 El agente Juan Garrido obtuvo el alta en la reparticin en febrero de 1915, pero a causa de sus permanentes ingresos y egresos de ella, en 1937 haba acumulado doce aos y medio de servicio.209 Entrar y salir de la polica implicaba ralentizar o inmovilizar la cadena de ascensos: Gmez y Garrido, tras ms de veinte aos en la reparticin, no haban logrado superar el nivel de agente y Avils tard diecisis en ascender a cabo. Tambin hay desplazamientos entre la fuerza policial y otros organismos de seguridad y del Estado. Staub pas de la Aduana a la comisara, pero su caso no es nico. Arturo de la Rosa llevaba seis aos como subcomisario y juez de paz en el Territorio de Ro Negro cuando ingres como agente escribiente a la polica de Neuqun. Antes de ello tambin haba pasado un tiempo como receptor de rentas en Chos Malal, totalizando ms de veintitrs aos de servicio en la Administracin nacional.210 Resumiendo, los policas se mueven dentro de las comisaras del Territorio de Neuqun, desde y hacia otros Territorios Nacionales, de la reparticin a otras tareas rentadas no siempre vinculadas a la seguridad y de stas de vuelta a la fuerza. Slo en las dcadas de 1920 y 1930 parece haber cierta tendencia a estabilizar al personal dentro de la reparticin. La informacin biogrca que ofrece la Revista Policial de Neuqun a nes de la dcada de 1930 permite saber cunto tiempo haban pasado algunos hombres dentro de la institucin (sobre esa revista, cfr. Garca 2001). Debe tenerse en cuenta que se trata de una seleccin de aquellos miembros de la polica que aparecan mencionados en una seccin destinada a dar a conocer a aquellos agentes y ociales considerados modlicos para el resto de sus camaradas. Casi un tercio de las biografas laborales
207 208
Galera policial, Revista Policial de Neuqun, N 4, Neuqun, enero de 1937, p. 9. dem. 209 dem. Toms Avils ingres a la polica neuquina en septiembre de 1920, pero en junio de 1936 no sumaba 16 aos de servicios sino 9 aos y 8 meses, a causa de sus altas y baja. Galera policial, Revista Policial de Neuqun, N 3, Neuqun, diciembre de 1936, p. 9. 210 Galera policial, Revista Policial de Neuqun, N 4, Neuqun, enero de 1937, p. 7.
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que hemos reconstruido acumulaban en 1937 ms de veinte aos de servicio. Aquellos con menos de diez aos en la institucin suman solamente 11% de las biografas estudiadas (Bohoslavsky 2007). Pero la inestabilidad y la circulacin no eran slo rasgos propios de los niveles iniciales del personal policial. Como se ver, en la cpula tambin se registraban permanentes cambios y rotaciones. El detallado listado de quienes llegaron a ser comisarios en Neuqun que ofrece Seplveda (1991:150 ss.), permite construir un panorama sobre la estabilidad de los agentes superiores de la fuerza. Un primer anlisis muestra que los comisarios que entre 1880 y 1939 permanecieron ms de cuatro aos en la fuerza no sumaban ms que un cuarto del total: las razones de la discontinuidad podan ser un traslado, una suspensin o una exoneracin. El listado completo de los comisarios de Neuqun es el que muestra el siguiente grco. Grco 3. Permanencia en el cargo de comisarios (1880-1939)
100 Un ao 80 60 2 aos 40 20 0 Hasta un ao 3 aos 10 aos o ms De 5 a 9 aos 4 aos
Esta imagen de inestabilidad en las cpulas admite cierta complejizacin cuando se descompone el perodo en cuestin (1880-1939) por dcadas. As, esta perspectiva permite apreciar que en la medida en que se avanza en el tiempo
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hay una evidente tendencia a que los comisarios permanezcan ms tiempo en su cargo. Discriminados por dcadas, los datos son los siguientes: Cuadro 3. Fecha de ingreso y permanencia del personal policial en Neuqun
Fecha de ingreso 1880/9 1890/9 1900/9 1910/9 1920/9 1930/9 Promedio 1880-1939 Hasta un ao 6.1% 4.8% 11.76% 11.1% 6.25% Un ao 38% 48% 44.4% 26.2% 29.4% 22.2% 35.8% De 2 a 4 aos 62% 25.6% 26% 40.5% 23.5% 11.1% 37.6% De 5 a 9 aos 9.2% 7.4% 19% 5.9% 22.2% 9.6% 10 o ms aos 1.1% 22.2% 9.5% 29.4% 33.3% 10.8%
Hay otro cruce de informacin que puede ayudar a conrmar esta impresin. Cuando se distribuyen por dcadas los nombramientos de los comisarios que estuvieron ms tiempo en su cargo (es decir, los que permanecieron ms de una dcada dentro de la fuerza) lo que se percibe es que 2/3 de ellos obtuvieron su ascenso despus de 1920. Es decir, el grueso de los comisarios que desarrollaron su carrera exclusivamente en el Territorio de Neuqun lo hicieron en los aos posteriores a 1920.
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Grco 4. Fecha de nombramiento de comisarios con ms de diez aos en el cargo

16 14 12 10 8 6 4 2 0 1880-89 1890-99 1900-09 1910-19 1920-29 1930-39 0 1 3 4 15
De manera inversa, lo que se percibe cuando se analiza en qu perodos asumieron como comisarios aquellos que tuvieron un paso ms fugaz por la institucin (los que estuvieron menos de dos aos en ella), es que tres de cada cuatro pasaron por la institucin antes de 1920. Grco 5. Fecha de nombramiento de comisarios con permanencia menor a dos aos
60% 50% 40% 30% 21% 20% 10% 0% 1880-89 1890-99 1900-09 1910-19 1920-29 1930-39 5% 6% 13% 3% 52%
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La alta rotacin de las cpulas policiales en las primeras dcadas de la existencia del Territorio Nacional de Neuqun no slo puede ser percibida usando la informacin sobre los comisarios. Los datos disponibles sobre la cspide policial indican que entre 1884 y 1904 se sucedieron 18 jefes policiales, lo cual da un promedio de una gestin de poco ms de 13 meses para cada uno de ellos. Entre 1884 y 1946 se sucedieron 25 jefes de polica (Seplveda 1991:145-47), lo cual da un promedio de 29 meses para estas primeras seis dcadas de vida neuquina. En 1887, 1892, 1895 y 1898 hubo dos jefes a lo largo del ao. El Jefe que permaneci ms tiempo al frente en estos veinte aos no alcanz a superar el trienio. Cuadro 4. Promedio de permanencia en el cargo de comisarios en Neuqun 1880-1939
Dcada de ingreso 1880/9 1890/9 1900/9 1910/9 1920/9 1930/9 Promedio en el cargo 23 meses 29 meses 72 meses 54 meses 106 meses 110 meses Cantidad de comisarios 13 98 27 42 51 9
Mirando ms en detalle, se puede apreciar que casi 90% de los Jefes de polica duraron en su cargo menos de tres aos o que 40% de ellos lo retuvieron menos de doce meses. Si a ese dato le sumamos el nmero de jefes interinos el panorama de alto recambio parece acentuarse: hubo 71 interinatos, cuyo mandato no sola extenderse ms de unos meses.
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Grco 6. Permanencia en su cargo del Jefe de Polica 1884-1946
Conclusiones
Se puede hacer una historia social de la polica, esto, comprendiendo a sus agentes en tanto miembros de una estructura social y trabajadores insertos en unas redes asimtricas de relaciones de poder? Si hemos de guiarnos por la produccin historiogrca argentina, la respuesta parece ser negativa, dado que escasean las investigaciones dedicadas a una historia social del trabajo policial cotidiano, primando, por el contrario, la perspectiva tendiente a analizarlos como dispositivos de control social. Esta statu quo tiene razones que no son estrictamente historiogrcas sino tambin polticas y que derivan de la actividad de la polica argentina en funciones de represin poltica desde su creacin. Trabajos como los de Sabina Frederic o de Emmanuel Kahan incluidos en este libro permiten ir rompiendo este encasillamiento metodolgico e incorporar a los policas a un relato ms etnogrco, ms histrico y menos moralmente condicionado que el que se ha utilizado hasta ahora. No quisiera que estas lneas fueran interpretadas como una apologa de la institucin policial ni mucho menos, sino como una invitacin a ver a los y las) agentes policiales de una manera distinta a la que nos invitan cierto sentido comn y la propia institucin policial. Analizando el caso de la polica de Tandil, Gisela Sedeillan (2004) ha sealado que la institucin mantuvo una relacin con la sociedad civil signada
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por la imposicin y coaccin, pero tambin por la colaboracin y consenso. En este sentido, se ha recordado que la reparticin no pudo auto-erigirse y obtener autonoma sirvindose exclusivamente de la coercin sino que debi recurrir a la cooptacin y a la promocin de intereses en comn con otras instituciones y sectores sociales. Quizs las actividades de fomento y de obra pblica encaradas y lideradas por los ociales a cargo de comisaras y subcomisaras en el Territorio de Neuqun pueden ser entendidas en el marco de esta idea. Esas relaciones sociales, mucho ms personales que institucionales, eran la plataforma de la que deba servirse una cpula policial sumamente inestable en su cargo para legitimar su accionar y competencias e intentar la retencin de su posicin. Pero esas relaciones sociales locales, cara a cara eran tambin las que activaban y utilizaban los aspirantes a ingresar a la polica (y sus allegados) para lograr su incorporacin al cuerpo. Futuras investigaciones permitirn saber hasta qu punto estas redes no inuan tambin en los ascensos, purgas o traslados que sufran los miembros de la polica neuquina. Por lo pronto, no es descabellado suponer que los mecanismos de incorporacin informales y personales impactaban en el sentido de condicionar la actividad de los policas en tanto detentadores de armas de fuego y de poder pblico. A la hora de establecer una periodizacin de la institucin policial neuquina, quizs podran recortarse las siguientes fases: una primera, inmediatamente posterior a la Conquista del Desierto, es de naturaleza fundacional. En esos aos iniciales se crean las jurisdicciones y cargos correspondientes y se reclutan a los primeros agentes, principalmente hombres desvinculados del Ejrcito de lnea que haban participado de la campaa militar. En esta etapa las funciones de la polica neuquina, sus misiones y miembros parecen poco especicados, con respecto a la pertenencia estrictamente militar. A partir de entonces se abre una etapa mucho ms extensa, que dura hasta los tiempos peronistas. Durante esta segunda fase no hay mayores modicaciones en la estructura orgnica de la polica, aunque hubo cambios en la cantidad de agentes. En este sentido, la crisis de 1930 no parece haber afectado de manera denitiva el tamao de plantel policial ni el funcionamiento del cuerpo como s lo hizo con otras reas tambin dependientes del presupuesto nacional. Por el contrario, los cambios que si pueden detectarse (por ejemplo, que los comisarios o jefes duran ms tiempo en su cargo) ocurren con cierta autonoma con respecto a los vaivenes de la administracin nacional. Lo que parece abrirse a partir de mediados de la dcada de 1930, pero sobre todo a partir de 1946 es un proceso de complejizacin orgnica de la institucin policial, que implic la conformacin de cuerpos especializados (comunicaciones, transporte areo,
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etc.). Por esos aos, la intencin de redenir el lugar de la polica en relacin a la sociedad (Barreneche 2006; Garca 2001) y en relacin con las Fuerzas Armadas (Carrizo 2006; Kalmanowiecki 1998), constituy buena parte de las agendas que desarrollaron diversos cuerpos policiales dentro del pas.
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Todo preso es poltico? Caractersticas de la espa, el registro y el control de los agentes de la Direccin de Inteligencia de la Polica de la Provincia de Buenos Aires sobre las instituciones judas de La Plata
Emmanuel N. Kahan
I
Quiz alguien pudo sorprenderse el 25 de noviembre de 1998 cuando ley en el diario Pgina/12 una noticia que por sospechada era largamente esperada. El artculo, de Laura Vales, se titul Detrs de una puerta gris estaba la verdad. En el mismo se describa que:
En el corazn del edicio donde funcion la sede central de los servicios de inteligencia de la Bonaerense, detrs de una puerta gris que simula ser un simple armario, se esconde una sala que contiene cientos de miles de chas de personas ordenadas meticulosamente por orden alfabtico. Hasta all lleg, poco despus del medioda, un grupo de la Comisin por la Verdad encabezados por Estela de Carlotto de Abuelas de Plaza de Mayo, Adelina de Alaye de Madres y el diputado Alejandro Mosquera. Alguien, casi a modo de prueba, abri el chero en la letra T. Ajada por el tiempo, la cha con datos de inteligencia sobre Jacobo Timerman estaba intacta. A un costado los lomos de gruesas carpetas de madera terciada
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guardaban todava la inscripcin DS, la sigla que los visitantes atinaron a traducir como delincuente subversivo. Soria [Ministro de Justicia y Seguridad bonaerense] sac al azar una carpeta del estante y la abri. Son fotos de detenidos, concluy despus de repasar las pginas que mostraban tomas, de frente y perl, de alguien que vivi alguna vez en la provincia de Santa Fe.
La apertura del Archivo y Fichero de lo que fue la Direccin de Inteligencia de la Polica de la Provincia de Buenos Aires (DIPBA)211 era presentado como la posibilidad de acceder, por vez primera, a uno de los repositorios pertenecientes a los organismos de seguridad vinculados a la represin y la violacin a los derechos humanos durante la ltima dictadura militar en Argentina. El entusiasmo, la sorpresa y la urgencia por sistematizar la informacin para hacerla pblica son caracterizados en el artculo periodstico. Pero, sobre todo, la periodista destacaba las potencialidades que posea este archivo de la represin para comprender la dinmica de la inteligencia y la persecucin a militantes polticos durante la dcada de 1970.
Todo indica que la virtual apertura de los archivos de la represin, sostienen en la Comisin, es una caja de Pandora con informacin que arranca a principios de los 70, en el reinado de la triple A, y se extiende hasta el 97, cuando la Bonaerense era dirigida por Pedro Klodczyck. Un material que de ser analizado y clasicado permitir reconstruir una historia que excede en mucho a los negros aos de la dictadura militar (Ibdem).
Las expectativas respecto de los posibles empleos del archivo de la DIPBA se concentraron en la posibilidad que ste posea para explicar el carcter y la dinmica de la represin a diversos actores polticos militantes de partidos polticos, sindicatos y organizaciones armadas, entre otros durante la dcada de 1970 y los aos posteriores al terrorismo de Estado. Esta perspectiva se sostena sobre las expectativas que depositaban en este fondo documental los actores que durante muchos aos haban confrontado con el Estado nacional en pos de su recuperacin y apertura.
La Direccin de Inteligencia de la Polica de la Provincia de Buenos Aires recibi, a lo largo de toda su trayectoria (1956-1998) distintos nombres que la situaban en el organigrama policial. No obstante, en el presente trabajo aludiremos a ella como DIPBA, pues es el nombre con la que se la conoce pblicamente desde la apertura pblica de su archivo.
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Todo preso es poltico? Caractersticas de la espa, el registro...
II
Durante el transcurso del acto en recordacin del Levantamiento del Ghetto de Varsovia, celebrado en el mes de mayo de 2004, el Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau212 de la ciudad de La Plata recibi, por parte de la Comisin Provincial por la Memoria213, los documentos de inteligencia producidos por la DIPBA en torno a la institucin juda platense. La documentacin entregada relevaba la vigilancia que haba sido desplegada entre nes de la dcada de 1970 y los albores de la de 1990. El secretario de la institucin, Eduardo Rezses, armaba:
La recuperacin del Archivo de la DIPBA comporta un valor tico y jurdico de primer orden para la bsqueda de la verdad, la compensacin y la reparacin. Los documentos que se encuentran all pueden aportar parte de las pruebas para los juicios por la verdad y todas aquellas causas penales que involucran a los responsables de los crmenes de lesa humanidad. La investigacin y el espionaje fueron elementos de base y necesarios para la represin de Estado que sufri el pas, y que tuvo su mxima expresin en el golpe de 1976. Este archivo es el primero que se encontr en el pas, y seguramente habr muchos ms, pero que difcilmente lleguemos a conocer. Pero este desnuda, entre muchas cosas, una de las formas que el Estado tiene de subsistir, que es la de inventarse enemigos que despus destruir (Eduardo Rezses, Fueron entregados los archivos de la DIPBA al Centro Max Nordau de La Plata, Nueva Sin, 25/08/2004).
En sintona con la obra foucaultiana, el secretario del Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau, expres que las sociedades estn sometidas a un continuo examen de vigilancia y que, a n de asegurar esa tarea, el Estado posee una serie de instituciones diseminadas por el territorio que institucio212
El Centro Literario israelita y Biblioteca Max Nordau es una de las instituciones de referencia de la comunidad juda de la ciudad de La Plata. Fue fundada en 1912 y perteneci al ICUF, seccin idiomtica idishista del Partido Comunista Argentino hasta 1985. Durante un considerable perodo all tuvieron lugar un considerable abanico de actividades: grupos de teatro, coros, recreacin juvenil, etc. Actualmente, la institucin contina existiendo, aunque ha mermado considerablemente el despliegue de tareas. 213 La Comisin Provincial por la Memoria, es un organismo provincial-autrquico que fue creado en el ao 2000 y al que se le cedi la guarda del archivo perteneciente a la extinta Direccin de Inteligencia de la Polica de Buenos Aires (Ley Provincial N 12.642) Este organismo se ha encargado de la preservacin y gestin de este fondo documental y, desde el 2003, lo ha abierto a la consulta al pblica.
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nalizan las formas del poder. En sintona con el artculo periodstico de Laura Vales, el archivo de la Direccin de Inteligencia bonaerense podra ser ilustrativo respecto de la dinmica del control social ejercido por el Estado. El presente trabajo abordar la documentacin producida por los agentes de inteligencia durante el seguimiento que efectuaron sobre una serie de organizaciones localizadas en la ciudad de La Plata las instituciones de la comunidad juda durante un perodo considerable (1947-1979). El acceso al fondo documental de la DIPBA nos permiti reconstruir de manera parcial el trabajo desarrollado por los agentes de inteligencia policial bonaerense siguiendo con detenimiento el accionar de una serie de agentes annimos durante el desarrollo de sus tareas de inltracin, vigilancia y registro sobre una serie de instituciones de la sociedad civil. Este estudio focalizado permitir conocer, comprender y poner en suspenso algunos supuestos acerca de la(s) dinmica(s) del trabajo desarrollado por los agentes de la DIPBA, intentando comprender cmo era la dinmica de trabajo de los hombres que conformaban la institucin policial.
III
Los estudios sobre la comunidad juda en Argentina han abordado diversas perspectivas. Una cuantiosa literatura presenta su derrotero inmigratorio: desde el relato testimonial (Levinsky 2005) hasta las investigaciones histricas (Avni 2005) es descrito el proceso mediante el cual los judos fueron migrando a Argentina y cmo fueron creando instituciones en pos de reproducir diversos tpicos identitarios. Estos ltimos trabajos, de carcter acadmico, han intentado problematizar los diversos debates poltico-programticos que tuvieron lugar entre los distintos grupos de la comunidad que se autoproclamaban como legtimos poseedores del verdadero sentido sobre el ser judo (SchenkolewskyKroll 1993 y 2001; Kahan 2005; Svarch 2005; Dujovne 2006). Pero las narrativas que problematizaron la cuestin del antisemitismo en Argentina han resultado ms prolcas. El artculo periodstico de Laura Vales destacaba que, entre las primeras chas personales que detectaron los testigos del acto de apertura del archivo de la DIPBA, el nombre de Jacobo Timerman apareca como uno de los vigilados por los funcionarios de la inteligencia policial bonaerense. Los avatares del caso Timerman214 y la posterior investigacin
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La detencin de Timerman, realizada por las fuerzas de seguridad el 15 de abril de 1977, fue el resultado de una crisis que madur durante varios meses. El problema radicaba en las fuentes de
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y denuncia desarrolladas por la CONADEP y el Centro de Estudios Sociales de la DAIA (2000), sealaban que la impronta antisemita fue caracterstica al interior de los organismos de seguridad vinculados al terrorismo de Estado. Los trabajos que han intentado analizar la construccin, arraigo y funcionalidad de un ideario antisemita en Argentina abordaron el problema desde diversas fuentes analticas: las apologas producidas por intelectuales del nacionalismo de derecha argentina (Lvovich 2003), las disposiciones de funcionarios (Senkman 1991) y las manifestaciones de los actores polticos (Senkman 1989), las declaraciones y posicionamientos eclesisticos (Ben-Dror 2003), las relaciones diplomticas (Rein 2001) y las encuestas de opinin (Germani 1963). Sin embargo, exceptuando los trabajos sobre las disposiciones estatales respecto del sistema de cuotas para la aceptacin de contingentes inmigratorios y la dinmica diplomtica de las relaciones interestatales (Senkman 1991), no se han realizado investigaciones acerca de la comunidad juda con fuentes documentales pertenecientes a agencias estatales. La apertura del archivo de la DIPBA permite, en primer lugar, conocer un fondo documental novedoso para la investigacin y reexin acadmica. El material analizado en el presente trabajo fue obtenido a travs de distintas solicitudes que fueron presentadas al rea de Archivo de la Comisin Provincial por la Memoria. El trmite implica el llenado de una Planilla de Solicitud de Informacin que, a posteriori, es atendida por un Perito y/o miembro del Sta del Archivo. Al no existir un Catlogo y/o Auxiliar Descriptivo del material que constituye el fondo documental de la DIPBA, el trabajo de bsqueda resulta artesanal. En estas circunstancias, el hallazgo de materiales anes a la solicitud presentada, resultan parciales. La buena disposicin y los avisos de nuevos hallazgos por parte de quienes all trabajan, hizo posible la demanda de ampliacin de la informacin solicitada. Estos Legajos constituyen un cuerpo documental que, aunque de pocas dimensiones, posee gran relevancia para futuras investigaciones. Los mismos registran, fraccionadamente, la denuncia de atentados contra las instituciones judas locales, las celebraciones de festividades religiosas y unos pocos actos institucionales. Si bien su anlisis podra haber colaborado para comprender la dinmica de la inteligencia policial a lo largo de un perodo ms amplio el trabajo de inltracin, vigilancia y registro de la DIPBA naliz en 1998,
nanciamiento del peridico La Opinin. David Graiver era uno de los principales accionistas y las autoridades militares sostenan que ste era quien administraba los fondos de la organizacin poltica-militar Montoneros (Barromi 1995; Senkman 1995; Mochkofsky 2004).
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mi inters radic en conocer las caractersticas del trabajo de espa y control desarrollado por la agencia provincial durante el proceso de conictividad y radicalizacin poltica que concluy lamentablemente con 30.000 desaparecidos con el golpe militar de 1976, que implement el terrorismo de Estado. La caracterstica del trabajo de anlisis se ciment sobre la consideracin de una pregunta rectora: Cules fueron las caractersticas del trabajo de inltracin, vigilancia y registro desarrollados por los agentes de la DIPBA a travs de la mirada que realizaron sobre las instituciones de la comunidad juda de La Plata? En este sentido, la investigacin presenta una dicultad: se trata de un estudio parcial, no pudiendo dar cuenta de las lgicas de vigilancia ejercidas sobre un amplio espectro de organizaciones e individuos. Dos motivos, sin embargo, resguardan la relevancia y legitimidad de la presente investigacin. En primer lugar, la reciente apertura pblica del archivo le brinda un rasgo particular: no se han publicado demasiadas investigaciones acerca de la dinmica que adquirieron las tareas de inteligencia desarrolladas por la agencia policial bonaerense. Abordar las formas que adquirieron la inltracin, vigilancia y registro desplegados sobre un grupo denido, puede ayudar a comprender las caractersticas del trabajo de la inteligencia policial. En segunda instancia, aunque el archivo de la DIPBA fue recuperado/ abierto hace poco tiempo, no posee an un catlogo que posibilite conocer la totalidad de su fondo documental. Pese al trabajo que desarrollan los profesionales del rea de Archivo y Centro de Documentacin de la Comisin Provincial por la Memoria depositaria del repositorio de la DIPBA, algunos Legajos y documentos referentes a las disposiciones internas que regularon el trabajo desarrollado por los agentes de la DIPBA siguen siendo encontrados. De todas maneras, la extensin del acervo documental 336 metros lineales, constituido por millares de folios, chas personales y de acontecimientos, videos, etc. necesitar de varios estudios parciales para comprender, en su totalidad, la dimensin del trabajo de inteligencia que el estado provincial efectu entre la dcada de 1930 y 1998215.
La DIPBA: origen, funcin y apropiacin

El desarrollo de un inestable sistema de relaciones poltico-institucionales fue caracterstico del proceso de construccin y consolidacin del Estado-Na215 Si bien la DIPBA fue creada en 1956, su Archivo y Fichero heredaron la documentacin producida por anteriores secciones de investigacin de la Polica de la Provincia de Buenos Aires.
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cin, particularmente, en Argentina. La alternancia de gobiernos democrticos de distinto nivel de autonoma respecto de la tutela de las Fuerzas Armadas y dictaduras militares, como podramos encontrar en cualquier lnea de tiempo escolar, fue un rasgo distintivo. Sin embargo, los trabajos de anlisis sobre los servicios de inteligencia de los que se sirvieron las autoridades estatales y, sobre todo, los regmenes represivos, resultan escasos. Abordados, mayoritariamente, desde la pluma periodstica, las relaciones entre los servicios y el Estado sostienen un alto grado de espectacularidad y conspirativismo (Young 2006). Basadas en la investigacin acerca de la biografa de alguno de sus jerarcas u hombres ms preeminentes, la pesquisa periodstica no ayuda a comprender la dinmica del trabajo de los agentes de los servicios de inteligencia. Al tiempo de iniciado el proceso desperonizador que plante la Revolucin Libertadora como uno de sus objetivos, las autoridades dispusieron la intervencin, por parte de las Fuerzas Armadas, de la conduccin de la Polica de la Provincia de Buenos Aires. Entre las nuevas orientaciones que dispuso la autoridad de la fuerza policial, se encontraba la de jerarquizar las tareas de inteligencia orientadas al control, persecucin y represin de movimientos polticos. El inters particular de las autoridades militares por profesionalizar las actividades de inteligencia no fue privativo de la institucin bonaerense. En el devenir de 1956, como indica Patricia Funes (2006:206), el Poder Ejecutivo Nacional dispuso la creacin de la Secretaria de Informaciones de Estado (SIDE) por decreto 776/56 y la Direccin de Informaciones Antidemocrticas (DIA). Esta ltima tena por objetivo coordinar y reunir la informacin producida por otros organismos del mismo tipo: la SIDE, el Servicio de Informaciones del Ejercito (SIE), el Servicio de Informaciones Naval (SIN), el Servicio de Informaciones Aeronuticas (SIA) y el de las policas provinciales y Federal. La intervencin militar sobre la fuerza policial bonaerense cre, en enero de ese mismo ao, la Central de Inteligencia de la Polica de la Provincia de Buenos Aires, disolviendo la Divisin de Orden Pblico216. Posteriormente, en 1961, la Central cambi su nombre por el de Servicio de Informaciones de la Polica de la Provincia de Buenos Aires (SIP y luego SIPBA), hasta que en 1977, tras una reestructuracin del organigrama policial, se comenz a denominar al organismo Direccin General de Inteligencia (CPM 2006).
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Las actividades de inteligencia realizadas por la Polica de la Provincia de Buenos Aires tienen sus orgenes en la dcada de 1930, tras el primer golpe de Estado. Esta actividad fue realizada por la institucin bajo distintas nomenclaturas: Ocina de Movimiento Poltico, Direccin de Orden Pblico y Seccin Orden Social. Ver Funes (2004)
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La documentacin que contiene el Archivo y Fichero de la nueva institucin fue producto del trabajo de inltracin, vigilancia y registro de los agentes policiales y tambin del fondo documental que fuera producido por las anteriores Secciones de Orden Pblico y Social. La documentacin que guarda el archivo va desde 1932 hasta 1998. Las modicaciones en la nomenclatura del organismo y, tambin, en las deniciones categoriales con las que observan a individuos y organizaciones de la sociedad civil son propuestas desde una perspectiva genealgica respecto de la radicalizacin de la persecucin poltica. Segn Funes (2006: 203-204), el pasaje del concepto de orden al de informacin y de ste al de inteligencia se fue construyendo con un sentido poltico e ideolgico que responda a la dinmica de los servicios de inteligencia que encontraban en el enemigo interno su forma de legitimar la represin de las ideas, las intenciones y los actos. A partir del trabajo realizado con material del archivo y considerando las fechas extremas del fondo documental de la DIPBA, Funes (2006:203-206) propone una mirada que contempla la accin de vigilancia sobre la sociedad civil desde la tradicin inaugurada tras el primer golpe de Estado y la creacin de la Seccin Especial de la Polica Federal en 1930. Su anlisis incluye una cronologa que incorpora la legislacin producida durante las dcadas de 1930 y 1940 tendientes a perseguir a los individuos y movimientos anes al comunismo. La nueva estructuracin y jerarquizacin del organismo de inteligencia provincial, acontecida en 1956, se inscribe en el programa antiperonista de la Revolucin Libertadora. Contempornea a la creacin de la Central de Inteligencia es la reglamentacin del Decreto-Ley N 4661 de proscripcin y prohibicin de todas las actividades vinculadas al peronismo. Como indica Funes (2004: 36) la impronta represiva de la dictadura militar de 1955 se ciment, adems de su militante antiperonismo, en la redenicin del rol del aparato represivo del Estado en el contexto de la Guerra Fra y, particularmente en Amrica Latina, tras la proclamacin de la Revolucin Cubana como una revolucin de carcter socialista. En esta coyuntura se debe comprender el origen de la DIPBA y, sirvindonos de Funes, el derrotero de su profesionalizacin e incremento de las tareas de inltracin, vigilancia y registro. La documentacin con la que cuenta el archivo DIPBA provena del trabajo realizado por los agentes de las comunas bonaerenses. Los informes y materiales obtenidos eran remitidos a la Divisin Archivo y Fichero, en la ciudad de La Plata. Una vez centralizada la informacin, se la consignaba en un chero
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alfabtico y se la ingresaba en los legajos clasicados por Mesas, Carpetas y Factores. Las chas remiten a legajos que contiene informacin sobre personas y/o acontecimientos. En total se han encontrado 217.000 chas personales, 43.250 chas sobre acontecimientos, 2.500 chas sobre partidos polticos, 3.500 chas sobre el factor religioso, 1.000 chas de entidades estudiantiles y 500 chas de publicaciones extranjeras. El caudal de informacin producido por el organismo de inteligencia estatal de la Provincia de Buenos Aires no es despreciable: aproximadamente cuatro millones de folios que equivalen, en trminos archivsticos, a 336 metros lineales. La tarea cotidiana, realizada por agentes policiales, de bsqueda y produccin de informacin, se complement con la labor burocrtico-administrativa de elaboracin de informes, chaje y anexin del material relevante de las organizaciones observadas. Los legajos sobre las diversas organizaciones se encuentran ordenados a partir de los datos que producan diversas Mesas de trabajo o de anlisis de la informacin217.
Aunque an no ha sido posible establecer empricamente los mecanismos de nomenclatura, el folleto producido por el rea de Archivo y Centro de Documentacin de la Comisin Provincial por la Memoria establece al menos de forma provisional las siguientes caractersticas para las Mesas de trabajo: Mesa A: contiene informacin producida/relevada en torno de los factores poltico, comunal, estudiantil y prensa. Aqu encontraremos un seguimiento detallado de las organizaciones polticas de la sociedad civil, partidos, agrupaciones, centros de estudiantes, etc.. La informacin reere a un seguimiento de alcance nacional, provincial y por localidades de la provincia. Mesa B: guarda informacin producida/relevada sobre los factores gremial, econmico y laboral. Mayoritariamente se podrn encontrar informes de inteligencia y materiales referentes a la actividad sindical y/o de colegios y asociaciones de profesionales y empresarios. Como en la mesa anterior, la informacin archivada contiene un registro de la actividad desplegada a nivel nacional, provincial y local. Mesa C: Contiene documentos e informacin producida en torno de la accin comunista y sus colaterales. Los documentos ms antiguos, y gran parte del material heredado de la Seccin de Orden Pblico, se encuentran aqu. Al interior de la Mesa se pueden identicar dos subcategoras: Varios y R.E (Referencia especial). Mesa D: El seguimiento de las ms diversas organizaciones de la sociedad civil fue depositado en esta mesa. Involucra a los factores religiosos y organizaciones comunales y contiene un amplio registro de las actividades desarrolladas por asociaciones de diversas caractersticas, agrupadas por localidades de la provincia. Mesa DS: Sus siglas reeren a la nominacin Delincuente Subversivo y contiene informacin producida/relevada sobre las actividades consideradas por la polica como actividad subversiva. Pueden encontrarse legajos que reeren a organizaciones poltico-militares y a intervenciones desarrolladas por stas, a organizaciones de defensa de derechos humanos y a sus actuaciones y, tambin, se encuentran las solicitudes de habeas corpus realizadas por los familiares de detenidosdesaparecidos durante la ltima dictadura militar. Sus documentos ms antiguos nos remiten a los albores de la dcada de 1970 para concluir en 1998: la actividad de las organizaciones defensoras de los derechos humanos Madres de Plaza de Mayo, Abuelas de Plaza de Mayo, HIJOS fue
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El trabajo de los agentes de la inteligencia policial: la inltracin, el registro y la vigilancia efectuados sobre las instituciones judas de La Plata
Una diversidad de instituciones conforma el espectro de las organizaciones judas en La Plata, capital de la Provincia de Buenos Aires, aunque, a grandes rasgos, tres de ellas conforman el marco de participacin de la vida comunitaria juda. En primer lugar se encuentra la Asociacin Mutual Israelita de Argentina (AMIA), que nuclea la actividad desarrollada por otras organizaciones. Tanto la institucin centralizadora, como las otras que alberga, poseen legajos en el archivo de la DIPBA218. El Centro Literario y Biblioteca Popular Israelita Max Nordau de aqu en adelante Centro Max Nordau constituy otra de las instituciones aglutinadoras de la comunidad juda local. Aunque ms modesta en relacin a la diversidad de actividades desarrolladas, cobr relevancia a partir del vnculo con la Federacin de Instituciones Culturales Judas o Idisher Cultur Farband (ICUF). Esta organizacin se presentaba como
tipicada, an despus de concluido el gobierno de facto, como DS. Mesa Referencia: Guarda informacin registrada sobre temas, personas y organizaciones que no pueden ser clasicados dentro de las Mesas y Factores sealados anteriormente. Mesa Doctrina: Contiene reglamentos, leyes, decretos y disposiciones, estudios y documentos internos de la polica: desde discursos de la fuerza hasta la Revista Policial. Jaschek sostiene que, al analizar el orden de la numeracin de los legajos, esta Mesa ha nacido en un momento posterior al de la fundacin de la DIPBA y la Divisin Archivo y Fichero. (Jaschek 2003: 9) 218 Los Legajos correspondientes son: Mesa DE, Legajo N 2, La Plata, seccin 1 caratulado Asociacin Unin Israelita de Benecencia y Proteccin Reciproca, fechas extremas: 1949-1966; Mesa DE, Legajo N 31, La Plata, seccin 1 caratulado Amigos del Maguen David Adom, fechas extremas: 1953-1961; Mesa DE, Legajo N 32, La Plata, seccin 1ra, caratulado Asociacin Amigos Universidad Hebrea de Jerusalem, fechas extremas: 1950-1968; Mesa DE, Legajo N 37, La Plata, seccin 1ra, caratulado Asociacin Hebrea Macabi, fechas extremas: 1950-1970; Mesa DE, Legajo N 159, La Plata, seccin 1, caratulado Asociacin Amigos del Keren Kayemet, fechas extremas: 1960-1972; Mesa DE, Legajo N 174, La Plata, seccin 1, caratulado Organizacin Sionista de Pioneras, fechas extremas: 1960-1969; Mesa DE, Legajo N 272, La Plata, seccin 1, caratulado Asociacin Mutual Israelita Argentina Filial La Plata, fechas extremas: 1967-1987; Mesa DE, Legajo N 306, La Plata, seccin 1, caratulado Amigos del Maguen David Adom, fechas extremas: 1969; Mesa DE, Legajo N 68, La Plata, seccin 9, caratulado Escuela Hebrea J. N. Bialik, fechas extremas: 1957-1970; Mesa DE, Legajo N 88, La Plata, seccin 9, caratulado Asociacin Escuela Hebrea, fechas extremas: 1968-1972.
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la seccin idiomtica idishista del Partido Comunista Argentino219. Finalmente, la Asociacin Sefarad tambin constituy una de las organizaciones sometidas a la pesquisa policial220. Las primeras informaciones que registran los legajos de la DIPBA, sobre estas instituciones, remiten a la dcada de 1940. Uno de los denominadores comunes de los legajos sobre instituciones judas de la Mesa DE es el Registro estadstico de entidades. La planilla se completaba con informacin sobre sus funciones, ubicacin, cantidad de socios, forma de nanciamiento y nmina de los integrantes de su Comisin Directiva. La mayora de los legajos posee en forma preponderante este tipo documental, exceptuando los legajos 2, 29, 31 y 272. La frecuente aparicin del Registro constitua una de las fuentes de informacin primordiales de la institucin policial. Este formulario que deba ser completado cada vez que se conformaba una nueva Comisin Directiva, permita mantener actualizados los datos arriba mencionados, sobre todo, los nombres de los miembros de la Comisin Directiva. Aunque el carcter de la informacin era reiterativo la ubicacin, el nmero de socios y las funciones tendan a conservarse el seguimiento que se ejerca sobre los miembros de la Comisin Directiva serva a los nes de conocer y tipicar la orientacin poltica de la institucin y de los individuos que la conformaban. Tras las preguntas de rigor que deban contestar las autoridades institucionales, una serie de tpicos eran indicados por el ocial policial. El tenor de las respuestas da la pauta del sentido de las preguntas, aunque estn ausentes en el Registro: a) No se le conoce una determinada inuencia poltica predominante, teniendo en forma favorable al actual gobierno, que se justiprecia en un 55%.
219 Los Legajos correspondientes son: Mesa Referencia, Legajo N 14.024, sin ttulo, fechas extrema: 1966; Mesa DE, Legajo N 212, Capital Federal, caratulado Federacin de Entidades culturales judas en la Argentina, fechas extremas: 1968; Mesa DE, Legajo N 29, La Plata, seccin 3, caratulado Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau, fechas extremas: 1947-1979; Mesa DE, Legajo N 31, La Plata, caratulado Escuela Popular Israelita D. F. Sarmiento, fechas extremas: 1947-1969; Mesa DS, Legajo N 14.625, Carpeta Varios, caratulado Investigacin Centro Literario Max Nordau, fechas extremas: 1979. 220 Los Legajos correspondientes son: Mesa DE, Legajo N 49, La Plata, seccin 9, caratulado Asociacin Israelita Sefarad, fechas extremas: 1951-1970; Mesa DE, Legajo N 139, La Plata, seccin 9, caratulado Asociacin Israelita Sefarad, fechas extremas: s/d.
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b) Ignrase que algn miembro o asociado se destaque en actividades de carcter gremial disolvente, anarco-sindicalista o comunistas o profese doctrinas de esa ndole. c) La accin comunista no existe. d) No apoyan a determinado dirigente, ya sea gremial o poltico La Plata, Sec. 3, mayo 4 de 1950. (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 29, La Plata, seccin 3, caratulado Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau, folio 4).221 En el caso del Centro Max Nordau, el Registro estadstico de entidades contempla el perodo 1947-1957, renovndose la informacin cada dos aos. El legajo de la Asociacin Unin Israelita de Benecencia y Proteccin Recproca posee caractersticas similares. Los primeros folios del legajo contienen los Registros durante el perodo 1949-1959. La informacin vertida es del mismo tipo, exceptuando un tem que no haba tenido lugar en el Registro del Centro Max Nordau. a) No existe inuencia poltica que predomine entre los componentes de la C.D. y sus asociados, pudiendo conceptuarse a la entidad como INDEPENDIENTE. b) No existe. c) No hay. d) Ninguno. e) Esta entidad es conocida comnmente en esta ciudad con la denominacin de ESRAH y agrupa a todo el judasmo platense. Es digno de hacer notar que dentro de la misma existe simpata por las actuales autoridades nacionales, a juzgar por las expresiones de complacencia vertidas por su Presidente en el acto realizado en su sede el 14 de Mayo del ao en curso con motivo de festejarse el Tercer Aniversario de la creacin del Estado de Israel. (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 2, La Plata, seccin 1, caratulado Asociacin Unin Israelita de Benecencia y Proteccin Reciproca, folio 3).
221 Las citas respetarn, de aqu en adelante, la forma de redaccin que registran originalmente los informes de inteligencia.
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La dcada que comprenden los Registros estadsticos de entidades que forman parte de los legajos de las instituciones judas de La Plata, acompaan el proceso de consolidacin, cada y proscripcin del peronismo. Las frmulas para considerar la orientacin poltica de las instituciones, a travs del anlisis y tipicacin de los prontuarios de los miembros de la Comisin Directiva de la Asociacin Unin Israelita de Benecencia y Proteccin Recproca, no registran modicaciones a travs del tiempo. La evaluacin tiende a ser una frmula que se repite: institucin independiente o apoltica. Lo mismo ocurre en los legajos correspondientes a las organizaciones que desarrollaban sus actividades en el marco de lo que sera, a posteriori, AMIA-La Plata (excepto los legajos N 174 y 272, que se inician en fechas posteriores y que muestran otro tipo de control y vigilancia). El Centro Max Nordau presenta, al respecto, una serie de particularidades. La planilla del Registro fechada el 15 de enero de 1949 describe, sobre la Orientacin Poltica Predominante, que la institucin posee un 60% de oposicin al gobierno, 40% apoltico, habiendo entre sus asociados simpatizantes comunistas. (Legajo N 29, dem, .: 2) Sin embargo, los restantes Registros estadsticos de entidades esgrimen la frmula anteriormente citada, caracterizando a la institucin como favorable al actual gobierno y sin accin comunista detectada (Legajo N 29, dem: fs: 5-7). En 1954, un memorndum enviado por Coordinacin de Informaciones de la Gobernacin de la Provincia de Buenos Aires al Jefe de la Polica de la misma provincia, solicita informacin referida a los Antecedentes Generales, policiales, judiciales, aliacin poltica, ideologa y concepto general de los integrantes de la C.D. del Centro Max Nordau. (dem: : 12). La planilla Registro reproduce los datos sobre ubicacin y cantidad de socios, pero anexa la nmina de las autoridades institucionales indicando, en todos los casos, que XXXX XXXX, no se encuentra aliado al Partido Peronista (dem: .: 9)222. Concluye que: Los componentes de esta C. Directiva, gozan de buen concepto
Argentina carece de una legislacin que regule la desclasicacin de los archivos de la represin. La nica normativa vigente, con la cual realizan la tarea los miembros del equipo del Archivo de la Comisin Provincial por la Memoria, es la de Habeas Data. Si bien cualquier ciudadano tiene el derecho a conocer los informes que ha producido el Estado sobre su persona, deber resguardarse la identidad de terceros en los casos en los que esos informes involucren a ms personas. Las reprografas que cede la Comisin Provincial por la Memoria, para el caso de los investigadores, son sometidas a un proceso por el cual se tachan todos los nombres propios, exceptuando el de los funcionarios pblicos.
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en el vecindario, y en el orden poltico, los mismos no guran aliados al Partido Peronista, como puede considerarse como apoltico. (dem: 8)223 El ltimo de los Registros que acompaan la dcada fue elaborado al promediar el gobierno militar que derroc a Pern, coincidiendo como se describi anteriormente con las nuevas caractersticas y roles que deba cumplir el rgano de inteligencia provincial. A la persecucin del comunismo se sumaba la proscripcin del peronismo, ampliando el campo de posibles agentes disolventes. Aunque el concepto del que goza el Centro Max Nordau fue considerado bueno (dem: 20), una hoja adjunta detentaba la Informacin sobre las actividades de la entidad e ideologa poltica y concepto ambiental de cada uno de los miembros de la Comisin Directiva. All se estableca que: XXX XXX: Hijo de XXX y de XXX, polaco, casado, comerciante, 34 aos de edad, domiciliado en XXX, C.I. N XXX. COMUNISTA. XXX XXX: Hijo de XXX y de XXX, argentino, casado, comerciante, 51 aos de edad, domiciliado en XXX, C.I. N XXX. COMUNISTA. XXX XXX: Hijo de XXX y de XXX, argentino, casado, comerciante, 28 aos de edad, domiciliado en XXX, C.I. N XXX. IGNRASE FILIACIN POLTICA (dem: 20). En la nmina de las autoridades de la Comisin Directiva del Centro Max Nordau se indicaba que cuatro de los trece miembros eran comunistas. De estos, tres ocupaban cargos jerrquicos de la Comisin. Si bien la indagacin sobre el comunismo haba sido uno de los ejes del trabajo policial, el paso del peronismo a la autoproclamada Revolucin Libertadora muestra un corrimiento respecto de la preocupacin acerca de las caractersticas ideolgicas de los individuos observados. Mientras que en el ltimo Registro la observacin se hace sobre cada individuo para establecer su vnculo con el comunismo, durante la administracin peronista se relevaba la cercana u oposicin al partido de gobierno de los asociados y miembros de la Comisin Directiva de la institucin. No slo este cambio se registr en la vigilancia policial tras la intervencin militar de 1956. Los legajos muestran una nueva dinmica en la recoleccin
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Uno de los problemas al analizar los Legajos producidos por la DIPBA es que el foliado no respeta, en algunas ocasiones, el orden de produccin. Los Memoranda solicitando informacin pueden encontrarse a posteriori del Informe de Inteligencia producido. Aunque las fechas dan cuenta de la secuencia cronolgica del proceso de solicitud/produccin de la informacin, el foliado es menos riguroso.
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de informacin. Los Registros estadsticos de entidades comienzan a ser desplazados en algunos legajos dejan de estar presentes y el memorndum solicitando informacin pas a constituir el tipo documental caracterstico que iniciaba la intervencin de la inteligencia policial. Las agencias estatales productoras de stos podan ser de carcter nacional, provincial o de la misma Direccin de Inteligencia para las distintas delegaciones. Junto a esta dinmica de vigilancia comienzan a presentarse distintos registros a partir de los cuales la DIPBA ejerce un seguimiento sobre las instituciones judas platenses. Mientras que la AMIA-La Plata es vigilada a travs de sus actos, conferencias y declaraciones pblicas, el Centro Max Nordau es interpelado por su posicionamiento y/o difusin del comunismo. Una serie de Memoranda, fechados del 28 de junio al 1 de julio de 1960, solicitan la raticacin o recticacin de la informacin vinculada a la Asociacin Israelita de Enseanza progresiva: Se tiene conocimiento que en los colegios MANUEL BELGRANO y SARMIENTO ubicados en la calle Emilio Mitre y Ramos Meja de la localidad de Morn y calle 11 N 1272, de La Plata respectivamente, de la asociacin precedentemente mencionada se imparten clases de adoctrinamiento comunista. A tal n utilizan el idioma IDISH SE DESEA CONOCER: -Raticacin o recticacin del presente informe En caso armativo: -Profesores que imparten dichas clases. - Nmina del personal directivo. - Cantidad de alumnos. - Si es subvencionado por el Gobierno de la Pcia. Cualquier otro dato de inters (dem: 40-42). La respuesta del ocial B-29, remitida el 4 de agosto de 1960, aunque no conrma la sospecha que motiv la vigilancia policial, releva algunos de los datos solicitados: En cumplimiento de la orden del epgrafe me dirijo a Ud. a n de llevar a su conocimiento que de las diligencias practicadas se ha podido establecer:
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Que en la calle 11 N 1272 de esta ciudad funciona la ESCUELA POPULAR ISRAELITA DOMINGO FAUSTINO SARMIENTO, cuyo cuestionario estadstico de entidades adjunto; siendo esta misma Comisin Directiva la que administra el CENTRO ISRAELITA Y BIBLIOTECA MAX NORDAU que funciona en el mismo lugar Se dictan clases didcticas a alumnos exclusivamente de descendencia juda, por los profesores XXX XXX y XXX XXX. Los profesores son pagos por la institucin arriba mencionada, debiendo los alumnos pagar una cuota anual, como a la vez un pago mensual por el transporte que los lleva de su casa al establecimiento y viceversa. De 20.30 horas a 01.00 se rene la colectividad diariamente, no pudindose constatar qu temas tratan, debido a que permiten nicamente la entrada a personas pertenecientes a ese crculo y tratan sus asuntos en su idioma natal (dem: 45 y 49). La sospecha policial acerca del adoctrinamiento comunista a travs del idish, como se sugera anteriormente, no encuentra sustento a juzgar por el informe de inteligencia policial. Sin embargo, el tenor de la respuesta permite proponer algunas consideraciones. En primer lugar, los informes policiales se realizaban an cuando la respuesta resultase negativa. Si bien el ocial B-29 no ratica la informacin que haba originado el memorndum, la nmina de los docentes, la manera en que se sustenta la actividad y la cantidad de alumnos 90 son noticadas al Sr. Jefe de la Divisin Bsqueda. A la vez que la pesquisa recogida era remitida por el agente de inteligencia, algunas representaciones acerca de los judos tendan a ltrarse en los informes policiales. Al nalizar, el agente B-29 destacaba que quienes se renen tratan sus asuntos en su idioma natal. Sin embargo, al observar la nmina de la Comisin Directiva aunque sus nombres estn debidamente tachados, se indica la nacionalidad de cada uno. Los miembros resultaban, mayoritariamente, argentinos. Aunque pueda ser cierta la informacin respecto del idioma utilizado durante las reuniones de la Comisin Directiva, la representacin del idish como el idioma natal de los judos actualizaba la representacin de stos como extranjeros o individuos no-asimilables. De manera similar, el pormenorizado registro realizado por el agente B-4 sobre el acto en rememoracin del XX aniversario de la represin al Gueto de Varsovia destaca que:
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Se deja expresa constancia que al iniciarse el acto fu coreado por todos los presentes el Himno Nacional de Israel, en tanto que en ningn momento se core nuestra Cancin Patria. Despus de un intervalo de aproximadamente una hora y cuarto, se present el Coro Israelita que despus de entonar dos canciones patriticas de su Pas, cerr el acto con el Himno Israelita el que fu coreado con uncin por todos los presentes, no hacindose lo mismo con nuestro Himno Nacional en ningn momento (dem, s/f. Los subrayados pertenecen al texto original). Aunque los presentes en el acto de rememoracin de la represin del Gueto de Varsovia, organizado por el Centro Max Nordau, cantaban en idish el Himno de los Partisanos y no el Himno de Israel224, el registro destacado sobre la ausencia del Himno Argentino serva para reproducir la imagen del judo como un sujeto que permaneca por fuera de la nacionalidad argentina. Adems, posicionaba al agente policial como un celoso custodio de los smbolos de la argentinidad. En este sentido podra proponerse para la institucin policial una hiptesis similar a la que han sostenido autorreferencialmente las Fuerzas Armadas: presentarse a s mismas como garantes de los valores de la Nacin. En el libro conmemorativo de un nuevo aniversario de la creacin de la institucin policial bonaerense, realizado durante el transcurso de 1980, se sientan las bases de una tradicin225 en la que corresponde al organismo estatal una larga genealoga:
Durante las entrevistas realizadas para la elaboracin de un corto documental sobre los actos del Levantamiento del Ghetto de Varsovia en La Plata, organizados por el Centro Max Nordau, los informantes advertan que durante el desarrollo del acto se entonaba, en homenaje a los jvenes rebeldes y en sintona con la pertenencia al ICUF de la institucin organizadora, el Himno de los Partisanos. 225 Sirvindonos de Hobsbawm (2002) podemos proponer que la agencia polica bonaerense pretenda legitimar sus prcticas a travs de una vinculacin con un pasado histrico que le sea adecuado. En este sentido, la edicin policial destaca, entre los argumentos legitimadores de un discurso de la tradicin de la institucin, que Cuando Espaa recal en esta parte del mundo, que con el andar de los siglos devendra en esta gloriosa e internacionalmente querida Repblica Argentina, traa en su bagaje disposiciones legales e instituciones pblicas, la tradicin grecolatina y arbiga que haba generado el hidalgo espritu peninsular. A la inversa de otras naciones colonizadoras no vena a llevarse los bienes de esta tierra; vena a traer, su cultura, su religin, su grandeza. Al clavar en el suelo virgen de los mrgenes del Plata la antorcha preconizadora de la labor cristiana y dignicante; a regarlo con el sudor y la sangre de sus hijos ms dilectos y nobles. Muchos de estos hidalgos haban sido all, en las lejanas tierras natales, miembros de la Santa Hermandad, institucin surgida en plena poca de la lucha contra el invasor del
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desde 1580 hasta 1980. El prologuista del mismo, el Jefe de la Polica de la Provincia de Buenos Aires, General de Brigada Ovidio Pablo Riccheri (1980: 1-6), reconoce el origen de la entidad vinculada a la seguridad provincial en la fundacin de la ciudad de La Trinidad y Puerto de Santa Mara, por parte de Juan de Garay. Sin embargo, y en tensin con este registro, aparecen una cuantiosa cantidad de informes de inteligencia en los que se informa sobre actos y conferencias en conmemoracin de los das patrios y de los prceres argentinos. Por ejemplo, el registro de un acto celebrando el 25 de Mayo, organizado por el Centro Max Nordau en 1964 es motivo de la presencia policial (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 29, Op. Cit., s/f ). Pero, en esta oportunidad, el informante se abstiene de hacer consideraciones acerca de la condicin de argentinidad de los presentes. Un acto similar es informado por otro funcionario policial; en este caso se indica que los asistentes a un acto de celebracin del 60 aniversario de AMIA-La Plata se encaminaron hasta el monumento levantado Al Maestro con el objeto de tributar un homenaje oreal a Domingo Faustino Sarmiento al cumplirse 79 aos de su fallecimiento de su desaparici (sic) fsica (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 272, Op. Cit., . 6). Uno de los tpicos rectores de los legajos que tienen como protagonista al Centro Max Nordau, es la sospecha acerca de la orientacin comunista que posee esta institucin. Las actividades que all se desarrollaban eran controladas con el argumento que en la Comisin Directiva de la institucin guraban elementos comunistas. Por ejemplo, cuando para el festejo del cincuentenario de la institucin, en 1962, el Centro Max Nordau auspici una exposicin de libros en idish y castellano, se le encomend al ocial de la DIPBA vericar que no se encuentre en infraccin el Art. 2do del Decreto N 4965/59 del P. E. Nacional226. (dem: 125) Sin embargo, el agente B-6 ve frustrada su tarea: no se ha podido concurrir en razn de la concurrencia exclusiva de elementos
territorio hispano, alentada por los reyes cristianos y auspiciada por la Iglesia. (Riccheri 1980: 3) El emparentamiento con la tradicin hispanista y catlica reforzaba el valor identitario de la Polica de la Provincia de Buenos Aires como un organismo con una larga tradicin nacional. Si bien, nuestro trabajo intenta problematizar la cuestin de la ausencia del Himno Nacional durante el desarrollo de un acto conmemorativo del Levantamiento del Ghetto de Varsovia, queda para trabajos posteriores una reexin profunda acerca de la correspondencia entre esta narrativa policial y su incidencia en la accin desplegada y los argumentos producidos por la institucin policial durante la ltima dictadura militar. 226 El decreto, sancionado durante la presidencia de Arturo Frondizi (1958-1962), creaba una comisin encargada de planicar, dirigir y supervisar la accin del Estado en materia de comunismo y otros extremismos. (Sain, s/d) La narrativa estatal, en ltima instancia, prohiba las
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pertenecientes a la colectividad (dem: 127); o, la frmula menos sutil: estos tres actos [unas conferencias dictadas durante la exposicin] no han podido ser controlados en razn de que la concurrencia en forma exclusiva pertenece a la colectividad israelita, no pudindose inltrar sin pasar desapercibido (Idem: 129). La imposibilidad de pasar desapercibido y acceder a las conferencias organizadas por el Centro Max Nordau, relativiza la capacidad de inltracin que nutre el imaginario acerca de las dinmicas de control de los aparatos de inteligencia estatales. Aunque el agente B-6 no logra registrar las declaraciones formuladas en las conferencias dictadas para el cincuentenario de una de las instituciones judas platenses, la falta de respuesta y la imposibilidad de raticar el vnculo o la inltracin de comunistas no desanimaba la vigilancia policial. Tras una larga serie de actos, conferencias y actividades que tuvieron lugar a lo largo de 1964, otro memorndum advierte sobre la realizacin de Actividades Comunistas en el Centro Israelita Max Nordau. All se indica y prescribe que: Sobre el particular se tiene conocimiento de lo siguiente: 1. En el centro Israelita Max Nordau ubicado en la calle 11 N 1272 de La Plata, se vienen realizando una serie de actividades comunistas. 2. Entre estas actividades se destaca la disertacin que realizar esta noche a las 21 en el en saln de actos de la institucin y que estar a cargo del Responsable Nacional de Finanzas del Partido Comunistas Sr. XXX XXX. 3. El conocido dirigente comunista hablar sobre el tema titulado SITUACIN ECONMICA ACTUAL Y PERSPECTIVAS con la entrada al pblico absolutamente libre. 4. Al mismo concurriran conocidas guras comunistas locales y nacionales. SE DESEA SABER 1. Raticacin y/o recticacin de la informacin que antecede. 2. En caso armativo, cantidad de pblico aproximado de concurrencia a la conferencia; y ampliacin conveniente.
actividades del Partido Comunista y sus entidades anes. Entre ellas se encontraba el ICUF, de la que el Centro Max Nordau formaba parte.
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3. Antecedentes ideolgicos del disertante. 4. Antecedentes ideolgicos de cada uno de los miembros de la Comisin Directiva del Centro Israelita MAX NORDAU 5. Todo otro dato que se considere de inters para la presente investigacin (dem, s/f ). Las actividades comunistas a las que reere la DIPBA, que fueron organizadas y/o tuvieron lugar en el Centro Max Nordau durante el transcurso de 1964, consistieron en una conferencia sobre Teatro Griego, el acto en conmemoracin por el Levantamiento del Ghetto de Varsovia y una conferencia sobre La Revolucin de Mayo y su inuencia en Amrica Latina. Pero la presencia del Responsable Nacional de Finanzas del Partido Comunista sirve a los nes de extender el manto de las sospechas sobre la relacin entre el Centro Max Nordau y el comunismo. Como en los casos anteriores, el agente policial se hace presente en la disertacin. Con mejor suerte que B-6 y advertido de que esta vez el acceso al pblico es absolutamente libre, X-1 releva el desarrollo del encuentro: desde el horario de inicio una hora despus de lo anunciado hasta el fervoroso aplauso de los concurrentes. Segn lo registrado por X-1 podemos saber que: Abord el Dr. XXX XXX, con carcter eminentemente cientco, y sin apreciaciones de carcter poltico de ninguna ndole, la situacin econmica en que se desenvuelve la economa Argentina, con abundante documentacin estadstica y en forma puramente objetiva. Sin embargo, la mencin sobre la conferencia no se agotaba en la consideracin de su carcter eminentemente cientco, sino que ahondaba en la reproduccin de ciertos argumentos que le haban resultado al informante particularmente dignos de ser destacados:
Expres el orador que en los ltimos tiempos esta rectora de nuestra economa haba derivado del Imperio Britnico hacia los Estados Unidos, que eran quienes regan la poltica econmica de todos los pases latinoamericanos, vulgarmente denominados subdesarrollados. Crtico el orador nuestra poltica econmica que nos impide comerciar con todos los pases del mundo, vindonos constreidos a hacerlo con determinados pases que nos imponen precios sumamente bajos a nuestras exportaciones, estableciendo precios extraordinariamente elevados a nuestras importaciones de productos manufacturados []
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Esbos (sic) el orador una ligera crtica al Gobierno Argentino al no haber procedido a la total ocupacin de las cuencas energticas, lo que ha permitido que las empresas extranjeras hayan disminuido la produccin al reducir la extraccin de petrleo, con los perjuicios para nuestra economa que son de imaginar (Ibdem).
La conferencia sobre la situacin econmica Argentina, pese a la percepcin objetiva y cientca, present consideraciones de carcter crtico respecto de las decisiones y lineamientos de la poltica econmica nacional, que el agente no consider especialmente condenables. Las declaraciones producidas en actos y conferencias a menudo activaban un espacio de reexin policial que se encontraban por fuera de las tareas de inltracin, vigilancia y registro. De esta manera, sus juicios no estaban siempre predeterminados por los estereotipos generales con que se confeccionaban las directivas de investigacin. En otra oportunidad, el ocial K-15 relev una conferencia sobre Estructura de la Economa Argentina, el 7 de agosto de 1964, a la que concurrieron alrededor de cien personas. Tras la descripcin de los tpicos centrales abordados por el orador, el agente concluye: Es de hacer notar, que de impresiones recogidas en el lugar de disertacin se est en condiciones de informar que el conferencista sera de tendencia frigerista, pese a que otros presentes lo ubican en la lnea trotkista (dem, s/f ). Frigerista? Trotskista? Los informes de inteligencia producto de la inltracin en las actividades desarrolladas en el Centro Max Nordau, registran los acontecimientos pero sin poder dar cuenta del objetivo inicial: establecer la relacin entre la institucin y la inltracin comunista. Sin embargo, ciertos sobreentendidos en los informes policiales parecen no requerir ms que de algunas menciones puntuales para ubicar la tendencia ideolgica de los individuos sometidos a vigilancia. Por ejemplo, durante el acto de conmemoracin del alzamiento de jvenes judos en el Ghetto de Varsovia, el agente X-1 destac la reaccin del pblico frente a la propuesta esgrimida por el miembro de la Organizacin Juda Pro-Paz, quien hacia referencia a las intromisiones perpetradas por Estados Unidos en Vietnam del Norte, el Congo y Corea del Norte:
Ante esta alarmante situacin era necesario que todos los pases democrticos y progresistas se coaligaran para obligar a los imperialistas americanos a retirar sus sucias manos de Vietnam y Cuba. Ante estas palabras la sala irrumpi en una estruendosa ovacin que dej apreciar
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bien a las claras la tendencia, tanto del orador como de los organizadores del acto (dem, s/f, cursivas nuestras).
Aunque no se adjetiva ni calica la tendencia expresada en el acto, la mencin de Cuba y la estruendosa ovacin resultan signicativas para el agente policial, que la considera como una mencin digna de ser destacada y que permite identicar bien a las claras una tendencia poltica que, aunque no se termina de explicitar, supone un guio de complicidad con el destinatario del informe policial. En oposicin a las descripciones y evaluaciones de los informes anteriores, las palabras vertidas por el orador sobre Cuba mostraban a las claras el posicionamiento poltico de todos los que poblaban la sala del Teatro pera. En cambio, las deniciones crticas de las conferencias sobre economa argentina y la relacin de dependencia frente al mercado internacional, no resultaban signicativas o, al menos, no eran sospechosas para los representantes de las fuerzas de seguridad. En este sentido, los informantes policiales parecan estar guiados por la necesidad de transmitir palabras clave que ya estaban identicadas como pertenecientes al vocabulario de los grupos que deban ser vigilados. As, el carcter de la mirada policial se cerna sobre las declaraciones, actuaciones y manifestaciones directas referidos a los polticos, la poltica nacional y la actualidad mundial. A menudo, una de las cosas que se destacaba, precisamente, era la ausencia de estas menciones. Una de las frmulas comunes registradas en los informes de inteligencia estableca que Se deja constancia que el orador en ningn momento abord ni tan siquiera soslay situaciones de la poltica internacional ni nacional de la actualidad ni de un pasado inmediato (dem, s/f ). La sospecha sobre la relacin con el comunismo, que dinamizaba la vigilancia policial, se ampli a frmulas ms extensas e inciertas hacia nes de la dcada de 1960. A medida que las formas de participacin poltica se radicalizaban, tambin las fuerzas de seguridad ampliaban el marco de posibles enemigos del orden poltico. La vigilancia sobre el Centro Max Nordau tambin registr modicaciones que acompaaban la impronta represiva. Un memorndum, que no registra fecha de elaboracin pero que por su ubicacin en el legajo pudo ser producido en 1966, tena por objeto actualizar la informacin sobre la institucin juda local. Comparado con anteriores ocasiones, el objeto de la sospecha se haba modicado.
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INTERESA CONOCER DEl CENTRO ISRAELITA MAX NORDAU y ESCUELA ISRAELITA DOMINGO SARMIENTO, sitos en la calle 11 N 1272, los siguientes puntos: 1) Nmina completa de personas que integran la comisin directiva y cargos que ocupan. 2) Contactos que mantienen con elementos izquierdistas. 3) Actividades que desarrollan. 4) Contactos que mantienen esas entidades con organizaciones de extrema izquierda. 5) TODO OTRO ANTECEDENTE QUE ESTIME DE INTERES CONSIGNAR (Idem: s/f ). Al igual que en el pasaje del peronismo a la Revolucin Libertadora en el cual se reconoca un corrimiento del registro de las inclinaciones polticas de los individuos que participaban del Centro Max Nordau, la conictividad poltica que condujo al derrocamiento del gobierno radical de Arturo Illia y la instauracin de una nueva dictadura militar, autoproclamada como Revolucin Argentina, inscribi un nuevo desplazamiento: el acento se puso en las relaciones con elementos y organizaciones de extrema izquierda. Pese a que el legajo se extiende varios folios ms, no se encuentra la respuesta al memorndum que requiere detalles de la relacin entre el Centro Max Nordau y las organizaciones de extrema izquierda. Acaso, como en las anteriores oportunidades, los agentes no pudieron raticar la informacin? El vnculo con el peronismo haba sido registrado con la expresin formal de una opinin favorable al actual Gobierno, que se justiprecia en un 55%. Pero la relacin con el comunismo y con las organizaciones de extrema izquierda no pudo ser vericada empricamente por los agentes de la inteligencia policial, ni siquiera en el momento ms lgido del terrorismo de Estado, durante la ltima dictadura militar. A travs de la obtencin de un Peridico Juvenil, Renacer, producido por los jvenes del Centro Max Nordau, el Jefe de Inteligencia de La Plata, en memorndum fechado el 5 de octubre de 1979, remite el ejemplar para el anlisis de contenido227. Un agente policial resea cada uno de los artculos, destacando
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A juzgar por el informe de inteligencia que acompaa al memorndum, el anlisis de contenido se caracterizaba por establecer un diagnstico detallado de las particularidades de los artculos y el posicionamiento poltico de los editores.
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que en estos se pueden apreciar que los conceptos vertidos redundan en la defensa de los ideales judos y de los intereses de su comunidad. (Archivo DIPBA, Mesa DS, Legajo N 1.425, Carpeta Varios, caratulado Investigacin Centro Literario Max Nordau, .: 15) Una excepcin es el artculo A 129 aos del fallecimiento del Gral. JOS DE SAN MARTN. En este escrito se identica su lucha libertadora con la del pueblo judo y Finaliza ensalzando la lucha del pueblo nicaragense. La alusin a la revolucin sandinista en Nicaragua, motiv la siguiente consideracin por parte del agente de inteligencia: debe tenerse en cuenta lo expresado en el primero de los artculos, cuando los editores elogian sin retaceos a la revolucin nicaragense que terminara con el rgimen del Presidente Anastasio Somoza, sin tenerse en cuenta la inltracin comunista que cooper en la planicacin y desarrollo de estos acontecimientos. (dem, : 16). Aunque se advirtiera sobre la exaltacin de la revolucin nicaragense, el agente policial realiz una expresin novedosa en relacin al comunismo y el Centro Max Nordau: Con respecto al Centro Literario en s, de acuerdo a los antecedentes obrantes en esta Direccin General y las investigaciones realizadas a tal efecto, se estima que la ideologa comunista detectada en algunos de sus miembros, no tendra gravitacin fuera del mbito de dicho Centro y dentro de este se vera reducida a una mnima expresin. En primer lugar, y tras dos dcadas de inltracin, vigilancia y registro, un agente de la DIPBA expresa que la inuencia del comunismo en la institucin es de una mnima expresin. Magra conclusin para un trabajo de vigilancia que haba supuesto como hiptesis que esta institucin poda ser particularmente sensible al comunismo. Las palabras del agente policial, a su vez, descubren otros aspectos de la inteligencia estatal, o al menos, del uso del Archivo y Fichero de la DIPBA. Al evaluar el Peridico Juvenil, el agente destaca que de acuerdo a los antecedentes obrantes en esta Direccin General la dimensin comunista del Centro Max Nordau es de una mnima expresin. La referencia a los antecedentes de la institucin propone que los materiales producidos por la DIPBA y depositados en el legajo de la misma, eran consultados para las investigaciones policiales. La vigilancia ejercida a travs de ms de tres dcadas result un material de consulta para el trabajo policial.
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Orden y control: alcances y limitaciones del trabajo de inteligencia policial

