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De las Preferencias Privadas a Una Filosofa del Sector Pblico

James Buchanan* *Profesor y Director General del Center for the Study of Public Choice, Virginia Polytechnic Institute. Doctor en Economa, Universidad de Chicago. Ha sido profesor en las Universidades de Miami, Virginia y de California (Los Angeles). Autor de ms de diez libros y numerosos artculos.

De las preferencias privadas a una filosofa del sector pblico


James Buchanan

Las polticas de gobierno surgen de una estructura institucional altamente compleja e intrincada, formada por hombres y mujeres comunes, muy poco diferentes al resto de nosotros.
I. La Teora Econmica de la Poltica

Por qu llamamos a nuestra subdisciplina la teora "econmica" de la poltica? Qu hay en ella que sea peculiarmente "econmico"? Para situarnos en la senda correcta, creo que podemos volvernos hacia Duncan Black. Black inicia su trabajo estableciendo, en forma muy simple, que para su anlisis un individuo no es ms que un conjunto de preferencias, una funcin de utilidad, como nosotros la llamamos. Una vez que se acepta esta definicin, aparentemente inocente, de un individuo, usted est realmente atrapado. Si quiere afirmar que los individuos tienen preferencias similares, est en una posicin en que debe, forzosamente, explicar por qu; y si usted no puede pensar en una buena razn para que ello deba ser as, debe admitir que las preferencias pueden diferir a travs de las personas. A partir de estos principios inocentes, la teora econmica de la poltica emerge como algo natural. La teora es "econmica" en el sentido que, como en la teora econmica tradicional, su base analtica son los individuos, no entidades colectivas, ni sociedades, ni comunidades, ni estados. La base analtica son personas que viven, eligen y economizan. Si se permite que estas personas tengan diferentes preferencias y si aceptamos tambin que algunos aspectos de la vida son inherentemente colectivos o sociales en lugar de puramente privados, el problema central de las decisiones pblicas salta ante usted de golpe. Cmo sern reconciliadas las diferentes preferencias individuales para lograr resultados

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que, por definicin, deben ser compartidos por todos los miembros de la comunidad? La pregunta positiva es: Cmo son reconciliadas las diferencias bajo las instituciones polticas que observamos? Esta pregunta se acompaa por una normativa: Cmo debieran reconciliarse las diferencias entre los individuos en resultados deseados? Aun a este nivel ms elemental, debemos examinar el propsito de la colectividad. A menudo he contrastado el enfoque "econmico" de la poltica con lo que he llamado el enfoque "juicio de la verdad". Los individuos pueden diferir en sus juicios sobre los que es "verdadero" y lo que no lo es, y es posible que, ocasionalmente, podamos desear la formacin de instituciones que esencialmente recolecten o registren las opiniones de varias personas para llegar a una buena estimacin de lo que es "verdadero" o "correcto". El mejor ejemplo que se nos puede ocurrir es el de un jurado. El acusado es culpable o no, y nosotros utilizamos el jurado para determinar cul de estas opiniones es "verdadera". Pero para asuntos de poltica ordinaria, la cuestin no es sobre la veracidad o falsedad de las alternativas. El problema es reducir las diferencias individuales o preferencias a resultados, y sera engaoso llamar a stos verdaderos o falsos. Podemos volver al paralelo con la teora econmica estndar. Un resultado emerge de un proceso de intercambio, de compromiso, de ajuste mutuo entre varias personas, cada una de las cuales tiene sus propias preferencias respecto a las alternativas. An ms, la satisfaccin de estas preferencias privadas ofrece en primer lugar la raison d'tre para la accin colectiva. Los miembros de una congregacin deciden, de algn modo, que la iglesia ser pintada de azul en vez de verde, pero no es apropiado hablar de algunos de estos colores como si fuera el "verdadero". Los miembros de una junta escolar deciden contratar a la seora Prez y no al seor Gmez, pero nosotros difcilmente podemos decir que el candidato exitoso encarna la "verdad".

