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Centre danalyse stratgique

Juillet 2011

Questions sociales

dANALySe

LA NOTe

no 230

Le logement social pour qui ?


Perspectives europennes
Avec 4,5 millions dunits, le parc locatif social franais est un des plus importants dEurope. Certains estiment cependant que la production globale de logements est insuffisante et inadapte la demande sociale. Cela renvoie la question de la production publique mais aussi celle de la mobilit rsidentielle, qui progresse dans le locatif priv tout en diminuant dans le locatif social (taux de rotation annuelle respectivement de 18 % et de 9 %). Linadquation de loffre et de la demande rend d'autant plus aigu le problme de laccs au logement social, en particulier la dtermination du public cible pouvant y prtendre. En France, cette question est prsente dans lensemble des lois adoptes depuis 2007, notamment la loi instituant le droit au logement opposable (DALO). Par ailleurs, lUnion europenne insiste sur la ncessaire amlioration de la transparence des attributions. Comment perfectionner cette dernire tout en prservant lautonomie des acteurs locaux ? Quelle consquence sur le public cible ? Pour clairer le dbat en France, cette note prsente diffrentes expriences trangres.(1) g

PROPOSITIONS

tendre le mcanisme du surloyer, en particulier dans les zones de march tendu, et valuer ses effets ; exprimenter en le-de-France un dispositif dindexation des loyers sur les revenus du mnage et ventuellement ltendre en fonction des rsultats observs ; dans lattribution des logements sociaux, donner la priorit aux mutations internes. 2 Promouvoir la mixit sociale et lutter contre les discriminations : rappeler aux acteurs impliqus dans lattribution des logements sociaux que la prise en compte de lorigine relle ou suppose des mnages est illgale, mme lorsquil sagit de promouvoir la mixit sociale ; tendre les expriences danonymisation de la demande de logement social et les valuer . 3 Rendre le systme dattribution plus transparent : faire connatre les mthodes permettant damliorer la transparence des attributions (scoring rennais ; Choice Based Lettings) ; les exprimenter, sur la base du volontariat, dans des communauts dagglomration comptentes en matire dhabitat, en intgrant la mobilit parmi les critres de hirarchisation de la demande.

1 Lever les freins la mobilit :

(1) Ces questions font lobjet dun ouvrage collectif ralis linitiative de la Dlgation interministrielle pour lhbergement et laccs au logement (DIHAL), publi paralllement cette note danalyse : Houard N. (dir.) (2011), Loger lEurope. Le logement social dans tous ses tats, Paris, La Documentation franaise, MEEDDM / DIHAL. Cette note est le fruit dun partenariat avec la DIHAL. Celle-ci a aussi organis un colloque sur ce thme Sciences Po le 20 janvier 2011.

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LeS eNJeux

La question du public cible du logement social est plus sensible lorsquelle se pose en situation de march tendu. Indpendamment des enjeux de production de logements financirement accessibles, elle mrite dtre traite de faon autonome pour plusieurs raisons. Dabord en raison de lactualit europenne : en effet, la suite de dcisions communautaires fondes sur les rgles du march unique et de la concurrence, les pays dans lesquels le parc social est destin lensemble de la population, limage des Pays-Bas ou de la Sude, ont d rviser leur systme dbut 2011. Puis, le 23 mars 2011, la Commission europenne a affirm sa volont de conditionner le versement des aides dtat des procdures dattribution transparentes, fondes sur des critres objectifs. Ensuite, parce que, en France, on constate une spcialisation sociale croissante du secteur HLM, qui doit beaucoup la baisse de la mobilit au cours des dix dernires annes. Les tensions observes sur certains territoires, du fait de linadquation de loffre et de la demande, sont fortes et rendues particulirement visibles par le droit au logement opposable (DALO). Enfin parce que, sous leffet de la mobilisation des associations, la socit civile se montre de plus en plus sensible aux questions lies au mal logement et exigeante en matire de transparence dans les critres et les procdures dattribution. Cette tendance sera sans doute accrue lors de la gnralisation du DALO. partir du 1er janvier 2012, tous les mnages reconnus prioritaires pourront en effet dposer un recours contentieux contre ltat, y compris ceux dont la demande dpasse un dlai anormalement long. qui le logement social doit-il tre destin ? Doit-il sadresser tous, des personnes dont les revenus ne dpassent pas un certain plafond, ou seulement aux personnes les plus en difficult(1) ?

