Derecho Administrativo

TITULO SEGUNDO
EL REGIMEN PATRIMONIAL DEL ESTADO

CAPTULO I
BIENES DE DOMINIO PUBLICO Y BIENES DE DOMINIO
PRIVADO DE LA FEDERACION
285. Divisin de los bienes conforme a las leyes mexicanas. Jurisdiccin sobre
elIos.-286. La propiedad sobre los bienes de uso comn.-287. Clasificacin
de los bienes de uso comn.-288. Distincin entre dominio natural y dominio
artificiaI.-289. Inalienabilidad. Su alcanee.-290. Bienes destinados a un ser.
vicio pblico.-291. Los bienes de dominio privado.-292. Los muebles del do-
minio de la Federacin.
285. El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indi-
recto sirven al Estado para realizar sus atribuciones constituye el dominio
o patrimonio del propio Estado.
En los trminos de la Ley General de Bienes Nacionales (D. O.,
enero 8 de 1981), el patrimonio nacional se compone de:
1. Bienes de dominio pblico de la Federacin, y
n. Bienes de dominio privado de la Federacin (Art. J9).
Los bienes de dominio pblico son:
1. Los de uso comn;
11. Los sealados en los artculos 27, prrafos cuarto y quinto, y
42, fraccin IV, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi-
canos;
Hl. Los enumerados en la fraccin Il del artculo 27 constitucio-
nal, con excepcin de los comprendidos en la fraccin 11 del artculo 39
de la Ley;
IV. El suelo del mar territorial y el de las aguas martimas in.
teriores;
V. Los inmuebles destinados por la Federacin a un servicio p-
blico, los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados
a stos, conforme a la Ley;
DERECHO ADMINISTRATIVO
VI. Los monumentos histricos o artsticos, muebles e inmuebles,
de propiedad federal;
VII. Los monumentos arqueolgicos muebles e inmuebles.
VIII. Los terrenos baldos y los dems bienes inmuebles declarados
por la ley inalienables e imprescriptibles;
IX. Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar; ros,
corrientes, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional.
X. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de
los anteriores;
XI. Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean
normalmente sustituibles, y
XII. Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artstica
incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles de la Fede-
racin o del patrimonio de los organismos descentralizados, cuya con-
servacin sea de inters nacional (Art. 2
Q
) .
Son bienes de dominio privado:
1. Las tierras y las aguas no comprendidas en el artculo 2
9
de
esta Ley, que sean susceptibles de enajenacin a los particulares;
11. Los nacionalizados conforme a la fraccin 11 del artculo 27
constitucional, que no se hubieren construido o destinado a la adminis-
tracin, propaganda o enseanza de un culto religioso;
TII. Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal, considerados
por la legislacin comn como vacantes;
IV. Los que hayan formado parte de corporaciones u organismos
de carcter federal, que se extingan en la proporcin que corresponda
a la Federacin.
V. Los bienes muebles al servicio de las dependencias de los Po-
deres de la Unin, no comprendidos en la fraccin XI del artculo anterior.
VI. Los dems inmuebles y muebles que por cualquier ttulo jur-
dico adquiera la Federacin [art. 3
Q
) .
VII. Los bienes muebles e inmuebles que la Federacin adquiera
en el extranjero.
La ley establece que los bienes de dominio pblico estarn sorne-
tdos a la jurisdiccin exclusiva de los Poderes federales, desde la fecha
,.que otorgue su consentimiento la Legislatura local de la Entidad en
que estn ubicados, salvo que se trate de bienes adquiridos por la Fede-
racin antes del 1
9
de mayo de 1917 o que la Constitucin los haya
nacionalizado, y en el concepto, de que si la legislatura no da su oonsen-
timiento, los inmuebles quedarn en la situacin jurdica de los de domi-
nio privado nacional.
BIENES DE DOMINIO PBLICO Y PRIVADO D.c. LA FEDERACIN 345
Como consecuencia de la jurisdiccin federal se previene que los
Estados no podrn gravar los bienes de dominio pblico nacional en nin-
guna forma, ni tendrn eficacia alguna, respecto de ellos, las disposicio-
nes generales o individuales que emanen de cualesquiera de sus autori-
dades, a menos que obren por encargo o en auxilio de las autoridades
federales [art. 59).
Igualmente dispone la Ley que salvo lo que dispongan las leves que
rijan materias especiales, corresponde a la Secretara de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas, la representacin del Gobierno Federal en
todos los actos y operaciones relacionados con los bienes referidos y que
slo los Tribunales de la Federacin sern competentes para conocer los
juicios civiles, penales o administrativos, as como de los procedimientos
judiciales no contenciosos que se relacionen con bienes nacionales, sean
de dominio pblico o de dominio privado (arts. 7
9
y 8
9
) .
286. Respecto de los bienes de uso comn, las legislaciones mo-
dernas han adoptado diversos criterios que pueden agruparse en estas dos
orientaciones: una, que los considera como bienes sometidos al derecho
de propiedad, y otra, como insusceptibles de tal derecho.
Dentro de la primera orientacin, y reconocindose en todos los
casos que el uso es pblico y, por lo mismo, regulado por prescripciones
de derecho pblico, se pueden reconocer dos sistemas: el de la propie-
dad privada del Estado o de los particulares, y el de la propiedad pbli-
ca del Estado o de otras entidades pblicas.
Dentro de la segunda orientacin, la que niega que los bienes del
dominio pblico sean susceptibles de propiedad, tambin pueden sealar.
se dos sistemas: uno, que sostiene que ni el Estado ni los particulares
tienen derecho patrimonial alguno sobre los bienes que forman aquel
dominio y que el Estado slo tiene respecto de ellos el carcter de un
fiduciario con las facultades de vigilancia y polica necesarias para ga-
rantizar el uso comn; otro, que negando la existencia de la propiedad
como un derecho subjetivo afirma que el dominio pblico constituye un
patrimonio afectado a un fin de inters colectivo que no necesita de
ningn titular.
Creemos que la legislacin mexicana puede colocarse dentro de la
orientacin que reconoce que los bienes de dominio pblico son suscep-
tibles del derecho de propiedad. Mientras que la legislacin colonial esta-
bleci respecto de algunos bienes la propiedad privada con la servidum-
bre legal necesaria para garantizar ciertos usos comunes, como suceda
con las aguas, que reportaban la servidumbre en favor del uso comn
de abrevadero de ganados y consumo de las poblaciones (Vera Estaol,
Cuesto Jurdico-constitucionales, pg. 23), la legislacin que rige en la

actualidad, por lo menos a partir del ao de fecha de la primera
Ley de Inmuebles Federales, consigna la propiedad del Estado sobre los
bienes de dominio pblico o uso comn.
En efecto, el artculo I? de dicha ley, establece que "el patrimonio
nacional se compone de: I. Bienes de dominio pblico o de uso co-
, "
mun ....
En segundo lugar, la prohibicin que implica la inalienabilidad que
para estos bienes se consigna en el articulo 16 de la ley, slo se explica
en tanto que existe una propiedad y un propietario a quien se dirija la
prohibicin.
Adems, al establecer el mismo artculo que los bienes de dominio
pblico que mediante los requisitos legales se desincorporen de tal do-
minio pueden ser enajenados, est indicando claramente que existe un
propietario de ellos pues de otro modo no podra hablarse de esa posi-
bilidad de enajenar.
Por ltimo, el Cdigo Civil del Distrito Federal, al clasificar los bie-
nes por razn de las personas a quienes pertenecen, considera que los
bienes que al Estado corresponden son de dos clases; una de ellas es preci-
samente la formada por los bienes del dominio pblico o de uso comn.
287. Los bienes de uso comn pueden clasificarse desde' dos puntos
de vista diferentes: 1
9
desde el punto de vista de la naturaleza de los
propios bienes, y 2
9
desde el punto de vista de la forma de su incorpo-
racin al dominio pblico.
Partiendo del primer criterio, se pueden agrupar los bienes en las
siguientes categoras:
a) Dominio pblico areo. La incorporacin del espacio areo si.
tuado sobre el territorio y mares territoriales, ha sido impuesto por el
desarrollo de las comunicaciones aeronuticas.
Si hubiera seguido siendo reconocido como de propiedad particular,
adems del poco inters que para el propietario del suelo representa a la
altura en que es atravesado por las aeronaves, se creara un obstculo
para las comunicaciones areas, pues. stas slo seran factibles mediante
de los propietarios del suelo.
Si se considera como res nullus y se declara la libertad del aire,
como se reconoce la de los mares, el Estado se vera expuesto a no poder
impedir los vuelos de reconocimiento de posiciones de defensa militar, o
simplemente de estudio de configuracin geogrfica del territorio para
fines de agresin, y adems, tampoco podran prevenirse Jos daos que
pueden sufrir las propiedades.
BIENES DE DOMINIO PBLICO Y PRIVADO DE LA FEDERACIN .341'
Aunque la Ley General de Bienes Nacionales considera al espacio
areo nacional dentro de la categora de los bienes de uso comn (art. 29)
la reforma de 5 de enero de 1960 al artculo 27 de la Constitucin, le
quit ese carcter al declarar que "corresponde a la Nacin el dominio
directo de. " el espacio situado sobre el territorio nacional en la exten-
sin y trminos que fije el Derecho Internacional", y ese mismo carcter
de dominio directo, y no de bien de uso comn, le da el artculo 1Q de
la Ley Federal de Radio y Televisin de B de enero de 1960.
b) Dominio pblico martimo.
Dentro de esta categora se catalogan:
1. El mar territorial hasta una distancia de doce millas (22,224
metros) contadas desde la lnea de la marea ms baja. En caso de que
la costa del territorio nacional tenga profundas aberturas y escotaduras
o en que haya una franja de islas a lo largo de la costa situadas en su
proximidad inmediata, el mar territorial empezar a partir de las lneas
que unan los puntos ms adentrados en el mar;
Adems por virtud de la adicin al artculo 27 constitucional (D. O.
de 6 de febrero de 1976) se resolvi que la Nacin ejerce derechos de
soberana y las jurisdicciones que determinen las leyes (D. O. de 13
de febrero de 1976) en una zona econmica exclusiva de doscientas
millas nuticas medidas a partir de la lnea de base desde la cual se
mide el mar territorial.
2. Las aguas martimas interiores o sean las situadas en el interior
de la lnea de base delmar territorial o de la lnea que cierra las bahas;
3. Las playas martimas, entendindose por tales las partes de
tierra que por virtud de la marea cubre y descubre el agua desde los
lmites de menor reflujo hasta los lmites de mayor reflujo anuales;
4. La zona federal martima terrestre o sea la faja de veinte metros
de ancho de tierra firme, transitable, contigua a las playas del mar y a las
riberas de los ros desde las desembocaduras de stos en el mar hasta el
punto ro arriba donde llegue el mayor reflujo anual;
5. Los diques, muelles, escolleras, malecones y dems obras de
los puertos, cuando sean de uso pblico (art. lB, fracs. 11, 111, IV, V
YXI), Y
6. Los puertos, bahas, radas y ensenadas (art. 29, fr. I a V y XI).
e) Dominio pblico terrestre. Est constituido por los cauces de
las corrientes y los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad
nacional; por las riberas y zonas federales de las corrientes; por los ca-
minos, carreteras y puentes que constituyan vas generales de comunica-
cin; por las presas, diques, y sus vasos, canales, bordos y zanjas cons-
truidos para la irrigacin, navegacin y otros usos de utilidad pblica
con sus zonas de proteccin y derechos de va o riberas; las plazas, paseos
y parques pblicos cuya construccin o conservacin est a cargo del
Gobierno Federal; los monumentos artsticos e histricos y las construc-
ciones levantadas por el Gobierno Federal en lugares pblicos para orna-
to o comodidad de quienes la visiten; los monumentos arqueolgicos;
inmuebles (art. 18, fracs. VI, VII, IX, X, XII, XIII y XIV).
288. Desde el punto de vista de la forma de incorporacin de los
bienes al dominio pblico, se pueden clasificar en dos categoras: los que
constituyen el dominio natural y los que constituyen el dominio artificial.
Los primeros son aquellos que por su naturaleza misma quedan in-
corporados al dominio pblico, mientras que los segundos son los que se
incorporan por una disposicin expresa de la ley.
Esta distincin tiene una gran importancia, porque los bienes del
dominio pblico artificial pueden ser retirados del uso comn y en tal
caso deja de serles aplicable el rgimen especial que se cre en la ley
para los bienes de dominio pblico [art. 16).
289. Los bienes de uso comn lo mismo que todos los bienes de
dominio pblico, estn sujetos al rgimen jurdico de inalienabilidad e
imprescriptibilidad (art. 16).
La inalienabilidad, de la que es una consecuencia la imprescriptibi-
lidad, debe ser estudiada en cuanto a su fundamento para poder deter-
minar su alcance.
La inalienabilidad significa que los bienes de dominio pblico no
estn sujetos a accin reivindicatoria o de posesin definitiva o provi-
sional y que los particulares y las instituciones pblicas slo podrn adqui-
rir sobre el uso, aprovechamiento y explotacin de estos bienes los dere-
en la propia Ley.
embargo, se declara que pueden establecerse sobre los bienes
de dominio pblico aprovechamientos accidentales o accesorios compati-
bles con la naturaleza de tales bienes en cuyo caso tales aprovechamien-
tos se regirn por el derecho comn, pero los derechos de trnsito, de
vista, de luz de derrames y otros semejantes se regirn exclusivamente
por las leyes y reglamentos administrativos.
BIENES DE DOMINIO PBLICO Y PRIVADO DE LA FEDERACIN 349
Todava pudiera objetarse que la inalienabilidad es contraria a la
facultad de disponer que se ha reconocido como elemento caracterstico
de la propiedad, tal como se organiza por las legislaciones que derivan
directamente de la romana; pero este argumento slo sera vlido si no se
conociera ms que ese tipo de propiedad y si no fuera notoria la evolu-
cin del concepto primitivo de sta considerada como derecho subjetivo,
al de la propiedad como funcin social en la que el rgimen correspon-
diente se basa, no en modelos invariables, sino en la necesidad de favo-
recer la realizacin de los fines a que los bienes estn afectados.
As, tratndose de los de dominio pblico, nos encontramos con mi
conjunto de bienes que estn destinados a satisfacer necesidades colec-
tivas, de tal manera que, si el rgimen que les fuera aplicable permitiera
su libre enajenacin como cuando se trata de una propiedad que slo
satisface necesidades particulares de su titular, se hara imposible la sao
tisfaccin de los intereses colectivos.
Pero, adems, como la satisfaccin de tales intereses constituye una
de las atribuciones del Estado, la propiedad que a ste se reconoce sobre
los bienes de dominio pblico debe estar sujeta a un rgimen adecuado
a su finalidad, y que slo estableciendo la prohibicin de enajenar se puede
impedir que el Estado deje de cumplir eficazmente sus atribuciones.