La paradoja de la votacin

Djenme retornar a los esfuerzos iniciales de Duncan Black, enfrentado al problema central. El lugar de partida natural para Black fueron los comits ordinarios que se usan para gobernar muchos tipos de actividades colectivas. En esto, Black estuvo probablemente influenciado por su propia participacin en el engranaje utilizado para tomar decisiones universitarias, al igual que Lewis Carrol ha sido influenciado por su propia participacin

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en el comit gobernante de la Iglesia de Cristo en Oxford. Y es por medio de Duncan Black que sabemos que la reivindicacin para el Reino Unido de las primeras ideas en la teora de la votacin en su mayor parte se apoyan en Lewis Carrol, quien se uni al noble francs, Condorcet, para transformarse en las dos figuras ms importantes en la "historia de la doctrina", antes de la mitad de este siglo. Cmo llegan a decisiones los comits cuando el acuerdo entre todos los miembros es imposible? La simple observacin sugiri la importancia de analizar la votacin de mayora simple en trminos formales. Cuando Black llev a cabo este anlisis, estuvo, creo, algo desilusionado, aunque no sorprendido, al encontrar que puede no existir mocin o propuesta (a candidato) de entre un conjunto fijo de posibilidades que derrote a todas las dems en una serie de pruebas de mayora de uno contra uno. Puede no existir una mocin de mayora. Si ste es el caso, la votacin de mayora simple producir un ciclo de rotacin continua entre un subgrupo o subconjunto de las alternativas disponibles. El resultado colectivo depender del punto en que se detenga la votacin, el que a su vez depender de la manipulacin de la agenda, como asimismo de las reglas de orden. El miembro del comit que pueda asegurar que su mocin o reforma preferida sea votada justo antes de la clausura, a manudo gana el juego estratgico que siempre se plantea con las reglas de mayora (es interesante, aun hoy en da, observar las reacciones de los miembros de un comit cuando un economista de decisiones pblicas establece que el resultado de una deliberacin bien puede depender de las reglas de votacin adoptadas). La "paradoja de la votacin" se convierte en uno de los ingredientes principales de cualquier discurso sobre decisiones pblicas.

La "paradoja de la eleccin social (colectiva)" de Arrow


Slo poco tiempo despus de los primeros esfuerzos de Black, Kenneth Arrow (ganador del Premio Nobel en Economa) hizo frente a un problema algo distinto y ms general, aunque lleg a la misma conclusin. Arrow trat de construir lo que algunos economistas llaman una "funcin de bienestar social" destinada a ser til para guiar a la autoridad planificadora de una sociedad. Intent hacerlo amalgamando la informacin sobre las distintas preferencias de los miembros individuales, y estaba dispuesto a suponer que las preferencias individuales exhiben las propiedades estndar requeridas en las personas que hacen elecciones ordina-

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rias de mercado. Para su sorpresa, Arrow encontr que tal "funcin de bienestar social" no poda ser construida; el objetivo era una imposibilidad lgica, dada la satisfaccin de ciertas condiciones laterales razonables. La paradoja de la votacin pas a ser la paradoja ms seria y general de la eleccin colectiva o social.
Quizs es injusto para ambos, pero creo que Duncan Black habra sido ms feliz si hubiera podido descubrir que las reglas de votacin de mayora producen resultados consistentes, y que Kenneth Arrow habra estado ms contento si hubiese sido capaz de demostrar que poda construirse la funcin de bienestar social. Black estaba, y segn mi conocimiento permanece, consagrado al gobierno por regla de mayora; Arrow era, y segn mi conocimiento sigue siendo, un defensor de la planificacin social. Black comenz inmediatamente a buscar el conjunto de condiciones que deben cumplir las preferencias para que la votacin por mayora se muestre consistente. Se le ocurri la idea de "unimodalidad", que significa que si todas las preferencias individuales sobre las alternativas pueden ser ordenadas a lo largo de una sola dimensin, de forma tal que exista una sola moda para cada votante, existir una sola mocin o propuesta mayoritaria (o candidato). Esta alternativa ser aquella que sea la ms preferida por el votante medio, dentro del conjunto de propuestas disponible. En esta situacin, la votacin de mayora produce un resultado definitivo, y satisface a los votantes que estn en el medio ms que a los votantes de alguno de los extremos. Por ejemplo, si quienes votan sobre presupuestos escolares pueden ser divididos, en general, en tres grupos de tamao comparable grandes gastadores, gastadores medios y poco gastadores, los gastadores medios tendrn el control bajo la votacin de mayora ordinaria, siempre que los muy gastadores ni los poco gastadores consideren el gasto medio como la peor alternativa entre las tres. Los tericos formales de la eleccin colectiva o social, horrorizados con el teorema de imposibilidad de Arrow, siguen tratando de examinar las restricciones sobre las preferencias individuales que se requeriran para generar ordenamientos sociales consistentes.