Des approches nationales trs htrognes pour une mme influence communautaire
Il existe une grande diversit dapproches en Europe dans les politiques publiques et la manire de concevoir le logement social. En matire de dpense, on peut identifier plusieurs groupes en fonction de la part du PIB consacre par les pouvoirs publics : ceux dont lintervention est forte dpassant les 3,5 % du PIB (Pays-Bas, Sude, RoyaumeUni) ; moyenne autour de 2 % (France, Allemagne, Autriche, Danemark) ; faible autour de 1 % (Irlande, Italie, Belgique, Finlande, Luxembourg) ; quasi inexistante avec moins de 1 % du PIB (Portugal, Espagne, Grce)(2). Linvestissement des pouvoirs publics est trs variable dun pays lautre mais la tendance gnrale va plutt dans le sens dune diminution de lengagement des pouvoirs publics et dune implication croissante du secteur priv dans loffre de logement social(3). En ce qui concerne la caractrisation du parc dit social, il nen existe pas de dfinition unique en Europe. Elle renvoie alternativement au statut juridique du bailleur, au rgime des loyers (infrieur ou non ceux du march), au mode de financement, et enfin, dans presque tous les pays, la population cible. Avant daborder la question de la demande et de laccs, il convient dexaminer au pralable les diffrents systmes dattribution.

loffre de logement social en europe

La part du secteur locatif social dans lensemble du parc tmoigne de la disparit des approches nationales. Les Pays-Bas possdent une proportion trs leve de logements sociaux (34 %), suivis par le Royaume-Uni (21%) et la France (20 %). Seule la Grce nen a aucun, tandis que le Luxembourg et les pays dEurope du Sud ont des parcs trs rduits, infrieurs 5 % du total. Depuis le dbut du XXIe sicle, un certain nombre de pays se montrent soucieux daccrotre loffre de logements sociaux. LAutriche sest montre particulirement efficace en la matire. En Angleterre, le gouvernement de Tony Blair stait fix un objectif de 200 000 constructions annuelles et a doubl la production de logements sociaux, de 15 000 30 000 par an. Quant la France, elle atteint des niveaux record sous leffet du Plan de cohsion

(2) Typologie emprunte Catherine Collombet in Collombet C. ( paratre), Dossier dactualit. Les politiques du logement en Europe, CNAF / REIF. (3) Czischke D. et Taffin C. (2011), Les politiques europennes de financement du logement social, in Houard N. (dir.), op. cit.

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LA NOTe

Segmentation du parc de logements dans les 27 tats membres

Source : CECODHAS (2007)

sociale, passant de 40 000 logements sociaux financs en 2000 plus de 130 000 en 2010(4). Nanmoins, dans la plupart des pays, la part du secteur locatif social a diminu au cours de la dernire dcennie, dabord parce que la construction sociale na pas suivi le rythme gnral de la production mais aussi parce que des logements sociaux ont t privatiss ou dmolis, parfois en trs grand nombre(5). En matire de vente de logements sociaux, le Royaume-Uni a clairement t prcurseur avec le Right to buy(6) (le droit lachat), lorigine de la vente de plus de 1,6 million de logements sociaux depuis 1980. Certains ont emprunt cette voie au cours des annes 1990 comme les Pays-Bas. Dautres, tels que le Danemark ou la France (7) , commencent sy engager titre exprimental. On peut noter quen Allemagne loffre relevant du secteur priv est depuis longtemps la norme puisque le logement nest social que pour une priode limite, quelque 100 000 units passant chaque anne dans le domaine priv.

en fonction des Lnder, cette dure est passe dune cinquantaine dannes dans les annes 1970 une dure de 12 20 ans aujourdhui. La subvention publique comble la diffrence entre les sommes perues et le cot rel de la location. Elle diminue chaque anne et, dans le mme temps, les loyers augmentent jusqu atteindre le cot du loyer (loyer du march au terme du financement, estim au moment de la construction). Au-del, les propritaires sont libres de louer ou de vendre les logements au prix du march, le logement social sintgrant alors loffre globale. Ce systme de financement a provoqu une rduction drastique du parc social, pass de 3,9 millions en 1987 moins de 1,5 million aujourdhui (seulement 6 % de lensemble du parc). Il a par ailleurs induit des effets de pauprisation surtout dans le parc ancien. En effet, laugmentation des loyers jusquau niveau estim du march ne tient pas compte de lvolution relle des revenus au point que le cot du loyer peut parfois se situer au-dessus des prix constats du march.
Quelle que soit limportance du parc social, la demande reste forte et en augmentation dans tous les pays, surtout dans les zones de march tendu. En ce qui concerne lattribution des logements sociaux et leur vocation sociale, les approches nationales sont plus ou moins cibles. Dans certains pays, le parc social est thoriquement accessible tous (Sude), mais il tend ailleurs viser de plus en plus ceux qui ne peuvent subvenir par leurs propres moyens leurs besoins en logement (Royaume-Uni, Irlande).

trois modles dattribution

Si lon considre les plafonds de ressources et la cible du logement social, on peut schmatiquement identifier trois modles, rsiduel ou cibl, gnraliste et universel(9). g la conception rsiduelle ou cible Les pays appartenant ce modle sont, par exemple, le Royaume-Uni, lIrlande, ou la Hongrie. Le logement social est dit cibl ou rsiduel, lorsque ses missions sont strictement dfinies en rfrence au logement des personnes dfavorises ou exclues du march du logement. Le loyer est gnralement presque intgralement pris en charge par les systmes daide sociale.