De aqu tambin se desprende que, como el rgimen de los bienes
de dominio pblico est ntimamente vinculado al cumplimiento de las
atribuciones del Estado, dicho rgimen, de acuerdo con las nociones
expuestas en la primera parte de esta obra, forma parte del derecho
pblico.
Precisada la naturaleza del rgimen de la propiedad sobre los bienes
de dominio pblico, es fcil explicar el alcance que la ley atribuye a la
regla de inalienabilidad.
Esta tiene un carcter absoluto cuando se trata de bienes que por su
naturaleza se incorporan al dominio pblico. Por el contrario, cuando
han sido afectados al uso comn por disposicin de la ley, el carcter de
inalienables slo se les reconoce mientras no vare su situacin jurdica
(art. 16).
La Ley de Bienes Nacionales previene que las concesiones sobre
bienes del dominio pblico no crean derechos reales; otorgan simple.
mente, frente a la Administracin, y sin perjuicio de terceros, el derecho
de realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con
las reglas y condiciones que establezcan las leyes (art. 20).
Igualmente se establece que dichas concesiones, acuerdos, permisos o
autorizaciones son anulables por incompetencia de las autoridades otor-
gantes O por violacin de un precepto legal o por error, dolo o violencia
que perjudiquen o restrinjan los derechos de la nacin o los intereses
legtimos de un tercero (art. 17) pudiendo cuando exista motivo que lo
amerite someter el asunto al conocimiento de los tribunales (art. 18).
Tambin se previene que las concesiones podrn rescindirse por
causa de utilidad o inters pblico, mediante indemnizacin, cuyo monto
ser fijado por peritos (art. 26).
290. Al lado de los bienes de uso comn, la Ley de Bienes Nacio-
nales considera como bienes de dominio pblico a los destinados a un
servicio pblico y a los equiparados a stos (art. 2
Q
, frac. III).
Corresponden a esta clase de bienes todos los inmuebles afectados
al uso de oficinas pblicas y sus dependencias; los predios rsticos utili-
zados directamente por los servicios de la Federacin; los establec-
cimientos fabriles del Gobierno Federal; los inmuebles de propiedad
federal destinados al servicio de los Estados y Municipios dentro de
sus respectivas jurisdicciones; los que constituyan el patrimonio de los
organismos pblicos creados por la ley federal, y los otros adquiridos
por medios de derecho pblico salvo los nacionalizados (art. 34).
En la misma Ley se declaran equiparados a los anteriores los tem-
plos y anexidades cuando estn legalmente abiertos al culto pblico;
los afectos, mediante convenio que se publicar en el Diario Oficial de
la Federacin, a actividades de organizaciones internacionales de que
Mxico sea miembro y los afectos, mediante decreto, a actividades de
inters social a cargo de asociaciones o instituciones privadas que no per-
sigan propsitos de lucro (art. 35).
La forma establecida por la ley para afectar un bien propio al servi-
. cio pblico, es la de un decreto que as lo determine y que se expida por
el Ejecutivo, por conducto de la Secretara de Asentamientos Humanos y
y Obras Pblicas (art. 37).
Igual procedimiento se establece para el cambio de destino o des-
afectacin del inmuebles de que se trate (art. 37).
El decreto que en ambos casos se requiere, constituye un acto admi-
"strativo desde el punto de vista material, puesto que es la condicin neo
cesaria para que se aplique o deje de aplicarse a un caso concreto el rgi-
men general creado por la ley para los bienes afectados a un servicio
pblico y para los que! dejan de tener esa utilizacin. El decreto, por s
solo, no crea ninguna situacin jurdica, ni general, ni individual; slo
hace aplicable la que la ley establece.
El rgimen jurdico aplicable a esta clase de bienes es igual al que
corresponde a los bienes de uso comn, pues mientras se encuentran afee-
BIENES DE DOMINIO PBLICO Y PRIVADO DE LA FEDERACIN ;{S ]
tados al servicio, no pueden ser enajenados ni prescritos, prohibindose
respecto de ellos todo gravamen real.
Sin embargo, la ley previene que los bienes que constituyan el patri-
monio de organismos pblicos creados por la ley federal, excepto los
que por disposicin constitucional sean inalienables, pueden gravarse
siempre que el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Asen-
tamientos Humanos y Obras Pblicas lo autorice en forma expresa
[art. 41).
291. Los inmuebles de dominio privado estn sujetos en todo lo
no previsto por la Ley General de Bienes Nacionales, al Cdigo Civil
Federal y en las materias que dicho Cdigo no regule, a las disposicio-
nes de polica, de urbanismo, as como a las referentes al plano regula-
dor, vigentes en el lugar de su ubicacin. De todas maneras, estos in-
muebles son inembargables y aunque pueden adquirirse por prescripcin,
sta slo se completa duplicando los trminos establecidos por el Cdigo
Civil Federal (arts. 4
9
y 60).
Los inmuebles de dominio privado pueden ser enajenados a ttulo
gratuito o a ttulo oneroso. Lo primero, cuando se destinen a los servicios
pblicos de los Estados de la Federacin y Municipios o a instituciones
o asociaciones privadas, cuyas actividades' sean de inters social y no
persigan fines de lucro. Lo segundo, se har mediante venta en subasta
a los precios que determine la Comisin de Avalos de Bienes Naciona-
les, o fuera de subasta, pero al precio que fije dicha Comisin, en el caso
en que el Ejecutivo lo autorice mediante acuerdo a la Secretara (artcu-
los 57 a .. ).
Forman parte de la legislacin civil especial las disposiciones de la
Ley en las que se fijan las condiciones de los contratos que celebre la Ad-
ministracin respecto de los bienes propios y los derechos que el Estado
se reserva de los mismos, tales como las relativas a que ninguna venta se
har sin que se entregue en efectivo cierta suma y su pago total sea
a corto plazo (art. 66).
Por ltimo, la Ley declara que los bienes de dominio privado pue-
den ser objeto de todos los contratos que regule el derecho comn con
excepcin de los de comodato y las donaciones no autorizadas por la ley.
292. En captulo especial la Ley se ocupa de los muebles de domi-
nio privado, los cuales se sujetarn a los sistemas de inventario y esti-
macin de su depreciacin y al destino y afectacin que pueda drseles
de acuerdo con las normas que fije la Secretara de Comercio. A dicha
Secretara corresponde la adquisicin de los bienes muebles para el ser-
vicio de las distintas dependencias del Gobierno Federal y la enajenacin
de dichos muebles, cuando por su uso o aprovechamiento o estado de
conservacin, no sean ya adecuados para el servicio. De la misma mane-
ra, las Secretaras o Departamentos de Estado, con aprobacin de la
Secretara de Comercio, podrn donar bienes muebles de propiedad fede-
ral a los Estados, Municipios o instituciones de beneficencia, educativas
o culturales, a quienes atiendan la prestacin de servicios sociales, a
beneficiarios de escasos recursos de algn servicio asistencial pblico,
a las comunidades agrarias y ejidos y entidades paraestatales que los
necesiten para sus fines, siempre que el valor de los bienes no exceda
de $ 10,000.00 o si excediere se requerir acuerdo presidencial (art. 81).
Por ltimo se declara que los muebles de dominio privado son inem-
bargables pero pueden los particulares adquirirlos por prescripcin du-
plicando los trminos establecidos por el Cdigo Civil (art. 80), siem-
pre que el valor de los objetos donados no exceda de cinco mil pesos.
Tambin se prev la posibilidad de que el Gobierno Federal done bienes
muebles a Gobiernos e instituciones extranjeras o a organizaciones inter-
nacionales, mediante Acuerdo Presidencial refrendado por las Secre-
taras de Relaciones Exteriores, por la de Comercio y por aqulla en
cuyos inventarios figure el bien (arts. 57 a 62 reformados en 29 de
diciembre de 1979, D. O. de 15 de enero de 1980).
CAPTULO 11
BIENES DE PROPIEDAD ORIGINARIA
293. Disposiciones del artculo 27 constitucionaI.-294. La propiedad de las tie-
rras. Antecedentes histricos.-295. La revisin de ttulos y otros <'.aracteres de la
propiedad coloniaI.-296. El concepto colonial de la propiedad de las tierras.-
297. El rgimen de esa propiedad desde la Independencia hasta la Constitucin
de 1917. La Ley de terrenos baldos y nacionales.
293. Fuera de los bienes regulados dentro de la Ley de Bienes Na.
cionales, encontramos otro grupo de bienes que segn esa misma Ley
estn sujetos a una legislacin especial. Entre estos bienes se encuentran
los comprendidos en el prrafo primero del artculo 27 constitucional.
El prrafo primero del artculo 27 dice as: "La propiedad de las
tierras yaguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional,
corresponde originariamente a la Nacin, la cual ha tenido y tiene el de.
recho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo
la propiedad privada."
294. Las caractersticas especiales de la propiedad originaria de
la Nacin que consagra ese primer prrafo del artculo 27 de la Consti-
tucin vigente, no pueden ser debidamente comprendidas y apreciadas
sin conocer los precedentes singulares de la propiedad territorial en
Mxico, los cuales datan de la poca de la Colonia.
El principio base de toda la construccin jurdica de la propiedad
colonial fue el de que la conquista no constituye el origen de la propie-
dad, pues ella no es ms que un medio para tomar posesin de las tierras
:354 DERECHO ADMINISTRATIVO
descubiertas., ya que desde antes de serlo tenan como titular a los re-
yes de Espaa.
Estos haban adquirido su derecho a todas las tierras descubiertas )'
por descubrir, entre otros ttulos, por la Bula de Alejandro VI de 4 de
mayo de 1493, segn la cual se da, concede y asigna perpetuamente a los
Reyes de Castilla y de Len y a sus sucesores, "con libre, llano y absoluto
poder, autoridad y jurisdiccin", "todas las Islas y tierras firmes, halla-
das y que se hallaren descubiertas y que se descubrieren hacia el Occi-
dente y Medioda, fabricando y componiendo una lnea del Polo Artico,
que es el Septentrin, al Polo Antrtico, que es el Medioda; ora se hayan
hallado Islas y tierras, ora se hayan de hallar hacia la India o hacia otra
cualquier parte, la cual lnea dista de cada una de las Islas que vulgar-
mente dicen de los Azores y Cabo Verde, cien leguas hacia el Occidente
y Medioda y de cuyas tierras no hubiere tomado posesin ningn otro
rey o Prncipe Cristiano hasta el da de Navidad del ao de 1492".
Adems, la donacin se entendi en su tiempo no en favor del Estado
Espaol, sino directamente en beneficio de la Corona de Espaa. (Ley 1,
tt. 1, Lib. III, y Ley XIV, tt. XII, Lib. IV. Recopilacin de Indias.]
As es que, como una consecuencia de que la propiedad de las tierras
descubiertas corresponda a los Monarcas Espaoles, ningn particular
pudo tener derecho alguno sobre ellas sin un ttulo que emanara de la
Corona marcndose as una profunda diferencia entre la propiedad que
estableci la legislacin colonial espaola y la reconocida por las legisla-
ciones que aceptaron el concepto de la propiedad romana, diferencia que
se acentu con otras caractersticas peculiares que asumi la propiedad
colonial.
En efecto, la propiedad mercedada no fue una propiedad absoluta.
Estaba sujeta a la condicin suspensiva de su ocupacin y a varias condi-
ciones resolutorias, como eran las de no tener pobladas y cultivadas las
tierras y la de enajenar dichas tierras a iglesias, monasterios o personas
eclesisticas. (Leyes, 1, 111 y X, tt. XII, Lib. IV. Rec. de Indias.)
295. Fue tambin caracterstica del rgimen colonial de la propie-
dad la posibilidad constante de revisin de los ttulos que la amparaban.
Pasada la primera preocupacin de las autoridades de poblar y poner
en produccin las tierras descubiertas, se trat de ordenar la titulacin de
la propiedad que haba llegado a un alto grado de confusin, por la mul-
tiplicidad de autoridades que intervenan en los repartos y mercedacio-
nes y para tal efecto se expidieron diversas disposiciones, de las que sin
duda la ms importante es la consignada en la Real Instruccin de 15 de
octubre de 1754 que precis las autoridades que deben de intervenir en
la venta y composicin de las tierras y baldos pertenecientes a la Corona
BIENES DE PROPIEDAD ORIGINARIA 355
y que estableci las bases para determinar la legalidad de los diversos
ttulos que hubieren sido extendidos antes y despus de la propia Real
Instruccin.
Una caracterstica muy importante del rgimen que se viene exami-
nando consisti en la preocupacin tomada por los monarcas espaoles
para limitar la extensin de las tierras que poda concederse por virtud de
mercedacin real, para evitar la concentracin de las mismas en pocas
manos y la amortizacin de la propiedad raz, como lo demuestran las
leyes en las que se prevena que las tierras se repartieran "sin exceso";
que ellas no podan transmitirse, pena de perderlas "a iglesias ni monas-
terios ni a otra persona eclesistica" y que no se podan repartir en otro
lugar, si no fuere dejando la primera residencia y pasndose a vivir a la
tierra que de nuevo se poblare, salvo si en la primera hubiese vivido los
cuatro aos que tienen obligacin para el dominio. (Ley 11, Tt. XII,
Lib. IV, Rec. de Indias.]
Especial cuidado mereci dentro de la legislacin colonial el rgimen
de propiedad de las tierras de los indios, come lo demuestran las mlti-
ples disposiciones que se dictaron al respecto.
Ellas pueden clasificarse en dos grupos: las que se referan a las
propiedades que los indios tenan desde antes de la conquista y las que
provean a la formacin de nuevas poblaciones.
Respecto del primer grupo, es notable el celo que pusieron los gober-
nantes para que en todos los casos, aun en los de formacin de nuevos po-
blados de espaoles, se tuviera especial cuidado de respetar y conservar la
propiedad de los indios. (Ley V del ru, XII, Lib. IV, Rec. de Indias.]
En la Ley IX del mismo Ttulo de la citada Recopilacin, se afirma
la proteccin dada a la propiedad de los indios, al disponer "mandamos
que las estancias y tierras que se dieren a los espaoles sean sin perjui-
cio de los indios y que las dadas en su perjuicio y agravio se vuelvan
a quien de derecho pertenezcan".
En forma que no deja lugar a duda respecto de la intencin del Go-
bierno espaol sobre la proteccin que mereca la propiedad de los indios,
la Ley XVIII del mismo Ttulo, Libro y Recopilacin orden: "que la
venta, beneficio y composicin de tierras, se haga con tal atencin, que a
los indios se las dejen con sobra todas las que les pertenecieren, as en
particular como en comunidades, y las aguas y riegos y las tierras en que
hubieren hecho acequias u otro cualquier beneficio, con que por industria
personal suya se hayan fertilizado, se reserven en primer lugar y por
ningn caso se les puedan vender ni enajenar".