II. La Teora de las Constituciones


En este punto de mi resumen debo introducir los orgenes de mi propio inters en decisiones pblicas, y mi propia contribucin, junto con aquellas de mi colega, Gordon Tullock. Tal como Duncan Black, llegu a las decisiones pblicas por mi frustracin intelectual con la teora ortodoxa de finanzas pblicas pre-Segun-

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da Guerra Mundial, al menos tal como la aprend en los trabajos en ingls de economistas tales como A. C. Pigou y Hugh Dalton en el Reino Unido, y Harold Groves y Henry Simn en EE.UU. Para m no tena sentido analizar los impuestos y los gastos pblicos independientemente de algunas consideraciones del proceso poltico a travs del cual se toman las decisiones sobre estos dos lados de la

cuenta fiscal. La teora de las finanzas pblicas no puede estar totalmente separada de una teora de la poltica. En el camino a esta crtica bsica de la ortodoxia, fui enormemente influenciado por Wicksell, por una parte, y por algunos de los tericos italianos, por otra. Uno de mis primeros artculos publicados,1 en 1949, bsicamente fue una splica por una metodologa mejor. Mi reaccin inicial al teorema de imposibilidad de Arrow no fue de asombro. Dado que los resultados polticos surgen de un proceso en el cual participan muchas personas y no de alguna misteriosa mente de grupo, por qu habra alguien de esperar que las "funciones de bienestar social" fueran consistentes internamente? En realidad, como argument en mi trabajo de 1959 sobre Arrow,2 me pareca que, si las preferencias individuales son tales como para generar un ciclo, entonces tal ciclo, o tal inconsistencia, ser preferida a la consistencia, dado que esta ltima llevara a la imposicin de la voluntad de algunos miem-

bros del grupo sobre los otros.


Decisiones pblicas: enfoque positivo

La prxima etapa en mi secuencia lgica lleg cuando Gordon Tullock y yo empezamos a analizar cmo pueden operar realmente las reglas de mayora lo que Dennis Mueller ha llamado 'enfoque positivo de las decisiones pblicas'. Tullock desarroll su ahora clsico artculo de 1959 sobre la votacin de mayora y el intercambio mutuo de votos ("logrolling"), en el cual demostr que una secuencia de votaciones de mayora sobre los proyectos de gasto financiados con la recaudacin de impuestos generales podra sobreextender el presupuesto y podra, en realidad, hacer que todos estuvieran peor de lo que estaran sin accin

Este artculo, junto con varios otros anteriores, incluyendo mi ensayo sobre los escritores italianos, est reimpreso en mi libro Fiscal Theory and Political Economy, University of North Carolina Press, Chapel Hill, 1960. 2 Comprendido tambin en el libro citado ibd.

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colectiva.3 El ejemplo de Tullock era el gasto en muchos proyectos de caminos separados, todos los cuales son financiados con la recaudacin de un impuesto general, pero la misma lgica puede extenderse a cualquier situacin donde haya muchos electores que influyan independientemente sobre los patrones presupuestarios. Llegamos a la idea que el dominio ideolgico aparente de la regla de mayora debe ser examinado ms detenidamente. Esto, a su vez, requiere que examinemos las alternativas a la regla de mayora, y que empecemos a construir una "teora econmica de la constitucin poltica", de lo cual naci The Calculas of Consent en 1962. Este libro ha logrado cierto grado de xito, lo que ha sido una gran satisfaccin para nosotros. Usamos los supuestos econmicos comunes sobre el comportamiento maximizador de utilidad de los individuos, y tratamos de explicar por qu las reglas especficas para tomar decisiones deben emerger de un nivel de deliberacin constitucional. Para desarrollar esta explicacin, necesitamos algunos medios o recursos que nos permitiran pasar el propio inters individual a algo que podra tomar el lugar de "inters pblico". A menos que pudiramos localizar tal recurso, nos habramos quedado en los modelos polticos de suma cero, donde cualquier ganancia es compensada con prdidas. Superamos este problema observando cmo se establecen las reglas para juegos comunes de saln antes que se conozca la reparticin de las cartas. La incertidumbre sobre dnde estar nuestro inters en una secuencia de rondas de juego llevar a la persona racional, por su propio inters, a preferir reglas, o arreglos, o constituciones que parezcan "justas", no importando cul ser la posicin que pueda ocupar finalmente. Usted conocer, por supuesto, la afinidad entre este enfoque que usamos Tullock y yo en The Calculus of Consent y el desarrollo en trminos mucho ms generales por John Rawls en su tratado monumental, A Theory of Justice (1971). Rawls ha discutido su idea central de "justicia como imparcialidad" (justice as fairness) en varios artculos publicados en la dcada del 50; y mientras que nuestro enfoque surgi, creemos, en forma independiente a partir de nuestro intento inicial de buscar un criterio para reglas preferidas, no discutimos la fuente de las ideas. Realmente, las ideas bsicas en la nocin de "justicia como imparcialidad" pueden ser encontradas tambin en el trabajo de otros estudiosos anteriores a los primeros artculos de Rawls. Nuestro libro fue una mezcla de anlisis positivo de las reglas
3 Gordon Tullock, "Problems of Majority Voting" Journal of Political Economy, vol. 67, diciembre de 1959, pgs. 571-79.