El trabajo de inltracin, vigilancia y registro realizado por los agentes policiales pareciera tener en claro el sentido de su observacin: los posicionamientos y las acciones polticas que desarrollan estas instituciones. Las asambleas de socios y los actos eleccionarios en pos de constituir una Comisin Directiva son, mayoritariamente, registrados. Pero, a diferencia de los tiempos en los que el Registro estadstico de entidades actualizaba la nmina de representantes, la incursin y obtencin de materiales fue la forma mediante la cual se efectuaba el control. Como evidencia el seguimiento realizado al Centro Max Nordau, los actos, conferencias y reuniones de socios constituan el marco de actividades vigiladas. La informacin registrada en los informes de inteligencia tiende a estar sistematizada: el horario de inicio de la actividad, la cantidad de asistentes, los oradores y si era posible las palabras que estos vertan. Finalmente se destacaba el horario de nalizacin, al que segua una frmula que es comn en los informes policiales: terminado a las 22:45, sin que durante el transcurso de la misma [ceremonia religiosa] se registraran incidencia alguna (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 2, La Plata, seccin 1ra, caratulado Asociacin Unin Israelita de Benecencia y Proteccin Reciproca, s/f ) o Al promediar las 15.15, tuvo lugar la desconcentracin, sin registrarse secuencias ulteriores (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 272, La Plata, seccin 1ra, caratulado Asociacin Mutual Israelita Argentina Filial La Plata, : 10). El orden, a la vez que el grado de politizacin de los individuos judos y sus instituciones, constituye un aspecto relevante de la informacin que guardan los legajos. Tanto la descripcin de los actos, como la manera de describirlos, guardan una estrecha relacin con la nocin del orden, que trata de subrayar la meticulosidad con la que los informes son efectuados. No se trata nicamente de raticar la informacin que es solicitada por las diversas agencias del Estado vinculadas a establecer el nivel de cercana con el comunismo sino de dar una detallada descripcin acerca del evento al que fueron asignados. Sin embargo, la preocupacin por el orden que atae a la mirada policial, contrasta con la secuenciacin del foliado de las fojas o, en ocasiones, con la incorporacin de informes de inteligencia en los legajos de instituciones que reeren a actividades o instituciones diferentes. En primer lugar, se puede observar que la temporalidad Memorndum-Informe de
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Inteligencia no siempre es respetada. En algunas oportunidades se encuentra un informe de inteligencia y a posteriori el memorndum que dio lugar a la inltracin y registro de datos. De manera que para dar cuenta de algunas de las problemticas para comprender la dinmica de la vigilancia policial, resulta necesaria la lectura completa de un Legajo. En segunda instancia, los legajos tienden a incorporar informes sobre actividades e instituciones que no se condicen con lo enunciado en la cartula del expediente. Esto puede ser resultado, en gran medida, a que las organizaciones poseedoras de legajos tendan a ser subsidiarias de las instituciones centrales. Tanto los Amigos del Maguen David Adom, los Amigos de la Universidad Hebrea de Jerusalem y la Organizacin Sionista de Pioneras funcionaban en la sede de la AMIA-La Plata. Lo mismo ocurra respecto de la Escuela Israelita Domingo Faustino Sarmiento y el Centro Max Nordau. El seguimiento realizado a las instituciones judas locales muestra que la vigilancia y el control tendi a recaer en los organismos centrales: el Centro Max Nordau y AMIA-La Plata. El resto de las organizaciones observadas, exceptuando el de la Asociacin Hebrea Macabi, comprende una serie de legajos que poseen poca cantidad de fojas y, a su vez, de informacin: los tipos documentales que priman en estos ltimos son los Registros estadsticos de entidades y los recortes periodsticos. Sin embargo, se puede observar que al interior de los legajos de las dos grandes instituciones locales se encuentran informes de inteligencia que aluden a actividades desarrolladas por las otras organizaciones. La informacin que suministraba el agente policial no responda, nicamente, a la lgica del esclarecimiento de los acontecimientos. Para la dinmica de la Direccin de Inteligencia, toda informacin podra resultar de utilidad. Cercana a las dinmicas burocrticas, los informes de inteligencia dan cuenta de aquello que no es demandado por los organismos estatales. Como evidenciaba el informe del agente B-29 sobre el adoctrinamiento comunista a travs del idish en la Escuela Israelita Domingo F. Sarmiento el funcionario policial pona en circulacin el conocimiento adquirido como producto de su labor, aunque la respuesta fuese negativa. El registro de los acontecimientos y la produccin de informes eran caractersticos del trabajo efectuados por el agente policial. En algunos casos, la obtencin de la informacin poda llegar a ser reconocida por la autoridad jerrquica:
Dirjome al seor Jefe, elevando a su consideracin informacin relacionada con la realizacin del IX Congreso de la Federacin de Entidades Judas en la Argentina.
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Permitome hacer constar que en mrito a la laboriosidad, idoneidad y espritu de sacricio demostrado por XXXXX XXXXX, que realizara durante tres das feriados control y posteriormente la confeccin del presente informe adjunto, el suscripto procedi a felicitarlo en reunin de personal, exaltando ante sus camaradas su comportamiento (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 212, Capital Federal, caratulado Federacin de Entidades culturales judas en la Argentina, : 9).
Sin embargo, como puede observarse en los documentos, muchas veces la tarea no resultaba apacible. En algunas oportunidades, los agentes narran los problemas a los que se ven enfrentados en pos de obtener la informacin solicitada. En primer lugar, y en mayor medida, uno de los obstculos lo representaba el idioma. Los informes de inteligencia de los actos y las conferencias en las que se presentaba un orador cuyo discurso era pronunciado en idish o hebreo, presentan una laguna en la descripcin realizada por los funcionarios policiales. Por ejemplo, al hacerse presente un funcionario policial en la sede de la AMIA-La Plata para vigilar un acto en solidaridad con Israel, el mismo advierte que:
Durante el desarrollo usaron la palabra el Teniente Coronel (R) del Ejercito Israel XXX XXX y el seor MOSHE BARAM, destacado diputado Israel, para seguidamente pasar a proyectar un lm titulado En el Sptimo Da, de procedencia israel. Cabe agregar que las disertaciones a cargo de los nombrados, se desarrollaron en idioma Idisch, por cuanto no se pudo identicar lo expresado por los mismos (Legajo N 272, : 11).
Aunque seguramente los discursos fueron realizados en hebreo y no en idish, el sealamiento del agente policial nos indica una de las falencias del trabajo de registro policial. Otro de los problemas que resultaba central a los nes de la inteligencia policial era la inltracin. Como ocurri con el agente B-6, a quien le fuera encomendado vigilar las actividades desarrolladas por el Centro Max Nordau en los festejos de su cincuentenario, varios informes destacan las dicultades para introducirse en las instituciones en pos de obtener informacin. El agente K-11, al presentarse en la Asociacin Hebrea Macabi para registrar la conferencia sobre Actualidad Israel, informa que:
A la espera de que comenzara la misma se me aperson un dirigente de la citada institucin inquirindome cuales eran los motivos por el cual me encontraba all y si era socio de la casa, para manifestarme seguidamente
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que no poda permanecer en el local, pese a la insistencia de mi solicitud para poder asistir a la misma tuve que hacer abandono del mismo (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 37, La Plata, seccin 1ra, caratulado Asociacin Hebrea Macabi, s/f ).
Lo mismo sucede con el agente D-2, quien no puede obtener la informacin de lo tratado por la Asamblea General Ordinaria del Centro Max Nordau. (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 29, La Plata, seccin 3, caratulado Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau, s/f ). Sin embargo, los problemas para presenciar actos, conferencias y asambleas no se limitaban a que los agentes fuesen descubiertos. En algunas oportunidades, el agente concurra ya terminadas las actividades. (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 37, La Plata, seccin 1ra, caratulado Asociacin Hebrea Macabi, : 10; Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 272, La Plata, seccin 1, caratulado Asociacin Mutual Israelita Argentina Filial La Plata, : 47) Finalmente, C9 tuvo una dicultad de otro tipo cuando fue enviado a registrar la primera reunin del ao de la Organizacin Sionista de Pioneras. Se desconoce el carcter de las pelculas y el desarrollo de la reunin en detalle, por cuanto resulto imposible, por razones obvias, entrar al local en el que se reunieron las damas. (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 174, La Plata, seccin 1, caratulado Organizacin Sionista de Pioneras) La DIPBA no tena intrpretes ni traductores. Tendra, acaso, personal femenino que realizar el trabajo de inltracin? Resulta difcil, a juzgar por las descripciones que realizan las fuentes policiales, establecer una respuesta denitiva. Pero la imposibilidad de registrar la reunin de la Organizacin Sionista de Pioneras refuerza la imagen de la polica como una institucin masculina. A la vez que, si consideramos como un a priori que la reunin de damas era exclusivamente para mujeres, los funcionarios jerrquicos sobrevaloraron la capacidad del agente C9. La imposibilidad de inltrarse en reuniones, as sea de damas, no se traduca en un impedimento para obtener informacin. La presencia y la espera eran compensadas con el registro de alguna informacin: el agente pudo, al menos, advertir la cantidad de damas que asistieron. En otra ocasin, por ejemplo, una cena transcurrida en el campo de deportes de la Sociedad Israelita slo permiti informar sobre los vehculos estacionados en las inmediaciones del lugar con chapas patentes de esta provincia. (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 2, La Plata, seccin 1, caratulado Asociacin Unin Israelita de Benecencia y Proteccin Reciproca, s/f ) Como se mencionaba anteriormente, un informe
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de inteligencia suministra siempre alguna informacin. sta poda provenir, en los casos en los que era impracticable la inltracin, de la observacin o, incluso, de la consulta a los propios individuos que haban participado de la conferencia, acto o asamblea. De esta manera, los informes muestran una tensin acerca de las condiciones de la espa: mientras en algunas oportunidades son expulsados de las actividades, en otras son informados por los miembros de las instituciones. Aunque no se pueda armar que los individuos que participaban de las actividades desarrolladas en estas instituciones fuesen concientes del destino de la informacin brindada, la obtencin de la informacin no siempre requera de la inltracin. En un sentido similar los recortes periodsticos que contienen los legajos sirven como otra forma de actualizar la informacin: desde la realizacin de una conferencia o la renovacin de la Comisin Directiva, los artculos de peridicos locales resultaban una de las formas con las que el Archivo y Fichero de la DIPBA incrementaba la informacin. Si bien los agentes de la DIPBA actuaban bajo las directivas de los funcionarios jerrquicos, cumpliendo con las solicitudes emitidas en los memorndum, en algunas ocasiones el origen del espionaje era producto de la dinmica legal y/o administrativa impuesta a las organizaciones civiles y polticas. Entre los tipos documentales que se encuentran en los legajos, un puntapi para la vigilancia y el control eran las cartas remitidas por las instituciones a las comisaras en pos de solicitar custodia y/o demandar autorizacin para la realizacin de un acto, conferencia, celebracin religiosa u asamblea.
Sr. Comisario de la Seccional 3 de La Plata. De nuestra consideracin: Por la presente nos dirigimos a Ud. a n de solicitarle el correspondiente permiso policial a n de efectuar el pxmo. 19 de abril, un acto en conmemoracin del vigsimo aniversario del levantamiento de Ghetto de Varsovia. El mismo se realizar en la Sala del Teatro Opera 58-770 a las 21 hs. Aprovechamos la oportunidad para requerir de Ud. el envo de custodia policial (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 29, La Plata, seccin 3, caratulado Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau, s/f ).
El comisario Ral Molina, Jefe de la Comisara 3 de La Plata, remite la carta solicitando permiso para la realizacin del acto y custodia policial al Director
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del Servicio de Informaciones de la Polica de la Provincia de Buenos Aires, a los nes que estime corresponder. Las tres pginas producidas por el empleado B-4 que informan sobre el desarrollo del acto, la cantidad de asistentes y las palabras de los oradores, ilustran cul fue la funcin que cumpli para el Director de la DIPBA la carta enviada por el presidente del Centro Max Nordau. La vigilancia de una conferencia era producto de la informacin que las instituciones brindaban sobre la futura realizacin de la misma. El trabajo del funcionario policial no se sustentaba solamente en la inteligencia previa desarrollada por la DIPBA, sino que los funcionarios policiales eran advertidos sobre el desarrollo de una actividad en algunas ocasiones, por parte de sus organizadores. Si bien la DIPBA ejerca una funcin vinculada al seguimiento y control de las instituciones de la sociedad civil, muchos de los mecanismos administrativosburocrticos implementados por el Estado como las solicitudes de permiso para la realizacin de un acto pblico contribuan con esa funcin. Las cartas enviadas a la Comisara 3, por parte de las autoridades del Centro Max Nordau y la Comisara 1, por parte de las autoridades de AMIA-La Plata, Macabi y las dems organizaciones que funcionaban en su sede, resultaron un insumo relevante para activar y dinamizar el trabajo de inltracin, vigilancia y registro que realizaron los agentes policiales, a juzgar por el peso que tienen en los legajos del archivo de la DIPBA. La pesquisa policial, considerando el registro que ha sido guardado en los legajos que remiten a las instituciones judas de La Plata, muestra quines y cmo fueron observados por los agentes de la DIPBA. Sin embargo, otra caracterstica de la espa debe ser considerada. La vigilancia, inltracin y control ejercida por la Direccin de Inteligencia no eran el producto del trabajo exhaustivo. La composicin de un legajo describe un conjunto acotado de actividades registradas. En primer lugar, contemplando las fechas extremas de los legajos analizados, se puede establecer que no todas las instituciones y organizaciones fueron vigiladas de la misma manera a lo largo del tiempo. Slo aquellas que corresponden al Centro Max Nordau, AMIA-La Plata y la Asociacin Hebrea MACABI tienen como caracterstica la espa a lo largo de varias dcadas. La ausencia de menciones acerca de cmo fueron vigiladas organizaciones como Amigos del Maguen David Adom, Amigos de la Universidad Hebrea de Jerusaln, Organizacin Sionista de Pioneras, Escuela Popular Israelita Domingo F. Sarmiento, entre otras, responde a que sus legajos contienen, casi en forma exclusiva, los Registros Estadsticos de Entidades, recortes periodsticos y cartas de solicitud para la organizacin de actos.
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Por el contrario, las instituciones centrales contemplan un seguimiento mayor que tena por resultado la elaboracin de informes de inteligencia sobre las actividades desarrolladas. Sin embargo, si se observa la cantidad de informes que dan cuenta de las actividades vigiladas se puede establecer que la dinmica del control tendi a ser espordica. Es decir, a lo largo de un ao son registradas unas pocas conferencias, ceremonias y actos. Si slo se contempla el registro de las actividades que han quedado en los legajos, se podra armar que el trabajo que desarrollaban estas instituciones era poco sistemtico. Sin embargo, por las caractersticas de las actividades vigiladas en cada institucin, se puede establecer que los agentes de la DIPBA observaban el mismo tipo de actividades, ao tras ao, en cada una de las instituciones centrales, no afectando a todas las tareas desarrolladas por las mismas. Como se mencion anteriormente, el Centro Max Nordau fue sometido a un seguimiento para establecer sus posicionamientos polticos e ideolgicos. La impronta del control policial se legitim travs de la vigilancia poltica: los actos de conmemoracin del Levantamiento del Ghetto de Varsovia y los de repudio a los atentados antisemitas quedaron registrados en minuciosos informes de inteligencia. En cambio, en el caso de AMIA-La Plata y la Asociacin Hebrea MACABI, se contemplaron las ceremonias religiosas y los actos de celebracin de los aniversarios de la creacin del Estado de Israel. Aunque la informacin recaudada era cuantiosa, no se observ, en esta ltima, el sesgo de la persecucin ideolgica.
Reexiones nales
Este trabajo se propuso caracterizar la mirada de la DIPBA sobre los judos, a travs del anlisis de los legajos vinculados con la espa, el registro y control efectuados por dicho organismo sobre las instituciones de esta comunidad localizadas en La Plata. La temporalidad de los legajos analizados evidencia un seguimiento que se efectu a lo largo de ms de dos dcadas. Al respecto, una serie de consideraciones acerca de la propia temporalidad de este trabajo sirve para proponer futuras perspectivas para la investigacin en torno de este repositorio. Los primeros registros de las tareas de inteligencia desarrolladas por la institucin policial bonaerense exceden a la propia temporalidad de la DIPBA. Si, como mencionamos en la breve resea introductoria, la agencia estatal fue creada en 1956, los Registros estadsticos de entidades nos remiten al control y seguimiento poltico-ideolgico que el Estado provincial efectu desde mediados de la dcada de 1940.
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Como mostr el anlisis de las mismas, durante el gobierno peronista las evaluaciones realizadas por los agentes policiales se concentraron en precisar el posicionamiento de las mencionadas instituciones respecto del peronismo. Los Registros estadsticos de entidades donde se establecen los porcentajes de apoyo al partido de gobierno entre los miembros de las Comisiones Directivas del Centro Max Nordau y la AMIA La Plata, tienden a mostrarnos que el registro y control se efectuaba de manera nimia e intermitente cada vez que se renovaban los cargos de las dirigencias institucionales. En este sentido, los documentos que forman parte del acervo DIPBA sirven para profundizar las perspectivas de nuevas investigaciones (Lvovich 2001; Rein 2001) que critican el carcter esencialmente antisemita del gobierno peronista. Si bien, como seala Rein (2001), durante los primeros mandatos de Juan Domingo Pern, existieron una serie de medidas que resultaron frtiles para engrosar las acusaciones respecto del vnculo entre fascismo y peronismo el ingreso de jerarcas del rgimen nazi, por ejemplo, tambin pueden hallarse algunas actuaciones emprendidas o acompaadas desde el Poder Ejecutivo tendientes a incorporar a las organizaciones comunitarias judas a la escena poltica y, sobre todo, al peronismo. La creacin, en febrero de 1947, de la OIA Organizacin Israelita Argentina, el nombramiento de funcionarios de origen judo y el establecimiento de un embajador judo en la delegacin diplomtica argentina en Tel Aviv, son algunas de las medidas adoptadas por el gobierno que ponen en suspenso el carcter antisemita de los primeros gobiernos peronistas (Rein 2001: 87-96). Tras el derrocamiento de Juan Domingo Pern, como puede observarse a travs de los documentos escrutados, las evaluaciones y formas de bsqueda y produccin de informacin, por parte de los funcionarios de la DIPBA, se vieron sometidas a nuevos nes. En un primer momento buscaron, a travs de la presencia policial en diversas actividades desarrolladas por las entidades comunitarias, establecer los vnculos de las instituciones judas con el comunismo y, hacia nes de la dcada de 1960, con organizaciones de extrema izquierda. Como seala Funes (2006: 203-204), los objetivos que encuadraban el trabajo policial fueron redenidos al comps de la dinmica de la confrontacin poltica que caracteriz a la Argentina en el siglo XX. Las fechas extremas de los Legajos abordados muestran que el seguimiento, la produccin de informes de inteligencia y la tarea de archivar la informacin en los diversos legajos institucionales no van ms all de la dcada de 1970, con la excepcin del Legajo N 272 AMIA-La Plata, que naliza en 1987. Sin em-
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bargo, la Direccin de Inteligencia continu sus tareas hasta 1998. Como seala Jaschek (2003: 31), en relacin a las labores desarrolladas por los funcionarios de la DIPBA durante el perodo que se inaugura con la transicin democrtica y que naliza con el cierre de la Direccin, el registro realizado sobre los diversos actores evidenci la preocupacin por parte de los agentes de inteligencia ante la prdida de espacio y recursos para llevar a cabo sus funciones. Durante este ltimo perodo, el control sobre las instituciones judas platenses muestra una fuerte reduccin. Aunque los Legajos referidos a este perodo no fueron analizados en este trabajo, se puede destacar que la dinmica de la observacin policial tendi a fragmentarse. Los trabajos realizados con los archivos de la represin se caracterizaron por indagar acerca de la magnitud de la persecucin poltica efectuada durante las dictaduras militares del Cono Sur (Da Silva Catela y Jelin 2002). Sin embargo, los Legajos archivados que dan cuenta sobre las formas de inltracin, vigilancia y registro al que fueron sometidas las instituciones judas de La Plata, indican que la informacin producida por la DIPBA excede el periodo de la ltima dictadura militar. En consecuencia, la riqueza de su fondo documental radica en la posibilidad que nos ofrece para analizar la dinmica de seguimiento y registro durante un tiempo considerable. Es decir, las particularidades del trabajo que ejercieron sus funcionarios no deben circunscribirse a la dcada de 1970. Desde esta perspectiva es factible avanzar en la identicacin y la comprensin de los cambios y las continuidades en las tareas de inteligencia poltica desarrollada por el Estado y registrada, en parte, por el archivo de la DIPBA. El anlisis efectuado en este artculo permite considerar y poner en suspenso otra perspectiva analtica. Como advierten Bohoslavsky y Di Liscia (2005), en las ltimas dos dcadas han proliferado los estudios sobre las diversas agencias de control social: crceles, manicomios, hospitales y escuelas, entre otras, han sido investigadas por diversos cientistas sociales. Estas investigaciones, deudoras de la obra de Michel Foucault, lograron promover un campo de estudio y han puesto de maniesto las estrategias seguidas por las elites y las clases dominantes para imponer un modelo de ciudadano, sirvindose del poder regulador y normalizador de los Estados nacionales sobre la sociedad civil. Sin embargo, Bohoslavsky y Di Liscia (2005: 9) proponen una serie de reparos, que pueden ser fructferos para el anlisis de la DIPBA, respecto de la capacidad reguladora y la efectividad que han tenido los programas cientcos y polticos, as como las instituciones encargadas de sus implementaciones.
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En oposicin a la consideracin efectuada por el secretario del Centro Max Nordau, tras recibir los Legajos de la DIPBA por parte de los miembros de la Comisin Provincial por la Memoria acontecimiento narrado en las primeras pginas de este trabajo, podemos armar que la investigacin desarrollada permiti reconocer, como indican Bohoslavsky y Di Liscia (2005: 10-12), la distancia entre la propuesta y/o programa institucional y la labor real desarrollada por los funcionarios policiales. El anlisis efectuado con los Legajos de las instituciones judas locales permite relativizar el enunciado que asevera la efectividad del control social y poltico ejercido por la DIPBA. La diversidad de documentos analizados permiti mostrar cmo el trabajo de inltracin, vigilancia y registro policial se caracteriz por su no organicidad y una dinmica burocrtica-administrativa que, por momentos, evidenciaba la poca profesionalidad de la institucin policial. Como consideran Bohoslavsky y Di Liscia (2005), se puede proponer que exista un hiato entre los supuestos y estereotipos que regulaban la demanda de informacin por parte de la jerarqua policial suponer la existencia de los vnculos entre comunismo o extrema izquierda e instituciones judas y los informes producidos por los diversos agentes de inteligencia. El seguimiento realizado entre 1947 y 1979 al Centro Max Nordau, por ejemplo, sostena, por parte de la jerarqua de la institucin policial, la sospecha de la relacin existente entre comunismo y judasmo. Como vimos en el desarrollo del trabajo, los informes producidos por agentes annimos nunca pudieron establecer la veracidad de esa vinculacin. No obstante, el Centro Max Nordau perteneci al ICUF hasta junio de 1985. Esta organizacin se fund, en Argentina, hacia 1941 y sera heredera de la Ievsteksie, la seccin idiomtica idish del Partido Comunista. De acuerdo a algunas investigaciones, la relacin entre la direccin del Partido y la dirigencia del ICUF cobrara diversos grados de dependencia (Schenkolewsky-Kroll 1993 y 2001; Svarch 2005; Bacci 2005). No obstante, aunque el vnculo no era puesto en duda por los diversos actores de la comunidad juda, los agentes de inteligencia policial no podan corroborar su existencia. Sin embargo, as como estos informes brindaban siempre algn dato aunque no pudiesen raticar el vnculo con el comunismo o la extrema izquierda, en muchas oportunidades la capacidad de registrar los actos, reuniones y actividades se vea vedada por la falta de recursos o por la poca formacin de los agentes. Los casos referidos al desconocimiento del idish y la imposibilidad de inltrarse en reuniones de mujeres resultan ilustrativos. A su vez, el registro
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sistemtico de unas pocas actividades actos de Levantamiento del Ghetto de Varsovia, Creacin del Estado de Israel y de diversas conferencias evidencia que el seguimiento que se efectuaba sobre estas instituciones no se produca de manera permanente. El control social y poltico, aunque serva a los nes de acumular informacin sobre las instituciones y los individuos, se realizaba de manera intermitente y de forma decitaria en relacin a la demanda formulada por la jerarqua institucional. En este sentido, el anlisis de los Legajos permite matizar la nocin, sugerida por Funes (2004), acerca del proceso de profesionalizacin del trabajo de inteligencia policial en el contexto de la guerra fra y la radicalizacin de la violencia poltica en Argentina. Aunque la informacin producida por los agentes de la DIPBA se incrementa al comps de las leyes represivas (Funes 2004: 216), las maneras en que sta es obtenida no pareciera indicar, al menos para el caso abordado en este trabajo, un alto grado de profesionalidad.
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Presentacin
Ms de 20% del total de efectivos que integraban la polica de la Provincia de Buenos Aires fueron separados de la fuerza entre 1991 y 2007. Unos 5667 entre 1991 y 2004 y unos 3500 entre 2005 y 2007. El gobierno provincial utiliz para tales nes distintos recursos, todos los cuales fueron considerados pblicamente como mecanismos de depuracin de la bonaerense. Esos recursos incluyeron distintas modalidades de sancin contemplados por la administracin pblica, tales como suspensiones, cesantas y exoneraciones, as como el retiro anticipado de la fuerza. Esas prcticas fueron posibles gracias a la ley provincial 13.188 que desde el ao 2005 declar el estado de emergencia de las policas de la Provincia de Buenos Aires, estableciendo en su articulo 4 que: La emergencia es causal suciente para poner en disponibilidad simple o preventiva al personal de las policas. La implementacin de dicha normativa introducira por la negativa, criterios de selectividad del personal policial, es decir la denicin de las cualidades sociales, morales y profesionales que deber poseer un funcionario si quiere permanecer y crecer en la carrera. Tal racionalidad ha sido reforzada por el espacio poltico meditico, que tambin se ocupa de establecer cules son los actos abominables y las cualidades cuestionables que no debera poseer quien quiera ser funcionario policial. As,
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regularmente, los peridicos de circulacin nacional pero ms enfticamente Pgina/12, se encargan de anunciar las cifras de la depuracin, realizar crnicas sobre comportamientos criticables de los policas, o entrevistar a quienes conforman el espacio tcnico poltico en el tema. Estas diferentes formas de intervencin en el espacio poltico meditico, adems de congurar una materia y un campo de disputa especco, el de la seguridad cuestin que excede el objeto de este trabajo, clasican, marcan, delimitan y denen el comportamiento policial desviado, incluyendo principalmente los usos abusivos, extorsivos o brutales de la fuerza pblica. As, los casos que involucran a policas acusados de gatillo fcil, maltrato y muerte en los calabozos de las comisaras, golpizas en interrogatorios, ejemplican los usos injusticados de la fuerza. En consecuencia, la ausencia generalizada de justicacin en el uso o amenaza de uso de la fuerza es de los factores que denota la existencia de un cierto nivel de acuerdo entre quienes intervienen en el espacio poltico y poltico-meditico, en torno al problema policial. Esto implica que el uso de la fuerza debe realizarse justicadamente en situaciones o casos que lo ameriten. La pregunta es cules son los valores o lgicas que justican la aplicacin de la fuerza en esos casos y para quines. Nos interesa, en ltima instancia, conocer desde la perspectiva de los policas, el conocimiento de las lgicas que inhiben o exigen el uso de la fuerza. La situacin actual de crtica pblica a la polica bonaerense, resultado de un proceso de ms de una dcada de ataque sostenido y objetivacin de la maldita polica, es propicia para reconstruir las racionalidades mediante las cuales los policas buscan legitimar y justicar su comportamiento a travs de ejemplos, ancdotas y otros tipos de recursos discursivos. A partir de estos recursos, los policas delimitan y ponderan su propio ocio, frente al de otros. Adicionalmente, nos muestras una cierta diversidad de la cultura profesional resultante de trayectorias profesionales variables, de diferencias generacionales e incluso de la capacidad de cada uno para alcanzar una mayor reexividad personal sobre su ocio. As, por ejemplo, para los altos mandos policiales todo sucede como si la lgica central consistiera en reducir la exposicin personal a situaciones que requieran un uso imprevisto de la fuerza propia y la de los policas bajo su mando. En un plano conceptual, buscamos confrontar a partir de este anlisis el enfoque dominante que sostienen especialistas anglosajones y se reproduce con frecuencia en el espacio poltico meditico local y segn el cual, existe una tendencia universal a la autonoma policial con respecto al poder poltico y la
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esfera social. Particularmente, la lnea que siguen los trabajos pioneros de Jerome Skolnick (1965), reere a la existencia de una cultura policial cuyos valores autnomos a otras esferas sociales se reproducen en el carcter imprevisto, urgente y singular de los eventos con los que lidian los agentes. Entendemos que, lejos de poder representar el ocio policial como una cultura particular homognea o un mbito corporativo cerrado en trminos morales y valorativos e impermeable al control gubernamental, siguiendo en parte a Dominique Monjardet (1994 y 1996) consideramos que los saberes prcticos de ese ocio se nutren tambin de trayectorias profesionales diferentes y de un conjunto de principios, disposiciones y cualidades tomadas de mbitos no policiales de los cuales los policas forman parte como vecinos, amigos, padres, esposos, madres, estudiantes universitarios, pastores evangelistas, ciudadanos, etc. La autonoma policial resultara as un concepto cuya aplicacin da escasa cuenta del campo de las relaciones que denen el ocio policial en nuestras latitudes.
El problema de la justicacin del uso de la fuerza

Durante los ltimos aos una porcin de los crticos al desempeo de la polica de la Provincia de Buenos Aires la fuerza armada ms grande del pas, con cerca de cincuenta y dos mil agentes activos , particularmente los crticos progresistas, han ofrecido explicaciones sobre el origen de los desvos, que conuyen en el argumento de que la polica cobr desde comienzos de la democracia una autonoma poltica que la puso a distancia de su democratizacin y modernizacin institucional (Mguez e Isla 2003; San 2002; CELS HRW 1998). Esta evaluacin crtica busca tcitamente resolver un problema de orden poltico: cmo producir la democratizacin o modernizacin de esta institucin armada de manera que el uso de la fuerza pblica sea al mismo tiempo justicable y efectivo. Tal democratizacin y modernizacin de la polica implica desde el punto de vista de la crtica, adems de la expulsin de los policas irrecuperables, la infusin de valores y prcticas al ocio de polica, que lo conviertan en uno legtimo para el rgimen democrtico y societal vigente. El uso de la fuerza policial podra as volverse legtimo. La gobernabilidad pblica de la fuerza quedara sostenida por esos valores compartidos, fundados entre otros por los contenidos esparcidos por la tradicin conceptual de los derechos humanos.
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En suma, segn tales perspectivas, el gobierno de la seguridad dependera de hacer de ese uso de la fuerza uno socialmente justicable. La extincin de la brutalidad y la corrupcin policial dependen, para la lgica de la crtica, de cmo convertir en regimenes democrticos el atributo policial incuestionable del uso de la fuerza en uno legtimo. Para este punto de vista, romper la cultura policial, librar al ocio policial de la huella post-autoritaria y de la lgica militar que sta implica, as como de todos los vicios que caracterizan a un grupo cerrado, aislado y corporativo, requiere que los policas se re-socialicen en valores socialmente disponibles e idealmente compartidos228. Aunque haya opiniones encontradas sobre cules son los instrumentos ms idneos para infundir a los policas valores legtimos la estructura institucional, la distribucin de funciones, los contenidos formativos, el cuerpo docente o el ambiente de formacin (la universidad ms que la Escuela Vucetich), existe un acuerdo general entre los crticos sobre la importancia de introducir valores que actualmente la polica no tiene. Vemos como la lgica de la crtica al comportamiento policial persigue una solucin al problema que describi Egon Bittner, quien seal que la cuestin en torno a la polica no es el uso de la fuerza, sino su justicacin. Bittner (2001:299) arma que slo la polica es utilizada, habilitada y requerida para hacer frente a toda situacin crtica donde el uso de la fuerza sea potencialmente necesario y dene al ocio de la siguiente manera: La policia no es otra cosa que un mecanismo de distribucin en la sociedad de una fuerza justicada por una situacin (Bittner, 1991: 230)229. Para el autor esa justicacin depende poderosamente de la situacin y de su carcter crtico y no slo de los valores compartidos. De hecho los casos de abuso de la fuerza policial requieren de la reconstruccin del hecho por parte de la justicia, quien determina si fue o no fue justicado.230 Cuando los policas arman, como en este caso: Nosotros
En rigor los especialistas en la Argentina no han explicado cmo la militarizacin provoca un uso injusticado de la fuerza, es decir cmo se sostiene la justicacin interna. Para el caso de la polica francesa durante el perodo de depuracin gaullista Jean Marc Berliere plante que la militarizacin implica hacer un uso de la fuerza justicado por la obediencia a una orden dada por un superior cuyo incumplimiento en contextos militares supone una sancin penal. Como consecuencia de ello se desalienta el sentido de la responsabilidad individual de los actos ms compatible con un estado de derecho (Berliere 1996:212). 229 La police nest rien dautre quun mcanisme de distribution dans la socit dune force justie par une situation 230 Sin duda que como la sociedad no es homognea ni los valores son plenamente compartidos existen divergencias en torno a que situaciones justican la fuerza. Cualquier homicidio requiere del proceso judicial la reconstruccin de la situacin. Como ejemplo, el asesinato del docente
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hacemos el trabajo antiptico, est claro porque a quin le gusta que le pongan lmites?, entienden que no hay situacin, por ms crtica que esta sea, que cuente con la justicacin de quien es objeto del uso de la fuerza. Ahora, tambin reconocen que hay policas cuyo comportamiento es propio de un loco, en aquellos casos en que disparan a matar. Todo lo cual indica, que los policas poseen recursos para justicar el uso que hacen de la fuerza que la lgica de la crtica no contempla y que responde a ella. Tal vez, para entender el campo que opone estas lgicas de la critica y su respuesta, sea conveniente contemplar en las argumentaciones de quienes detentan el uso de la fuerza el peso de la situacin, pensada sta menos como el contexto que dene la urgencia de la intervencin policial que revisa la actuacin judicial, como las condiciones sociales que se imponen cotidiana y rutinariamente al trabajo policial. Para poner cierta distancia respecto de la lgica de la crtica, antes que buscar con ellos la coincidencia abstracta entre valores y principios morales que fundan el juicio de los policas la ley y el juicio colectivo, quisiramos poner de relieve la pregunta por la lgica del juicio policial. Buscamos establecer: cmo los policas justican los diferentes comportamientos que hacen, segn ellos, al carcter de ocio? Cules son para los policas los principios, criterios o fundamentos que justican el valor del ocio y de las personas que lo ejercen? De qu manera los recursos que utilizan para responder a las crticas los ligan con otros ocios o esferas sociales? Entendemos que un anlisis en este sentido nos llevar a iluminar algunas de las especicidades del ocio policial, poniendo en dilogo las discusiones tericas sobre la autonoma, homogeneidad y encapsulamiento de esa profesin (Skolnick 1965; Scolnick y Fyfe 1993; Huggins et al. 2002) con las realidades locales.
Crtica y respuesta entre los policas de la Provincia de Buenos Aires

Proponemos considerar las justicaciones que esgrimen los policas que comandan el rea de Seguridad e Infantera de la Provincia de Buenos Aires. Si bien los policas de la Provincia en su conjunto estn casi cotidianamente
Carlos Fuentealba en la Provincia de Neuqun en abril de 2007 y el proceso judicial que se abri en consecuencia muestra claramente este hecho. La reconstruccin de la situacin es lo que permite determinar si es posible justicar la represin policial o no. Para ello los maestros que convocaron al corte de la ruta apelaron a la utilizacin de videos tomados por ellos para probar un acto de brutalidad policial.
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sometidos a la crtica, los policas de tales reas estn particularmente expuestos en su trabajo cotidiano a hacer uso de la fuerza en situaciones ms o menos previsibles: en la calle, en las comisaras o durante operativos planicados. De manera que, son atravesados por la necesidad de dar respuesta a esa crtica poniendo habitualmente en prctica la justicacin de sus actos, y posicionndose frente a las polticas de depuracin policial y las acusaciones pblicas. Revisemos un poco ms el contexto crtico. La publicacin en 1997 de La Bonaerense: Historia Criminal de la Polica de la Provincia de Buenos Aires de los periodistas Carlos Dutil y Ricardo Ragendorfer despert poderosamente la atencin al condensar una mirada sobre la polica que revelaba la racionalidad delictiva de la institucin y adverta sobre la complicidad de los polticos. Sin duda que hechos tales como la Masacre de Ingeniero Budge a nales de los aos 1980 y la complicidad de miembros de la polica en el atentado a la AMIA, entre otros acontecimientos, despertaron una fuerte crtica social. Pero este libro fue el primero que describi a La Bonaerense como una institucin criminal alimentada por efectivos mal equipados, mal pagos y, sobre todo, mal reclutados y peor instruidos (Dutil y Ragendorfer 1997). Ahora bien, la reforma policial llevada adelante por el gobierno provincial de Felipe Sola encarn, de algn modo, la crtica social, objetivndola en un conjunto de medidas que alcanzaron directamente a los policas de la Provincia de Buenos Aires. La reforma policial llevada adelante por el ministro de Seguridad, Len Arslanian, desde 2004, estableci inicialmente la intervencin civil de la polica de la Provincia y el estado de emergencia, e incluy un conjunto de dispositivos de orden normativo, administrativo, procedimental y formativo destinados a transformar lo que llamaban la cultura policial. De todas ellas, el estado de emergencia (que como indica el artculo 4 de la ley 13.409, es causal suciente para reasignar funciones, destinos, poner en disponibilidad simple o preventiva, jubilar o pasar a retiro al personal o declarar la prescindibilidad con indemnizacin) es la que reviste mayor rechazo entre los policas. Lo que pblicamente aparece como puricacin implica entre los policas una inmensa cantidad de sumarios y sanciones que afectan desde el salario hasta la estabilidad laboral. Adicionalmente, supone una gran demostracin de fuerza de las autoridades polticas sobre los policas, a las que llamaban la intervencin. Este contexto permite entender por qu la conversacin mantenida con los policas durante el trabajo de campo los llevaba reiteradamente a justicar sus prcticas. Como indica Luc Boltanski (2000:60), la justicacin tiene normal286
mente por causa la necesidad de responder a la critica231. Los policas buscan justicar su comportamiento cotidiano frente a la crtica y esto los empuja a ofrecer el conjunto de principios que guan su accin y los mecanismos de asignacin de valor a su comportamiento. El anlisis de estas justicaciones es una va de acceso a las condiciones sociales que sostienen su comportamiento y permiten convalidar actos pblicamente injusticables, descubriendo los principios que permiten a los policas legitimar actos que, para el espacio poltico meditico una particular esfera de valor, son inconcebibles232. Durante el trabajo de campo a los policas les causaba mucha sorpresa nuestro inters por entender de qu se trata el ocio policial. Expresaban cierto pesimismo sobre el destino de su ocio y revelaban el desconcierto que les produca la crtica a la que se vean sometidos, al punto de admitir el estigma de pertenecer a la maldita polica. Pero ese pesimismo se confunda durante la conversacin, con la perplejidad que les produca que alguien pretendiera conocer lo que hacen sin abrir juicio. Los asombraba que hubiera quien, proviniendo de la universidad, quisiera saber cul es la perspectiva de los policas sobre los problemas de la polica de la que, como es sabido, se dan pblicamente
Luc Boltanski propone este enfoque para abordar la conguracin de la accin poltica, que denomina proceso de desingularizacin o de colectivizacin de una causa. Nosotros lo tomamos para analizar el modo en que tendencias a la politizacin de la accin policial disparan los fundamentos del comportamiento de los policas. No estamos con esto suponiendo que existe un proceso interno de produccin colectiva de estos fundamentos, pero si es claro que existe tal proceso entre quienes no son policas y hacen de la seguridad ciudadana o de la victimizacin policial una causa poltica. Dicho de otro modo, analizamos el modo en que las justicaciones policiales impiden la accin poltica. Probablemente el movimiento de los Sin Gorra pueda ser ledo como una excepcin aunque para nosotros no esta claro an hasta que punto este consigue ganar consenso dentro de la fuerza. 232 Se podra argumentar en contra de esta perspectiva que durante el trabajo de campo, tal estado de cosas podra potenciar en los policas justicaciones alejadas de la normalidad, orientando la investigacin etnogrca hacia el conocimiento de principios excepcionales. Consideramos que mientras ellos conduzcan a hacer inteligibles y posibles los actos cotidianos, su excepcionalidad no es un obstculo, es decir mientras contribuyan a la normalizacin incluso de aquello que es categorizado como excepcional. Al preguntarnos por las justicaciones que coneren regularidad y normalidad a las situaciones cotidianas del ocio policial ponemos en suspenso la consideracin sobre si la polica es una institucin, un ensamble discordante de personas o una corporacin; si los policas se encuentran sometidos al dominio crudo del control estatal y son el brazo armado del mismo, si responden a la voluntad de la corporacin, o si es la voluntad individual la que orienta en situaciones semejantes comportamientos dismiles. Estos no sern puntos de partida, sino de llegada, momento en el cual podremos abrir tambin el debate al problema de las condiciones del carcter del ocio policial.
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innitas opiniones. Es que el predominio de otros sectores en la construccin de la opinin publica en los medios tanto como la ausencia de investigaciones en ciencias sociales llevadas adelante entre ellos inversamente a lo que sucede por ejemplo entre los pobres, los piqueteros, etc. los excluye como portavoces. Tal vez por esto, durante las conversaciones retornaban a la posicin de desconanza, descrdito y desnimo con preguntas como: Vos cres que vas a poder sacar algo en limpio de este trabajo?, o Cres que es posible hacer algo con esto?; o armaciones del tipo, Vas a tener mucho trabajo para que te escuchen. Para dar cuenta de cmo los policas responden a la crtica, justican la actuacin policial y perciben su ocio comenzaremos por un relato que explicaba el problema, a criterio del capitn Orestes, Jefe de una de las Departamentales del Gran Buenos Aires al mando de unos dos mil efectivos. Orestes, de cuarenta y seis aos, estaba orgulloso de todo lo que la polica le haba dado: Todo lo que tengo se lo debo a la polica. Hijo de un trabajador no docente del rea de mantenimiento de una universidad nacional que completaba sus ingresos con la venta callejera, se senta inmensamente satisfecho por la experiencia de vida que le dio la pertenencia a la polica. El relato que me cont durante nuestro segundo encuentro era una de las tantas historias que, segn me dijo, se cuentan en las comisaras y que me ofreci para que yo entendiera. Me aclar que era un relato reservado y, por supuesto, no me dio el nombre de su protagonista, el mismo que se lo cont mientras compartan el trabajo de polica que, adems, es para l uno de los ms importantes referentes profesionales.
Mir, me dijo casi sobre el nal de la entrevista, te voy a contar una ancdota que me cont un polica que fue polica en el ao cincuenta y dos cuando hubo un intento fallido de revolucin contra Pern Resulta que haban colocado explosivos en los caos de desage de la Plaza de Mayo. Toda la plaza era un polvorn. Por suerte, ninguno explot porque pudieron detectarlos a tiempo... Entonces lo llamaron a este polica, que en ese tiempo era muy joven, ahora es de los que nosotros llamamos los dinosaurios de la polica. Ya esta retirado, tiene mas de ochenta aos pero yo compart con l los ltimos aos de servicio. Entonces le ordenaron que aprehendiera al autor del hecho. Bueno, el vigilante lo apresa y lo entrega a la polica Viste, antes era todo ms fcil y rpido! Hoy no pods hacer eso, tens que llenar un montn de papeles antes de detenerlo. Resulta que treinta aos despus, una maana este polica mira el diario y qu ve? Que esa persona que l haba entregado y que haba cometido ese delito, era nombrado ministro de Defensa de la Nacin Orestes se me qued
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mirando esperando mi reaccin, que fue de asombro, y entonces me pregunt Sabs quin era? No. Quin era? le contest. El ministro Carranza remat, y luego arm: Ves, sta es una de las tantas historias que se cuentan en la Bonaerense. Hay muchas otras, como estas. Por eso no les conviene que hablemos, es mejor que no hablemos.233
El relato condensa un conjunto de concepciones y valoraciones sobre el modo en que quienes comandan la fuerza policial entienden su propio ocio por referencia a cmo lo consideran y aprecian otros. Pero tambin sobre los mecanismos de transmisin del ocio policial entre los cuales las ancdotas de policas respetables al interior de la fuerza pueden ser claves para entender la reproduccin de sus prcticas. Al relatarme esta historia el Capitn Orestes pona en circulacin hacia fuera del mundo policial, concepciones y valoraciones que le permitan responder a la crtica, y explicar los intereses subyacentes de los que asumen la posicin crtica. Por un lado, Orestes dejaba ver a travs del relato el compromiso de la polica con ciertos nes, en el sentido que este polica haba encontrado al culpable y lo haba detenido, tal como se lo haban ordenado. Al mismo tiempo desaaba el sentido de la justicia que ponan en prctica los polticos que gobernaban en regimenes democrticos, mostrando el carcter relativo que asuma para aquellos. As, el relato trasladaba el problema de la malicia policial y la falta de impericia y preparacin a la discrecionalidad de los gobernantes e imposicin de un sentido de la justicia manipulado por los polticos. Implcitamente, introduca preguntas como: se puede ser ministro de Defensa habiendo sido autor de un atentado?, se puede tener autoridad para juzgar la accin policial consintiendo tales actos? o para qu poner en riesgo a la persona del polica cuando la barrera de los actos ilegales es susceptible de alterarse segn los intereses polticos de turno? El relato tambin explica para Orestes por qu los policas no tienen voz, por qu nadie los escucha y slo se oyen las voces de los expertos, los periodistas
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Roque Carranza fue un dirigente de la Unin Cvica Radical de conocida militancia universitaria, fue detenido en 1953 durante el gobierno del general Juan Domingo Pern, acusado de dicho atentado junto con otras personas y de un segundo atentado que caus seis muertos y 95 heridos. En 1955 fue liberado por el general Pern. Posteriormente, tuvo una intensa actividad acadmica y poltica, siendo designado Secretario del Consejo Nacional de Desarrollo durante el gobierno de Arturo Illia en 1966 y ministro de Obras y Servicios Pblicos (1983-1985), durante el gobierno de Ral Alfonsn. Luego se desempe como ministro de Defensa (1985-1986) durante el Juicio a las Juntas Militares, juicio presidido por el posterior ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Len Arslanian, en su carcter de presidente de la Cmara Federal de Apelaciones en lo Criminal y Correccional.
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y los polticos. Para l, ellos son de alguna forma chivos expiatorios que permiten silenciar la complicidad de los gobernantes con ciertas formas del delito y sentidos de la justicia que atentan contra el estado de derecho en un rgimen democrtico. Orestes, en comentarios a pie de pgina de aquel relato, tambin tena argumentos sobre las razones por las cuales el blanco de las crticas era casi con exclusividad, la Polica Bonaerense. Para l tanto como para otros policas de su Departamental, la nica manera de explicar por qu la Polica Federal no ha sido blanco de crticas, juicios y denuncias ni de reformas gubernamentales radicales, era la existencia de una suerte de pacto realizado con los Montoneros durante la dcada de 1970. As se explicaban, el acceso libre que por aquella dcada tena la polica bonaerense a la Capital Federal, cuando esta era jurisdiccin indiscutible de la Polica Federal. El relato expresa adems una diferenciacin generacional al interior de este campo profesional. Tal diferenciacin incluye una discontinuidad maniesta en la denominacin de dinosaurios a la generacin mayor, que conlleva la idea de que se trata de un estilo y una manera de ser polica, aparentemente extinguidos. Pero tambin expresa continuidades. Para Orestes, ese polica perteneciente a una generacin que ya no estaba era, sin embargo, un ejemplo, un ejemplo de lo que ya no estaba. Como aquel polica, Orestes se haba dedicado gran parte de su carrera a perseguir criminales, entre ellos a La Garza, miembro de la banda del Gordo Valor, un peligroso asesino sin ninguna capacidad de recuperacin, a su entender. Dos veces le toc encabezar el operativo de detencin; semanas subido a un auto vigilando sus movimientos; noches enteras sin dormir, muerto de fro. Luego el riesgo del allanamiento y la detencin. La primera vez la Garza se escap de la crcel. Lo peor, para Orestes es que la segunda vez lo dejaron libre por la ley del dos por uno. Algo similar, a lo que aquel relato reejaba, haba sucedido en su propia experiencia. La sensacin de que el esfuerzo realizado y el riesgo corrido eran intiles; que su trabajo como el de otros policas que se la jugaban era desvalorizado, despreciado y perda sentido; que las decisiones tomadas en otras esferas provocaban nalmente un estado de frustracin en el ejercicio de la tarea. De esos dinosaurios l haba aprendido a ser polica y lo mismo que ellos, haban visto menoscabado su trabajo. Como se ve, los policas han actuado en distintos momentos de la historia argentina respondiendo a los rdenes de gobernantes, provenientes de facciones polticas y estratos sociales variables, pues la historia poltica de la Argentina no es la de la hegemona de una misma faccin y estrato social. Por el contrario ha estado plagada de turbulencias, de hechos de violencia pero sobre todo de cam-
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biantes deniciones de quienes estn al margen de la ley o ms an, de criterios de legalidad vigentes (Caimari 2004). Como consecuencia de ello es posible pensar en la existencia de una autonoma policial del poder gubernamental y socialetal, como lo hacen los anglosajones respecto de sus policas nacionales? No se vuelve ms adecuado a nuestra realidad entender la profesionalizacin policial a partir del modo en que las facciones polticas atraviesan simultnea y sucesivamente el ocio policial: los saberes, las tareas, los procedimientos, la norma y el universo de actores sobre los que deben actuar? Alternativamente, la polica parece haber respondido a uno u otro bando tratando a los opositores de turno, no como adversarios polticos sino como criminales o cosas. En contextos de violencia cuando no hay acuerdo sobre las magnitudes, es decir sobre las cosas que les corresponden a las personas, las personas son tratadas como cosas, sin derecho, es entonces cuando se evapora la justicacin que intenta establecer algn principio de equivalencia entre las personas (Boltanski 2000:110). Los policas fueron parte de un proceso socio-poltico en el que la denicin del delito y el delincuente estaban sujetos al contexto poltico vigente. As, se entiende en la lgica presentada por Orestes, que no cuenten como delitos los cometidos por quienes hicieron carrera poltica y s, tal como l sugiere, los que cometieron las fuerzas armadas: militares y policas. Algo semejante ocurri entre los policas ms jvenes de Francia inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando se produjo la depuracin de los policas que haban actuado en el rgimen colaboracionista de Vichy durante la ocupacin alemana. Por entonces, los policas que permanecieron en funciones eran explcitamente demandados, como por entonces declararon: A protegerse contra las medidas que puedan ser aplicadas contra ellos por el gobierno de maana, por haber ejecutado las rdenes del gobierno actual (Berliere 1996:218). Consecuentemente, desde la perspectiva de Orestes el descrdito actual de la polica no se explica slo por lo que la polica hace o hizo mal, sino por el modo en que esa valoracin es socio-polticamente construida. As, de un tiempo a esta parte la gura del enemigo poltico se ha desdibujado mientras la gura del criminal o el delincuente, cobr ms y ms fuerza, fruto de procesos como los hechos delictivos violentos y el incremento del delito y de la sensacin de inseguridad que han crecido en la ltima dcada y media. En suma, a travs de su relato, Orestes nos permite introducir en el presente un pasado ocultado por los gobernantes, pero recordado en el seno de los altos mandos policiales, y difundido entre stos y los policas de menor grado a su mando. Con el relato
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circulan saberes sobre la funcin policial que deenden y legitiman al interior de la fuerza las competencias profesionales y tal vez, sean un factor de refraccin tcita a las polticas de reforma que se recuestan en la crtica generalizada al comportamiento policial.
Puricacin policial y discrecionalidad: los usos polticos de la fuerza

La puricacin policial comenzada en 1996 y reiniciada en el 2004 en la Provincia de Buenos Aires es contestada por ese relato interviniendo en el terreno de una lucha simblica por la imposicin de cierta representacin sobre quines pueden ser funcionarios policiales en esta jurisdiccin234. As, desde el punto de vista de los policas la expulsin de agentes constituye una accin discrecional que busca encubrir a los polticos y que, por consiguiente, no se justica en el mejoramiento profesional. Los juicios realizados por los afectados contra el Estado algunos con fallos favorables a aquellos muestra para los altos mandos policiales que se trata de un proceso arbitrario. Una organizacin integrada por policas desplazados, autodenominada los Sin Gorra de Sol, se encarga de brindar asesoramiento y promover estos juicios235. El capitn Ramrez, un polica de treinta y siete aos responsable del rea de operaciones de una de las Departamentales del Gran Buenos Aires, afectado porque crea que no era l quien deba ocupar este cargo sino policas con mayor antigedad que la intervencin haba dejado de lado, expresaba su preocupacin sobre esta cuestin a travs de otro relato. ste trataba sobre un acontecimiento dramtico en el cual un comisario, a quien lo una una relacin de parentesco, haba sido pasado a retiro sin causa alguna, prematuramente. Este comisario, quien hacia su trabajo con total compromiso y sin necesidad
Tambin por supuesto la Polica Buenos Aires 2, una polica paralela formada en las universidades y que depende de las comisaras para dar intervencin a la justicia, hace que los policas de la bonaerense (la polica 1) se piensen como los residuales. 235 Este movimiento de los policas cesanteados qued emparentado varias veces con Juan Carlos Blumberg quien, tras la muerte de su hijo, se introdujo en el campo de la seguridad interior con posiciones contrarias a las ociales, es decir enfrentadas al gobierno de la Provincia de Buenos Aires, encargado de llevar adelante el operativo de rescate de su hijo cuando estaba secuestrado. Es importante tener en cuenta que el asesinato de Axel Blumberg se produjo a nes de marzo de 2004 y el ministro Len Arslanian asumi en abril del mismo ao, hecho que le permiti para el Gobernador Sol descomprimir la alta repercusin que sufri el caso.
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alguna del salario, pues la familia de su esposa era propietaria de una cadena de hoteles y restaurantes en una ciudad balnearia de la costa bonaerense, entr en una profunda depresin luego del hecho, de la cual se recuper para incorporarse al trabajo en la empresa familiar. Pero a los dos aos de la cesanta, uno de sus hijos, adolescente, lo encontr muerto en su ocina de un tiro en la cabeza realizado con su propia arma. Ramrez crea que todo esto de las exoneraciones se iba a volver en contra, y que las autoridades no tenan en cuenta el dao que producan. Pero, lo peor de todo deca es que esas acciones convertan a quienes las tomaban en lo mismo que condenaban de la polica, o acaso no es violento realizar medidas injusticadas?. Como otros policas, Ramrez rechaza la emergencia actualmente utilizada como recurso justicatorio. Las exoneraciones, retiros anticipados y pases a disponibilidad, afectan directamente el bolsillo de los policas que es, segn dicen los altos mandos, lo que ms les duele a los muchachos. Ramrez tena ms ejemplos, menos dramticos, de dos capitanes que integraban la Jefatura Departamental hasta el 2006, una mujer y un varn que haban sido pasados a disponibilidad. De ninguno se saba el motivo exacto, pues segn la ley, ste no necesitaba estar escrito en ninguna parte. Las visiones de Orestes y Ramrez muestran el peso que tiene la crtica en su discurso, los principios de justicacin que sustentan para darle respuesta y el modo en que la relacin de la polica con los gobernantes es parte constitutiva del modo en que estos policas buscan valorar su ocio. As las cosas, la autonoma poltica es una idea bastante difcil de sostener. Entonces, cules son los principios de justicacin en juego? Cmo ponen valor en el ocio policial? De un lado, mostrando que la polica hace su trabajo que es obedecer a las autoridades y aprehender delincuentes, haciendo uso justicado de la fuerza; del otro, indicando que la actividad de los polticos instala un principio de valencia de las personas a favor de los polticos y en desmedro de la persona de los policas, jerarquizando as la relacin entre ambos por fuera del principio de igualdad socialmente establecido; aunque paradjicamente, este sea el principio que el gobierno provincial quiera imponer.
Ocio policial y relacin de mando