Le logement social allemand Un conventionnement dure limite(8)


Trs contrast entre lOuest et lEst o le parc locatif social est majoritaire, le systme allemand se fonde sur un modle de march, partiellement financ par ltat. En change de subventions ou dexonrations dimpts, les bailleurs sengagent assurer une gestion sociale des logements accs limit par un plafond de revenus et de loyers durant une priode dtermine, celle de lamortissement du logement. Avec une certaine variabilit

(4) Le Plan de cohsion sociale, lanc en 2005, a fix des objectifs nationaux de financement de logements sociaux 500 000 de 2005 2009 , rviss la hausse par la loi DALO du 5 mars 2007. (5) Scanlon K. et Whitehead C. (2010), Le logement social en Europe : tendances communes et diversits persistantes, in Lvy-Vroelant C. et Tutin C. (dir.), Le logement social en Europe au dbut du XXIe sicle, Paris, PUR, p. 19. (6) Obligation pour les bailleurs de vendre les logements aux occupants dsireux dacheter. 1,6 million de logements sociaux ont t vendus entre 1979 et 2006. Le Royaume-Uni compte dsormais prs de 4 millions de logements sociaux. (7) Un accord a t pass entre lUnion sociale pour lhabitat et ltat en dcembre 2007. Le dispositif est distinct du Right to buy britannique car linitiative de la mise en vente revient aux organismes HLM. Seulement 4 900 logements ont t vendus en 2007, environ 6 000 en 2008. (8) Droste C. et Knorr-Siedow T. (2010), Allemagne : la peau de chagrin, in Lvy-Vroelant C. et Tutin C. (dir.), op. cit. (9) Typologie emprunte Laurent Ghekiere, reprsentant permanent de lUnion sociale pour lhabitat Bruxelles in Ghekiere L. (2008), Le dveloppement du logement social dans lUnion europenne, Recherches et prvisions, n 94, dcembre, p. 21-34.

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g la conception gnraliste On trouve cette conception notamment aux Pays-Bas depuis le 1er janvier 2011, en France, en Allemagne et en Espagne. Le logement social est dit gnraliste lorsquil a pour mission de loger des personnes ayant des difficults accder un logement aux conditions du march en raison de linsuffisance de leurs revenus. La cible est donc plus diversifie que dans la conception rsiduelle, elle est toutefois clairement circonscrite par la dfinition de plafonds de revenus. g la conception universelle Les pays caractriss par cette conception sont les PaysBas jusquau 1er janvier 2011, la Sude et le Danemark. Le logement social est dit universel lorsquil sadresse lensemble de la population en complment de loffre prsente sur le march. Il ny a donc ni ciblage, ni plafond de ressources lentre dans le parc social. Si tous les mnages sont ligibles, il nen existe pas moins des critres pour attribuer les logements sociaux : la date dinscription sur la liste dattente en Sude ; un systme de cotation, le Choice Based Lettings, aux Pays-Bas (voir infra). Intuitivement, on aurait pu imaginer un lien entre la taille et la cible du logement social celui-ci tant dautant moins cibl quil serait plus important , mais le parc britannique la fois tendu en nombre et orient vers les mnages les plus vulnrables rsiste cette analyse. Nanmoins, on observe travers lEurope une tendance au recentrage du logement social sur les populations les plus fragiles(10). Ce glissement peut soprer au niveau national ou parfois seulement local, lchelle de groupes de logements sociaux et de quartiers. Dans certains pays, cette volution est lie des orientations nationales ou la crise conomique. Il se pourrait que cette tendance soit parfois induite par les dcisions prises par la Commission europenne au nom de la distorsion de concurrence.

Ainsi, depuis le 1er janvier 2011 : b un plafond de revenus de 33 000 euros par mnage et par an a t introduit aux Pays-Bas ; b la Sude a d rformer son systme en profondeur. Ces dcisions font suite des plaintes dposes au niveau communautaire par des investisseurs privs et des promoteurs immobiliers pour distorsion de concurrence.

Logement social aux Pays-Bas et en Sude Conception universelle(11)


Proprit occupante Locatif priv Locatif social Qui fixe les rgles dattribution ? Qui attribue les logements ? Plafonds de ressources lentre (population susceptible dtre ligible en %) Pays-Bas 54 % 11 % 35 % Autorits locales Sude 55 % 27 % 18 % Autorits locales Autorits locales / bailleurs sociaux Non (100 %)

Autorits locales / bailleurs sociaux - Non jusquau 1er janvier 2011 (100 %) ; - Oui depuis le 1er janvier 2011 (41 %) Critres dattribution - Variables suivant les collectivits locales ; - Importance accorde au choix pour le demandeur

- Tous les mnages sont ligibles ; - Listes dattente, hirarchises en fonction de la date dinscription

1) la rduction de la cible du logement social aux pays-Bas Ltat nerlandais est le pays dEurope o le logement locatif social est le plus fortement reprsent (35 % de lensemble du parc). Plus dun logement sur trois relve de ce secteur, intgr au march du logement et accessible tous (du moins jusquau 1er janvier 2011). Ce modle universaliste a subi une pression croissante de lUnion europenne pour se rapprocher dun systme plus cibl. Dabord parce que laide publique apporte aux bailleurs sociaux(12) faussait les rgles de la concurrence du march unique europen ; ensuite parce que les bailleurs sociaux logeaient, des prix souvent trs infrieurs ceux du march, des mnages jouissant de revenus relativement levs alors que, du point de la vue