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de decisin alternativas y una defensa normativa de ciertas instituciones polticas norteamericanas que deben sus orgenes a los Padres Fundadores, y a James Madison en particular. Consideramos que nuestro anlisis "explic" caractersticas de la herencia poltica norteamericana, lo que no parece capaz de hacer la ciencia poltica ortodoxa. Explcita y deliberadamente, defendimos los lmites constitucionales sobre la votacin mayoritaria. En un sentido algo ms fundamental, defendimos la existencia de restricciones constitucionales per se; justificamos los lmites al ejercicio de la democracia mayoritaria. En este aspecto, yo argumentara que la historia poltica norteamericana ha sido "superior" a la britnica, donde ni en teora ni en la prctica se han impuesto restricciones al ejercicio de las mayoras parlamentarias o legislativas comparables a aquellas que existen en Norteamrica. Por ejemplo, sera difcil concebir en un ciclo norteamericano de nacionalizacin, desnacionalizacin y renacionalizacin de una industria bsica, solamente por el cambio de la mayora legislativa entre los partidos.

III. La Oferta de Bienes Pblicos


Ahora quiero llevar algunas de las primeras contribuciones de decisiones pblicas a una perspectiva metodolgica. El trabajo primitivo de Black sobre los comits, la bsqueda de una funcin de bienestar social por parte de Arrow, nuestro propio trabajo sobre la teora econmica de las constituciones, la derivacin de estos trabajos en aplicaciones tales como los modelos del votante medio, todos estos esfuerzos fueron lo que ahora podramos llamar 'determinados por la demanda'. Con esto me refiero a que el foco de atencin estaba en la forma por la cual las preferencias individuales podran ser amalgamadas para generar resultados colectivos. En estos trabajos casi no se prestaba atencin al comportamiento maximizador de utilidad de aquellos que, se podra decir, actuaban en el lado de la oferta de bienes y servicios pblicos demandados por los votantes contribuyentes. En los primeros modelos de decisiones pblicas, que he discutido hasta aqu, no haba teora alguna de la oferta de bienes pblicos.

Orgenes del anlisis de la oferta de bienes pblicos


Para descubrir los orgenes de los modelos de oferta, debemos volver a algunos de los estudiosos italianos, quienes desarro-