Los policas que comandan las comisaras, las unidades distritales y departamentales de la Provincia de Buenos Aires tienen entre treinta y siete y cuarenta y tres aos. Segn la concentracin poblacional de las localidades que atiendan
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se dividen en policas comunales y distritales o de seguridad, en este ltimo caso cuando se trata de localidades de ms de 70.000 habitantes. En el conurbano bonaerense los policas se encuentran distribuidos en diez jefaturas departamentales236. Cada uno de los ociales al mando de estas jefaturas conduce por cada una entre dos mil y tres mil agentes, cien por cada Comisara. Los jefes departamentales centralizan el mando de todas las comisaras de la regin y cuentan con las jefaturas distritales como instancia media de agrupamiento territorial de las comisaras. Los jefes departamentales se renen semanalmente con todos los comisarios de la regin para transmitir las directivas del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires y analizar la marcha de las estrategias de disminucin de los datos estadsticos delictivos por comisara. Las estadsticas constituyen un instrumento central del trabajo de direccin policial pues estos datos entregados semanalmente por cada comisario al Jefe Distrital y por ste al Departamental, permiten comparar la ecacia de las tareas de prevencin y represin del delito, pero tambin establecen un parmetro del desempeo de los comisarios, quienes en esas reuniones pueden ser felicitados o sancionados por el Jefe. As el Centro de Evaluacin de la Prevencin y de Anlisis Delictual (CEPILLAD), el que mayor actividad demanda en la ocina de la Jefatura Departamental, es uno de los instrumentos centrales para el ejercicio de la autoridad por parte de su jefe.237 En la medida en que los jefes departamentales son los que ejercen autoridad sobre los niveles inferiores de la polica, sus referencias a la relacin que establecen con los muchachos, da cuenta de cules son los principios que organizan actualmente las relaciones de mando entre ellos, es decir cmo fundan la autoridad. El grupo entrevistado durante el trabajo de campo egres de la escuela de polica entre comienzos de la dcada de 1980 y comienzos de la de 1990. Sus primeros aos de servicio los compartieron con los ltimos de quienes fueron parte de la polica durante la dictadura iniciada en 1976. Tal como vimos en una seccin previa constituyen la generacin que recibi o recibe de los ltimos como en el caso de quienes estn retirados, algunas de sus experiencias y enseanzas. Esto se reeja en el enorme respeto que le tienen a los que llaman los dinosaurios de la polica, actores de un modelo al que consideran impracticable hoy en da. Para esta generacin de comandantes de la polica, ya no se puede
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Las jefaturas departamentales del conurbano bonaerense son Merlo, Moreno, Morn, Conurbano Norte, San Martn, Pilar, La Matanza, Almirante Brown, Lans y Quilmes. En esta organizacin tambin se incluye la Jefatura Departamental de La Plata. 237 El CEPAID es un sistema de carga, anlisis y procesamiento de datos en lnea que administra el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.
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restablecer aquella forma de ser polica, pero la sostienen como ideal. Primero porque para muchos de ellos ahora los procedimientos policiales son inecaces al estar atravesados por pautas administrativas que requieren jar por escrito cada uno de los pasos realizados y conseguir la autorizacin correspondiente de sus superiores o del scal. Segundo, porque hacer uso de la fuerza pone en riesgo el trabajo. Tercero, porque la generacin que los sigue, los ms jvenes, los que estn entrando a la polica o tienen hasta cinco aos en el ocio, carecen por completo de compromiso con la institucin, de la vocacin que tenan ellos:
Vos los ves como son... Estn esperando el momento para irse a su casa, no como nosotros que nos quedbamos hasta cualquier hora si era necesario. Adems, es una generacin, que, como pasa en toda la sociedad, no tiene formacin, no entienden nada... Muchos de ellos entran a la polica para tener un trabajo seguro y no les importa nada de lo que hacen.
Algunos ms pesimistas creen que no hay recambio, que esta nueva generacin no puede ejercer puestos de conduccin en la polica. Pero que el problema es social, de la familia, de la educacin y no de la polica: Porque nalmente, de dnde saca a la gente la polica? De la sociedad, all estn por lo menos sus primeros dieciocho aos de vida De dnde sino? No somos extraterrestres, no venimos de Marte, repiten. Esta diferenciacin generacional de los actuales comandantes y los jvenes que entran a la polica sin vocacin ni inters, completa el cuadro generacional que abrimos ms arriba. Los tres grupos generacionales conforman una clasicacin que a los comandantes les resulta adecuada para entender el universo de las relaciones dentro de la polica, y que no est escindida de procesos sociales y polticos de una amplitud mayor que el espacio conformado por la Polica Bonaerense. Esta diferenciacin generacional conlleva adems una distribucin de valor entre las personas que se eleva conforme aumenta la antigedad y la experiencia en la fuerza, lo cual explica el desempeo y el compromiso a favor de los viejos policas, muchos de los cuales fueron separados tempranamente de la fuerza, obligando a quienes son muy jvenes a ocupar puestos de mucha responsabilidad. Tal estraticacin generacional y la reexin sobre el modelo de mando a seguir se agregan al debilitamiento del esquema militar de mando al interior de la fuerza policial. Si bien los militares dejaron de comandar a la polica cuando naliz el Proceso de Reorganizacin Nacional el modelo de mando y de disciplina continu inspirando por cierto tiempo a la polica. Los comandantes de la polica arman que sta se ha desmilitarizado, pero no encuentran que esto sea necesariamente un benecio. Por militarizacin entienden al menos dos
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cosas: la manera de mandar y el disciplinamiento riguroso. Segn maniestan, durante los ltimos aos la orden fundada en la autoridad de quien la emita y el miedo a la sancin, cedi progresivamente a la orden fundada en la racionalidad, es decir en el carcter racional de la misma, al punto que hay subordinados que hoy discuten las rdenes. As con la militarizacin co-mandante obtena obediencia por el rigor del castigo que era capaz de administrar. Actualmente estos modos de mandar se combinan con otras maneras de ejercer el mando: la acadmica y la personal. Hacer academia signica en la jerga policial, la convocatoria y reunin de los muchachos por parte del jefe, para discursearlos durante varias horas sobre lo que hay que hacer. Se trata de una suerte de transmisin de la orden por reiteracin e insistencia: les llenan la cabeza durante varias horas, una vez por semana. Aqu la autoridad y la obediencia quedan justicadas por referencia al saber, la experiencia y el cargo de quien tiene la palabra. La palabra del jefe es la nica que tiene valor porque est ligada al valor de quien la emite, valor superior al de quien no puede hablar sino slo escuchar. En cuanto a la autoridad fundada en la relacin personal, deviene, segn me explic Larrazbal, el Jefe de la Infantera, de la demostracin permanente a los muchachos de su preocupacin por lo que les afecta personalmente a cada uno. Por eso regularmente se encarga de consultar por sus familias o por cuestiones puntuales que sabe suceden en sus vidas personales: operacin de un familiar, enfermedad, desempleo, etc. Pero con sus ociales, el trato es otro, preere conversar durante el almuerzo. As considera que gana el respeto y la autoridad sobre los infantes, quienes a la vez se sienten contenidos por l. Podra decirse que es un tipo de autoridad que imita a la autoridad paternal, esto es, a un orden domstico fundado en la intimidad y la conanza. Como seala Luc Boltanski, en la ciudad domstica la magnitud de las personas depende de su posicin jerrquica en una cadena de dependencias personales que se someten al principio paternal: el vinculo poltico entre los seres es concebido como una generalizacin del lazo generacional que conjuga la tradicin y la proximidad (Boltanski 2000:82). En un contexto en el que nadie se preocupa por la suerte de los policas y el asesinato a mansalva de un polica provincial como fue el caso del agente Sayago en la localidad de Las Heras, Provincia de Santa Cruz, en 2006 no despierta la crtica pblica, este reconocimiento personal interno se opone contundentemente a la falta de reputacin o renombre que la accin policial despierta en la esfera pblica. Larrazbal sostiene que por medio de dicha consideracin personal los policas que forman uno de los regimientos de infantera de la Provincia de
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Buenos Aires obedecen sus rdenes tanto cotidianamente como durante los operativos, cuando deben resistir o enfrentar a la muchedumbre poniendo lmites. Pero cuando la obediencia es ms difcil de conseguir, y aumenta la propensin de los muchachos a perder el control del uso de la fuerza es durante las manifestaciones que se expresan con cortes de puentes, rutas y calles. Muchas de stas, seala Larrazbal:
Son por causas justas, por situaciones sociales semejantes a aquellas en las que estn familiares y amigos de los propios policas: desempleo, pobreza A veces sucede que el polica es el nico de la familia que mantiene al resto, el nico que tiene un salario jo y relativamente seguro.
El est al tanto de estas cosas, pues conoce el mundo domstico de sus muchachos. Entonces su palabra, antes y durante el operativo consiste en recordarles que ellos no estn all para solucionar los problemas sociales, que ellos no deben convertirse en parte del problema. Larrazbal cree que esto contribuye a mantener cierto autocontrol entre sus infantes durante un operativo, evitando el desborde de los muchachos. Tambin, algunos jefes reivindican la importancia de estar en el lugar de los hechos a la vista de los muchachos en los momentos en los que es necesario que obedezcan la orden de controlar la fuerza. Que el jefe est a la vista de los muchachos les da seguridad cuando estn en un operativo durante una manifestacin o un corte de ruta. Desde el punto de vista del jefe, de esa manera ellos sienten que l ve la situacin y puede responder in situ a lo que ella demande. Respecto de la relacin de mando fundada en la razn, implica que el jefe debe explicarles a los muchachos por qu les da esa orden. Como sealan los comandantes ms jvenes, no alcanza con que sea superior en grado y funcin y se d una orden para que la obedezcan: ya no es como antes que cuando alguien desobedeca te encerraban en un calabozo Ahora te discuten las rdenes, entonces, es necesario fundarlas en razones aceptables para quienes deben cumplirlas, nos sealaba uno de ellos. Como se ve, la relacin de subordinacin y por consiguiente, el mando, no estn actualmente garantizados por la jerarqua institucionalmente establecida, es necesario introducir una serie de otros elementos que hagan justicable la autoridad de unos sobre otros. Pero adems es importante destacar el hecho que, quienes comandan la fuerza lidian con el eventual descontrol del uso de la fuerza de quienes tienen al mando, hecho que automticamente los pone en disponibilidad. Esto empuja a los jefes a la reexin sobre los instrumentos por los cuales la fuerza individual puede someterse a un principio de justicacin colectiva (Boltanski 1991, 2000), sin que ello implique necesariamente
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la internalizacin en los policas de ese principio de justicacin colectiva. As, la palabra de los jefes no parece referirse a este principio, es decir que el autocontrol no resultara de la reiteracin de los principios de justicacin. Los muchachos saben que no deben hacer uso de la fuerza a menos que se les d la orden, pero tienen muchsimo miedo de perder el control por eso miran a su jefe, quien con su mirada puede tranquilizarlos. Nada indica que la obediencia efectiva requiera de la comprensin e internalizacin de los principios que justican el uso de la fuerza en determinada situacin. Saber que no hay que usar la fuerza en ciertas circunstancias no es lo mismo que no usarla. Por eso, son otro tipo de vnculos entre jefes y muchachos, como la contencin afectiva y el reconocimiento, los que consiguen la obediencia a las palabras de quienes mandan y por lo tanto instituyen la autoridad. Respecto de la disciplina rgida, como ejemplo de militarizacin de la polica, los comandantes reeren a cmo en los ltimos aos se ha ido modicando la formacin en la Escuela Juan Vucetich. Ellos sostienen que no tiene punto de comparacin el rigor del pasado con el actual, especialmente el rigor hasta nes de la dcada de 1980. Una diferencia fundamental es que ahora no es posible aplicar sanciones penales a los policas que cometen faltas en servicio. El arresto de los policas est actualmente prohibido, ya que el gobierno provincial los considera funcionarios pblicos de carcter civil, por lo cual les corresponden sanciones de tipo administrativo como las que se aplican a otros funcionarios de la administracin pblica. Desde la visin de los comandantes, todas ellas son evidencias del proceso de desmilitarizacin de la fuerza, que en un sentido ms terico podramos denominar como un proceso de diferenciacin del ocio policial respecto del ocio militar y que dejaron sentadas normativamente las leyes de defensa nacional y de seguridad interior promulgadas durante la presidencia de Ral Alfonsn. Sin embargo, este proceso de desmilitarizacin no es absoluto, existen puntos de contacto entre ambos ocios. Nos referimos al hecho de que la polica funciona por referencia a modelos de valencia de las personas y distribucin de las cosas que cada persona merece, fundadas en la cadena de dependencias personales que emula el rgimen familiar y que caracteriza el rgimen militar, pero no slo a ste. Con frecuencia asistimos a ejemplos de mbitos polticoestatales en los que la relacin entre la autoridad y los funcionarios a cargo imita o toma los vnculos de dependencia personal familiar. En un sentido ms esttico, pero no por eso menos importante, una de las capitanes entrevistadas sealaba como ejemplo de contradicciones en el proceso de desmilitarizacin
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al cambio reciente de uniforme: siendo una oportunidad para la separacin del ocio militar, entenda que lo haban diseado an ms parecido que el anterior y no aprovecharon para deshacerse de las botas, smbolo del dominio castrense. Ahora, estos procesos ocurridos en la polica son para ellos consecuencia de las transformaciones que han venido ocurriendo en la sociedad en su conjunto. Gustan denirlas negativamente como transformaciones que devinieron en la prdida de respeto a la autoridad, ejemplo de lo cual es tambin la necesidad que actualmente tienen de poner 400 efectivos de polica delante de una puerta cerrada, cuando antes necesitaban 100 o slo una puerta cerrada, porque al verla cerrada todos entendan que por all no se poda pasar. Esta generacin es bastante pesimista sobre esas transformaciones. La falta de rigor disciplinario durante la formacin policial y que las sanciones ya no sean potestad del superior inmediato sino que estn sujetas a un procedimiento administrativo que no termina en l, hacen que la relacin de autoridad deba ser cotidianamente reconstruida sobre la base de mltiples recursos, ninguno de los cuales es formal u ocial. Para algunos esto es un desafo que estn en condiciones de asumir y enfrentar, y que les permite hacer uso de ciertas capacidades ligadas a su mundo familiar y a su experiencia como padres e hijos por ejemplo. Estas son competencias y saberes que el ocio les exige, pero para las que no se los ha entrenado, ni formado y que requiere de destrezas y habilidades encarnadas en ellos por su pertenencia o trnsito en otros dominios sociales.
Campo social y ocio policial: la desvalorizacin social del estatus profesional

Por qu el Estado y la sociedad le reservan a las clases bajas el uso de la fuerza? Se preguntaba Egon Bittner en 1974. Retomando la denicin de Max Weber sobre el Estado como monopolio de la violencia legtima y el argumento de Norbert Elias sobre la depreciacin de la violencia producida por el avance del proceso civilizatorio y su concentracin en el seno del Estado, Bittner arma:
Las razones que justican que un poder enorme sobre la vida de los individuos sea conado a los hombres reclutados en la perspectiva de hacerlos ocupar un empleo de bajo nivel, son extraordinariamente complejas [] no es difcil de comprender que en una sociedad que busca desterrar el uso de la fuerza,
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aquellos que se encargan de asegurar el indispensable ejercicio residual son condenados a la desvalorizacin (2001: 302).
Esta armacin pone sobre la mesa la cuestin de la desvalorizacin del ocio policial y su asociacin con el recurso al uso de la fuerza y la violencia, comportamientos menospreciados por las elites (Elias y Dunning 1992), pero no por los sectores populares. Sucede que para los varones de los sectores populares el uso de la fuerza fsica parece haber sido un modo de reforzar el sentimiento de virilidad en el mundo contemporneo (Mauger 2006; Bourgois 2006). Normalmente, esa valoracin se satisface a travs del trabajo, particularmente de aquellos que requieren del ejercicio de la fuerza ya sea en el mbito de la construccin, la industria o el comercio que, de este modo, regulan socialmente dicho uso238. Justamente, la cuestin que nos interesa poner de relieve en esta seccin es cmo los policas se inscriben en la esfera social. Entendemos por sta a un amplio abanico de referencias a su mbito de sociabilidad: amigos, hijos, vecinos y la relacin con el comportamiento policial y a los problemas sociales que atraviesan la vida policial, ya sealados antes. Durante el trabajo de campo, cuyo contexto fue en todos los casos el lugar de trabajo de los policas, nuestras preguntas sobre distintos momentos de la trayectoria profesional disparaban en cada uno de ellos relatos sobre la situacin econmica familiar inicial o sobre cuestiones domsticas. Problemas econmicos, falta de trabajo o necesidad motivaron en muchos de ellos la decisin de convertirse en policas.
Por qu la gente no puede pensar que un polica puede tener un chalet caro? Acaso no puede venir de una familia de dinero?... No puede haber un polica que tenga plata, que venga de la clase alta? No! Claro. A nadie se le pasa una cosa as por la cabeza, porque el polica siempre viene de
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Los anlisis realizados a lo largo de 30 aos entre los sectores populares de lo suburbios de Francia por Gerard Mauger (2006) muestran que la fuerza es una dimensin inscripta en la virilidad y por lo tanto altamente valorada por aquellos sectores. De modo tal que en el proceso civilizatorio la depreciacion de la violencia entre los sectores dominantes o de elite no se corresponde con la de las clases populares. Pero aqu debe hacerse una distincion entre violencia y fuerza. Pues justamente, entre los aos 70 y el presente, lo que se ha modicado son los modos en los que se realizan las demostraciones de fuerza. Si antes la fuerza quedaba aplicada al ejercicio de ciertos trabajos, ahora cuando el trabajo se ha depreciado, son las demostraciones vinculadas al delito las que parecen ejercerse. Una argumentacin semejante basada en procesos sociales que ofrecen evidencias de la consecuencias que sobre las performances violentas tiene la segregacin del mundo del trabajo manual de los varones de sectores populares, encontramos en el estudio de Philippe Bourgois (2006) sobre los migrantes puertorriqueos de Nueva York
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abajo... pero podra suceder que un muchacho de una familia de dinero decida ser polica, por qu no?, me interrogaba el capitn Bravo durante una de nuestras conversaciones.
Existe un imaginario como bien sabe Bravo que incluso jerarquiza los estereotipos de la Bonaerense y la Federal, mientras aquellos son clasicados como cabecitas negras, morochos provenientes de los estratos sociales ms bajos, los ltimos son considerados como nios bien provenientes de los estratos sociales medios. En trminos generales parece que quienes provienen de familias con dinero, no eligen la carrera de polica, o por lo menos, no la carrera de polica de la Provincia de Buenos Aires. Tal vez esa probabilidad aumente entre los aspirantes y miembros de la Polica Federal, institucin ms protegida contra la critica y los procesos poltico-mediticos de reforma. Serian necesarios estudios cuantitativos para alcanzar un conocimiento mayor sobre este punto pero, cabe decir, que Bravo conoce perfectamente el estereotipo sobre la polica de la Provincia de Buenos Aires. Este estereotipo opera en la mirada externa, como reere Bravo, pero tambin en el modo en que el Estado a travs de los gobiernos provinciales, organiza y retribuye el trabajo policial. El hecho por ejemplo que la jornada laboral de un polica de la Federal sea de ocho horas diarias lo torna radicalmente diferente de las jornadas policiales que son de 16 horas por 24 de franco. Sobre la retribucin salarial, los policas que comandan la fuerza creen que los bajos salarios y la enorme carga de horas extras que tales remuneraciones inducen a tomar, son de los problemas mas graves de la polica. Los bajos salarios expresan la degradacin del ocio vis a vis otros ocios de la administracin pblica y tienden a que el polica haga todo mal o descuide el servicio ordinario, pues no tiene horas de descanso. El trabajo extra se desarrolla en horas CORES (Servicio Compensacin por Recargo) y horas POLAD (Servicio Polica Adicional), las que comprenden el servicio extraordinario. Adems de la situacin salarial, como mencionamos antes, muchos policas son los nicos en su familia que cobran un salario jo, cargando con la manutencin de hermanos o padres desempleados o con ingresos intermitentes. Los policas que comandan la fuerza han elaborado propuestas para restringir la cantidad de horas extras y el servicio normal de manera que los policas no sumen entre ambas ms que 12 o 14 horas diarias, dejando las restantes horas del da para el descanso. Los fundamentos de esta propuesta son los siguientes:
Si bien es cierta y aceptable [...] la necesidad de contar el personal policial con un recurso ajeno al servicio que le proporcione un reaseguro econ-
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mico, tambin lo es que muchas veces efectuando denodados esfuerzos fsicos y emocionales, los efectivos policiales procuran cubrir la totalidad de los servicios que les compete y de una u otra manera se ve debilitado tanto el rendimiento laboral como la relacin ntima en su esfera privada, al verse diezmada su posibilidad de descanso (Documento interno de la Jefatura Departamental).
Las normas actuales permiten a un polica laborar 24 horas entre unas y otras, y retomar el servicio ordinario sin descansar. Las dependencias estatales competentes, mediante la paga y la carga laboral excesiva, sostienen as la degradacin del ocio policial, de modo semejante a como lo hace con los docentes, hecho juzgado por los policas tan injusto como el suyo, con el agravante de que los policas tienen prohibida la representacin gremial. Son los comandantes quienes se ocupan de negociar junto con otros comandantes del Gran Buenos Aires y el superintendente de la polica condiciones de servicio que redunden en una mejor calidad del servicio policial ordinario. Llama la atencin que el concepto de trabajo no forme parte del lenguaje mediante el cual se designa la actividad de policial, sino los de horas laboradas o el servicio. A los bajos salarios y un sistema que los fuerza a trabajar por las horas extras desatendiendo el servicio propiamente dicho, se le suman otros factores que contribuyen al deterioro de las condiciones de servicio, como es el desabastecimiento de insumos y servicios de reparacin de los principales objetos que cuentan los policas: vehculos, uniforme y armas. Es habitual que los propios policas reparen los mviles cuando se descomponen, siempre que los repuestos no sean excesivamente caros. El problema mayor son las cubiertas, como seala con preocupacin el Capitn Mores encargado de logstica en una de las Departamentales. Los mviles transitan a alta velocidad con cubiertas viejas y eso es un peligro. Existe un expediente iniciado hace un ao por la Departamental para la compra de neumticos. Para resguardar a los compaeros, por iniciativa propia y aval del entonces Jefe de la Departamental, Mores mont abajo de su ocina, una armera. Sus conocimientos de herrera por sus estudios en la Escuela Tcnica, aplicados en la industria metalrgica hasta que colaps a comienzos de los aos 1980, contribuyeron a desarrollar este emprendimiento. En 2004 instal en el edicio donde funciona la Jefatura Departamental un taller de armera manejado por un polica que hizo un curso de la especialidad. Pueden concurrir al taller todos los policas que necesiten vericar el funcionamiento de su arma. En 2005 se estableci la obligacin de que todos los agentes pasaran por la armera
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para realizar tal control, y comprobaron que haba policas con armas que en situaciones de enfrentamiento no habran funcionado. Mores recuerda muy especialmente a una chica polica, porque se larg a llorar cuando supo que su arma no hubiera podido disparar en caso de enfrentamiento. En esta situacin algunos jefes tratan, como Mores, por propia voluntad, preocupacin y esfuerzo, de proteger a los compaeros y evitar mayores riesgos. Mores es un hombre que promedia los cuarenta aos, de tez oscura y cuerpo voluminoso, padre de seis hijos. Su carcter y preocupacin por los compaeros contrasta enormemente con su apariencia fsica, que lo convierte en un hombre de temer, tanto como aquello en que invierte el tiempo que le deja libre el trabajo de polica, que es su ocio de pastor evangelista que desarrolla desde hace ms de quince aos en un templo prximo a su barrio. La proteccin del polica es incluso un valor que en algunas situaciones deben defender frente a la tendencia de algunos no policas a actuar como si el polica tuviera una vida cuyo valor no es equivalente a la de cualquiera, suponiendo que el polica no sangra ni sufre como si no fuera tambin un ser humano, o que este est para eso. Durante los operativos en las canchas de ftbol, operativos que constituyen parte ya de la actividad cotidiana, muchas veces los representantes de los clubes les exigen por ejemplo, ubicarse delante del rbitro para detener los piedrazos con tal de no suspender el partido. En casos como ste, me cuenta quien normalmente est a cargo de estos operativos, ha tenido que indicarle al presidente del club cuando los hinchas tiraban de todo a la polica y a la cancha que: La vida de un polica vale tanto como la de cualquiera... nosotros no estamos para que nos lastimen... somos personas igual que ustedes... El cuerpo de un polica no vale menos que un partido de ftbol, le dijo al presidente del Club en pleno partido. Luego de esta advertencia sobre la valencia del polica, el partido se suspendi. La actitud de este jefe distrital es muy elocuente pues habra existido otro camino que rechaz, el de exponer los cuerpos de los policas llevndolos a un momento de tensin que podra haber desencadenado en ellos, el uso de la fuerza. Esta reaccin en ese contexto habra sido una manera de expresar la valencia del cuerpo policial. Hubiera signicado enfrentar los cuerpos de los policas, armados, a los hinchas de ftbol. Pero el capitn Brugo opt por el primer camino mediante el cual el uso de la fuerza como medio de demostracin del valor del polica, no era necesario. No estamos en condiciones de armar que el cuerpo del polica es, para algunos, menos valioso porque constituyen parte de la clase baja, pero debiera ser s una va a explorar.
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El capitn Brugo estuvo sentado en el mismo silln que sola sentarse uno de los culpables de los asesinatos de Maximiliano Kostecki y Daro Santilln, condenado en 2006. l, a diferencia de su predecesor, puede auto-controlarse y evitar reacciones violentas en situaciones de mxima presin, como la de miles de hinchas insultndolo a l, a su madre y a su hermana, de arriba a abajo, para que ordene abrir las puertas y puedan salir del estadio. Pero l sabe perfectamente que si no fuera capaz de esperar cinco minutos y cediera a la presin de miles de hinchas insultndolo y decidiera abrir la puerta, las consecuencias seran trgicas: probablemente se mataran. Nos interesa resaltar con ambas situaciones cmo Brugo pone en juego la cuestin de la valencia cuando el uso de la fuerza est limitado y no puede ser el medio para probar el valor de los contendientes, es decir cuando la exigencia de auto-control es mayor. En esta situacin, es necesario poner en juego otros recursos como son las palabras de justicacin mediante los cuales expresar las equivalencias entre el cuerpo policial y otros cuerpos. Este recurso de la justicacin pone automticamente en juego la manera en que los otros valoran el cuerpo policial, que como el relato muestra, esta depreciado. Segn los policas entrevistados, las fuentes de la valorizacin del presente policial por la sociedad, est condicionado por un conjunto de errores policiales como el atentado a la AMIA, la masacre de Ramallo, el asesinato del fotgrafo Jos Luis Cabezas, el de Kostecki y Santilln y ciertos cambios sociales que afectaron el sentido del respeto a la autoridad. Estos ltimos no slo los afectan a ellos, sino tambin a otros profesionales que deben vincularse especialmente con los adolescentes. Pero lo cierto es que los policas son llamados a travs del 911 para responder a cualquier emergencia y resulta cada vez ms difcil poner lmites al otro, pararlo. Antes, el uniforme los paraba y nadie se atreva a tocar un polica. Ahora, te ven, y nada, no paran. Es ms, te empujan, te patotean... debera ser como en Estados Unidos, que por tocar un polica, nada mas que por tocarlo, te meten preso un ao. Pero lo mismo sucede en las escuelas, donde explican que tampoco los docentes pueden frenar a los adolescentes:
El problema, agrega el capitn Ramrez, es que no se nos puede pedir a nosotros que hagamos lo que deberan hacer o haber hecho los padres... lo que no hace la familia, nosotros no lo podemos hacer... me ha pasado, cuando fui comisario, que un padre con un hijo, me vino a pedir que por favor lo metiera preso a su hijo porque l no lo poda parar... Entonces yo le dije, que no poda hacer eso, que yo no era el padre.
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El problema de la autoridad constituye para los policas un problema que los supera en un doble sentido: tanto porque identican una cierta dicultad de la sociedad para reconocer el lmite, como porque ellos se encuentran exigidos a responder a situaciones en las que el lmite establecido, es lbilmente reconocido, contestado o absolutamente corrido, sin poder hacer uso de la fuerza. As, el problema de la mxima exposicin de los policas a situaciones en las que estas condiciones contribuyen a que se atente contra la integridad fsica de los policas, constituye un factor que permite entender una de las lgicas centrales que atraviesa el ocio policial hoy en da. Tal cuestin de la valencia diferencial, se traslada a los hijos de los policas. Ellos reconocen como problema el modo en que sus hijos son tratados en la escuela y en el barrio por otros chicos. Los hijos de policas suelen ser estigmatizados por los hijos de quienes no lo son con actitudes de hostilidad y hostigamiento. Los policas como padres tratan de manejar esa situacin con sus hijos tratando de construir un lmite entre su vida laboral y la vida del nio. Cmo lo hacen? Pidindoles a sus hijos que no respondan a las agresiones, que no intenten salir en su defensa, y al mismo tiempo, ellos no cuentan a sus hijos lo que hacen en el trabajo. Sin embargo, los otros se empean en recordarles directamente o indirectamente a travs de sus hijos, que ser policas es desarrollar un ocio indigno y deshonroso.
Reexiones nales
De un tiempo a esta parte, el ocio policial y quienes lo ejercen son sometidos a la crtica social en el espacio poltico-meditico, como si un polica no fuera tambin una persona, como si su ocio lo subsumiera todo, en cuerpo y alma, descartando las condiciones sociales ms amplias que orientan el ocio policial. No est dems recordar que esta crtica no tiene slo el efecto de reorientar el ocio policial, sino tambin de legitimar discursos y posicionar actores al tiempo que se refuerzan estereotipos sobre el enemigo interior y la relacin del Estado con l (Mucchielli 2002; Jobard 2002). La forma que la critica ha tomado en el seno del Estado a instancias del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires particularmente, se tradujo en normativas y sanciones, que colocaron la cuestin del control en el uso de la fuerza como una dimensin central de la redenicin del ocio policial. Un anlisis del mtodo de depuracin policial pone en evidencia que para las autoridades provinciales y los expertos, aquello depende de la construccin del polica como un funcionario publico,
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para lo cual debe adecuarlo a las regulaciones y sanciones establecidas por el derecho administrativo. En tanto, para los policas que comandan la polica de la Provincia de Buenos Aires el problema del control en el uso de la fuerza se ha convertido en un principio clave de sus prcticas y en parte central de sus preocupaciones cotidianas, al punto de buscar el modo de retirarse de la exposicin a situaciones crticas y los recursos prcticos para controlar el uso de la fuerza en sus subordinados. Al mismo tiempo, este hecho, dispara el conjunto de factores que para los policas hacen al contexto de su ocio, los que delimitan esferas de actividad y actores con los que su trabajo se relaciona simblica o prcticamente, tales como: polticos, militares y maestros, de un lado, ancianos, jvenes y nios, por el otro. De manera que, contrariamente a lo que argumenta gran parte del pensamiento anglosajn sobre las caractersticas de la profesin policial, la autonoma y homogeneidad cultural de sta no parecen ser fenmenos que podran caracterizar las referencias sobre y de los policas aqu expresadas. Como hemos mostrado, cuando los policas son llamados a controlar el uso de su fuerza y en el caso de los comandantes a controlar el uso de la fuerza de los otros, se hacen valer recursos socialmente disponibles y no exclusivos del mundo policial. Entre ellos estn los que impone el propio Estado a travs de la burocratizacin de los procedimientos, pero tambin los que practican ad hoc los policas, como apelar al principio domstico para justicar su autoridad y dominio de los subalternos, o explicar el motivo por el cual hacen falta cuatrocientos policas donde antes hacan falta cien, como un problema social con la aceptacin de ciertos lmites. Este hecho, as como la bsqueda por parte de los policas de mecanismos para mostrar la valencia del polica cuando el recurso a la fuerza queda restringido, muestran cmo bajo la critica generalizada, los policas expresan los principios mediante los cuales tratan de justicar el valor de su ocio con relacin a otros ocios y situaciones o problemas de la vida social en general. De manera que nos inclinamos a coincidir con Monjardet (1994) con la idea segn la cual la cultura profesional no es un catlogo de trazos o propiedades compartidas por todos los profesionales del mismo sector, rerindose a la Polica Nacional de Francia. Desde nuestro punto de vista se caracterizara por un conjunto de dimensiones desigualmente distribuidas entre sus miembros, que no dependen slo del trabajo policial, lo cual signica que los aspectos no policiales de la vida social de la persona del polica, se introducen tambin a la vida laboral. Cmo estos son aplicados y reelaborados recprocamente es uno de los interrogantes principales de la investigacin que nos ocupa.
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Los aspirantes al ingreso a la carrera militar en el Ejrcito Argentino

Mximo Badar
El Colegio Militar de la Nacin (CMN) es la nica academia de formacin inicial de ociales del Ejrcito Argentino. Todos los aos se inscriben para los exmenes de ingreso del CMN hombres y mujeres cuyas edades oscilan entre los diecisiete y veinticinco aos. Quines son esos jvenes? Cmo llegan a tomar contacto con el mundo militar? Qu buscan cuando intentan ingresar al CMN? Qu modalidades y criterios aplican las autoridades militares para evaluarlos y seleccionarlos?239 En este trabajo se aportan datos que no slo contribuyen a responder a estas preguntas, sino que tambin ponen de relieve aspectos relacionados con la imagen social del Ejrcito y el estatus simblico que posee esta institucin para las autoridades militares encargadas de evaluar a los jvenes que desean ingresar a la carrera militar. El artculo se basa en datos obtenidos en una investigacin antropolgica realizada en el CMN entre nes de 2002 y 2004.
1. Ejrcito, Estado y educacin militar en la Argentina actual

Numerosos anlisis indican que el Ejrcito Argentino ha perdido los espacios de autonoma y privilegio institucional que detent durante ms de medio siglo, que ha visto disminuido su papel poltico y se encuentra subordinado a las normativas constitucionales de los gobiernos democrticos (Pion-Berlin 1996; Fitch 1998 y 2003; Diamint 1999). Los militares argentinos ya no ocupan lugares de poder en las escuelas, las universidades, la administracin, las agencias pblicas
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Por razones idiomticas y para no recargar el texto con la frmula os/as, a lo largo del artculo utilizo el genrico masculino para referirme tanto a aspirantes hombres como mujeres.
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y las empresas. Tampoco poseen un lugar de protagonismo en las celebraciones estatales. En la Argentina actual la construccin ritual de la realidad poltica240 carece de smbolos e imgenes militares. Si bien no hay estudios detallados al respecto, al menos en las grandes ciudades del pas se observa una creciente desmilitarizacin simblica del espacio pblico, marcada, por ejemplo, por la tendencia de los militares a no utilizar el uniforme o a reducir la cantidad de desles y de ceremonias realizadas fuera de las unidades militares. Los motivos que provocaron la disminucin del poder poltico y el prestigio social del Ejrcito Argentino son diversos. Entre ellos es posible mencionar el fracaso de las fuerzas armadas argentinas en la guerra de Malvinas; el impacto social de las violaciones a los derechos humanos cometidas durante la ltima dictadura militar; los fallidos levantamientos militares de nales de la dcada de 1980; los cambios introducidos en el mbito de la defensa por el gobierno democrtico electo en 1983241; la reduccin del tamao y la capacidad operativa de las Fuerzas Armadas a causa del debilitamiento del podero econmico del Estado que generaron las polticas implementadas durante la dcada de 1990; los cambios doctrinarios y de misin que gener el n de la guerra fra. A su vez, es importante destacar el impacto que produjo en 1994 la muerte de un soldado conscripto a causa de los maltratos que recibi en el servicio militar obligatorio. Este caso puso en cuestin pblicamente los mtodos utilizados por el Ejrcito en la formacin de sus cuadros, y provoc la anulacin por decreto presidencial del servicio militar obligatorio y la implementacin de un sistema voluntario. Directa e indirectamente estas situaciones generaron en las autoridades militares la necesidad poltica y operacional de introducir cambios en las modalidades de formacin y socializacin de sus miembros, principalmente de los ociales. Si bien contaron con la aprobacin tcita de los diferentes gobiernos nacionales, las modicaciones que el Ejrcito ha introducido en el proceso de reclutamiento y socializacin de sus miembros desde 1983 hasta la actualidad han sido el producto de su propia iniciativa. El eje central de estos cambios ha girado en torno a la idea de introducir en las academias militares programas
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Para la relacin entre ritual, poltica y poder ver Kertzer (1988). El nuevo gobierno modic las relaciones entre el Estado y las fuerzas armadas en lo referido principalmente a tres reas: disminuy en forma drstica el porcentaje del presupuesto nacional asignado al funcionamiento de las fuerzas armadas; impuls el enjuiciamiento en los foros civiles de los ociales acusados por violaciones a los derechos humanos durante la ultima dictadura militar; y, nalmente, promovi la sancin en 1988 de una nueva ley de defensa que prohibi la intervencin de los militares conictos internos del pas.
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educativos y criterios de formacin similares o equivalentes a los utilizados en las universidades civiles. En 1990 se cre el Instituto de Educacin Superior del Ejrcito (IESE), que comenz a funcionar conformado por tres unidades acadmicas: el Colegio Militar de la Nacin (CMN), la Escuela Superior de Guerra (ESG) y la Escuela Superior Tcnica (EST). La creacin del IESE implic la transformacin del CMN en un instituto universitario y un cambio sustancial en la denicin simblica de la institucin. Desde 1990 los cadetes del CMN pueden ser considerados no slo como militares sino tambin como estudiantes universitarios al igual que los alumnos de universidades civiles pblicas o privadas. Hasta 2004 los ttulos de grado a los que podan aspirar los cadetes del CMN eran la Licenciatura en Administracin y la carrera de Contador Pblico Nacional (en 2000 se haba cerrado la Licenciatura en Matemtica Aplicada). Ambos diplomas estn reconocidos por el Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin y poseen equivalencia con los otorgados por las universidades civiles pblicas o privadas. En 2005 el Ejrcito anul por iniciativa propia estos diplomas e incorpor una formacin comn para todas las armas y especialidades: la Licenciatura en Conduccin y Gestin Operativa. Esta modicacin alter los nombres de las materias de las licenciaturas anteriores y las reorden en un mismo plan de estudios comn, pero no acarre cambios importantes en el plantel de profesores ni en los planes de estudios ni implic cambios sustantivos en el proceso de socializacin militar de los cadetes.242
2. Evolucin histrica del nmero de aspirantes

Durante la mayor parte de la dcada de 1990 la cantidad de aspirantes a ingresar en el CMN fue considerablemente baja y no super los 500 anuales. La escasez de postulantes comenz a revertirse hacia el nal de la dcada, motivada posiblemente por la apertura del CMN en 1997 al ingreso de mujeres y por la incorporacin de carreras universitarias a sus planes de estudio. El aumento comenz en 1997 con 677 aspirantes y se profundiz a partir del comienzo del siglo XXI. Desde la dcada de 1920 el CMN ha contado con un importante caudal de aspirantes. El aumento o la disminucin de este nmero ha estado ntimamente
242 De todos modos, las interpretaciones que realizo en este trabajo, sobre todos las relacionadas con las condiciones de ingreso y los criterios de evaluacin de aspirantes, deben ser consideradas en relacin con el perodo que abarca mi investigacin.
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relacionado con las coyunturas nacionales y, en menor medida, internacionales. Por ejemplo, el carcter autoritario e ilegtimo de los golpes de Estado militares ha sido poco efectivo a la hora de desalentar a los varones argentinos a seguir la carrera de las armas. Por el contrario, con excepcin del golpe de Estado que derroc al presidente Juan Domingo Pern en 1955, los golpes militares han sido saludados con aumentos casi automticos en el nmero de aspirantes a ingresar en el CMN. As, por ejemplo, mientras que en 1928 se presentaron 716 aspirantes, en 1932, dos aos despus del golpe de Estado del general Uriburu, hubo 1116 aspirantes.243 El golpe de Estado de 1930 haba introducido a los ociales en espacios de poder poltico y transformado a la carrera militar en una importante opcin de movilidad social, sobre todo para los sectores medios de origen inmigrante afectados por la crisis econmica de 1929. La relacin positiva entre los golpes militares y el aumento del nmero de aspirantes volvi a conrmarse con el golpe militar del general Edelmiro Farrel, en junio de 1943. Mientras que en 1942 el nmero de aspirantes a primer ao y el curso preparatorio ascenda a 631 jvenes, en 1943 esta cifra haba superado el doble, 1412 aspirantes. La gura de Pern y los cambios en su relacin con el Ejrcito son una dimensin importante, aunque no excluyente, para explicar las modicaciones en la imagen y el prestigio social del Ejrcito y su relacin con las uctuaciones en el nmero de aspirantes. Mientras que el golpe de Estado de 1943, que tuvo a Pern como gura central se correspondi con un aumento considerable del nmero de aspirantes, su arresto en octubre de 1945 por parte del Ejrcito mostr, al ao siguiente, un descenso brusco de aspirantes. Si bien en 1946, ao de la eleccin de Pern como Presidente de la Nacin, la tasa de aspirantes se mantuvo igual, en 1948, un ao despus de que Pern implementara medidas que incentivaron a los sectores medios bajos y populares a que enviaran sus hijos a las academias del Ejrcito, el nmero de aspirantes prcticamente se duplic y continu sin muchas modicaciones hasta 1952, cuando volvi a descender a 481. Es posible que el fallido golpe militar de 1951 realizado contra el gobierno de Pern por un general del Ejrcito, al cual el CMN no adhiri, pero tampoco reprimi, haya tenido un impacto negativo en la imagen que detentaba la institucin castrense en diversos sectores de la sociedad. El nmero de aspi243 Salvo aclaracin, todos los datos correspondientes al nmero de aspirantes e incorporados al CMN durante el perodo 1930-1970 fueron tomados del estudio indito realizado en 1970 por un equipo de socilogos y consultores a pedido de las autoridades del Ejrcito. Ver Rigal (1971)
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rantes de 1952 se mantuvo relativamente estable hasta 1960, encontrando su tasa ms baja, con 402 aspirantes, en 1956, un ao despus del derrocamiento de Pern por parte de las fuerzas armadas. Si bien es evidente que las uctuaciones en el nmero de aspirantes entre 1943 y 1956 no pueden explicarse directamente con referencia a la gura de Pern y su relacin con el Ejrcito y la sociedad, es necesario reconocer que fue durante el gobierno de Pern cuando se produjo la segunda inexin de la primera mitad del siglo XX en las pautas reclutamiento de ociales (Rouqui 1994: 337). El primer quiebre se haba producido con el golpe de Estado militar de 1930, cuando los cadetes del CMN haban deslado formando parte del golpe de Estado del general Uriburu y el militarismo haba encontrado adeptos entre los sectores aristocrticos. Los efectos de la notoria disminucin de aspirantes del perodo 1951-1960 se sentan todava en 1964 cuando las autoridades del CMN realizaron un curso acelerado para aumentar el nmero de jvenes a incorporar y cubrir as las vacantes disponibles (Garca Enciso 1970: 480). El nmero de aspirantes recin volvi a aumentar en forma importante a partir del golpe de Estado de 1966. El 28 de junio de 1966 una junta de comandantes depuso al radical Arturo Illia, quien gobernaba como presidente electo desde octubre de 1963, y design como presidente de facto al general Ongana. El nmero de aspirantes al CMN pas de 550 presentados en 1966 a 798 en 1968. Este nmero se mantuvo en crecimiento durante todo el gobierno de facto del general Ongana y el interregno del general Levingston y empez descender a partir la llegada del general Lanusse a la presidencia en 1971. Los motivos de esta disminucin responden quizs al amplio descrdito social que detentaban los militares hacia nes de la dcada de 1970, principalmente a causa de la profundizacin de la represin social y la persecucin poltica de diversos grupos civiles por parte del Ejrcito y otras fuerzas de seguridad. Ingresar a la carrera militar en 1971 supona para los jvenes de entonces comenzar a formar parte de una institucin que era blanco de masivas demandas sociales por una mayor apertura del sistema poltico. El nmero de aspirantes descendi a 549 en 1972 y se mantuvo con cifras similares o menores hasta 1976, cuando se produjo un nuevo golpe militar que, como era la norma, fue recibido con un renovado inters por la carrera militar. Al frente del gobierno, del control social y militar del pas y de la represin de movimientos polticos, sociales y grupos de guerrilla, el Ejrcito era una institucin con poder poltico de hecho, nunca haba dejado de serlo que contaba, a su vez, con amplio apoyo en la sociedad argentina. En 1977, por
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ejemplo, hubo 1052 aspirantes. Esta cifra se mantuvo sin muchas variaciones hasta el nal de la dictadura militar en 1983244. Si bien algunos hechos polticos que involucraban directamente al Ejrcito, como la Guerra de Malvinas de 1982, no parecen haber tenido un efecto inmediato en la cantidad de aspirantes presentados al CMN, a partir de 1984 la tasa de aspirantes comenz a disminuir en forma considerable, seguramente alentada por la transicin del pas hacia un gobierno democrtico y algunos hechos que acrecentaban el creciente descrdito social de los militares argentinos: el comienzo en abril de 1985 del juicio a los miembros de las tres primeras juntas militares; la presentacin del informe de la Comisin Nacional sobre la Desaparicin de personas (CONADEP) en septiembre en el que se describen detalladamente las violaciones a los derechos humanos por parte de las Fuerzas Armadas y de seguridad durante la Dictadura Militar y la presentacin del libro Nunca ms, en noviembre de ese mismo ao. En 1985 slo se presentaron 369 aspirantes, lo cual deriv, al ao siguiente, en una de las tasas de incorporacin ms bajas de todo el siglo XX, con slo 112 nuevos cadetes incorporados (Grecco y Gonzlez 1990: 82). Como se seal antes, aunque aument en forma relativa en los aos siguientes, la escasez de aspirantes se mantuvo hasta el nal de la dcada de 1990.
3. Quines son los aspirantes actuales?

En la actualidad, a comienzos del siglo XXI, el perl general del aspirante a ingresar en el CMN es el siguiente: varn de entre dieciocho y veintin aos, nacido en el rea Metropolitana de Buenos Aires o en alguna de la provincias centrales del pas (Buenos Aires, Crdoba, Entre Ros o Santa Fe), proveniente del sector bajo de la clase media o de sectores medios empobrecidos, hijo de padres con estudios secundarios completos y sin familiares militares directos. Este mismo perl, que se adecua a ms de 70% de los aspirantes presentados a los exmenes de ingreso en los ltimos aos, tambin podra encontrarse entre los jvenes que ingresan a universidades pblicas o realizan diferentes actividades en el mundo del trabajo. Si bien nada especial o particular distingue el perl social, cultural y econmico de los aspirantes a ingresar en la carrera militar, es posible destacar
244 Datos obtenidos de los Libros Histricos del Colegio Militar de la Nacin, entre 1976 y 1983. Archivo Histrico del CMN.
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como caracterstica relevante de estos jvenes el modo en que ellos acceden a la informacin vinculada al mundo militar. Aqu ocupan un lugar central las relaciones personales, de amistad y parentesco con un familiar, un amigo militar o alguna persona ligada por relaciones de amistad, trabajo, cercanas geogrcas o anidades profesionales y/o ideolgicas al mundo militar. En el 2002, por ejemplo, 40% de los aspirantes haba tomado conocimiento por primera vez sobre el CMN por intermedio de un familiar o un amigo militar, mientras que 17% de ellos lo haba hecho por intermedio de un familiar o amigo civil. Slo 9% se haba enterado de la existencia de la carrera militar en el CMN a travs de publicidad televisiva, mientras que 8% lo haba hecho a travs del pedido de informacin en una unidad militar, 5% se haba informado telefnicamente y 5% por intermedio de Internet245. Estos datos muestran que la mayora de jvenes que desean ingresar al CMN estn insertos en crculos sociales en los que circulan representaciones del mundo militar que, por expresar sentidos profesionales, ideolgicos o sociales valorados por ellos o su grupo, pueden motivarlos a acercarse a la carrera militar. Para ilustrar este ltimo punto voy a describir algunos aspectos de la trayectoria biogrca de Marcos, un cadete de cuarto ao con quien habl varias veces durante mi investigacin.246 Marcos naci en una ciudad de provincia en el seno de una familia de clase media con padres profesionales. Cuando termin la escuela secundaria, Marcos se propuso continuar sus estudios en la universidad, para lo cual encontr el aliento y el apoyo econmico de sus padres. La carrera militar no formaba parte de sus intereses ms inmediatos ni tampoco tena vnculos familiares directos o de amistad con militares. Los vnculos con stos recin comenzaron a entablarse a partir de su ingreso a una universidad privada catlica que albergaba integrantes de las fuerzas armadas y de seguridad tanto entre los alumnos como en el cuerpo de profesores. Fue un coronel retirado que Marcos tena como profesor quien despert su inters inicial por la carrera militar. Marcos encontr en su contexto universitario representaciones sobre el Ejrcito que expresaban sentidos apreciados, o al menos no opuestos, a los valores y las preferencias profesionales e ideolgicas de su contexto familiar y su crculo de amistades. Sin embargo, Marcos no opt por ese camino sino que termin sus estudios universitarios y trabaj ms de tres aos en su profesin. El inters por la carrera militar volvi a aparecer cuando entr en crisis su inters por la actividad profesional que desarrollaba en ese momento. La falta
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Datos provistos por la Secretaria de Evaluacin del CMN. Aunque los datos biogrcos de este cadete son reales, el nombre es cticio.
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de valores que encontraba en su mbito de trabajo fue, segn me coment, uno de los principales motivos de esta crisis. Fue en ese contexto que Marcos volvi a contactar el militar retirado que haba tenido como profesor, quien lo inform sobre las posibilidades y caractersticas de la carrera militar en el CMN y lo orient durante su preparacin de los exmenes de ingreso. Muchos de los jvenes que actualmente aspiran a ingresar en la carrera militar integran crculos sociales en los que se divulgan y se maniestan, por intermedio de alguno de sus integrantes, representaciones sobre el Ejrcito que se corresponden con valoraciones y aspiraciones individuales, familiares o de su grupo pertenencia ms cercano (amigos, comunidad, barrio, escuela, trabajo, etc.). Guillermo, por ejemplo, comenz a ver una posibilidad de formacin profesional en el mundo militar cuando en el ltimo ao de la escuela secundaria se hizo amigo del hijo de un gendarme que le habl de los valores de las fuerzas armadas. El inters de Guillermo por las ideas que le transmita el padre de su amigo fue rpidamente apoyado por su familia: fue su padre quien le acerc un artculo publicado en el diario de su ciudad con la informacin sobre las condiciones de ingreso y fechas de inscripcin al CMN. Comparados con la efectividad que poseen las relaciones personales, de amistad y parentesco a la hora de despertar vocaciones militares, los contactos formales con integrantes del Ejrcito parecen tener un impacto limitado. En el 2002, por ejemplo, slo 9% de los postulantes se haba informado por primera vez sobre las caractersticas del CMN a travs de una charla ofrecida por un militar en su escuela, en un evento pblico organizado por el Ejrcito (exposiciones, festivales de bandas militares) o en consultas en los stands informativos del Ejrcito en eventos como la Feria del Libro, la Expo Universidad o la Exposicin Rural247. Si bien en los ltimos aos el Ejrcito ha diversicado los medios utilizados para la difusin pblica del CMN (en octubre del 2003 podan verse publicidades en los televisores de las principales estaciones de subte de la Capital Federal y escucharse en los principales programas de radio), su capacidad para despertar inters en los potenciales aspirantes est sujeta a la posibilidad de que ellos tengan vnculos familiares o sociales que conrmen y apoyen el mensaje difundido por las campaas. Alejandro, por ejemplo, comenz a interesarse por el mundo militar cuando un coronel retirado se mud enfrente de su casa y se hizo amigo de su familia. Sus padres, un
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Datos provistos por la Secretaria de Evaluacin del CMN.
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mdico y una ama de casa, vieron con buenos ojos que las palabras de este coronel despertaran en su hijo un creciente inters por la carrera militar. Los vnculos de parentesco no generan, sin embargo, una presencia masiva en el CMN de familiares directos de militares. En noviembre de 2002, 35% de los postulantes posea por lo menos un familiar militar directo: el 28% tena un padre militar y el 5% una hermano/a militar (la suma de los valores es superior a 32.5% ya que algunos de los aspirantes consultados tenan padre y hermano/a militar)248. Estos datos se corresponden con la proporcin histrica de aspirantes provenientes de familias integradas por militares (30%). De todos modos, la base social de reclutamiento de los cadetes con familiares militares ha cambiado. Mientras dcadas atrs el 30% de aquellos que entraban al Colegio Militar eran hijos de ociales, ese porcentaje ahora ha descendido por debajo del 10%. A su vez, los hijos de subociales, que en el pasado no llegaban a constituir el 10% del cuerpo de cadetes del Colegio Militar, ahora representan aproximadamente el 30% (Fraga 2002: 9). En relacin con los cadetes ingresados en el ao 2000 el informe de evaluacin del CMN realizado por un organismo del Ministerio de Educacin y Cultura de la Nacin indicaba que 50% estaba relacionado con personal militar (hijos o familiares de ociales o subociales, ex-soldados o subociales); que 30% provena de familias cuyos padres se desempeaban como tcnicos, empleados de comercio y propietarios de pequeos negocios; y 20% restante lo componan jvenes cuyos padres eran profesionales, docentes universitarios o trabajadores por cuenta propia, con algunos casos de funcionarios estatales y padres desocupados. Considerando el nivel educativo de los padres se observa que predominaban los estudiantes provenientes de hogares con padres que poseen enseanza secundaria (casi 40% del total), una amplia proporcin proveniente de hogares cuyos padres tenan slo escolaridad primaria (casi 31%), y un nmero menor de estudiantes (10%) con padres con educacin universitaria o terciaria (20%) (CONEAU 2001: 25). Las principales tendencias en los patrones actuales de reclutamiento muestran un aumento de la presencia de hijos o familiares de militares que pertenecen a bajos de la jerarqua militar, como los subociales, y el crecimiento de la presencia de jvenes de familias de los sectores bajos de la clase media y los sectores populares249. Reservado durante la mayor parte del siglo XX a los hijos de ociales y a los jvenes de clase media y, en menor medida, media248 249
Idem. ant. Esta tendencia tambin se conrma otros pases de Amrica Latina, ver Fitch (2003).
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alta, el CMN atraviesa un perodo de relativa modicacin en sus bases de reclutamiento que responde ms a la escasez de aspirantes que caracteriz a la dcada de 1990 y al empobrecimiento general de los ingresos econmicos de la sociedad argentina que a una democratizacin de sus bases sociales. El aumento de jvenes provenientes de los sectores bajos de la clase media y de los sectores populares no es, sin embargo, una novedad en la historia del CMN. Las modicaciones introducidas por Pern en 1946 hicieron que los cadetes provenientes de sectores populares pasaran de representar un escaso 1% en el perodo 1930-1945 a un 6% en el perodo 1946-1950. Este ltimo porcentaje continu aumentando en la segunda mitad del sigo XX. En el perodo posterior al derrocamiento de Pern, entre 1956 y 1960, los jvenes provenientes de estos sectores representaban 17% del total de cadetes, mientras que los de sectores altos representaban 28% de cadetes. Est relacin entre los cadetes de sectores altos y bajos se revirti en el ao 1969, con un aumento considerable de los primeros (48% segn los datos disponibles hasta el ao 1970, fue el mximo porcentaje de representacin de este sector social en la historia del CMN) y una reduccin de los segundos a slo 15% (Rigal 1970).250
4. En bsqueda de un futuro
Provenientes mayoritariamente de los sectores bajos de la clase media y de familias con escaso acceso a estudios universitarios, la carrera militar en el CMN representa para muchos de los aspirantes una posibilidad de adquirir un nivel de formacin y un estatus profesional y social que no han alcanzado sus padres o su entorno familiar. Como institucin de formacin inicial de la elite del Ejrcito, el CMN representa una va de ascenso social. Antes que ventajas exclusivamente econmicas, la carrera militar ofrece, sobre todo, la posibilidad de reducir los mrgenes de incertidumbre que poseen todas las profesiones y actividades laborales en la Argentina actual.
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Evidentemente, las categoras alto, medio y bajo suponen un recorte que debe ser aclarado. Los datos fueron tomados del estudio realizado por el equipo de Luis A. Rigal (1971), que utiliza categoras socioeconmicas basadas en la ocupacin del padre del cadete. El nivel alto incluye a los hijos de hacendados, industriales, ociales del ejrcito y marina, altos jefes de la administracin pblica o privada, profesionales; el nivel medio a hijos de agricultores, jefes intermedios de la administracin pblica y privada, comerciantes, tcnicos, ociales de fuerzas de seguridad, docentes y periodistas, trabajadores independientes y empleados; el nivel bajo a hijos de pequeos artesanos, subociales de ejrcito, marina y fuerzas de seguridad, obreros y trabajadores rurales.
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Si bien los salarios son relativamente reducidos en relacin con otras actividades del mercado laboral, al egresar del CMN los jvenes ociales poseen trabajo garantizado y estable. Para ellos la principal fuente de incertidumbre no pasa entonces por la imposibilidad de encontrar un trabajo sino por su calidad y los benecios que pueden adquirir en funcin de los destinos y los ascensos de grado militar. El CMN es, en este sentido, uno de los pocos institutos educativos estatales donde los jvenes pueden recibir alojamiento, comida, cobertura mdica, entrenamiento fsico, formacin universitaria y aprendizaje de idiomas en forma prcticamente gratuita251. En un contexto de alta desocupacin y precariedad laboral, estas dimensiones difcilmente pueden carecer de relevancia a la hora de despertar intereses en la carrera militar. El anlisis de las motivaciones y las razones que llevan a los jvenes a inscribirse al CMN es complejo. Frente a esta pregunta los aspirantes y cadetes tienden a conrmar lo esperado por la institucin, esto es, que desean ingresar al CMN por amor a la Patria o por vocacin. En una encuesta realizada por autoridades del CMN a los 1284 aspirantes del 2003, por ejemplo, ms del 70% seal como motivacin de ingreso el tem que la encuesta describa como Por un llamado vocacional (deseo de servir a la Patria)252. En mis entrevistas y charlas con jvenes que acababan de ingresar al CMN, sus observaciones sobre los motivos que los haban llevado a interesarse por la carrera militar tendan a basarse en las ideas del llamado vocacional o del inters por la defensa de la Patria. Sin embargo, al explorar sus recorridos biogrcos y los datos sobre sus entornos familiares y sociales siempre encontraba la presencia de una persona o de un contexto particular que haba fomentado ese inters y, sobre todo, provisto de algn marco interpretativo particular por ejemplo, la nocin de futuro, de honor, de amor a la patria para motivar o justicar la decisin de ingresar en la carrera militar. En noviembre de 2003 charl con cinco aspirantes que estaban en el CMN realizando los exmenes de ingreso. Al explicar los motivos por los cuales deseaban ingresar ninguno de ellos evoc la nocin de vocacin o la idea de servicio a la Patria. Por el contrario, ellos apelaron a un marco interpretativo central entre quienes desean ingresar al CMN: la nocin de futuro. Julin, un joven jujeo de dieciocho aos, me coment al inicio de la charla que su familia haba hecho un gran esfuerzo para que l estuviera all: antes de salir
251 Cada cadete debe pagar dos cuotas anuales que en el 2005 no superaban los $600 cada una. De todos modos, un nmero importante de cadetes est becado por el Ejrcito. 252 Informacin provista por la Secretara de Evaluacin del CMN.
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desde Jujuy para ac mi mam me dijo que si yo entraba ac tena que ser para estudiar todos los das, porque ellos estn haciendo esta inversin por mi futuro. Mariano, otro aspirante, tambin de dieciocho aos pero oriundo de la Provincia de Entre Ros, me dijo que sus padres se estaban esforzando para que l tuviera un futuro mejor, que l estaba ah para mejorar y progresar. Al igual que muchos de sus pares, estos jvenes y sus familias consideraban que podan encontrar en el CMN algo que pocas instituciones pblicas argentinas se arriesgaran a ofrecer: futuro. De hecho, el futuro es uno de los tpicos centrales de la campaa de comunicacin creada en el 2001 por el Ejrcito para publicitar el CMN: El Colegio Militar de la Nacin te ofrece un futuro apasionante. Porque servir a la Patria tambin te sirve a vos. Para el reducido nmero de aspirantes que provienen de familias que detentan recursos educativos, econmicos y sociales, este futuro no implica la posibilidad alcanzar un reconocimiento social particular o de lograr determinados benecios educativos y laborales sino ms bien la oportunidad de reproducir o reforzar su capital social y simblico por intermedio de su pertenencia a una institucin valorada en sus entornos sociales. En cambio, para la mayora de los aspirantes provenientes de los sectores bajos de la clase media o de sectores populares, la posibilidad de pertenecer a la elite del Ejrcito y de alcanzar el reconocimiento social que esto supone en algunas ciudades y crculos sociales del pas, constituye un atractivo de peso que a su vez se suma a los benecios educativos y de estabilidad laboral que otorga la carrera militar. A pesar de la fuerte disminucin de recursos econmicos y de prestigio social que el Ejrcito ha experimentado en los ltimos aos, para muchos sectores sociales la carrera militar ofrece soportes mltiples (Castel 1997), que abarcan tanto aspectos econmicos y laborales como simblicos y sociales. El Ejrcito ofrece a los aspirantes la posibilidad de ingresar a una red de relaciones sociales e institucionales donde el individuo est en cierta medida contenido y protegido tanto de la incertidumbre e inestabilidad que en la actualidad presenta el mercado laboral como de la fragilidad identitaria que presentan otras actividades, profesiones y relaciones sociales.
5. La evaluacin institucional de los aspirantes