En cuanto al segundo grupo, o sea el de las disposiciones legales que
proveyeron a la formacin de nuevas poblaciones, fue preocupacin es-
.156
pecial del Gobierno espaol que los grupos de naturales que no tenan
asiento definido, fueran reducidos a poblaciones fijas empleando para
ello "la mayor suavidad y dulzura", a fin de evitar que viviesen separa-
dos por las tierras y los montes, privados de todo beneficio espiritual.
Para la formacin de los nuevos pueblos, se dispuso que ellos fue-
ran dotados de un fundo legal y de las tierras necesarias para sus ha-
bitantes.
En este sentido, la Ordenanza de 26 de mayo de 1567, expedida por
el virrey Marqus de Falces, dispuso que los pueblos tuvieran su fundo
legal, es decir, el espacio para construir las habitaciones, fijndolo en
una extensin de quinientas varas por cada viento, a contar desde la
puerta de la iglesia, y aunque hubo varias modificaciones en la medida
y forma de fijarlos, se estableci en definitiva que el fundo legal tuviera
una amplitud de seiscientas varas contadas desde el centro de los pueblos,
es decir, desde la iglesia de ellos y no desde la ltima casa.
Adems, la Ley VIII, Ttulo rn del Libro VI de la Recopilacin oro
den que "los sitios en que se han de formar pueblos y reducciones tengan
comodidad de aguas, tierras y montes, entradas y salidas, labranzas y
un ejido de una legua de largo donde los indios puedan tener sus ganados
sin que se revuelvan con otros de espaoles".
Por ltimo, durante la poca de la dominacin espaola los pueblos
recibieron donadas por la Corona otras extensiones de tierras que se lla-
maron tierras de parcialidades o de comunidades de indgenas, que si-
guieron poseyendo en comn despus de la Independencia y, aunque en
forma excepcional, se llegaron a constituir propiedades particulares en fa-
vor de algunos indios.
296. El rpido bosquejo que aqu se ha hecho de la legislacin co-
lonial demuestra que ella adopt un avanzado concepto del derecho de
propiedad sobre la tierra, con caracteres bien definidos para distinguirlo
del concepto de propiedad romana adoptada por otras legislaciones.
En efecto, mientras que en stas la propiedad se conceba como un
derecho absoluto nicamente instituido en favor de su titular y que le
otorgaba la facultad amplsima de usar, disfrutar y disponer libremente
de aqulla, en la propiedad colonial, "sobre el dominio individual flot
siempre el dominio del Monarca", en forma tal que la propiedad de las
tierras constitua una verdadera funcin social, puesto que ella slo se
conservaba mediante el cumplimiento de determinadas obligaciones, en-
tre otras, las de hacer producir y poblar las tierras, que eran impuestas
para preservar el inters general.
297. Al consumarse la Independencia, se consider que la pro-
piedad territorial que constituy parte del Real Patrimonio fue adqui-
BIENES DE PROPIEDAD ORIGINARIA 357
,
rida por la Nacin Mexicana, y el rgimen establecido para dicha pro-
piedad en la legislacin colonial subsisti en sus trminos fundamentales,
aunque, por razones de la' organizacin poltica, las atribuciones para
otorgar las mercedes se encontraron en manos de los diversos Estados de
la Federacin.
Esta situacin, que produjo una enorme confusin en la titulacin
de la propiedad territorial de la Repblica, subsisti hacia la Constitu-
cin de 1857, en la cual se declar materia federal la legislacin relativa
a tierras baldas.
En el ao de 1863 fue expedida la primera legislacin completa en
materia de terrenos baldos, y en dicha legislacin se conservaron los ca-
racteres fundamentales de la propiedad en el rgimen colonial, y as, la
titulacin de la tierra debera de hacerse por la Nacin; se estableci
la obligacin de los adquirentes de tierras de poblarlas y de cultivarlas y
se limit la extensin que poda ser adquirida por una sola persona a la
cantidad de dos mil quinientas hectreas.
Este rgimen subsisti hasta el ao de 1894, en el que la ley de 26
de marzo vino a transformar en forma completa, el concepto de propiedad
territorial que tradicionalmente se haba establecido.
La ley de 26 de marzo de 1894 sobre terrenos baldos suprimi
el lmite fijado por las leyes anteriores para que los particulares pu
dieran adquirir tierras, y por eso dicha ley, juntamente con la de coloni-
zacin de 1893, fue la que dio base para los acaparamientos de tierras
que se operaron en la' Repblica.
Esa misma ley suprimi la obligacin impuesta por las leyes ante-
riores de cultivar y poblar los baldos que se transmitieran en propiedad
a los particulares, viniendo a dejar a stos con la facultad de disponer de
su propiedad en la forma que conviniera a sus intereses, contra el rgimen
de la legislacin colonial en donde el particular tena que aprovechar la
tierra que se le mercedaba en forma benfica para, los intereses de
la colectividad.
Por ltimo, la ley de 1894 suprimi la posibilidad de revisin de la
titulacin de la propiedad de las tierras, y prohibi al Poder pblico mo-
lestar a los particulares intentando revisar los ttulos expedidos.
En pocas palabras, puede decirse que la ley de 1894 coloc el rgi-
men de la propiedad territorial en la Repblica en situacin semejante
a la de la propiedad romana, a la de la propiedad absoluta que no puede
ser en ninguna forma afectada por el' Poder pblico, sino que dejaba
su manejo al inters indivit!tbal; vino a establecer las bases de un sistema
completamente diverso del que impona la tradicin espaola.
;
;
358
La ley de 1894, con varias modificaciones y estando suspendida en
parte, vino rigiendo hasta el ao de 1917, en que la Constitucin Federal
estableci un rgimen para la propiedad que significa una regresin a la
legislacin colonial, puesto que en su artculo 27 establece el principio
de que a la Nacin corresponde originariamente la propiedad de las tie-
rras yaguas del territorio y .que ellas slo pueden ser adquiridas mediante
ttulo que la propia Nacin otorgue; concede a la Nacin la facultad de
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters p-
blico; al sancionar los procedimientos de dotacin y restitucin de tierras
en favor de las corporaciones de poblacin que carezcan de ellas. Vino
tambin a restituir el rgimen implantado por la legislacin colonial
respecto del cuidado que sta tuvo para que los indios obtuvieran y con-
servaran las tierras que les fueran necesarias y finalmente establece
la facultad de revisar todos los contratos y concesiones hechos por los
gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que hayan trado como con-
secuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de
la Nacin por una sola persona o sociedad, y la facultad del Poder Eje-
cutivo para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para
el inters pblico, siendo esa facultad la consagracin del sistema tradi-
cional implantado por la legislacin espaola, que constantemente estuvo
expidiendo disposiciones con el objeto de legitimar la titulacin de la
propiedad, fundndose en que el dominio del Rey no se extingua con
la merced, sino que "flotaba al lado del dominio individual".
As pues, la Constitucin de 1917 no ha hecho ms que volver el
rgimen de la propiedad a la situacin que le impone su origen mismo,
reconociendo que la propiedad territorial mexicana tiene una tradicin
jurdica diversa de la propiedad romana y que, por lo mismo, constitu-
yendo un tipo diverso de sta, no puede ser juzgado con el criterio que dan
las instituciones jurdicas derivadas directamente del derecho romano.
La propiedad originaria que la Nacin tiene sobre las tierras del
territorio de la Repblica, que constituye un elemento de su patrimonio,
se rige actualmente por la ley sobre terrenos baldos y nacionales de 30
de diciembre de 1950 (D. O. de 7 de febrero de 1951).
De acuerdo con esta ley, los terrenos propiedad de la Nacin se di-
viden en tres categoras: a) baldos, b) nacionales, y e) demasas, sien-
do los primeros los que no han salido del dominio de la Nacin por
ttulo legalmente expedido y que no han sido deslindados ni medidos. Los
nacionales son los deslindados y medidos, los provenientes de las de-
masas cuyos poseedores no las adquieran y los que recobre la Nacin
por nulidad de ttulos, con excepcin de aquellos cuyos ttulos se nuli-
fiquen de conformidad con lo previsto en el artculo 27 de la Constitucin.
BIENES DE DOMINIO DIRECTO 359
Finalmente las demasan son los terrenos posedos por particulares con
ttulo primordial en extensin mayor de la que ste determine, pero
dentro de los linderos .demarcados por el ttulo y por lo mismo, confun-
didos en su totalidad con la superficie titulada (arts. 3
9
, 4\ 59 Y 6
9
) .
La ley establece la posibilidad de enajenar a ttulo oneroso o gratui-
to, de arrendar los terrenos nacionales y para entrar en composicin con
los poseedores de las demasas, pero prohbe cualquiera de esas operacio-
nes respecto de los terrenos baldos (art. 7
9
) . Adems, determina que la
adquisicin de los baldos, nacionales y demasas slo puede efectuarse
en los trminos y requisitos que seala la ley y que en ningn caso podrn
prescribirse ni ser objeto de embargos ni de procedimiento alguno de ad-
judicacin por parte de los particulares, de los gobiernos locales o de las
autoridades municipales (arts. 86 y 89).
Las enajenaciones a ttulo oneroso se harn slo por el mximo de
superficie que la ley fija, sobre la base de los precios de avalo comercial,
mediante contratos de compraventa, y en caso de que el pago se haga a
plazos, el ttulo se expedir cuando haya sido cubierto el precio total y el
comprador compruebe que tiene el terreno acotado y lo est aprovechan-
do en un 30ro por lo menos de la superficie susceptible de aprovecha-
miento [arts. 10 a 14).
Las enajenaciones a ttulo gratuito se autorizan en favor de mexi-
canos, mayores de edad, con capacidad fsica para la agricultura y legal
para contratar, que carezcan de tierras y no tengan elementos para com-
prarla. Igualmente se autoriza al Ejecutivo de la Unin para hacer cesin
gratuita de terrenos nacionales para el fundo legal y para los servicios
pblicos de las nuevas poblaciones que se erijan en la Repblica, as como
para el establecimientos de viveros, campos experimentales, postas zootc-
nicas, campos de ensayo y experimentacin agrcola, etc. (arts. 26, 36
y 77).
CAPTULO Ill
BIENES DE DOMINIO DIRECTO
298. Sistemas adoptados en legislaciones extranjeras sobre la propiedad mine-
ra.-299. Sistemas, de las leyes mexicanas.-300. Naturaleza jurdica del dominio
directo.-301. La propiedad de las aguas.
298. Ahora nos vamos a ocupar de la determinacin de los carac-
teres jurdicos que rene otro de los elementos del patrimonio del Esta-
dor-el dominio directo que el artculo 27 establece en favor de la Nacin
respecto de las sustancias minerales, incluyendo en stas los carburos
de hidrgeno.
~ 6 0 DERECHO ADMINISTRATIYO
El prrafo cuarto de dicho precepto establece: "Corresponde a la
Nacin el dominio directo de todos los recursos naturales de la platafor-
ma continental y los zcalos submarinos de las islas; de todos los minera-
les o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan
depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos,
tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides
utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de
gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los pro-
ductos derivados de la descomposicin de las rocas, cuando su explotacin
necesite trabajos subterrneos; los yacimientos minerales y orgnicos de
materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles
minerales slidos; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos,
lquidos o gaseosos, y el espacio situado sobre el territorio nacional en la
extensin y trminos que fija el Derecho Internacional."
Para poder estudiar la naturaleza de este dominio directo es nece-
sario examinar, aunque sea en trminos generales, los diversos sistemas
adoptados en otras legislaciones respecto a la propiedad minera.
Esas legislaciones pueden dividirse en dos grupos: unas excluyen
la intervencin del Estado, y otras le conceden dicha intervencin.
Dentro de las que excluyen la intervencin del Estado pueden for-
marse dos categoras; una, que considera a las sustancias minerales
como una accesin de la propiedad del suelo, y otra que considera dichas
sustancias res nullius.
En el sistema de la accesin, el propietario del suelo tiene derecho
sobre los productos minerales que en l se encuentren o que yacen en el
subsuelo y por tanto la explotacin puede realizarse sin autorizacin es-
pecial del Estado.
Consideradas las sustancias minerales como res nullius tambin se
excluye la intervencin del Estado, reconocindose la posibilidad de que
el primer ocupante las haga de su propiedad y pueda proceder a su
explotacin.
Dentro del grupo de legislaciones en que se reconoce una interven-
cin al Poder pblico, tambin es fcil encontrar diversas modalidades:
o bien se considera que las sustancias minerales son res nullius, pero
su aprovechamiento slo puede hacerse mediante ttulo que el Estado
otorga al que descubre esas sustancias, o bien se considera que las sus-
tancias minerales no corresponden al dueo del suelo por virtud de la
accesin ni al primer ocupante, sino que son propiedad del Poder pblico.
Todava, dentro de esta ltima modalidad, pueden sealarse las que
establecen la propiedad privada del Estado sobre las sustancias mine-
rales y las que sancionan el rgimen de dominio pblico.
299. En nuestro pas deben separarse dos perodos: uno que com-
prende la legislacin colonial, que rigi hasta el ao de 1884, y otro que
parte del Cdigo de Minera expedido en dicho ao.
Durante la legislacin colonial, el rgimen de la propiedad minera
puede concretarse en las disposiciones de las Ordenanzas de Aranjuez
del ao de 1783, en las que se dispuso que las minas son propias de la
Real Corona, as por su naturaleza y origen como por su reunin dis-
puesta en la Ley IV, Ttulo XIII, Libro VI, de la Nueva Recopilacin,
disponindose que "sin separarlas de mi real patrimonio las concedo a
mis vasallos en propiedad y posesin", en el concepto de que "esta con-
cesin se entiende bajo de dos condiciones: la primera que hayan de
contribuir a mi real hacienda la parte de metales sealada y la segunda
que han de labrar y disfrutar las minas cumpliendo lo prevenido en estas
ordenanzas, de tal suerte que se entiendan perdidas siempre que se falte
al cumplimiento de aquellas en que as se previniera y puedan concedr-
sele a otro cualquiera que por este ttulo las denunciare".
En el Cdigo de Minera de 1884, se continu reconociendo el do-
minio directo de la Nacin sobre las sustancias minerales; pero se esta-
bleci que el dueo del suelo era el propietario y poda disponer Ibre-
mente de los yacimientos carbonferos y petrolferos que se encontraren
en el subsuelo.
En la ley minera de 1892, aunque se estableca un rgimen seme-
jante, sin embargo, se hizo una variacin por lo que hace al petrleo,
respecto del cual se declar simplemente que el dueo de la superficie
tenia el derecho de explotar el petrleo sin necesidad de concesin es-
pecial.
A su vez la ley minera de 1910 reproduce en sus trminos las dis-
posiciones de la ley de 1884, declarando que son propiedad del dueo
del suelo los yacimientos petroleros del subsuelo.