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liaron, en forma bastante explcita, modelos de los trabajos del estado-como-monopolio, analizado como si estuviera separado y aparte de la ciudadana, con sus propios intereses especficos. En esto, Maquiavelo es, por supuesto, la fuente clsica de ideas, pero es importante tambin la discusin de Vilfredo Pareto y Gaetano Mosca sobre las clases gobernantes, junto con las aplicaciones al sector fiscal por parte de los tericos de las finanzas pblicas, tales como Antonio de Viti De Marco, Amilcare Puviani y Mauro Fasiani, todos los cuales merecen mencin en cualquier nmina. De estos escritores, e independientemente de ellos, podemos trazar el desarrollo de ideas rudimentarias a travs de Joseph Schumpeter y de ah a Anthony Downs, quien en su libro de 1957, An Economic Theory of Democracy, analiz los partidos polticos como anlogos a firmas maximizadoras de beneficios. Los partidos, dijo Downs, se forman para maximizar votos, y trat de explicar aspectos de la realidad poltica observada en trminos de sus modelos de maximizacin de votos. Quizs el teorema ms importante que emerge aqu se refiere a la tendencia de los partidos para establecer sus posiciones cerca uno de los otros en una competencia de dos partidos, y cerca del centro del espectro ideolgico o de los temas. William Riker (de la Universidad de Rochester), en un importante libro en 1952, desafi el supuesto de maximizacin de votos de Downs, y argument en forma convincente que los partidos buscan no la maximizacin de votos, sino slo los votos suficientes para asegurar una coalicin que gane con el mnimo. El nfasis primario de Downs estaba en los partidos polticos, no en el comportamiento del poltico o del burcrata. Este vaco en los primeros anlisis del lado de la oferta fue llenado por Gordon Tullock, quien, basndose en su propia experiencia en la burocracia del Departamento de Estado de los EE.UU., public su The Politics of Bureaucracy en 1965, si bien haba escrito la mayor parte de este libro una dcada antes. Tullock puso en tela de juicio la ortodoxia dominante de la ciencia poltica moderna y de la administracin pblica, manifiesta en los trabajos de Max Weber y Woodrow Wilson, haciendo la simple pregunta: Cules son las recompensas y castigos que enfrenta un burcrata que est en una jerarqua y qu tipo de comportamiento describira sus esfuerzos para maximizar su propia utilidad? El anlisis de la burocracia se puso rpidamente en su lugar una vez que se hizo esta pregunta. La mitologa del burcrata sin rostro que sigue las rdenes superiores, ejecutando, pero no haciendo elecciones de poltica, y motivado tan slo por fomentar el "inters pblico", no era capaz de sobrevivir al ataque de la lgica. Ya no se poda

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concebir a los burcratas como "eunucos econmicos". Pasaba a ser obligacin de los analistas observar la estructura burocrtica y
el comportamiento individual dentro de aquella estructura. El

trabajo de Tullock fue seguido por un segundo libro de Downs; haba nacido la teora moderna de la burocracia.
Derechos de propiedad y comportamiento burocrtico

Al igual que la teora de las constituciones tiene una afinidad con el trabajo de Rawls, la teora de la burocracia tiene una afinidad con el trabajo de aquellos economistas que han sido llamados
los "tericos de los derechos de propiedad", tales como Armen Alchian, y Harold Demsetz, de la Universidad de California en Los Angeles, y Roland McKean, de Virginia, quienes comenzaron el anlisis de la influencia de las estructuras de premios y castigos en el comportamiento individual, especialmente comparando en-

tre instituciones con y sin fines de lucro. Para predecir el comportamiento, tanto en la burocracia gubernamental como en las instituciones organizadas privadamente sin fines de lucro, es necesario examinar cuidadosamente las restricciones y oportunidades

que enfrenten los tomadores individuales de decisiones. El prximo paso fue casi como programado. Una vez que empezamos a mirar la burocracia de este modo, podemos, desde luego, predecir que los burcratas individuales tratarn de expandir el tamao de sus agencias, dado que, casi universalmente, en las sociedades modernas de occidente los salarios y beneficios
adicionales del cargo estn en relacin directa al tamao del

presupuesto que se administra y controla. La fuerza motivadora estructural para la expansin, la dinmica de la moderna burocracia gubernamental, era evidente para todos aquellos que se preocuparon de pensar. Esta teora del crecimiento burocrtico fue normalizada por William Niskanen, quien desarroll un modelo de departamentos y subdepartamentos maximizadores de presupuesto. En el caso lmite, el modelo de Niskanen sugiri que las burocracias podran tener xito en expandir los presupuestos al

doble del tamao necesario para satisfacer las verdaderas demandas de los contribuyentes por bienes y servicios pblicos. En este lmite, los contribuyentes no terminaran en una situacin mejor que aquella en que no existen bienes pblicos; todos sus beneficios netos son "exprimidos" por los burcratas. La implicacin es que todos y cada uno de los bienes o servicios pblicos, ya sean
servicios de salud, educacin, transporte o defensa, tienden a ser

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expandidos mucho ms all de cualquier nivel tolerable de eficiencia, definido por las demandas de la ciudadana. Junto a esta teora de la burocracia, han existido esfuerzos para analizar el comportamiento de los polticos, los legisladores electos, que buscan oportunidades para percibir "ingreso poltico". Tambin se han hecho intentos para integrar las teoras del lado de la demanda y del lado de la oferta en un anlisis coherente (por Albert Bretn y Randall Bartlett). IV. Bsqueda de Renta Hasta aqu he discutido ampliamente lo que podramos llamar las ideas establecidas en las decisiones pblicas, a pesar que
la fascinante investigacin contina en algunas reas mencionadas. Pero permtanme ahora introducir brevemente un rea de