En el proceso de evaluacin y seleccin de los aspirantes que ingresan al CMN el Ejrcito detenta un alto grado de autonoma respecto de la intervencin de autoridades pblicas civiles. Si bien las autoridades militares utilizan diversos
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tests y exmenes estandarizados para la evaluacin, las principales instancias de evaluacin de aspirantes tienen lugar en interacciones informales cara a cara, como en las entrevistas en el CMN o las visitas de ociales al domicilio de la familia del aspirante. Las evaluaciones surgidas de estos encuentros se basan en las percepciones de los ociales evaluadores acerca de las condiciones del aspirante para integrar el Ejrcito, las cuales se conciben principalmente en trminos morales y contemplan tanto hbitos y prcticas culturales y sociales como dimensiones ideolgicas, polticas y religiosas del aspirante y su familia. Las evaluaciones de ingreso intentan averiguar, principalmente, si los aspirantes poseen una escala de preferencias y prcticas que potencialmente puedan compatibilizarse con los estndares que utilizan los ociales para evaluar las relaciones profesionales y personales dentro y fuera del mundo militar. El protagonismo que posee la moralidad en la evaluacin y clasicacin de aspirantes se hace evidente, por ejemplo, en los tems que componen las condiciones de ingreso al CMN, donde aparecen referencias a los antecedentes de conducta, las aptitudes morales y los antecedentes personales de los postulantes.253 Los aspirantes realizan en el CMN diferentes exmenes a lo largo de una semana: mdicos, de aptitud fsica, de matemtica, de historia argentina, de competencia lingstica, psicopedaggicos y vocacionales. Si bien estos exmenes son instancias importantes en la evaluacin de los aspirantes, no revelan las caractersticas de stos como sujetos sociales. Los principales procedimientos para determinar ests caractersticas se ponen en prctica, principalmente, a lo largo de tres instancias de evaluacin diferentes: la encuesta personal de ingreso, la entrevista vocacional y, sobre todo, el informe ambiental del aspirante. En la mayora de los casos los evaluadores son ociales que trabajan en el CMN como instructores o en la ocina de evaluacin, o que estn destinados en la ciudad donde vive la familia del aspirante. Si bien no estuve presente en ninguna de las instancias de evaluacin mencionadas, acced a los documentos institucionales que utilizan como gua los ociales que las realizan. Mediante la encuesta personal de ingreso y la entrevista vocacional los evaluadores intentan averiguar diversos aspectos de la vida del aspirante y su familia: profesiones, actividades laborales, salarios e ingresos econmicos, propiedades, caractersticas y comodidades de la vivienda familiar, creencias y prcticas religiosas, nivel educativo, antecedentes disciplinarios y policiales, estado de
253 Para un anlisis histrico de la imagen del Ejrcito y la profesin militar que se desprende de los folletos de promocin del CMN, las condiciones de ingreso y los formularios de inscripcin a esta academia militar, ver Badar (2006).
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salud y antecedentes mdicos, estado civil y antecedentes matrimoniales de los padres, actividades recreativas y sociales, actividades y antecedentes de otros integrantes de la familia (hermanos), rasgos de personalidad, capacidades intelectuales y expresivas y valores y vocacin del aspirante. En relacin con este ltimo tem la gua otorga un lugar central a la identicacin en los aspirantes de valores cristianos y el llamado sentido de familia254. Tanto en la encuesta como en la entrevista vocacional la familia es considerada como referente central de la evaluacin moral del aspirante. El Ejrcito no evala nicamente a los aspirantes sino tambin a sus familias y a las relaciones sociales en las que ellas estn insertas. En cierta medida, la familia del aspirante tambin se incorpora a la carrera militar. Las evaluaciones intentan determinar si la familia del aspirante y los crculos sociales de los que participan son espacios moralmente compatibles con el CMN y el Ejrcito. La evaluacin ms directa de la familia del aspirante se realiza a travs de visitas domiciliarias en diferentes lugares del pas. El ocial designado para esta tarea debe completar un formulario predeterminado, llamado informe ambiental del aspirante o informe de visita a aspirante, que indica los temas sobres los cuales debe girar la entrevista y los aspectos a tomar en cuenta para la evaluacin. El formulario interpela al ocial a que medite sobre su responsabilidad, en este caso, para con la institucin. Puede el aspirante por sus condiciones morales, intelectuales, fsicas y de familia ingresar al Colegio Militar e integrar dignamente en el futuro el cuadro de ociales al que Ud. pertenece?255. El evaluador debe responder por SI o por NO a la recomendacin de ingreso. Cmo se miden esas condiciones? Qu signica integrar dignamente el cuerpo de ociales? El citado formulario ofrece una muestra de cmo la posicin social y los valores morales e ideolgicos son considerados como los principales indicadores de la dignidad del aspirante y su familia. Durante la entrevista ambiental la evaluacin de la familia del aspirante es detallada y exhaustiva. El formulario indica que el evaluador debe tomar en cuenta una importante cantidad de aspectos de los integrantes de la familia: sus modales,
Los aspectos evaluados en la entrevista vocacional estn delimitados en el formulario que cada ocial entrevistador debe completar con su evaluacin nal. Consult el formulario de entrevista vocacional y la gua y el cursillo de entrevista vocacional utilizado por los ociales para la evaluacin. Estos documentos fueron provistos en 2003 por la Secretara de Evaluacin del CMN. 255 El Departamento de Orientacin de la Secretara de Evaluacin del CMN me dio un ejemplar del formulario utilizado en 2003 para elaborar el Informe de entrevista vocacional al aspirante en domicilio. Mi anlisis se basa en ese documento.
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gestos y formas de comportamiento; la presentacin, la vestimenta y la higiene general; el modo de expresin oral y el uso del lenguaje; el nivel cultural y los temas sociales, polticos, culturales y de actualidad que interesan a los padres; las caractersticas y el estado de la vivienda y el barrio de residencia; las actividades sociales y laborales y la situacin econmica de cada integrante de la familia; y sus vnculos con las fuerzas armadas. La percepcin que los aspirantes y sus familiares poseen sobre las fuerzas armadas es un aspecto central de la evaluacin. Tanto en la entrevista vocacional como en el informe de visita ambiental los ociales intentan obtener la opinin de los entrevistados sobre la institucin castrense. Las respuestas que los ociales entrevistadores suelen anotar a la pregunta del formulario de entrevista vocacional o de visita ambiental que trata este aspecto, son del tipo: Opinin favorable a las FF.AA., Favorable. Antes que una ideologa determinada, los ociales parecen evaluar lo que Raymond Williams denomina estructura del sentimiento, es decir, no slo las creencias sistemticas y formalmente sostenidas, sino ms bien los signicados y valores tal como son vividos y sentidos activamente; y las relaciones existentes entre ellos y las creencias sistemticas o formales, que en la prctica son variables (incluso histricamente variables) en una escala que va desde el asentimiento formal con una disensin privada hasta la interaccin ms matizada existente entre las creencias seleccionadas e interpretadas y las experiencias efectuadas y justicadas (1997: 155). En la perspectiva de los evaluadores una opinin favorable sobre las fuerzas armadas supone la valoracin positiva de algn tipo de protagonismo militar, poltico, moral, social de stas o del Ejrcito en particular, en el pasado, presente y/o futuro del pas256. En trminos generales las evaluaciones apuntan a determinar lo que podra denominarse como el capital moral de cada aspirante, el cual est compuesto tanto de las preferencias, aspiraciones y juicios de valor de los aspirantes y sus familias como de sus recursos materiales y simblicos. Para los ociales evaluadores la moralidad est incorporada en los espacios, los cuerpos, las prcticas, las ideas y las relaciones sociales. Las caractersticas y composicin del capital moral evaluado por los ociales del Ejrcito se han modicado a lo largo del tiempo. Hasta comienzos de la dcada de 1990 un joven que cumpla los requisitos generales para el ingreso poda ver rechazada su solicitud si tena, a juicio del ocial evaluador, una situacin familiar irregular, es decir, si sus
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Baso esta armacin en las numerosas charlas formales e informales que mantuve con ociales y profesores civiles que intervienen en estas instancias de evaluacin.
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padres estaban separados o no formalmente casados.257 En la actualidad, por el contrario, hay muchos cadetes cuyos padres se encuentran en esa situacin, dado que se han vuelto a casar o viven en concubinato, sin que esto parezca haber representado un problema o un motivo de estigmatizacin al momento de sus ingresos al CMN o durante los aos de estudio. Sin embargo, esto no signica que las representaciones sobre la familia que son valoradas en los documentos y los discursos ociales del CMN contemplen la diversidad de situaciones y variantes consideradas en el punto relaciones familiares del formulario de entrevista vocacional y domiciliaria. An cuando se contemplan y aceptan estas diversas relaciones familiares, entre la documentacin que en la actualidad se exige a los aspirantes para la inscripcin se incluye la fotocopia del acta de casamiento de los padres legalizada, autenticada por escribano pblico o juez de paz. En caso de divorcio, presentar fotocopia de la sentencia de divorcio258. Por otra parte, durante mucho tiempo el estado nupcial de los padres del aspirante y su posicin econmica y social podan perder importancia relativa frente a la dimensin religiosa. Durante la mayor parte del siglo XX un joven de familia de clase media bien constituida tena grandes posibilidades de ser rechazado si l y su familia no profesaban la fe catlica o, como ocurri durante muchos aos, no presentaba el certicado de bautismo en la iglesia catlica y, sobre todo, si el postulante provena de una familia juda (Buchrucker, Brown y Jozami 1999). Desde 1930 hasta nes de la dcada de 1980 la Iglesia Catlica Argentina tuvo una fuerte injerencia en la vida institucional del CMN: ociando misas en la capilla del CMN, bendiciendo sables de nuevos cadetes y nuevos ociales, dictando cursos y conferencias de moral y formacin espiritual y religiosa, guiando y aconsejando a los cadetes sobre cuestiones de la vida personal y familiar como el noviazgo, la sexualidad, el matrimonio, el dinero, etc., y participando en la mayora de las ceremonias y actividades de esta institucin militar259. En la actualidad, en cambio, los evaluadores no realizan un control exhaustivo de las prcticas y creencias religiosas del aspirante y de su familia y han comenzado a permitir el ingreso de aspirantes que profesan a otros credos, como las iglesia evanglicas. No obstante, si bien la injerencia
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Coloco entre comillas y en cursiva expresiones que aparecen en los informes de evaluacin actuales y de otros momentos del siglo XX que he consultado en el Archivo Histrico del CMN. 258 CMN, Condiciones de ingreso. 2007. Documento obtenido en www.colegiomilitar.mil.ar/ 259 Para mayores datos sobre la relacin entre la Iglesia Catlica y el Ejrcito argentino consultar el exhaustivo trabajo de Zanatta (1996) y mi trabajo sobre la conformacin de identidad simblica del Ejrcito y la imagen del CMN (Badar 2006).
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de la Iglesia Catlica ha disminuido drsticamente en todos los campos de la formacin militar y la vida institucional del Ejrcito, su fe contina siendo el principal marco doctrinal de referencia que utilizan las autoridades militares a la hora de evaluar las preferencias religiosas de los aspirantes. Los aspectos ideolgicos o polticos tambin han sido a lo largo de la mayor parte del siglo XX un elemento central en la evaluacin del capital moral del aspirante y su familia. Como observ anteriormente, en la actualidad estas averiguaciones se realizan a travs de preguntas como Qu opinin tienen con respecto a las FF.AA.? o preguntas ms generales sobre la actualidad, los gustos culturales de la familia o sus vnculos sociales. Durante la ltima dictadura militar (1976-1983), en cambio, el control ideolgico de los aspirantes y sus familias era un objetivo explcito y central de las entrevistas y las visitas ambientales260. Los cambios en los requisitos actuales de inscripcin y en los criterios institucionales de seleccin de aspirantes no han modicado las principales dimensiones que los ociales han privilegiado durante ms de sesenta aos para evaluar el capital moral de cada aspirante y determinar sus posibilidades de ingreso en la carrera militar. Los aspirantes a cadetes son evaluados en funcin de sus posibilidades de ingresar a una comunidad moral que se presupone propietaria de un estatus simblico y poltico diferente al resto de los integrantes de la sociedad. Los padres de los aspirantes no son entrevistados en edicios del Ejrcito o en otros lugares, sino en el hogar familiar, que funciona como el principal indicador de moralidad del aspirante. Para los evaluadores el hogar familiar representa un orden social y moral que debe compatibilizarse y no entrar en conicto con en el orden moral del CMN. La nocin de sentido de familia que evocan los documentos citados remite no slo a una valoracin de los vnculos familiares sino tambin a un modelo normativo y moral de relaciones sociales del cual la familia tradicional constituye su referente ms emblemtico. Este modelo remite a un espacio jerrquico en el cual el padre detenta la autoridad, el conocimiento, la palabra autorizada y la capacidad legtima de premiar y castigar a sus hijos. As, se presupone que el aspirante que posee sentido de familia estara preparado para aceptar y valorar la autoridad paterna que su familia traspasa a las autoridades militares, y encontrar en el CMN y el mundo militar una continuacin de su propia familia. En las representaciones militares el hogar familiar y el CMN son concebidos
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Para esta armacin me baso en comentarios de ociales y en documentos de evaluacin de aspirantes de esa poca que consult en el Archivo Histrico del CMN.
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como espacios domsticos complementarios que a su vez prescriben formas de comportamiento similares: ser buen hijo y buen cadete constituyen dos caras de un mismo comportamiento moral. Para ingresar al CMN no basta con aprobar los exmenes de ingreso. Por el contrario, el aspirante y su familia deben lograr que sus cuerpos, gestos, palabras, modales, vestimentas, vivienda, muebles e ideas religiosas, polticas y culturales representen un orden de preferencias es decir, un orden de valores compatible con el de la comunidad moral a la cual desean ingresar: el CMN. La familia del aspirante constituye, segn la perspectiva de los evaluadores, el principal indicador y garante de moralidad. El nfasis puesto por los evaluadores militares en los valores morales tambin ha sido con frecuencia un modo particular de averiguar y evaluar el origen de clase del aspirante. De hecho, la familia del aspirante funciona como un indicador de moralidad en tanto permite dar cuenta de su origen y socializacin de clase. El hexis corporal, los modales y la capacidad intelectual, as como la vivienda y el barrio donde viven el aspirante y su familia suministran, junto a otros aspectos, un sistemas de indicios a travs de los cuales los evaluadores identican y reconocen un origen de clase. Las evaluaciones operan con un sistema de clasicaciones que privilegia lo que Pierre Bourdieu (1980) llamara disposiciones sociales o habitus de clase, es decir, cualidades personales, modales y hbitos sociales y culturales, posturas, formas de decir y de mirar, de habitar y de comportarse relacionadas con determinada posicin y socializacin de clase social. Las disposiciones sociales que las autoridades militares valorizan son las que se relacionan con las prcticas y hbitos de los sectores medios y altos de la sociedad, al tiempo que tienden a distanciarse o directamente a estigmatizar las prcticas consideradas como masivas, populares o vulgares. En este sentido, el perl ideal de aspirante que se desprende de estos criterios de evaluacin es el de un joven varn proveniente del sector alto de la clase media, hijo de padres profesionales casados por la iglesia catlica y poseedor de modales y disposiciones corporales y discursivas correspondientes a una persona educada. La apariencia esttica y corporal tambin es una dimensin central en la caracterizacin de este candidato modelo261. Las fotografas de cadetes que guran en los documentos pblicos del CMN tienden a mostrar jvenes
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En el 2004 las autoridades del Ejrcito rechazaron la solicitud de ingreso al servicio militar voluntario de un joven de 18 aos porque las cicatrices de quemaduras que tena en su cuello eran antiestticas, ver Pgina/12, 4 de abril de 2004.
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de tez blanca, altos y delgados, generalmente de cabello rubio262. Como han sealado dos anlisis clsicos del mundo militar argentino, la mentalidad de status (De Imaz 1965: 71) y la mentalidad elitista (Rouqui 1994: 118) son aspectos que se encuentran fuertemente presentes en las representaciones que circulan en el CMN acerca de la gura del ocial y de su estatus simblico y moral en la sociedad. Las clases sociales y las relaciones jerrquicas que ellas evocan idealmente son un universo simblico de referencia central a la hora de establecer los estndares en base a los cuales se realiza la evaluacin de las prcticas y de los comportamientos individuales y colectivos de los aspirantes y sus familias.
6. Ideas nales
La cosmologa en base a la cual los integrantes del Ejrcito elaboran los criterios con los que evalan a los aspirantes est compuesta por categoras y valores morales ligados a las metforas del parentesco y a una imagen modelo de la familia tradicional263. Para las autoridades militares la familia encarna un conjunto de signicados y funciones similares a las que encontr Eric Wolf en un anlisis de algunas poblaciones del Mediterrneo europeo, en las que la familia es concebida como la principal detentadora de la moralidad y de su correlato pblico, la reputacin. Debido a que dentro de la familia el hombre tiene un carcter completo, su evaluacin pblica exige remitirse en ltima instancia a consideraciones sobre la familia de la que proviene (Wolf 1980: 26). Por otra parte, la carrera militar aparece representada en los criterios de evaluacin como una suerte de identidad total que engloba o involucra la mayora de los mbitos en los que est inserto o por los que puede transcurrir la vida de un individuo (trabajo, educacin, salud, vivienda, relaciones de amistad, parentesco, etc.). En el contexto de la Argentina actual el futuro que ofrecen los avisos de promocin de la carrera militar, y que a su vez buscan encontrar los aspirantes provenientes de sectores populares y sectores bajos de las clases medias de provincias, remite a esa idea de totalidad, es decir, a la
Es el caso del cadete elegido para la imagen institucional de la revista digital del CMN. Ver www.rediu.colegiomilitar.mil.ar 263 Utilizo la nocin de cosmologa en el sentido que le asigna Tambiah (1985:130): Las nociones cosmolgicas de una sociedad son todos los principios orientadores y las concepciones que se mantienen como sacrosantas, que se utilizan constantemente como patrones y modelos y se consideran como dignas de perpetuacin sin modicaciones importantes.
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posibilidad de insertarse en una red de relaciones sociales donde el individuo posee una identidad socialmente reconocida y est contenido en trminos laborales, econmicos y sociales. Sin embargo, el carcter total de la identidad militar responde ms bien a un ideal institucional cargado de imperativos morales (como la vocacin, el sacricio, el espritu militar) que a las situaciones concretas que se viven a diario en el interior de la institucin. Los diferentes cambios que las autoridades militares han introducido en los ltimos aos en la socializacin de sus integrantes as como las transformaciones en la relacin entre el Ejrcito, el Estado y la sociedad, y los constantes cambios en las normas, valores y prcticas sociales y culturales, han generado entre los integrantes del Ejrcito procesos de individuacin que amenazan con modicar el carcter supuestamente total de la identidad militar. Estos procesos todava muestran que la carrera militar se est transformando en una actividad que posee un estatus social y una relacin con los diferentes mbitos de la vida individual similares a los que poseen otras profesiones o actividades ligadas a la funcin pblica. Sin embargo, los efectos de estos procesos de individuacin son todava poco visibles en las instancias de evaluacin de aspirantes, donde predomina, por el contrario, la aplicacin de criterios morales ligados a una visin total de la identidad militar.
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TERCERA SECCIN Actores disputando la denicin y ejecucin de intervenciones estatales
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El Estado mira al sur. Administracin de Justicia en los Territorios Nacionales de Ro Negro y del Neuqun (1884-1920)
Fernando Casullo
1. Introduccin
Este artculo indagar la dinmica de la Justicia Letrada de la Patagonia Norte dentro de un circuito institucional ms amplio, a lo largo del perodo que va desde 1884 (correspondiente al inicio de la Justicia Letrada en el marco de la ley 1532) a 1920 (fecha donde aquel comienzo se mostraba ms consolidado). Se reconocern, por supuesto, distintos espesores temporales a los lmites y continuidades, tanto en el inicio respecto de la velocidad de implementacin real de los principios de la ley para los primeros aos como en el posterior avance en la administracin de justicia. Se procurar establecer una relacin productiva de datos cuantitativos nmero y tipo de causas llevadas adelante y otros cualitativos referidos al movimiento de los jueces en la sociedad local, las (auto)representaciones de quienes procuraban la administracin de justicia sobre su quehacer y su impacto pblico, las tensiones con otras agencias estatales, la produccin de identidades y las relaciones entre los perles polticos y tcnicos, profesionales y administrativos en el marco de lo que algunos autores han caracterizado como cultura legal. Vale destacar que se considera a la administracin de justicia como puerta de entrada al anlisis de la construccin y formacin del Estado argentino, uno de
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los temas recurrentes en la historia poltica y social del siglo XIX y de los albores del XX. Est claro que los lmites normativos y jurdicos fueron considerados claves en la generacin de una ratio modernizadora, en el marco del Orden Conservador (Agero 2005: 3). Si aquellos fueron los aos del comienzo de un lento avance del Estado, estaba en muchas de las mentes de la poca la idea de que un camino que se deba recorrer en ese movimiento era el del derecho y su puesta en prctica. Desde ya, este trabajo no descarta que a veces las rutas de la estatalidad y dentro de ella la justicia asemejaron a una frustrante cinta de Moebius con sucesivas vueltas al punto de partida. Y una serie de tensiones, fracasos y avances nimios matizaron a la formacin del Estado argentino, y con ella la administracin de justicia de la Patagonia. De hecho, una de las preocupaciones ms relevantes, y ms obvias, a la hora de calibrar la dinmica general de la conformacin del Estado en la historiografa legal, es la relacin entre la ley y su aplicacin. En el caso de la administracin de justicia en los territorios nacionales esto es an ms sensible al haberse asociado (aunque en menor medida que otras instituciones ms claramente de control como la polica o las crceles) al proyecto de control positivista de n de siglo XIX. Entendido ste como grilla interpretativa asociada a las ansiedades de las lites latinoamericanas por cristalizar un orden social y econmico (Salvatore 2000 y 2001; Salessi 1995). Uno de los mayores problemas de esta historiografa ha sido considerar al cuerpo doctrinario positivista como algo demasiado homogneo. Probablemente sea ms apropiado pensarlo en una multiplicidad de niveles y desarrollos, incluso con variaciones de acuerdo a cada campo profesional.264 Se comparten aqu los mismos interrogantes expuestos por Speckman Guerra para el caso de la justicia mexicana para igual perodo: podemos pensar que los individuos encargados de aplicar la ley, fungieron como mediadores entre la legislacin y concepciones alternativas sobre el crimen, la justicia y el castigo [] podemos pensar que al tomar sus decisiones se abstraan las miradas alternativas y se apegaban a la letra de la ley? (Speckman Guerra 2002: 13).265 La sociologa legal o la comparative
Una correcta denicin de lo que fue el positivismo argentino del momento la brinda Carlos Altamirano Por positivismo no hay que entender aqu un sistema o una escuela losca determinada, sino una cultura, cultura intelectual ms bien eclctica, aunque globalmente de espritu ms spenceriano que comteano. El rasgo central de esta cultura fue hacer de la ciencia el intrprete privilegiado de la realidad, y de las ciencias del mundo natural el modelo de referencia para las ciencias del mundo social (Altamirano 2004: 38). 265 La propuesta de la autora se sita en lnea con el interaccionismo simblico o la teora de la etiqueta, ambos dentro de la criminologa, y que postulan que un acto permitido en una
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El Estado mira al sur. Administracin de Justicia en los Territorios...
law norteamericana han utilizado el concepto de Cultura Legal para reexionar sobre preguntas similares. En trminos generales el concepto de cultura legal no remite a las doctrinas jurdicas sino a las ideas y prcticas legales entendidas como inseparables de un contexto social amplio que les da sentido (Cotterrell 1997:13). En este sentido las lecturas y relecturas de los jueces estaran, de acuerdo a perspectivas como la de Roger Cotterrell, abarcadas y reconocidas dentro de los elementos de lo que l llama la matriz contextual y que excede con mucho a una sola corriente o escuela. Por otro lado, otro de los inconvenientes ha sido la distancia entre los postulados tericos positivistas y su aplicacin en la prctica. En los ltimos aos mucho ha insistido la historiografa del control social sobre las notorias distancias entre la normativa nacional y el avance de una ideologa de control y sus carencias en la aplicacin prctica del delicado sistema legal y punitivo argentino de entre siglos (Caimari 2004). Se han matizado los argumentos originarios al sealar una exagerada conanza en la ley y una posterior desilusin en el desarrollo de este da a da. Aportes empricos notables junto con, en menor medida, avances conceptuales han permitido armar un mapa ms amplio del control social pero tambin de la administracin de justicia y gobierno de la Argentina en general y de la Norpatagonia en particular (Bohoslavsky y Di Liscia 2005; Casullo 2007; Mari 2002; Teruel 1998; Cimatti y Cinquegrani 2000). Destacan del cuerpo de nuevas investigaciones algunas que muestran una profunda preocupacin respecto de la justicia y que estn comenzando a generar densas explicaciones. En claves doctrinarias y de prcticas y culturales legales que abren un estimulante debate sobre el da a da de la justicia (Palacio 2004; Palacio y Candiotti 2007; Moroni 2005). Desde ya que es intencin del trabajo tener presente muchos de aquellos sealamientos tericos y metodolgicos sobre la formacin del Estado y sus debilidades. Pero tambin se propone y cree compartir la pretensin con los otros escritos que conforman este volumen ir ms all y analizar el funcionamiento y densidad de ese Estado realmente existente en una parte del sur del pas. Y por qu concentrarse en estudiar a Neuqun y Ro Negro en los aos del state building? De aquella expresin de un Estado centralizado y creador se desprendieron los territorios nacionales, como se ver. Y entre ellos los de Neuqun y Ro Negro, en una franja de la antigua Gobernacin de la Patagonia
sociedad puede ser visto en otra como un crimen, y por lo tanto, los actos considerados como delitos no son en s diferentes al resto de las acciones y slo se convierten en delito cuando se los dene como tales. Un buen anlisis de la labelling theory puede verse en Blumer (1982) y Goman (1986).
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situada entre la cordillera y el Ocano Atlntico, y entre el sur del ro Colorado y el norte del paralelo 42. Consideramos que los dos territorios brindan la posibilidad de mirar en detalle un complejo de instituciones a lo largo de un espacio analticamente operativo. Ciertamente Ro Negro y Neuqun no eran realidades polticas o administrativas idnticas, pero algunos elementos permitan complementarlas ms que asemejarlas. Tampoco es difcil pensar que muchos de los anlisis sobre estas unidades tambin seran aplicables a los Territorios Nacionales del Norte, o a La Pampa Central y casi con seguridad a los otros espacios patagnicos (Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego). De hecho, las disposiciones normativas para los territorios tenan una gran cantidad de elementos comunes ms all de la especicidad de las prcticas y culturas legales locales que recogeremos.266 La mirada ser construida a partir de trabajo heurstico en progreso, ms el valioso anlisis de autores que han trabajado la temtica con anterioridad, especialmente Graciela Surez (2004 y 2007). Se analizarn las Memorias anuales del Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica, que incluan planillas con datos del movimiento producido en los dos juzgados letrados del Territorio y un nuevo reservorio documental que es el ndice de causas de la totalidad tramitadas en los Juzgados Letrados de Ro Negro, que fue elaborado por la Justicia Provincial y est en poder del Archivo Histrico Provincial. Este trabajo de confeccin de un ndice de causas no fue realizado en la Provincia de Neuqun. De una riqueza analtica que en algunos aspectos sobrepasa las planillas de las memorias (a la hora, por ejemplo, de realizar aproximaciones sobre tipos de delito), tienen una dicultad en el registro de causas por orden alfabtico, forma de organizacin til para la labor de la justicia, pero sin un criterio analtico ms profundo. Esto hace que la posibilidad de realizar un muestreo representativo sea muy difcil y se necesite el armado del corpus en su totalidad. Para este artculo se arm una muestra de 299 casos, correspondientes a la letra A para el perodo, y desde all se apuntaron algunas proyecciones
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De hecho que la legislacin fuera prescindente de la especicidad de cada territorio nacional fue objeto de crticas por parte importante de los juristas contemporneos. Estos consideraban a la situacin productora de una articial homogeneidad, ignorante de aspectos geogrcos, histricos, polticos (cfr. vila Mndez 1894; Villanueva 1902). Las sesiones parlamentarias sobre la ley 1532 encontraron las mayores discusiones en el mbito de la demarcacin de los lmites de las distintas gobernaciones, justamente por presiones de los diputados de provincias limtrofes, con lo cual no se puede caracterizar a la divisin administrativa de los Territorios como un proceso burocrtico libre de tensiones.
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preliminares. Queda pendiente, deuda cada vez ms importante de saldar, una mirada comparativa que articule todo este archipilago territorial y lo contraste con realidades provinciales e incluso, por qu no?, con entidades similares en otros espacios nacionales como Chile.
2. La conquista de la Patagonia a nes del siglo XIX

Para la segunda mitad del siglo XIX, el sur de la Argentina era un objetivo codiciado en y por muchos sentidos. Si bien en la traza de los lmites virreinales estos espacios podan considerarse propios, en realidad su ocupacin efectiva no haba pasado de algn precario intento provincial, en el marco de la denicin institucional y poltica acaecida a partir de 1820.267 La historiografa ha visto con los matices del caso gran parte de la fuente de dicho anhelo en las ansias generadas por el despliegue de una economa capitalista agro-exportadora, en sintona con conocidos procesos internacionales (Corts Conde 1979). Como sea, ya para 1867 la ley 215 facult al Poder Ejecutivo a una nueva lnea de frontera en los ros Neuqun y Negro, al sur del pas (San Martino de Dromi 1996: 7-8). Ms all de las dicultades para ponerla en prctica, una serie de tensiones con Chile entre otro sinfn de causas oblig, durante la presidencia de Avellaneda, a prestarle ms atencin a esa zona del pas y a crear la Gobernacin de la Patagonia (Navarro Floria y Nicoletti 2001: 81). A partir de all y en el marco de la ampliacin del Estado central y su esfera de accin (Oszlak 1997), se produjo una paulatina incorporacin de la Patagonia, hasta all parte de la Argentina ms en el papel que en la tierra. Espacio inconmensurable que albergaba un entramado de culturas que de momento establecan con el Estado nacional relaciones de una marcada y para muchos peligrosa heterogeneidad.
Desde la etapa colonial, la Patagonia estuvo bajo la jurisdiccin de la Capitana General del Ro de la Plata. A partir de 1776, con la creacin del Virreinato del Ro de la Plata, pas a depender directamente del virrey. En 1820, al quedar en gran medida la Patagonia bajo el designio de la Provincia de Buenos Aires, se pobl la margen sur del Ro Negro, frente a Patagones, con ciudadanos que hasta pudieron participar de las elecciones bonaerenses. Esta situacin de excepcin se ira modicando paulatinamente hasta la modicacin institucional que signic la creacin de la Gobernacin de la Patagonia en 1878. Sin embargo la gobernacin de la Patagonia asent su capital en la misma margen sur hasta su n en 1884. Vase Runi (2007: 139-151).
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La ocupacin denitiva de la regin elegida se dio en tres etapas: la Campaa del Desierto268, la campaa del Nahuel Huapi y la de los Andes. Como sostienen Pedro Navarro Floria y Andrea Nicoletti (2001:81), el resultado de estas tres fue el sometimiento del norte de la Patagonia a las autoridades del Estado nacional, la destruccin de la economa y la sociedad indgena y su progresivo reemplazo por una sociedad de inmigrantes y criollos europeos. Una vez producida la conquista militar, todos los esfuerzos planteados desde la administracin nacional, lgicamente, fueron referidos a la construccin en dichos territorios de un orden jurdico que generara el desarrollo de sociedades en estas regiones que clamaban por hombres de trabajo y progreso. Segn Marta Runi para la administracin nacional el sistema legal surga como una dimensin constitutiva del Estado y del futuro orden social en los Territorios. Se converta as a la ley en un instrumento ecaz para el cambio y al Congreso en la arena para denir los contenidos de las normas que el Estado requiriera para crear y mantener un cierto tipo de civilizacin y un modelo de ciudadano en la Patagonia (Runi 2007: 58). Estaba claro en la mente de la elite gobernante como en la de muchos otros, incluso no roquistas269 que esos brazos y esos capitales slo iban a llegar a partir de la accin de un Estado central cada vez ms consolidado.270 La evolucin de los futuros habitantes de los territorios nacionales necesitaba del Estado y de su legislacin para alcanzar la madurez necesaria para continuar su avance de manera ms autnoma. Los territorios (y sus habitantes) estaban en una situacin de incapacidad o minoridad y deban recibir la tutela del Estado hasta llegar al momento en el que podran gozar de los mismos derechos que sus hermanas mayores, las provincias. Sin entidad poltica ahora, esclusivamente (sic) dependientes del gobierno general, apoyados por la mano poderosa de la Nacin, van a fecundar su progreso al calor del tra-
268 Con todas las connotaciones ideolgicas que para la poca implicaba hablar de desierto o de espacios vacos en una regin ms all de la frontera que para la dcada del 1870 contaba con ms de 20.000 habitantes. Cfr. Mases (2002: 12). 269 Pero si Roca invita a admirar, en la emergencia del Estado que su victoria ha venido a consolidar, la conquista que justica retrospectivamente seis dcadas de desdichas y discordias nacionales, tambin quienes contemplan con mente ms crtica el surgimiento de su rgimen tienden a colocar al Estado y su peculiar organizacin poltica en el centro de sus preocupaciones (Halperin Donghi 2000: 245-246). 270 Ya la constitucin de 1853 en su artculo 14 haba facultado al Congreso Nacional a crear una legislacin especial para los territorios que haban quedado fuera de los lmites de la provincia (Bandieri 2005: 156).
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bajo constante, hasta que el crecimiento de su prosperidad permita abandonarlos a sus propias fuerzas, con las cuales completarn su desarrollo.271 Si bien existieron posiciones contrarias al avance del Estado y sus instituciones en estos nuevos territorios por considerarlo un fenmeno autnomo de la administracin central272, fueron francamente minoritarias y no consiguieron prosperar dentro del perodo en el que el Estado y su intervencin eran incorporados mutatis mutandis al pensamiento liberal.273 Las elites planicaron una verdadera invencin de una Argentina an no real que abarcaba tambin la Patagonia. Esa construccin y consolidacin estatal del Orden Conservador tuvo como uno de sus primeros jalones la promulgacin en 1884 de la Ley 1532 de Organizacin de los Territorios Nacionales, primera normativa sistemtica respecto de estos territorios,274 que slo tuvo modicaciones parciales hasta que en 1954 fuera derogada mediante la Ley 14.315, ya cerca de la conversin de los Territorios en provincias.275 Puede vincularse su surgimiento con elementos propios del clima de ideas jurdicas y polticas del momento, en especial con debates que se haban generado al sancionar la ley 1144 de 1881 de Organizacin
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Diario de Sesiones Cmara de Diputados de la Nacin (DSCD), 17 de septiembre de 1884, 1069. 272 Como deca el senador por corrientes Santiago Baibiene: creo que nosotros pecamos, y hemos pecado siempre, por exceso de gobierno y no por falta de gobierno, y en los territorios nacionales, este exceso ha sido sumamente nocivo, es decir, es decir, all donde yo he podido observarlo. () Yo creo que La Pampa y la Patagonia, expulsados los indios y vigilada la frontera por nuestras fuerzas militares, ha de poblarse y provechosamente para la Repblica; que las colonias ya establecidas y los puntos designados para centro de poblacin, han de poblarse igualmente, sin necesidad de estas organizaciones minuciosas, y de estas scalizaciones que van a establecerse por medio de esta ley para los actos de la vida de estas poblaciones, Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores (DSCS), p. 766, 17 de septiembre de 1884. 273 Y es que si bien no faltan en las proclamas de polticos e intelectuales apelaciones a la espontaneidad del mercado para asignar prioridades y denir el curso de las oportunidades, tanto la unicacin nacional cuanto a un proceso modernizador impulsado desde arriba apelaron en no pocos casos a una intervencin estatal que exibilizara aquellos principios fundados en el gobierno ilimitado, (Tern 2000: 329). 274 Los antecedentes ms importantes, algunos mencionados, fueron la ley N 28 de nacionalizacin de los territorios nacionales en octubre de 1862, bajo la presidencia de Mitre. Con Sarmiento en 1872 se dict la ley N 576 por la que se creaba un rgimen de administracin slo para el territorio del Chaco y ya bajo la presidencia de Avellaneda en 1878 le sigui la ley 954 que cre el territorio de la Patagonia (San Martino de Dromi 1996: 7-8). 275 Ley 14.315 de julio de 1954 Orgnica de los territorios nacionales. A ttulo de sntesis de la extensa bibliografa que trabaja esa temtica, vanse Bandieri (2005), Favaro (1997) y Arias Bucciarelli (1996).
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de los tribunales de la Capital Federal.276 Por ejemplo, un marcado eclecticismo doctrinario, la presencia de referencias extranjeras dominantes destac el constitucionalismo norteamericano y la fe en el poder transformador de la ley ms all de su provisionalidad. Por otro lado la ley 1532 otorgaba al poder central importante control de las nuevas reas incorporadas a la soberana nacional conrindole amplias atribuciones para la designacin de sus gobernantes y la percepcin de sus rentas. Esta situacin se enmarca en la emergencia en la Argentina de un perl de Estado con nimo unicador de carcter mixto: federal con las provincias y unitario en los territorios nacionales. Segn Natalio Botana (2000: 55), esta imagen de legitimidad del Estado nacional impregn tanto los argumentos de Crcano respecto de la Ley 1532 como los de Aristbulo del Valle con la ley de Prohibicin de los ejrcitos o milicias provinciales de 1880, o los discursos de Filomeno Posse en 1888 sobre el establecimiento del Registro Civil de las Personas. De acuerdo con Gabriel Rafart, esta percepcin que la administracin nacional tena de su poder en los Territorios Nacionales constituy una va estatal estatal de construccin de ciudadana que eliminaba la poltica como negociacin.277 Por eso los habitantes de aquellos territorios vivieron atrapados por la poltica en su sentido de control administrativo a manos del Gobierno Nacional y sus agentes delegados. La aplicacin de esa frmula tripartita de paz, legislacin y administracin para los territorios nacionales se plante como una experiencia posible, convencidos sus promotores de que estas regiones ofrecan condiciones ms que propicias para hacerla efectiva una vez producida la conquista. (Rafart 2003: 4). Y que las elites pensaran como posible ese centralismo absorbente al decir de Runi, aparte de mostrar la voluntad respecto de los territorios, considerados a veces como meros apndices del Estado nacional, tambin revela consensos ideolgicos profundos del perodo roquista sobre la necesidad de un Estado fuerte, con legislacin moderna y efectiva que diera marco a instituciones ligadas a la capacidad administrativa y desligadas de la poltica local. Una de esas instituciones fue la Justicia Letrada, de todas las que ms portaba el peso
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Del Juez Letrado. Art. 35. Al recibirse de su cargo prestar juramento ante la Suprema corte de justicia y le son aplicables las disposiciones de la ley de diciembre 15 de 1881 sobre la organizacin de los tribunales de la Capital, en cuanto no se opusieren a la presente. Ley 1532 (Anales 1955: 144, el subrayado es nuestro). 277 Para una conceptualizacin de la va estatalista de la construccin de la ciudadana, vase Zincone (1989).
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de la ley, y por eso puede resultar de importancia para imaginarse la trama amplia del proceso de construccin del Estado y la sociedad civil en el norte de la Patagonia. Y con ella se continuar.
3. El mapa institucional en los territorios nacionales de Ro Negro y Neuqun

El anlisis sobre administracin de justicia no puede prescindir de la relacin con las otras agencias estatales en el circuito institucional a estudiar. Gobernadores, policas, jueces de paz, personal carcelario, gendarmes, todos formaban parte del universo de instituciones con las que se interrelacionaba la Justicia Letrada, en trminos dinmicos y por supuesto no siempre amistosos. Sin embargo, ms all de las tensiones entre s, todas aquellas eran consideradas clave en el marco del futuro desarrollo de los territorios y por eso se haca necesaria la apuesta material y simblica en ese sentido de las elites. Y as lo entenda el primer gobernador del territorio del Neuqun, Manuel Olascoaga el representante del reformismo de n de siglo y conocedor de la Patagonia como zona de frontera y de la necesidad de ocuparla efectivamente al comunicarle al Ministerio del Interior la necesidad de construir edicios a la hora de mejorar la administracin a lo largo del norte de aquella. En un territorio en [el] que hay que empezar a desarrollar las bases de futuras ciudades, dados los elementos de variada riqueza que encierran en su seno y la acumulacin de poblacin que desde la iniciativa de crear all una administracin regular va formndose, la construccin de edicios pblicos es de una imperiosa exigencia.278 Pero ese diseo institucional de la administracin nacional tambin dejaba sus aspectos irresueltos. Por ejemplo, las luchas locales por el poder intrainstitucional e interinstitucional en el marco de reglamentaciones que dejaban amplios mrgenes de interpretacin, y a veces pocos deseos y capacidades de cumplirlas.279 Las yuxtaposiciones de atribuciones generaban una necesidad de
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Archivo Histrico de la Provincia del Neuqun (AHPN), Libro Copiador N 1 ao 1884, nota N 2, f 2. 279 Esta falta de precisin en la interpretacin y aplicacin de la legislacin, ms all de sus fortalezas, fue rpidamente identicada como problema. Ya en 1901 la Gobernacin del Chubut lo armaba con claridad: La ley 1532 del 16 de octubre de 1884 y sus reformas posteriores, encierran o contienen bases sucientes que reglamentadas por el P.E., lo que hasta ahora no se ha hecho sino en casos aislados, se habra uniformado su interpretacin para que fueran ejecutadas
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marcar con claridad lmites poco impersonales para cualquier funcionario estatal respecto de sus pares o de la sociedad civil que no siempre se cumpla. Para el caso de la administracin de justicia del Territorio Nacional de La Pampa Central existen anlisis que enfatizan que incluso el mecanismo de nombramiento de los jueces, dispuesto por un lejano Poder Ejecutivo Nacional con el acuerdo del Senado, poda ser un mbito de disputa de las sociedades civiles locales y como tal posibilidad de conformacin de una esfera pblica donde accionar. Probablemente nos hable esta idea de una sociedad ms densa que la norpatagnica para aos ms tempranos, sin embargo no deja de ser una interesante pista interpretativa para orientar futuras miradas sobre el espacio.
Al recrear las relaciones de los integrantes de la justicia letrada en especial de los magistrados, con la incipiente sociedad civil en formacin, se observ que los sectores propietarios buscaron estrechar estos vnculos, reconociendo con sus actitudes y acciones, el poder que signicaba la justicia en sus expectativas de progreso. El compromiso o la injerencia de los vecinos (encabezados por importantes propietarios rurales y urbanos), permiti analizar la popularidad de los jueces letrados y su incidencia, tanto en las reelecciones de estos magistrados, como en los asuntos judiciales (Diez 2007: 12).
Segn esta misma autora, en el mbito territorial, por otro lado, la cuestin salarial entre la esfera judicial y la ejecutiva, acarre roces y relaciones dispares de jerarqua, ya que los jueces tenan un ingreso superior a los gobernadores, an cuando stos fueran la mxima autoridad de las gobernaciones. Por este motivo, y por el criterio de autoridad derivado en forma colateral a los ingresos de cada uno, los reclamos de quienes asuman el Ejecutivo territorial fueron reiterados. En realidad el problema salarial fue comn a todos los agentes estatales de los territorios nacionales, tanto en sus niveles como en la regularidad de su pago. Se ha demostrado cmo ms de una vez, el pago a los empleados estatales era adelantado por comerciantes locales en las esperas a veces demasiado largas de las partidas nacionales, y cmo esto a veces generaba una serie de tensiones y lealtades peligrosa (Debattista y Desteaniz 1998 a). Aparte de la cuestin econmica, tambin existi una multiplicidad de roces en las competencias entre jueces y gobernadores al estar sus funciones
con igual criterio en todos los territorios, Archivo General de la Nacin (AGN), Ministerio del Interior Mesa de Entrada y Salida (MIMES), 1901, Expediente 3125, Seccin 2, Letra C.
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muchas veces poco delimitadas280, as como no del todo clara la cadena de subordinacin. El juez de paz es un buen ejemplo de lo que se plantea, ya que dependa de manera bifronte tanto de los gobernadores como de los Jueces Letrados. De acuerdo a la ley 1532 en las poblaciones con ms de 1000 habitantes los jueces de paz eran elegidos por el voto de la sociedad. Pero si no, eran designados por el gobernador y a aqul deban dar cuentas y de l dependan en cuanto a asignacin de recursos. Pero por otro lado tenan la obligacin de ayudar al Juez Letrado y ste era la instancia de apelacin a sus resoluciones. Estos trminos generaban focos de conicto entre jueces de paz y letrados as como con otras instituciones.281 La justicia de paz funcionaba como una instancia lega que resolva las causas civiles y comerciales que no excedan montos de 300 pesos: en las demandas de desalojos, en la emisin de documentacin para transitar con ganado de un destino, en n, pequeos conictos locales. De hecho, y a diferencia del Juez Letrado, para ocupar el cargo slo deba cumplimentar como requisitos saber leer y escribir y ser residente del lugar. Sus atribuciones tambin pasaban por la apertura del Registro Civil en el lugar con el consecuente registro de los nacimientos y fallecimientos, as como tambin con facultades para autorizar enlaces matrimoniales. Este carcter no letrado del juez de paz lo colocaba en una situacin de desventaja normativa respecto del Juez Letrado, ms all de que por el contexto de precariedad de los primeros aos de despliegue de estas agencias sus responsabilidades fueran mayores ms
En algunas Gobernaciones se han producido incidentes que llegaron a afectar seriamente la coexistencia de la autoridad judicial y la superior administrativa. Las Gobernaciones de la Pampa Central y Ro Negro y los Juzgados Letrados de esos Territorios han proporcionado materia para la formacin de gruesos expedientes, con imputaciones graves y reciprocas recriminaciones. Los Jueces quejndose del desacato continuo a sus mandatos y los gobernadores oponindose a la dictadura judicial como la han llamado. Por lo que hace a las autoridades administrativas han recibido continuamente ordenes e instrucciones de acatar los mandatos judiciales y ha ocurrido el caso de la inmediata separacin de un Gobernador interino por haber reducido a prisin al Juez Letrado del Territorio. Carta publicada en el diario Neuqun. Neuqun. 18 de diciembre de 1918, p. 1, columna 1 y 2. Citado en Rafart (2003: 47). 281 Como era el caso del Juez de Paz de Viedma que se quejaba al gobernador Winter por abuso de las atribuciones que se tomaba el Concejo Municipal de esa ciudad. Archivo Histrico Provincia de Ro Negro (AHPRN), Caja Administracin de Justicia 1887-1888, Exp. 30, Letra J, Nota N 59. O el ejemplo de la presentacin del preceptor del Estado en contra del Juez de Paz de Coronel Pringles, acusndolo de ignorancia en sus funciones. AHPRN, Cada Administracin de Gobierno 1881-1885, Letra F, Nota N 194. Vase tambin ndice de causas Judiciales del territorio de Ro Negro (ICJRN), expedientes s-N 908, 1623, 1647, 2035, 4885, 10.806, 19.701, todos contra jueces de paz.
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de una vez. Por ejemplo, a nes de 1884, en nota del Ministerio del Interior al todava gobernador del Territorio Nacional de la Patagonia, se los facultaba para conocer y resolver en materia criminal con elevacin de autos en consulta al juez de seccin de la provincia ms cercana.282 Vale enfatizar que su carcter local los converta muchas veces en pequeos tiranos que motivaban continuas denuncias por parte de los habitantes comunes u otras autoridades, fuera por manejos confusos en los embargos dictados u otros motivos.283 Tambin la polica era una institucin dependiente de los gobernadores, y por ende del Poder Ejecutivo Nacional, especcamente del Ministerio del Interior. Pero, a su vez, deba ser rgano auxiliar de la Justicia Letrada y de la de Paz. Es decir que, por disposicin normativa, le era ordenado ponerse a disposicin de los jueces cuando fuera necesario. Sin embargo, la no especicacin de las situaciones en las que la polica as deba proceder poda generar una nueva instancia de tensin entre gobernadores y jueces. Por ejemplo, en 1887, el gobernador de Neuqun, Olascoaga, remiti una dura nota de protesta al Juez letrado por un pedido de ste de trasladar mediante la fuerza pblica a dos ciudadanas al juzgado para tomarles declaracin. Reaccionaba aqul sealando que la fuerza pblica en realidad dependa de l, y no poda el juez considerarse con atribuciones que no le correspondan. Cuestionaba, en n, el error en que parece estar V.S. de considerarse con facultades absolutas en este territorio.284 La polica como institucin, si bien dependa de la gobernacin deba tambin ser ayuda fundamental a la labor de la justicia, pero nunca estaba claro cunto deban aportar o qu tipo de rdenes podan recibir. Esta otra nota de Olascoaga contra el mismo Juez, quien haba pedido de nuevo a la polica facilitarle la presencia de testigos, deja claro el problema. Habiendo tenido conocimiento esta Gobernacin que el Seor Juez de Letras Ramn Pizarro se ha permitido bajo la asuncin de atribuciones polticas que no tiene de impartir rdenes directas a los alcaldes de Departamentos que dependen directamente de los respectivos autoridades
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AHPRN, Caja Administracin de Gobierno 1881-18885, Nota N 762. Por ejemplo en la causa del expediente 1647 antes citada, Astete Manuel de la Cruz c/ Juez de Paz de Choele Choel por ilegalidad de embargo preventivo, N de matriz 1689, legajo 51, ao 1898, ICJRN. Sobre la Justicia de Paz, la historiografa neuquina ha generado una serie de trabajos que muestran con claridad los mrgenes de accin que tenan los jueces de paz respecto de los jueces letrados, y tambin el uso de la justicia de paz por parte de comerciantes locales. Vase Debattista y Desteaniz, (1998b) y especialmente Debattista y Rafart (2003). 284 AHPN, Libro Copiador N 1, f 352, nota 116.
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Departamentales y municipios y siendo esto un delito de coaccin del orden pblico por cuanto se desconocen las autoridades constituidas, se ordena que todo individuo que conduzcan dichas rdenes anrquicas como tambin los empleados de dependencia que las reciban y no den aviso aunque las cumplan sean suspendidos de sus puestos y remitidos inmediatamente presos a esta Gobernacin [].285 Para Surez la posibilidad de solicitar el auxilio de la fuerza pblica que daba a los jueces letrados la ley 1532, suscit una serie de problemas de interpretacin, que sendos decretos de los aos 1894 y 1902 trataron de subsanar al disponer que el juez requiriera dicho auxilio directamente al gobernador y no a la polica (Surez 2004: 104). Para la autora, las reiteradas omisiones y malas interpretaciones de estas reglamentaciones por parte de la justicia signica, por parte de este poder, resistencia en su aceptacin. Cita para hacer slido el argumento un interesante contrapunto entre un juez y un gobernador de Ro Negro que se transcribir en parte: Deca el gobernador sobre las formas que deberan mantenerse al pedir el uso de la fuerza pblica: 1. Que en todo caso el Juez del Territorio deber dirigir los requerimientos de fuerza pblica al Gobernador y, 2. Que la Polica esta encargada principalmente de velar por la seguridad del orden pblico y le son extraas por lo tanto otras facultades que las leyes han delegado en los jueces. Y responda el juez Estos principios que V.S. tiene como muy verdaderos, no pueden ni deben ser jams aceptados por el Juzgado por la forma irrespetuosa en que estn concebidos [] An cuando la primera regla que V.S. quiere dejar establecida como norma de conducta entre este juzgado y esa Gobernacin, estuviese en un todo de acuerdo con el artculo 3 del decreto del Poder Ejecutivo Nacional de enero de 1902 sera por su origen contrario a los principios de nuestra Carta Fundamental, por cuanto no es el Poder Ejecutivo quien tenga atribuciones para dictar reglamentos que pongan en ejercicio a algunos de los poderes que en concurrencia con los dems fueren concedidos por la Constitucin al Gobierno de la Nacin Argentina, sino el Congreso (Const. Nac. Art. 67,Inc.28).286 Los casos mencionados dan cuenta de que los problemas de tensin entre las distintas agencias no eran slo por las propias prcticas locales, sino tambin por zonas grises que iba dejando la jurisprudencia nacional y que repercutan en
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AHPN, Libro Copiador N 1, f 363, nota 171. AHPRN. Gobierno, nota del 16-6-1906 del juez al gobernado, citado en Surez (2004: 105). El subrayado es original del autor.
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las disputas internas locales. Ahora bien, este breve repaso al mapa institucional en donde se articulaban los juzgados letrados marca parte de las tensiones jurdicas y ligadas a la circulacin del poder que se encontraban en su labor.287 A continuacin repasaremos cmo se desarrollaba la vida al interior de la institucin, sin perder de vista el complejo escenario antes trazado.
4. La Justicia Letrada: prcticas y culturas institucionales

La administracin de la justicia en primera instancia en los territorios nacionales qued a cargo del juez letrado (llamado muchas veces juez de letras). De acuerdo a la ley 1532 estos seran nombrados por el Poder Ejecutivo, con acuerdo del Senado, residiran en la Capital de la gobernacin, gozaran de un sueldo que no podra ser disminuido mientras permaneciere en sus funciones y no podran ser removidos, sino en las complejas formas establecida para la remocin de los funcionarios de su clase en la Capital Federal. Para ocupar el cargo se requerira ser ciudadano mayor de edad y haber ejercido la profesin de abogado y resolveran en las causas que en la ley 1144 se atribuan a los jueces en lo civil, comercial, correccional y criminal y tambin las que correspondan al juez federal. No podan ser recusados sin justo motivo, y una vez admitida la recusacin, correspondera el conocimiento de la misma al juez de la seccin ms prxima. Por otro lado, eran la instancia de apelacin de las sentencias dictadas por los jueces de paz y su resolucin terminaba el asunto, bien sea que conrmara o revocara las del juez inferior. Dos veces fue reformada la Ley Orgnica de los territorios nacionales para renar estas disposiciones sobre la administracin de Justicia. La ley 2662 de 1889, que intentaba solucionar los problemas que haba generado considerar dentro de la estructura administrativa de los juzgados a un escribano. Como estos en los hechos eran difciles de conseguirlos, se intentaba que fuera el propio secretario del juzgado el escribano. Ms importante fue la reforma de 1897 con la ley 3575, especcamente sobre los jueces letrados. All se eliminaba la inmovilidad del cargo, quedando ahora en perodos de cuatro aos, y tambin se sealaba especcamente que deban ser abogados, y no que hubieran ejercido la profesin, algo de una extrema ambigedad (Anales 1954). La rotacin de
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Donde tambin se podran agregar otras agencias caracterizadas, como la crcel, como se ha hecho en trabajos anteriores. Vase Casullo y Bohoslavsky (2001 y 2003). Para el problema de las deniciones de los campos de accin institucional entre Justicia Letrada y directores de la Crcel, vase Casullo (2003).
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los cargos dispuesta por la ley permiti por un lado la existencia de verdaderas carreras en la justicia territorial (en la administracin pblica en general) y por el otro la constante presin de la sociedad civil y/o de los propios jueces para lograr su reeleccin.288 El proceso complejo de reclutamiento de los jueces letrados existi rpido como problema en la mente de los juristas, como ha sealado Diez:
Los procedimientos de reclutamiento y designacin en la judicatura implicaban justicaciones jurdicas y concepciones acerca del papel del Poder Judicial como esfera del Estado. El grado de independencia que se estableciera entre el Poder Judicial y el Ejecutivo incida en el tipo de justicia y en sus alcances en la sociedad. Justo (1946 -1949) evalu que la popularidad de los jueces se vinculaba con el problema de su reclutamiento y se deba evitar que un juez competente sufriera los enredos de la poltica al incidir la opinin popular en la reeleccin (Diez 2007: 6).
Ya sobre los casos de Ro Negro y de Neuqun, el primer Juez Letrado se constituy en 1887 para el primero y en el segundo recin se contempl uno en la partida de presupuesto enviada al Ministerio del Interior en 1886. Los dos territorios tuvieron a la Justicia Letrada funcionando efectivamente con posterioridad a otras agencias estatales administrativas como las de gobernador, secretario, mdico, escribano, o de control, como el jefe de polica.289 Si bien este inicio fue relativamente tardo, esta situacin no destaca de otros territorios nacionales y marca cmo el avance va legislacin y proyectos en los espacios centrales, en su clave cotidiana y perifrica encontr una serie de problemas de carencias materiales y simblicas de mucho peso. Por ejemplo el juzgado del territorio nacional de Neuqun para agosto de 1888 era considerado en estado de acefala segn comunicacin del gobernador interino a partir de una resonante fuga. Parte del problema, segn este actor, parta de un inconveniente notorio en la dinmica de la administracin de justicia norpatagnica que era la falta de residencia permanente del funcionario judicial en la ciudad que le corresponda.290 De hecho, el problema del absentismo fue un inconveniente
288
Para las dicultades de la aplicacin de la ley 1532 en un mbito territorial vase Moroni y Peralta (2001) y para la presin por los cargos vase Diez (2007). 289 Las disposiciones burocrticas sobre la constitucin en personal y salario de un Juzgado Letrado pocas veces se cumpli en los hechos. Archivo Histrico Provincia de Neuqun (AHPN), libro copiador 1, f 141-142, Nota 48, febrero de 1886. 290 El seor Juez Letrado Dr. D. Ramn Pizarro se ausent de orqun para Buenos Aires el 8 de julio del ao corriente y ha regresado en los primeros das de octubre, permaneciendo en este punto tan slo cuatro das, en cuya circunstancia puse a su disposicin los presos y causas que
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importante en la carrera de muchos funcionarios pblicos territoriales, no slo de los judiciales. Marta Runi, para el caso de los gobernadores de Ro Negro habla de gobernadores nominales, absentistas, que delegaban permanentemente el ejercicio del poder poltico (Runi 2007: 151-152).291 En trminos de la ley 1532 la sede del juez letrado deba ser la capital. En el caso de Ro Negro con prontitud se organiz un segundo juzgado, con sede originariamente en Viedma, pero que en 1934 se traslad a General Roca. Esta tarda mudanza debe inscribirse en una trama de pujas entre las elites de las ciudades rionegrinas. En ese sentido, el territorio de Ro Negro se caracteriz por una importante fragmentacin social y geogrca con concentracin de poder en distintos espacios, muchas veces enfrentados. Destac as la pugna entre el Valle Inferior, donde se localiz la capital, y el Alto Valle. Ya en el marco de la gobernacin de la Patagonia, la construccin de obras de riego en General Roca y no en Viedma, gener quejas de los habitantes de sta. Este evento sign desde el inicio la compleja relacin que se ir estableciendo entre ambas localidades caracterizadas por una rivalidad que emerger notablemente en las primeras dcadas de territorio. (Runi 2007: 162). El traslado a General Roca, entonces, debe entenderse como un jaln ms de una historia de distancias sociales, administrativas y territoriales que marc a Ro Negro y le dio forma a su realidad provincial. Esto involucra desde ya una situacin de lejana y problemas reales para gran parte de las zonas lejanas a Viedma pero tambin presiones de los distintos centros de poder. 292 Como dijimos antes, los jueces letrados, nombrados por el Poder Ejecutivo con el acuerdo del Senado, en un comienzo dependan del Ministerio del Interior y pasaron a hacerlo del Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica desde 1888.293 A partir de 1897 su cargo comenz a ser de cuatro aos de dula Gobernacin ha tenido que atender por medio de los Juzgados de Paz durante su ausencia. AHPN, Libro Copiador 3, f 2, nota 177, noviembre de 1887. 291 La autora menciona un caso de un gobernador que estando en el cargo solicit licencia en 10 oportunidades. 292 Pocos aos antes del traslado los vecinos de General Roca le reclamaban por carta al Presidente de la Nacin por su precaria situacin en los litigios: Actualmente toda gestin judicial debe hacerse en los tribunales de la capital del Territorio distante diez y ocho [sic] horas de ferrocarril con las consiguientes molestias para los litigantes y el aumento en los gastos de orden causdicos, agregndose la circunstancia de que en los casos de orden correccional se produce el envo de los acusados a la sede del tribunal siendo puestos en libertad al llegar a esta. Archivo General de la Nacin Ministerio del Interior, 1929, Expediente N 2799, letra G, Seccin T. 293 AHPRN, Cajas de Administracin de Justicia, 1887-1888, Exp. N 183, Nota N 568, Letra J y Exp. N 4, Nota N 399, Letra Y.
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racin, con la posibilidad de reeleccin y cierta estabilidad que permita ver a la justicia letrada en los Territorios como un paso importante para la proyeccin profesional de la carrera jurdica (Diez 2005: 6). Su instancia de apelacin era la Cmara Federal de Apelaciones de la Plata294 en el marco de una legislacin mixta y tenan superintendencia en las exoneraciones de personal, el control de las escribanas de registros pblicos y en los nombramientos de sus funcionarios, las inspecciones en las crceles del territorio y las actividades judiciales de la polica. Y eran la instancia de apelacin denitiva de los jueces de paz. Como ha sido mencionado en el apartado anterior, su carcter letrado distinto a la mayora de las otras agencias estatales lo situaba en un lugar de preferencia que gener roces con otras instituciones. No olvidemos su ventajosa situacin monetaria. Su salario era superior al que perciban otras autoridades y funcionarios pblicos (salud, educacin) y a nivel nacional era equivalente al de un Secretario de la Suprema Corte de la Nacin. De todos modos, su posicin ventajosa era relativa dado que lo expona a una serie de conictos con otros funcionarios, mucho de ellos cuestionndole constantemente su rea de jurisdiccin. Tampoco debe dejarse de percibir cmo lo que para unos era plausible de ser considerado legal, para otros poda constituirse como delito. La administracin de justicia se caracteriza en este sentido por una autonoma conceptual en sus funcionarios muchas veces superior al accionar cotidiano de otras agencias como la polica.295 Con una aproximacin cuantitativa a las tareas de los jueces entre 1884 y 1920 se observa una marcada tendencia al crecimiento de las causas iniciadas, aunque no es un aumento constante pues registra descensos y tramos de estabilidad (ver Cuadro 1).
294 sta se cre en 1902, hasta entonces la Corte Suprema de Justicia era el tribunal de apelacin. 295 Por ejemplo en 1902 un Defensor ocial del territorio nacional de La Pampa realizaba duras crticas contra los decretos del gobierno nacional del 29 de enero y del 22 de mayo de 1902, que resolvan impedirle a la polica actuar como polica judicial (hacerse cargo del sumario en todas sus instancias preliminares) y reducir su papel a recibir la denuncia y las primeras declaraciones sin avanzar en la investigacin. (Diez 2005: 3).
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Cuadro 1. Total de causas civiles, comerciales, criminales y federales iniciadas en el juzgado letrado de Ro Negro (1889-1916)
AO 1889 1891 1892 1895 1899 1900 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1914 1915 1916 TOTAL Civiles Comerciales CAUSAS Criminales Federales TOTAL 244 135* 165 160 150 194 300 372 407 445 452 665 840 402 1308
94 119 177 216 226 258 185 292 450 149 715 2881
16 31 43 69 45 26 96 81 112 27 30 576
38 42 65 81 113 138 159 283 278 206 552 1955
2 2 15 6 23 23 12 9 0 20 11 123
*La Memoria slo consigna las causas iniciadas en el 2 semestre de 1891. Fuentes: Memorias del Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica. Elaboracin de Graciela Surez (2007).
Es notorio como el movimiento del tribunal a juzgar por la proporcin de las causas entradas tena una marcada hegemona de las causas civiles, ms de la mitad de las causas tramitadas, y luego de las criminales con una proporcin algo menor, pero en constante aumento. La mayor proporcin que registran las causas civiles se explica por la amplitud del fuero civil. Lo verdaderamente curioso, de acuerdo a Surez, es que la percepcin de este movimiento que tenan los responsables del juzgado no coincide con lo registrado en las estadsticas, pues consideraban que las causas criminales eran las que concentraban el mayor volumen. As cita por ejemplo al juez Arce, quien haba tenido un enfrentamiento con el gobernador, y en 1895 explicaba: el incremento de la criminalidad en el ltimo [ao] () se debe atribuir en parte a la casi absoluta falta de administracin poltica y adems a las hostilidades ejercitadas, por la pasada administracin gubernativa del Territorio contra
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la Administracin de Justicia; pues los mismos guardianes del orden pblico aparecen como complicados en homicidios y otros delitos.296 El aumento de causas en el juzgado de Ro Negro a lo largo del perodo ha sido explicado por la consolidacin y expansin de la poblacin y las modicaciones en la estructura del crecimiento del territorio nacional. Ro Negro contaba segn el censo de 1895 con 9.241 habitantes blancos (7.641 argentinos y 1.267 extranjeros) con tasas de crecimiento que duplicaron y triplicaron
la media nacional y continuaron superndola de acuerdo al censo de 1914 (Navarro Floria y Nicoletti 2001: 94). Pero las conclusiones de Surez al respecto han demostrado que el crecimiento de la poblacin no se vio reejado en la evolucin de las causas, sobre todo entre 1905 y 1914 cuando la poblacin se duplic, en tanto que la proporcin de causas por habitantes tuvo un aumento mnimo (Cuadro 2).
Cuadro 2. Causas iniciadas en el Juzgado Letrado de Ro Negro, cada 1000 habitantes segn la poblacin censal
Censos 1901 1905 1914 Poblacin Ro Negro 18624 20220 42242 Total de Causas 194* 366 840 Causas/1000 habitantes 10 18 20
*Corresponden al ao 1900. Fuentes: Censos Nacionales (1914), Territoriales (1901,1905). Memorias del Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica (Estadsticas Anuales Juzgado Letrado Ro Negro). Elaboracin de Graciela Surez (2007).
Esta circunstancia de poca recurrencia de la poblacin a la justicia puede explicarse dentro del contexto en que se estaba formalizando la justicia letrada en Ro Negro. Hay que considerar la posibilidad que su prctica generara resistencias, sobre todo en los grupos indgenas integrados compulsivamente con las campaas militares, quienes haban visto desestructuradas sus prcticas tradicionales (como la caza, el arreo de animales), sus valores comunitarios y recprocos. Proceso de
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Memoria del Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica de 1895, pp.141-142.
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homogeneizacin de la poblacin al que tambin fueron incluidos los contingentes inmigratorios (tanto europeos en el Alto Valle como chilenos en la regin Andina), grupos todos ellos que probablemente tuvieran problemas de aceptacin y adaptacin a las normativas que le impona el nuevo Estado-Nacin, que muchas veces desconocan (Surez 2007: 15).
De todos modos no debera descartarse un avance, con lmites y todo, de la profesionalizacin de la administracin de justicia y por ende de la capacidad de registro y el acceso a la justicia y la conanza en ella de distintos sectores sociales, lo que Palacio (2005) ha denominado acertadamente cantidad de justicia. Para el caso del Territorio Nacional del Neuqun, Bohoslavsky (1998) ha hecho mencin al avance del nmero de causas por la eliminacin del subregistro. Al respecto un dato que puede resultar paradjico respecto de las causas iniciadas y su posterior n (resueltas o no) en realidad ilumina parte de esta conclusin (cuadros 3 y 4). El primero de ellos ve en el perodo 18841920 que 53,8% de las causas iniciadas no tuvieron resolucin y nalizaron con guras procesales diferentes entre s, que remiten a fracasos en la investigacin: sobreseimiento provisorio o denitivo, sin resolucin, paralizado, desistido, falta de mrito, no se comprob la denuncia, no se puede individualizar el autor, prescripcin (Cuadro 3). Cuadro 3. Resolucin de las causas. Ro Negro, 1884-1920
Resueltas Sin resolver Total 136 163 299 46,2% 53,8% 100%
Elaboracin propia en base a ndice de causas de la justicia letrada del AHRN
Ahora bien, el Cuadro 4 muestra que se consideramos al tramo 19001920 como de avance de la profesionalizacin, crece el porcentaje de causas sin resolver de 31% (1884-1899) a un 57,4% para 1900-1920. Esta situacin debe explicarse ms por un aumento de la actividad judicial en la sociedad rionegrina y una paulatina sosticacin del registro burocrtico (es notorio el aumento de tipos de delito y resolucin que aparecen mencionados en el ndice) que a una mayor ecacia y cantidad de justicia en el primer tramo.
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Cuadro 4. Resolucin de las causas inter-perodos 1884-1920

