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Le dveloppement du logement social

dans l Union europenne


Quand l'intrt gnral rencontre l'intrt communautaire
Laurent Ghekiere Prface de Michel Delebarre

lessentiel de louvrage

LE DVELOPPEMENT DU LOGEMENT SOCIAL DANS LUNION EUROPENNE


Quand lintrt gnral rencontre lintrt communautaire
Sommaire gnral de louvrage
Chapitre I Lencadrement communautaire du logement social : lart et les limites de la drogation 1. Le logement social dans le droit communautaire driv 2. Le logement social dans la soft law de la Commission europenne 3. Le logement social vu du Conseil europen 4. Le logement social vu du Parlement europen 5. Le logement social vu de la Cour de Justice 6. Le logement social dans le projet de Trait constitutionnel Chapitre II Le logement social dans les 27 tats membres : conceptions et caractristiques compares dun service dintrt gnral 1. Deux sicles de logement social en Europe : volution et adaptation dun service dintrt gnral son environnement 2. Le logement social en tant quinstrument de politique du logement 3. Les conceptions du logement social 4. Les missions spcifiques du logement social 5. Les obligations de service public 6. Les modalits de financement et de compensation des obligations de service public Chapitre III Quelle gouvernance du logement social dans lUnion europenne ? 1. Les autorits publiques comptentes 2. Les modalits dexcution des missions 3. Les entreprises charges du logement social 4. Les relations avec les mnages bnficiaires du logement social 5. La rgulation du logement social Chapitre IV Repenser le logement social dans lUnion europenne : modernisation ou marchandisation ? 1. Lexigence dune viabilit conomique 2. Valorisation patrimoniale et vente des logements locatifs sociaux 3. Responsabilit sociale des entreprises ou entreprises sociales ? 4. Communauts et dveloppement urbain durables : linscription dans une approche intgre 5. Repenser le logement social : cinq grands dfis pour le 21e sicle Chapitre V Dveloppement du logement social et intrt communautaire : quel vhicule ? 1. La monte du contentieux communautaire et de linscurit juridique 2. Limit ce qui est ncessaire : la proportionnalit en question 3. De lintrt communautaire europen 4. Quel point dquilibre et qui doit le dterminer : le commissaire, le juge, le lgislateur ou le citoyen ? Annexes 1. Le logement social dans les 27 tats membres : essai de typologie 2. Charte europenne du logement de lintergroupe Urban-Logement du Parlement europen 3. Rsolution de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope : Pour une politique dynamique du logement, facteur de la cohsion sociale au niveau europen

LESSENTIEL DE LOUVRAGE
Les tensions enregistres sur les marchs du logement dans les villes europennes et le dcrochage de lvolution des prix de limmobilier de celle du pouvoir dachat des mnages europens ont rouvert le dossier de laccessibilit du logement. La relance dune offre de logements accessibles relve dune priorit commune bon nombre de gouvernements europens de Londres Rome, en passant par Madrid et Paris, toutes couleurs politiques confondues, quel que soit le niveau de dveloppement conomique et social atteint, dans les nouveaux tats membres comme dans les anciens.