De manera que mientras la legislacin colonial estableci un rgi-
men contrario al de la accesin, las disposiciones de las leyes mineras
de 1884, 1892 y 1910, vinieron a reconocer, por lo que se refiere al pe-
trleo, la unidad entre el suelo y el subsuelo.
Por ltimo, el prrafo 41' del artculo 27 de la Constitucin Federal
de 1917, volviendo a la tradicin espaola, estableci el dominio direc-
to de la Nacin sobre las sustancias minerales, incluyendo, como antes se
dijo, los carburos de hidrgeno.
300. Para explicar la naturaleza de ese dominio directo han exis-
tido muy diversos criterios que con el objeto de analizarlos podemos
reducirlos a cuatro fundamentales. En primer lugar, se dice que el do-
362 DERECHO ADMINISTRATIVO
mInIO directo es un dominio eminente. En segundo lugar, se considera
el dominio directo como un dominio semejante al que conserva el dueo
en la enfiteusis. En tercer lugar, se considera este dominio como una
facultad especial del soberano, que en la legislacin espaola se deno-
minaba dominio radical, y, por ltimo, existe otra tesis que considera
el dominio directo como un verdadero derecho de propiedad en favor
de la Nacin.
a) Considerar al dominio directo como un dominio eminente, en
realidad viene a ser contrario al espritu que se revela en el texto del
prrafo cuarto del artculo 27 constitucional. .
En efecto, el dominio eminente se tiene por la Nacin sobre todos
los bienes que estn sometidos a su jurisdiccin; consiste simplemente
en la facultad de legislar sobre determinados bienes, en la facultad de
expropiarlos cuando son necesarios para un fin de utilidad pblica. En
una palabra, el dominio eminente no es una forma especial de propiedad,
sino un atributo de la soberana, que consiste en ejercer jurisdiccin so-
bre todos los bienes situados en el territorio en el que se ejercita dicha
soberana.
Por lo mismo, considerar que el dominio directo es igual al domi-
nio eminente, equivale a considerar a las sustancias minerales en la
misma situacin que todos los dems bienes que estn dentro de la Re-
pblica, e indudablemente, segn antes indicamos, ste no pudo haber
sido el sentido de la nacionalizacin operada por el artculo 27, por-
que en esta nacionalizacin, adems de tenerse el propsito de esta-
blecer la jurisdiccin federal sobre las sustancias minerales se determina
que sobre ellas la Nacin tiene una propiedad inalienable e impres-
criptible.
Pero estimamos que tratndose del espacio situado sobre el territorio
nacional, no puede negarse que el dominio directo slo significa una juris-
diccin especial de cada Estado cuyo alcance se determina por el Derecho
Internacional.
Respecto de los dems bienes, el dominio directo tiene un contenido
diferente regulado por la legislacin interna.
b) Descartada la primera tesis respecto de esa ltima clase de bie-
nes, y entrando a la segunda, que hemos expuesto en la que se trata de
explicar el. dominio directo considerando que la Nacin tiene sobre las
sustancias minerales la misma relacin jurdica que conserva el dueo
de la cosa en la institucin de derecho civil, la enfiteusis, debemos decir
que no hay ningn precedente jurdico que pueda autorizar la identifi-
cacin entre ambas instituciones y, adems, como la enfiteusis es un acto
por el cual se entrega un bien, conservndose el dominio directo, a otra
persona que adquiere el dominio til a cambio de una prestacin deter-
minada, se puede comprender que en el rgimen de la propiedad minera
no existe de parte del Estado entrega de un bien a cambio de una prestacin
pecuniaria, y que las obligaciones que la concesin minera impone de
ejecutar trabajos regulares para el aprovechamiento de las sustancias a
que la concesin se refiere, tienden, no a hacer que el Estado reciba
beneficios pecuniarios, sino a que la colectividad se satisfaga haciendo
producir sus riquezas.
e) Una tercera explicacin del dominio directo es la que consi-
dera a ste con el carcter que algunas leyes espaolas dieron al do-
minio de la Corona sobre las sustancias minerales. En dichas leyes se ha-
blaba del dominio radical que la Corona tena sobre las mismas y que
consista en que sta poda titular en favor de particulares las minas
transmitindoles una propiedad que slo los obligaba a la entrega de
una parte proporcional de los productos y a la explotacin y poblacin
de las minas; pero fuera de estas dos obligaciones, la propiedad era una
propiedad equiparable a la propiedad civil y el Rey solamente conser-
vaba una facultad para el caso de que no se cumpliera con las obliga-
ciones antes dichas, siendo esa facultad la que constitua el llamado
dominio radical.
Se ha pretendido, repetimos, equiparar este dominio radical con el
dominio directo. Sin embargo, no puede afirmarse que en los trminos
en que est la Constitucin vigente se acepte la doctrina del dominio
radical, pues siendo la propiedad de la Nacin inalienable e impres-
criptible, el particular no puede adquirir la propiedad de la mina, sino
simplemente el beneficio de un derecho para la explotacin de los produc-
tos mediante un ttulo que no es de propiedad, puesto que est sujeto a
condiciones distintas de las que rigen los ttulos traslativos de dominio.
d) Por ltimo, existe una tesis en la cual se considera que la Na-
cin tiene una propiedad perfecta sobre las sustancias minerales. Se dice,
dentro de ella, que tratndose de sustancias minerales lo que ocurri
en la colonia fue que el Monarca espaol no admita que quedaran en
manos particulares, sino que, adems del dominio eminente que se reser-
vaba, las incorporaba realmente a su patrimonio, de tal manera que sobre
ellas la Corona tuvo una propiedad que pudo definirse como una propie-
dad completa, que es la forma como est consagrada en la Constitucin.
Las objeciones que se pueden presentar contra esta explicacin, son
las mismas que hemos estudiado cuando nos ocupamos de -determinar el
carcter de la relacin que el Estado tiene con los bienes de dominio p-
blico, es decir, se indica que la inalienabilidad y la imprescriptibilidad
JI
vienen a ser un obstculo para que se hable de una propiedad perfecta,
ya que sta constituye la facultad de disponer libremente.
De acuerdo con lo que en aquel lugar indicamos, debe decirse que
la inalienabilidad e imprescriptibilidad vienen a dar un carcter ms
enrgico a la propiedad que la Nacin tiene, porque son medios de los
cuales se ha valido la Constitucin para garantizar que esa propiedad
se conserve siempre por la Nacin, a efecto de que pueda responder a
los fines de inters colectivo a los cuales se encuentra afectada. Aun den-
tro del derecho civil mismo, la inalienabilidad no constituye un carcter
contrario a la propiedad, como lo demuestra el rgimen de bienes dotales
y del patrimonio de familia, en donde aquella prohibicin no tiene otro
ebjeto sino dar mayor fuerza a la propiedad.
As pues, creemos que la ltima tesis expuesta es la ms aceptable
para precisar el concepto del dominio directo que utiliza la Constitucin,
debiendo agregar que nuestro sistema legislativo puede colocarse dentro
de la categora de legislaciones que adoptan la intervencin del Estado,
asignndole a ste una propiedad regida por el derecho pblico.
En efecto, la propiedad atribuida a la Nacin sobre las sustancias
minerales, no es una propiedad privada regida por las normas de dere-
cho civil, sino afectada a la satisfaccin de ciertos fines sociales, como
son el de garantizar una eficaz explotacin de los elementos naturales y
de suprimir las cargas que los propietarios del suelo representan para
un aprovechamiento regulado por el inters social (v, Captulo sig.]
301. Nos queda, por ltimo, el estudio del carcter que tiene la
propiedad que el prrafo quinto del artculo 27 de la Constitucin esta-
blece sobre determinadas corrientes y depsitos de agua.
De acuerdo con dicho precepto son propiedad de la Nacin:
I. Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos
que fije el Derecho Internacional;
11. Las aguas marinas interiores;
III. Las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o
intermitentemente con el mar;
IV. Las de los lagos interiores de formacin natural que estn Ii-
gados directamente a corrientes constantes;
V. Las de los ros y sus afluentes directos o indirectos desde el punto
del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes
o torrenciales hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros
de propiedad nacional;
VI. Las de las corrientes constantes o intermitentes y sus
directos o indirectos cuando el cauce de aqullas en toda su extensin
o en parte de ellas, sirva de lmite al territorio nacional o a dos enti-
dades federativas o cuando pase de una entidad federativa a otra o
cruce la lnea divisoria de la Repblica;
VII. Las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas
estn cruzados por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la
Repblica y un pas vecino o cuando el lmite de las riberas sirva de lin-
dero entre dos entidades federativas o a la Repblica con un pas vecino;
VIII. Las de los manantiales que broten en las playas, zonas mar-
timas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad
nacional y las que se extraigan de las minas; y
IX. Los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes in-
teriores en la extensin que fije la ley. Adems se dispone que las
aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas, mediante obras
artificiales y apropiarse por el dueo del terreno; pero cuando lo exi-
ja el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo
Federal podr reglamentar su extraccin y utilizacin y aun estable-
cer zonas vedadas, al igual que para las dems aguas de propiedad
nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeracin ano
terior, se considerarn como parte integrante de la propiedad de los
terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depsitos pero
si se localizaren en dos o ms predios, el aprovechamiento de estas aguas
se considerar de utilidad pblica y quedar sujeto a las disposiciones
que dicten los Estados.
Sobre el particular debemos decir que el dominio de las aguas del
territorio tiene los mismos antecedentes que el dominio de las tierras;
pero que desde la legislacin colonial se hizo una separacin entre las
aguas que podan entrar a formar parte del dominio privado de los par-
ticulares mediante una merced real, y las aguas que reuniendo ciertos
caracteres especiales eran irreductibles a dicha propiedad. En la misma
legislacin espaola se establecieron varias servidumbres aun sobre las
aguas mercedadas, en favor de los aprovechamientos comunes.
De la misma manera que la propiedad de las tierras se transmiti
con la Independencia a la Nacin Mexicana, sta adquiri la propiedad
de las aguas, cuyo rgimen estuvo regulado por los Estados de la Fede-
racin hasta la Constitucin de 1857, en donde se estableci la facultad
del Poder Federal para legislar sobre vas generales de comunicacin.
Con fundamento en esta disposicin, se expidi en el ao de 1888
una ley en la que se consideraron como de jurisdiccin federal todas las
aguas que presentaban condiciones de navegacin o de flotacin que
las hacan adecuadas para reputarse como vas generales de comunicacin.
Pero antes de esa fecha, en el Cdigo Civil de 1870, al definir los
bienes de propiedad pblica y de propiedad privada, se estableci como
de propiedad pblica la de los ros, sin exigir que stos fueran de carc-
ter permanente o que tuvieran alguna otra caracterstica especial.
Posteriormente, en los aos de 1894 y 1896, se expidieron las bases
para el otorgamiento de concesiones sobre las corrientes consideradas
como vas generales de comunicacin, y ese rgimen qued completado
en el ao de 1902 con las disposiciones que la ley de Inmuebles Federa-
les consignaba para los aprovechamientos exclusivos de los bienes del
dominio pblico.
La Constitucin de 1857 fue reformada en el sentido de autorizar al
Congreso para definir cules corrientes deberan ser de jurisdiccin fede-
ral, y con fundamento en tal precepto constitucional se expidi la ley de
13 de diciembre de 1910, en la que se hizo una clasificacin perfecta-
mente determinada de las corrientes que deban considerarse como fede-
rales, siguindose el criterio de considerar con ese carcter no solamente
las flotables y navegables que haba tomado en cuenta la ley de 1888,
sino, adems, todas aquellas corrientes o depsitos de agua que se en-
contraren en los lmites de dos o ms Estados de la Federacin o que
pasasen de uno a otro. En dicha ley se consideraba que las aguas de juris-
diccin federal constituan parte del dominio pblico y eran inalienables
e imprescriptibles.
Vino, por ltimo, la Constitucin de 1917 que en el prrafo quinto
de su artculo 27 establece, como acabamos de ver, la propiedad de la
Nacin sobre las corrientes y depsitos de agua que el mismo prrafo
enumera, no dejando esta tarea, como lo hizo la Constitucin de 1857,
a la ley secundaria, y estableciendo que la propiedad de la Nacin es
inalienable e imprescriptible y que slo mediante concesin pueden hacer
aprovechamientos los particulares.
Adems de ese precepto, el mismo artculo 27, en su prrafo pri-
mero habla de la propiedad originaria que corresponde a la Nacin so-
bre las tierras yaguas de la Repblica y establece que slo mediante
ttulo de aqulla se puede obtener su propiedad por los particulares.
De aqu se desprende que en nuestro actual sistema legislativo, las
aguas estn sujetas a dos regmenes: uno que permite su adquisicin por
particulares, y otro que establece la propiedad de la Nacin con el ca-
rcter de inalienable. La misma Constitucin se encarga d prevenir que
las aguas que no estn dentro de la enumeracin que seala en el prrafo
quinto el artculo 27, se consideran como aguas susceptibles de propie-
dad privada.
En todo caso, el rgimen sobre esta propiedad inalienable de la Na-
cin, es, del mismo medo que la propiedad sobre las sustancias mine-
rales, un rgimen de derecho pblico, en el que se reconoce que hay una
LA CONCESIN DE EXPLOTACIN DE BIENES DEL ESTADO 367
afectacin de los bienes a la satisfaccin de necesidades colectivas, afec-
tacin que es el fundamento de la inalienabilidad establecida.
En la vigente Ley Federal de Aguas de 31 de diciembre de 1971
(D. O. de II de enero de 1972) despus de sealar el objeto de la mis-
los bienes que son de ella, se regulan las diversas explo-
taciones, usos y aprovechamiento de las aguas y se seala el orden de
de se. regulan las asignacio?es, concesiones y
permisos, la distribucin de las aguas y las faltas y delitos en la materia.
CAPTULO IV
LA CONCESION DE EXPLOTACION DE BIENES DEL ESTADO
302. El rgimen de concesin.-303. La concesin de explotacin y la con-
cesin de servicio pblico.-304. Los efectos de la concesin de explotacin
segn las leyes. La oposicin.-305. Naturaleza jurdica de esos efectos. Tesis
civilistas. Las tesis de derecho pblico.-306. La concesin y los derechos reales.-
307. La solucin de la ltima Ley de Bienes Nacionales.-30B. Examen de la
naturaleza jurdica del acto de concesin de explotacin.
302. El artculo 27 de la Constitucin, tal como fue reformado por
Ley de 6 de enero de 1960 (D. O. de 20 del mismo mes), establece en
los trminos siguientes los medios de aprovechamiento de los bienes de
dominio directo y los de propiedad de la Nacin a que se ha hecho refe-
rencia en los captulos anteriores. Dice as la parte relativa a ese precep-
to: "En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el dominio
de la Nacin es inalienable e imprescriptible, y la explotacin, el uso o el
aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por
sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrn reali-
zarse sino mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal de
acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Las normas
legales relativas a obras o a trabajos de explotacin de los minerales y
sustancias a que se refiere el prrafo cuarto, regularn la ejecucin
y comprobacin de los que se efecten o deban efectuarse a partir de su
vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesio-
nes, y su inobservancia dar lugar a la cancelacin de stas. El Gobierno
Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas.