Causas: Resueltos Sin resolver Total 1884-1899 28 13 41 % 68,3 31,7 100 1900-1920 110 148 258 % 42,6 57,4 100
Elaboracin propia en base a ndice de causas de la justicia letrada del AHRN
Esto, por supuesto en un contexto de consolidacin de las agencias estatales en absoluto homogneo y en absoluto nalizado para 1920. Surez ha sealado que en extensas regiones de Ro Negro se fue dando un ambiente laxo, en el que una buena parte de la poblacin desarroll prcticas y acciones que escapaban al registro y control del Estado, una suerte de Estado de baja densidad en la capacidad de administrar justicia: la ocupacin de tierras scales por parte de intrusos, evasin del pago de impuestos como el canon de pastaje, elusin del registro civil, incumplimiento de la obligacin del uso de guas de transporte, marcas y seales que controlaban la propiedad y la circulacin de ganado, etc. Explican esto los mismos factores a tener en cuenta que hemos ido revistando a lo largo del trabajo. Una infraestructura administrativa escasa, agentes estatales poco capacitados y no siempre bien remunerados y, sumado a esto, los permanentes conictos entre funcionarios judiciales. (Surez 2007).
5. Consideraciones nales
Estas ltimas lneas, antes que presentar conclusiones acabadas, enfatizan el deseo de que los aportes de este trabajo se sumen al saludable incremento actual de los estudios sobre administracin de justicia en su clave ms analtica. En campos anes como la historia del delito o del control social, las distancias en la Norpatagonia y la Argentina y Amrica Latina entre las formulaciones tericas y su aplicacin prctica ya han sido sealadas con precisin y solvencia con la cuota de actitud de sospecha frente a los relatos tradicionales, imprescindible en el quehacer del historiador. Pero en todos estos mbitos queda pendiente seguir calibrando con precisin unas prcticas que, por serle inel a los proyectos que la imaginaban, no por eso eran menos relevantes. Que las agencias, las burocracias, los jueces, el Estado mismo no hayan sido todo lo que imaginaron de ellos protagonistas e historiadores, ms que objeto de desaliento, es estimulante desafo para los prximos aos.
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Por otro lado, respecto de la capacidad transformadora del Estado y de la ley, que un poco dio la matriz ideolgica de las administraciones en los Territorios Nacionales, es importante establecer un equilibrio que no prescinda de aquellos si no que los interrogue en su real densidad. De hecho, desde ya que parte de los elementos que han permitido armar nuestro relato, pueden ser propios de cualquier circuito institucional observado en el marco del roquismo. Y esa fe en la ley puede ser contrastada en distintos espacios de la nacin, tanto como en el sur del pas. En todo caso, la caracterstica de los Territorios parece haber sido cierta sensacin material y simblica de que la deriva institucional estaba ampliada por una situacin de precariedad propia de la lejana de los centros administrativos, y tambin por el agravante de ser entidades consideradas meros apndices del Estado nacional que por eso ms fcilmente hacan evidentes los fracasos de las expectativas de aqul. Reexionar sobre la verdad de estas aseveraciones una vez ms, sumando la mirada comparativa oteando la densidad administrativa del Estado en estos espacios territoriales es un compromiso a asumir en las prximas investigaciones. Una premisa en los estudios sobre construccin del Estado en general y sobre administracin de justicia en particular, a esta altura, de vital relevancia.
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Mara Silvia Di Liscia
1. Introduccin
Casi la mitad de la supercie territorial de la Repblica Argentina est formada por las diez regiones que nuestra administracin designa con el nombre de Territorios Nacionales. En su extensin total, son tan grandes como Francia, Espaa e Italia y con slo doscientos mil habitantes, armaba en 1904 el entonces ministro del Interior, Joaqun V. Gonzlez, en su informe al Congreso Nacional (Memorias del Ministerio del Interior 1901-1904:29). Las potencialidades econmicas de los Territorios se vean opacadas por sus dimensiones inasibles que, unidas a una geografa intrincada y a falta de caminos y comunicaciones, transformaban el desafo de gobernar los nuevos espacios, triunfalmente asumidos como propios por la administracin nacional, en la imposibilidad del accionar pblico sobre una realidad atrasada. A la suma de inconvenientes fsicos y ecolgicos ambientes glidos en el sur patagnico, selvas impenetrables en el norte, desiertos intransitables en gran parte de las planicies se agregaba una poblacin heterognea y mayoritariamente analfabeta. Luego del despojo de la poblacin originaria, inmigrantes extranjeros y miembros de comunidades indgenas, as como criollos nativos, compartan el territorio pero no as las pautas culturales, la historia, las tradiciones ni la lengua o religin. La modernidad pregonada en el litoral argentino
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tardaba en llegar: a pocos cientos de kilmetros del progreso porteo o rosarino, el intento por imponer una legislacin acunada en pautas y modelos cientcos haca agua catastrcamente297. Las particularidades del Estado en los Territorios Nacionales y las relaciones entre las polticas pblicas emanadas de las agencias nacionales y los nuevos espacios, percibidas por las elites reformistas de principios de siglo, constituyen el eje de este artculo. Las reexiones se orientan hacia las estrategias institucionales en un perodo temprano y en espacios sin control poltico nacional antes de la dcada de 1880, considerando especcamente aquellas vinculadas con la resolucin de los problemas de salud. La historiografa de la salud pblica, desde las argumentaciones de George Rosen, fue la primera en puntualizar que la proteccin y promocin de la salud y bienestar de los ciudadanos se considera una de las ms importantes funciones del Estado moderno. El aspecto burocrtico y racional de Rosen, anexo a una perspectiva socio-econmica, se desdibuj con la irrupcin de Michel Foucault. Muchos historiadores, siguiendo sus lineamientos aunque no siempre de manera acompasada, identicaron regulacin poltica y prevencin de las enfermedades: el conocimiento y la actuacin estatal pas a derramarse bajo el estigma del disciplinamiento corporal y la biologizacin poltica sobre sujetos inertes. As, la expansin de la salud pblica entr en conicto con las libertades civiles e individuales (Porter 1994: 2-4). El Leviatn de incontables miembros o aclitos, imbuidos en un espritu de cuerpo y objetivos comunes, con una actuacin monoltica y una lgica imposible de refrenar, estuvo en la base de muchas interpretaciones sobre el control social y se superpuso con xito a una historiografa hagiogrca, de reconocida ingenuidad crtica, y a las explicaciones basadas en la conformacin racional del Estado. Segn Sinding (2004: 278-279), el uso de Foucault como un cono y la focalizacin en su crtica de las bases racionales de la ciencia, impidi una lectura en profundidad sobre otras posibilidades interpretativas, acordes con la complejidad de sus propuestas. En trabajos anteriores (Di Liscia y Bohoslavsky 2005), hemos repasado las consecuencias historiogrcas, sobre todo a nivel local, de una visin constreida por un horizonte estructuralista, que empalideca las siluetas de los actores, con el argumento de la fatalidad de las normas y del poder irrestricto de sus instituciones. A estas cuestiones, aadimos con Roy Porter (1994: 5), que la emergencia de la salud pblica
297 Sobre las caractersticas de los nueve y luego diez Territorios nacionales argentinos, ver Di Liscia (2006b) y los abundantes antecedentes bibliogrcos que aporta.
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no puede verse ni como una marcha monoltica a un inevitable progreso ni como una represin totalitaria; las variaciones en el contexto nacional de las responsabilidades polticas para el desarrollo sanitario son mltiples e incluso ofrecen dimensiones contradictorias. Por eso, se asumen en este artculo las virtudes de un esquema terico despojado de las prcticas estatales como solamente prcticas de dominacin de gnero, clasista o racista. Si bien se trata de elementos que subyacen en el entramado social y que no son soslayados en este anlisis, haremos hincapi en las particularidades del avance del proceso de medicalizacin298 en espacios perifricos, considerando las caractersticas de la construccin estatal bajo el marco general de la extensin de las agencias nacionales. Nuestra intencin es entonces centrarnos en las lgicas de institucionalizacin y en las estrategias estatales para hacer frente a los problemas de medicalizacin social en reas marginales del sistema poltico y en proceso de insercin econmica capitalista, para observar entonces la materialidad del Estado y no slo las dicultades de aplicacin discursiva del recurso de la civilizacin299. Para ello, se analiz la documentacin producida por agencias ociales, especcamente el Ministerio del Interior (Memorias del Ministerio del Interior, VV. AA.), tanto las secciones referidas a Territorios Nacionales (en AGN)300 como sus dependencias: el Departamento Nacional de Higiene DNH (con sus dos publicaciones ociales: Anales del Departamento Nacional de Higiene y Memoria del Departamento Nacional de Higiene, en adelante, respectivamente, ADNH y MDNH, en Biblioteca de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires), la Direccin Nacional de Territorios (Conferencia de Gobernadores de Territorios) y el Consejo Nacional de Educacin (Informes de Inspeccin). Tambin se estudiaron las obras de cientcos con actuacin poltica y, en ocasiones, funcionarios del Ministerio de Agricultura y del Ministerio de
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Este concepto, en su uso comn, evoca la imposicin de valores mdicos hegemnicos y la supresin de la cultura popular, bajo la consideracin de expropiacin y/o monopolio de la salud frente a tradiciones mdicas no ociales y sus practicantes (Porter 1987: 3). No descartamos dicha utilizacin, pero le aadimos la de las demandas sociales frente a las posibilidades de mayor ecacia en la resolucin de los problemas de salud-enfermedad. 299 Recientemente la historiografa ha vuelto a interesarse en los procesos concretos de conformacin del Estado. Una sntesis de algunas de estas propuestas en Joyce (2006), quien la denomina giro material una vuelta al reconocimiento y una toma de conciencia diferente al mundo material y en Spiegel (2006), quien apunta a las bsquedas desde una teora de la prctica, ms all de los abordajes exclusivamente discursivos y lingsticos. 300 Para Formosa, Chaco y La Pampa, se consultaron tambin las Memorias editadas por Maeder (1979, 1985) y Lluch (2005 y 2006). En el caso de Los Andes, ver Holmberg (1900).
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Relaciones Exteriores. En consecuencia, las fuentes elegidas suministran las opiniones no siempre coincidentes de diferentes agencias ociales, situacin a destacar para el problema de anlisis que hemos planteado. El recorrido sigue los siguientes aspectos: en primer lugar, se analiza la particularidad de los Territorios respecto de la inexistencia de instituciones sanitarias y de profesionales. En segundo lugar, se consideran los esfuerzos del Estado por impulsar el proceso de medicalizacin en los Territorios a travs de las campaas de inmunizacin. Un conjunto de funcionarios viajeros mdicos y guardas sanitarios se trasladaron fuera de su mbito original (el DNH, en Buenos Aires), para asistir a la poblacin de la Patagonia, del Chaco, Formosa, Misiones, la Pampa y Los Andes. En esos viajes tambin intentaron llevar pautas higinicas, enfatizando la auto-educacin, la regulacin sanitaria e incluso el registro demogrco, del cual el responsable esencial es el Estado.
2. Desterritorializar para medicalizar

2.1. La utopa hospitalaria en los desiertos de la nacin argentina La historiografa de la salud en Argentina ha tenido destacada presencia en los estudios sociales desde hace ya tiempo301, sobre todo en aquellos aportes tendientes a vincularla con el surgimiento de la cuestin social y las modicaciones del proceso estatal nacional (Suriano 2000 y 2004, Lvovich y Suriano 2006). Pero an en trabajos recientes (Rodrguez 2006), la singularidad del proceso en el hinterland argentino no tiene espacio en los relatos histricos, sobre los cuales hemos empezado a profundizar (ver Di Liscia 2003 y 2006b). Desde mediados del siglo XIX hasta la primera dcada del XX, los esfuerzos por imponer las reglas higinicas a un amplio conjunto de la poblacin se vinculan estrechamente a la lucha anti-epidmica. El contagio del clera, ebre amarilla y viruela, entre otras patologas, fue mayor en las ciudades del Litoral. A la aglomeracin y el rpido crecimiento urbano, se unan psimas condiciones sanitarias (falta de agua potable y cloacas, suciedad y basuras en contacto con los habitantes, entre otras) y los problemas de desinfeccin y aislamiento de
301 Un anlisis de esa produccin en Di Liscia, en prensa. Los ltimos aportes en Gonzlez Leandri (1999a y 1999b), Belmartino (2004 y 2005), Armus (2003y 2005) y Hochman y Armus (2004).
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los enfermos. Las epidemias cobraban gran nmero de vctimas, especialmente entre los sectores ms carenciados. Las mejoras urbanas y un proceso de acelerada medicalizacin, sobre todo, a partir de la institucionalizacin hospitalaria, transform de manera radical la mortalidad epidmica en las grandes urbes (ver Armus 2000: 522-523). En el interior argentino, las epidemias fueron tambin un limitante al crecimiento demogrco, pero no existi un registro total de los afectados hasta 1911, cuando el DNH incorpor una estadstica general sobre mortalidad y morbilidad, publicada hasta 1917 e interrumpida hasta 1930. Como su dispersin estaba unida al contacto de gran nmero de personas, las posibilidades de contagio disminuan a medida que los habitantes se alejaban de las ciudades ms pobladas. Pero all disponan de menores recursos hospitalarios y de atencin mdica externa; mdicos y sanatorios se concentraron en Argentina en los sitios con mayor densidad demogrca y eran escasos o inexistentes en los Territorios Nacionales y en muchas provincias (ver Di Liscia 2006 y 2007a). Si coincidimos que el proceso de incorporacin de medidas cientcas a un nmero creciente de la poblacin se produce a partir de una mayor incidencia de ambos factores profesionales e instituciones, entonces es posible comprender las dicultades de los nuevos espacios argentinos.302 Hasta ese momento, tambin fue una utopa el establecimiento de centros de salud. En los Territorios, pequeos hospitales y clnicas sobrevivan con subsidios municipales y el esfuerzo de las reducidas comunidades, que tenan pocos aos de existencia. Los representantes de la notabilidad local (en la Pampa fueron siempre mujeres, atendiendo a una demanda social de gnero) o bien, las rdenes religiosas (salesianos en gran parte de la Patagonia), organizaron modestas salas de primeros auxilios y hospitales sin complejidad tcnica para la atencin de los ms indigentes303. Para las enfermedades contagiosas y frente a casos de inusitada virulencia epidemias de clera, viruela y peste bubnica se organizaron ocasionalmente casas de aislamiento, pero esos hospitales resolvan
302 No se descarta la educacin higinica, vertida a nios de diferente origen social y tnico a travs de la escuela primaria, ni la apoyatura legal que implica la profesionalizacin mdica, sino que se enfatiza aqu sobre las condiciones materiales desde las cuales se produce la medicalizacin. Esto implica entonces lugares donde se brindan los servicios y el personal tcnico a cargo. 303 Se trataba en muchos casos de salas para atencin de partos; no haba grandes y modernas clnicas o sanatorios como el Hospital de Alienadas de la Sociedad de Benecencia en Buenos Aires. Una sntesis de instituciones y mdicos en Penna y Restagnio (1916).
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slo los casos de brotes agudos y los problemas ms graves de salud, y dejaban de tener sostn municipal o nacional una vez culminado del peligro304. El Estado nacional participaba de manera indirecta en esos casos, otorgando subsidios a las asociaciones bencas a partir de lo recaudado por la Lotera nacional, pero los funcionarios de los Territorios Nacionales observaban que la distribucin no se haca de manera equitativa; entonces, las instituciones que dependan de esos recursos para funcionar estaban en peores condiciones que las de la Capital Federal y las provincias. Tal era el caso de los pequeos hospitales, organizados por las sociedades locales de benecencia, muchas veces nanciados por donaciones de los notables, aportes de la comunidad y de la municipalidad, que ansiaban formar parte de las instituciones ms favorecidas por los subsidios a nivel nacional305. En 1892, el recientemente fundado DNH elev al Ministerio del Interior una Memoria con un proyecto de Cdigo Sanitario, para extender su brazo sanitario y reglamentarista a las provincias. En muchas haba Consejos de Higiene, de funcionamiento anterior al DNH, pero en otras no existan autoridades con estas funciones. La preocupacin mayor, en ese momento, era la vigilancia sanitaria frente a epidemias exportadas, que llegaban al pas en los barcos junto con el comercio y los inmigrantes (Memorias del Ministerio del Interior, 1892: 239-245)306. Todos los Territorios, salvo la Pampa, tenan fronteras externas, por lo tanto, el contagio de enfermedades desde el exterior debi ser una de las prioridades. Los encargados del DNH enfatizaban el aspecto migratorio de las patologas, que viajaban por la compleja hidrografa litoralea desde Brasil y Paraguay, para asentarse en ciudades-puerto como Rosario o an, en el interior de la llanura pampeana (Prieto 1996, Di Liscia 2007). Tampoco los enfermos de los pases limtrofes respetaban las fronteras; frecuentemente, recurran a ciudades argentinas en las que podan recibir atencin mdica. Tal era el caso de la poblacin itinerante de paraguayos y chilenos, cuyo transcurrir limtrofe era parte de una tradicin anterior a la conformacin de los Territorios
Como ejemplo, Nicols Lozano, mdico del DNH, conrmaba las peores condiciones para la capital de Formosa hechas por el mdico ocial frente a una epidemia de peste, dado que no es posible atender sino en parte para conjugar el peligro del momento cuando aparece una enfermedad endmica (ADNH, T. XV 1908: 386). 305 Tal fue la denuncia realizada por el gobernador de Formosa (en Memoria de la Gobernacin, 1894, Maeder 1979: 207). 306 Sobre legislacin sanitaria ver Belmartino (2005) y Armus (2000). Sobre la formacin y funciones del DNH, Di Liscia (2006).
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como los de Formosa, Misiones, Los Andes o Neuqun.307 A esta situacin se agregaban otras dicultades. En los Territorios Nacionales, por su particularidad productiva y situacin histrica, la poblacin rural era mayoritaria: los pueblos y asentamientos eran descriptos casi siempre como campamentos o lamentables y desordenadas aglomeraciones, en su mayora, carentes de las pautas modernas e higinicas308. La existencia de hospitales, salvo casos excepcionales como lo fueron las clnicas y sanatorios de altura, para enfermos tuberculosos o para aquellos que requeran un fortalecimiento en base al aire y agua u otras terapias naturistas, estaba unida al crecimiento y dinamismo urbano, ya sea por la necesidad de clientela como por la asistencia social. Desde nales del siglo XIX, una amplia red de instituciones privadas y estatales se despleg en el escenario porteo: aduciendo la peligrosidad real o potencial de los enfermos, que impuls el control de determinados sectores amorales y degenerados. Tambin, una mayor sensibilidad a los problemas de vivienda, de alimentacin y laborales llev a ampliar la atencin a los sectores ms desprotegidos (ver al respecto, Armus 2000 y Belmartino 2005). Por lo tanto, la posibilidad de medicalizar iba vinculada con la territorialidad del cuidado y asistencia. Como plantea Castel (1997:108), las caractersticas de lo social-asistencial implican la construccin de un conjunto de prcticas de funcin protectora o integrativa, es decir, una intervencin de la sociedad sobre ella misma. Se produce as una sociabilidad secundaria, con un bosquejo de especializacin para resolver los problemas planteados de manera ms particular; se establece una tecnicacin mnima y una seleccin de los que recibirn asistencia. Y, en relacin con nuestro tema, se localizan las prcticas, para lo cual se requiere la desterritorializacin y la reterritorializacin de los sujetos a asistir en instituciones especcas. Esa necesidad se vincula a la ecacia en el uso de recursos humanos y tcnicos para la atencin mdica que los hospitales comenzaron a adquirir en la era post-listeriana309 y sobre la cual
En la Memoria de Formosa de 1894 (Maeder 1979: 207), se sealaba que La poblacin menesterosa de la costa paraguaya acude a sta solicitando medicamentos y asistencia; los enfermos pobres de las colonias y de la villa son atendidos por la sociedad de benecencia local. En 1905, el mdico Eugenio Ramrez expresaba que la mayora de la poblacin del rea montaosa, ms all de Chos Malal, era chilena o chilenizada (ADNH 1905: 331-332). 308 Hay abundante informacin en los ADNH, a partir de 1901 hasta 1913, para dar sustento a esta aseveracin. Ver ejemplos en Di Liscia 2006b. 309 Nos referimos especcamente a las modicaciones cientco-mdicas producidas a mediados del siglo XIX por el mdico Joseph Lister en Glasgow y de la aplicacin de la antisepsia a las
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no es posible profundizar aqu. En Argentina, y con respecto al interior de los nuevos espacios, la resolucin estatal al problema de falta de instituciones fue generar polticas propias. stas signicaron una desterritorializacin, en la medida que se inverta el orden de las instituciones hospitalarias existente hasta el momento. As, en lugar de que los enfermos acudiesen a los hospitales, el recurso elegido fue que determinadas polticas sanitarias se desplazaran para la atencin mdica, en bsqueda de los sujetos a medicalizar. 2.2. Reemplazos y funciones: agentes y polticas sanitarias tempranas Si volvemos la mirada a los Territorios, a la falta casi total de instituciones mdicas se sumaba el del ejercicio profesional. En principio, los mdicos eran renuentes a avanzar, cual hroes de la civilizacin moderna, en sitios sin caminos ni comunicaciones, sufriendo privaciones de todo tipo. Preferan ocuparse de los pacientes en los centros ms poblados, donde tambin tenan la posibilidad del ejercicio en hospitales y clnicas modernas, con una parafernalia ms sosticada para el diagnstico, la prevencin y la atencin mdica. El Estado cre una gura para los Territorios, el mdico de la gobernacin. El singular no es una casualidad, porque durante aos se trat del nico facultativo de toda una regin con habilitacin para funciones ociales muy diversas y amplias. Era nombrado por el DNH y se lo consultaba en los tribunales, para el ejercicio de cualquier peritaje legal y ejerca tambin como mdico escolar, de la polica, de la crcel y si era preciso, del destacamento militar o de la subprefectura martima. Realizaba tambin la revisin sanitaria en las reas urbanas y era consultado frente a posibles epidemias en el territorio a su cargo. Tal acumulacin de tareas, que implicaban a la representacin del Estado en cuestiones higinicas y legales, exceda las posibilidades efectivas de su cumplimiento. Las quejas de los mismos mdicos fueron frecuentes y tambin los reclamos para aumentar su nmero hasta seis en Chubut o bien, una remuneracin por ser el nico a cargo, ya que los bajos sueldos era el argumento esgrimido por los profesionales nombrados por el DNH para dedicar parte de su jornada
prcticas quirrgicas, permitiendo la eliminacin de microbios/bacterias por el calor y otros medios qumicos y evitando la alta mortandad de los enfermos en virtud de infecciones postoperatorias intrahospitalarias. Asimismo, unidas a las investigaciones de Louis Pasteur en Pars, las nuevas prcticas de antisepsia e higiene signicaron el inicio de la intervencin mdica para combatir enfermedades infecto-contagiosas de gran impacto demogrco.
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a la actividad privada. A esa situacin se aada la solicitud de la intervencin estatal para subsidiar la actividad mdica como compensacin por la falta de incentivos y para enfrentar dicultades potenciales310. Este pedido, llamativo en los primeros aos de vida del DNH, se repiti ms adelante en las reas ms marginales dentro de los Territorios311. Adems, en los territorios recientemente integrados al Estado, su saber poda ser criticado por otros practicantes, poderosos competidores frente a una clientela escasa y no siempre pudiente. Las denuncias del ejercicio ilegal de la medicina por curanderos o practicantes no autorizados fueron comunes en los Territorios hasta avanzado el siglo XX, y sern examinadas en futuros trabajos312. Al curanderismo endmico, fruto de la persistencia de prcticas de tradiciones indgenas o de la integracin de saberes y prcticas de criollos e inmigrantes, se sumaban mdicos con diplomas sin regularizar en el pas, que no podan ser considerados dentro del grupo anterior puesto que compartan la formacin cientca con los mdicos argentinos, pero que, hasta refrendar sus estudios ante el DNH, no guraban como autorizados en los registros. En Argentina, la avalancha inmigratoria favoreci el ingreso de profesionales espaoles, italianos, franceses o de otras nacionalidades sin ttulos legales. En los Territorios, ante la demanda de profesionales, se permita el ejercicio de extranjeros, quienes deban inscribirse en un registro llevado, en primer lugar, por el mdico de la gobernacin y luego, por las Asistencias pblicas de las distintas capitales313. La idea de la normativa era brindar dinamismo y uidez a una legislacin que era ms inexible en la Capital Federal y las provincias ms pujantes, donde los mdicos nativos eran un factor de presin importante frente a
Una sntesis sobre la agobiante labor del mdico de la gobernacin en ngel Federici, Geografa mdica y estado sanitario del Territorio Nacional del Chubut, en ADNH (1909: 411). 311 En las dcadas de 1930 y 1940, la prensa local insista en solicitar mdicos subsidiados all donde los profesionales no decidan instalarse, como era el caso del oeste pampeano (Di Liscia 2007). 312 Uno de los primeros registros estim un total de 87 personas en las profesiones sanitarias para los Territorios nacionales (en ese momento, eran nueve); se incluan adems de 25 mdicos, 13 curanderos, 6 enfermeros y 25 parteras, otras ocupaciones como dentistas, qumicos y veterinarios (Segundo Censo, 1895: 708-709). Cabred (1918: 86), estableca para los Territorios nacionales slo 0,93 camas c/1000 habitantes, cifra alejada de los totales del pas, mucho ms altos en comparacin. 313 El Departamento Nacional de Higiene. Su organizacin (ADNH 1909) y J. Oliver, Geografa mdica y estado sanitario en el Territorio Nacional de Pampa Central (ADNH 1909).
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posibles competidores extranjeros314. Igual cuestin sucedi con otras polticas nacionales, gestadas con un criterio modernizador, pero cuya ecacia haca agua frente a la dispersin demogrca y falta de transportes. Tal es el caso de la legislacin sobre la inscripcin en los registros civiles. En 1889 la laicizacin de los registros de nacimiento, matrimonio y defuncin asegur al Estado el control de la informacin a partir del establecimiento de registros civiles en muchos puntos del territorio, pero no en todo el espacio argentino315. Volviendo a nuestro tema de anlisis, la escasez de facultativos o incluso, profesionales con alguna formacin mdica, signic la reutilizacin de una variedad de agentes para la difusin de las medidas higinicas, hacindose eco de sus virtudes con la argumentacin o la represin. Como hemos observado (Di Liscia 2006 y 2007a), se compeli a maestros y miembros de las fuerzas armadas y de seguridad (policas, Gendarmera, Ejrcito y Armada) para realizar tareas vinculadas con la salud. El personal docente y la polica eran prcticamente los nicos recursos humanos con que contaba el Estado nacional, que podan desplazarse por la mayor parte de los Territorios; y los miembros de las fuerzas armadas tambin recorran de manera habitual los sitios ms apartados de la geografa nacional en la custodia de las fronteras cordilleranas, las costas del litoral atlntico o de los ros norteos. Tambin, maestros y policas eran mucho ms abundantes que los mdicos, quienes adems ejercan su profesin de manera privada, mientras que la ocupacin docente o polica implicaba un trabajo full time en el mbito ocial316. En el caso de los maestros, Ral V. Daz, Inspector de Territorios del Consejo Nacional del Educacin y Adolfo
Aunque los profesionales eran ms numerosos en la entonces Capital Federal y las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba, estas diferencias se acortaban en el resto del pas. En San Luis, por ejemplo, haba 14 curanderos y 15 mdicos y en Catamarca, 11 y 18 respectivamente. Corrientes y Santiago del Estero tenan un nmero equivalente de curanderos y mdicos (Segundo Censo, 1898: CXCIII). 315 La legislacin posterior agreg cierta exibilidad en su aplicacin en los nuevos Territorios; as, en 1898, se especicaba que en parajes situados a ms de 20 km. de un registro civil, los gobernadores respectivos podan conar a determinados comisionados la misin de asiento de la ocina. Dichos comisionados deban estar munidos de formularios para las Actas, entregando las mismas a la primera oportunidad, para ser transcriptas en los registros. Adems, se extenda de ocho das a tres meses el plazo mximo para el registro de nacimiento y defuncin en el caso de personas que tuviesen domicilio a ms de cinco kilmetros, (Anales de Legislacin Argentina, T. III, 1954: 447). Esta prctica estimulaba la inscripcin de nacimientos y defunciones en localidades lejanas a los registros civiles, pero no siempre logr solucionar las enormes dicultades del traslado y los problemas posteriores de inscripcin. 316 Como ejemplo, en La Pampa haba en 1914, 30 mdicos y 277 maestros (Di Liscia 2004), que posiblemente se mantengan en el resto de los Territorios.
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Valdez, Director del Cuerpo Mdico de ese organismo, proponan que el primer diagnstico lo hiciesen los maestros, en las aulas, para evitar que las epidemias se dispersaran en colegios y escuelas. En 1905, se plante una modicacin del Reglamento de 1896 sobre las funciones del cuerpo mdico escolar (Di Liscia 2004): ante la escasez de mdicos, se extendan las funciones pedaggicas al asumir las mdico-asistenciales. En los Territorios, y ya en la primera dcada del siglo XX, un Informe de la Inspeccin General de Territorios, sealaba que se habilit a maestros de provincias y territorios donde no hubiera mdico o persona legalmente habilitada para constituirse en vacunadores ociales. Ninguna medida es ms sencilla ni ms ecaz. El maestro, por su preparacin cientca, es el mejor para realizar esta difcil operacin. As, la vacunacin (antivarilica), se realizara por agentes instruidos, no solamente a los nios sino a sus familias, con lo cual, se enfatizaba el papel del docente como agente de expansin de toda obra buena y meritoria que est a su alcance y se pueda realizar sin grandes inconvenientes (Informe de la Inspeccin 1914: 509-510). Adems de la vacunacin, los maestros diagnosticaban enfermedades, daban remedios e indicaciones higinicas: las fotografas de los Informes muestran a maestros e inspectores en el Chaco y Misiones en pleno proceso de control de la pediculosis, entre otras tareas (Di Liscia 2004). El recurso de otorgar funciones sanitarias a los maestros se complement con el apoyo de otros agentes. Los desplazamientos de mdicos y guardas sanitarios, durante las primeras campaas sanitarias, ampliaron el crculo de inuencia del DNH y permitieron el contacto de este organismo nacional con la poblacin del interior. Pero no tenan una periodicidad ni estructura tan acabada que permitiese referir una organizacin intachable de los recursos humanos y materiales. En las fuentes, especcamente los viajes de mdicos y funcionarios realizados en la primera dcada del siglo XX, los actores comentan que las autoridades nacionales les solicitaban tomar contacto con la polica, la gendarmera y miembros de batallones del lugar para llevar a cabo su tarea. La organizacin del traslado implicaba recorridos por estepas y desiertos, atravesando ros de variable caudal y aun, serranas y montaas. Los caminos no existan, y los sufridos transentes que se aventuraban por esa geografa lejana a sus experiencias, lo hacan conando en otros ms avezados, quienes les suministraban adems de la informacin sobre los recorridos y problemas del trazado, los recursos para avanzar317. Adems, se reclamaba que la polica
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Ver al respecto E. Ramrez, La vacunacin en el Neuquen (ADNH 1905: 331-332).
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o la gendarmera se encargaran de reunir al equipo y a la poblacin para ser vacunada y, llegado el caso, hacer cumplir la legislacin, obligando a concurrir a las personas renuentes318. Incluso, y atendiendo a la situacin de seguridad, eran agentes policiales los que se encargaban de transportar remedios y enfermos sobre todo, psiquitricos y a los que le competa la ayuda a los guardias sanitarios en relacin con el aislamiento de enfermos y desinfeccin en caso de epidemias (ver Di Liscia 2003). Las tareas anteriores permitan un anclaje local de las polticas de medicalizacin de las instituciones nacionales, sin igual grado de responsabilidad para los agentes estatales. As, la legislacin permita a los maestros de los Territorios una mayor capacidad de integracin que a los policas y les otorgaba a los primeros tambin el recurso de la educacin higinica, incluida de manera especial en los planes de estudio. La formacin de la polica, sin embargo, dejaba bastante que desear, sobre todo en los Territorios319, como para dejar en sus manos un proceso tan delicado. Pero obligar al cumplimiento de las normas era una caracterstica represiva, inherente a la misma institucin y por lo tanto, aceptable en todos sus trminos.
3. Transportar lo que no hay: las polticas itinerantes

Si reunimos los hilos de la argumentacin, es posible explicar de manera ms acabada la existencia de instituciones porttiles. As, el ejercicio de las polticas de medicalizacin en conjuntos alejados miles de kilmetros de los centros de decisin poltica, se intent realizar a partir de su migracin. La descentralizacin iba a contramano de las prcticas mdicoinstitucionales ms modernas, cuyo proceso era concentrar enfermos en centros de atencin de mayor complejidad320. Pero, dadas las dificultades para efectuar el proceso de la manera usual, atrayendo los enfermos a los
318 El mdico Germn Anschtz solicitaba que la fuerza pblica preste auxilio a los vacunadores, pues en la mayora de los ranchos, sus habitantes se niegan rotundamente a hacerse vacunar (en: Comisin vacunadora de Ro Negro, ADNH 1905: 314). 319 Sobre la formacin la polica en la Pampa, ver Lluch y Flores 2006. 320 De acuerdo a Belmartino (2005: 28), entre 1890 y 1910 en Capital Federal hubo un aumento considerable de la demanda de la atencin en los hospitales pblicos y privados; la poblacin se increment 130% y la atencin 271 % en los hospitales municipales, 188% en los nacionales y 116 % en los de las colectividades. El nmero de hospitales pblicos en ese distrito era de 13 establecimientos y 2.214 camas, y en el mbito privado, hacia 1909 se censaron 20 sanatorios y 724 camas. Esta cuestin tiene relacin con mejores expectativas respecto de las posibilidades
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centros de atencin, con la inversin de la situacin, se lograba avanzar sobre un conjunto social difcil de medicalizar. Tal criterio no implica necesariamente una estructura burocrtica ecaz, con una planicacin en todas las instancias, sino una resolucin prctica que requera para su xito de la coordinacin de varias entidades y de una dosis muy grande, y no siempre disponible, de voluntarismo entre quienes deban llevarla a cabo. La cantidad de enfermos en los Territorios, de acuerdo al registro censal, era reducida: 340 de un total de 103.369 habitantes en 1895 (3,28 por cada 1000 personas; en el resto del pas, era 4,68), lo cual se atribuy a las condiciones excepcionales del clima argentino (Segundo Censo, 1898: LIII). Pero aqu se medan las personas que guardaban cama el da del recuento censal y aqullas que estaban en hospitales o asilos; siendo tan escasas las instituciones hospitalarias, era de suponer que un nmero importante de enfermos no estaba en ellas y ni siquiera detectado como tal, dado que deba autoincluirse al requerimiento del censista. Este vaco de informacin acerca de los habitantes pasibles de atencin mdica, detectado en 1895, tard dcadas en solucionarse y slo se realiz en forma parcial. Los hacedores de las polticas de medicalizacin itinerante estaban en dos niveles: en primer lugar, en el centro donde se gestaron, el DNH; y en segundo lugar, entre los dispersores de las instituciones fuera de ese mbito, en los viajes y recorridos. En el primer caso, quien particip de este movimiento fue la generacin de tcnicos aunados en un proyecto sanitario de orden autoritario y nacional. En el grupo iniciador del proceso, merece sealarse al reconocido mdico Jos Mara Ramos Meja, quien ejerci desde 1891 hasta 1900 como primera autoridad sanitaria nacional. Ramos Meja haba sido Director de la Asistencia Pblica, y puso en marcha una serie de reformas a nivel nacional, pero no siempre con el acuerdo de todas las jurisdicciones ni de los funcionarios dependientes. Su permanencia como director del DNH y los contactos polticos a nivel nacional le permitieron forjar una poltica sanitaria a ms largo plazo, sobre todo en relacin con el control epidmico (en Gonzlez Leandri 2004: 586-592)321.
tcnicas, ya que la mortalidad hospitalaria en los mismos centros descendi de ms de 40% (1855) a menos de 4% (1912). 321 Por un lado, los consejos de higiene de las provincias, ante casos de epidemias, eran renuentes a la intervencin del DNH, aunque la legislacin al respecto las subordinara a l; por otro, el mismo Ramos Meja, haba sido elegido por el ministerio por su carcter tcnico resolutivo, pero su forma de actuar enrgica era en ocasiones criticada por sus colaboradores u otros funcionarios (Gonzlez Leandri 2004).
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En relacin con los Territorios, el impulso fue mayor con posterioridad a la etapa de Ramos Meja, es decir, durante los perodos en los el DNH fue presidido por Carlos Malbrn (1904-1910) y Jos Penna (1910-1916). Este ltimo puede ser considerado uno de los mayores activistas pblicos de su generacin, con destacada participacin cientco-profesional desde nales del siglo XIX. La intencin de Penna fue gestar una cobertura estatal amplia, ms all de la Capital, alertando sobre patologas regionales como el paludismo o la lepra322. La creacin de un Reglamento Sanitario para los Territorios se produjo al inicio de su gestin323. Las polticas de medicalizacin viajeras fueron forjadas desde el DNH; su organizacin dependi de un conjunto de funcionarios que rodeaban a Malbrn y Penna, como Nicols Lozano (encargado de la Seccin de Prolaxis interna y de vacuna, a partir de la reforma de 1904), Fernando lvarez, Indalecio Gmez y Nicols Magnanini. Estos mdicos pusieron en prctica muchas de las ideas y reexiones generales de los presidentes, organizaron de manera especca las polticas, ejercieron de contralores y, en ocasiones, participaron activamente de algunas de ellas, para luego reexionar sobre sus alcances y logros324. En el siguiente nivel, los actores secundarios registraban, paradjicamente, una actuacin central en nuestro tema. Por un lado, es ms difcil realizar un seguimiento biogrco, dado su carcter burocrtico marginal; por otro, poseemos el recurso documental, ya que por su participacin concreta en las campaas en los Territorios, recopilaron minuciosamente toda la actividad y la llevaron a las pginas ociales de los registros pblicos. As, tanto los mdicos del DNH como los guardias sanitarios que ellos all citan, incorporan su propia mirada a las polticas aplicadas y le dan voces a otros (policas, militares,
322 Penna expres en 1909 que el DNH deba desplegar todas sus energas, armar el poder de sus medios de accin y aplicar el producto de la ciencia y la experimentacin, y tambin que la conservacin de la salud pblica implica una ley suprema a cuyos benecios tienen derecho por igual todos los habitantes de la Repblica(ADNH 1909: 101). 323 En el Reglamento, se crearon ocinas sanitarias en cada capital (exceptuando Los Andes) a cargo del mdico de la gobernacin. Se estipulaba que los habitantes de los Territorios deban denunciar obligatoriamente las enfermedades infecciosas ante las ocinas sanitarias y desinfectar los sitios donde stas se declaraban, aislando a los enfermos. En las ocinas se realizara la vacunacin y re-vacunacin durante todo el ao (ADNH 1909). 324 Nicols Lozano, Memoria de la Seccin 1 (prolaxis interna y de vacuna) (ADNH 1908), Indalecio Gmez, Accin prolctica del Departamento Nacional Higiene en los Territorios Nacionales(ADNH 1910), Nicanor Magnanini, La higiene en las poblaciones de los Territorios del Sur (ADNH 1911), F. lvarez, La vacunacin en los Territorios Nacionales (ADNH 1911: 83-98),
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sacerdotes, maestros, empleados, funcionarios a cargo de la gobernacin), tambin partcipes de estas opciones innovadoras. La inclusin de sectores burocrticos al margen de esas funciones especcas asegur una implicacin mayor de los conjuntos locales y a la vez, permiti a quienes viajaban desde Buenos Aires acceder a los recursos del lugar y tomar contacto con aquellos pasibles de atencin. Dentro del grupo de mdicos encargados de llevar a cabo las polticas itinerantes, podemos realizar una divisoria, fruto del carcter temporal de la medida, que dur aproximadamente diez aos, aunque de manera discontinua. As, es posible sealar en un primer momento a los funcionarios del DNH, tanto los que viajaban desde fuera de manera espordica como los que se instalaban durante un tiempo prolongado, y desde all, realizaban giras peridicas en el territorio a su cargo325. En 1905, llevaron a cabo campaas cuyo objetivo primordial era la vacunacin y que incorporaban adems otras tareas326, y luego, siguieron con la rutina en 1908-1909, pero ya formando parte de las mismas estructuras de los Territorios, con el acompaamiento del DNH327. En 1913, cuando se organizan las Asistencias Pblicas en los Territorios, la experiencia de los mdicos de la gobernacin y encargados de las campaas fue un antecedente que las mximas autoridades del DNH tomaron en cuenta para su nombramiento como directores (Di Liscia 2006b). Las campaas de vacunacin antivarilica primero, y luego antidiftrica, por su importancia como prcticas de inmunizacin, fueron las vedettes de este
325 Ver Juan Daz, Estado sanitario de los Territorios de Chubut, Chaco y Santa Cruz (ADNH 1901-1902: 799-802) y los informes de los mdicos de las gobernaciones de Chaco y Formosa: Juan Vadillo, Estado sanitario de Chaco(ADNH 1901-1902: 169-172) A. Federici Estado sanitario de Formosa (ADNH 1901-1902: 202-207). 326 Ejemplos de los mismos pueden consultarse en los ADNH (1905), para los territorios patagnicos (Ro Negro, a cargo de Germn Anschtz, Neuqun, por Eugenio Ramrez; Santa Cruz por Ignacio Crespo y de Tierra del Fuego, por Ezequiel Castillo. Sobre la organizacin de las campaas, ver Nicols Lozano, (ADNH 1908), Indalecio Gmez (ADNH 1910), Nicanor Magnanini (ADNH 1911) y F. Alvarez (ADNH 1911). 327 D. Valerio, Estado sanitario de Formosa(ADNH, T. XV 1908: 383-385), J. Oliver, Geografa mdica y estado sanitario en el Territorio Nacional de la Pampa Central, (ADNH, T. XV 1909: 258-270), C. M. Hilderam, Geografa mdica y estado sanitario del Territorio Nacional de Ro Negro (ADNH 1909:339-344), J. Pelagatti, Geografa mdica y estado sanitario del Territorio del Neuqun (ADNH 1909: 345-347), A. Federici Geografa mdica y estado sanitario del Territorio Nacional de Chubut (ADNH 1909: 402-411). La similitud en la denominacin de los informes remite a una formulacin burocrtica similar, seguramente para orientar una comparacin, pero dentro de los mismos la informacin es muy heterognea y diculta una valoracin de las pautas al mismo nivel para todos los Territorios.
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primer momento. Tanto la viruela como la difteria eran graves enfermedades, con alta morbi-mortalidad entre los infantes y aun los adultos, y ya para principios del siglo XX, haba gran consenso acadmico en relacin con el control de la enfermedad a partir de la aplicacin de las vacunas328. En 1904, una reforma administrativa del DNH dej a ese organismo el patrimonio exclusivo de la vacunacin en los Territorios Nacionales. Hasta entonces, si bien se haba vacunado en estas reas, el DNH haba estado a cargo de la vacunacin en la Capital. Las diferencias entre ese distrito y los Territorios Nacionales, para los organizadores, eran alarmantes, ya que en Buenos Aires se dispona de tcnicos y de instituciones donde vacunar; adems, la poblacin se trasladaba por s misma y no era renuente a la medida.329 En los Territorios, la situacin era bien diferente como los mismos empleados experimentaron. Llevar la vacuna all signicaba trasladarse cientos de kilmetros, primero en el ferrocarril y luego en vapor por la costa patagnica, el ro Negro o la compleja hidrografa formosea y misionera330. Donde no era posible disponer de estos modernos medios el recurso era movilizarse a caballo o lomo de mula, por caminos intransitables, sufriendo todo tipo de molestias. La obligada marcha requera de los vacunadores valor y resistencia (para) salir de un medio civilizado y confortable para llegar,
328 En relacin con los antecedentes y la vacunacin antivarilica existe una abundante bibliografa, imposible de mencionar en esta instancia. Una sntesis sobre esta prctica en Argentina, desde el siglo XVIII, en Di Liscia 2002. La vacunacin antivarilica fue obligatoria por ley desde 1886; en el caso de la antidiftrica, Carlos Malbrn fue uno de los enviados por el gobierno argentino al exterior para la posterior aplicacin en el pas y se instituy como prctica de inmunizacin en 1898. Durante el perodo analizado, fueron las nicas vacunas aplicadas en el pas. Pero las campaas enfatizan la vacunacin antivarilica, la antidiftrica aparece slo de manera marginal y en casos de epidemias puntuales, ms frecuentes entre la poblacin infantil en los aos treinta. 329 Ver F. lvarez La vacunacin en los Territorios Nacionales (ADNH, T. XVIII 1911: 83-86). 330 Un listado completo y exhaustivo de las comisiones vacunadoras en los Territorios Nacionales, los transportes, los nombres de los guardias y mdicos, el presupuesto y los puestos recorridos en el ao 1907, en N. Lozano, Memoria de la Seccin I (Prolaxis interna y de vacuna), ADNH 1908. Como ejemplo, se seala que: las comisiones vacunadoras en los Territorios, parten de ferrocarriles en la Pampa Central, recorriendo 13 puestos en el Este y vacunando a 1941 personas; van por ferrocarril y vapor por Ro Negro, recorriendo 18 puestos y vacunando a 862 personas; por vapor a Chubut, recorriendo siete puestos y con un total de 845 vacunados, por ferrocarril a Neuqun, en siete pueblos y con un total de 1.363 vacunados, por vapor a Santa Cruz, en dos puestos y 150 vacunados; tambin por ese medio de transporte a Tierra del Fuego, donde recorren 10 puestos y 516 vacunados, y respecto a los del Norte, por ferrocarril y luego por vapor a Chaco (dos pueblos y cuatro colonias, 376 vacunados), Formosa (en la capital solamente, 1.346 vacunados), Misiones (solamente Posadas, 2078 vacunados). No se menciona en esta campaa al Territorio de Los Andes, el que registra menor poblacin de los diez.
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desenvolverse en el medio casi salvaje por la asperidad (sic) de los caminos, del suelo, de toda la naturaleza331. Entre 1905 y 1907 se realizaron varios viajes de vacunacin por los Territorios. El equipo de mdicos y guardias estaba, adems, encargado de contactar con otras agencias estatales y privadas, para la organizacin del traslado desde Buenos Aires a los poblados y de all al interior, y para recoger informacin: con empleados del ferrocarril y de empresas de vapores, con funcionarios y empleados de los Territorios, ya fuese el Registro Civil, mdicos de las gobernaciones, la polica, Guardia Nacional o baqueanos del lugar. Los funcionarios deban tambin confeccionar informes a su regreso, en los que constasen la cantidad de vacunados y sus domicilios, incluyendo datos sobre mltiples aspectos: informacin demogrca del Registro Civil, existencia de enfermedades infecciosas, geografa mdica del lugar (clima, suelos, calidad del agua, temperaturas) y urbana (calles, construcciones pblicas y privadas, cloacas, recoleccin de basuras, situacin de los cementerios, mataderos y prostbulos). Tales informes seran enviados a los archivos, temiendo que este deber penoso, oscuro y sin brillo, poda tener como resultado quedar olvidado en las carpetas332. El traslado de material y personal sanitario fue una eleccin original para medicalizar a una poblacin dispersa y con tradiciones culturales variopintas, pero su xito dependa como muchas polticas sociales posteriores del compromiso de los encargados en implementarla, que iba ms all de la percepcin de un salario o de la realizacin de una obligacin en un horario estipulado. Las particularidades del recorrido y los problemas para acceder a parajes y distritos lejanos hicieron del voluntarismo del personal una baza importante. Guardias sanitarios y mdicos podan tardar semanas en realizar el circuito organizado por el DNH, dependiendo a su vez de las condiciones climticas lluvias, nevadas, crecidas de ros, mareas, sequas y de la coordinacin con las agencias de contacto en las distintas localidades: obtencin de comida y agua para los viajes, mulas o caballos, acompaamiento y gua, etc. Adems, quienes viajaban desde Buenos Aires deban tener en cuenta horarios y recorrido de trenes y barcos para acceder desde esos puntos de riel o puertos hacia el interior de manera ms fcil y rpida, y para ello, coordinar con los empleados de ferrocarril y de las empresas de vapores la obtencin de pasajes y/o pases. A toda la parafernalia propia del viaje y de las necesidades de los funcionarios, se agregaban las lancetas y las placas de vacunacin, as como el instrumental
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E. Ramrez La vacunacin en el Neuqun, ADNH, 1905: 331. F. lvarez, La vacunacin en los Territorios Nacionales, ADNH, 1911: 90-91.
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mdico mnimo para la vacunacin, en el caso de las campaas. Tambin, los funcionarios iban provistos de otros recursos para el diagnstico y la cura ante infecciones, traumas y patologas graves (vendas, alcohol, tijeras, ungentos, etc.) cuya atencin urgente se les requera por el camino. No hemos hecho referencia ms que a la escasez de instituciones hospitalarias, pero habra que agregar a este panorama desolador tambin el desabastecimiento endmico de las farmacias y botiquines de campaa, que los funcionarios viajeros evidentemente no podan ms que paliar de manera circunstancial.333 En 1905, el nmero de vacunados ascendi a 11.293 personas, en 1906 a 18.353 y luego descendi a menos de la mitad (en 1908 fueron 5.428 y en 1909 5.157). En total, se menciona que entre 1904 y 1910, haban sido vacunados 48.368 habitantes de los Territorios Nacionales. Segn el encargado de tal tarea en el Departamento Nacional de Higiene, era una cifra halagea, ya que el Segundo Censo Nacional de 1895, haba dado como resultado en todos los Territorios una poblacin total de 103.365 habitantes. Si casi la mitad haban sido inmunizados y nada haca suponer que el resto no lo estuviese por otros medios, la tarea haba tenido un xito rotundo334. Tal optimismo, sin embargo, deba moderarse, porque entre 1895 y 1911 se produjo un aumento considerable en la poblacin de los Territorios Nacionales. An sin los datos de Ro Negro, Chubut y Santa Cruz, la poblacin se haba duplicado segn el censo de 1912 (226.545 habitantes)335 y en 1914 se habra triplicado (329.568). Diversos relatos recopilados en los ADNH de aos posteriores por los mdicos de las gobernaciones, sealan que la prctica de la vacunacin haba vuelto a abandonarse. Los pretextos eran varios la falta de placas de vacunacin, el ms corriente de todos ellos (ADNH, T. XVIII 1910, para el caso de Ushuaia y Ro Gallegos) y muchos nios no estaban vacunados en los colegios. Adems, el hecho de que se volvieran a presentar epidemias de viruela en ciertos territorios y provincias como el del Chaco (Cabred 1918:40), permite
333 Los relatos ya citados son elocuentes al respecto, pero la situacin era normal en las reas rurales argentinas mucho tiempo antes. Los manuales mdicos, escritos desde mediados del siglo XIX para uso las familias que no tenan acceso habitual al reconocimiento mdico, recomendaban a sus usuarios mantener un surtido botiqun para hacer frente a las ms variadas dolencias (ver como ejemplo E. Chernovitz, 1879 y para el siglo XX, Evans, Magan et al 1925). Por otra parte, los botiquines eran autorizados por el DNH en los lugares donde no haba farmacuticos pasibles de obtener la habilitacin ocial, y ejercan idneos (Como ejemplo, el botiqun de la localidad de Anguil, habilitado en 1913 por el DNH). 334 La vacunacin en los Territorios Nacionales, por F. lvarez, en ADNH, 1911: 83-98. 335 En Memorias del Ministerio del Interior, 1912-1913: 131. Tampoco se suman a ese total 19.634 indgenas de Formosa.
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pensar que se estaba lejos an del control de la viruela. El DNH envi al Ministerio un exhaustivo informe sobre la vacunacin realizada en 19111912 y a la vez para demostrar grcamente su tarea, un mapa en el que las localidades con viruela aparecan en rojo y los vacunadores enviados para hacerle frente, en verde. Es necesario enfatizar que, por sus caractersticas patolgicas, la cura de la viruela era difcil una vez producida la infeccin y que los supervivientes podan tener secuelas serias, como la ceguera. La medida de inmunizacin, como es evidente, evitaba la dispersin y en el caso de la revacunacin, fortaleca a los que ya tenan el virus atenuado. Ante la declaracin de epidemia, los funcionarios del DNH que asistan a los pobladores se encargaban de hacer efectivo el aislamiento y de vacunar o revacunar en los alrededores, pero las posibilidades de terapia eran limitadas. Durante esos aos, la mortalidad para todo el pas haba sido de 3.688 (Memorias del Ministerio del Interior 1912-1913: 378-379); veinte aos despus, descendi hasta un centenar de casos fatales por ao, dada la extensin de la vacunacin a la mayora de la poblacin, aunque el temor de su retorno estuvo siempre latente (Di Liscia 2007). En este proceso de itinerancia institucional, se produjeron prdidas y ganancias: en el primer rubro, la vacunacin se ampli y el Estado incorpor nueva informacin sobre espacios nacionales desconocidos casi por completo. Pero las versiones sobre las imposibilidades y dicultades saturan los viajes de los mdicos, y los informes que llegaron a las manos de los principales responsables, debieron hacerles reexionar sobre los alcances de las propuestas y los lmites de la modernidad en Argentina.
3. Una nueva corporizacin: las Asistencias Pblicas en los Territorios Nacionales