estudio, "bsqueda de renta", que est a punto de florecer. Usted puede, si prefiere, llamarla "bsqueda de beneficios", lo cual puede ser descriptivamente ms acertado. Pero aqu se usa "bsqueda de renta" para distinguir esta actividad de la bsqueda de
beneficios del tipo que comnmente examinamos en nuestro es-

tudio de los mercados. Nuevamente, podemos mirar hacia Gordon Tullock para encontrar el trabajo original sobre bsqueda de renta, si bien l no

us originalmente ese mismo trmino y no apreci totalmente, creo, lo potencialmente prometedor de su artculo de 1967.4 El trabajo de Tullock ha sido seguido por artculos de Richard Posner, de la Escuela de Leyes de la Universidad de Chicago; Ann Krueger, de la Universidad de Minnesota, quien invent el trmino, y otros, pero mi propia prediccin es que la verdadera rfaga de actividad de investigacin sobre la bsqueda de renta ocurrir slo durante la dcada de 1980. Qu es la "bsqueda de renta"? La idea bsica es muy simple y nuevamente representa la extensin de la teora de precios estndar a la poltica. De la teora de precios aprendimos que los beneficios tienden a igualarse por el flujo de inversiones entre los proyectos. La existencia o surgimiento de una oportunidad con altos beneficios diferenciales
4 "The Welfare Cost of Tariffs, Monopolies and Theft", Western Economic Journal, junio de 1967.

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atraer la inversin hasta que los retornos se igualen con los generalmente disponibles en la economa. Qu debiramos predecir, por tanto, cuando la poltica crea oportunidades de beneficios o rentas? La inversin ser atrada hacia las alternativas que parezcan favorables y, si el "producto" no puede expandirse tal como en el ajuste estndar de mercado, debiramos predecir que la inversin tomar forma de intentos para asegurarse el acceso a las rentas escasas. Cuando el estado licita una ocupacin, cuando asigna cuotas de importacin o exportacin, cuando asigna un canal de televisin, cuando adopta un plan de uso de tierras, cuando emplea funcionarios a salarios mayores que los de mercado, podemos esperar que los recursos sean dilapidados en inversiones para asegurar los puestos favorecidos. Las demandas por rentas monetarias son elsticas. El estado no puede fcilmente "regalar dinero", aun si deseara hacerlo. El anlisis de bsqueda de renta puede aplicarse a mucha actividades del estado moderno, incluyendo la creacin de transferencias monetarias a clases especficas de receptores. Si a madres con nios dependientes se les otorga pagos por ser madres, podemos predecir que pronto tendremos ms de tales madres. Si a los desempleados se les ofrece pagos ms altos, predecimos que el nmero de desempleados crecer. O, si el acceso a la lista de clases receptoras es restringido arbitrariamente, predecimos que habr inversin derrochada en la bsqueda de renta. Como la expansin del gobierno moderno ofrece ms oportunidades para renta, debemos esperar que el comportamiento maximizador de utilidad de los individuos los llevar a gastar ms y ms recursos en tratar de asegurar para s las "rentas" o "beneficios" prometidos por el gobierno.

V. Decisiones Pblicas Empricas


Eso en cuanto a un examen y narrativa del desarrollo de las ideas en la teora de las decisiones pblicas. Hasta ahora he dicho poco sobre la comprobacin emprica de estas ideas o hiptesis. En la ltima dcada, estas pruebas han ocupado mucha de la atencin de los economistas de decisiones pblicas. Realmente, para el grupo de estudiosos con base en Chicago que hablan de la "teora econmica de la poltica", las ideas que he sealado significan poco o nada hasta que sean comprobadas; su punto de vista es que el trabajo emprico es el principio y el fin de la disciplina. Aquellos que pertenecemos a la tradicin de Virginia somos ms catlicos en nuestra metodologa; reconocemos las contribucio-