Las declaratorias correspondientes se harn por el Ejecutivo en los casos
y condiciones que las leyes prevean. Tratndose del petrleo y de los car-
buros de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos o de minerales radioac-
vos, no se otorgarn concesiones ni contratos, ni subsistirn los que se
hayan otorgado, y la Nacin llevar a cabo la explotacin de esos pro-
ductos, en los trminos que seale la ley reglamentaria respectiva. Corres-
ponde exclusivamente a la Nacin generar, conducir, transformar, dstri-
huir y abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de
servicio pblico... Corresponde tambin a la Nacin el aprovecha-
miento de los combustibles nucleares para la generacin, de energa
nuclear ... El uso de la energa nuclear slo-podr tener fines pacficos."
Por tanto, para completar el estudio del rgimen de los bienes del
dominio pblico de la Nacin, consignado en la Constitucin, habremos
de referimos en este captulo al examen de las concesiones autorizadas
en materia de minas y de aguas.
303. Al ocupamos de los actos administrativos, consagramos un
captulo especial a la concesin de servicio pblico, y con lo que all
expusimos se marca la diferencia que dicha concesin guarda con la que
hoy nos va a ocupar.
En la concesin de explotacin slo se producen relaciones entre el
Estado y el concesionario, en tanto que en la de servicio pblico existe
un tercer elemento, los usuarios del servicio. Tal diferencia proviene de
la diversidad de los objetos de cada una de las dos clases de concesin,
puesto que una se limita a autorizar la explotacin de una riqueza pbli-
ca y la otra la instalacin y gestin de un servicio pblico.
Como en el captulo de referencia qued ya fijada la naturaleza ju-
rdica del acto y efectos de la concesin de servicio pblico, en el presente
nos limitaremos a idntico estudio respecto de la concesin de explotacin
y a advertir que, fuera de esa diferencia de objeto, existen caractersticas
comunes entre las dos concesiones, motivo por el cual no repetimos aqu
mucho de lo que ya tenemos explicado.
304. En primer lugar examinaremos los efectos que legalmente pro
ducen las concesiones de explotacin para poder precisar su naturaleza
jurdica.
Las concesiones de explotacin organizadas por la ley minera (D. O.
de 22 de diciembre de 1975) producen fundamentalmente los siguientes
efectos: a) autorizar la apropiacin y beneficio de las sustancias mi-
nerales consignadas en el ttulo respectivo (art. 16); b) obligar al con-
cesionario al trabajo de las pertenencias concesionadas y al pago del
impuesto que establece la Ley respectiva (arts. 51 y 52).
La concesin de uso y aprovechamiento de aguas nacionales en ser-
vicios propios del concesionario, autoriza a ste para consumir en los usos
especificados el volumen de agua que la misma concesin ampare, ohli-
gndolo a cumplir las disposiciones de la ley y de los reglamentos (art.
133 de la Ley Federal de Aguas).
Hemos omitido al hablar de las dos especies de concesin referjas
otros derechos generales que se otorgan al concesionario, porque enreali-
dad ellos son derechos conexos con los fundamentales que hemos seala-
do y que, en razn de la utilidad pblica que se reconoce a las explo-
taciones amparadas, tienden a facilitar la explotacin y a impedir que
se vea obstruida por intereses particulares. Tales son las franquicias
fiscales, las facultades de expropiacin, ocupacin, constitucin de ser-
vidumbre y las de realizar obras o instalaciones necesarias para dicha
explotacin.
Un examen detenido del sistema de concesiones que estudiamos nos
demuestra, en primer trmino, que el derecho que otorgan no est estable-
cido en inters exclusivo del concesionario, y en segundo lugar, como
consecuencia de lo anterior, que el aprovechamiento otorgado al concesio-
nario tiene al mismo tiempo el carcter de derecho y de obligacin.
Que el derecho que otorga la concesin no est establecido en inte-
rs exclusivo del beneficiario es fcil e inmediatamente perceptible si se
tiene en cuenta que la propiedad del Estado sobre los bienes concesiona-
dos, que la llamada nacionalizacin de tales bienes ha obedecido a la
importancia que tiene para la vida econmica del pas la explotacin efec-
tiva de esos bienes lo cual slo puede lograrse evitando que un rgimen
de propiedad privada deje al arbitrio del propietario tal explotacin. En
tales condiciones, slo la intervencin del Estado puede ser una garanta
de que la explotacin se lleve a cabo en las mejores condiciones y con el
mayor rendimiento que exigen los intereses colectivos.
Siendo esto as, al autorizar al particular para que explote los bienes
de que se trata, el Estado se mueve no en vista del inters del concesio-
nario, porque entonces volvera al rgimen de propiedad privada, sino en
vista de ese inters colectivo primordial que es compatible con la apropia-
cin que el concesionario haga de los productos.
Lo anterior es al mismo tiempo una explicacin de que el aprovecha-
miento concedido tenga el doble carcter de derecho y de obligacin. Si
lo que el Estado persigue al otorgar la concesin es procurar la explota-
cin de riquezas que benefician a la colectividad y de que esa explotacin
se lleve a cabo en la forma ms efectiva y d mejores rendimientos, enton-
ces, al crear el derecho para el concesionario de explotar, le impone la
explotacin como un deber a su cargo. Tal es el sentido del requisito esta-
blecido por las disposiciones legales a que nos hemos referido, para la
subsistencia del derecho, a saber, el de que el concesionario realice tra-
bajos regulares de explotacin.
De aqu se desprende que si por un motivo legal o de hecho deja de
cumplirse con la obligacin de explotar, dejar de existir concomitante-
mente el derecho para apropiarse de los productos.
Ahora bien, la obligacin de explotar que impone la concesin se
370
regula no slo por las estipulaciones del acto de concesin sino por la ley
y por los reglamentos sobre la materia.
As, la Ley Federal de Aguas previene que "es causa de caducidad
de las concesiones, dejar de explotar, usar o aprovechar durante dos aos
consecutivos las aguas objeto de las mismas" (art. 140). La Ley Minera,
por su parte, impone al concesionario la obligacin de ejecutar y com-
probar los trabajos de explotacin que sealen la ley y sus disposiciones
reglamentarias [art. 6S) y considera como causa de caducidad la falta
de cumplimiento de esta obligacin.
Lo expuesto hasta aqu no significa que la concesin no produzca,
adems, una situacin jurdica individual para el titular. Si el Estado se
vale de la concesin como un medio para explotar las riquezas naturales
en beneficio de la colectividad, no pierde de vista por ello que esa ex-
plotacin se realiza por los esfuerzos y capitales que aporta el concesio-
nario, de tal manera que para hacer atractiva la inversin se establece en
beneficio de la empresa explotadora la ventaja de apropiarse los produc-
tos por un perodo de tiempo determinado. De esa manera se logra sub-
sanar la imposibilidad del Estado para comprometer cuantiosos fondos
en la explotacin de la riqueza pblica; se satisface el espritu lucrativo
del capital privado y se da satisfaccin a los intereses colectivos.
No creemos, sin embargo, que la facultad del explotador para apro-
piarse los productos pueda considerarse como una contraprestacin civil
de la obligacin de explotar, ni tampoco puede pensarse que el Estado
quede obligado a garantizar la amortizacin de las inversiones y el lucro
esperado, pues para ello se necesitara que hubiera una correlacin mi-
nuciosa entre el monto de las cargas que impone la concesin y las venta-
jas que de ella derivan. Lo que ocurre simplemente es que aun cuando
frente al Estado la facultad de aprovechamiento est subordinada al cum-
plimiento de la obligacin de explotar, frente a los terceros y en el campo
de la vida econmica, esa facultad representa un bien apreciable en di-
nero, como otros muchos bienes de esa naturaleza que se originan en el
campo del derecho administrativo, y que, como dice Hauriou, se super-
ponen a los bienes de la vida civil {op. cit., pg. 48).
La ventaja, pues, de que venimos hablando representa un derecho
creado en beneficio del titular por el acto mismo de la concesin. No im-
porta que su subsistencia dependa del cumplimiento de la obligacin de
explotar, puesto que lo ms que esto significa es que se trata de un dere-
cho que tiene una causa de caducidad; pero mientras sta no ocurra,
aqul tiene una existencia regular.
304. Aunque toda concesin se otorga siempre sin perjuicio de
derechos de tercero, en repetidas ocasiones la ley establece un proce-
dimiento previo al otorgamiento para poder conocer y, en su caso, respe-
tar esos derechos de tercero (v. supra, nm. 226).
En los artculos 125 a 128 de la Ley Federal de Aguas, se establece
el rgimen de .las oposiciones y el procedimiento para decidirlas, deter-
minando que dentro de treinta das despus de la publicacin de la soli-
citud de concesin podrn oponerse los terceros que pudieran resultar
perjudicados con la concesin pedida; que dicha Secretara dar al soli-
citante conocimiento de la oposicin; que la Secretara, recabando de
oficio las pruebas que estime pertinentes resolver el recurso.
Por su parte, la Ley Minera establece en sus artculos 69 y SIguien-
tes, que la invasin total o parcial de terrenos no libres as como la posi-
bilidad de causar daos en bienes de pblico inters o afectos a un ser-
vicio pblico, o en propiedades privadas ser motivo de oposicin que
la Secretara del Patrimonio Nacional, resolver si es o no procedente.
305. Tratando de determinar la naturaleza jurdica de ]os efectos
producidos por el acto de concesin, encontramos que en nuestro medio
jurdico se ha sostenido que la concesin produce dos clases de situaciones
jurdicas: unas entre el concesionario y el Poder pblico, que son las que
ya antes dejamos estudiadas y las cuales se rigen exclusivamente por
disposiciones de derecho administrativo; otras, entre el concesionario
respecto a particulares ajenos a la concesin, en virtud de que esta cons-
tituye un hien patrimonial, susceptible de diversos contratos y de ser
transmitido a los herederos, y que desde ese punto de vista la concesin
es un hien de derecho civil, y que tanto ste como las relaciones que con
motivo de l se originan, se rigen por la legislacin civil ordinaria u
comn que corresponda. (Trinidad Garca, Registro de concesiones y
otros actos en materia de Minas, Petrleos y Aguas. Rev. de Derecho y Ju-
risprudencia, 1930, t. 1, pg. 337.)
Dentro de la misma tesis se considera que el concesionario adquiere
un derecho real, puesto que la concesin crea una relacin de derecho res-
pecto del bien que es su objeto, relacin que tiene carcter absoluto y
puede oponerse por el concesionario a cualquiera persona, y se concluye
que, dada la naturaleza del bien sobre que recaen, las concesiones consti-
tuyen derechos reales sobre inmuebles y son bienes inmuebles, corrobo-
rndose todo lo anterior con las disposiciones de las leyes mineras, que
han regido en el pas, las cuales sujetan al Cdigo Civil y al de Comercio,
segn el caso, el rgimen de la propiedad minera y sus desmembracio-
nes y los contratos respectivos (op. cit.).
La tesis anterior no nos parece admisible, porque sin desconocer
que la concesin crea ventajas patrimoniales para el concesionario y que
puede ser objeto de diversos actos y contratos, ni la legislacin contem-
.'372 DERECHO ADMINISTRATIVO
pornea admite que se trate de un bien regido por la legislacin civil,
ni la naturaleza del mismo permite equipararlo a un derecho real sobre
inmuebles (v, supra, nm. 236).
En efecto, por una parte, tanto el Cdigo Civil de 1884 como el ac-
tualmente en vigor, han dejado expresamente a la ley administrativa la
regulacin de todo 10 concerniente a las minas [arts. 771 y 776, respecti-
vamente), y aunque es cierto que ha habido leyes mineras como la de
1910 que reenviaban al Cdigo Civil la reglamentacin de la propiedad
minera y sus desmembraciones, tal reenvo no se ha repetido en las leyes
posteriores, sino para casos aislados (indemnizaciones, servidumbres y
contratos) .
De manera que en principio la concesin y los derechos que origina
se regulan por la ley administrativa correspondiente y no por la legisla-
tiva civil, faltando, por tanto, la base para afirmar que aqullos constitu-
yen bienes de derecho civil.
Existe, por otra parte, la circunstancia fundamental de que la Cons-
titucin de 1917, en su artculo 27, declara inalienable la propiedad de
la Nacin, sobre los bienes que pueden ser motivo de las concesiones
de que venimos hablando. Ahora bien, como la constitucin de un dere-
cho real indiscutiblemente es un acto de enajenacin, la Nacin no puede
por medio de la concesin otorgar un derecho de esa clase, porque con-
trara la regla de la inalienabilidad. (Borja Soriano, Teora General de
las Obligaciones y Apuntes de Teora General de los Coturtuos.]
306. Examinando la naturaleza de los derechos que la concesin
otorga al beneficiario, se puede comprobar todava ms que la propia
concesin no es fuente de ningn derecho real.
En efecto, aunque los derechos del concesionario pueden oponerse a
cualquiera persona, tal cosa no significa que ellos tengan el carcter de
derechos reales, puesto que la doctrina del derecho civil ha admitido en
una forma inequvoca que "los derechos reales no son las nicas relacio-
nes obligatorias que engloban como sujetos pasivos a todos los hombres,
excepto al que desempea el papel activo", y que adems de los derechos
reales, son absolutos los derechos de familia, los derechos polticos, los
derechos pblicos inherentes a la persona, tales como el derecho de traba-
jar, de hablar, de escribir, etc., etc. (Planiol, Dr. Civil, pg. 661. Colin
y Capitant, Trait lmentaire de Dr. Civil, pg. 103.)
Adems, y como se recordar, nosotros hemos sostenido que las si-
tuaciones jurdicas creadas por un acto administrativo son oporribles a
todo el mundo, y esto naturalmente, no puede significar que el nombra-
miento de un funcionario origine en favor de ste un derecho real (v.
supra, nm. 237).
Descartado ese primer elemento que como se ve es completamente
inadecuado para demostrar que existe un derecho real, veamos ahora si la
situacin de concesionario puede equipararse a la situacin del que tiene
un derecho de propiedad, de servidumbre, de usufructo, o de uso o de
habitacin, que son los nicos derechos reales reconocidos por la legisla-
cin civil, y los nicos que, por tanto, pueden existir.
Parece indudable que no puede haber una situacin de. propietario,
porque, segn se ha dicho, los bienes concesionables son inalienables;
tampoco puede tratarse de un derecho de habitacin, porque su mismo
nombre es excluyente de la situacin del concesionario. Tampoco puede
hablarse de una servidumbre, porque no existe predio dominante (Cd.