La idea original de medicalizar a la poblacin del interior, transportando el equipo y el personal tcnico, con el apoyo de las administraciones locales y de instituciones pblicas nacionales como la escuela, la polica y otras fuerzas de seguridad, cedi paso a una constelacin de centros sanitarios casi en cada Territorio Nacional. En otros trabajos, hemos abundado sobre el inicio de este proceso, a partir de la propuesta de Cabred (1918) y de la legislacin impulsada en 1910, que intent la creacin de hospitales regionales en los Territorios (Di Liscia 2006b). El nico fundado fue, hasta 1925, el del Chaco. Dado el escaso xito de la medida, la siguiente propuesta fue de organizar estaciones
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sanitarias, que tampoco se concret. En 1913, Penna propuso la aparicin paralela de Asistencias Pblicas336 en la mayora de los Territorios Nacionales para concentrar en una institucin varios aspectos: control profesional, sanitariohiginico y registro epidmico. La apertura de estos centros se realiz de manera simultnea en siete capitales (Posadas, Resistencia, Formosa, Neuqun, Santa Rosa, Viedma y Ro Gallegos) y en la ciudad de Trelew (Chubut). La traslacin de muchas de las polticas, entonces, pas a depender de las mismas Asistencias, que ejercieron como centros para la atencin mdica, distribucin de medicamentos, vacunacin y para llevar a cabo toda la tarea mdico-legal ocial, organizando a su vez las campaas de vacunacin en diversos puntos de su propio territorio (sobre el Oeste de la Pampa, ver Di Liscia 2007). Durante las dos dcadas siguientes, se percibe cierto abandono del Estado nacional en los Territorios Nacionales (especialmente, entre 1917-1930), pero muchas Asistencias siguieron cumpliendo con el rol inicial, an con la escasez de personal, las enormes distancias que deban cubrir para realizar reconocimiento territorial y los problemas presupuestarios para aumentar los recursos tcnicos (medicinas e instrumental bsico)337. Resulta sorprendente que se mantuvieran sin cambios importantes hasta nales de la dcada de 1930, cuando los Territorios haban cambiado su perl demogrco de manera perceptible y cuando, a nivel nacional, suba el tono de las voces que insistan en los graves problemas sociales del interior338.
4. Conclusin
La orfandad de los Territorios desde nales del siglo XIX y hasta la primera dcada del XX respecto de la institucionalizacin mdica es una situacin lgica. Es preciso considerar que Argentina inici el proceso de modernizacin de su estructura hospitalaria y de los planes de estudio de las carreras mdicas en el
La Asistencia Pblica fue fundada en 1883 en Buenos Aires y se nacionaliz en 1892, crendose la Administracin Sanitaria. Penna fue su director, aos antes de llegar al mximo puesto en el DNH. 337 En otro trabajo, hemos explorado esta cuestin, relacionada con el ascenso del radicalismo (Di Liscia 2007). 338 Los Territorios pasaron de tener 103.369 habitantes en 1895 a 329.568 en 1914; en 1936, se estimaba que la poblacin haba ascendido a ms de 600.000 personas; otras estimaciones mencionaban a 931.813 habitantes en el mismo momento (Di Liscia 2007).
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ltimo cuarto del siglo. Los primeros afanes de los higienistas fueron resolver los graves problemas epidmicos en las ciudades donde se estaban visualizando cambios demogrcos de magnitud. La estrategia de movilizar las instituciones personal y elementos que la forman era original, sin duda, porque permita superar las deciencias con el recurso de su traslado. Los lmites tenan relacin con las posibilidades de atencin, ya que los mdicos y otros ayudantes podan vacunar un nmero importante de personas, realizar la evaluacin general de su hbitat y un anlisis preliminar de patologas existentes y potenciales, pero no mucho ms. Las condiciones de atencin impedan avanzar con medidas ms profundas de diagnstico y terapia pues requeran de aparatologa bsica existente en las estructuras hospitalarias y personal tcnico especializado. En esta primera etapa, las instituciones con rayos X, los laboratorios, con internacin y drogas suministradas peridicamente, estaban muy lejos de los Territorios. El descubrimiento de enfermedades rurales (malaria, anquilostomiasis y lepra, entre otras), surgi de manera paralela a las campaas de vacunacin que aqu reseamos. En el Norte argentino, bajo el impulso inicial de Penna, se realiz una planicacin ms profunda del proceso de medicalizacin itinerante en las reas rurales de provincias como Jujuy, Salta, Tucumn, Corrientes y el Territorio de Chaco. La atencin puesta en determinadas patologas aunaba una creciente preocupacin por la situacin de los trabajadores rurales y la necesidad de brindar mano de obra sana y eciente a los obrajes de madera y a las explotaciones azucareras. En las dcada de 1920 y 1930, tomaron la delantera otras formas de transporte para las instituciones porttiles: las familias de mdicos, visitadoras y enfermeras se desplazaron en camiones, ms que en mulas y caballos, y la organizacin de las campaas implic a ncleos ms importantes del DNH. En la dcada de 1940 el avin sanitario se incorpor a proyectos mdicos con la anuencia militar, para casos de gravedad y en reas donde era imposible el acceso por tierra o agua.339 Para terminar, los viajes de funcionarios fueron un recurso de conocimiento y aprehensin de geografas difciles de asir y de una demografa un tanto salvaje, de acuerdo con los requerimientos y modelos de la modernidad. Desde el inicio de la construccin estatal, recorrieron peridicamente los Territorios viajeros cientcos, inspectores de escuelas, de crceles y los mismos gobernadores.
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Estas temticas exceden el perodo considerado en el presente trabajo; algunas de las campaas en las reas rurales, en relacin con el resto de Amrica Latina, en Armus (2003 y 2005). Para Argentina, lvarez (2005) ha profundizado en el caso del paludismo, temtica a explorar en relacin con las prcticas habituales de campaa.
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Se trataba de una extensin del brazo ocial a los sectores ms lejanos en la distancia y en la cultura, que en este caso que nos compete, implicaba especcamente la materialidad impulsada en el desplazamiento institucional. Al invertir los trminos usuales de contacto entre los funcionarios y los habitantes; las polticas sanitarias mviles signicaron no slo la visita sino tambin el ingreso concreto, an limitado e insuciente, de otras posibilidades mdicas en los Territorios. Por supuesto que los mdicos y otros funcionarios llevaban consigo (puesto que formaba parte de su bagaje grupal y del proyecto civilizador encarnado en muchos de ellos), pautas, consejos y sugerencias higinico-morales, es decir, acordaban en un discurso general de la optimizacin de la salud para el disciplinamiento de los sujetos anormales. Pero nos permitimos dudar sobre el xito de este proyecto en soledad, sin el acompaamiento de elementos cuya ecacia proporcionase una cierta ganancia para la incorporacin de nuevas formas mdicas y el abandono de las tradicionales. Es necesario tambin ahondar en la modicacin de las propuestas de los hacedores de estas polticas porttiles, ya que las campaas provocaron cambios en los dos sentidos: los mdicos/enfermeros y otros funcionarios no fueron insensibles a las mltiples y complejas situaciones sociales que aparecan en sus viajes, an usando el lente miticador del progreso340. Se trata de una cuestin que hasta el momento no hemos comenzado sino a esbozar, pero que admitira una exploracin ms profunda y que podra enriquecer considerablemente una reexin sobre la formacin de las burocracias estatales en el interior argentino.
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Como ejemplo de esta situacin, puede observarse la calicacin de la poltica sanitaria que llevara a cabo la Asistencia en los discursos de su inauguracin en diferentes territorios nacionales. As, se especicaba que sta estaba dirigida a la gente menesterosa, pero la caridad del Estado era una de sus funciones, no como una ddiva generosa sino como un deber primordial, como un acto de justicia que se hace cuando se acude al auxilio del enfermo desvalido (Discurso del Dr. Ernesto Cano, en Trelew, en ADNH, T. XX: 1913: 1178). Tambin, que eran los mltiples fomentos bienhechores de la higiene, lo que inspira la caridad ocial, que no es ya caridad sino funcin de inters social (Discurso del Dr. Robledo, en Neuqun, ADNH, T. XX: 1913: 1172).
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De soldados a espas. Resignicaciones y conictos en torno de la denicin de Atencin Primaria de la Salud en la implementacin de las polticas pblicas en una ciudad bonaerense (2004-2007)
Mara Pozzio
No se nos est invadiendo. El cuerpo no es un campo de batalla. Los enfermos no son las inevitables bajas ni el enemigo. Nosotros la medicina, la sociedad no estamos autorizados para defendernos de cualquier manera que se nos ocurra Y en cuanto a esa metfora, la militar, yo dira, parafraseando a Lucrecio: devolvmosla a los que hacen la guerra. Susan Sontag. El Sida y sus metforas.
Introduccin
De soldados a espas no es en este caso una metfora que busca hablar de la salud y la enfermedad como una guerra sino dar cuenta de los sentidos en conicto que actores sociales involucrados en las polticas de salud dan a la estrategia de atencin primaria de la salud. No buscamos metforas antojadizas, sino comprender las pujas de sentido en las palabras de quienes las protago387
Mara Pozzio
nizan. Es lo que en antropologa llamamos el sentido nativo. Y aqu vale la aclaracin: en este trabajo los nativos no son pobladores de pueblos lejanos sino funcionarios del sector salud, mdicos, enfermeros, promotores y destinatarios de las polticas. Abordar el estudio de una poltica pblica con perspectiva etnogrca implica comprender el sentido que los actores le dan a sus prcticas; acercndonos, adems, a la comprensin del funcionamiento del Estado sin miradas apriorsticas ni normativas sobre el mismo y enfatizando su anlisis desde las representaciones y experiencias de quienes implementan la poltica pblica. As, desde una mirada micro-sociolgica que atiende a las situaciones y contextos que dan sentido a lo que los actores hacen, en este artculo indagaremos en las trayectorias, formaciones y sociabilidad de los agentes estatales que implementan las polticas en un centro de salud de un barrio perifrico de una ciudad bonaerense341, prestando especial atencin al modo en que dichos sentidos hacen inteligible su prctica y cmo sta constituye la forma efectiva en que el Estado se maniesta en la vida cotidiana de las poblaciones. La estrategia de Atencin Primaria de la Salud (a partir de aqu APS) se ha vuelto un eje frecuente a la hora de referirse a las acciones en salud. Pero qu es la APS?, de dnde surge?, quines la promueven? En este trabajo no buscamos una nica denicin sino, ms bien, acercarnos al modo en que los actores sociales responden con palabras y acciones qu es para ellos la APS. No pretendemos tampoco mostrar lo que debera ser, o las supuestas contradicciones entre lo que los actores dicen y lo que hacen al respecto y en su nombre. Por el contrario, nuestro foco estar puesto en el sentido que le dan a la APS en las distintas situaciones, considerando prcticas y representaciones como dimensiones signicativas. Ahora bien, antes de sumergirnos en el entramado de actores de nuestro anlisis, nos interesa contextualizar histricamente el surgimiento de la APS, para luego comprender las mediaciones sufridas por el trmino, mediaciones que son clave para entender las diferentes interpretaciones que se han hecho de la misma. As, a partir de dichas interpretaciones, podremos mostrar cmo una mirada del fenmeno estatal desde abajo, desde las perspectivas de los agentes que lo componen, puede ayudarnos a comprender el funcionamiento efectivo de las polticas. Es decir, no se trata de contribuir al debate entre las diferentes perspectivas sobre APS dentro del campo de la salud pblica ni de
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La ciudad, de actividad principalmente administrativa, cuenta con ms de medio milln de habitantes, que se asientan en el casco urbano y una gran periferia de barrios de composicin social heterognea. En todo el partido existen 40 centros de atencin primaria de la salud de gestin municipal y siete hospitales generales de gestin provincial. El gobierno municipal fue ejercido por el mismo intendente, del Partido Justicialista entre 1991 y 2007.
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De soldados a espas. Resignicaciones y conictos en torno de la...
determinar el ajuste de los resultados de las polticas a objetivos previamente delineados. Se trata, ms bien, de considerar las interpretaciones de lo que son la APS y la salud para los agentes que integran nuestro campo, accediendo con ello a las lgicas y situaciones que nos permitan una mejor comprensin de la dinmica estatal sin caer en miradas reicantes ni normativas.
APS
A mediados de la dcada de 1970 se difundieron a travs de las Asambleas de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) experiencias exitosas respecto del cuidado de la salud, que provenan de los pases del Tercer Mundo (India, China, Cuba). Inspirados en esos modelos e impulsados por el entonces director general de la OMS, Halfdan Mahler, se declar, en 1975, el compromiso de Salud para todos en el ao 2000. El desarrollo de esta propuesta iba a tratarse en las posteriores Asambleas del organismo, pero la coyuntura poltica de aquel entonces contribuy a que la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) propusiera la organizacin de una conferencia internacional sobre el tema. Aparentemente, la experiencia china de los mdicos descalzos haba tenido una repercusin que preocupaba a la dirigencia sovitica. Por eso, el viceministro de Salud de la URSS, Dimitri Venediktov, motoriz la realizacin de la conferencia que nalmente se realiz en Alma Ata, capital de la repblica socialista de Kazajstn, en septiembre de 1978. Convocada por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Conferencia Internacional sobre Atencin Primaria cont con la presencia de 134 pases, 67 organismos internacionales y muchas organizaciones no gubernamentales; China fue la gran ausente. En la conferencia de Alma Ata se trabaj para lograr los consensos que posibilitaron la realizacin de una Declaracin con acuerdo de todas las delegaciones presentes; dicha Declaracin delineaba los principios bsicos de la estrategia de APS. Incorporando la idea de la salud como derecho humano fundamental342 y de la promocin de la salud como va para el desarrollo343, la declaracin de Alma Ata sostiene que:
El antecedente de la idea de salud como derecho es la denicin de salud como estado completo de bienestar y no slo como ausencia de enfermedad, incorporado a la Constitucin de la OMS en 1946, impulsado por el sanitarista croata Andrija Stampar. 343 La conferencia de Alma Ata dene desarrollo como El desarrollo econmico y social, basado en un Nuevo Orden Econmico Internacional, es de importancia fundamental para lograr el
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Mara Pozzio
La atencin primaria de la salud es la asistencia sanitaria esencial basada en mtodos y tecnologas prcticos, cientcamente fundados y socialmente aceptables, puesta al alcance de todos los individuos y familias de la comunidad mediante su plena participacin y a un costo que la comunidad y el pas puedan soportar, en todas y cada una de las etapas de su desarrollo con un espritu de autorresponsabilidad y autodeterminacin. La atencin primaria forma parte integrante tanto del sistema nacional de salud, del que constituye la funcin central y el ncleo principal, como del desarrollo social y econmico global de la comunidad. Representa el primer nivel de contacto de los individuos, la familia y la comunidad con el sistema nacional de salud, llevando lo ms cerca posible la atencin de salud al lugar donde residen y trabajan las personas, y constituye el primer elemento de un proceso permanente de asistencia sanitaria (citado en Kroeger y Luna 1992).
La declaracin de Alma Ata se ha convertido en un sinnimo de APS para los actores de la salud pblica y si bien ha sido interpretada de modos diferentes344, actualizada y resignicada en distintos contextos, siempre se alude al texto de la declaracin como el canon de lo que APS ha de ser. As, basndose en esos principios, la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) elabor un maniesto que denomin APS para las Amricas, segn el cual las acciones de salud deberan estar dirigidas tanto a lo curativo como a lo preventivo; el sistema de salud debera reorganizarse de forma tal que funcione por niveles ascendentes de complejidad (desde el primer nivel, los puestos o centros de salud, hasta los ms especializados, un hospital de alta complejidad) y el uso de los servicios bsicos de salud debera desarrollarse con participacin comunitaria. Estas propuestas buscaban garantizar el acceso de toda la poblacin a los servicios de salud esenciales. Sin embargo, a quin se alude cuando se dice toda la poblacin y qu son esos servicios esenciales son cuestiones que el maniesto deja abiertas y forman parte de la discusin acerca de la equidad o la universalidad como ejes de los sistemas de salud, discusin que enmarca
grado mximo de salud para todos y para reducir el foso que separa, en el plano de la salud, a los pases en desarrollo de los pases desarrollados. La promocin y proteccin de la salud del pueblo es indispensable para un desarrollo econmico y social sostenido y contribuye a mejorar la calidad de la vida y a alcanzar la paz mundial. (Kroeger y Luna 1992) 344 Tejada de Rivero, ex ministro de Salud de Per, miembro del comit organizador de Alma Ata y testigo privilegiado ha sealado tres grandes distorsiones en la interpretacin: sobre atencin (mal traducido del ingls care (cuidado); de primaria, que puede pensarse como principal o como primero, urgente; y de salud, que no siempre coincide con la denicin de la OMS sino que se limita a ausencia de enfermedad (Tejada de Rivero 2003).
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algunas de las grandes lneas de interpretacin sobre APS que veremos jugar en el entramado de actores que conforman nuestro anlisis. En el ao 2003, conmemorando el primer cuarto de siglo desde la Conferencia de Alma Ata, la OPS le dio un nuevo impulso a la APS345, comprometiendo a los Estados Miembro a desarrollarla y fortalecerla. Luego de una ronda de consulta a expertos de varios pases, se elabor una documento que propone una renovacin de la APS (OPS/OMS 2005), renovacin que se considera necesaria para enfrentar los nuevos desafos epidemiolgicos de la regin y tambin para corregir las debilidades e inconsistencias de muchos de los actuales y divergentes enfoques de la APS (OPS/OMS 2005:8-9). A raz de estos divergentes enfoques, el documento categoriza cuatro grandes interpretaciones y usos de la APS: la APS selectiva, la Atencin Primaria, la APS ampliada y el enfoque de salud y derechos humanos346. Cada una de estas visiones parte de conceptos distintos de APS, poniendo nfasis diferentes en las acciones en salud. Nuestro inters no estar puesto en conjugar los usos y sentidos de los agentes estatales de nuestro estudio con estas categoras. Ms bien, lo que intentamos mostrar es que, ms all de las intenciones de corregir deniciones y unicar criterios, en la implementacin de las polticas pblicas siempre se ponen en juego las diversas trayectorias, formaciones e identidades de los agentes, a la luz de las cuales stos interpretan y orientan sus acciones. Es decir, ms all de la utilidad de estas cuatro categoras elaboradas por la OPS para ordenar las diversas posibilidades contenidas en la APS, para comprender cmo se gestionan efectivamente a diario las polticas es necesario comprender las mediaciones que situacionalmente realizan los agentes estatales que las llevan a cabo. Paralelamente a la aprobacin de estos documentos, desde los organismos internacionales de crdito, especialmente desde el Banco Mundial (BM) se
345 A los nes de este trabajo hemos recortado el devenir histrico de la APS, sin embargo cabe aclarar que entre la conferencia de Alma Ata y su 25 aniversario se sucedieron otros hechos importantes, entre ellos, por ejemplo, la Conferencia de Ottawa para la promocin de la salud, en el ao 1986. 346 Estas cuatro categoras estn ordenadas segn un grado creciente de integralidad del servicio de salud: as, la APS selectiva sera una medicina orientada a los problemas de salud de los pobres; el de atencin primaria a secas se vincula al sistema europeo basado en una atencin continua de la salud orientada a la mayora de la poblacin en base a recursos formados en medicina general o familiar; la APS ampliada incluye la participacin comunitaria; y el enfoque de salud y derechos humanos subraya la necesidad de responder a los determinantes polticos y sociales de la salud y se concibe como una losofa que atraviesa diferentes sectores sociales. (OPS/OMS 2005).
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comenz a promover la APS347, considerando que la salud es fundamental en la lucha contra la pobreza; a la vez que el componente de la participacin social es evaluado como positivo por el BM que la considera un modo de garantizar la equidad y promover la eciencia y transparencia en el gasto en salud (Banco Mundial 2000). Es justamente el BM quien a mediados de la dcada de 1990 nancia en la Provincia de Buenos Aires dos grandes programas inspirados en la APS: Vida y Programa Materno Infantil (PROMIN). Sin embargo, es a partir del Plan Federal de Salud (PFS) que se consagra como la estrategia ocial en la gestin de salud a nivel nacional. Surgido de los acuerdos establecidos por el COFESA (Consejo Federal de Salud, integrado por ministerios y secretaras de salud de las provincias y la ciudad autnoma de Buenos Aires), el PFS se propuso la reforma del sistema de salud para orientarlo hacia una mayor equidad en el acceso y en el nanciamiento. El PFS es la poltica del Ministerio de Salud de la Nacin diseada por la gestin de Gins Gonzlez Garca, quien asumi el cargo en enero de 2002, en los comienzos del gobierno del Dr. Eduardo Duhalde. Gonzlez Garca haba sido ministro de Salud de la Provincia de Buenos Aires en la gestin de Antonio Caero (1988-1991); reconocido por su trayectoria acadmica en la gestin de salud, es propuesto para el cargo por su amigo Jorge Remes Lenicov, por entonces ministro de economa de la Nacin348. En el contexto de crisis del momento, la primera poltica de su gestin se reri a la provisin de medicamentos349; al ser raticado en el cargo por el presidente Kirchner, su gestin comenz a elaborar los ejes del PFS. En sintona con el disPara el anlisis de este proceso de apropiaciones y resignicaciones de la APS en los ltimos 30 aos es ordenadora la visin de Eduardo Menndez (2003:198). Segn este autor, la APS surge como una crtica al saber biomdico, crtica ntimamente relacionada con el contexto ideolgico de las dcadas de 1960 y 1970; en la de 1980, en el marco de la hegemona del pensamiento neoliberal y las polticas conservadoras, estas ideas habran sufrido un repliegue; sin embargo, con la constatacin de la inecacia de la biomedicina para el tratamiento de las enfermedades crnicas y el aumento de problemticas como la desnutricin se le dio un nuevo impulso, aunque esta vez, menos ideologizado. 348 Gins Gonzlez Garca fue fundador, primer presidente y rector (hasta asumir como ministro) del Instituto Universitario de la Fundacin ISALUD; Remes Lenicov era docente de ISALUD y de all su amistad con Gonzlez Garca (Clarn, 24 de julio de 2005 Entrevista: Gins Gonzlez Garca: el ministro de las polmicas y La Nacin, 13 de enero de 2002, Seccin Poltica Gonzlez Garca: un caerista con vuelo propio y respaldo). 349 La Poltica Nacional de Medicamentos, cuyos ejes fundamentales fueron la Ley de Prescripcin de Medicamentos por su nombre Genrico y el Programa Remediar de distribucin gratuita de remedios.
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curso del gobierno del presidente Nstor Kirchner, el PFS se propone como un modelo diferente a las polticas neoliberales aplicadas en la dcada pasada [] en las que el Estado sufri un progresivo deterioro en sus capacidades bsicas (Informe Buenos Aires 30/15 2007) de este modo, el PFS se propone como un modo de recuperar esas capacidades institucionales. El eje del Plan es la APS, que pasa a convertirse, ahora s, en el pilar de la poltica sanitaria nacional y provincial lo cual se pone de maniesto en la movilizacin de recursos hacia el primer nivel, desde donde se articulan los principales programas como, entre otros, son Remediar, Mdicos Comunitarios y Nacer.350 De alguna manera podemos decir que la recuperacin de las capacidades institucionales va de la mano de las caractersticas personales de la gestin del ministro. El desembarco de Gonzlez Garca en el Ministerio de Salud de la Nacin es el desembarco de una institucin prestigiosa como ISALUD, que rene a gran parte de los profesionales y tcnicos formados en la gestin de la Salud Pblica. Pero adems del peso institucional de esa usina del sanitarismo argentino (segn los dichos de un entrevistado), es importante tener en cuenta la red de relaciones polticas que el ministro supo construir. Todos estos recursos se pusieron en juego, por ejemplo, en la poltica de medicamentos (y el consecuente enfrentamiento con los laboratorios) y en la implementacin de los programas de Salud Reproductiva (con entredichos con la Iglesia Catlica por lo relativo a la anticoncepcin y el aborto351); a la vez que permitieron el crecimiento de los recursos de dicha red y de la gura del ministro, por ejemplo, con la eleccin de la candidata argentina Dra. Mirta Roses como directora de la OPS. As, podemos decir que la reivindicacin de la APS como eje del PFS, se relaciona con el apoyo de los organismos de crdito a polticas con este enfoque,
Mdicos Comunitarios es un Programa Nacional de formacin de recursos humanos en salud y se desarrolla desde el ao 2004 con el objetivo de que los profesionales vuelvan a ser protagonistas de sus comunidades; considerado como el programa de posgrado ms grande del mundo, ha formado en APS, hasta la fecha 7850 profesionales en todo el pas; Remediar es la poltica nacional de medicamentos vigente desde 2002 y que tambin tiene como uno de sus objetivos fortalecer el modelo de APS; Nacer es un seguro pblico de salud para mujeres embarazadas, purperas y nios menores de seis aos sin cobertura de salud, que tiene como objetivo reducir la morbimortalidad infantil para llevarla al ao 2010 a un dgito. Fuentes: www.msal.gov.ar e Informe Buenos Aires 30/15 (2007) 351 En febrero de 2005 y ante declaraciones de Gonzlez Garca a favor de la despenalizacin del aborto esbozando razones de salud pblica, el obispo castrense Basseotto sugiri que al ministro haba que tirarlo al mar con una piedra en el cuello. A raz de esas declaraciones se gener una tensin duradera entre el Gobierno argentino y la Iglesia Catlica.
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pero tambin con la legitimacin de una visin de APS, que es la que le dan los ginesistas. Por ginesistas aludimos al modo en que son denominados en el campo de la salud pblica los funcionarios y seguidores del ministro Gins Gonzlez Garca, que se aglutinan en torno de la gestin del Ministerio de Salud de la Nacin (2002-2007) y la Fundacin ISALUD; dentro del mismo campo pueden reconocerse otros grupos de actores, que se diferencian por los modelos de gestin propuestos y que se identican por sus aliaciones institucionales Universidad Nacional de Lans, Universidad Nacional de Rosario o personales, por ejemplo los partidarios de Floreal Ferrara, apodado el ministro rojo.352 De alguna manera, la gestin de Gonzlez Garca ha logrado legitimar y difundir su visin de la APS a travs de la implementacin de Programas como Mdicos Comunitarios, al mismo tiempo que se consagr como el heredero del viejo sanitarismo argentino, haciendo realidad sus sueos y consagrando su apropiacin de la gura de Ramn Carrillo uno de los padres del sanitarismo al declararse el ao 2006 (el centenario de su nacimiento) como el ao ocial en su homenaje.353 Hasta aqu podemos ver la existencia de una denicin de APS reconocida como cannica la de la declaracin de Alma Ata que da lugar a distintas actualizaciones y usos por parte de diversos actores. Dijimos que en el contexto de la implementacin del PFS, la versin ocial de APS que se consagra es la ginesista. Ahora bien, lo que nos planteamos en este artculo es ver cmo la estrategia de APS se dene para los agentes estatales que trabajan diariamente en el primer nivel de atencin; es decir, cmo se apropian, signican y resignican sus postulados (los de Alma Ata, los del PFS) a partir de la gestin cotidiana de recursos; es decir, poniendo el foco en los denominados burcratas del nivel de la calle (Lipsky 1980) y su quehacer en la implementacin de la poltica pblica, es decir, abordando eso que llamamos poltica de salud desde la perspectiva de los agentes estatales que a diario las llevan a cabo354. Para ello nos centraremos
Floreal Ferrara, mdico especialista en medicina social, discpulo de Ramn Carrillo, fue ministro de Salud de la Provincia de Buenos Aires durante la gestin del gobernador Oscar Bidegain, vinculado a Montoneros: su gestin dur lo que el gobierno de Cmpora, 1973. Luego, de la mano de la renovacin peronista, fue ministro de Salud del gobierno de Antonio Caero 1987-1988, pero fue resistido por presiones de los laboratorios y la corporacin mdica y dej el cargo. 353 Para un anlisis de la gura de Ramn Carrillo y las apropiaciones en torno de la misma, vase Karina Ramacciotti y Alfredo Kohn Loncarica (2003). 354 Los burcratas del nivel de la calle son maestros, mdicos, trabajadores sociales, policas, abogados y otros empleados pblicos que [] en su trabajo interactan directamente con
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en las observaciones realizadas durante nuestro trabajo de campo en un centro de salud del primer nivel de atencin, realizado en etapas sucesivas entre los aos 2004 y 2007.
Primer acto
Era mayo de 2004 y el saln principal del edicio de la Municipalidad estaba colmado de mujeres venidas de los barrios perifricos de la ciudad. Al costado del escenario, el locutor esperaba que la enorme puerta de madera se abriera para anunciar la llegada del intendente y su secretario de salud; mientras tanto iba enumerando los insumos mdicos que seran entregados y estaban sobre una mesa a la vista de toda la concurrencia. La puerta se abri y el locutor anunci a los funcionarios que, vestidos de elegantes trajes color oscuro, se pusieron de pie frente al micrfono y a la audiencia y esperaron que los aplausos cesaran para comenzar sus discursos. Primero habl el secretario de salud, el Dr. Prieto355, que empez a explicar que el programa Redes cuyo lanzamiento se celebraba haba formado a 160 promotoras de salud para actuar en los 40 centros de salud de la ciudad. Prieto explic que el Redes estaba basado en un modelo de prevencin y promocin de la salud y que esto no era sentarse a esperar los problemas, sino comprometer a la gente de la comunidad (y en ese momento, sealaba el auditorio) a solucionar esos problemas y generar as una fuerte complementacin del campo social y el campo sanitario. Despus se reri a un viejo sanitarista que lo haba inspirado a seguir este camino y antes de terminar el discurso, elevando el tono de voz, cerrando el puo en seal de fuerza y dirigindose ms directamente a la audiencia, dijo:
Ustedes, la gente que va a trabajar en el programa, ustedes son el motor del cambio. Ms importante que tener ambulancias, que construir hospitales, que llevar mas remedios porque todo esto es aceptar la derrota y para ganarle a la enfermedad, hay que hacerlo en el campo de batalla que es la casa de las familias, todos los das, slo as se gana y en esta batalla, ustedes son los soldados.
Luego de los aplausos, fue el turno del intendente, que se dirigi a la audiencia como nuestros promotores y promotoras Retom algunos de los dichos
ciudadanos y gozan bsicamente de gran discrecionalidad en el desempeo de sus funciones. (Lipsky, 1980). 355 Los nombres de las personas, los barrios y los programas han sido modicados.
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del secretario de salud, volviendo sobre la idea que el programa concretaba los sueos del viejo sanitarismo argentino. Por ltimo, agradeci a los promotores y promotoras por haberse dispuesto a trabajar en el programa. Esta labor que ustedes hacen, s que la hacen desde el corazn y ms all de la metfora del esfuerzo, el intendente aludi con esto a un tema que luego se tornara fuente de conicto: los promotores en cuestin eran beneciarios del plan Jefes y Jefas y las tareas que realizaban como promotores funcionaran como la contraprestacin de dichos planes. En su discurso, el intendente aclar que saba que es una contribucin mnima por tanto esfuerzo y dedicacin y prometi que si la experiencia era exitosa, luego podra pensarse en que se cooperativicen, cosa que nunca sucedi. As, desde el corazn de los promotores de salud se pona en funcionamiento el programa Redes en el Municipio. En estos discursos vemos la recurrencia a trminos como comunidad y promotores que son categoras centrales en todo discurso sobre APS. El espritu del programa Redes se inspiraba en dicha estrategia, mediada por la interpretacin que de la misma tena el Dr. Prieto. Analizando la trayectoria profesional de este funcionario, vemos que desde 1987 ocup cargos pblicos: fue subsecretario durante la gestin de Gonzlez Garca al frente del Ministerio de Salud bonaerense hasta 1991; entre ese ao y 1998, fue funcionario del rea de salud del municipio, bajo la gestin del mismo intendente que volvi a darle un cargo ejecutivo en el ao 2003. De modo que lo que Prieto considera como APS est relacionado con su experiencia de gestin, vinculada en alguna medida con la tradicin del sanitarismo que hoy podramos llamar ginesista. Luego de los discursos, se procedi a la entrega de los diplomas a los promotores que se habian capacitado. El intendente y el secretario de salud fueron haciendo la entrega a medida que la voz del locutor anunciaba los nombres de las personas y su procedencia. Las personas se acercaban hasta la pequea tarima que haca de escenario, reciban el diploma, un beso del intendente y otro del Dr. Prieto. Las promotoras de salud del barrio Pennsula aguardaban ansiosas el llamado. Sentadas en hilera, las acompaaba la mdica del centro de salud, la Dra. Silvia Giorgi, que haba participado de esas capacitaciones y con quin ya haban comenzado a trabajar. Cuando les lleg el turno, caminaron sonrientes hasta el escenario donde recibieron su beso y su diploma; en grupo, un poco nerviosas y cuchicheando, volvieron a mostrarle el diploma a la Dra. Giorgi, que las felicitaba.
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La Dra. Giorgi es mdica generalista356 y su formacin siempre estuvo orientada a la APS, aunque distingue su idea de la del Dr. Prieto: l es cirujano y para l APS es estar sentado en un escritorio, con la computadora, sacando datos. Para remarcar las diferencias narra su experiencia de formacin:
Yo hice la residencia en el 84, 85 y ramos los primeros, ni los instructores eran generalistas. Muchos venan de la Jotap357 y toda gente as, de la oposicin en ese entonces, bamos a las marchas contra el Punto Final y la Obediencia Debida. Yo no saba qu era, lo nico que saba era que no quera ver a la gente en el hospital, ya hecha mierda. Y una compaera que era re-gorila se quejaba de los generalistas y yo dije si a ella no le gusta, a m me va a gustar.
Giorgi cuenta que se form en los centros de salud del Gran Buenos Aires, donde tenan mucho contacto con la gente: para demostrarlo, narr en detalle una experiencia de aquel entonces, cuando haban armado junto al centro de salud un comedor comunitario en el que los residentes nos turnbamos, unos atendan la consulta y otros preparaban la comida. La visin de Giorgi pareciera estar ms relacionada con el contexto de surgimiento de la APS, ya que ella misma la describe como ms setentista, vinculando la formacin generalista con el ideario militante de la juventud de la dcada de 1970, de modo que un generalista sera para ella un profesional con compromiso social, afn a aquel ideario. Vemos la reiteracin de estas ideas en los congresos y foros de Medicina General, donde se critican las polticas actuales del Ministerio de Salud de la Nacin por no ser verdaderamente universalistas y por nanciarse con prstamos del Banco Mundial. Giorgi entr como mdica municipal a principios de la dcada de 1990 y trabaj en distintos centros de salud del rea perifrica de la ciudad. Cuando trabajaba en el centro de salud del barrio Santa Ins, fue convocada por
La Federacin Argentina de Medicina Familiar y General dene al mdico generalista como un profesional cuya formacin est enmarcada exclusivamente en la Atencin Primaria de Salud y dirigida a la atencin integral, personalizada y continua de las personas y su grupo familiar, independientemente de la edad, gnero, problema o condicin en que se presente, tanto en el ambiente urbano como rural, dando respuestas de alta calidad con una visin epidemiolgica y basada en la comunidad. A nivel latinoamericano, se inspiran en los modelos de atencin de Cuba y Costa Rica y en Argentina, en el sistema de salud de la Provincia de Neuqun. Acta de Constitucin de la Federacin de Medicina Familiar y General, octubre de 2000. 357 Jotap hace referencia a la Juventud Peronista de los aos setenta, organizacin de supercie de la Agrupacin Montoneros, parte de la izquierda peronista conocida como la Tendencia.
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activistas de la Unin de Mujeres Argentinas (UMA)358 para realizar capacitaciones en salud a un grupo de beneciarias de un seguro de desempleo (an no el PlanJefes y Jefas de Hogar). El grupo de mujeres provena del barrio Pennsula, vecino de Santa Ins, donde todava no haba un Centro de Salud. De esta primera experiencia, gestionada por las activistas de la UMA y en la que Giorgi colabor, surgi el primer grupo de promotoras de salud. Segn ella, las mujeres se autorreconocieron como promotoras: yo les hablaba de la promocin de salud, de lo que deban hacer los promotores o agentes de salud como se los llamaba en otro momento y ellas dijeron, entonces nosotras tambin somos promotoras. Al inaugurarse un centro de salud en el barrio Pennsula en 2003, la Dra. Giorgi fue convocada por Prieto para ser su directora. Al mismo tiempo que diriga la salita359, era la instructora de los mdicos residentes de Medicina General del Hospital de Crnicos y Agudos de la zona; a instancias de Giorgi, los residentes desarrollaban tareas de asistencia y capacitacin en el centro de salud del barrio Pennsula. A su vez, la mdica continuaba con la labor que haba iniciado con las promotoras en el centro de salud del barrio Santa Ins. En ese marco, realizaban reuniones semanales de capacitacin y planicacin y desarrollaban tareas en terreno junto con el grupo de mdicos residentes. De esta experiencia conjunta surgi el proyecto Familias a Cargo: por un lado, Familias a cargo era la estrategia de atencin planicada para el centro de salud y su rea de cobertura; y por otro, como proyecto de trabajo en terreno de los residentes, formaba parte de los contenidos curriculares de la formacin en Medicina General. El Familias a cargo consista en realizar un relevamiento sociodemogrco y sanitario del barrio: se ubicaba en un mapa a todas las familias del rea del centro de salud; la zona era dividida en grupos de tres o cuatro manzanas, lo que equivala aproximadamente a cien familias; de esas manzanas se haca cargo un grupo conformado por dos residentes y una promotora de salud; as los mdicos se convertan en una especie de mdico de cabecera de la poblacin de sus manzanas; una vez realizado el relevamiento, se confeccionaban historias clnicas familiares y se haca el seguimiento de esas familias, pidiendo informacin extra a las promotoras sobre datos cualitativos o por ejemplo, solicitando la realizacin de una visita si alguna de las personas no concurra a la consulta mdica planicada. Y las chicas cumplan con esa
En ese entonces algunos sectores de la UMA, entre ellos el grupo mencionado, participaban de la Secretara de Gnero de la CTA (Central de Trabajadores Argentinos). 359 Salita es el modo en que los actores denominan a los centros de salud; este uso proviene de la identicacin de los centros con las salas de primeros auxilios.
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tarea, de traer a la gente, de preguntar no con actitud polica, si no de preguntar si le pas algo a esa mam que no vino, si el nene tuvo algn problemita, una cosa ms de dilogo, explicaba Giorgi en aquel momento. Con el Familias a cargo los residentes realizaban un Anlisis de situacin de salud360, a la vez que ayudaban en la asistencia diaria del centro de salud, que no contaba con mucho personal propio361. A Giorgi, el trabajo de las promotoras le permita vincular el centro de salud con la comunidad. En las capacitaciones y reuniones semanales se fueron forjando las relaciones entre el grupo de promotoras y la doctora, y en menor medida, tambin con los residentes. La relacin con las promotoras le permiti a Giorgi poner en prctica un proyecto que para ella era crucial en la formacin de los residentes en medicina general: slo trabajando en terreno y en contacto con la comunidad se convertiran en verdaderos generalistas; al mismo tiempo, ella transmita en dicho proyecto su idea de APS, actualizando con esta experiencia sus experiencias anteriores, cuando eran los primeros. A partir de este relato vemos cmo el proyecto de capacitacin en salud para un grupo de mujeres beneciarias de planes de desempleo originado por la UMA se fue institucionalizando poco a poco: primero, convertido en parte fundamental del Familias a Cargo y ms tarde, en el programa Redes de la Municipalidad, que buscaba replicar aquella experiencia en principio considerada exitosa de promotores trabajando para un centro de salud, en el resto de los centros de la ciudad. En estas diferentes instancias, vemos el modo en que los actores ponen en juego diversas nociones vinculadas a lo que la Conferencia de Alma Ata denomin APS. As, para los funcionarios municipales, se trata de capacitar promotores como soldados en la lucha contra la enfermedad, haciendo hincapi en la prevencin como eje del sistema de salud y actualizando de este modo los sueos del viejo sanitarismo argentino; mientras que para la directora del centro de salud, la APS es la estrategia constitutiva del mdico generalista que se caracteriza por su compromiso con la comunidad. Ahora veremos cmo estos dos sentidos, en apariencia armnicos, comienzan a contraponerse en situaciones concretas.
Estos trabajos eran luego presentados por los residentes en Congresos y Jornadas acadmicas. 361 La Residencia de Medicina General depende del Ministerio de Salud provincial; el centro de salud es municipal y su personal al momento del Familias a Cargo era una mdica generalista (Giorgi), una obstetra, dos enfermeras y dos administrativos.
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Segundo acto
La tarea que el centro de salud vena desarrollando junto a promotoras y residentes se continu en el marco del programa Redes, lo cual implic ciertos cambios: las actividades que antes surgan de las inquietudes del equipo de salud (incluyendo en ste a las promotoras) comenzaron a ser reprogramadas por lo que bajaba del Municipio. Y esas directivas consistan principalmente en la medicin de la desnutricin infantil. Esta ltima cuestin pone al descubierto una de las grandes tensiones en la idea de la APS sobre todo en relacin al rol de la participacin comunitaria siendo que, segn las deniciones cannicas, el cambio fundamental implcito en APS es que la comunidad y los individuos dejan de ser objeto de atencin y se convierten en actores que conocen, participan y toman decisiones sobre su propia salud (Kroeger y Luna 1992:10). Sin embargo, en el programa municipal la participacin de la comunidad tena un espacio acotado y los objetivos de dicho programa estaban planicados previamente a esa participacin. Pero esto no es percibido como contradictorio por los funcionarios municipales, ya que en la diversidad de interpretaciones sobre lo que signica la APS, se reconoce la existencia de una versin selectiva, que es aquella orientada por metas ms realistas y que prioriza determinados objetivos, seleccionados por su mayor probabilidad de obtener resultados a corto plazo (Kroeger y Luna 1992). As, esta prioridad por la medicin de la desnutricin es entendida como la seleccin de una poblacin de riesgo y la focalizacin de las acciones sobre dicha poblacin; si bien a primera vista la APS tiene una vocacin ms universal, podemos decir que este proceso de focalizacin se inspira en aquellas visiones ms realistas y pragmticas de APS; o como lo interpreta la Dra. Giorgi, como una APS slo de la boca para afuera. El Municipio provey a las promotoras de cintas y planillas: cada una, a cargo de un determinado nmero de manzanas, deba salir casa por casa a medir los brazos de los nios para clasicarlos como desnutridos o eutrcos. Una vez recabada esa informacin se discuta en la reunin semanal con la directora del Centro de Salud y se volcaban los datos en planillas para elevar la informacin al Municipio. En una de esas reuniones comenz a plantearse el malestar de las promotoras acerca de la realizacin de esta tarea. La Dra. Giorgi abri la reunin anunciando que las directivas del Municipio eran cambiar el percentil a partir del cual se consideraba desnutrido a un nio y dejar de medir a los mayores de seis aos. Segn Giorgi, para la Municipalidad los nmeros estaban dando muy altos. All empezaron las quejas, dado que las
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promotoras ya haban realizado la tarea y ahora les decan que deban rehacerla con nuevas directivas. Muchos no es que sean bajo peso, es que por ah son altos y tienen el brazo aco dijo una de ellas. Y adems ya lo hicimos, yo no voy a ir de nuevo, con el fro que hace por ejemplo, en la manzana siete hay personas que no quieren hacer de nuevo la encuesta, qu hago, les doy una pia?. Las risas no lograron detener las quejas al respecto. Por eso, la doctora propuso incorporar todas esas quejas en el informe semanal de actividades. Esa propuesta abri el juego para comenzar a plantear otras quejas e inquietudes. A m la gente del comedor se me quej porque faltan los remedios, dicen y al nal, para qu inauguraron la salita?, eso puede gurar ah tambin. Giorgi explic que entenda el reclamo, pero crea que iba a comenzar a solucionarse gracias al Plan Remediar, que estaba comenzando a proveer regularmente a la salita con sus cajas de medicamentos. Sin embargo, esa respuesta conciliatoria no logr aplacar los nimos. Si vas a poner las quejas, hay que poner todo, por ejemplo, lo de la administrativa, a m me han dicho que insult a una persona. Otra agreg:
S, a m me contaron que vino una seora por una urgencia, para que la atendieran y Mabel (la administrativa en cuestin) le dijo qu es una urgencia? Siempre dicen que es una urgencia y que la seora entonces le rog, por favor, para que la atendieran pero Mabel le dijo que no y la seora se fue llorando.
Todas agregaron alguna ancdota similar, entonces Gabriela, la voz cantante del grupo, le dijo a la Dra. Giorgi s, pon eso, pon malos tratos de los administrativos y adems, la falta del pediatra. Ante esto, la doctora explic que la falta se deba a que no haba espacio: aunque trajeran un pediatra, no haba un consultorio dnde pudiera atender. La discusin continu, ya que algunas pensaban que tambin era importante que trajeran un odontlogo y otras planteaban que si bien eso era cierto, la prioridad la tena el pediatra. La Dra. Giorgi acord entonces con las promotoras el listado de quejas que elevaran. A instancias del grupo, fue escribiendo las quejas y trat de resumir la conclusin a la que haban llegado, por lo que escribi: plantean las promotoras que los responsables del programa Redes estn ms preocupados por papeles y planillas que por encontrar las soluciones a los problemas de salud del barrio. Ella deba rmar dicho informe, pero trat de despegarse un poco al dejar asentado que eran las promotoras las que hacan la crtica, crtica que iba dirigida directamente a las autoridades municipales que gestionaban el programa, es decir, la Secretara de salud, de la cual ella, como mdica municipal, era
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empleada. Luego de leer en voz alta el informe, pregunt algn acuerdo?: y el acuerdo fue suspender las actividades para el programa Redes hasta que no se obtuviera alguna respuesta. Sin embargo, las promotoras se comprometieron con la Dra. Giorgi a seguir trabajando en el proyecto Familias a Cargo junto a los residentes, diferenciando lo que consideraban su trabajo y responsabilidad como promotoras, de lo que hacan para el Municipio. Dos semanas ms tarde, una de las encargadas del programa Redes, trabajadora social que coordinaba el rea del barrio Pennsula, lleg a la reunin semanal buscando convencer a las promotoras de revisar su decisin de dejar de colaborar con el programa. Yo las entiendo chicas, ustedes son de las promotoras ms capacitadas que tenemos, pero hay que buscar la forma de alcanzar los objetivos del programa, yo les pido un esfuercito ms. Y la pregunta fue: para qu un esfuerzo ms?, a lo que la mujer respondi de manera paciente porque el municipio quiere eliminar las barreras del sistema de salud y ustedes estn para eso, para hacer el enlace con la comunidad. Envalentonadas, las promotoras respondieron que ellas hacan ese enlace y que le estaban comunicando lo que la comunidad senta, pero que no estaban dispuestas a dar la cara ellas solas ante la gente: Las que vivimos ac somos nosotras remat Gabriela. La Dra. Giorgi, presente en la reunin, se mantena en silencio. Al poco rato, lleg la Dra. Roy, funcionaria de mayor envergadura que coordinaba, desde el nivel central, todo el programa Redes. Lleg acompaada de un asistente, de quien nadie conoca su funcin, pero que logr con su presencia ser algo intimidante para las promotoras presentes. Mientras que la funcionaria permaneci en la reunin, el hombre estuvo parado frente a la puerta de la sala, cerrando el camino a quien quisiera entrar o salir. A partir de su llegada, los trminos de la reunin se endurecieron. Gabriela hablaba en nombre de las promotoras, que la apoyaban con gestos y monoslabos, y Roy responda a cada planteo de modo tajante. La tensin fue en aumento a medida que la funcionaria rebata cada argumento y miraba al hombre en la puerta que haca llamados desde su telfono celular. Gabriela plante que para qu serva medir el bajo peso si los padres despus les decan que no tenan qu darles de comer a sus hijos. La coordinadora del Redes respondi que para eso estaban los comedores y seal en direccin al comedor de la asociacin civil que funcionaba en el mismo predio de la salita, a escasos metros de all. Las promotoras le respondieron a coro que en los comedores todo es puro guiso y la funcionaria, mirndose las manos, plante que eso no era culpa de ellos, insistiendo con que hay que relevar, cmo no van a seguir relevando Ustedes releven y nosotros despus vemos, con quien corresponda, lo de los comedores. Por lo bajo la Dra. Giorgi,
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que se mantena en silencio, le dijo algo a una de las promotoras que, entre indignada y nerviosa, reaccion contando que la gente les deca que el tema de salud ms preocupante para ellos eran los basurales y cuando pusimos eso en los informes ustedes nos dijeron que eso no era de salud ante lo que Roy respondi sonriendo irnicamente efectivamente, eso es de accin social, tienen que quejarse en la delegacin. Mientras tanto, la trabajadora social anotaba algo en un cuadernito, dejando que su jefa manejara la reunin que a ella pareca habrsele ido de las manos; cada tanto, agregaba conciliadora les pedimos un esfuercito ms. La Dra. Roy, que ignor la mayor parte del tiempo la presencia de la directora del centro de salud, plante que las promotoras tenan que seguir con el programa, porque lo que hacen, aunque crean que no sirve, s sirve, sobre todo para captar patologas subyacentes. Para ir nalizando la reunin plante que no tena ms respuestas para darles, que el programa iba a seguir en marcha y que si ellas lo dejaban vendrn otras promotoras a ocupar su lugar. Esta ltima armacin fue interpretada por las promotoras como una amenaza que qued otando en el aire una vez que las funcionarias se haban retirado. Luego de la reunin, el malestar en el grupo era evidente. La mayora se qued en la sala comentando lo que haba sucedido: algunas de las promotoras estaban desanimadas, otras enojadas. Decidieron tomarse un tiempo para pensar qu hacer. Las ms intransigentes, decan que no iban a seguir, que ellas estaban desde antes que se inaugurara el centro de salud y que por eso, no podan echarlas362; sostenan que no iban a relevar nada ms para el municipio porque no estamos para controlar y sacar informacin, porque no somos espas. La Dra. Giorgi comparta un poco ese estado de nimo y explic que ella tena un encono personal con la Dra. Roy algo que vena de antes e interpret parte de la mala predisposicin de la funcionaria a esa antipata previa. Pocas semanas despus, las promotoras decidieron nalmente renunciar al programa Redes: escribieron y enviaron una carta a la Secretara de Salud del Municipio y otra al intendente municipal explicando los motivos de la renuncia con los mismos argumentos que le haban planteado a la Dra. Roy. En lo expuesto hasta aqu vemos entonces cmo distintas visiones sobre lo qu es la APS se maniestan con ms claridad en la emergencia de un conicto
Irse del programa Redes no implica perder los planes de Jefes y Jefas de los cuales eran beneciarias, ya que dichos planes estaban insertos en trabajos comunitarios diversos gestionados originariamente por la UMA, y que en ese momento eran de la Federacin de Tierra y Vivienda (FTV) de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA)
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que, ms all de las demandas concretas, es un conicto de sentido. Los distintos actores de la disputa las promotoras, la mdica generalista, los funcionarios del Redes parecieran estar hablando de lo mismo cuando se reeren a la APS, la salud, la comunidad, pero como hemos visto, los signicados dados a cada uno de estos trminos dieren notablemente. Ahora veremos el modo en que esta disputa se resuelve y as podremos dar cuenta del proceso por el cual quienes logran imponerse en la disputa, imponen tambin sus sentidos.
Tercer acto
Unos das despus de que la carta de las promotoras llegara al despacho del Dr. Prieto, la Dra. Giorgi fue removida de su cargo como directora del centro de salud. Sin previo aviso, el nuevo jefe designado lleg al centro de salud y les anunci a las promotoras que la sala donde solan reunirse no poda usarse ms. Reunidos en el patio delantero del centro de salud, las promotoras, algunos residentes, dos militantes de la UMA y algunos otros miembros de la comunidad, discutan qu hacer para respaldar a Giorgi. La decisin de la Secretara de Salud de remover de su cargo a la mdica fue interpretada como un ataque directo al proyecto de Familias a cargo y a las promotoras mismas, como una revancha por las crticas hechas al programa Redes. Las opciones que se barajaban era hacer un piquete en la avenida ms cercana o movilizarse a la Secretara de Salud. Esta segunda opcin fue la elegida; en tres destartalados automviles de alquiler del barrio, todas las promotoras y algunos de los presentes se movilizaron hacia el centro de la ciudad, a la Secretara de Salud del Municipio. Eran aproximadamente quince personas las que se presentaron en la ocina y le pidieron a la secretaria una reunin urgente con el Dr. Prieto. La secretaria estaba un poco desbordada por la cantidad de gente y otros empleados se presentaron con la intencin de calmar los nimos. En un pequeo hall, el grupo esperaba al Dr. Prieto quien, segn los empleados, estaba ocupado pero de todos modos iba a recibirlos pero slo a tres personas. El grupo reclam, demandando que todos los presentes pudieran participar de la reunin; al poco rato se present Prieto, explicando que el despacho era pequeo y que para poder hablar y escucharse adecuadamente lo mejor era que fueran pocos los que pasaran. La dirigente de la UMA que mejor conoca al grupo de promotoras y haba organizado parte del reclamo le comunic a Prieto que haba representantes de distintas organizaciones del barrio y que todos tenan derecho a estar en la reunin, por lo que nalmente acordaron que fueran cinco las personas recibidas.
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Una vez en el despacho y luego de las presentaciones de rigor, se le anunci al Dr. Prieto que lo que haba provocado esa movilizacin era conocer los motivos por los cuales la Dra. Giorgi haba sido desplazada del cargo de directora del centro de salud, y demandar, a la vez, su reincorporacin. Gabriela explic que sacar a Giorgi de su cargo era desarmar el proyecto de salud que se vena gestando desde la salita. El Dr. Prieto, un poco irnico, plante que todos saban por qu le pusimos un jefe a la Dra. Giorgi, queriendo llevar con esto la discusin hacia el verdadero problema que era, desde su punto de vista, la carta de renuncia de las promotoras y la crtica que sta implicaba para el proyecto Redes que haba promovido e implementado la gestin del Dr. Prieto. El enojo del funcionario era evidente, ignoraba la voz de Gabriela y trataba como nica interlocutora de la reunin a la dirigente de la UMA, a quien conoca por haber sido ella en otra poca concejal municipal. Pero Gabriela, a instancias de sus compaeras y de la dirigente de la UMA, le haca los reclamos a Prieto sin amedrentarse: insisti con las quejas que en su momento haban elevado en los informes de la Dra. Giorgi y luego le haban presentado a la Dra. Roy. El enojo de Prieto se desat cuando Gabriela dijo que la actitud del Municipio con el Redes demostraba que la idea que tenan de salud estaba equivocada. A m ni vos ni nadie me va venir a decir qu es la salud, dijo Prieto con soberbia, dando por terminada la reunin, que acab sin que ninguna de las partes quedara conforme. Luego de esa reunin y por disposicin del Dr. Prieto, la residencia de Medicina General no tuvo permitido volver al centro de salud y se inst a la Dra. Giorgi a respetar sus horarios de mdica municipal, evitando la superposicin de tareas entre esa funcin y la de instructora de residentes; adems, al quitrsele el cargo de directora, su sueldo qued reducido a la mitad. Para ella, la bronca de Prieto se deba a que el funcionario haba subestimado a las promotoras al no creerlas capaces de realizar las crticas que realizaron, por lo que haba supuesto que todo era un ataque encubierto de la mdica hacia su gestin: a ellas no poda hacerles nada y a m s. Para ella la nalidad de la reaccin de Prieto era desarmar el Familias a Cargo: sa fue una de las razones de tanto quilombo, para ellos (el municipio, el Dr. Prieto, la Dra. Roy) la salud era atender y nada ms, y para nosotros, la salud era la vivienda, el agua, la recoleccin de basura, la violencia. Como dijimos antes, el lugar de la Dra. Giorgi lo ocup interinamente otro mdico, que segn ella fue a romper, me vigilaba todo el tiempo, si yo me reuna con las chicas (las promotoras), vena, se sentaba al lado mo, calladito,
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con cara de perro. Gracias a algunos contactos que salieron en su apoyo363, un mes despus el Municipio dio marcha atrs con algunas de las medidas: la Residencia pudo volver al centro de salud y fue nombrado como director el Dr. Thomas, odontlogo, de personalidad ms amigable que el director interino, pero con un perl bien distinto del de la Dra. Giorgi. El Dr. Thomas no realiz ningn cambio brusco en la gestin del centro de salud. Continu con las reuniones con las promotoras de salud en el marco del programa Redes hasta que este programa, por problemas internos del Municipio, dej de existir364. El grupo de promotoras fue dispersndose poco a poco ya que la crisis del programa Redes no les reclamaba trabajo ni responsabilidades y el conicto vivido haba hecho que muchas de ellas dejaran de interesarse en la tarea, ya que nalmente a nadie le importa lo que pensamos o para qu te vas a meter si despus te das cuenta que todo termina en nada?. Thomas permiti que la residencia siguiera funcionando, aunque sin involucrarse en sus tareas. Al poco tiempo, la Dra. Giorgi tuvo una oferta laboral ms interesante y pidi licencia en ambos cargos como mdica municipal y como instructora de residentes; la Residencia qued sin instructor, por lo que su lugar en el centro de salud se fue reduciendo a lo mnimo necesario para la formacin curricular365. El proyecto Familias a cargo haba quedado parado de hecho. Segn Giorgi tuvieron que esperar que yo me fuera para desarmar lo que quedaba, que era el registro familiar de historias clnicas. El director del centro de salud dijo que a los administrativos les resultaba difcil encontrar las historias clnicas de las personas por manzana y por familia, por lo que se decidi que volvieran a ingresarse simplemente por nombre y apellido. El ltimo rastro de la gestin de Giorgi fue la eliminacin de los turnos programados: se volvi al sistema de atender la demanda porque les dabas un turno y se olvidaban, haba que irlos a buscar, pero ya no tenemos tiempo para eso, se acab, viene el que necesita porque slo as viene y chau, planteaba el Dr. Thomas al explicar los cambios.
Segn la Dra. Giorgi, estos contactos eran alguna gente del Colegio de Mdicos y un senador provincial que ella conoca personalmente. 364 Las promotoras siguieron dos meses ms en el Redes debido a que se tenan que encargar de distribuir cajas de alimentos a las familias con chicos desnutridos: segn ellas, eso lo hacan por el compromiso con la gente del barrio. Debido a un conicto dentro de la secretara de salud, sta fue intervenida por el intendente, Prieto dej el cargo y al nal de ese ao el Redes haba dejado de funcionar. 365 Ese mnimo era cubrir atencin del nio sano como uno de los contenidos de su formacin, lo cual obligaba a realizar una determinada carga horaria de asistencia clnica en centros de salud del primer nivel (y no en un hospital).
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Y lo de los promotores, viste, siempre lo mismo, hace veinte aos que venimos formando promotores. Yo no quiero ms eso, yo quiero cosas prcticas, que sirvan. Por ejemplo el otro da hicimos poner la loma de burro, no hubo quejas, conicto, nada, fui yo, dije con quin hay que hablar? Habl y la pusieron, ah est, la pods ver, plantea Thomas desde la cocina de la salita, que es el lugar desde donde dirige el Centro de Salud ya que todava no hay un consultorio odontolgico donde pueda atender. Un tiempo despus de haberse ido del Centro, Giorgi narraba algunos de los motivos de su alejamiento diciendo que estaba cansada de hacerle el juego al sistema:
Si se rompa una cerradura, haba quienes decan hay que poner plata para arreglarla y yo deca, no!, no vamos a poner de nuestro propio bolsillo, esto lo tiene que arreglar el Municipio, si no todo sigue funcionando slo por nuestro esfuerzo, no podemos ser los mdicos los que mantengamos el sistema.
Para ella, esa era la postura ms coherente con su idea de lo que deban ser la salud pblica y la atencin primaria de la salud. En tanto Thomas, explicaba que l haca veinte aos que trabajaba en el Municipio aunque tambin trabaja en clnicas privadas porque hasta un recolector de basura gana ms que yo, y que segua porque le gustaba: mir, hay quienes se llenan la boca, pero para m estar ac es poder solucionar cosas concretas: faltan guantes para un PAP, bueno, agarro el auto, voy hasta la otra salita, pido guantes, los traigo y ya est. No voy a hacer una reunin, una carta, un piquete porque no tengo guantes as no se solucionan las cosas. Todos estos hechos sucedan de forma simultnea a que el Plan Federal de Salud se pona en prctica a nivel nacional. As, mientras la Dra. Giorgi era directora del centro de salud, comenz a implementarse el Remediar; cuando lleg el doctor Thomas, tambin lleg el Mdicos Comunitarios y l mismo asisti a los cursos de posgrado del programa. Cuando se tom la decisin de dejar de atender con turnos programados, comenz la inscripcin de beneciarias para el Plan Nacer. As, vemos que en la medida que la APS baja como el eje principal de las polticas de salud, nuestros actores dirimen conictos de sentido que actualizan, desde sus diversos puntos de vista y sus prcticas concretas, lo que la APS es para ellos. Estos sentidos son los que hacen inteligible sus prcticas, prcticas cotidianas que conforman los rasgos que adquirir la efectiva implementacin de las polticas.
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Reexiones nales
Del acto inicial de entrega de diplomas a las promotoras de salud al portazo nal ante el funcionario que haba entregado esos diplomas, recorrimos el camino de una experiencia concreta que, inspirada en la estrategia de APS, nos permiti acceder a los mltiples sentidos que los actores le dan a la misma. De alguna manera, este recorrido es tambin un recorrido en el tiempo: del surgimiento de la APS en la conferencia de Alma Ata a mediados de la dcada de 1970 hasta la actualidad, haciendo coincidir sus mltiples y posibles interpretaciones con las de los actores sociales y polticos que la han llevado a cabo. As, de la mdica generalista y su visin militante al pragmatismo del odontlogo, de la idea de soldados contra la enfermedad del secretario de salud a la idea de espas de las promotoras, hemos buscado dar cuenta de esa multiplicidad de sentidos en el escenario acotado de un centro de salud de un barrio perifrico. A la luz de las distintas trayectorias profesionales y personales de los agentes estatales, hemos podido acceder a las nociones prcticas acerca de lo que es para ellos la APS. Nociones que se oponen, dilemas de una idea que todos parecen compartir, de la que todos hablan, pero que los enfrenta en la prctica. Nuestro anlisis nos ha permitido mostrar que todos los actores, a su modo, actualizan un compromiso con la salud pblica y la atencin primaria; y todos, en mayor o menor medida, participan de las luchas de sentido en torno a lo que la salud debe ser. Si el Plan Federal de Salud, consagrando la denominada versin ginesista de APS, postula dicha estrategia como uno de sus ejes principales, a lo largo de este trabajo quisimos mostrar cmo los postulados de las polticas pblicas se encarnan en actores sociales concretos, en contextos sociales especcos; y que es a travs de las mediaciones realizadas por dichos actores que las polticas, el Estado, se pone en acto para las poblaciones beneciarias. De este modo, consideramos que rescatar la diversidad de interpretaciones y actualizaciones puede ayudarnos a comprender la relacin entre el xito o fracaso de los programas inspirados en la APS y las situaciones particulares de los agentes estatales concretos que los implementan a diario.
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Burcratas, amigos, idelogos y vecinalistas: el reclutamiento de funcionarios municipales de Morn durante la Dictadura Militar (1976-1983)
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Este artculo presenta los primeros resultados de una investigacin en curso sobre actitudes sociales durante la ltima dictadura militar, que intenta en particular dar cuenta de la construccin del consenso social en el perodo 1976-1983. Para ello, hemos decidido abordar una escala de anlisis reducida, concentrndonos en el partido de Morn, Provincia de Buenos Aires367. La eleccin de Morn se debe tanto a motivos puramente pragmticos la posibilidad de consultar ampliamente las fuentes del propio municipio como a las caractersticas del partido. El partido de Morn reuna una extensa poblacin de clase media, junto a zonas fabriles y de poblacin obrera y, en menor medida, reas residenciales, por lo que resulta en buena medida representativo de las caractersticas socioeconmicas del Gran Buenos Aires. En 1976, el partido de Morn contaba con alrededor de medio milln de habitantes. Las principales localidades del distrito eran Morn, Caste366* Versiones preliminares de este artculo fueron presentadas en el seminario Por una historia de las agencias estatales, organizado por la UNGS, los das 17 y 18 de mayo de 2007 y en la mesa Historia de la dictadura militar de las XI Jornadas Interescuelas /Departamentos de Historia, en la Universidad Nacional de Tucumn, el 20 de septiembre de 2007. Agradezco los comentarios de Sabina Frederic, Luciano Alonso y Ernesto Bohoslavsky. 367 Nos referimos al partido de Morn tal como estaba conformado hasta 1995, ya que en ese ao se dividi en tres municipios: Morn, Hurlingham e Ituzaing
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lar, Haedo y El Palomar. En Villa Tesei se concentraba buena parte de la industria asentada en el Partido, entre las que se contaban once grandes plantas fabriles (textiles, qumicas, papeleras y frigorficos) junto a una densa red de pequeas y medianas empresas. Los intendentes municipales de Morn fueron en general, a lo largo del siglo XX, del mismo color poltico que los gobiernos nacional y provincial. Sealemos como ejemplo que, entre 1958 y 1962 gobern el distrito Abel Costa, del radicalismo intransigente; entre 1963 y 1966 fueron intendentes Cayo Goria y Jos Nanoia, de la Unin Cvica Radical del Pueblo, y que entre 1973 y 1976 ocup tal cargo Eubaldo Merino, representando al Frente Justicialista de Liberacin (FREJULI). Ms all de dicha representatividad, analizamos el caso de Morn no slo como un objeto de estudio en si mismo, sino como un lugar de prueba de un conjunto de hiptesis que se pretenden ms amplias, acerca de las actitudes de la sociedad civil argentina en el perodo dictatorial. Presentamos para ello en este artculo un anlisis de la conformacin de los elencos municipales y de la relacin entre Estado municipal y sociedad civil local durante el rgimen militar. Tal anlisis parte de la nocin, desarrollada por Hugo Vezzetti, acerca de la ineludible necesidad de examinar el papel y la responsabilidad de la gente corriente en las relaciones entre dictadura y sociedad, involucrando este problema a muchos que brindaron una participacin necesaria pero subordinada, obsecuente incluso, en funciones menores dentro del aparato estatal, en las Fuerzas Armadas y de seguridad y en instituciones pblicas diversas (Vezzetti 2002: 48-49). Con tal propsito desarrollamos un examen acerca de los distintos modos de acceso a los cargos municipales de Morn, de los que identicamos cuatro modalidades: a) los ocupados directamente por militares, b) los desempeados por amigos personales de los intendentes o por personas que compartan por motivos ideolgicos los objetivos del llamado Proceso de Reorganizacin Nacional, c) los ejercidos por funcionarios de carrera del Municipio que alcanzaron puestos de responsabilidad poltica y d) los designados por las autoridades municipales a propuesta de entidades asociativas locales. Este ltimo caso nos lleva a indagar acerca de las relaciones entre el Estado municipal y las asociaciones fomentistas, vecinales, deportivas y religiosas locales, y a reexionar acerca de las dimensiones de la formacin de consenso social presentes en tal vnculo. Para ello, incursionamos, aunque de un modo an exploratorio, en un examen de la micropoltica local, en una etapa en que,
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desaparecidos los canales institucionales propios del rgimen democrtico, la poltica discurra por otros mbitos.368 En este trabajamos sostendremos que, si bien durante la dictadura militar fue exonerada una cantidad signicativa de agentes municipales, es tambin perceptible la continuidad de muchos funcionarios, quienes encontraron en el llamado Proceso de Reorganizacin Nacional la posibilidad de obtener ascensos y mejoras en sus posiciones. Si entendemos al consenso social como la adhesin y el apoyo dado por los ciudadanos al sistema poltico que se traduce, en trminos de comportamiento individual, en la obediencia y la disposicin de los mismos a aceptar las decisiones adoptadas por los gobernantes (Calvo Vicente 1997:144) y no como una fervorosa y activa adhesin poltica, debemos buscar su explicacin en las regularidades de la vida burocrtica mucho ms que en el nivel de la ideologa. Ello no implica desconocer los argumentos referidos al peso de una cultura poltica autoritaria y excluyente para explicar la instalacin y perduracin de las dictaduras en la Argentina del siglo XX, sino que obliga a matizarlos y contextualizarlos. Por supuesto, para el caso de aquellos funcionarios que ocuparon sus cargos debido a una simpata ideolgica maniesta por el rgimen militar, la explicacin ser en primer lugar de tipo poltica, pero tambin atenta a las redes de sociabilidad en las que las solidaridades polticas se constituyen. En un sentido inverso, relativizaremos en este trabajo aquellas hiptesis sostenidas por la mayor parte de la bibliografa sobre el tema que postulan que las asociaciones vecinales y fomentistas resultaron en su conjunto sensibles a las estrategias de cooptacin del Estado municipal. En efecto, se ha sealado que la formacin del consenso no es un fenmeno espontneo y que se da por descontado sino que es inducido desde el poder a travs de un conjunto de procesos, instituciones y aparatos que llevan a cabo las operaciones destinadas a la organizacin del consenso, esto es, a producir y extender comportamientos de adhesin en relacin con el poder (Guaitini y Sepelli 1978). Sin embargo, y para cualquier tipo de rgimen poltico, el xito de la operacin hegemnica depender de las formas en que tal apelacin resulta procesada por la poblacin y las instituciones a las que se dirigen. En tal sentido, formas que pueden ser consideradas de colaboracin desde una perspectiva que tenga en cuenta slo la voluntad estatal, resultan enormemente ms complejas, matizadas y an
Para acceder a esta dimensin, recurrimos a fuentes que dan cuenta de las designaciones y trayectorias de funcionarios municipales de Morn Registro de resoluciones y decretos, RDR y cuadernos de actas de asociaciones vecinales, as como a fuentes periodsticas y entrevistas orales.
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contradictorias cuando se consideran las prcticas efectivas desplegadas por las asociaciones vecinales y fomentistas en el perodo. Una mirada que parta de tales supuestos permite resituar estas prcticas, contribuyendo al examen de las actitudes sociales durante la dictadura con una perspectiva que complemente las visiones sobre las prcticas desarrolladas por las instancias estatales.
La dictadura militar y su estrategia frente a los municipios