Des dcisions convergentes de la commission europenne

Mme si la comptence en matire de logement relve des tats membres, la Commission europenne peut toutefois contrler a posteriori la qualification de service dintrt conomique gnral (SIEG) octroye par les tats membres. En loccurrence, deux affaires ont dj eu un impact sur les missions du logement social dans des pays de tradition universaliste. Ds lors, il se pourrait quune jurisprudence soit en train de se constituer.

(10) Lvy-Vroelant C. (2011), Le welfare vu du logement : logement social et tat-providence en question, in Houard N. (dir.), op. cit. (11) Source : Whitehead C. (2011), Un regard tranger sur le modle franais, in Houard N. (dir.) (2011), op. cit. (12) Garanties demprunts ou terrains mis disposition par les municipalits des prix infrieurs ceux du march.

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de la Commission europenne, la location de logements aux mnages autres que socialement dfavoriss ne peut tre considre comme un service dintrt conomique gnral(13). Or, selon la lgislation europenne, seuls ces services peuvent bnficier de subventions de ltat. Ainsi, en juillet 2005, la direction gnrale de la Concurrence de la Commission a demand au gouvernement nerlandais de modifier le systme de logement social pour laligner sur les rgles de l'Union relatives la concurrence et aux aides d'tat. Ds lors, les autorits se sont engages rendre le processus dattribution plus transparent et laxer davantage sur les personnes socialement moins favorises. En dcembre 2009, aprs plusieurs annes de ngociations, ltat nerlandais est parvenu un accord avec la Commission qui implique des conditions dattribution plus strictes, applicables compter du 1er janvier 2011 : b les bailleurs sociaux doivent attribuer au moins 90 % de leurs logements vacants des mnages dont le revenu annuel est infrieur 33 000 ; b les 10 % restant peuvent tre attribus des mnages aux revenus plus levs qui, pour dautres raisons, rencontrent des difficults se loger(14). Cet accord a toutefois t contest par un collectif de bailleurs sociaux devant la Cour de justice europenne, qui doit arbitrer courant 2012 sur les missions imparties aux organismes de logement social(15). 2) la banalisation du systme de logement public en Sude(16) la suite de deux plaintes dposes en mai 2005 par l European Property Federation , la Commission europenne a considr que les aides accordes par les municipalits(17) aux bailleurs publics ntaient pas compatibles avec les rgles de la concurrence, elle a donc mis en demeure le gouvernement sudois de rviser le systme de logement public dici au 1er janvier 2011(18). la diffrence du cas nerlandais, ce nest pas le primtre du logement public qui a t remis en cause mais la distorsion de concurrence lie au systme de rgulation des loyers dans le parc locatif. En effet, en Sude, le niveau des loyers du priv ne peut dpasser de plus de 5 % celui

des loyers du logement public municipal(19). Les volutions de loyers dans le parc public, ngocies chaque anne entre les socits communales de logement et les associations de locataires, limitent donc les loyers applicables dans le secteur priv. Les propritaires privs sont trs critiques lgard de ces plafonds, souvent accuss de freiner la construction dappartements destins la location, les loyers ainsi fixs ne permettant pas dassurer lquilibre financier des oprations. Les investisseurs privs contestent dautant plus ce mode de rgulation que le locatif public sudois, comme le locatif priv, est destin lensemble de la population, indpendamment de tout critre de ressources(20). Autre point contest par la Commission europenne au nom de la distorsion de concurrence : les garanties demprunt accordes titre gracieux par les municipalits aux bailleurs publics. La Commission a estim que ces aides devaient tre attribues selon les conditions du march. la suite des dcisions prises par la DG Concurrence, le gouvernement central a adopt, le 29 juin 2010, une rforme du systme du logement public sudois. Cette loi, en vigueur depuis le 1er janvier 2011, tend aligner sur le march les aides accordes par les municipalits aux bailleurs publics. Elle vise aussi assouplir le systme de rgulation des loyers, notamment par lassociation des bailleurs privs aux ngociations sur la progression des loyers du secteur public. Cette rforme doit donc tre lue, non pas comme un recentrage de la cible sur les personnes les plus dfavorises, mais plutt comme une banalisation du logement public dans lensemble du secteur locatif. Quant la conception universelle du logement public en Sude, elle na nullement t remise en cause. Ainsi, les dcisions de la DG Concurrence ont dj eu des consquences en droit interne : b soit en exigeant le respect des rgles de la concurrence du march unique europen ; b soit en fixant des conditions au versement daides dtat aux bailleurs sociaux. Depuis, la DG Concurrence sest de nouveau exprime sur laccs au logement social pour demander plus de transparence. Ces mesures interpellent plusieurs gards.