LE LOGEMENT SOCIAL : UNE RPONSE LA DFAILLANCE DES MARCHS


Gordon Brown a fait ainsi de laccessibilit du logement le premier engagement de son mandat avec lducation et la sant, et prvoit la construction dune vingtaine de villes nouvelles cologiques en rponse une proccupation majeure des Britanniques, classe moyenne comprise. Au Royaume-Uni en effet, 90 000 familles sans-abri vivent dans des foyers temporaires et 1,7 million de mnages sont inscrits sur les listes dattente du logement social. Alors que 223 000 nouveaux mnages se forment chaque anne, la construction plafonne 160 000 logements, gnrant de fait un dficit de 63 000 logements par an. En Belgique, la rgion de Bruxelles nchappe pas la rgle : 5 000 nouveaux logements sociaux y sont programms dans un plan durgence que vient de lancer le gouvernement de la Rgion Bruxelles-Capitale. En Italie, les grandes lignes dun nouveau plan national pour le logement social ont t adoptes le 16 mai 2007 lors dune confrence de concertation entre le gouvernement central, les rgions italiennes et les acteurs concerns en vue de relancer la production dune offre de logements sociaux dans les villes italiennes. Premires victimes visibles de cette dfaillance du march, les jeunes, qui sont clairement exclus de laccs au logement, contraints de cohabiter avec leurs parents comme en Espagne ou de co-louer des logements non dcents en Angleterre. Les mouvements de protestation des jeunes, tels les collectifs Jeudi Noir en France et Por una vivienda digna en Espagne qui dnonce la violence immobilire , tmoignent de la gravit de la situation dans certains tats membres. Ces actions de mobilisation rejoignent, au del de lEurope, celles du mouvement de jeunes Not buy house en Chine, prnant sur des blogs spcialiss le boycott de lachat de tout logement pour faire retomber la spculation. LUnion europenne, et notamment le Conseil compos des 27 Chefs dtat et de gouvernement, nest pas reste insensible cette situation. Le Conseil Emploi, politique sociale, sant et consommateurs a ainsi lev la question des sans-abris et de l'exclusion lie au logement au rang de priorit dans le cadre de la stratgie d'inclusion sociale et de protection sociale de l'Union europenne. Il en est de mme dans le cadre de ladoption des perspectives financires pour lEurope, o les Chefs dtat et de gouvernement des dix nouveaux tats membres ont fait bloc et obtenu du Conseil europen sous Prsidence britannique que la modernisation du logement social soit ligible la politique de cohsion 2007-2013, une premire dans lhistoire de la politique rgionale communautaire. Enfin, le Parlement europen a adopt le 10 mai 2007 un rapport sur la politique du logement et la politique rgionale demandant notamment la Commission europenne dapprofondir la question de la dimension communautaire de la crise du logement et de ses effets et sengageant adopter une dclaration europenne sur le logement . Dans les capitales europennes, dans les programmes gouvernementaux ou les politiques locales, voire les campagnes lectorales et au sein mme des institutions communautaires, notamment du Conseil et du Parlement europen, la question du dveloppement du logement social est donc ouvertement pose. Sous ses divers visages au sein de lUnion europenne, le logement social accueille dores et dj 22 millions des mnages et son dveloppement, la croise de lintrt gnral dfini par les tats membres et de lintrt gnral de la Communaut europenne est de nouveau lagenda politique.

UN DVELOPPEMENT DU LOGEMENT SOCIAL PARADOXALEMENT SOUS CONTROLE


Paradoxalement cette prise de conscience politique par le Conseil et le Parlement europen, le contentieux communautaire li au logement social se dveloppe et linscurit juridique progresse pour les autorits publiques comptentes, les oprateurs qui en ont la charge et les mnages bnficiaires. Un nombre toujours croissant dtats membres en viennent notifier leur systme de financement et daide au logement social la Commission europenne afin de prvenir tout risque de contentieux, lexemple de la Sude et de son nouveau rgime daide la construction de rsidences-services pour personnes ges. Et pour cause ! Le droit communautaire constitue dsormais un moyen part entire de lobbying pour certains oprateurs privs de faire voluer leur droit interne, de contrer leur lgislateur national et de le contraindre, au nom de lintrt communautaire, du respect de la concurrence, et de leurs intrts particuliers drguler les marchs du logement, renoncer certains leviers ou certaines interventions. Ainsi, lachvement du march intrieur et lapplication extensive des rgles de concurrence, notamment des dispositions relatives au contrle des aides dtat, npargnent plus le secteur du logement social, son mode dorganisation, ses modalits de financement et, par l, les conditions de son dveloppement. Par la notification des systmes de financement du logement social linitiative des tats membres et la progression du contentieux communautaire, lUnion europenne se trouve ainsi en capacit de redfinir le primtre du service dintrt gnral du logement social et de contester certaines conceptions historiques du logement social des tats membres pourtant profondment ancres dans leur modle social, comme aux Pays-Bas. Les dcisions de la Commission se fondent sur des rfrentiels datant de 1957 et du Trait de Rome qui nont pas t penss pour tre appliqus des domaines tels que le logement social. Elles ont t rendues sans relle valuation ex ante de leur incidence ni sur le march du logement, ni sur la mise en uvre effective du droit au logement et des exigences de mixit et de diversit sociales par exemple. Lexcutif europen semblerait ainsi faire encore peu de cas de lhistoire plus que bicentenaire du logement social en Europe, de lvolutivit des missions qui lui sont confies dans le temps et surtout de la diversit des situations nationales et de leur ancrage local et culturel dans les systmes de protection sociale et de redistribution de revenus des tats membres.