Desde el momento del golpe de Estado de 1976, el gobierno militar otorg una importancia central a la estrategia de ampliar sus bases de sustentacin y de generacin de consenso a partir de los municipios. A poco de asumir la presidencia de facto, el general Jorge Rafael Videla orden al ministro del Interior Albano Harguindeguy que transmitiera a los gobernadores de provincias una directiva para que en la oportunidad de considerarse la conrmacin, reemplazo o designacin de los intendentes municipales se lo hiciera de acuerdo a pautas de honestidad personal o en el desempeo de sus cargos, idoneidad para la funcin, prestigio y representatividad en el medio donde deben cumplir su cometido. Una vez conrmados o reemplazados los intendentes, se deba elevar al presidente de facto la nmina y extraccin poltica de los funcionarios en servicio. Segn los asesores polticos del presidente, se intentaba as raticar a los intendentes electos el 11 de marzo de 1973, para concertar o bien comprometer a la dirigencia poltica de base. De tal modo, al mismo tiempo que se prohiba la actividad partidaria se intentaba mantener en sus funciones a algunos de sus anteriores protagonistas. Sin embargo, la orden slo fue transmitida un mes ms tarde, cuando el grueso de los intendentes ya haba sido depuesto (Vzquez 1985: 68). En la informacin periodstica sobre estas instrucciones a los gobernadores, se destacaba que se trataba de una medida tendiente a evitar el aislamiento del gobierno.369 La misma intencin es observable en la Directiva N 1 dirigida por el gobernador de facto de Buenos Aires, general Ibrico Saint Jean, a los intendentes municipales de toda la provincia, que sealaba la nalidad de propender el consenso y participacin de toda la comunidad en la accin de gobierno aunque con absoluta prescindencia de connotaciones de carcter poltico.370 Por supuesto, no eran estos los nicos objetivos del gobierno provincial en
Clarn, 3 de junio de 1976 (citado en Quiroga 1994:86). Municipalidad de Morn, Registro de decretos y resoluciones, (RDR), libro 111, expediente 1791- I- 1976, f 241, 5 de abril de 1976.
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relacin a los municipios, instancias a las que reservaban un rol destacado para llevar a cabo una poltica de descentralizacin administrativa. Ello supona, en la ptica militar, una intensa tarea de disciplinamiento de los funcionarios estatales, que se sumaba a la remocin de muchos de ellos de sus cargos. En una reunin convocada por el gobernador Saint Jean a nes de 1976, en la que participaron 111 intendentes municipales de la provincia ante los cuales hablaron, entre otros, el Jefe de polica Ramn Camps y el Secretario de Asuntos Municipales coronel Eduardo Pelejero, quien arm: La inoperancia y la displicencia sern imperdonables para nosotros. Atacaremos la burocracia, al holgazn y al indiferente.371 El gobierno militar recurri a civiles de distintos partidos polticos para que ocuparan altos cargos pblicos, tanto ante la imposibilidad de cubrir con personal de las Fuerzas Armadas todos los intersticios del aparato de Estado, cuanto con nes de legitimacin, como en el caso de los intendentes civiles que permanecieron en sus cargos. Mara de los ngeles Yanuzzi (1996: 73) ha sealado que en el caso de la cooptacin de presidentes comunales e intendentes de localidades pequeas, la explicacin de la permanencia o eleccin de civiles residi menos en las necesidades de legitimacin del rgimen dictatorial que en las caractersticas de aquellos lugares donde las relaciones interpersonales tenan un peso preponderante, por lo que la eleccin recaa sobre alguna gura con amplio reconocimiento en la comunidad. En tal sentido arm que:
No podemos decir que la imposicin del presidente comunal fuera total. Aunque de manera indirecta, la administracin local era consensuada por la comunidad. Por el contrario, en las ciudades grandes la intervencin militar si se dej sentir de manera ms abierta (Yanuzzi 1996: 90-91).
Cuando a mediados de 1977 el gobierno del general Videla intent instrumentar una etapa de dilogo y participacin, busc operar desde las municipalidades, la periferia del poder, hacia el centro. El objetivo de ese dilogo era fundar la denominada descendencia del rgimen (Quiroga 1994:89 y 95). La decisin se tom en el marco del enfrentamiento entre los sectores politicistas del rgimen, nucleados en la Secretara General de la Presidencia, que proponan el reestablecimiento a mediano plazo de un rgimen democrtico ciertamente tutelado por las FF.AA.; y los sectores ms duros encabezados por los responsables de los Cuerpos del Ejrcito y el ministro de Planeamiento, cuyo proyecto recoga muchos de los rasgos corporativistas que se haban experimentado bajo el gobierno del general Ongana (Canelo 2004: 266-270).
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El Cndor, Morn, 30 de diciembre de 1976, p.1
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De hecho, una buena parte de los intendentes del llamado Proceso de Reorganizacin Nacional fueron civiles. Un informe de la Secretara de Informaciones del Estado publicado por La Nacin el 25 de marzo de 1979 revelaba que de 1.697 municipios slo 170, es decir 10%, tena intendentes militares. Eran civiles sin militancia poltica 649 intendentes (38%). Los 878 intendentes restantes en todo el pas (52 %), provenan de los partidos tradicionales segn el siguiente detalle: Unin Cvica Radical, 310; Partido Justicialista y otros anes, 192; Partido Demcrata Progresista, 109; Movimiento de Integracin y Desarrollo, 94; Fuerza Federalista Popular, 78; Partido Demcrata Cristiano, 16; Partido Intransigente, 4. En julio de 1981, cuando la dictadura comenzaba a mostrar signos de agotamiento, el Comit de la Provincia de Buenos Aires de la Unin Cvica Radical conden la designacin de intendentes civiles, destac que pocos radicales haban aceptado esa invitacin, y reclam la renuncia de los que lo haban hecho (Tcach 1996: 38). La estrategia del rgimen militar en relacin a los municipios no se diriga slo a los cuadros de gobierno, sino tambin a las instituciones vecinales, fomentistas, culturales y deportivas del nivel local. El gobernador de Buenos Aires, general Ibrico Saint Jean y su ministro de gobierno, Jaime Smart, no dudaron en titularse como hombres comunitarios y buscaron promover dirigencias adeptas en los mbitos locales. Los mecanismos empleados fueron la intervencin a antiguas asociaciones vecinales y fomentistas, el reconocimiento ocial a instituciones simpatizantes, el subsidio econmico a unas en detrimento de otras y la aprobacin de proyectos de obras pblicas que las beneciaron. En esa etapa se ignor a las autoridades de la Confederacin Fomentista creada en 1974 y se intent generar una nueva dirigencia nacida al amparo ocial. Pese a que la situacin variaba en los distintos distritos, las relaciones polticas de cada intendente fueron factores preponderantes para el reconocimiento ocial a su gestin, y el apoyo que consiguieron en la sociedad local fue un elemento considerado a la hora de producirse el recambio de autoridades comunales (Gonzlez Bombal 1988:51). El primer intendente civil del Gran Buenos Aires, puesto al frente de la municipalidad de Lans en 1979, fue el doctor Gastn Prez Izquierdo, hombre vinculado al negocio inmobiliario y de dilatada trayectoria poltica en el mbito local.372
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Entre 1962 y 1963 fue secretario privado de la intendencia de Lans. Entre 1970 y 1972 director de asuntos legales, en 1973 candidato a diputado por Nueva Fuerza, partido orientado por lvaro Alsogaray. Con el golpe de 1976 pas a desempearse como ayudante del general Villareal en la Secretara General de la Presidencia, hasta su designacin en Lans.
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Durante el perodo de gobierno del general Eduardo Viola (1981) comenz a insinuarse un acercamiento a la sociedad civil a travs de la bsqueda de apoyos de diversas organizaciones. Esta poltica se complet con los intentos de cooptacin de las dirigencias vecinales ms propensas a compartir lneas ocialistas. En los planes de muy largo plazo y de un eventual retorno a la democracia se privilegi el nivel local, y los intendentes promovieron el reemplazo de los polticos por una nueva generacin de lderes comunitarios vinculados a esas redes. El proyecto era conformar un partido ocialista desde una perspectiva de democracia limitada, lo que supona potenciar identidades polticas locales. A la vez, la relacin entre las sociedades de fomento y las intendencias estuvo caracterizada por la voluntad de instrumentar dichas asociaciones en funcin de un nuevo paradigma del vnculo entre sociedad civil y Estado, el que intentaba disminuir las responsabilidades del Estado y hacer intervenir a las asociaciones como articuladoras de intereses comunales (Garca Delgado y Silva 1989: 72). El tipo de vinculacin con las instituciones locales fue decisivo tambin en la renovacin de intendentes en la gobernacin del general Oscar Gallino (1981) y para la designacin de intendentes civiles, reclutados entre el personal subalterno de los partidos polticos. Con la sustitucin del general Viola por el general Galtieri asumi la gobernacin de Buenos Aires el Dr. Jorge Aguado, quien nombr como ministro de gobierno a Gastn Prez Izquierdo. Se pas entonces a una poltica de generacin de apoyos locales para su posterior transformacin en clientelas polticas. Se esperaba que dichas clientelas fueran el sustento de partidos municipalistas para las elecciones que se planeaban en el mediano plazo, en el marco de una salida institucional gradual y escalonada que empezara por el nivel municipal (Gonzlez Bombal 1988: 57-59) El nivel del Estado municipal resulta muy penetrado por la sociedad civil, y su accionar est continuamente recorrido por conictos sociales, aunque una visin supercial vea en l slo un rgano de gestin tcnico administrativo (Gonzlez Bombal 1988: 33). La dimensin ms especca de la poltica municipal se resuelve en las decisiones acerca de la provisin de servicios, demandados por organismos y asociaciones civiles que reivindican distintos tipos de intereses. El poder municipal se vincula a ese universo de las asociaciones, de modo que los conictos polticos locales resuenan en la preeminencia de unas sobre otras y en especial en sus vinculaciones con el municipio, que cuenta con amplios recursos para promocionar a unas en detrimento de otras (Gonzlez Bombal 1988: 34). Se trata de asociaciones extremadamente dependientes del Estado municipal
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en trminos de regulaciones, reconocimiento legal y subsidios econmicos. Por ello, las asociaciones civiles locales resultan particularmente sensibles a los intentos de cooptacin por parte del Estado municipal, en especial durante las dictaduras militares, ya que, desaparecida la mediacin de los partidos polticos, ausente el debate y la negociacin en los concejos deliberantes, la poltica en la escena local se convierte en una tratativa directa entre el intendente y algunas de dichas asociaciones, que resultan as favorecidas. Sin embargo, no resulta suciente considerar las intenciones del rgimen militar con relacin a las asociaciones vecinales u otras del nivel local, sino que tambin se deben analizar los distintos tipos de respuesta que stas dieron ante sus convocatorias, tanto como los motivos de las mismas. Observando ms detenidamente sus prcticas, como haremos en los siguientes apartados, encontraremos una serie de matices imprescindibles para su conceptualizacin.
El caso de Morn
Vista la centralidad que en los distintos proyectos polticos de la etapa dictatorial asumi el nivel local, cabe preguntarse cules eran los mecanismos de reclutamiento de los funcionarios locales que deban llevarlos a cabo, y cuales los modos de la vinculacin entre el municipio y las organizaciones vecinales y fomentistas. El 26 de marzo de 1976, el Jefe de la VII Brigada Area de Morn, en su carcter de Jefe del rea de Seguridad Morn, brigadier Jos Mara Romero, puso en su cargo de Interventor Municipal de Morn al comodoro en retiro Ral Prez Apolonia. Sus primeras medidas fueron declarar en comisin a la totalidad de los agentes municipales y suspender la vigencia del Estatuto del trabajador municipal hasta que este instrumento fuera adecuado a la nueva poltica.373 Inmediatamente, el intendente militar acept las renuncias del conjunto de los Secretarios y Directores Generales del municipio, y decret la cesanta de diversos funcionarios del Concejo Deliberante. El propio 26 de marzo fue designado como secretario de gobierno el comodoro (R) Juan Enrique Vries, quien dej esa funcin el 20 de abril para asumir otro cargo en el gobierno de La Rioja. Vries fue reemplazado en su cargo por el vicecomodoro (R) Eduardo Ral Gavazzi. En cambio, las Secretaras de Economa y Hacienda, y de Obras y Servicios Pblicos, fueron ocupadas por dos civiles, el contador Celestino Manazza y el arquitecto Jorge Diehl. Ambos eran funcionarios de
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RDR, Libro 111, Decretos 191/76 y 192/76.
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carrera de la Municipalidad de Morn que se desempeaban hasta ese momento como Contador General y Director de Obras Particulares respectivamente.374 Desde los primeros das del golpe, se multiplicaron las cesantas de personal, aunque no todas se motivaron abiertamente en causas polticas. Entre otros, fueron declarados cesantes muchos jefes, subjefes, delegados municipales y directores. Fueron contados los casos en que la baja se debiera explcitamente a que el agente hubiera sido detenido por actividades subversivas. En contraste, la mayor parte de las cesantas se atribuyeron a factores como abandono de servicios, faltas graves o razones de servicio. Esta poltica fuertemente lesiva de los derechos de los trabajadores municipales no impidi, sin embargo, que se otorgara una licencia a Orestes Hctor Menndez para que se desempease como Secretario General del Sindicato de Trabajadores Municipales de Morn, desde el 28 de julio de 1976.375 Sin embargo, aquellos que ocuparon los cargos vacantes no fueron personas ajenas a la administracin sino agentes que continuaron una carrera burocrtica en las que las consideraciones de tipo poltico no parecen haber tenido un lugar necesariamente central. De hecho, pese a la intervencin militar, la mayor parte de las jefaturas, direcciones y delegaciones fueron ocupadas por personas que venan desarrollando sus carreras administrativas en el municipio. Podemos citar, entre muchsimos casos, los de Miguel Natalio Sangronis, inspector municipal que pas a ser Delegado Municipal en El Palomar, o el del doctor Ral Halphon, antes Director de control sanitario, designado Secretario de Bienestar Social en mayo de 1976.376 A mediados del ao 1976 se reorganiz el gabinete, nombrndose en julio al economista Carlos Alberto Vzquez como Secretario de Economa y Hacienda, y sumando el vicecomodoro Gavazzi el cargo de Secretario de Bienestar Social en agosto. Vzquez renunci en noviembre, y el cargo fue ocupado desde nes de diciembre de 1976 por el contador Roberto Felipe Corredera, miembro tambin de la planta de personal municipal.377 En diciembre, asumi como Secretario de Gobierno el comodoro (R.) Eduardo Jacinto Federik. En abril de 1977 ces en sus funciones Diehl para pasar a desempearse como Subsecretario de Servicios Pblicos, ocupando el cargo de Secretario de Obras y Servicios Pblicos el comodoro (R.) Juan Enrique Vries. Este gabinete, en el que
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RDR; Libro 111, f303. RDR, libro 117, decreto N 526/77, f 557, 3 de mayo de 1977. 376 RDR; libro 111, decreto 384/76 (f 398) y decreto 393/76 (f 408) 377 RDR, libro 115, decreto 1314/76 (f 1410)
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la mayor parte de las secretaras resultaron ocupadas por militares, permaneci en el poder hasta el n del mandato de Prez Apolonia, en 1979. Desde 1977 el Municipio de Morn intervino sobre las instituciones civiles locales destinando subsidios a una serie de asociaciones vecinales, fomentistas, deportivas y de benecencia.378 Se trat de una poltica selectiva de apoyo a las entidades vecinales, clubes y sociedades de fomento que as lo solicitaran. En general, estos subsidios estaban destinados a realizar mejorar o completar obras de infraestructura fsica. Las parroquias, hogares y otras instituciones dependientes del Obispado de Morn se encontraron entre los ms frecuentes receptores de subsidios.379 La importancia otorgada al vnculo del Municipio con las asociaciones vecinales y deportivas se pone de maniesto al considerar que en mayo de 1977 el intendente decret el reconocimiento de un delegadocoordinador de los clubes deportivos del Partido de Morn, nombrado por sus presidentes, para realizar ante esta municipalidad las gestiones que se le encomienden.380 A partir de octubre de 1979 y hasta la crisis del rgimen provocada por la guerra de Malvinas, ocup la intendencia de Morn el Dr. Ernesto Enrique Rodrguez, funcionario civil con fuertes vnculos con la Fuerza Area. El Dr. Rodrguez conform un gabinete de civiles, reclutados entre profesionales de encumbradas familias del distrito, de su red de amistades personales y de hombres provenientes, en un sentido amplio, de las distintas expresiones del mundo del nacionalismo catlico. Entre ellos se encontraban el Secretario de Economa y Hacienda, contador Alberto E. Ramos, los secretarios de Gobierno escribano Esteban Serrano y Dr. Roberto Hctor Bosca; los Secretarios de Obras Pblicas Ing. Jos Blumenfeld, escribano Antonio Yacopino y arquitecto Hernn Ral Martnez y los Secretarios de Salud Dr. Horacio A. Gmez y Dr. Carlos Resta.381 Si en el gabinete de Rodrguez no tuvieron lugar, en cambio, los miembros de los partidos que colaboraron ampliamente con el rgimen en
378 En 1977, recibieron subsidios la Junta Vecinal El Pilar de Ituzaing, el Club de Leones de Hurlingham, la sociedad de fomento Villa Rosales de El Palomar, la sociedad de Fomento Intendente Agero de Morn, el Club Mariano Moreno de Castelar, el Club Atltico Ituzaing y el Circulo Criollo El Rodeo. 379 RDR Libro 118, f 949, 13 de julio de 1977; libro 124, f 416, 27 de marzo de 1978, libro 155, f 391, 20 de marzo de 1981, f 445, 31 de marzo de 1981, libro 158, 14 y 26 de agosto de 1981 380 RDR, libro 118, decreto 623/77, f 674, 31 de mayo de 1977. 381 En el caso de Blumenfeld, amigo personal de Rodrguez, un informe policial que denunciaba su juvenil militancia izquierdista motiv su remocin del cargo. Entrevista a Roberto Bosca, 23 de febrero de 2007.
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otros distritos, los intendentes de facto que se desempearon en el perodo de descomposicin del rgimen, Santiago Cahill y Juan Jess Blasnik se rodearon de miembros de los partidos procesistas, como el Partido Demcrata Progresista (PDP) e incluso el Partido Autonomista de Corrientes.382
La micropoltica municipal: la participacin controlada y sus lmites

Quien fue designado en 1980 Secretario de Gobierno de la Municipalidad de Morn, Roberto Bosca, era un abogado joven, sin experiencia en la gestin pblica ni una militancia poltica orgnica previa, que nunca haba residido en Morn. Sin embargo, en su primera juventud, Bosca quien al asumir su cargo en Morn no alcanzaba la treintena de aos haba simpatizado con el gobierno de Ongana. Desde comienzos de la dcada de 1970 Bosca haba frecuentado el Ateneo de la Repblica, grupo formado por el nacionalista catlico Mario Amadeo tras el triunfo de la fraccin militar azul sobre la colorada. Tras el golpe de Estado de 1966, el Ateneo fue uno de los principales grupos que provey al rgimen encabezado por el general Ongana de planes de gobierno y hombres para llevarlos a cabo. Provenan del Ateneo de la Repblica, adems del propio Amadeo, nombrado embajador en Brasil, el canciller Nicanor Costa Mndez, el ministro del Interior Enrique Martnez Paz y su sucesor Guillermo Borda, el presidente del Banco Central Pedro Real y el secretario de relaciones con la comunidad, Ral Puigb, entre otros (Beraza 2005:130-138 y 209-210). En la dcada de 1960, cuando alcanz su mximo nivel de inuencia, el grupo combinaba ideas polticas autoritarias que incluan en ocasiones al corporativismo, con un fuerte nfasis tecnocrtico, unido a una comn referencia a la Doctrina Social de la Iglesia. En el decenio siguiente y muy alejado de su podero de antao el grupo vir hacia el conservadurismo poltico y el liberalismo econmico, conservando, empero, algunos de los rasgos de su matriz nacionalista-catlica. Bosca conoci a Ernesto Rodrguez por su participacin en grupos informales vinculados por una comn adhesin a la Doctrina Social de la Iglesia. Cuando Rodrguez le ofreci el cargo de Secretario de Gobierno, Bosca acept tras pedir el consejo de un antiguo miembro del Ateneo, Enrique
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Entrevista a Eduardo Soldano, 23 de noviembre de 2006. Sobre el nal de su mandato, Blasnik fue denunciado por fomentistas que armaban que se contrataban trabajadores municipales para realizar tareas de aliacin al Partido Demcrata Progresista. Clarn, 16 de abril de 1983, p. 17.
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Pearson, Subsecretario del Interior en la gestin de Borda como ministro de Ongana. El propio Pearson le sugiri el nombre de Ignacio Basombro, tambin abogado y de extraccin nacionalista-catlica, para que lo acompaara como Subsecretario de Gobierno municipal.383 Fueron entonces estas redes de sociabilidad que reproducan comunes creencias poltico-ideolgicas las que explican el reclutamiento de estos funcionarios, tanto como la transmisin generacional de un proyecto organicista fundado en una participacin controlada y dirigida de las entidades asociativas locales. Rodrguez y Bosca coincidan en un conjunto de ideas que guiaron su accionar de gobierno, ligadas a su interpretacin de la Doctrina Social de la Iglesia. Junto a las nociones de subsidiaridad del Estado y descentralizacin, una de las ms relevantes entre ellas era la de participacin. En el contexto del rgimen militar y de la suspensin de la actividad de los partidos polticos, ello signicaba el desarrollo de diversos canales de vinculacin con las organizaciones locales de la sociedad civil, en particular las de tipo vecinal y fomentista.384 Tal intencin quedo maniesta desde el mismo acto de asuncin de Rodrguez, al que fue invitado un nutrido grupo de representantes de Sociedades de Fomento, clubes deportivos y entidades comerciales e industriales del distrito.385 Considerando las simpatas polticas predominantes en el gabinete municipal, dicha estrategia no resulta sorprendente. De hecho, se inspiraban en la experiencia de la llamada Revolucin Argentina (1966-1973), que haba intentado integrar las asociaciones vecinales a un sistema poltico en el cual se les asignara un relativo protagonismo, ya que deban convertirse en los canales de participacin y apoyo para el nuevo Estado, una vez eliminados los partidos polticos. Junto a otras fuerzas vivas, los vecinalistas conformaran los Consejos de la Comunidad. Durante este perodo el fomentismo adquiri inuencia poltica actuando como interlocutor del poder y alcanzando una mayor integracin interna, mientras sus dirigencias se interrelacionaban y constituan federaciones que se ocuparon de los problemas de cada distrito (Garca Delgado y Silva 1989:70). En algunos rasgos, la estrategia del gobierno de Rodrguez no se diferenci de la seguida por su predecesor, continundose una poltica selectiva de subsidios
Entrevista a Roberto Bosca, 23 de febrero de 2007 Idem. 385 Comisin Provincial por la Memoria, Archivo de la Direccin de Inteligencia de la Provincia de Buenos Aires (DIPBA), Mesa A, Autoridades Comunales, Morn, Carpeta 13, Legajo 78, sin cartula, f 17.
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a las instituciones que as lo solicitaron.386 En otros aspectos, se profundiz la intervencin estatal sobre las instituciones locales, como parte de un intento de ampliar o desarrollar las instancias asociativas sobre las que se pudiera inuir. Como parte de esta estrategia, y en particular en 1981, se desarrollaron una serie de intervenciones a entidades vecinales que atravesaban situaciones institucionales irregulares.387 En el caso del interventor nombrado para llevar a cabo esta misin, Dr. Horacio Zado, constatamos nuevamente que no se trat de un aliado ideolgico del proyecto dictatorial sino de un funcionario de carrera, anteriormente asesor letrado del Municipio. Como resultado de la intervencin, algunas de las organizaciones vecinales fueron disueltas, dado el estado de acefala e inactividad en que se encontraban. En cambio, en otros casos la intervencin termin una vez que se normaliz la vida de dichas instituciones. El gabinete municipal sesionaba peridicamente en la sede de clubes o sociedades vecinales, en reuniones a las que se convocaba a los vecinos a tratar temas vinculados a las necesidades de obras pblicas en los respectivos distritos. Lo propio haca en ocasiones el gabinete de la Secretara de Gobierno. Una caracterstica sumamente relevante de esta estrategia de vinculacin con las asociaciones civiles resida en que se las convoc a participar en la eleccin de determinados funcionarios cuyas reas de desempeo se relacionaban de algn modo con las preocupaciones de dichas sociedades, como los Delegados Municipales en algunas localidades, o los directores de reparticiones como Trnsito o Cultura. Para tal n, el intendente o el Secretario del rea involucrada convocaba a las sociedades vecinales, deportistas,
En 1981, por ejemplo, recibieron subsidios entre otros, el Hurling Club, el club Deportivo Morn, el club Argentino de Ituzaing, el club 13 de abril, la sociedad de Fomento y Cultura Iparraguirre, las sociedades de Fomento Villa Irup, Villa Estruga, Villa Club y Bernardino Rivadavia, el Circulo religioso El camino hacia Dios, la Comunidad Catlica Virgen de la Asuncin y la Coordinadora de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei. 387 Se intervino la Sociedad de Fomento Mariano Moreno de Villa Tesei, debido a que, de acuerdo al informe de la inspeccin general, la institucin se encontraba en los diez aos anteriores en situacin de desorden institucional y administrativo, en ese momento en estado de acefala y su sede edilicia abandonada. La Sociedad de Fomento 20 de junio fue intervenida aduciendo su acefala e irregularidades administrativas y por no cumplir con sus funciones, las sociedades de Fomento Miguel Estanislao Soler de Haedo, Almafuerte de Morn, Gral. Manuel Belgrano de Haedo y Juan Jos de Morn. Tambin se intervino por no cumplir con sus funciones a la Sociedad de Fomento Brigadier Pedro Zanni de Ituzaing. Con anterioridad haba sido disuelta la Asociacin Vecinal 5 de junio. RDR, Libro 153, f 54, 15 de enero de 1981; fs 81 y 82, 22 de enero de 1981; f 129, 28 de enero de 1981, libro 158, 23 de julio de 1981; Libro 154, f 215, de febrero de 1981
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fomentistas o culturales a presentar una terna de candidatos entre los que el Ejecutivo Municipal escoga nalmente al funcionario. Si considerado desde la perspectiva del Estado resulta evidente el intento de ampliar las bases de legitimacin a travs de una estrategia de cooptacin, un anlisis ms detallado permite introducir una serie de matices signicativos, sin desconocer que diversos actores respondieron incondicionalmente a esta convocatoria. Un matiz que se debe sealar es que aquellos que eran postulados a ocupar estos cargos no comulgaban necesariamente con la ideologa procesista. Conocemos a travs de fuentes policiales el caso de uno de los candidatos elegidos por la Comisin Coordinadora Vecinal de Ituzaing para ocupar el cargo de Delegado Municipal en esa localidad, sindicado en la documentacin como miembro de la tendencia peronista-izquierdista.388 Si evidentemente tales antecedentes resultaban sucientes para que el candidato no fuera elegido por el Ejecutivo Municipal, resulta claro que la eleccin de ternas se converta en un campo de disputas que no se ajustaban necesariamente a los lmites impuestos desde el gobierno. Al respecto, resulta signicativo que en ocasiones se desarrollaran iniciativas para hacer pblico el apoyo a determinados candidatos, bajo la forma de solicitadas en los medios periodsticos locales, llevando los lmites del debate ms all de los espacios originalmente concebidos en la convocatoria.389 Existieron, asimismo, casos en los que la estrategia de designacin de ternas era desarrollada por las coordinadoras de asociaciones civiles sin esperar la convocatoria de las autoridades municipales, en un intento de imponer condiciones al gobierno comunal. Tal fue el caso de la Coordinadora de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei. La Coordinadora fue fundada en junio de 1980, agrupando a 28 instituciones. Segn el testimonio de quien fuera su presidente, la Coordinadora reuna militantes de diversos orgenes ideolgicos y polticos, resultando su actividad impulsada y protegida por el prroco local.390 Su objetivo era Promover el desarrollo y bienestar de los habitantes de nuestra ciudad,
Comisin Provincial por la Memoria, Archivo de la Direccin de Inteligencia de la Provincia de Buenos Aires (DIPBA), Mesa A, Autoridades Comunales, Morn, Carpeta 13, Legajo 78, sin cartula, memorando 739, 24 de diciembre de 1979. 389 Ciudadano, Ituzaing, 13 de diciembre de 1979. 390 La Coordinadora agrupaba 13 cooperadoras escolares, ocho sociedades de fomento, una unin vecinal, la Casa de la Cultura de Tesei, la Cruzada de Ftima, la Sociedad Bagnarese, el Centro de Comerciantes de Villa Tesei, el Club Tesei y la Parroquia de la Medalla Milagrosa. Entrevista a Eduardo Soldano, 23 de noviembre de 2006.
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constituyndonos en el Interlocutor vlido y enlace directo de las instituciones componentes y la Municipalidad de Morn.391 Desde sus orgenes, los dirigentes de la Coordinadora haban desarrollado gestiones ante el intendente, el secretario de Gobierno y el director de Promocin de la Comunidad de la Municipalidad de Morn para buscar soluciones a diversos problemas de infraestructura urbana de la localidad y para lograr la instalacin de una delegacin municipal en Villa Tesei. Sin embargo, las gestiones fracasaron ante la total falta de respuesta de la Intendencia Municipal de Morn, pese a las audiencias y entrevistas realizadas con distintos funcionarios de la misma, que en la prctica no han dado resultados positivos.392 Ante tal constatacin, la Coordinadora decidi recurrir a la difusin pblica de la problemtica a travs de los medios de prensa locales, ofreciendo los periodistas de El Progreso su diario como elemento de presin ante las autoridades municipales.393 Si tal estrategia muestra que el empleo de los escasos mrgenes de autonoma permitidos por la dictadura era posible y til de hecho, en los meses siguientes se multiplicaron las visitas de autoridades municipales a Villa Tesei en procura de satisfacer las demandas locales a la vez obliga, al menos, a revisar las armaciones acerca de la unidireccionalidad de las relaciones entre el municipio y las redes asociativas locales. No se trata, empero, de postular aqu una continuidad de la hiptesis de las sociedades fomentistas como nidos de la democracia (Gutirrez y Romero 1982 y 1995), ya que sus modos de organizacin y relacin con el poder municipal fueron ampliamente variados y determinados en gran medida por el contexto poltico local y nacional. Es posible, en cambio, sealar las posibilidades del empleo por parte de las asociaciones fomentistas de determinadas formas pblicas de disidencia y presin frente a las autoridades locales aunque sin llegar en el perodo a la oposicin abierta que permiten pensar en mrgenes de accin menos estrechos que los habitualmente supuestos, y en lgicas no necesariamente heternomas que orientaron sus prcticas. Tales mrgenes relativos de autonoma se constatan asimismo en la relacin entre los vecinos y las asociaciones fomentistas. Cuando a pedido del secretario de Gobierno Roberto Bosca, se intent realizar un censo de desocupacin y desercin escolar en la zona de inuencia de la Coordinadora
Libro de actas de la Unin (luego Coordinadora) de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei,, p.1, 6 de junio de 1980. 392 Idem, p. 32, 26 de mayo de 1981. 393 Citado en Ibidem, 12 de mayo de 1981.
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de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei, los vecinos de al menos tres barrios se negaron a responder.394 Se instala aqu un nuevo problema, vinculado a los lmites de las asociaciones vecinales al momento de conceptualizarlas como instrumentos de mediacin entre el poder municipal y la sociedad local, ya que ello supone una pasividad de los vecinos que choca con la informacin de la que disponemos. Como vemos en este caso, resulta imposible caracterizar a las asociaciones nucleadas en la Coordinadora de Villa Tesei como meras correas de transmisin de las decisiones gubernamentales pero tampoco como opositores abiertos a las iniciativas estatales. En el caso que estamos considerando, constatamos la existencia de una disposicin a aceptar las convocatorias realizadas desde el poder local. Si tenemos en cuenta que en las prcticas de estos actores se advierte un uso selectivo y tendiente a ampliar los lmites previstos por las convocatorias gubernamentales, debemos sealar la existencia de disidencias, que tornan el anlisis ms complejo. En tal sentido, resulta fructfero adoptar la propuesta de Philippe Burrin (1988:625), quien sostiene que el trmino consenso simplica la complejidad de las actitudes hacia el poder. En su reemplazo, propone situar dichas actitudes en una escala en torno a las nociones de aceptacin y distanciamiento: la primera comprende la resignacin, el apoyo y la adhesin; la segunda, la desviacin, la disidencia y la oposicin, resultando lo ms habitual en los actores la combinacin de estas distintas disposiciones. Entre la aceptacin y el distanciamiento, y retornado a la seleccin de funcionarios municipales, la Coordinadora de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei eligi, por el voto de las 28 instituciones que la componan una terna para ocupar el cargo de Delegado Municipal, sin que haya existido para ello una convocatoria desde el gobierno de Morn.395 La terna no fue nalmente aceptada por el intendente Rodrguez, pero la iniciativa de la Coordinadora logr acelerar la creacin de la delegacin municipal y obtener la promesa de que, una vez organizada, el cargo de Delegado sera ocupado por la persona que designase la Coordinadora. Sin embargo, la crisis desatada por la guerra de Malvinas y el subsiguiente cambio de gobierno motivaron que, una vez creada la delegacin, se colocara a su frente a una persona ajena al barrio, en
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Libro de actas de la Unin (luego Coordinadora) de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei, 26 de octubre de 1981. 395 Libro de actas de la Unin (luego Coordinadora) de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei, 2 de marzo de 1981.
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momentos en que la Coordinadora, junto a otros actores locales, se desplazaba hacia posturas cada vez ms crticas frente al rgimen militar. Cabe an, sin embargo, una relativizacin ms. Cuando, a nes de la dictadura distintos dirigentes fomentistas pidieron al ministro de Gobierno de la provincia la remocin del intendente Blasnik de su cargo, la Coordinadora de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei se sum a los rmantes de una solicitada que desautorizaba tal pedido por falta de representatividad.396 La decisin de publicar dicha solicitada se haba tomado en una reunin con las autoridades municipales, pero an as, cada una de las entidades rechaz la solicitud de las autoridades de enviar telegramas de adhesin a ese texto al Palacio Municipal, considerando suciente su publicacin.397 La tensin entre aceptacin y distanciamiento se mantuvo as hasta el nal del rgimen militar, quizs porque las caractersticas de la poltica municipal tornaban inviable que las organizaciones de base territorial pudieran romper denitivamente todo lazo con el poder poltico local, probablemente porque ste era un dilema que se renovaba ante cada coyuntura.
Una pregunta que sigue abierta

Hemos realizado un recorrido por una historia local, mnima, si se quiere hasta insignicante, en el contexto mayor del perodo abierto en marzo de 1976. Sus protagonistas fueron en su mayora personas corrientes: burcratas que encontraron en la dictadura la posibilidad de un ascenso no por delidad sino por su eciencia y por la eliminacin de competidores para ocupar esos cargos, militantes e idelogos de derecha de escasa jerarqua y poco prestigio, militares a los que sus superiores encomendaron las tareas de gobierno menos relevantes, vecinalistas preocupados por los problemas locales, dirigentes en busca de su promocin personal y militantes que encontraban en el fomentismo un espacio acotado para su actividad. Es posible sostener a partir de nuestro anlisis, que el apoyo o adhesin al rgimen manifestado en la asuncin de cargos pblicos surgi en ocasiones de un entusiasmo militante con sus polticas que haba sido generado en redes de sociabilidad poltica previamente existentes. Pero en otras ocasiones, las regularidades de la vida burocrtica, o las pequeas ambiciones personales incidie396 397
Clarn, 17 de abril de 1983, p. 31. Libro de actas de la Unin (luego Coordinadora) de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei, 18 de abril de 1983.
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ron sobre la decisin de asumir cargos pblicos en un contexto de dictadura, posibilitando as el funcionamiento efectivo de las instituciones estatales de distinta importancia y nivel. Tambin hemos sostenido que las formas de vinculacin entre el poder poltico local y las instituciones de la sociedad civil deben considerarse a la luz de los intereses y prcticas de ambos actores y no slo de acuerdo a la voluntad puesta de maniesto por las autoridades pblicas. En tal sentido, la nocin de consenso alcanza sus lmites, resultando ms fructfero pensar las actitudes y prcticas de vecinalistas y fomentistas dentro de una escala comprendida entre los extremos de la aceptacin y el distanciamiento. Tales nociones permiten restituir la agencia a estos actores y le brindan al analista la posibilidad de pensar en los usos estratgicos de las limitadas posibilidades de participacin que abri el rgimen militar. No por mnima esta historia se relata de un modo sencillo. Por el contrario, provee una perspectiva que vuelve a poner en el centro de las preocupaciones las principales preguntas tico-polticas sobre las actitudes sociales durante la dictadura y sobre las responsabilidades del historiador. En efecto, pese a que la Mansin Ser se encontraba geogrcamente muy cerca de los sitios donde se desenvolvan en sus tareas cotidianas los colaboradores en las polticas municipales, para stos al igual que para la mayor parte de la escena poltica nacional el terrorismo de Estado no constituy en absoluto un campo de disputa hasta la crisis del rgimen militar, tal como ha mostrado el conjunto de la bibliografa sobre este problema (Quiroga 1994; Yanuzzi 1996; Novaro y Palermo 2003). Seguramente la mayor parte de los funcionarios municipales no tuvo injerencia, y muchos de ellos ni siquiera informacin, sobre la poltica criminal del rgimen. La poltica municipal, y aquellos que accedan a los cargos de gobierno local, trataban con problemticas de otro orden, ligadas a la provisin de servicios e infraestructura. Esto no la tornaba ajena por completo a las arbitrariedades e injusticias de la poltica dictatorial, maniesta por ejemplo en las cesantas de personal municipal o en el desalojo de barrios humildes, como el Carlos Gardel, pero la situaba marginalmente en relacin a las masivas violaciones de los derechos humanos. Cul fue entonces la responsabilidad de esta gente corriente que accedi a funciones menores de gobierno? Cules sus lmites? Podemos trasladar tambin esta cuestin a una interpelacin que afecta la perspectiva del historiador: Es posible escribir una historia de la dictadura, o de acontecimientos ocurridos en aquel perodo, que ponga entre parntesis sus peores horrores?
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Gobierno municipal, descentralizacin educativa y funcionarios en la Provincia de Buenos Aires durante la ltima dictadura
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En este artculo analizaremos la poltica de descentralizacin educativa que llev a cabo el ministro de Educacin de la Provincia de Buenos Aires, el general de brigada (retirado) Ovidio A. J. Solari, quien permaneci en el cargo desde abril de 1976 hasta septiembre de 1980. Sealaremos que sta se inscribi en un proyecto ms amplio de un sector de la Junta Militar y del gobernador Ibrico M. Saint Jean (1976-1981), que consisti en conformar un nuevo orden poltico centrado en los municipios, en base a un discurso que promova la subsidiariedad del Estado provincial, la privatizacin de los servicios y la valorizacin de la gura de los jefes comunales. Veremos que los objetivos de la descentralizacin educativa fueron los de crear instancias intermedias de gestin regionales bajo la responsabilidad de inspectores que trabajaran en conjunto con los intendentes; promover la injerencia directa de los intendentes en el sistema educativo; eliminar formas anteriores de participacin democrtica y consolidar una estructura rgida y piramidal dominada por estos dos funcionarios quienes, adems, deban controlar ideolgicamente a los docentes en el nivel local. Al mismo tiempo, mostraremos la distancia que existi entre estos propsitos explcitos e implcitos de la poltica y su aplicacin en la prctica de la mano de los responsables, en un contexto de recorte presupuestario que se fue profundizando avanzado el perodo.
398* Agradezco los comentarios de Sabina Frederic, Germn Soprano, Daniel Lvovich, Jorge Levoratti y Ernesto Bohoslavsky.
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Existe una serie de investigaciones provenientes del campo de la historia de la educacin que ha mirado casi exclusivamente la poltica nacional de transferencia de las escuelas nacionales a la rbita provincial realizada en 1978, prestando escasa atencin a otros intentos descentralizadores que se dieron para la misma poca en mbitos subnacionales.399 Al no verse afectados directamente por este proceso, los funcionarios de la Provincia de Buenos Aires disearon otras medidas descentralizadoras tendientes a la regionalizacin y la municipalizacin. En este sentido asumiremos que la poltica educativa de la dictadura estuvo lejos de ser un todo coherente y homogneo. Antes que presuponer la ecacia del Estado dictatorial adoptamos una perspectiva que nos permite reconocer la variedad de medidas ensayadas en distintos momentos, los diferentes actores involucrados y las dicultades que tuvieron los dirigentes en implementarlas. Este artculo consta de seis apartados, en el primero abordaremos la manera en que la descentralizacin educativa tuvo como marco el proyecto provincial del gobernador Saint Jean. Seguidamente daremos cuenta del perl profesional de los integrantes de la dirigencia educativa, resaltando las particularidades del Ministerio de Educacin, integrado mayoritariamente por mujeres.400 En el tercer y cuarto apartados caracterizaremos a las Juntas Regionales de Supervisin, y en los dos ltimos haremos foco en las Unidades Administrativas nicas. Para realizar este trabajo analizamos los documentos producidos por el ministro y los subsecretarios de Educacin, revisamos la serie completa de la revista ocial del Ministerio y el diario El Da de la ciudad de La Plata. Queremos agregar una
A mediados de 1978 se transrieron a las provincias 6.545 escuelas nacionales primarias y preprimarias, sesenta mil docentes y dos millones de alumnos, en el medio de resonantes polmicas entre la Nacin y las provincias porque stas debieron hacerse cargo del mantenimiento de la totalidad de los establecimientos y sufrieron importantes desequilibrios scales. Las polticas de descentralizacin que luego fueron adoptadas por los gobiernos de Amrica Latina fueron originadas en los pases centrales en 1950 y se proponan reducir la actividad estatal a partir de dos lneas argumentales: una invocando la descentralizacin y otra la privatizacin (Orlansky, 1998). En Argentina, la transferencia de las escuelas primarias nacionales a las provincias comenz a discutirse en la dcada de 1960 (Braslavsky, 1980, 1983 y 1985; Filmus, 1997). La Provincia de Buenos Aires recibi prcticamente todas las escuelas Linez en 1968, aproximadamente doscientas veinte, y un jardn de infantes. En 1978 se mantuvo ajena a las discusiones ya que solo pasaron once establecimientos, y en 1981 lo hicieron las escuelas primarias que dependan de la Direccin de Adultos. 400 El Ministerio contaba con dos Subsecretaras, una de Educacin y otra de Cultura. En este trabajo no haremos mencin a la poltica que llev a cabo esta ltima dependencia ni tampoco a la composicin de los cuadros de conduccin.
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ltima observacin respecto de la redaccin, a lo largo del texto utilizaremos el masculino genrico clsico en el entendido que incluye siempre a mujeres y varones. En este caso particular su uso resulta problemtico, pues la mayora de los protagonistas de esta historia son mujeres.
La poltica de descentralizacin educativa: subsidiariedad y municipalizacin

Los funcionarios del gobierno dictatorial a nivel nacional y provincial partan del diagnstico de que entre 1973 y marzo de 1976 el Estado fue dominado por el desorden, el exceso, el descontrol, la ineciencia y el desgobierno. A partir de este balance, el primer titular del Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin, Ricardo Pedro Bruera, dijo que la solucin resida en una administracin descentralizada y desburocratizada, haciendo referencia directa a la transferencia de las escuelas nacionales. La centralizacin, deca, era la causa de las deciencias educativas. Por su parte, su par provincial Ovidio J. A. Solari sealaba en 1976 que el Ministerio era inecaz e ineciente para administrar debidamente la educacin de la provincia; careca de un agrupamiento racional de sus actividades; exista duplicidad y confusin de parte de los diferentes departamentos y padeca insuciencia funcional y operativa.401 Al ao siguiente aseguraba que el rasgo caracterstico de su administracin sera la descentralizacin y la eciencia funcional.402 Hacia 1979 los funcionarios daban ms precisiones respecto de qu entendan por descentralizacin. Estas apreciaciones seguan un documento emitido por la Gobernacin y conocido como Directiva N 20, que adverta sobre la necesidad de reordenar y redimensionar al sector pblico provincial. La burocracia era sinnimo de enfermedad y haca que el sistema administrativo fuera lento y confuso. Para solucionar estos problemas haba que iniciar acciones tendientes a la descentralizacin administrativa, que era denida por los funcionarios como ir progresivamente delegando las posibilidades de decisin, bajando los niveles de responsabilidad y cuidando que la responsabilidad asignada sea real y rectamente ejercida.403 La descentralizacin trataba de restar a los poderes administrativos centrales algunas de sus funciones para conarlas
Revista de Educacin, Ao 1, N 1, 1976, La Plata, Buenos Aires, pp. 7-8. Revista de Educacin y Cultura, Ao 2; N 1, ene-feb-mar 1977, La Plata, Buenos Aires, p. 211. 403 Revista de Educacin y Cultura, Ao 4, N 2 y 3, may-dic. 1979, La Plata, Buenos Aires, p. 207-212.
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a los agentes locales. Para llevarla a cabo haca falta potenciar las instituciones locales y comunales y dinamizar la participacin vecinal. La gura del municipio apareca como la solucin a muchos problemas y especialmente por su importancia para la determinacin de los mecanismos de participacin de la comunidad. Las municipalidades se convirtieron en un eje verdaderamente vital para el proceso descentralizador. En relacin con esto, el gobernador Saint Jean promovi el dictado de una serie de leyes de facto que perseguan varios objetivos: entre ellos reducir el dcit scal de la provincia transriendo todo lo que se pudiera a los municipios y reestructurar el sistema poltico con la revalorizacin de la gura de los intendentes. La primera introduca modicaciones a la Ley Orgnica de las Municipalidades, asignndole a los intendentes municipales el ejercicio de la mayora de las atribuciones propias del rgimen municipal, reservando al gobierno central slo algunas materias.404 Con la Ley Orgnica de Ministerios se buscaba reducir el aparato estatal a las dimensiones imprescindibles, aumentando el poder municipal y aanzando el principio de subsidiariedad del Estado provincial:
El gobierno de la provincia promueve as una reforma [] guiada por el objetivo de superar el excesivo centralismo del poder provincial que ha provocado esa acentuada e injusticada desconcentracin horizontal a nivel ministerial, propendiendo simultneamente a la concrecin de su descentralizacin operativa en benecio de un aumento del poder municipal, que constituye la pieza clave para el reordenamiento institucional del pas, y aanzando el principio de subsidiariedad como pilar bsico del accionar gubernamental (resaltado nuestro).405
Una de las nuevas atribuciones que se contemplaban para el Ministerio de Educacin era procurar la descentralizacin operativa en las municipalidades. Esto se cristaliz, como veremos ms adelante, en el aumento de funciones de las Unidades Administrativas nicas. La ltima ley fue la de Municipalizacin de funciones y servicios.406 Se volva a explicar que el principio de subsidiariedad impona que el Estado provincial no realizara todo aquello que los municipios se encontraban en condiciones de resolver. Si las comunas tenan dicultades para sostener los servicios transferidos se propona que los privatizaran. El entonces ministro de Gobierno, abogado Jaime Smart, sostena que estamos decididos
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Ley N 9448. Boletn Ocial N 19156. 16 enero 1979. Ley N 9300. Boletn Ocial N 19011, 10 abril 1979. 406 Ley N 9347. Boletn Ocial N 19146. 2 noviembre 1979.
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a privatizar todo aquello que no tiene por qu estar en manos del Estado y ha habido casos como el de la municipalidad de Pehuaj, que privatiz a los pocos meses de recibir nuestras directivas un hotel y un frigorco.407 En el Ministerio de Educacin esta poltica descentralizadora se fue materializando en distintos organismos. En agosto de 1976 se crearon las Unidades Administrativas nicas (en adelante UAU), en enero de 1977 lo fueron las Juntas Regionales de Supervisin (en adelante JRS) y se dividi a la provincia en ocho regiones educativas. En mayo del mismo ao se dispuso la conformacin de una Comisin de Descentralizacin de Servicios Educativos en cada uno de los distritos, la que deba estar presidida por el intendente.408 Al interior del Ministerio se modic la estructura orgnico-funcional de la Subsecretara de Educacin y dentro de la Direccin de Apoyo Administrativo se crearon nuevas dependencias: el Departamento de Descentralizacin Administrativa, la Divisin Juntas de Regin de Supervisin y la Divisin Unidades Administrativas nicas.409 Desde la Subsecretara se conform, adems, el Sistema de Descentralizacin Administrativa Educativa (SIDAE). ste organiz dos Jornadas Provinciales a las que debieron concurrir los inspectores de las JRS y secretarios de las UAU para recibir instrucciones al efecto de elaborar proyectos de descentralizacin en sus respectivos lugares.410 A mediados de 1979 se cre una Comisin de Descentralizacin Administrativa que estuba integrada por funcionarios de las distintas divisiones del Ministerio, los cuales deban evaluar los proyectos presentados y ayudar a su implementacin en el territorio.411 En noviembre de 1979 Solari armaba:
La descentralizacin es un hecho real que est a la vista de todos. Creemos profundamente en el gobierno municipal, creemos que all est el verdadero germen de la democracia y nadie mejor que ustedes pueden denir
El Da, 23 junio 1978, p. 3. En La Plata, por ejemplo, a nes de 1980 se haban pasado al municipio el Jardn Zoolgico, la Repblica de los Nios, la Guardera N 1 Pasaje Dardo Rocha, el Centro Promocin N 3 Barrio Hipdromo, la Casa del Nio Ricardo Rojas y la Casa del Nio General Belgrano. En otras localidades, el gobierno de la provincia haba transferido unidades sanitarias, aerdromos, playas, servicios de agua, desages cloacales y alumbrado pblico, etc. Como parte del proceso municipalizador, en 1978 se crearon cuatro municipios urbanos: Pinamar; De la Costa; Villa Gesell y Monte Hermoso, elevando el nmero de 121 a 125. 408 Decreto N 1037. 5 mayo 1977. 409 Revista de Educacin y Cultura, Ao 3, N 1, ene-febr-mar. 1978, La Plata, Buenos Aires, p. 24. 410 Alonso de Dumrauf, E. J. Circular N 91. Subsecretara de Educacin, 4 junio 1979. 411 En febrero de 1980 la subsecretaria Mabel Cepeda organiz un seminario de Actualizacin en Ciencias de la Administracin y Administracin Educativa destinado a los integrantes del SIDAE (Circular N 18. Subsecretara de Educacin. 22 de febrero 1980).
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cules son las necesidades y nadie mejor que el municipio a travs de sus autoridades que forman parte del pueblo podr interpretarlas y satisfacerlas. El gobierno slo actuar como regulador con el objeto de orientar las acciones, [] la ejecucin debe ser y ser municipal.412
Hacia nes de 1980, una vez que el ministro Solari se alej de la cartera la poltica de descentralizacin dej de ser el eje de la gestin educativa, aunque se sostuvo la regionalizacin y sus instituciones continuaron funcionando hasta la recuperacin de la democracia. En denitiva, la descentralizacin, la municipalizacin y el principio de subsidiariedad contribuyeron a justicar la merma del presupuesto destinado al rea educativa y a los municipios.413 El problema se agrav cuando el Ministerio de Educacin comenz a girar menos fondos a los distritos y los gobiernos locales no pudieron suplir con dineros propios la reparacin de escuelas y el mantenimiento de los comedores escolares, entre otras tareas.414
Los funcionarios de Solari: mujeres e inspectoras

El general de brigada retirado Ibrico M. Saint Jean asumi la gobernacin de la Provincia de Buenos Aires el 8 de abril de 1976.415 El 13 del mismo mes Saint Jean design como ministro de Educacin al tambin general de brigada y retirado Ovidio Jess Antonio Solari.416 La presencia de un militar en esa
El Da, 13 noviembre 1979, p. 7. Como bien seala el investigador Jorge Schvarzer (1986), el principio de subsidiariedad del Estado fue el principio bsico de la poltica econmica, aunque los hechos demostraron lo contrario. Los datos indican que durante el perodo dictatorial la actividad econmica del Estado creci junto al gasto pblico, que el proceso de privatizaciones fue perifrico y sus efectos sobre la economa global resultaron insignicantes. Sin entrar en detalles, hubo una redistribucin del presupuesto hacia otros sectores y un recorte en las reas sociales y educativas. 414 Respecto del presupuesto educativo provincial, de acuerdo a los datos que los diferentes ministros haban hecho llegar a la prensa, en 1976 el gasto educativo represent 26,83 % del monto total; 20,7% en 1977l; 30,14% en 1978 y 35,56% en 1979. Entre 1981 y 1983 tal gasto disminuy de 31% a 26%. 415 Segn Hugo Quiroga (2004) el gobernador perteneca a un grupo que conformaban, entre otros, losministros de Interior Albano Harguindeguy y de Economa Jos Martnez de Hoz. Estos sostenan una teora de la participacin civil cerrada, elitista y excluyente. Dentro del Proceso conformaban la lnea menos proclive a la apertura democrtica en el mediano plazo. 416 El general Solari egres como subteniente de Infantera en 1936, fue enviado por el Ejrcito Argentino a especializarse en Estados Unidos en Administracin y conduccin de empresas. Era tambin ingeniero qumico, fue director de la Escuela Superior Tcnica del Ejrcito, se desempe
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cartera no era una novedad ya que en la primera etapa del llamado Proceso eran 17 provincias las que tenan ministros de Educacin militares (al contrario de lo que ocurri en la Nacin, donde fueron todos civiles). Segn lo publicado en el diario El Da, Solari intervino en el proyecto de creacin del Consejo Nacional de Educacin Tcnica (CONET) fundado en 1959, integr el primer Consejo como vocal y fue su presidente desde 1966 hasta 1969. En 1967 result presidente del II Seminario Iberoamericano de Enseanza Tcnica realizado en Buenos Aires. Desde 1968 era miembro del Consejo de la Ocina de Educacin Iberoamericana con sede en Madrid y asesor de la Organizacin Universitaria de Intercambio Panamericano, Cientco y Cultural. A lo largo de su gestin como ministro de Saint Jean Solari tuvo tres subsecretarios: Floreal Alberto Conte (1976-1977), Edith Josena Alonso de Dumrauf (1977-1979) y Olga Mabel Cepeda de Ayerra (1979-1980). Las trayectorias profesionales de los tres estaban ligadas al sistema educativo no universitario, a diferencia de los ministros y subsecretarios que asumieron en el perodo posterior (1980-1983) entre quienes predominaron varones que decan ser abogados y profesores universitarios.417 El profesor Conte se presentaba ante la prensa como maestro de grado y director de establecimientos primarios, aunque estuvo en puestos de conduccin y haba sido designado en febrero de 1973 como experto de la UNESCO en Planicacin Educativa con asiento en la Repblica Dominicana.418 Mientras era
como director de dos fbricas militares y posteriormente fue designado director de produccin de la Direccin General de Fabricaciones Militares. Haba sido profesor en institutos dependientes de la Universidad Nacional de Crdoba y de la Escuela Superior de Aerotecnia, y docente en varios establecimientos de enseanza media y tcnica del pas. (El Da, 13 de abril 1976, p. 1). 417 En marzo de 1981, cuando comenz la presidencia de Roberto Viola, se abri un perodo de alta rotacin que contrast con el anterior liderado por Saint Jean y Solari. Bajo el mandato de los gobernadores, el general Oscar Gallino (1981-1982) y el agrarista Jorge Aguado (1982-1983) fueron ministros de educacin: Julio Ral Lascano (abril 1981-julio 1982), Gerardo Ancarola (julio 1982-marzo 1983) y Carlos Andrs Falco (marzo- diciembre 1983). Los subsecretarios del perodo fueron el Dr. Pablo L. Tagliaferri (1981-1982), el mencionado Falco (1982-1983) y la Licenciada Herminia A. T. Mrega (1983). En las biografas publicadas de los ministros Lascano y Falco no estaba claro cundo ni en qu institucin universitaria haban cursado sus estudios de abogaca, aunque s admitan ser profesores. Claramente, el ttulo de doctor resultaba prestigioso en el mbito de la poltica y creemos que era utilizado indiscriminadamente. 418 Conte fue prosecretario y secretario general del Consejo Nacional de Educacin, organizador de la Asesora de Desarrollo de la Provincia de Buenos Aires, director de los cursos de planicacin para inspectores e inspectores jefes de nivel primario y secundario de la Provincia de Buenos Aires. Fue ministro de educacin, gobernador de La Pampa y subsecretario de educacin de la Provincia de Buenos Aires. (El Da, 14 abril de 1976, p. 1). Desde la dcada de 1960 los
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subsecretario estuvo al frente de la Ocina de Planeamiento y Desarrollo de la provincia. Conte escribi un artculo en la revista ocial llamado Planeamiento y Educacin, en el que armaba la necesidad de fortalecer las regiones de la provincia y coordinar la poltica educativa con los otros sectores de la administracin pblica nacional, provincial y municipal.419 Las primeras medidas descentralizadoras que se tomaron correspondieron al perodo en que estaba en funciones. En julio, despus de ser creadas las UAU y las JRS, renunci y se qued en Planeamiento hasta que asumi como ministro de educacin de la Provincia de Crdoba (1979-1983). En su reemplazo fue nombrada Edith Josena Alonso de Dumrauf. Solari la present pblicamente resaltando su condicin de mujer y de docente. Dijo que era la primera vez que una maestra en ejercicio accede a esa alta funcin, recordndose que tambin la ms alta jerarqua ministerial fue ejercida por una mujer, la seora Elena Zara de Decurgez.420 Solari agregaba que: Hemos tenido total coincidencia con el gobernador en el sentido de que deba ser un funcionario proveniente del sistema educativo provincial quien ocupara el cargo y la seora de Dumrauf es sucientemente representativa para esa responsabilidad por su vasta trayectoria docente. La subsecretaria era adems profesora en el Instituto de Formacin Docente de Baha Blanca e inspectora de Enseanza Primaria desde 1970. Haba participado en programas educativos ministeriales y en los Congresos Internacionales del Nio y la Televisin que se realizaban desde 1962.421 Unos meses antes de asumir fue nombrada directamente por el ministro como inspectora jefe y presidenta de la Junta Regional de Supervisin. La mayora de los cambios introducidos a la normativa se hicieron cuando estuvo Alonso de Dumrauf. De todo el perodo (1976-1983) fue la subsecretaria que permaneci ms tiempo en esa funcin. Durante su gestin, el ministro rm un convenio para
educadores latinoamericanos consuman las teoras educativas formuladas en los pases centrales sobre el capital humano, la modernizacin educativa y la planicacin educativa (Suasnbar, 2004; Puiggrs, 1997; Southwell, 1997). 419 Revista de Educacin y Cultura, Ao 1; N 1, 1976, La Plata, Buenos Aires, p. 49. 420 El Da, 3 de julio 1977, p. 5. Decurgez fue la primera mujer que en la provincia accedi al cargo de ministra de Educacin (1956-1958). Result una excepcin para la poca, ya que recin en la dcada de 1980 volvi a asumir otra mujer en ese mismo puesto. Decurgez fund adems la Liga de Amas de Casa (Feijo y Gogna, 1985). 421 En 1968 Alonso de Dumrauf fue becada para participar de un curso para tcnicos en medios de comunicacin; particip como auxiliar de la divisin Radio y Televisin Educativa de la Jefatura Zona III de Baha Blanca. En el Instituto de Formacin Docente dictaba las materias de Poltica Educativa, Legislacin y Financiacin del sistema, Prcticas de la Enseanza, Recursos Auxiliares de la Enseanza y Conduccin Educativa (El Da, 3-8-1977, p. 5).
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editar un suplemento educativo llamado Totpolos en el diario La Nueva Provincia de su ciudad, Baha Blanca, que era propiedad de la familia Massot, conocida por su adhesin a la dictadura y su estrecha relacin con los militares represores.422 Despus de dos aos en el gobierno, Dumrauf present su renuncia en octubre de 1979. Segn manifest pblicamente su alejamiento estaba previsto porque iba a realizar un viaje de estudios a Japn y posteriormente se jubilara. En su lugar el ministro puso a otra maestra e inspectora de Enseanza Primaria, esta vez de La Plata, Mabel Olga Cepeda de Ayerra. Solari record que prefera que estos cargos fueran cubiertos por personas que provengan del sistema, como forma de asegurar la consecucin de las metas y objetivos jados.423 Cepeda era Licenciada en Psicologa egresada de la Universidad Nacional de La Plata y su biografa profesional, como la de Dumrauf, estaba vinculada a las actividades que organiz el Ministerio.424 Cepeda permaneci hasta septiembre de 1980 cuando Solari, a pedido del gobernador, renunci para ser ministro de Obras Pblicas.425 Ahora bien, el nombramiento de dos mujeres fue original para la poca: si bien eran mayora en el sistema pocas veces accedan a esos niveles de conduccin. Como el mismo ministro resalt, los casos de Alonso y de Cepeda, junto
En ese momento en la direccin del diario tambin haba una mujer, Diana La Julio Pagano de Massot, nieta del fundador Enrique Julio Massot. El diario se comprometa a publicar sin cargo las noticias sobre educacin que le enviara el Ministerio a la revista Totpolos. 423 El Da, 25 octubre 1979, p. 1. 424 Mabel Cepeda haba hecho investigacin pedaggica en la Direccin de Enseanza Superior; fue asesora de Seminarios de Perfeccionamiento Docente en Escuela y Comunidad, Escuela Rural y Escuela de Adolescentes y Adultos; observadora en el Congreso Pedaggico del Magisterio; profesora de la Escuela Superior de Capacitacin; miembro del Congreso Internacional de la Organizacin Mundial para la Enseanza Preescolar. Dict cursos y conferencias sobre los fundamentos psicolgicos del aprendizaje; realiz investigaciones sobre ortografa en la escuela primaria, organizacin curricular, estudio dirigido, aprendizaje del concepto de nmero, aprendizaje de la lecto-escritura y desarrollo mental y su relacin con la estructura de grupo. (El Da, 25 octubre 1979, p. 1). 425 Durante unos meses ocup la cartera Abel Calvo, profesor de Castellano y Literatura. Calvo haba sido nombrado en 1956 ministro de Gobierno, Justicia y Educacin de la intervencin federal en La Rioja, entre julio de 1966 y febrero de 1967 fue ministro de Educacin en la Provincia de Buenos Aires y desde 1976 hasta 1979 fue rector de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. Con Calvo renunci Mabel Cepeda y asumi el licenciado Carlos Ernesto Gutirrez.
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con el de Decurgez, eran excepcionales para esos aos.426 Por qu el ministro las promocion? A modo de hiptesis sostenemos que Solari crea que las mujeres posean caractersticas particulares. La ideologa de la dominacin masculina les atribuye las cualidades de sumisin, obediencia y lealtad (Bourdieu, 2000). Es probable que, en base a estas creencias socialmente hegemnicas, Solari haya preferido a mujeres en vez de varones, que encarnaran los valores opuestos. Asimismo, gran parte de las funcionarias que asumieron como titulares de las diez Direcciones de Enseanza y presidentas de las JRS tambin fueron mujeres, inspectoras, y venan de la Direccin de Educacin Primaria.427 En este sentido, y como seala Joan Scott (2000), hay que evitar asumir posiciones esencialistas respecto de las mujeres y aceptar que no conforman una comunidad de intereses asociados a posiciones polticas buenas o de izquierda, y que presentan la misma variedad de puntos de vista polticos que exhiben los varones.428 Resumiendo, la gestin de Solari intent ganarse a los profesionales del sistema educativo especcamente, los inspectores para el plan que intentaba llevar adelante, colocndolos en el nivel central provincial y regional y
En las democracias occidentales y a lo largo del siglo XX las mujeres ocuparon mayoritariamente las reas del Estado relacionadas con lo social, la salud y la educacin, quedndoles prcticamente vedadas las de Economa, Trabajo e Industria, por ejemplo. El discurso de dominacin masculina supone que ellas estn especialmente preparadas para realizar tareas de enseanza, cuidado y servicio en virtud de sus cualidades naturales (Bourdieu, 2000). Asimismo, si bien las mujeres eran amplia mayora en el sistema, los varones estaban sobrerrepresentados en los cargos jerrquicos. En los ministerios masculinos, esta situacin en contrario nunca se daba. 427 Algunas de ellas fueron: Ileana Bertha Vilas (Directora Provincial de Educacin Post Primaria y Superior, 24-1-1979), Martha del Carmen Guerzoni (Directora Educacin Superior, 18-8-1977), Lydia Isabel Fischer (Directora Educacin de Adultos y Formacin Profesional, 15-2-1980), Emilse Elida Canale (Directora Educacin Diferenciada, 21-8-1978) y Nilda Noem Piaggio de Pioli (Directora Educacin Superior, 2-6-1978). Las Direcciones docentes, de acuerdo a la estructura del Ministerio en 1978, eran: Enseanza Preescolar; Enseanza Primaria; Enseanza Media, Tcnica y Formacin Profesional; Enseanza Superior y de Educacin Permanente; Enseanza Artstica; Educacin Fsica; Enseanza Diferenciada; Psicologa y Asistencia Social Escolar; Educacin de Adultos; y Enseanza No Ocial. Esta ltima se cre a principios de 1977 y atenda todos los servicios inherentes a los establecimientos no ociales de cualquier nivel, modalidad o rama de la enseanza, reconocidos, autorizados o incorporados por el Ministerio de Educacin. 428 Hasta el momento, la historiografa se ha ocupado mayoritariamente de las mujeres que fueron vctimas de la dictadura y no tanto de las que ocuparon cargos de conduccin en el gobierno del Proceso y/o lo apoyaron activamente. Vase, entre otros, Andujar et. al. (2005). Debemos agregar que el ministro Solari legisl en contra de los derechos de las mujeres, eliminando la licencia por maternidad para las docentes suplentes e interinas (Rodrguez, 2008a).
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brindndoles una oportunidad a las mujeres de ascender en la carrera como ningn otro ministro lo haba hecho antes. Con ello procuraba legitimarse y construir consenso alrededor de una poltica educativa que promova el control ideolgico y que haba provocado el alejamiento de cientos de docentes. Esto ltimo no tena ninguna relacin con los propsitos explcitos de la descentralizacin formulados pblicamente. En un contexto dictatorial las autoridades militares y civiles de nivel nacional y provincial armaban con insistencia que entre los docentes haba muchos subversivos. Desde 1976 hasta principios de 1980 estuvo suspendido el derecho a la estabilidad docente contemplado en el Estatuto del Magisterio de la provincia. Segn el ministro, la medida era necesaria para lograr la erradicacin de la penetracin ideolgica existente entre los diversos sectores de la docencia.429 Solari justic las sucesivas prrrogas de la ley armando que la tarea de erradicacin era muy dicultosa y los plazos resultaban exiguos.430 Es decir, resultaba implcito que las funcionarias deban colaborar con estas acciones denunciando a los subversivos para alejarlos de las aulas. En 1979 durante unas Jornadas de Descentralizacin Administrativa la subsecretaria reexion as sobre el grado de compromiso que haba que asumir en la funcin: Todos los que estamos aqu reunidos, estamos aqu porque queremos, hemos asumido con libertad el cargo que se nos ha ofrecido y estos son los cargos mayores de la Provincia de Buenos Aires. Quien no se identique y quien no quiera ser identicado con l, no le queda ningn otro camino ms que la despedida. Porque esto excede el plano de lo puramente profesional .431
Las Juntas Regionales de Supervisin: inspectores jefes e intendentes