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nes de los empiricistas mientras que atribuimos importancia a la bsqueda continua de nuevos conocimientos tericos. Los empiricistas dentro de los cuales puedo incluir a mis propios colegas Mark Crain y Bob Tollison, adems del grupo de Chicago, principalmente George Stigler y Sam Peltzman han tomado los postulados de maximizacin de utilidades y derivado implicaciones que son sometidas a comprobacin. El nfasis del grupo con base en Chicago ha estado en la regulacin econmica de industrias tales como transporte, comunicacin y electricidad. Cul es el modelo econmico para el comportamiento del regulador y, a travs de esto, para las actividades de la agencia reguladora? Qu muestran los antecedentes? Stigler sugiri que la evidencia corrobora la hiptesis de que se demanda regulacin en inters de las industrias que son reguladas. Otros han contradicho a Stigler y han intentado comprobar la hiptesis diferente que dice que la regulacin se lleva a cabo por el propio inters de la burocracia reguladora, el que puede o no coincidir con el inters de la industria regulada. Poco o nada del trabajo emprico sobre regulacin sugiere que se corrobore la hiptesis, anterior a las decisiones pblicas, sobre la regulacin por el "inters pblico". En el largo plazo, esta investigacin debe tener algn impacto en la disposicin de la ciudadana, y de los polticos, a someter cada vez una mayor parte de la economa a la regulacin estatal aunque el final an no est a la vista. Crain y Tollison han observado cuidadosamente los registros de las asambleas legislativas en los estados norteamericanos. Usaron modelos simples de maximizacin de utilidades, con "argumentos" en las funciones de utilidad, que son medibles objetivamente, para explicar cosas tales como salarios relativos de los legisladores entre los distintos estados, categoras ocupacionales relativas de los legisladores, estructuras de los comits en las asambleas, y la variacin en la duracin de las sesiones legisladoras. Descubrieron una fuerte evidencia emprica que apoya la hiptesis bsica de que los polticos responden a incentivos econmicos tal como el resto de nosotros.

Ciclos econmicos polticos


Otra rea de trabajo emprico que puede incluirse en el esquema de las decisiones pblicas es aquella de los "ciclos econmicos polticos", i.e. el pretendido intento de los polticos en el cargo de crear las condiciones econmicas al momento justo como para promover sus propios planes electorales. Esta investigacin

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ha sido realizada por Bruno Frey. Los resultados parecen estar algo confusos, y no voy a intentar aqu dar un juicio sobre esta investigacin.

VI. Implicaciones Normativas de las Decisiones Pblicas


Como algunos de ustedes saben, mi propio inters nunca ha estado en la tradicin emprica, definida estrechamente. Yo he estado ms interesado en un distinto tipo de investigacin que se desprende ms o menos naturalmente de la integracin de los anlisis del lado de la demanda y del lado de la oferta de las instituciones gubernamentales que toman decisiones. Desde el momento que son admitidas las inconsistencias lgicas en las reglas de votacin, y que se toman en cuenta los costos de asegurar el acuerdo entre personas de grupos con distintas preferencias, la teora de las reglas o de las constituciones emerge casi automticamente en la agenda de investigacin, tal como ya lo he notado. Pero mis propios esfuerzos han sido guiados para ir ms all del anlisis del The Calculus of Consent. He tratado de moverme cautelosa, pero claramente, en la direccin del entendimiento y evaluacin normativa, para ir ms all del anlisis sobre el modo en que operan las reglas hasta llegar a una consideracin sobre qu reglas operan mejor.

El fracaso constitucional: el estado del Leviatn


En los ltimos cinco aos, mi inters ha sido examinar las bases de las decisiones constitucionales, para efectuar cambios en la Carta Fundamental, en lo que he llamado la "revolucin de la constitucin". Mis esfuerzos han estado motivados por la observacin de que la estructura constitucional norteamericana est confusa; las restricciones que "funcionaron" durante dos siglos parecen haber fallado. Los frenos a la expansin del gobierno parece que ya no existieran ms. El estado de Leviatn es la realidad de nuestra poca. Afirmo esto con certeza para EE.UU., dudo que muchos de ustedes no estaran de acuerdo en el caso del Reino Unido. Mi libro, The Limits of Liberty (1975), estaba dedicado a hacer un diagnstico de esta falla constitucional, un paso que considero ser necesario antes que la reforma pueda ser emprendida. (En este contexto, encuentro que el libro de Nevil Johnson de 1977, In Search of the Constitution es anlogo para el caso de Gran Bretaa). Mi investigacin actual surge como una prolonga-

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cin natural del diagnstico. Un primer proyecto ha sido terminado. Con Richard Wagner como coautor, publicamos Democracy in Dficit a principios de 1977. El libro fue un intento de examinar las consecuencias polticas del seor Keynes, y el tema central fue en el sentido que un elemento importante de la constitucin fiscal norteamericana, la regla de presupuesto equilibrado, ha sido destruido por la aceptacin poltica del keynesianismo. Los economistas ignoraron ciegamente la asimetra en la aplicacin de los preceptos de poltica keynesiana, asimetra que el terico ms elemental de decisiones pblicas habra notado. Supusieron ingenuamente que los polticos crearan excedentes presupuestarios de tan -buena gana como crean los dficit. Se les olvid la regla elemental de que los polticos gozan gastando y no les gusta cobrar impuestos.