UN SECTEUR DU LOGEMENT SOCIAL GOMETRIE VARIABLE


Apparu dans la seconde moiti du 21e sicle avec la rvolution industrielle, le logement social sest dvelopp dans la plupart des pays europens, le plus souvent sous limpulsion dinitiatives prives caractre philanthropique ou hyginiste, pour remdier aux conditions de logement insalubres de la main duvre ouvrire. Les autorits publiques vont rapidement relayer ces initiatives prives et leur donner un cadre lgislatif, bien videmment emprunt de la tradition culturelle et sociale des diffrents tats membres, qui constitue encore gnralement aujourdhui le fondement de leur intervention en matire dhabitat. Ainsi, selon leur niveau dintervention sur le march du logement et lampleur des missions quelles ont assignes au logement social, on peut distinguer trois conceptions du logement social en Europe : - une conception rsiduelle qui vise prendre en charge une demande sociale circonscrite aux mnages les plus dfavoriss et exclus dun march du logement gnralement caractris par une forte prdominance de propritaires-occupants et un secteur locatif priv non rgul ;

TYPOLOGIE DES CONCEPTIONS DU LOGEMENT SOCIAL DANS LES 27 TATS MEMBRES


Conception

RSIDUELLE

Conception GNRALISTE

Conception UNIVERSELLE

Demande sociale I Mnages dfavoriss I Groupes cibles exclus

Demande sociale I Mnages dfavoriss I Groupes cibles exclus I Mnages faibles ressources

Demande globale I Tout mnage

MISSION ESSENTIELLE
I

Rpondre lexclusion du march du logement

Rpondre aux difficults daccs au march du logement

Faforiser laccs pour tous un logement dcent

CARACTRISTIQUES DU MARCH DU LOGEMENT


Forte prdominance de laccession I Faiblesse du locatif priv qui est drgul
I

Prdominance de laccession la proprit I Existence dun secteur locatif priv I Prdominance du secteur priv dans le march locatif
I

Faiblesse de laccession la proprit I Existence dun secteur locatif priv rgul I Prdominance du secteur locatif social dans le march locatif
I

POLITIQUE TARIFAIRE
Loyers aux cots ou loyers en fonction des revenus I Aides sociales pour les mnages
I

Loyers plafonns fixes ou loyers en fonction des revenus I Aides personnelles au logement (en fonction des revenus)
I

Loyers aux cots Aides personnelles au logement I Garantie de paiement des loyers pour les plus dfavoriss
I I

SCURIT DOCCUPATION
I

Baux dure indtermine* pour le logement locatif social

CLASSIFICATION DES TATS MEMBRES


Bulgarie Chypre Estonie Hongrie Irlande Malte Lettonie Lituanie Roumanie Royaume-Uni** Slovaquie Allemagne Autriche Belgique Espagne (accession) Finlande France Grce (accession sociale / salaris) Italie Luxembourg Pologne Portugal Rpublique tchque Slovnie Danemark Pays-Bas Sude

Sens des volutions rcentes. * lexception des nouveaux rgimes de logement social dans quelques nouveaux tats membres o les dures de bail sont trs rduites (Estonie, Lettonie, Rpublique tchque, Roumanie, Slovaquie). ** en dpit dun parc locatif social important, car quil sagisse des locataires en place ou des nouvelles attributions, le parc est dsormais spcialis envers les personnes en difficult.