Civ., arto 1050) ; ni de un derecho de uso, porque ste se concede respecto
de un bien para que se emplee en la medida que baste para satisfacer
las necesidades del usuario y de su familia, y no puede ser gravado, ni
arrendado, ni embargado (Cd. Civ., arts. 1049 y 1051).
Aunque con el usufructo pudieran encontrarse analogas, existe, por
una parte, la circunstancia ya analizada de que sera inconcebible un des-
membramiento de la propiedad como la que significa el usufructo, tra-
tndose de bienes constitucionalmente inalienables, y por la otra, no debe
olvidarse que tal como se expuso en el nmero anterior, la concesin no
slo origina el derecho de explotacin sino al mismo tiempo impo-
ne la obligacin de efectuarla, creando una relacin jurdica directa no
entre el concesionario y la cosa, sino entre el concesionario y el Poder
pblico.
307. Corroborando todo lo expuesto el artculo 13 de la Ley de
Bienes Nacionales viene a consagrar la doctrina conforme con el sistema
legal, declarando que: "las concesiones sobre los bienes de dominio pbli-
co no crean derechos reales. Otorgan simplemente, frente a la Adminis-
tracin y sin perjuicio de terceros, el derecho de realizar las explotaciones
o los aprovechamientos que las leyes respectivas regulan, a condicin de
que su titular cumpla con las obligaciones que se le impongan".
308. El anlisis que hemos realizado de los efectos que produce la
concesin de explotacin de bienes nacionales nos permite ya definir
la naturaleza jurdica de sta.
Desde luego es posible afirmar que dada la diversidad de efectos,
tal concesin es un acto jurdico de naturaleza compleja.
En efecto, por una parte ella organiza la explotacin de los bienes
que ampara teniendo en cuenta el inters colectivo vinculado con el regu
lar y mejor aprovechamiento de las riquezas naturales, o bien se limita a
subordinar tal explotacin a las normas legales o reglamentarias ya exis-
tentes. Desde este punto de vista, es indudable que la concesin no tiene
un carcter contractual puesto que no se crea una situacin jurdica indi-
vidual por el concurso de varias voluntades que tengan entre s una rec-
proca interdependencia. El acto jurdico que en esas condiciones existe es
creador de un situacin jurdica general o la condicin para que una
situacin de esta naturaleza se aplique a un caso concreto.
Por otra parte, la facultad de aprovechar los productos de la explo-
tacin s se origina por virtud de la convencin de las partes y tal facultad
representa para el concesionario una situacin de carcter individual.
Puede, por tanto, decirse que en este aspecto, la concesin tiene un carc-
ter contractual.
No se trata, sin embargo, de que en la concesin existan dos o ms
actos jurdicos diversos, independientes entre s. Por el contrario, hay una
ntima vinculacin entre todos ellos en forma tal que el acto tiene perfecta
unidad pues, como antes lo expresamos, aunque la obligacin de explo-
tar est regulada por normas legales, ella guarda una ntima conexin
con el derecho convencional de aprovechar los productos al grado de que
este derecho slo puede subsistir mientras aquella obligacin se cumpla.
CAPTULO V
LA EXPROPIACION POR CAUSA DE UTILIDAD PUBLICA
309. Carcter de la expwpiacin.-31O. La expropiacin y las modalidades a la
propiedad privada.-31l. Bases legales de la expropiaen.-312. Autoridades
que intervienen en la expropiacin.-313. Fijacin de las causas d.: utilidad po
hlica.-314. Alcance y objetos susceptibles de la expropiaein.-315. Proced-
miento.-316. La indemnizacin. Epoca de pago.-317. Especie en que debe ha-
cerse el pago. Su monto.-318. Autoridades llamadas a fijar la indemnizacin.
309. El estudio que acabamos de concluir del dominio del Estado
nos demuestra que ste se integra, en primer trmino, por aquellos bienes
que adquiridos originalmente por el Soberano por medio de la conquista,
no llegaron a salir de su patrimonio en virtud de haber sido declarados
inalienables; en segundo lugar, por aquellos bienes que el Estado va ad-
quiriendo como consecuencia de sus transacciones con los particulares, y
en tercer lugar, por los que el propio Estado adquiere por virtud de apli-
cacin de determinadas leyes, como las de nacionalizacin y de bienes
vacantes.
Pero puede suceder que el propio Estado necesite para algunas de
sus atenciones, bienes que formen parte de la propiedad privada y que
no pueda obtenerlos por medio de arreglos contractuales con sus dueos.
LA EXPROPIACIN POR CAUSA DE UTILIDAD PBLICA 375
Como en tal caso el cumplimiento de las atribuciones del Estado su-
frira sensiblemente si los medios necesarios slo fueran suministrados
cuando concurre la voluntad de un particular, desde tiempos remotos se
ha reconocido en la legislacin una forma por la que el Estado puede
unilateralmente llegar a adquirir esos bienes.
La institucin que para el efecto consagran las leyes es la de la ex-
propiacin por causa de utilidad pblica.
La expropiacin viene a ser, como su nombre lo indica, un medio
por el cual el Estado impone a un particular la cesin de su propiedad
por existir una causa de utilidad pblica y mediante la compensacin que
al particular se le otorga por la privacin de esa propiedad.
Aunque la expropiacin como el impuesto constituye un acto de so-
berana para cuya ejecucin no se requiere el consentimiento del afec-
tado, sin embargo existen entre la primera y el segundo diferencias sus-
tanciales, pues mientras que en el impuesto, segn lo dejamos indicado
antes, el particular no recibe contraprestacin especial por la parte de
riqueza con que contribuye a los gastos pblicos, en la expropiacin s
existe una compensacin de la propiedad de que se priva al particular.
Es que la expropiacin no constituye, como el impuesto, una carga que
se distribuya proporcional y equitativamente entre todos los individuos.
En la expropiacin el Estado hace recaer todo el gravamen sobre una
persona y la priva de su propiedad sin que a los dems individuos, en
situaciones semejantes, los afecte en la misma forma. En esas condiciones
el principio de igualdad de los particulares ante las cargas pblicas se
contrariara si el expropiado fuera el nico que tuviera que contribuir
con su propiedad para un objeto que beneficia a toda la colectividad. Es
equitativo que sta reporte tambin la carga, y la forma en que la sufre
es por medio del impuesto que sirve para el pago de la compensacin
que debe otorgarse.
310. La expropiacin por causa de utilidad pblica se distingue
tambin de las modalidades que el Estado puede imponer a la propiedad
privada por razones de inters pblico (art. 27, prrafo III, Const. Fed.).
Esas modalidades, en efecto, constituyen restricciones impuestas al
ejercicio de los atributos del derecho de propiedad, de tal manera que,
a primera vista, parece que el Estado, al establecerlas, est privando al
propietario de una parte de su derecho, lo cual podra considerarse como
un caso de expropiacin.
Sin embargo, en nuestro concepto existen diferencias de forma y de
fondo entre la modalidad y la expropiacin. La primera constituye una
medida de carcter general y abstracto que viene a integrar y a configu-
rar, no a transformar, el rgimen jurdico de la propiedad general de los
bienes en un momento y en un lugar determinados. La expropiacin, por
el contrario, constituye una medida de carcter individual y concreto que
concentra sus efectos sobre un bien especial.
Por otra parte, mientras que con la expropiacin se priva a un par-
ticular de sus bienes en tanto que esto es necesario al Estado, la modali-
dad slo afecta el rgimen jurdico de la propiedad imponiendo una ac-
cin o una abstencin, en tanto que el ejercicio absoluto de aqulla puede
causar un perjuicio a algn inters social cuya salvaguardia est enco-
mendada al Estado. .
El Cdigo Civil, en su artculo 830, previene que el propietario de
una cosa puede gozar y disponer de ella con las limitaciones y modalida-
des que fijen las leyes, yen todo el captulo de disposiciones generales en
materia de propiedad el mismo Cdigo seala una serie de limitaciones
y modalidades que en su conjunto integran el rgimen jurdico que nor-
ma la situacin general del titular del derecho de propiedad. La prohibi-
cin de alterar o enajenar sin permiso de la autoridad administrativa las
cosas que se consideren notables y caractersticas manifestaciones de la
cultura nacional (art. 834), la obligacin de cerrar o cercar una propie-
dad en los trminos de las leyes o reglamentos (art. 842), la prohibicin
de edificar y plantar cerca de las plazas fuertes, fortalezas y edificios
pblicos, sin sujetarse a las condiciones especiales de los reglamentos de
la materia (art. 843), y la obligacin de no construir sino en los trminos
de las leyes y reglamentos sobre la seguridad y salubridad en la construc-
cin, son junto con otras muchas de la misma ndole, restricciones, moda-
lidades que dan configuracin al rgimen jurdico de la propiedad.
La Suprema Corte de Justicia ha intentado hacer en los trminos si-
guientes, la diferenciacin entre el concepto de modalidad y el de expro-
piacin: "Por modalidad a la propiedad privada debe entenderse, ha
dicho, el establecimiento de una forma jurdica de carcter general y pero
manente que modifique la figura jurdica de la propiedad ... , la modali-
dad viene a ser un trmino equivalente a limitacin o transformacin. Los
efectos de las modalidades que se impriman a la propiedad privada con-
sisten en una extincin parcial de los atributos del propietario, de tal ma-
nera que ste no sigue gozando, en virtud de las limitaciones estatuidas
por el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a la extensin
actual de su derecho ... la finalidad que se persigue al imponerse moda-
lidades a la propiedad privada no es otra que la de estructurar el rgimen
de la propiedad privada dentro de un sistema que haga prevalecer el in-
ters pblico sobre el inters privado, hasta el grado en que la Nacin lo
estime conveniente. .. Por lo que toca a los efectos jurdicos de la expro-
piacin, debe decirse que no supone una extincin de los derechos del
propietario, sino una sustitucin del dominio o el uso, por el goce de la
indemnizacin correspondiente. .. Ahora bien, precisados los conceptos
de modalidad de la propiedad privada y de expropiacin, son fcilmente
perceptibles las diferencias que las separan. La primera supone una
restriccin al derecho de propiedad de carcter general y permanente; la
segunda implica la transmisin de los derechos sobre un bien concreto
mediante la intervencin del Estado, del expropiado, a la entidad, corpora
cin o sujeto beneficiados. La modalidad se traduce en una extincin
parcial de los derechos del propietario; la expropiacin importa la sus-
titucin del derecho al dominio o uso de la cosa por el goce de la indem-
nizacin. En aqulla, la supresin de facultades parciales del propietario
se verifica sin contraprestacin alguna; en sta se compensan los perjui-
cios ocasionados, mediante el pago del valor de los derechos lesiona-
dos ... " (S. l. de la F., t. L, pg. 2568). (S. C. J. Informe 1980, Pleno,
tesis 29, pg. 543.)
311. En nuestra legislacin positiva actual la expropiacin tiene
su base en las siguientes disposiciones consignadas en el artculo 27 cons-
titucional.
El prrafo segundo de ese precepto dispone que "las expropiaciones
slo podrn hacerse por causa de utilidad pblica y mediante indemni-
zacin".
El prrafo decimoquinto del mismo artculo establece que "las leyes
de la Federacin y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones deter-
minarn los casos en que sea de utilidad pblica la ocupacin de la pro-
piedad privada, y de acuerdo con dichas leyes, la autoridad administrativa
har la declaracin correspondiente. El precio que se fijar como indem-
nizacin a la cosa expropiada, se basar en la cantidad que como valor
fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que
este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente acepta-
do por l de un modo tcito por haber pagado sus contribuciones con esta
base. El exceso de valor o el demrito que haya tenido la propiedad par-
ticular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha
de la asignacin del valor fiscal ser lo nico que deber quedar sujeto
a juicio pericial y a resolucin judicial. Esto mismo se observar cuando
se trate de objetos cuyo valor no est fijado en las oficinas rentsticas".
Los apartados marcados con los nmeros X y XIV del propio artcu-
lo 27, previenen la expropiacin por cuenta del Gobierno Federal del
terreno que baste a satisfacer las necesidades de ncleos de poblacin que
carezcan de ejidos o no puedan lograr su restitucin, consignando como
nico derecho de los propietarios la facultad de acudir al Gobierno Fede-
ral dentro de un ao a partir de la resolucin respectiva para que les sea
pagada la indemnizacin correspondiente.
Finalmente, en el apartado XVII, se determina que si el propietario
de una finca rstica se opusiere al fraccionamiento de los excedentes de
la extensin mxima que pueda ser conservada de acuerdo con las leyes
respectivas en cada entidad, se llevar a cabo dicho fraccionamiento por
el Gobierno local, mediante la expropiacin, quedando obligados los pro
pietarios a recibir Bonos de la Deuda Agraria local para garantizar el
pago de la propiedad expropiada.
. Con anterioridad a la vigencia de las disposiciones constitucionales
transcritas, estuvo en vigor el artculo 27 de la Constitucin de 1857, as
concebido: "La propiedad de las personas no puede ocuparse sin su con-
sentimiento, sino por causa de utilidad .pblica y previa indemnizacin.
La ley determinar la autoridad que deba hacer la expropiacin y los
requisitos con que sta debe verificarse."
Sobre la base de este precepto se expidieron las siguientes leyes so-
bre la materia: de 31 de mayo de 1882, que autoriz al Ayuntamiento de
Mxico y al Ejecutivo Federal para hacer expropiaciones por causa
de utilidad pblica, con sujecin a las bases consignadas en la concesin
otorgada el 13 de septiembre de 1880 a la Compaa Constructora Na-
cional para la construccin de un ferrocarril de Mxico al Ocano Pac-
fico y de Mxico a la frontera norte; de 3 de julio de 1901, adicionando
la anterior, y de 3 de noviembre de 1905, autorizando al Ejecutivo para
decretar y llevar a cabo la expropiacin de aguas potables y terrenos
para los servicios municipales en los territorios federales. Existieron, ade-
ms, disposiciones especiales en las leyes de mineria,aguas, patentes,
Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, etc., etc.
Bajo el rgimen de la Constitucin de 1917, tambin se han expedi-
do, aparte de leyes de expropiacin en materias especiales (tierras, aguas,
minas, petrleo, vas de comunicacin, zonificacin y planificacin, etc.},
algunas disposiciones de carcter general.
As, en el vigente Cdigo Civil Federal, se consignan los siguientes
preceptos:
"Artculo 832. Se declara de utilidad pblica la adquisicin que
haga el Gobierno de terrenos apropiados, a fin de venderlos para la cons-
titucin del patrimonio de la familia o para que se construyan casas-hahi-
tacin que se alquilen a las familias pobres, mediante el pago de una
renta mdica."