En Democracy in Dficit, Wagner y yo explcitamente hicimos un llamado a la restauracin del equilibrio presupuestario como una exigencia constitucional. Con Geoffrey Brennan, estoy comprometido ahora en un intento para disear una "constitucin del impuesto". Estamos examinando modos y medios a travs de los cuales la propensin de los gobiernos a apropiarse de la recaudacin podra ser disciplinada mediante restricciones constitucionales impuestas sobre las bases imponibles y las tasas de impuesto.
Puede ser restringido el gobierno?

Estos esfuerzos, mos y de otros, sugieren que actuamos con la creencia de que los gobiernos pueden ser restringidos. Nos rehusamos a aceptar el escenario Hobbesiano en el cual no hay medios para reprimir las pasiones del soberano. La evidencia histrica de dos siglos en Norteamrica sugiere que los gobiernos pueden ser controlados por las constituciones. En un sentido, todas las decisiones pblicas o la teora econmica de la poltica puede ser resumida como del "descubrimiento" o "redescubrimiento" de que la gente debe ser tratada como maximizadores racionales de utilidad en todas sus capacidades de comportamiento. Esta idea central, en todas sus elaboraciones, no lleva a la conclusin de que toda accin colectiva, toda accin gubernamental, es necesariamente indeseable. Sino que lleva a la conclusin que dado que las personas tendern a maximizar su propia utilidad, las instituciones deben ser diseadas de manera que el comportamiento individual promueva los intereses del

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grupo, pequeo o grande, local o nacional. El desafo que se nos plantea es el de construir, o reconstruir, un orden poltico que canalice el comportamiento egosta de los participantes hacia el bien comn de modo que se acerque lo ms posible a lo que nos describi Adam Smith en relacin al orden econmico.

VIL La Sabidura de Siglos


He descrito la teora econmica de la poltica o de las decisiones pblicas, como una subdisciplina relativamente joven que ha surgido para ocupar la atencin de los estudiosos en las tres dcadas posteriores al fin de la Segunda Guerra Mundial. Si observamos solamente los desarrollos intelectuales del siglo veinte, las decisiones pblicas constituyen campo "nuevo" y creo, han tenido un gran efecto sobre el modo en que las personas ven al gobierno y al proceso poltico. La filosofa del sector pblico de 1978 es muy diferente a la de 1948 1958. Ahora hay mucho ms escepticismo sobre la capacidad o la intencin del gobierno para satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
Sin embargo, en un sentido, las decisiones pblicas la teora econmica de la poltica no es en absoluto nueva. Representa el redescubrimiento y elaboracin de una parte de la sabidura convencional de los siglos XVIII y XIX, y principalmente la sabidura convencional que inform la economa poltica clsica. Adam Smith, David Hume y los Padres Fundadores norteamericanos habran considerado tan elementales los principios centrales de las decisiones pblicas, que escasamente les mereceran atencin. Una desconfianza en los procesos gubernamentales, junto con la necesidad implcita de imponer restricciones severas al ejercicio de la autoridad gubernamental, fue parte y porcin de la herencia filosfica que todos compartimos. Este conjunto de actitudes se extendi al menos hasta la mitad del siglo XIX, despus del cual parecen haber sido interrumpidas al menos por unos cien aos. Quizs estn en el camino de retorno. En el desenlace, difcilmente puedo hacer algo mejor que introducir una cita del libro de J. S. Mill, Considerations on

Representative Government (1861):


"... El verdadero principio del gobierno constitucional requiere suponer que se abusar del poder poltico para fomentar los intereses propios del que lo ostente; no porque siempre sea as, sino porque tal es la tendencia natural de las cosas, de la cual las

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instituciones libres nos deben amparar: esa es su utilidad especial".5 Cunto hemos olvidado? Puede el hombre moderno recuperar la sabidura de siglos? No desesperemos. Ya se ha hecho un comienzo.

J. S. Mill, Considerations on Representative Government (1861), en Essays on Politics and Society de J. S. Mill, vol. II, University of Toronto Press, Toronto 1977, pg. 505.