- une conception gnraliste, galement tourne vers une demande sociale mais largie lensemble des mnages disposant de ressources limites et qui contribue, par lampleur de lintervention publique, peser sur le niveau global de loffre de logements, notamment en termes de quantit et de prix ; - une conception universelle qui vise permettre lensemble de mnages de se loger, la fois par une offre de logements complmentaire celle prsente sur le march mais surtout par une rgulation de lensemble du march du logement. Ces diffrentes conceptions du logement social, conjugues voire partiellement issues une tradition culturelle en matire dhabitat et dintervention publique ont conduit la constitution de parcs locatifs sociaux dampleurs trs varies. Ainsi, le parc locatif social reprsente-t-il 35 % des logements aux Pays-Bas et plus des trois quarts du parc locatif alors quil est totalement inexistant en Grce, et rduit 1 % des logements en Espagne, deux pays o la proprit est traditionnellement le mode doccupation largement dominant et constitue lobjectif essentiel voire exclusif de laide sociale au logement.

La rpartition des comptences en matire de logement entre les diffrentes autorits publiques nationales varie galement dun tat membre lautre. On observe toutefois un profond mouvement de dcentralisation des politiques de logement des autorits centrales au profit des autorits rgionales et locales dans la dfinition du logement social, ses modes dorganisation, de rgulation et de financement. Les modalits de gestion du logement social sont galement trs diverses, allant de la gestion en rgie directe par lautorit publique jusqu lexcution du service par une entreprise ou mme un particulier non spcifiquement ddie au logement social, dans le cadre par exemple dun conventionnement, le plus souvent temporaire, qui confre au logement son caractre social . Le mode de gestion le plus courant reste nanmoins lorganisme ddi au logement social et mandat par lautorit publique, quil soit ou non sous contrle public.

REPENSER LE LOGEMENT SOCIAL DANS LUNION EUROPEENNE


Lexclusion de laccs un logement dcent des mnages dfavoriss est plus que jamais dactualit dans lUnion europenne, en tmoignent les dcisions du Conseil en matire de stratgie europenne dinclusion sociale. Pourtant, ce processus de marginalisation stend dsormais dautres groupes sociaux vulnrables tels les jeunes en gnral, les salaris pauvres, les key workers , les jeunes mnages, les personnes ges, les familles monoparentales, les familles nombreuses ; dans certains marchs locaux extrmement tendus, sont mme concernes les classes moyennes, que la spculation immobilire loigne sans cesse de leur lieu de travail et de la ville centre, ce qui contribue exporter linflation des prix immobiliers vers les villes moyennes ou dans les zones priurbaines. La flexibilit du march de lemploi, la faiblesse et la discontinuit des revenus quelle induit pour une catgorie de mnages toujours plus large, ne permettent plus de rpondre aux exigences des marchs immobiliers en termes de niveau de captation du pouvoir dachat. Aliments ces dernires annes par des taux dintrt historiquement bas et par un segment de la demande solvable mais dont le taux et la dure dendettement sont croissants, les marchs du logement ne semblent plus rpondre aux signaux de modration mis par la Banque Centrale europenne et les autres banques centrales des tats non membres de la zone euro. Cest bien ce caractre global conomique et social de lexigence daccessibilit du logement qui conduit aujourdhui son inscription lagenda politique. Face cette volution du champ de la demande sociale satisfaire et au caractre structurel des facteurs explicatifs de la dfaillance du march, la question de la dfinition du primtre dintervention du logement social est pose dans les tats membres. Elment de solidarit et de redistribution des revenus, le service dintrt gnral du logement social ne saurait tre fig par un primtre immuable et reposer sur une base conflictuelle entre lintrt gnral et lintrt communautaire europen. De sa capacit sadapter son environnement et la nature des besoins en logement satisfaire, dpendra la qualit effective de laccomplissement des missions dintrt gnral qui ont t confies ses oprateurs.