(13) Lettre de la Commission au gouvernement hollandais sur labus manifeste de qualification du SIEG de logement social, Direction gnrale de la concurrence, rfrence : 14 juillet 2005 0/55413, COMP H1FSP/ lc (2005), A/30854 D/1001. (14) Dcision de la Commission europenne de dcembre 2009 approuvant les modifications du systme de logement social aux Pays-Bas souhaites par le gouvernement. (15) Cet arbitrage fait suite au recours engag par un collectif de 133 fondations de logement social hollandaises contre la dcision de la Commission europenne de dcembre 2009. (16) En Sude, les pouvoirs publics nemploient jamais la notion de logement social, juge stigmatisante et prfrent la notion de logement public, qui signifie plutt logement locatif gr par des socits communales de logement. (17) Garantie publique des emprunts, plafonnement des dividendes verss la commune. (18) Ghekiere L. (2011), volution du sens du logement social l'preuve de la crise et du droit communautaire de la concurrence, in Houard N. (dir.) (date), op. cit. (19) Turner B. (2007), Social Housing in Sweden, in Whitehead C. et Scanlon K. (ed.), Social Housing in Europe, Londres, LSE, p.158 (20) Ghekiere L. (2011), op. cit.

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Elles posent dabord la question de lingrence de lUnion europenne et de la conformit au principe de subsidiarit. On peut aussi se demander si ces dcisions renvoient une position unifie de la Commission, qui sera sans doute tranche par larbitrage de la Cour de justice europenne, courant 2012, sur les missions du logement social. En attendant, quelles sont les volutions observes en France ? Comment rendre le systme dattribution plus transparent ?

amliorer le systme Dallocation Des logements en pariant Sur la moBilit et Sur la tranSparence

En France, la conception du logement social est, nous lavons vu, gnraliste. Il existe des critres de priorit, notamment en faveur des personnes dites mal loges ou dfavorises(22) et la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable place le logement social en premire ligne du relogement des mnages prioritaires. Mais sa vocation sociale est large puisque, si lon se rfre au seul critre des plafonds de ressources, les deux tiers des mnages pourraient tre ligibles. Les plafonds sont en effet trs levs par rapport aux revenus des occupants dun logement social en Europe(23).

Logement social en France Conception gnraliste(24)


Proprit occupante Locatif priv Locatif social Qui fixe les rgles dattribution ? Qui attribue les logements ? 56 % 25 % 19 % tat

le systme franais
1) tat du droit et des pratiques

La question du logement se pose de faon trs diffrente dun territoire lautre, en fonction de la tension des marchs locaux. On observe toutefois une tendance gnrale la rduction du parc accessible aux mnages bas revenu et laugmentation du taux deffort brut des mnages locataires, pass de 21 % 27 % du parc total entre 1988 et 2006(21). Il en rsulte un report de la demande sur le parc HLM l o les tensions sont les plus fortes.

Quelques chiffres sur le logement social en France


Parc total : 4,5 millions au 1er janvier 2010 (dont 26 % en le-de-France) Production : 131 509 logements financs en 2010 (dont 32 % en le-de-France) demande : 1,2 million de mnages en 2010 (dont 550 000 demandes de mnages dj locataires HLM) Attribution : 420 000 / an (dont 20 % en le-de-France) Situation du dALO fin 2010 : recours dposs pour un logement : 185 000 (dont 60 % en le-de-France) ; recours examins : 143 665 ; mnages reconnus prioritaires pour un logement : 57 561 ; mnages relogs via les effets directs ou indirects du DALO : 35 000 ; 5 585 condamnations prononces contre ltat pour absence de proposition adapte dans les dlais fixs par la loi.
Source : MEEDDM, USH, Conseil dtat

- Candidats proposs par les rservataires (tat, collectivits locales, collecteurs du 1%) ; - Dcision dattribution prise par les bailleurs sociaux en commission dattribution Plafonds de ressources Oui (2/3 des mnages selon ressources lentre le seul critre des revenus(25)) (population susceptible dtre ligible en %) Critres dattribution - Critres rglementaires de priorit, notamment en faveur des mnages mal logs, dfavoriss ; - Obligation de rsultat fix l'tat par la loi instituant le DALO ; - 25 % de logements rservs aux mal logs sur le contingent prfectoral
Un certain nombre de facteurs a conduit une augmentation de la part des mnages pauvres logs dans le parc HLM depuis la fin des annes 1970, tout particulirement de 1978 1984. Ce phnomne se prolonge dans la priode qui suit mais de faon beaucoup plus progressive. Il concerne plus spcifiquement les grands ensembles de HLM(26). En 2006, 73 % des locataires du parc social avaient un revenu mensuel infrieur 2 100 , 39,8 % infrieur 1 200 . 27 % des mnages logs en HLM percevaient toutefois un revenu mensuel suprieur 2 100 , et 8 % suprieur 3 200 .