"Artculo 833. El Gobierno Federal podr expropiar las cosas que
pertenezcan a los particulares y que se consideren como notables y carac-
tersticas manifestaciones de nuestra cultura nacional, de acuerdo con la
ley especial correspondiente."
"Artculo 836. La autoridad puede, mediante indemnizacin, ocu-
par la propiedad particular, deteriorarla y aun destruirla, si esto es indis-
pensable para prevenir o remediar una calamidad pblica, para salvar de
un riesgo inminente una poblacin o para ejecutar obras de evidente
beneficio colectivo."
Por ltimo, con fecha 23 de noviembre de 1936, fue promulgada la
Ley de Expropiacin que rige en la actualidad, tanto en materia federal
como local del Distrito Federal, de acuerdo con su competencia respectiva.
312. Expuestos los datos anteriores, pasaremos a estudiar.Ia expro-
piacin en sus diversos elementos.
En primer trmino, debemos ocuparnos de examinar qu autoridades
son competentes para intervenir en la expropiacin.
En la Constitucin de 1857 no se determinaban las autoridades que
deberan intervenir, pues dicho Cdigo se limitaba a expresar, como antes
indicamos, que la propiedad slo podra ser ocupada por causa de utilidad
pblica y previa indemnizacin, dejando a las leyes secundarias la fija-
cin de las autoridades competentes para realizar los diversos actos que
la expropiacin implica.
La Constitucin de 1917 vino a precisar cules son las autoridades
que deben intervenir en las diversas fases de la expropiacin.
En el prrafo decimoquinto del artculo 27, se indica que al Poder
Legislativo corresponde la declaracin de la causa de utilidad pblica por
la que procede expropiar, al Poder Administrativo la declaracin concreta
de que existe la causa de utilidad pblica prevista por la ley, y la de que
un bien determinado debe expropiarse para satisfacer esa utilidad.
Sin embargo, la Constitucin no habla expresamente de cul es la
autoridad que debe ejecutar la expropiacin, es decir, la que prcticamen-
te debe llevar a cabo la desposesin del particular y la atribucin del
bien expropiado en favor del Estado.
Con motivo de esa falta de declaracin expresa, se han sostenido dos
opiniones contrarias: una, segn la cual una vez que la autoridad admi-
nistrativa ha declarado la procedencia de la expropiacin, su jecucin
debe realizarse por la autoridad judicial.
Para fundar esta opinin se recurre al prrafo decimosexto del mis-
mo artculo 27, segn el cual "el ejercicio de las acciones que corres-
ponden a la Nacin, por virtud de las disposiciones del presente artculo,
se har efectivo por el procedimiento judicial". Se sostiene en la opini6n
que examinamos que como la expropiacin constituye una de las ac-
eiones que a la Naci6n corresponden por virtud del artculo 27, la aplica-
cin de la parte transcrita del mismo obliga a recurrir a la autoridad
judicial.
380
Esta opinin tiene a su favor el sistema vigente con anterioridad a
la Constitucin de 1917, en el que la expropiacin de acuerdo con las dis-
posiciones del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, se sujetaba al
conocimiento de la autoridad judicial para que sta fijara la indemniza-
cin correspondiente y para que ordenara la privacin de la propiedad.
En los trminos de la segunda opinin, o sea la que sostiene que no
es necesaria la intervencin de la autoridad judicial, se aduce como fun-
damento el mismo prrafo decimoquinto del artculo 27, pues en l, des-
pus de fijar que el Poder Legislativo debe declarar por qu causas de
utilidad pblica procede la expropiacin y que, el Poder Administrativo
haga la declaracin en cada caso concreto, no viene a dar intervencin a
la autoridad judicial sino en el procedimiento de indemnizacin, yeso
slo por lo que atae al exceso de valor que haya tenido la propiedad par-
ticular por las mejoras que se le hubieran hecho con posterioridad a la
fecha de la asignacin del valor fiscal, o cuando se trate de objetos cuyo
valor no est fijado en las oficinas rentsticas. Se sostiene que como es
el nico momento en el cual se da intervencin a la autoridad judicial,
no hay base para pensar que debe intervenir en alguna otra de las fases
de la expropiacin.
La Ley de Expropiacin siguiendo el segundo de los criterios ex-
puestos, previene que el Ejecutivo har la declaratoria de expropiacin
[art, 3
9
) y oportunamente proceder, sin la intervencin de otra auto-
ridad, a la ocupacin del bien afectado [arts, 7
9
y 8
9
) .
313. La Constitucin establece que la expropiacin slo procede
por causa de utilidad pblica. Es, pues, indispensable examinar, en se-
gundo lugar, qu es lo que debe entenderse por dicha causa.
Ya en un principio indicamos que, de acuerdo con nuestro sistema
legal, en unos casos la misma Constitucin seala las causas que conside-
ra como de utilidad pblica para basar en ellas la expropiacin; pero la
regla general es, segn tambin ya indicamos, que las legislaturas son las
competentes para fijar en las leyes secundarias los casos en que. sea de
utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada.
Se comprende desde luego que con motivo del sealamiento de esos
casos, surgen dos problemas diferentes; uno de carcter exclusivamente
legal que consiste en determinar sila legislatura es soberana para sealar
las causas de utilidad pblica, y otro, de carcter netamente tcnico que
estriba en definir el criterio con el cual se debe reconocer que una causa
es o no de utilidad pblica.
Sobre el primer problema la jurisprudencia no ha llegado a definir-
se pudiendo citarse ejecutorias en sentido diferente y hasta perfectamente
contrarias. En algunas de ellas se ha sostenido que es absurdo "suponer
que la Constitucin diera al Legislativo de la Federacin o de los Estados,
en su caso, la facultad de proceder en materia tan trascendental, en tr-
minos absolutos o discrecionalmente, sindoles permitido obrar de un
modo arbitrario o caprichoso hasta el grado de ir contra la naturaleza
misma de las cosas ... de aceptar que la Federacin y los Estados son los
que con autoridad infalible han de definir lo que ha de entenderse por
causa -de utilidad pblica, saldra sobrando, porque equivaldra a borrar-
lo, el precepto terminante del prrafo segundo del artculo veintisiete,
que, como una preciosa garanta, exige la existencia de esa causa para que
proceda toda expropiacin", y concluye diciendo: "es inconstitucional la
expropiacin declarada, sin que medie realmente la causa de utilidad
pblica, y los tribunales de la Justicia Federal estn capacitados para re-
solver sobre la constitucionalidad o anticonstitucionalidad de las leyes ...
que determinen los casos en que sea de utilidad pblica la expropiacin
de la propiedad privada ... " (S. [, de la F., 1. IV, pg. 918.)
En sentencia posterior, la misma Suprema Corte ha sostenido que el
artculo veintisiete constitucional "ha querido conceder y ha concedido a
los Poderes Legislativos de los Estados, cuando se trata de bienes ubica-
dos en su jurisdiccin, una facultad soberana que ninguna otra autoridad
puede invadir, no siendo susceptible, por consecuencia, de ser tratada en
el juicio de garantas. De otro modo la Suprema Corte de Justicia se vera
precisada a calificar cundo existe esa utilidad pblica para negar la
proteccin federal, y cundo no existe, para concederla, sustituyndose
as a las autoridades a quienes est encomendada esa calificacin, atentos
los trminos del artculo veintisiete constitucional antes citado". (S. [, de
la F., t. XVIII, pg. 1266, y t. XLIV, pg. 3237.)
Para dar una correcta solucin a la cuestin planteada creemos que
es necesario definir previamente si es posible construir tcnicamente un
criterio sobre lo que debe entenderse en abstracto por causa de utilidad
pblica, o si, por el contrario, hay que resignarse a que casusticamente
y de acuerdo con el criterio cambiante de los legisladores, vayan stos es-
tableciendo discrecionalmente casos en los que se considere que exista esa
utilidad pblica.
En realidad parece que en nuestro pas los Tribunales siempre se han
inclinado en el sentido de considerar que s es posible fijar abstracta-
mente un criterio unitario de la causa de utilidad pblica, y as la Supre-
ma Corte de Justicia en una poca estuvo considerando como esenciales
para la existencia d la citada causa estos dos elementos: a) que sea
impuesta por una necesidad pblica y que, por consecuencia, la expropia-
cin que con fundamento en ella se haga, redunde en provecho comn, en
beneficio de la colectividad, y b) que la cosa expropiada pase a ser del
goce y de la propiedad del Municipio, Estado o Nacin, y no de simples
individuos (S. J. de la F., t. Il, pg. 44(); t. IV, pg. 918).
Es fcil apreciar de lo anterior que, aunque uno de los elementos es
bien definido, el del adquiriente del bien expropiado, el otro o sea la
determinacin de lo que es necesidad pblica y redunde en beneficio
de la colectividad, desplaza el problema hacia el de precisar si la Legis-
latura puede discrecionalmente apreciar si existe un caso de necesidad
pblica que imponga ineludiblemente la expropiacin.
Resoluciones posteriores de la Suprema Corte de Justicia han venido,
sin embargo, a cambiar el criterio sobre la causa de utilidad pblica. En
efecto, en la sentencia arriba citada, de 8 de diciembre de 1936 (S. J. de
la F., t. L, pg. 2568), siguiendo las ideas expuestas en la exposicin
de motivos de la ley vigente, y refirindose a la jurisprudencia de que
acabamos de hablar, indica que ella 'ha sido contrariada en mltiples
resoluciones, abandonndose un concepto insostenible dentro de una co-
rrecta interpretacin del estatuto constitucional que rige la materia". "Ul-
timamente, sigue diciendo, se han precisado las ideas a este respecto,
adoptndose la tesis de que la utilidad pblica, en sentido genrico, abar-
ca tres causas especficas: la utilidad pblica en sentido estricto, o sea,
cuando el bien expropiado se destina directamente a un servicio pblico;
la utilidad social que se caracteriza por la necesidad de satisfacer de una
manera inmediata y directa a una clase social determinada y mediante
ella a toda la colectividad, y la utilidad nacional, que exige se satisfaga
la necesidad que tiene un pas de adoptar medidas para hacer frente a
situaciones que le afecten como entidad poltica o como entidad inter-
nacional ... " En la misma sentencia, la Corte considera que la propia
Constitucin contiene disposiciones que autorizan expropiaciones en las
que no hay sustitucin por parte de una persona de derecho pblico en el
goce del bien expropiado, tales como las expropiaciones para dotar
de ejidos a los pueblos, para fraccionar losgrandes latifundios, para la
constitucin de nuevos centros de poblacin agrcola, que son precisa-
mente los casos que la sentencia considera como de utilidad social.
Despus de indicarse en la propia ejecutoria que "no puede marcarse
una lnea que separe radicalmente lo que debe entenderse por inters p-
blico, por inters social y por inters nacional, ya que las palabras 'utili-
dad pblica' encierran un concepto que no tiene como contrario ms que
el de 'utilidad privada', concluye que 'lo que la Constitucin prohibe es
que se hagan expropiaciones por utilidad privada, pero de ninguna ma-
nera por causas de inters social o nacional', pues 'en ltima instancia
todo inters social es un inters nacional y todo inters nacional es un
inters pblico' "
El nuevo criterio sustentado por la Corte en la ejecutoria referida no
nos parece mejor en precisin al primero, pues, adems de que viene a
separar en tres causas lo que para la Constitucin no es ms que una,
introduciendo as una complicacin que en nuestro sentir es innecesaria,
ya que, en ltima instancia, como lo dice la misma Corte, todos los inte-
reses, social y nacional, se reducen al inters pblico, deja en pie la
cuestin relativa a fijar los elementos con que se debe juzgar si una nece-
sidad social, nacional o pblica, debe justificar la expropiacin.
Por nuestra parte pensamos que el concepto de utilidad pblica s
puede definirse en trminos que reduzcan la discrecionalidad de los le-
gisladores para fijarla. Pensamos que el concepto de utilidad pblica,
como todos los conceptos del derecho pblico debe definirse en relacin
con la nocin de atribuciones del Estado, de tal modo de considerar que
existe siempre que la privacin de la propiedad de un particular sea nece-
saria para la satisfaccin de las necesidades colectivas cuando dicha
satisfaccin se encuentra encomendada al Estado.
De esta manera se consigue cubrir con un criterio exclusivamente
tcnico todos los casos que la ejecutoria quiso amparar con una terminolo-
ga imprecisa y discutible, pues, por una parte, se excluyen todos los casos
de necesidades privadas, cuya satisfaccin no corresponde al Estado, y
por la otra, se comprenden todos aquellos en que, bien sea por adquisi-
cin del Estado, o de grupos sociales o de concesionarios que no son ms
que agentes del Estado, se satisface una necesidad que el Estado est
obligado a atender.
Adems, el criterio que sustentamos es de tal manera comprensivo
que hace intil cualquiera tesis basada nicamente en el empleo de diver-
sos vocablos, siendo bastantes los trminos "utilidad pblica" para abar-
car todos los casos en que el Estado tiene obligacin, por razn de sus
atribuciones, de dar satisfaccin a una necesidad, y en el concepto de que
poco importa que esos casos varen, pues basta que el Estado est dotado
de la atribucin correspondiente para que pueda considerarse que ellos
son una causa de utilidad pblica.
Consecuencia de lo anterior es la de que el legislador no puede con-
siderar como causa de utilidad pblica la satisfaccin de una necesidad
cuando el Estado no tiene conferida la atribucin correspondiente para
atenderla. Por ltimo, las autoridades judiciales s podrn examinar con-
cretamente si el caso considerado como de utilidad pblica resiste o no
el anlisis frente alcriterio expuesto. (V. Jursp. S. C. de J. 1917-1975.
Segunda Sala. Tesis 546, pg. 904).
Sin embargo, el propio legislador s tiene una facultad discrecional
para enumerar en la ley los casos de utilidad pblica que considera pre-
ferentes en un momento determinado, a reserva de incluir en la ley otros
que vayan teniendo importancia o de excluir aquellos que la hayan
perdido.
Por eso, en una ley de expropiacin como la que actualmente est en
vigor, habr de tenerse presente que ni agota todos los casos posibles de
utilidad pblica ni los que ella comprende son necesariamente inmutables.