La gura del inspector naci con la primera ley de educacin de la Provincia de Buenos Aires.432 Los inspectores pedaggicos eran docentes que haban
Ley N 8617. Boletn Ocial. N 18317, 21 julio 1976. Sobre las reformas que se hicieron al Estatuto, vase tambin Rodrguez ( 2008a). 430 Ley N 8725. Boletn Ocial. N 18474, 4 marzo 1977. 431 Alonso de Dumrauf E. J. II Jornadas de descentralizacin administrativa. En Revista de Educacin y Cultura. mayo-diciembre 1979, Ao 4. N 2 y 3. La Plata, Buenos Aires, pp. 167-173. 432 La primera Ley de Educacin de la Provincia de Buenos Aires, la N 988 de 1875, estableci que eran funciones de los Inspectores vigilar todas las escuelas pblicas y particulares de la provincia, visitndolas por lo menos una vez al ao. Segn Ins Dussel (1995), en los inicios, los
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concursado, posean estabilidad y en general trascendan en el tiempo a los ministros. La tarea de un inspector consista en visitar las escuelas y supervisar que todo se hiciera segn la normativa vigente. Si no era as, deban advertir a los docentes sobre las anomalas encontradas y, en los casos ms extremos, proponer que se iniciara un sumario administrativo (Rodrguez, 2008). Adems, los inspectores tenan que ser el nexo entre los planicadores de la poltica educativa y las escuelas (Tiramonti, 1989; Dussel, 1995). La concrecin exitosa de la poltica educativa o su fracaso dependan en buena medida del inspector, de sus creencias respecto de su viabilidad y de la relacin con los funcionarios del nivel central, las autoridades locales y los directores de las escuelas que estaban bajo su responsabilidad. Dentro del cuerpo existan los Inspectores de Enseanza que haban accedido por concurso, y los Inspectores Jefes nombrados de este conjunto por los Directores de Enseanza y que no tenan estabilidad. La reforma de Solari dispuso en enero de 1977 la creacin de las Juntas Regionales de Supervisin (JRS) conformadas por los Inspectores Jefes de todas las Direcciones y un presidente.433 En la misma norma se dividi a la provincia en siete regiones luego se sum una ms que venan a reemplazar las veinticuatro zonas de inspeccin que existan antes.434 A partir de esta nueva regionalizacin cada uno de los presidentes atenda una regin geogrcamente extensa que poda abarcar hasta veinte municipios.435 Segn el ministro Solari el sistema de inspeccin escolar era el sector que cumpla una de las ms iminspectores (varones) fueron colocados por encima de los docentes (mayoritariamente mujeres) a los que haba que vigilar, examinar, prescribir y ensear las prcticas correctas. Su legitimidad se bas en la pedagoga positivista y en un conocimiento acabado de la normativa. Con el tiempo, esta funcin se fue redeniendo. 433 Segn la normativa, el presidente de las JRS era el que organizaba las reuniones, estableca la agenda de trabajo, tena doble voto, ejerca supervisin inmediata sobre el personal asignado y tomaba decisiones en situaciones extraordinarias. En caso de ausencia del funcionario, la Subsecretara nombraba a su reemplazante. Las determinaciones de la Junta tenan el formato de disposiciones y recomendaciones. 434 Las sedes de las regiones se encontraban en las siguientes ciudades: Regin Primera, La Plata; Segunda, Morn; Tercera, Mercedes; Cuarta, Junn; Quinta, Olavarra; Sexta, Baha Blanca; y Sptima, Mar del Plata. En 1978 se form la Octava Regin en la zona del delta bonaerense, con sede en Tigre. 435 Solari, Ovidio J. A. Resolucin Ministerial N 110, enero 1977. Por ejemplo, la Primera Regin comprenda los distritos de: La Plata, Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Cauelas, Cnel. Brandsen, Chascoms, Ensenada, Esteban Echeverra, Florencio Varela, Gral. Belgrano, Gral. Paz, Lans, Las Flores, Lomas de Zamora, Magdalena, Monte, Quilmes y San Vicente. Los servicios de supervisin de las direcciones de Enseanza Superior y de Artstica tenan su sede en la ciudad de La Plata.
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portantes funciones dentro del sistema, y las JRS resolveran casi el 80 % de los asuntos que actualmente se elevan al organismo central.436 Paralelamente a las Juntas, funcionaba el sistema de supervisin tradicional en las Jefaturas de Regin a cargo de un inspector jefe. En la prctica, y a pesar de lo que armaba el ministro, varias de las funciones de unos y otros se superponan y la doble pertenencia de los inspectores jefes generaba numerosos conictos. La especicidad de las Juntas resida en que sus presidentes deban atender las relaciones con las municipalidades y las entidades privadas de la regin y asesorar a los intendentes sobre la preparacin y evaluacin de planes de construcciones y refecciones escolares.437 Como ya mencionamos, esta poltica era parte de un proyecto ms amplio de cierto grupo de los militares del Proceso y del gobernador bonaerense destinado a construir una futura democracia con un sistema de partidos y de dirigentes que salieran de los municipios. Estos seran los vecinos ligados a las asociaciones vecinales anes al rgimen (Garca Delgado y Silva, 1985; Gonzlez Bombal, 1985; Quiroga, 2004).438 Desde esta perspectiva, el Ministerio de Educacin provincial era visto como una herramienta estratgica para educar a los futuros ciudadanos con el objetivo de reemplazar a los viejos polticos. En palabras de Saint Jean, El problema argentino es un problema humano que debemos corregir en la escuela.439 Una vez creadas las Juntas Regionales de Supervisin el propsito era que comenzaran a organizarse una serie de actividades conjuntas. En octubre de 1978 la subsecretaria Alonso de Dumrauf ordenaba a los presidentes de las ocho Juntas que: Por expresa disposicin del Seor Gobernador, los Seores
Revista de Educacin y Cultura, Ao 2; N 1, ene-feb-mar 1977, La Plata, Buenos Aires, pp. 211 y 295. 437 Adems, las Juntas deban: asesorar a la Subsecretara y a las diferentes Direcciones de Enseanza sobre el establecimiento de objetivos, polticas y estrategias regionales de desarrollo; informar los planes del Ministerio de Educacin; coordinar las actividades de perfeccionamiento docente; planicar, organizar y supervisar el trabajo educativo; proyectar y proponer adecuaciones al currculum segn necesidades regionales y locales; ejercer poder de decisin en aquellos casos en los que la Subsecretara de Educacin o el Ministerio lo determinaran. (Solari, Ovidio J. A. Resolucin Ministerial N 110, enero 1977). 438 Las asociaciones vecinalistas estaban nucleadas desde 1974 en la Confederacin de Entidades de Fomento COENFO (Garca Delgado y Silva, 1985). La relacin con estas organizaciones estuvo lejos de ser armoniosa. El gobierno intervino varias de estas asociaciones consideradas sospechosas. Adems, se ocup de vigilar y/o intervenir las comisiones directivas de las cooperadoras escolares, al mismo tiempo que en la estructura del Ministerio se disolva la Direccin de Cooperacin Escolar (Conte, F. A. Directiva N 8. Subsecretara de Educacin. 19 agosto 1976). 439 El Da, 8 octubre 1977, p. 3.
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Intendentes Municipales desarrollarn, ante los alumnos de los establecimientos de nivel primario, medio y superior, clases, exposiciones, visitas guiadas, etc., a n de dar a conocer la labor que cada Comuna realiza en las diversas reas de su quehacer; como, asimismo, difundir los proyectos que programa implementar a corto y mediano plazo.440 La funcionaria haba elaborado un Anexo adonde se indicaban los temas que los intendentes podran desarrollar y la relacin con los contenidos de los diseos curriculares. Por ejemplo, los alumnos del nivel secundario tenan los siguientes contenidos programticos: 1- El Municipio. El municipio primera instancia poltica e institucional. Autoridades y funciones. Autarqua municipal. Las Juntas vecinales, sociedades de fomento. Los temas sugeridos para abordar con los estudiantes y relacionados con estos contenidos eran: Estructura del Gobierno Municipal. Misiones y funciones de su distintos organismos. Programas que desarrolla y/o encaran los entes municipales. El municipio y la educacin. Rol del municipio en la coordinacin de campaas de escolarizacin. Existan otros bloques de temas vinculados con las acciones tendientes a preservar el equilibrio ecolgico; el rol municipal y la Defensa Civil y rol de los municipios en la poltica para el Desarrollo encarada por el Gobierno Provincial.441 El objetivo pedaggico era transmitir un nuevo modelo de hacer gestin pblica: el municipio era el ejecutor de los planes de desarrollo y los actores que ayudaran al intendente en esta tarea seran los vecinos seleccionados especialmente, resultando una versin un tanto diferente de lo que en teora proponan los organismos internacionales sobre la participacin y la descentralizacin.442
Alonso de Dumrauf, E. J. Directiva N 48. Subsecretara de Educacin. 11 octubre 1978. Las citas que continan corresponden a esta misma directiva. 441 En diciembre de 1978 se aprobaron los contenidos mnimos de una nueva asignatura para el ciclo bsico del nivel secundario denominada Formacin Moral y Cvica y que eran muy similares a los que aqu se proponan. Los profesores deban impartir clases sobre: El municipio: primera instancia poltica institucional. La participacin ciudadana en la conduccin de la cosa pblica. El gobierno comunal: organizacin y funciones. Tambin se haba incluido otro contenido clave para la Junta Militar: Actividad privada y actividad del Estado: principio de subsidiariedad. Consejo Federal de Educacin. (1978) VII Asamblea Extraordinaria. Informe Final. Buenos Aires. Centro Nacional de Documentacin e informacin educativa. 442 Segn los organismos que promovan la descentralizacin, como el Banco Mundial, sta supona que la proximidad de los ciudadanos con las autoridades polticas en el nivel municipal promovera la rendicin de cuentas del sector pblico (accountability) dando como resultado una gestin ms transparente, participativa y efectiva (Escolar, Bada y Frederic, 2004; Orlansky, 1998). En un contexto autoritario, esta situacin no estaba prevista y la mayora de los jefes comunales en dictadura estuvieron lejos de ejercer un estilo participativo en los trminos internacionales.
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En la misma directiva, la subsecretaria dispona que el presidente de cada Junta estudiara los temas sugeridos y estableciera la prioridad en funcin de las necesidades zonales, incorporar otros contenidos que respondieran a las peculiaridades de cada partido y elaborara de manera conjunta con las autoridades municipales la programacin y los cronogramas tentativos de las actividades. Finalizaba advirtiendo que el xito de esta iniciativa del Superior Gobierno Provincial dependa de la uida comunicacin y contacto que establecieran los miembros de la Junta Regional con las Autoridades Municipales. Un ao ms tarde, en la inauguracin de una escuela en la localidad de Villarino, el ministro aseguraba que, a pedido del seor gobernador, todos los intendentes de la provincia iban a abrirles las puertas de las municipalidades para que los alumnos bonaerenses comprendieran a travs de una experiencia directa y rica, qu es gobernar.443 Esto les sera til, deca, cuando llegaran a la edad de elegir o ser elegidos, a su vez, gobernantes. Respecto de la campaa de escolarizacin mencionada en los temas a desarrollar por los intendentes, en 1978 el ministro orden conformar en todo el territorio de la provincia una Comisin de Escolarizacin que deba funcionar en cada municipio e integrarse con el intendente, un inspector de la JRS, el secretario de la UAU, un docente del CIE, un representante de alguna cooperadora y un miembro de entidades representativas del mbito industrial o comercial o agropecuario. La comisin tena que reunirse peridicamente para analizar y evaluar los datos referidos a la campaa. Dichas acciones se enmarcaban en la Campaa Nacional de Escolarizacin que vena organizando la Secretara de Estado de Informacin Pblica dependiente de la Presidencia de la Nacin, con el objetivo de revertir los altos ndices de desercin escolar que supuestamente existan.444 A medida que se le iban asignando estas nuevas responsabilidades estratgicas a los presidentes de las Juntas los criterios para elegirlos se fueron modicando. En un principio se dispuso que el puesto fuera rotativo entre los integrantes de la Junta y que durase un ao; luego que el presidente fuera electo por el subsecretario.445 Finalmente, en febrero de 1979 Solari orden
Revista de Educacin y Cultura, Ao 4, N 2 y 3, may.-dic. 1979, La Plata, Buenos Aires, p. 155. Los inspectores eran los encargados de elevar los informes a la Subsecretara con los resultados de las comisiones distritales. (Alonso de Dumrauf, E. J. Directiva N 19, 13 marzo 1978). En verdad, las estadsticas en esa poca fueron prcticamente inexistentes y las que haba eran poco conables (Tedesco, Braslavsky y Carcio, 1983). 445 Solari, Ovidio J. A. Resolucin Ministerial N 265, 1978. A mediados de 1979 eran 65 inspectores jefes en toda la provincia, unos ocho por Junta. Las Direcciones de Artstica y Superior no
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que la designacin la hiciera el ministro, pudiendo reemplazar al presidente de Junta cuando lo considerara necesario446. Ser presidente de Junta o integrante de la JRS fue para la mayora de los inspectores una oportunidad de ocupar cargos jerrquicos en la gestin ministerial. Varios de ellos permanecieron poco tiempo en esos espacios porque rpidamente fueron ascendidos al nivel central de la conduccin educativa. En julio de 1977 Josena Alonso de Dumrauf dej la presidencia de la Junta de Baha Blanca para ir a la Subsecretara de Educacin; en tanto que Nlida Wagner, presidenta de la Junta de Mar del Plata, asumi en septiembre como Directora de Enseanza Primaria y en 1978 fue Directora Provincial de Educacin Bsica. Posteriormente, otro grupo de presidentes y miembros de las JRS fue seleccionado para ser Directores de Enseanza y Directores Provinciales.447 Algunas de estas inspectoras tambin fueron elegidas para viajar a Estados Unidos a capacitarse durante varios meses en el marco de la poltica de perfeccionamiento docente emprendida por el ministro Solari.448
Los inspectores y el (mal) funcionamiento de las Juntas

La normativa producida por los funcionarios del Estado provincial revela, por un lado, los objetivos formales de la poltica educativa y por el otro, una serie de cuestiones acerca de cmo se estaba implementando dicha poltica. Lo que se desprenda de las circulares, disposiciones y resoluciones escritas por el ministro y las subsecretarias que iban dirigidas a estos inspectores jefes mayora mujeres era que el nuevo sistema de descentralizacin presentaba numerosos
tenan inspectores jefes, pero deban mandar algn inspector representante a cada organismo. 446 Solari, Ovidio J. A. Resolucin Ministerial N 169, 1979. Para reforzar el trabajo de las JRS en mayo de 1979 se incorpor ms personal: un Coordinador y un Secretario Tcnico. 447 Mara Marta Luzarraga de Bertolotti, presidenta de la JRS primera regin (La Plata), asumi como Directora Provincial de Servicios Educativos Especiales en octubre de 1979; Juana Nlida Arnesi, presidenta de la Junta tercera regin (Mercedes), result Directora de Enseanza Primaria en enero de 1979; Juana Mara Vanzato presidenta en la quinta regin (Olavarra) sucedi a Arnesi en el mismo cargo en octubre de 1979; Jos Mara Iriarte, presidente de la octava regin (Tigre) fue Director de Enseanza No Ocial. En noviembre de 1979 el inspector jefe integrante de la JRS de la primera regin, el prof. Norberto A. Assali, asumi como Director de Educacin Fsica. 448 Solari rm un convenio de cooperacin e intercambio con la American Association of State College and Universities y el Look Haven State College (AASCU) de Estados Unidos. Entre 1976 y 1981, viajaron a ese pas unos trescientos docentes bonaerenses.
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problemas. Los presidentes tuvieron dicultades para hacer funcionar las nuevas Juntas Regionales de Supervisin y continuaron realizando las tareas en el marco de las Jefaturas de Regin tradicionales. Las subsecretarias no consiguieron que se denieran en los hechos los nuevos roles de los integrantes de las Juntas y esto afect la constitucin y la existencia misma de esos organismos. En particular, la relacin entre la subsecretaria Dumrauf y los inspectores jefes y de enseanza se revelaba conictiva: la funcionaria admita que existan tensiones, los haba sancionado por el uso indebido de viticos, los acusaba de individualistas, de no saber elaborar las actas y armaba que no haban captado bien el espritu de las Juntas. Por su parte, los inspectores evitaban reunirse con la subsecretaria en el Ministerio. A ms de un ao de la reforma, en mayo de 1978, Alonso de Dumrauf organiz un encuentro con todos los inspectores del sistema educativo provincial porque, deca, era evidente la necesidad de un replanteo del rol del supervisor como integrante y/o presidente de Junta, como Jefe de Regin y como Inspector de rea.449 El problema era que persista la disparidad de criterios entre cada rama, nivel y modalidad en cuanto a objetivos, seleccin y empleo de tcnicas supervisivas. Para comenzar a encontrar soluciones la funcionaria los convoc a que organizaran reuniones para aportar sugerencias tendientes a estructurar un sistema de supervisin unicado.450 Tambin haba inconvenientes con inspectores de enseanza, aunque estos respondan ms a problemas nancieros que a preocupaciones pedaggicas. A mediados de 1978 la subsecretaria les recordaba a los inspectores que la visita a las escuelas era uno de los tantos medios del que poda valerse el supervisor para cumplimentar su misin. La presencia en los establecimientos era imprescindible para tomar contacto con la realidad no slo educativa sino socioeconmica-cultural. Les solicitaba que remitieran a las Direcciones y stas a la Subsecretara antes del 10 de julio un informe indicando el nmero de visitas que cada uno de ellos hubiese realizado a establecimientos escolares. Y les comunicaba que esos mismos datos deban ser remitidos trimestralmente a partir de ese momento.451 Ms adelante, y luego de haber ledo los reportes que
Alonso de Dumrauf, E. J. Directiva N 37. Subsecretara de Educacin, 10 mayo 1978. Otra directiva pretenda organizar mejor el sistema. La subsecretaria ordenaba a las Direcciones de Enseanza que programaran las reuniones con los Inspectores Jefes los das jueves y las reuniones de las JRS los das martes. (Alonso de Dumrauf, E. J. Directiva N 34. Subsecretara de Educacin. 2 mayo 1978). 451 Las siguientes citas corresponden a las directivas y circulares de Alonso de Dumrauf, E. J. nmeros 41, 73 y 38.
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ella misma haba pedido, la funcionaria denunciaba que se haban producido erogaciones considerables en concepto de viticos que no guardaban relacin con el contenido de los documentos y el nmero de encuentros efectuados. Esta situacin la haba llevado a la aplicacin de severas sanciones por el elevado monto de dinero que se les haba dado a los inspectores.452 En el marco de un ajuste presupuestario general, desde ese entonces, la subsecretara peda a los encargados de las Direcciones de Enseanza que controlaran mejor la apropiada relacin costo-rendimiento del servicios de supervisin. En otra directiva, la subsecretaria nuevamente admita que la innovacin que hemos protagonizado gener cierta tensin. Por esta razn les peda a los cuatro Directores Provinciales que recorrieran los distintos distritos de la provincia para tomar conocimiento sobre los problemas de los servicios educativos de cada rama y en cada distrito. Se les solicitaba que organizaran reuniones en el territorio con los intendentes, los integrantes de las JRS y los inspectores de rea, que visitaran las escuelas y tuvieran contacto con los representantes de las cooperadoras escolares. Unos meses despus Alonso de Dumrauf hizo otro pedido a los Seores Directores Provinciales: que realizaran un exhaustivo anlisis del accionar de cada una de las ocho Juntas, una evaluacin objetiva del cumplimiento de las misiones y funciones que se les asignaban, y una vericacin de las diversas actividades programadas y realizadas. En resumen, deban ponderar sus logros, sus falencias, los problemas que perturbaban su funcionamiento, a n de proceder a realizar ajustes que permitan en el futuro optimizar sus resultados.453 Ambos pedidos dejaban entrever que se desconoca la labor de los integrantes de las Juntas y que, para evaluarlos mejor, se recomendaba realizar consultas con los intendentes, otorgndoles funciones de control de aqullos. En otra resolucin se recordaba a los presidentes de las Juntas que deban elaborar un acta cada vez que se reunan, y elevarla a la Subsecretara. En octubre de 1978 Alonso de Dumrauf les pidi a los presidentes que le remitieran men-
Respecto de los viticos en agosto de 1981 se public en la prensa que se instruy un sumario administrativo al personal que trabajaba en Tesorera del Ministerio por manejo indebido de fondos pblicos. Las maniobras se habran cometido en relacin con el pago de viticos por un total estimado de cuarenta y cinco millones de pesos. (El Da, 13 agosto 1981, p. 5). 453 Alonso de Dumrauf, E. J. Circular N 53. Subsecretara de Educacin. 24 octubre 1978. Las Direcciones Provinciales eran cuatro y fueron creadas a principios de 1978: de Servicios Educativos Provinciales, de Servicios Educativos Complementarios, de Educacin Post Primaria y Superior, y de Educacin Bsica.
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sualmente una copia de las actas.454 Estos documentos eran un medio valioso de informacin al nivel decisorio ministerial sobre el funcionamiento del sistema en las regiones y los distritos. En estos informes deban estar registrados qu integrantes de la Junta estaban presentes y ausentes, y en este ltimo caso las razones y el nmero de faltas de ese agente. Tambin tenan que reejar lo que haca al fondo de los temas tratados, obvindose las referencias tangenciales, circunstanciales o de forma. El problema con las Juntas persista y en abril de 1979 la funcionaria armaba que eran necesarias ligeras modicaciones. Volva a plantear que los integrantes de las Juntas deban consultarse ms, ser menos individualistas y contribuir a conformar un verdadero sistema de supervisin. Las JRS, deca, fueron son el instrumento de la conduccin ministerial a nivel regin, por ello, no eran instancias de trmite sino entidades desburocratizadas. Este era el presupuesto bsico del proyecto descentralizador para las regiones. Hacia el n de su mandato poco haba cambiado: Alonso de Dumrauf se quejaba porque los presidentes de las Juntas no se reunan con ella en La Plata. Armaba que haba que solucionar algunos inconvenientes derivados de la ausencia de los presidentes de las Juntas Regionales de Supervisin a las reuniones plenarias convocadas por esta Subsecretara. No slo no iban, sino que tampoco la contactaban para avisarle y/o explicarle antes o despus del evento los motivos de la ausencia. La disposicin estableca que los presidentes deban comunicar dentro de lo posible con anticipacin suciente las inasistencias en que incurran a las reuniones plenarias convocadas por la suscripta y adverta que deban tomar conocimiento del temario tratado en la reunin de la que se hubieren hallado ausentes. Este estado de confusin descrito por la misma funcionaria coincida con las declaraciones que haban hecho dirigentes polticos para esa poca. y que ilustraban sobre cmo vean otros actores las reformas que estaba aplicando el ministro. A nes de 1978 trece ciudadanos bonaerenses pertenecientes a un partido poltico aliado a la dictadura, armaban: Es probable que sea en el campo de la educacin donde la administracin de gobierno haya cometido los desatinos ms visibles y menos subsanables, tales como la improvisacin y los planes y contraplanes que peridicamente se sucedan en la rbita del Ministerio de Educacin.455 La otra subsecretaria de Solari, Cepeda de Ayerra, volva a solicitar que los inspectores cumplieran su labor de realizar una com454
Las siguientes citas corresponden a las directivas y disposiciones de Alonso de Dumrauf, E. J. nmeros 57, 81 y 10. 455 El Da, 12 de diciembre 1978, p. 7.
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pleta asistencia tcnica en todos los servicios educativos. Se peda que las Jefaturas registraran las visitas en las correspondientes planillas para evaluar la labor del supervisor y analizar las circunstancias que inuyeron para que no se realizaran las visitas a los establecimientos.456 A estos problemas se sumaban las inasistencias del personal docente que tena servicios provisorios o asignacin de funciones en las UAU o en las JRS.457 Para solucionar el problema, Cepeda orden que se les suspendiera la designacin a los docentes que hayan incurrido en ms de 30 das de inasistencias al ao, cualquiera fuere la causa. En virtud del panorama que describan las funcionarias y otros observadores contemporneos, cabe deducir que los presidentes de las Juntas tampoco llegaron a organizar las mltiples actividades que el gobernador y el ministro les pedan que realizaran con los intendentes de los municipios, aunque no habra que descartar algunas acciones aisladas. En teora, los ocho presidentes tenan que articular dichas acciones con un total de 125 jefes comunales y supervisar el trabajo de otros tantos secretarios de inspeccin de las UAU. Como acabamos de ver, cada uno de ellos tambin se vio limitado porque dispona de pocos viticos (o ninguno) para viajar por el interior de una regin extensa que contena veinte o ms municipios. Sin embargo, no debemos reducir el problema a lo presupuestario exclusivamente. Es probable que la descentralizacin se haya visto afectada en parte por la alta rotacin de los presidentes de las Juntas y tal vez a causa de descreimiento y desconanza en la viabilidad del programa. Por qu aceptaron entonces esos cargos? Es posible suponer que, a la hora de dar el s, ellas vieron sobre todo una oportunidad de escalar posiciones dentro de un campo profesional donde, si bien eran mayora, histricamente tuvieron escasa o nula participacin en los lugares de poder y decisin.458
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Ayerra de Cepeda, M. Circular N 5. Subsecretara de Educacin. 26 noviembre 1979. Ayerra de Cepeda, M. Circular N 19. Subsecretara de Educacin. 6 marzo 1980. 458 Durante las primeras dcadas del siglo XX, hombres inuyentes como Leopoldo Lugones armaban que las mujeres no eran aptas para ser inspectoras. Hasta 1930 no hubo ninguna mujer inspectora a nivel nacional ni en los puestos de conduccin del Consejo Nacional de Educacin (Morgade, 1998).
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La transformacin de los Consejos Escolares en Unidades Administrativas nicas. La (fracasada) municipalizacin de las escuelas
Una de las primeras medidas tomadas en la provincia por el gobierno militar fue la declaracin de caducidad de todas las autoridades que componan los Consejos Escolares459 encargados de los trmites administrativos de las escuelas de cada municipio, y que estaban integrados por ciudadanos elegidos democrticamente por el voto.460 En agosto de 1976 se disolvieron los Consejos Escolares y fueron creadas por resolucin ministerial 1267/76 las Unidades Administrativas nicas (UAU). Estas dos medidas apuntaban a desplazar a los secretarios de inspeccin del perodo peronista anterior y a renovar el conjunto de esos cuadros. La manera de seleccionar a estos funcionarios fue cambiando a lo largo de la gestin de Solari hasta darle intervencin a los intendentes. Al principio, el ministro orden que las UAU fueran atendidas por los Inspectores de Primaria o personal jerrquico y docente.461 Luego dispuso que los seleccionaran los inspectores jefes nucleados en las JRS.462 En base a la directiva N 20 del gobernador Saint Jean que dispona Dar participacin a los intendentes en el proceso de designacin de los funcionarios provinciales con asiento dentro del mbito territorial del municipio, en noviembre de 1979 la subsecretaria Mabel Cepeda de Ayerra orden que para elegir al nuevo secretario de inspeccin se deba hacer una consulta a los Seores Intendentes.463 Segn la normativa, los inspectores nucleados en las JRS eran los responsables de las UAU, deban supervisar su trabajo y a n de ao calicarlos.
Decreto N 169. Boletn Ocial N 18248. 9 abril 1976. La primera ley de educacin de la provincia fue diseada por Domingo F. Sarmiento en 1875. Creaba los Consejos Escolares de Distrito, la gura del Director General de Cultura y Educacin y el Consejo General de Educacin (Pinkasz, 1992; Pineau, 1997). Estas tres instituciones fueron intervenidas, suspendidas o rehabilitadas por los distintos gobiernos a lo largo del siglo XX. 461 Decreto N 644. Boletn Ocial. N 18329. 9 agosto 1976. 462 El trmite era el siguiente: el docente deba inscribirse en la sede de la Junta Regional de Supervisin. Los inspectores hacan el anlisis y la evaluacin de los antecedentes, realizaban la entrevista individual o coloquio. Luego elevaban a la Subsecretara de Educacin el orden de mrito para que se realizara la seleccin nal. La normativa dispona que el candidato a Secretario de Inspeccin deba tener hasta cuarenta y dos aos de edad, ocho como mnimo de titularidad, no haber sido objeto de sanciones disciplinarias, tener condiciones para la conduccin y haber permanecido activo durante los ltimos tres aos (Alonso de Dumrauf, E. J. Circular N 69. Subsecretara de Educacin. 21 diciembre 1978). 463 Ayerra de Cepeda, M. Circular N 3. Subsecretara de Educacin. 26 noviembre 1979.
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Las UAU eran consideradas organismos fundamentales para los funcionarios bonaerenses. Se haban creado para materializar la poltica de descentralizacin y convertirse en una especie de smbolo del proceso descentralizador.464 Las autoridades dictatoriales pretendan redenir su rol y avanzar en la municipalizacin de funciones y servicios educativos que estaban en manos de la provincia, de acuerdo con las leyes del gobernador Saint Jean. A mediados de 1979, en el diario local se difundi un proyecto que habran planteado los funcionarios ministeriales que tena por objeto concentrar la mayora de las tareas en estos organismos municipales, situacin que provocara, deca el cronista, el cierre de dependencias dentro del Ministerio con el consiguiente despido de cientos de trabajadores. Segn las versiones periodsticas el ministro habra asegurado que en un futuro las UAU estaran preparadas para nombrar docentes, controlar, liquidar y hacer los pagos de sueldos, todas actividades que se hacan en el nivel central.465 Las UAU tendran atribuciones totales dentro de sus respectivas jurisdicciones.466 En la misma nota se le pregunt a Solari si el siguiente paso sera la transferencia de las escuelas de la provincia a las municipalidades, a lo que contest negativamente. Al otro da la subsecretaria admiti que se estaba pensando asignar ms funciones a las UAU pero neg que las medidas implementadas pretendieran en modo alguno afectar la estabilidad del personal administrativo con servicios en sede central, sino que tienen por objeto nal el logro de un sistema de educacin gil y moderno que la provincia necesita.467 Esta discu464 Revista de Educacin y Cultura, Ao 4, N 2 y 3, may-dic. 1979, La Plata, Buenos Aires, p. 210. Hasta 1976, los Consejos Escolares dependan de Primaria. De acuerdo a la normativa de 1976 las UAU concentraban los trmites administrativos de los establecimientos educativos de todos los niveles y modalidades del sistema y luego los derivaban al nivel central. La UAU reciba planillas de altas y bajas del personal docente; pedidos de designaciones, ubicaciones y ascensos de docentes; planillas de las plantas orgnicas funcionales; listados de los aspirantes a la docencia; informacin sobre matrcula inicial y nal; solicitudes de renovacin de servicios alimentarios y nuevas asignaciones; pedidos de mobiliario y material didctico; pedidos de personal de servicio; pedidos y necesidades de construcciones, refecciones y ampliaciones de edicios; informaciones de saldos expedidos por el Banco de las Cooperadoras; documentacin de las comisiones directivas de las cooperadoras; entre las ms importantes. 465 En consecuencia se eliminaran los Departamentos de Ingreso a la Docencia, Contralor Docente, Liquidaciones y Compilacin Mecnica que funcionaban en el Ministerio. 466 El Da 18 julio 1979, p. 5. 467 Aclar que los secretarios de inspeccin de once municipios estaban confeccionando a modo de ensayo los listados de ingreso a la docencia en todas las ramas de la enseanza y que se haba dispuesto una experiencia piloto sobre el contralor de la prestacin de servicios del personal docente y administrativo en los ocho distritos sedes de las JRS. Asimismo, mencion que a partir
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sin pblica revelaba dos cuestiones: por un lado, que un sector de la docencia y de otros trabajadores de la educacin denunci a las autoridades del ramo a travs de la prensa y consigui que el proceso en marcha se reviera, ya que en los hechos la descentralizacin de funciones fue limitada. En segundo lugar, el artculo se haca eco de ciertas versiones que armaban que el objetivo ltimo de la descentralizacin educativa a nivel nacional y provincial era el traspaso de las escuelas a los municipios, tal y como haba ocurrido en Chile bajo la dictadura militar de Augusto Pinochet.468 Esta propuesta tampoco prosper, probablemente por desacuerdos entre los militares argentinos, por presin de los mismos actores dentro del sistema educativo y porque el plan descentralizador impuesto por el ministro exhiba numerosas falencias. Al igual que con los presidentes de las Juntas, las mximas autoridades educativas se quejaban por el desempeo de los secretarios de inspeccin. A principios de 1981 el ministro de educacin que le sucedi a Solari bajo la gestin del gobernador Saint Jean, el profesor Abel Calvo, rm una directiva que resaltaba el deciente funcionamiento de las UAU: En virtud de haber constatado en algunas UAU la existencia de anomalas y falencias tanto de trmite como de atencin, a extremo tal que en algn caso se lleg al injusticable hecho de no prestar el servicio en da hbil y fuera del receso, se impone enfatizar el cumplimiento estricto de las normas que regulan su normal funcionamiento as como precisar algunos aspectos.469 Calvo recordaba que las UAU deban atender al pblico en el horario de 7 a 19 de acuerdo a lo que dispona el Estatuto del Empleado Pblico, sostena que el secretario de inspeccin deba tratar cortsmente al pblico, asesorar y orientar en el trmite a seguir, su facilitacin y toda informacin conducente a la legislacin vigente y que tena la obligacin de acentuar su actualizacin permanente. De esta directiva se desprendan varias cuestiones: que los secretarios incumplan su horario de trabajo, faltaban con frecuencia, atendan a los docentes de mala manera, los asesoraban equivocadamente, desconocan la normativa y estaban desactualizados. Asimismo, esta realidad dejaba al desnudo el prcticamente
de ese momento las UAU podrn tomar a su cargo las certicaciones de servicios, haberes y solicitudes de prstamos personales de instituciones crediticias, as como tambin la recepcin, control y aprobacin de la documentacin que, en cuanto a asignaciones familiares, presenten los agentes con servicios en los respectivos distritos. (El Da, 19 julio 1979, p. 5). 468 El caso ms paradigmtico de municipalizacin de la educacin fue el de Chile, cuando el gobierno militar de Pinochet traspas la totalidad de las escuelas bsicas y los liceos de enseanza media a los municipios (Viola Espnola, 1994). 469 Calvo, Abel. Directiva N 2. Ministerio de Educacin, 1981.
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inexistente control que los presidentes de las Juntas ejercan realmente sobre los encargados de las UAU.
Las Comisiones de Descentralizacin de Servicios Educativos: recorte presupuestario, infraestructura escolar y comedores
En mayo de 1977 el ministro Solari cre en cada municipio una Comisin de Descentralizacin de Servicios Educativos que se deba ocupar de ciertos aspectos del funcionamiento cotidiano de las escuelas. Todo lo que se haca all impactaba directamente en los establecimientos y en cada una de las localidades. La Comisin estaba presidida por el intendente o un delegado y deba estar integrada por un secretario de la UAU, un docente elegido por la JRS y un representante de las asociaciones cooperadoras reconocidas del distrito.470 Solari decidi girar las partidas presupuestarias directamente a los jefes comunales a travs de la rma de convenios y dispuso que dicho organismo se encargara de administrar el dinero destinado a la infraestructura escolar y al abastecimiento de los comedores escolares. En la prctica, el nuevo circuito administrativo haca ms largo el trmite y por ello, ms lento.471 Si bien armaba que los 559 convenios que haba rmado hacia 1978 reejaban el xito de la poltica
Decreto N 1037, 5 mayo 1977. En marzo de 1981, por otro decreto se agreg a la Comisin la presencia de un Inspector de Enseanza designado por la Junta Regional de Supervisin. (Decreto N 225. 24 marzo 1981). En junio de 1982 el ministro de Educacin Julio Lascano dictamin que la UAU volviera a denominarse Consejo Escolar, dado que se era el nombre que estaba contemplado en la Constitucin de la provincia y en la ley de Educacin (RM 2769/82). El mandatario se limit a cambiarle el nombre ya que conserv todas las funciones de las UAU. 471 Los primeros convenios se rmaron en octubre de 1976 y eran de cuatro tipos: refaccin, mantenimiento, ampliacin, y/o terminacin de edicios escolares, construccin de edicio o aulas, comedor, copa de leche y/o merienda reforzada y provisin de vajilla. Si se acordaba la refaccin y mantenimiento de edicios, el Ministerio se comprometa a nanciar casi siempre el 100% de la obra, o el 90%, o bien la totalidad del valor de los materiales. En los casos de la prestacin de servicios alimentarios el Ministerio abonaba la totalidad de los gastos. El aporte municipal era el de supervisar a travs de su Direccin de Arquitectura e Infraestructura Urbana a todas las escuelas del distrito y luego elevar un informe. La Comisin jaba los montos y las prioridades de acuerdo a las necesidades. A continuacin la Municipalidad por intermedio de la UAU invitaba al secretario de la Comisin, y ste a su vez a la directora y a un miembro de cooperadora del establecimiento indicado, a una reunin en la cual se les comunicaba el subsidio otorgado. La cooperadora deba presentar a la Secretara de Obras Pblicas tres presupuestos de los trabajos a realizar en la escuela y la Secretara de Obras Pblicas decida su aprobacin o no. La Municipalidad, si se aprobaba, entregaba entonces un cheque a nombre de la asociacin
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de descentralizacin, lo cierto era que a los problemas administrativos se les sumaba que los integrantes de las Comisiones no se reunan con la frecuencia que deban, y que el dinero prometido nunca llegaba o resultaba insuciente a causa de la creciente inacin. Los comedores escolares tenan problemas de todo tipo que se haban agravado a medida que pasaba el tiempo. Entre otras cosas que funcionaban desde marzo pero reciban las partidas presupuestarias en junio; las directoras solicitaban la ampliacin de los cupos de comida y se los negaban e incluso a veces se los reducan; haba escuelas que necesitaban un comedor y no se los daban. A esto se agregaban que faltaba personal para atender el servicio por el congelamiento de las plantas de empleados pblicos, y que el monto asignado por alumno no alcanzaba para lo mnimo. Por el lado de los planes de infraestructura, la escasez de edicios, que era ms aguda en el conurbano, se solucion de dos formas: reduciendo a menos horas cada turno, sobre-utilizando la capacidad de un solo establecimiento y proveyendo a los intendentes cientos de precarias aulas modulares de chapa.472 Una vez que Solari se alej de la cartera y en otro contexto social y poltico, desde 1981 empezaron a aparecer en la prensa varias notas cada mes que denunciaban el deterioro de las escuelas ubicadas en el distrito de La Plata. Los ttulos que encabezaban los artculos decan cosas como: Escuela N 62, sin copa de leche y con las instalaciones sucias, Escuela N 73 el aporte estatal es insuciente: hay alumnos que se marean por hambre, El estado crtico de la escuela N 9: agua contaminada e instalaciones sucias, Faltan porteros en las escuelas, Comedores escolares sin partidas sucientes, Escuela media N 2: incalicable estado de deterioro, Psimo estado de los baos en la Normal N 3, o En la escuela N 83, los baos no tienen ni puertas. En una escuela secundaria haban construido de manera transitoria unas precarias casillas de madera que funcionaban como aulas y que se asemejaban ms a un barrio de emergencia que a locales destinados a nes educativos.473 A esta falencia,
cooperadora para refacciones menores (techo, sanitarios y electricidad). Existan los convenios especiales de refacciones mayores para obras de ms envergadura. 472 Las escuelas con tres y cuatro turnos no fueron un invento de la dictadura. En 1974 el ministro peronista armaba que haba 165 mil nios que concurran a 196 escuelas con turnos reducidos. Respecto de las aulas, se hacan en los talleres del Ministerio, resultaban muy econmicas y podan armarse en poco tiempo. Solari armaba que dichas aulas se iran desmontando a medida que se reemplazaran por construcciones ms tradicionales. Hacia febrero de 1980 se haban hecho en total 1239 aulas para 87 mil alumnos. Los siguientes ministros continuaron proveyndolas. 473 El Da, 25 abril 1981, p. 7. Cabe aclarar que los dueos del diario El Da apoyaron al gobierno militar hasta el nal del Proceso. Del mismo modo que ocurri con otros diarios como La
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deca la crnica periodstica, se agregaba el hecho de que debajo de los pisos de madera se haban formado criadero de roedores.474 Los secretarios de inspeccin armaban que el problema era que no se reciban los fondos necesarios para sostener los servicios mnimos. Consultado por la situacin de la escuela N 83 el secretario de la UAU de La Plata, y miembro de la Comisin de ese distrito, explic: Lo que ocurre es que los 10 millones de pesos destinados a su refaccin no alcanzaron dado el estado deciente en que se encuentra. Por ello en la Comisin de Descentralizacin decidimos pedir al Ministerio mayor presupuesto, pero todava no haba llegado.475 Otro secretario deca que las prioridades de los comedores escolares y la copa de leche las determinaba la Comisin de Descentralizacin de Servicios Alimentarios, organismo que a veces chocaba en sus buenas intenciones con la escasa disponibilidad de fondos que aportaba el Ministerio.476 En 1983 el delegado de cooperadora del distrito de Berisso haba renunciado a la Comisin Descentralizadora porque todo andaba mal.477 Dependan de su gestin 24 escuelas primarias, 11 jardines de infantes y cuatro escuelas vespertinas primarias. Declaraba que cuando renunci, la partida para Berisso era de 51 mil pesos, de los cuales el Ministerio entreg la mitad. Adems, era octubre y ese organismo deba el dinero para la copa de leche desde agosto. Lo que giraba tampoco alcanzaba para nada y la diferencia la pagaban siempre la cooperadora, las docentes y la directora, a quienes habra que hacerles un monumento, conclua. Por su parte, un funcionario municipal se quejaba porque la municipalidad slo cumpla el papel de intermediario, aportando nicamente su trabajo, por el cual no perciba ningn benecio y s muchas veces las protestas por las obras que no se concretaban.478 Sin dudas, esta imposibilidad de poder solucionar los problemas concretos que acuciaban a las escuelas, desalentaba el trabajo al interior de las Comisiones y de las UAU. Del mismo modo, ao tras ao el ministro les ordenaba a sus
Nacin, publicaron varias notas que eran muy crticas a la poltica educativa. 474 Al parecer haba ratas en decenas de escuelas. La comuna platense haba iniciado a mediados de 1978 una campaa de desratizacin y reuni en el saln dorado de la Municipalidad al personal directivo y docente de 86 establecimientos a los efectos de exhortarlos a transmitir a los nios una serie de consejos y pautas para contribuir con otras acciones que en conjunto con el Ministerio de Educacin pondran en marcha. sta fue una de las pocas acciones conjuntas que se organizaron efectivamente entre la cartera educativa y el intendente de esa localidad. 475 El Da, 3 de septiembre 1981, p. 5. 476 El Da, 22 de octubre 1981, p. 1. 477 El Da, 16 de octubre 1983, p. 4. 478 El Da, 7 de septiembre 1981, p. 5.
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funcionarios que achicaran los gastos.479 Los secretarios de inspeccin deban reducir al mnimo el uso de energa elctrica, de gas y de telfono, y tenan que llevar el control de lo que se gastaba en cada establecimiento escolar del distrito. Si se constataba algn exceso el secretario y el directivo deban pagarlos con sus propios ingresos. Solari les peda que restringieran al mximo las erogaciones en concepto de fotocopias, correspondencia y viticos, el uso de vehculos ociales, los viajes en general y que evitaran alquilar locales en los municipios. En suma, los presidentes de las Juntas no podan trasladarse y tampoco comunicarse por telfono con los intendentes o los secretarios de inspeccin, y estos ltimos poco podan hacer en sus distritos. Ciertamente, el programa descentralizador encontr lmites materiales concretos en esta realidad, aunque habra que considerar, al igual que en el caso de los inspectores, que los secretarios tampoco crean plenamente en la factibilidad del plan de Solari.
Reexiones nales
En este artculo ilustramos un aspecto del funcionamiento del Estado dictatorial observando un rea (la educativa) ubicada en un mbito subnacional, haciendo foco en las segundas lneas de conduccin poltica (subsecretarios), en los profesionales de carrera (inspectores) y de la administracin escolar (secretarios de inspeccin), poniendo en perspectiva la condicin de gnero de los mismos, cuestin que en general se suele invisibilizar. Sealamos que estos funcionarios eran mayoritariamente mujeres, con ttulos secundarios completos (varias eran maestras normales), que estaban integradas plenamente al sistema y venan trabajando desde antes del golpe militar y continuaron hacindolo en la etapa democrtica. Mostramos que la descentralizacin se vio limitada tanto por cuestiones econmicas como por las actuaciones de los responsables de su ejecucin (inspectores y secretarios de inspeccin), que estuvieron marcadas por la ambigedad, a causa tal vez de cierta desconanza en la ecacia del programa descentralizador. Habra que preguntarse si ste no era, en denitiva, un modo de relacionarse con los planicadores de la poltica que era previo a la dictadura. Este desfasaje entre la letra de la normativa y su aplicacin en la prctica era un fenmeno comn para los actores del sistema educativo y
479 A continuacin citaremos el contenido de las directivas N 1, 2, 10, 23, 41, 42, 65, 71 y 85 dictadas entre 1976 y 1980.
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fue esta manera de hacer las cosas que las subsecretarias, siendo ellas mismas inspectoras, trataron de modicar y no consiguieron. 480 Por otra parte, es posible armar que las mujeres aceptaron los puestos jerrquicos (directoras de rama y presidentas de Junta) no tanto por la creencia en el proyecto dictatorial sino, ms bien, atendiendo a sus propios intereses y motivaciones de ascender en la carrera profesional. En base a ello podramos asegurar que no existi una correspondencia lineal y unvoca entre el hecho de ocupar un cargo en el gobierno autoritario y el de hacer literalmente lo que solicitaran el ministro o el gobernador. En denitiva, antes que elaborar generalizaciones sobre las actitudes de los funcionarios de carrera del Estado durante el gobierno dictatorial, habra que analizar cada caso en particular.481 Con esto no pretendemos negar que ciertos directivos e inspectores generaron efectivamente en las escuelas climas de opresin, de censura y de autocensura, pero esta memoria sobre el pasado debe completarse con otras que circulan en los testimonios orales de docentes (y padres) que recuerdan la etapa de la dictadura como altamente positiva, adonde reinaba el orden en la escuela, los alumnos iban prolijos, aseados y respetaban a los maestros y profesores, gracias a la labor de estos mismos funcionarios. Es necesario apuntar que la descentralizacin como poltica no era nueva ya que haba sido planteada durante el perodo peronista anterior y nuevamente fue propuesta despus de la dictadura.482 La originalidad de los militares fue ligarla al principio de subsidiariedad y al control ideolgico. Respecto del control que deban realizar los encargados de estas medidas y que generalmente terminaban en la denuncia, no hemos encontrado datos empricos en las
Estamos siguiendo el argumento del neoinstitucionalismo respecto de cmo los modelos previos de actividad gubernamental y la herencia poltica que poseen las estructuras estatales afectan las posibilidades de formular y aplicar nuevas polticas gubernamentales (Weir y Skocpol, 1993). 481 Como sostiene Daniel Lvovich (2008, y en este volumen), en base a otros estudios europeos habra que comenzar a contemplar en los anlisis que la experiencia histrica de los trabajadores en Argentina del sector privado o pblico durante la dictadura no puede reducirse a la colaboracin o la resistencia y ms bien convendra dar cuenta de la variedad de experiencias y actitudes. 482 El ministro de educacin peronista, Alberto Baldrich, en marzo de 1974 haba planteado, como parte de su Proyecto Educativo para el Trienio 1974-1977, un Plan de descentralizacin gradual de los servicios administrativos de la educacin bonaerense. En plena democracia, las autoridades educativas de 1988 anunciaban a travs de la revista ocial que la Direccin de Planeamiento estaba elaborando un proyecto de Regionalizacin, Descentralizacin y Nuclearizacin Educativas destacando el carcter democratizador del mismo y evitando mencionar la experiencia de descentralizacin que llev a cabo la dictadura.
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fuentes que utilizamos que nos ilustraran sobre cmo se ejerca en la prctica. Sabemos por testimonios de las vctimas que hubo secretarios de inspeccin, inspectores, directores y hasta preceptores involucrados en estas actividades que provocaron el cese, exilio, secuestro y desaparicin de cientos de docentes y estudiantes.483 Este tema en particular deber ser investigado en futuros trabajos acadmicos, describiendo los mecanismos y las personas que hicieron posible el plan represivo en el mbito educativo. A modo de eplogo diremos que una de las primeras medidas que tom el gobierno democrtico en marzo de 1984 fue la de eliminar las Juntas Regionales de Supervisin y retornar a los integrantes de las Juntas, a las funciones naturales de sus cargos bajo dependencia directa y nica de la Direccin de Enseanza de pertenencia. En la resolucin se les peda a los directores que reubicaran a todo el personal, que dispusieran la reutilizacin de los lugares fsicos, el destino del patrimonio y de los archivos. Las autoridades dejaron vigentes las Jefaturas de Regin, las ampliaron a trece, y en agosto de 1985 devolvieron las antiguas funciones a los Consejos Escolares. En relacin con esto habra que indagar qu ocurri con las trayectorias de los que participaron en aquel proyecto descentralizador, evitando las miradas apriorsticas y contemplando la complejidad y la variedad de matices que caracteriz a ese perodo.
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483 Hubo casos como el del Colegio Nacional de Buenos Aires donde los preceptores realizaban informes sobre los alumnos y fueron responsables del secuestro de varios estudiantes, as tambin se conocen las actuaciones de algunos inspectores o directores de establecimientos que se ocuparon de denunciar a colegas subversivos. Segn la Comisin Nacional sobre Desaparicin de Personas y la Comisin Provincial por la Memoria casi 6% de los desaparecidos son docentes, y hay 340 estudiantes secundarios desaparecidos en todo el pas. En la ciudad de La Plata, el 16 de septiembre de 1976 ocurri el operativo recordado como la noche de los lpices cuando se secuestr a diez estudiantes secundarios bajo la responsabilidad del gobernador Saint Jean, de Ramn Camps (jefe militar de la polica bonaerense) y del comisario Miguel Etchegolatz (director de la Brigada de Investigaciones de la misma fuerza). Siete de ellos an permanecen desaparecidos.
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Noticia sobre los autores

Mximo BADAR IDAES-UNSAM. CONICET Email: mbadaro@yahoo.com Ernesto BOHOSLAVSKY Doctor en Historia por el Instituto Universitario Ortega y Gasset (Universidad Complutense, Madrid). Investigador-docente del Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Investigador adjunto del CONICET. Se ha concentrado en temas de historia del control social y de pensamiento de las derechas en Argentina y Chile. Email: ebohosla@ungs.edu.ar Fernando CASULLO Profesor en Historia por la Universidad Nacional del Comahue. Becario doctoral del CONICET y alumno del doctorado en Historia de la Universidad de San Andrs. Es profesor de Historia Econmica y Social en la Universidad Nacional del Comahue. Se ha especializado en temas de historia de la justicia y de conformacin del Estado. E-mail: fcasullo@yahoo.com Mara Silvia DI LISCIA Doctora en Historia por el Instituto Universitario Ortega y Gasset (Universidad Complutense, Madrid). Profesora Asociada regular en el Departamento de Historia de la Universidad Nacional de la Pampa. Se ha concentrado en historia de la salud y de la enfermedad en Argentina. E-mail: silviadi@fchst.unlpam.edu.ar
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Noticias sobre los autores
Sabina FREDERIC Licenciada en Ciencias Antropolgicas (orientacin socio-cultural) y Especialista en Planicacin y Gestin de Polticas Sociales (Universidad de Buenos Aires). PhD en Antropologa Social (Universidad de Utrecht Holanda). Profesora Adjunta Regular de la Universidad Nacional de Quilmes. Investigadora del CONICET. Directora del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Quilmes. Se ha especializado en antropologa de la poltica, profesionalizacin policial y militar. E.mail: frederic@unq.edu.ar Hernn GONZLEZ BOLLO Profesor y licenciado en Historia (Universidad de Buenos Aires), y magster y doctor en Historia (Universidad Torcuato Di Tella). Es Profesor adjunto del Departamento de Economa de la UMSA y profesor invitado de la Maestra en Sociologa y Ciencias Polticas de FLACSO. Sus temas de especializacin son el impacto de las categoras, objetos y mediciones de la estadstica pblica en los imaginarios polticos y sociales, el lugar de la esfera tcnica en la gestin de las polticas pblicas y el poder tecnocrtico de los economistas gubernamentales. E-mail: hgbollo@bertel.com.ar Ricardo GONZLEZ LEANDRI Grupo de Estudios Americanos. Instituto de Historia del Consejo Superior de Investigaciones Cientcas. Email: rgleandri@eehaa.csic.es Emmanuel KAHAN Profesor y Licenciado en Historia (Universidad Nacional de La Plata). Graduado en la Maestra en Historia y Memoria (Universidad Nacional de La Plata) y, actualmente, est realizando el Doctorado en Historia en esa misma universidad. Es docente de Teora Poltica en la Universidad Nacional de La Plata. Ha abordado diversas problemticas referidas a los judos en Argentina durante el siglo XX. Su investigacin en curso es sobre las actitudes sociales de miembros de la colectividad juda durante la ltima dictadura. E-mail: emkahan@yahoo.com
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Daniel LVOVICH Doctor en Historia por la Universidad Nacional de La Plata. Investigadordocente del Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Investigador del CONICET. Se ha dedicado a historia del antisemitismo en la Argentina del siglo XX y actualmente se encuentra concentrado en el estudio de la ltima dictadura. Email: dlvovich@ungs.edu.ar Mara POZZIO Licenciada en Sociologa por la Universidad Nacional de La Plata. Se encuentra haciendo su tesis de Maestra en Antropologa Social del IDES-IDAES/Universidad Nacional de San Martn. Docente universitaria, actualmente es becaria de estudio de la CIC e investigadora de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Trabaja sobre temas de polticas pblicas y gnero, especialmente en el rea de salud. E-mail: mariapozzio@gmail.com. Karina Ins RAMACCIOTTI Profesora, Licenciada y Doctora en Historia por la Universidad de Buenos Aires. Jefa de Trabajos Prcticos de Historia de la Medicina en la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires. Se especializa en el estudio de las polticas sanitarias argentinas del siglo XX. E-mail: karinaramacciotti@arnet.com.ar Laura Graciela RODRGUEZ Profesora y Licenciada en Historia. Magster en Ciencias Sociales (FLACSO/ Buenos Aires) y Doctora en Antropologa Social (Universidad Nacional de Misiones). Profesora Adjunta de la Universidad Nacional de La Plata e Investigadora del CONICET por el Instituto de Desarrollo Humano (UNGS). Sus temas de inters son educacin y dictadura, historia poltica y social de la Argentina contempornea, antropologa de la poltica y la relacin entre gnero y poltica. E-mail: laura.rodrig@speedy.com.ar
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Noticias sobre los autores
Jos Antonio SNCHEZ ROMN Licenciado en Geografa e Historia por la Universidad Complutense de Madrid. Doctor en Historia por el Instituto Universitario Ortega y Gasset-UCM. Profesor de Historia Contempornea en la Universidad Complutense de Madrid. Se especializ en historia de la industria azucarera argentina. En la actualidad est terminando un libro sobre la historia de los impuestos en Argentina en el siglo XX. E-mail: sanchezroman@ccinf.ucm.es Germn SOPRANO Doctor en Antropologa Social, Master en Sociologa y Profesor en Historia. Profesor de la Universidad Nacional de La Plata y de la Universidad Nacional de Quilmes. Investigador del CONICET. Investiga sobre formas de sociabilidad de dirigentes y militantes polticos, funcionarios estatales, acadmicos universitarios y militares. Email: gsoprano@unq.edu.ar
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