(21) Ben Jelloul M., Collombet C., Cusset P.-Y. et Schaff C. (2011), Lvolution des prix du logement en France sur 25 ans, La note danalyse, n 221, Centre danalyse stratgique. (22) Article L441-1 du Code de la construction et de lhabitation. (23) Whitehead C. (2011), op. cit. (24) Source : Whitehead C. (2011), op. cit. (25) Un tiers des mnages si lon tient compte du statut doccupation. (26) Laferrre A., (2009) La pauprisation du parc HLM : essai de vision dynamique, Paris, INSEE.

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LA NOTe

volution de la distribution des revenus des locataires HLM entre 1973 et 2006

2) les freins la mobilit Certes la France dispose dun parc de logement social important, mais le taux de rotation a fortement chut au cours des dix dernires annes, passant de plus de 12 % en 1998 moins de 9 % en 2008 (1 point de rotation : 40 000 attributions)(30), soit la moiti du taux de rotation dans le locatif priv(31). Cette situation sexplique en grande partie par les difficults sortir du parc social, lies laugmentation des prix en location et en accession dans le secteur priv, qui touche plus particulirement les premiers quintiles de revenus(32). Au-del des fortes tensions sur le march immobilier, on observe des freins rglementaires la mobilit, principalement le droit au maintien dans les lieux et les rgles de fixation des loyers. Pour y remdier, plusieurs pistes peuvent tre explores : b le niveau des surloyers ; b le mode de fixation des loyers HLM ; b lorganisation des mutations internes au parc social. Il existe dj des outils permettant de rduire les incitations limmobilit dans le parc social, notamment le supplment de loyer de solidarit (SLS) ou la remise en cause partielle du droit au maintien dans les lieux. En dehors des zones urbaines sensibles, les locataires dont les ressources dpassent de plus de 20 % les plafonds de ressources sont assujettis au SLS. Par ailleurs, depuis la loi du 25 mars 2009, les locataires dpassant de plus de 100 % les plafonds de ressources durant deux ans successifs (sauf en ZUS) doivent quitter le parc social dans un dlai de trois ans. Les effets de ces mesures sont toutefois mineurs puisque seuls 4 % des locataires sont susceptibles de payer un SLS, et seuls 0,2 % des mnages logs dans le parc social dpassent deux fois les plafonds de ressources(33). Dans ces conditions, on pourrait donc envisager dlargir le dispositif du surloyer. Le mode de fixation des loyers dans le parc HLM est un autre frein la mobilit. Sous rserve du respect des plafonds de ressources, le montant du loyer est conditionn, non par les revenus du mnage, mais par lanne de construction et la nature du prt initial : le PLA-I correspond aux loyers les plus bas ; le PLUS aux loyers standard ; les PLS(34) aux loyers les plus levs. Si le

Source : INSEE, Exploitation USH

Il faut noter que, depuis llection prsidentielle de 2007 et ladoption de la loi DALO, le gouvernement met laccent sur la mobilisation du logement social pour les personnes sans abri ou mal loges. Mme si le parc social continue assurer une mission gnraliste, les orientations gouvernementales vont globalement dans le sens dune plus grande spcialisation sociale du secteur HLM. Par exemple, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion du 25 mars 2009 a abaiss de 10 % les plafonds de ressources ; introduit des surloyers en zones tendues ; et remis en cause partiellement le droit au maintien dans les lieux(27). Au-del de ces orientations politiques, cette volution de loccupation du secteur locatif social doit beaucoup la baisse de la mobilit au cours des dix dernires annes. Dans ce contexte, la demande de logements se maintient un niveau lev dans les territoires tendus, surtout celle des mnages bas et moyens revenus(28). Les principales difficults, lies aux dsquilibres croissants entre loffre et la demande, sont concentres dans quelques rgions, et dabord en le-de-France(29). Cest dailleurs l que les retards saccroissent le plus dans le relogement des mnages prioritaires au titre du DALO. Ce droit, qui risque dengendrer un afflux de demandes compter de sa deuxime phase en 2012, ne pourra vraisemblablement tre respect quau prix dune plus grande rotation dans le parc social, du dveloppement de loffre de logements financirement accessibles et dun effort de simplification du systme dattribution.

(27) Voir les nombreuses productions rglementaires depuis la circulaire du 16 septembre 2009 relative laccs au logement des personnes hberges jusquau dcret du 15 fvrier 2011 relatif la procdure d'attribution des logements sociaux et au droit au logement opposable. (28) Conclusions des tats gnraux du logement remises en mai 2008 puis en mai 2010. (29) Le dlai dattente, pour obtenir un logement social, considr comme anormalement long, fix par les prfets, est de 12 mois dans la Sarthe, 30 mois en Ille-et-Vilaine, et, Paris, 6 ans pour un T1, 9 ans pour les T3 et T4, et 10 ans pour les logements les plus grands. (30) Enqute sur le parc locatif social, MEEDDEM. Cite par Driant J.-C. (2011), Le logement social en France entre inertie et mutations. Un tat des lieux du systme HLM au seuil des annes 2010, in Houard N. (dir.), op. cit. (31) Joslin R. et Robert A. (2009), La mobilit rsidentielle progresse dans le locatif priv et diminue dans le parc social, Le point sur, MEDDTL / CGEDD, n 27, octobre. (32) Ben Jelloul M., Collombet C., Cusset P.-Y. et Schaff C. (2011), op. cit. (33) Union sociale pour lhabitat (2009), Le supplment de loyer de solidarit, Direction de la communication. (34) Les termes PLA-I (prt locatif aid dintgration), PLUS (prt locatif usage social) et PLS (prt locatif social) correspondent diffrents types de financement du logement social et sont lis des conditions diffrencies doccupation.