Sigles utiliss pour les tats membres de lUnion europenne :


AT : BE : BG : CY : CZ : DE : DK : EE : EL : Autriche Belgique Bulgarie Chypre Rpublique tchque Allemagne Danemark Estonie Grce ES : FIN : FR : HU : IE : IT : LT : LU : LV : Espagne Finlande France Hongrie Irlande Italie Lituanie Luxembourg Lettonie MT : NL : PL : PT : SE : SI : SK : RO : UK : Malte Pays-Bas Pologne Portugal Sude Slovnie Slovaquie Roumanie Royaume-Uni

PARC SOCIAL LOCATIF DANS LES 27 ETATS MEMBRES (2000-2005) PARC DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX POUR 1 000 HABITANTS (2000-2005)
150 120
150 90 120 60 150 90 30 120 60 0 90 30

NL AT DK SE CZ UK FIN FR

PL

IE

DE BE

SI MT EE

IT HU PT BG SK CY

LT

RO LU LV

ES

EL

60 0 35 30 30
25 0 35 20 30 15 25 35 10 20 30 5 15 25 0 10 20 5 15 0 10 80 70 5 60 0 80 50 70 40 60 30 80 50 20 70 40 10 60 30 0 50 20 40 10

NL AT DK SE CZ UK FIN FR

PARC SOCIAL LOCATIF DANS LES ETATS PARC DE LOCATIFS SI 27 EE IT MEMBRES CY LT RO LU LV PLLOGEMENTS IE DE BE MT HU SOCIAUX PT BG SK (2000-2005) EN % DU PARC TOTAL DE LOGEMENTS (2000-2005)
PL IE DE BE SI MT EE IT HU PT BG SK CY LT RO LU LV

ES

EL

NL AT DK SE CZ UK FIN FR

ES

EL

NL AT UK DK CZ FR FIN SE

PL

IE

BE EE DE MT IT

SI

SK HU PT CY BG LT

RO LU LV

ES

EL

NL AT UK DK CZ FR FIN SE

PL

IE

BE EE DE MT IT

SI

SK HU PT CY BG LT

RO LU LV

ES

EL

NL AT UK DK CZ FR FIN SE

PARC DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX PARC SOCIAL LOCATIF DANS LES 27 S MEMBRES (2000-2005) EN % DU PARC DE LOGEMENTS LOCATIFS (2000-2005)

PL

IE

BE EE DE MT IT

SI

SK HU PT CY BG LT

RO LU LV

ES

EL

SK

NL UK HU LT CZ RO

SI

AT FIN

PL EE DK FR BG SE

IE

IT MT BE PT CY DE ES LU LV

EL

30 0 20 10 0

SK

NL UK HU LT CZ RO

SI

AT FIN

PL EE DK FR BG SE

IE

IT MT BE PT CY DE ES LU LV

EL

SK

NL UK HU LT CZ RO

SI

AT FIN

PL EE DK FR BG SE

IE

IT MT BE PT CY DE ES LU LV

EL

Un ouvrage ralis en partenariat entre lUnion sociale pour lhabitat, le Cecodhas et Dexia

Le dveloppement du logement social


dans l Union europenne
Quand l'intrt gnral rencontre l'intrt communautaire
Laurent Ghekiere Prface de Michel Delebarre

LE DEVELOPPEMENT DU LOGEMENT SOCIAL DANS LUNION EUROPEENNE Quand lintrt gnral rencontre lintrt communautaire, Laurent GHEKIERE, prface de Michel DELEBARRE, Paris, Dexia Editions, septembre 2007, 384 pages, 29 , ISBN : 978-2-911065-64-4 Ouvrage disponible en franais et en anglais

CONTACTS :
Union sociale pour lhabitat : Laurent GHEKIERE, Reprsentant de lUnion sociale pour lhabitat auprs de lUnion europenne, tl. : + 32 2 213 84 41 Dexia Crdit Local : Judith LVITAN-DOUSSET, Direction des Etudes, tl. : + 33 1 58 58 75 12

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