Estudiando ya en concreto dicha ley se encuentra con que ella decla-
ra como casos de utilidad pblica: l.-El establecimiento, explotacin o
conservacin de un servicio pblico; n.-La apertura, ampliacin, alinea-
miento de calles, la construccin de calzadas, puentes, caminos y tneles
para facilitar el trnsito urbano y suburbano; IIl.-El embellecimiento,
ampliacin y saneamiento de las poblaciones y puertos, la construccin de
hospitales, escuelas, parques, jardines, campos deportivos o de aterrizaje,
construccin de oficinas para el Gobierno Federal y de cualquiera otra
obra destinada a prestar servicios de beneficio colectivo; IV.-La con-
servacin de los lugares de belleza panormica, de las antigedades y
objetos de arte, los edificios y monumentos arqueolgicos o histricos
y de las cosas que se consideran como caractersticas notables de nuestra
cultura nacional; V.-La satisfaccin de necesidades colectivas en casos
de guerra o trastornos interiores; el abastecimiento de las ciudades o
centros de poblacin, de vveres o de otros artculos de consumo necesa-
rio y los procedimientos empleados para combatir o impedir la propaga-
cin de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras
calamidades pblicas; VI.-Los medios empleados para la defensa na-
cional o para el mantenimiento de la paz pblica; VIL-La defensa,
conservacin, desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de explotacin; VlII.-La equitativa distribucin de la rique-
za acaparada o monopolizada con ventaja exclusiva de una o varias pero
sonas y con perjuicio de la colectividad en general o de una clase en
particular; IX.-La creacin, fomento o conservacin de una empresa
para beneficio de la colectividad; X.-Las medidas necesarias para evitar
la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad
pueda sufrir en perjuicio de la colectividad; XL-La creacin o mejora.
miento de centros de poblacin y de sus fuentes propias de vida, y XII.-
Los dems casos previstos en-las leyes especiales (art. 1
9
) .
314. Conviene ahora estudiar el alcance que puede tener la ex-
propiacin.
El artculo 2
9
de la Ley de Expropiacin establece que en los casos
de utilidad pblica proceder la expropiacin, la ocupacin temporal,
total o parcial, o la simple limitacin de los derechos de dominio.
Este precepto puede inducir a pensar que la expropiacin constituye
una figura jurdica diversa de las otras afectaciones parciales del dom-
nio; pero la verdad es que, de acuerdo con la doctrina general en la ma-
teria, la expropiacin puede tener por objeto o el derecho de propiedad
ntegramente considerado o slo alguno de sus atributos, o cualquiera otra
clase de derechos, segn lo requiera la causa de utilidad pblica que pre-
tenda satisfacerse.
Por lo que hace a los bienes que pueden ser expropiados, debe reco-
nocerse, en primer trmino, que el Estado no puede proceder a la expro-
piacin del dinero en efectivo, pues, por una parte, el medio legal para
obtener los recursos indispensables para el sostenimiento de los gastos
pblicos es el impuesto, y por la otra, como la expropiacin da lugar a
una indemnizacin en efectivo, si ste se expropiara para compensarse en
la misma especie, la expropiacin dejara de cumplir su objeto.
Se ha sostenido que la expropiacin dentro de nuestro sistema cons..
tituconal no puede tener por objeto bienes muebles, empresas mercan-
tiles o negociaciones industriales, porque, como el artculo veintisiete
constitucional se limita a reglamentar la propiedad territorial, es lgico
pensar que al autorizar la expropiacin slo quiso referirla a esa clase
de propiedad.
La interpretacin legislativa y judicial ha rechazado la tesis anterior,
pues considera que frente al argumento fundado en la colocacin material
del precepto, existen datos derivados tanto de antecedentes constituciona-
les, como de la redaccin del prrafo decimoquinto del mismo articulo
veintisiete, que no hacen el distingo necesario para considerar autorizada
la exclusin de otros bienes distintos de los inmuebles. (v. discusiones
de la Ley de Expropiacin y sent, de 8 de diciembre de 1936, S. J. de
la F., t. L, pg. 2568.)
315. Por lo que hace al procedimiento para decretar la expropia-
cin, el artculo 27 constitucional dispone que la autoridad administrativa
har la declaracin correspondiente, sin que prevenga ni la audiencia de
los afectados ni la intervencin de la autoridad judicial. La competencia
de esta ltima la reduce a fijar el exceso de valor o demrito posteriores
a la asignacin del valor fiscal de los bienes expropiados o a la fijacin
del valor cuando no est fijado en las oficinas rentsticas.
La Suprema Corte ha sostenido que en materia de expropiacin no
rige la garanta de previa audiencia, pues el artculo 27 constitucional
no establece tal requisito (Jurisp. S. C. de J. 1917-1975. Pleno. Tesis 46,
pg. 112 Y Segunda Sala. Tesis 391, pg. 649). Sin embargo, la propia
Corte ha reconocido que cuando la ley respectiva ordene que dentro del
procedimiento se d oportunidad al afeetado.para que presente sus defen-
sas, hay obligacin de seguir ese procedimiento (Jurisp. S. Corte 1917-
1954, tesis 471, pg. 902).
La doctrina est conforme con esta solucin, pues considera que de
la misma manera que la fijacin y cobro del impuesto no requiere la in-
tervencin judicial, tratndose de la expropiacin, el particular no puede
exigir que se siga un procedimiento en el que se satisfagan los requisitos
y formalidades del procedimiento judicial. "La autoridad para determi-
nar en qu caso es necesario permitir el ejercicio de este poder (de expro-
piacin) debe ser exclusiva del Estado mismo; y la cuestin es siempre de
un estricto carcter poltico que no requiere ninguna audiencia sobre los
hechos ni ninguna determinacin judicial. .. Las partes interesadas no
tienen ningn derecho constitucional a ser odas sobre la cuestin, a me-
nos que la Constitucin del Estado, clara y expresamente reconozca ese
derecho y dicte las providencias para respetarlo. .. El Estado no tiene
ninguna obligacin de dictar medidas para que una controversia judicial
decida la cuestin." (Cooley, On Consto Limit., pg. 777.)
La Ley de Expropiacin en vigor establece que el Ejecutivo, por con-
ducto de la dependencia competente, tramitar el expediente de expropia-
cin y har la declaratoria respectiva, la cual se publicar en el Diario
Oficial y se notificar personalmente a los interesados (arts. 3
9
y 4
9
) .
Los propietarios afectados podrn interponer, dentro de los quince
das hbiles siguientes a la notificacin del acuerdo, recurso administra-
tivo de revocacin, y una vez que ste se hubiese resuelto negativamente, o
en caso de no haberse interpuesto, la autoridad administrativa que corres-
ponda: proceder a la ejecucin de la declaratoria, salvo que se trate de
satisfaccin de necesidades colectivas, en caso de guerra o trastornos inte-
riores; del abastecimiento de ciudades o poblaciones de vveres o artcu-
los de consumo necesario, o de procedimientos para combatir epidemias.
epizootias, incendios, plagas u otras calamidades pblicas, o bien de me-
didas de defensa "nacional o mantenimiento de la paz pblica o de medidas
para evitar la destruccin de los elementos naturales o los daos que la
propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad, pues en todos esos
casos la ejecucin de la declaratoria respectiva se har sin esperar la in-
terposicin ni la resolucin del recurso de revocacin [arts, 6
9
, 7
9
Y8
9
) .
La Ley establece, por ltimo, un caso en el cual se puede dejar insub-
sistente la expropiacin y reclamarse por el afectado la reversin del bien
de que se trate, y es cuando ste no se destine al fin que dio causa a la
declaratoria respectiva, dentro del trmino de cinco aos [art, 9
9
) .
316. La Constitucin establece como garanta individual la de que
la expropiacin s610 puede hacerse mediante indemnizaci6n.
Respecto de la poca en que debe efectuarse la indemnizacin, el texto
constitucional no la fija con precisin, pues solamente habla de que las ex-
propiaciones se harn mediante indemnizacin. Este precepto es diferente
del que exista en la Constitucin de 1857, en el que se dispona que la
propiedad privada slo poda ser ocupada previa indemnizacin.
Ha existido una seria controversia sobre si los trminos de la Consti-
tucin de 1917 tienen el mismo sentido que los de la Constitucin de
1857, a pesar del cambio de palabras.
Para poder precisar la materia de la discusin debe hacerse una
separacin de aquellos casos en los cuales la solucin constitucional
es franca y expresa en el sentido de que la indemnizacin debe ser a
posteriori.
En el caso de las expropiaciones para dotaciones y restituciones de
tierras, y en el caso de fraccionamiento de latifundios, el artculo 27 esta-
blece en forma expresa, que no deja lugar a ninguna duda, que la indem-
nizacin no es previa ni simultnea a la expropiacin, sino que, por el
contrario, es posterior a ella.
Separado este caso, en todos los dems existe la duda que ha moti-
vado la discusin de que hablamos.
La tesis que sostiene que la Constitucin de 1917 no ha variado la
poca de la indemnizacin tal como lo estableca la Constitucin de 1857,
y que por lo mismo debe ser previa a la privacin de propiedad, se funda
en las siguientes consideraciones:
a) No existiendo ninguna disposicin expresa en el texto constitu-
cional, no hay motivo para considerar que la indemnizacin pueda ser
a posteriori.
b) Como la expropiacin es una venta forzarla que se impone a un
particular, y como la venta supone, a falta de clusulas expresas la si-
multaneidad en el cumplimiento de las obligaciones del vendedor y del
comprador, el propietario no puede ser desposedo mientras el comprador,
que es el Estado, no cumpla con la obligacin que tiene de pagar el precio.
e) La palabra "mediante" usada por el texto constitucional, de
ninguna manera significa que la indemnizacin pueda ser a posteriori,
pues dicho trmino es empleado en otros artculos de la misma Constitu-
cin en el sentido de significar un acto previo para la realizacin de otro.
As, por ejemplo, cuando el artculo 14 de la Constitucin dispone que
nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus posesiones o
derechos, sino mediante juicio, est significando claramente con el tr-
mino "mediante" la necesidad de que el juicio sea previo a la privacin
que en el propio precepto se prev.
La tesis contraria sostiene que no puede pensarse que la Constitucin
exija la indemnizacin previa, aunque se trate de una venta forzada de
bienes y aunque haya otros textos constitucionales en que tenga un signi-
ficado diferente la palabra "mediante", porque el cambio que al emplear
esta palabra hizo el trmino usado por la Constitucin de 1857, revela
claramente que hubo el propsito de variar el requisito que dicha Consti-
tucin estableca, no siendo por lo mismo necesario que la indemnizacin
sea previa,
La Suprema Corte de Justicia ha sostenido que como la indemniza-
cin en caso de expropiacin es una garanta de acuerdo con el artcu-
lo 27 constituoional, es necesario que sea pagada si no en el momento
preciso del acto posesorio, s a raz del mismo, por lo que la ley que
fije un trmino o plazo para cubrirla es violatoria de garantas (Jurisp.
S. C. de J., 1917-1975. Segunda Sala, tesis 380, pg. 648). Tambin ha
sostenido la Corte que cuando se trata de funciones sociales de urgente
realizacin, el Estado puede ordenar el pago dentro de las posibilidades
del Erario (Jurisp. S. C. de J. 1917-1965. Segunda Sala, tesis 93).
En nuestra opinin, el problema debe ser resuelto en el sentido de
que la Constitucin no establece una poca precisa como requisito esencial
para la indemnizacin; que lo nico que establece con ese carcter es la
indemnizacin; pero que en realidad corresponde a las leyes secundarias
determinar la poca en que debe de efectuarse, pudiendo dichas leyes
establecerla como previa, como simultnea o como posterior a la expropia-
cin pero siempre que en este ltimo caso haya una justificacin irrefuta-
ble de la necesidad de que sea posterior; de que el plazo guarde relacin
tambin justificada con las posibilidades presupuestales del Estado, y de
que se d una garanta eficaz de que la indemnizacin ha de efectuarse
cumplidamente. De otro modo el expropiado sufrir una afectacin no
compatible con el principio, que domina la materia, de igualdad de todos
los individuos frente a las cargas pblicas.
La ley establece que el importe de la expropiacin ser cubierto por
el Estado o por el beneficiario, debiendo la autoridad expropiante fijar la
forma y plazos en que la indemnizacin haya de pagarse, los que no abar-
carn nunca un perodo mayor de diez aos (arts. 19 y 20).
317. Respecto de la especie en que debe hacerse el pago, es uni-
forme la idea de que el Estado debe cubrir las expropiaciones en dinero.
Con este motivo ha surgido la cuestin de las indemnizaciones en
bonos de la deuda pblica, que las leyes previenen respecto a las expro-
piaciones agrarias.
En nuestro concepto, tal forma de indemnizar no es ilegal. No sig-
nificaotra cosa sino que al particular expropiado se le da un titulo en el
cual el Estado se reconoce deudor por cantidad determinada de dinero,
pero la obligacin de pagar en esta especie indudablemente existe, a pe-
sar de que queda aplazada la fecha del vencimiento del bono respectivo.
En todos los casos en que el Gobierno no tiene fondos para cubrir sus
obligaciones, recurre al procedimiento de considerar las vencidas como
formando parte de su deuda pblica, sin que se haya objetado legalmente
el procedimiento de otorgar a los acreedores un ttulo de dicha deuda.
As es que, en el caso de las expropiaciones agrarias, la objecin no
es fundada si se afirma que el pago no se hace en dinero, sino que se
hace en bonos, pues en realidad el Gobierno no se siente liberado con
la entrega de los bonos, sino que stosconstituyen solamente un ttulo que
tendr que convertirse en efectivo, e11.10s trminos que la ley de la deuda
pblica agraria lo disponga.
La Constitucin previene cul es el monto de la indemnizacin que
debe recibir el particular.
Conforme al artculo 27, prrafo XV, el precio que se fije a la cosa
expropiada debe basarse en la cantidad que como valor fiscal de ella
figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, y slo en el caso de me-
joras o demritos posteriores a la fecha de la asignacin del valor fiscal
cuando los valores no estuvieren fijados en las oficinas rentsticas, la
propia Constitucin establece el juicio pericial y la resolucin judicial.
318. Por ltimo, debemos precisar cules son las autoridades que
intervienen en la fijacin de la indemnizacin.
Ya en el texto constitucional a que acabamos de referirnos, se indica
que la autoridad judicial solamente interviene en los casos en que haya
habido mejoras posteriores a la fijacin del valor fiscal, o en el de que
ste no exista registrado en las oficinas rentsticas, de tal manera que se
puede concluir que la autoridad que ha de fijar la indemnizacin, fuera
de esos casos excepcionales, es la autoridad administrativa, existiendo no
slo la razn que deriva del texto constitucional, sino la circunstancia
de que la fijacin del monto de la indemnizacin no implica por su
naturaleza la realizacin de un acto jurisdiccional.
En efecto, la decisin del Estado en la cual se reconoce obligado a
pagar una suma determinada como contraprestacin en el caso de expro-
piacin, no supone la existencia de un conflicto, pues malamente puede
existir una diversidad de pretensiones cuando la del Estado an no se
fija. Cuando el Estado seala la indemnizacin, solamente hace reconoc-
miento de su deuda y la fija tomando la hase que establece la ley. Propia.
mente. el Estado, por medio de esa fijacin crea una situacin jurdica
individual para el particular afectado, haciendo nacer a su favor un
crdito por el monto de la suma por la que el Estado se reconoce deudor.

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TITULO SEGUNDO

EL REGIMEN PATRIMONIAL DEL ESTADO

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