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taux deffort des locataires peut tre modul pour les trois premiers dciles de revenu grce aux aides personnelles, et pour les trois derniers dciles par lapplication du SLS, aucun mcanisme ne permet de faire varier le loyer des mnages se situant dans les quatre dciles mdians(35). Autrement dit, souvent, lvolution des revenus nentrane pas de variation de loyers, ce qui nincite gure les mnages dmnager. Or, dans un contexte de tension sur loffre de logements accessibles, il parat lgitime, en plus de leffort porter sur la construction neuve, de chercher augmenter la mobilit dans le parc social par le dpart des mnages dont la situation leur permettrait daccder au secteur priv. la lecture des politiques menes dans les tats europens, on observe quil existe plusieurs manires dy parvenir : la solvabilisation par les aides personnelles (Royaume-Uni, France), la vente des logements sociaux (Royaume-Uni, Pays-Bas), le bail dure dtermine (Allemagne), ou lindexation des loyers du locatif social sur les revenus des mnages. Pour augmenter le taux de rotation dans le parc locatif social, certains suggrent en effet, limage du Conseil dtat, dintroduire plus de progressivit dans les loyers, en les faisant varier en fonction de lvolution des revenus du locataire, spcialement en zone tendue. Un tel dispositif permettrait de rduire lcart de loyer entre parc social et parc locatif priv, autre frein la mobilit(36). Depuis 2010, il est dailleurs expriment en le-de-France par le bailleur Logement franais. Tout lenjeu est de faire disparatre les rentes de situation et de dgager dans le mme temps des ressources pour solvabiliser les mnages modestes ou soutenir les bailleurs sociaux rencontrant des difficults financires. Enfin, volume dattribution constant, lallocation des logements sociaux pourrait tre amliore par une meilleure organisation des mutations internes au parc social. En effet, lINSEE estime entre 650 000 et 800 000 le nombre de logements sociaux en tat de sous-peuplement prononc (environ 20 % du parc), tandis quil existe entre 430 000 et 830 000 logements en situation de surpeuplement(37). Or, en ltat actuel des textes, un locataire HLM qui souhaite dmnager dans un autre logement locatif social que ce soit auprs du mme ou dun autre bailleur prend rang dans la file dattente au mme titre que les nouveaux entrants. Dans la mesure o la satisfaction dune demande de mutation permet de librer un logement, tout en amliorant ladquation des logements la taille des familles, il convient de sinterroger sur la

pertinence dun tel traitement non diffrenci. Signalons cet gard que certains bailleurs dveloppent dores et dj des bonnes pratiques en vue de faciliter les mutations internes, notamment Paris.

La gestion des mutations dans le parc locatif social parisien(38)


Afin de crer les conditions propices aux mutations internes, la prfecture et la mairie de Paris ont mutualis leurs contingents respectifs depuis le mois davril 2007. Ainsi les bailleurs peuvent proposer un logement du contingent ville un demandeur de mutation occupant un logement de la prfecture (quelle que soit sa typologie) et rciproquement. Lchange se fait nanmoins pour un tour unique, c'est--dire que les conventions de rservation des logements ne sont pas modifies pour autant. Pour inciter les locataires en situation de sous-occupation accepter dtre relogs dans des logements plus petits et rcuprer ainsi des grands logements pour les familles, la ville de Paris et la prfecture ont mis en place certaines contreparties pour le locataire : le maintien du mme prix au mtre carr ; des mesures daccompagnement (prise en charge des frais de dmnagement ou transfert du dpt de garantie) ; une aide au dmnagement dun montant de 1 000 parfois propose aux personnes ges. Seuls les oprateurs qui dpendent de la ville de Paris (OPAC, SIEMP, RIVP, etc.) ont mis en uvre ces principes.

Lever les freins la mobilit : tendre le mcanisme du surloyer, en particulier dans les zones de march tendu, et valuer ses effets ; exprimenter en le-de-France un dispositif dindexation des loyers sur les revenus du mnage et ventuellement ltendre en fonction des rsultats observs(39) ; dans lattribution des logements sociaux, donner la priorit aux mutations internes.
Au-del des freins la mobilit quil sagit de lever, des efforts doivent tre raliss pour amliorer le systme dattribution et le rendre plus transparent. 3) les limites du systme dattribution Bien que de plus en plus fortement encadre par la loi, lattribution des logements sociaux fait lobjet de nombreuses

PROPOSITION

(35) Conseil dtat (2009), Droit au logement. Droit du logement, Paris, La Documentation franaise, p. 269. (36) Ibidem, p. 269 et sq. (37) Conseil dtat (2009), op. cit., p. 219. (38) Haut comit pour le logement des personnes dfavorises (2008), Drouler les implications du droit au logement opposable, 13e rapport, p. 37 et sq. (39) Larticle L 445-4 du Code de la construction et de lhabitation rend possible une telle exprimentation. Sa gnralisation suppose toutefois quelques amnagements du Code gnral des impts et du Code de la construction et de lhabitation.

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LA NOTe

critiques. Les principales portent sur la complexit de la procdure et lopacit du systme dacteurs ; labsence doutils de suivi statistique fiable ; la multiplicit de critres dattribution parfois contradictoires ; les ingalits, voire les discriminations, dans laccs au logement social ; les tensions pouvant exister entre le droit au logement et la mixit sociale. On peut noter que, dans la priode rcente, les mesures prises vont dans le sens dune simplification de la gestion de la demande et de la procdure dattribution. Ainsi, le dcret du 15 fvrier 2011 cherche renforcer la transparence de la procdure dattribution et amliorer les conditions dutilisation par le prfet du contingent prfectoral destin aux mnages prioritaires. Sagissant du DALO, il prcise, dune part, la notion de logement adapt aux besoins et aux capacits des bnficiaires et, dautre part, la date laquelle le prfet et le bailleur examinent la situation des requrants en vue de leur proposer un logement. Enfin, il vise ce que les demandeurs soient informs des consquences du refus dune proposition de logement. Quant la gestion de la demande, les dmarches des demandeurs devraient tre simplifies et rendues plus transparentes par la mise en place dun formulaire unique depuis le 1er avril 2011. Ces volutions ont t releves par la Haute Autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit (HALDE) comme un progrs. Il est toutefois trop tt pour valuer leurs rsultats en matire de transparence(40).

ce stade, un certain nombre de limites mritent dtre releves. premire limite : la complexit et lopacit du systme dacteurs Lattribution est complexifie lextrme par le systme de rservations conventionnelles. Chaque financeur peut en effet proposer des candidats, ds lors quil concourt au financement des logements sociaux (contingent communal, limit 20 % par la loi ; contingent prfectoral, plafonn 30 % avec 5 % rservs aux fonctionnaires ; collecteurs du 1 %, contingent propre des organismes HLM, etc.). Or la loi prvoit que le pouvoir dattribution appartient in fine aux bailleurs sociaux et plus prcisment leur commission dattribution. Si bien que les prfets doivent faire face dimportantes difficults pour imposer des candidats prioritaires et se voient opposer de nombreux refus par les organismes HLM, notamment pour insuffisance de revenus ou pour tenir compte de la mixit sociale(42). Ils ont mme parfois perdu, au moins pour un tour, certains de leurs logements rservs. Dans un contexte o une obligation de rsultat incombe ltat au titre du DALO, cette situation est particulirement problmatique. Elle est dailleurs difficilement valuable. Deuxime limite : labsence doutils de suivi statistique fiables ce jour, il est impossible de quantifier de faon prcise et fiable le nombre de demandes et dattributions de logements sociaux. Les carts sont considrables selon la source (organisme HLM ou rservataire)(43). En ce qui concerne les discriminations lies aux origines, aucune analyse statistique ne permet disoler le poids spcifique de la variable ethnique par rapport aux caractristiques socio-conomiques des mnages. Certains soutiennent que cette information permettrait dobjectiver les ingalits de traitement dans laccs au logement social, pralable ncessaire la rectification des carts. En tout tat de cause, sengager dans cette forme de monitoring supposerait, dune part, de pouvoir rvler des distorsions dans la distribution statistique des demandeurs et des destinataires en fonction de diffrents critres (revenus, composition de la famille, origine, anciennet de la demande, situation actuelle dhbergement, etc.) et didentifier, dautre part, les filires daccs au logement concern. Or, ce jour, les donnes collectes ne permettent pas de mesurer ces distorsions (44).

Le formulaire unique : un systme denregistrement de la demande plus transparent


La loi du 25 mars 2009 a engag une rforme de la procdure denregistrement et une harmonisation territoriale afin de simplifier les dmarches des demandeurs, damliorer lefficacit du traitement de la demande et la qualit des rponses par un partage dinformations entre les oprateurs : depuis le 1er avril 2011, la demande est dsormais effectue au moyen dun formulaire unique, homologu par la CNIL ; les pices justificatives sont fixes de faon limitative et harmonises pour lensemble des bailleurs ; lensemble des acteurs du logement social dun mme dpartement, et de lensemble de la rgion en le-de-France, doivent pouvoir partager les informations(41).

(40) HALDE (2011), Analyse et recueil des bonnes pratiques. Accs au logement social : garantir lgalit. (41) Dcret du 29 avril 2010 relatif la procdure denregistrement des demandes de logement locatif social. (42) Brouant J.-P. (2011), La mise en uvre du DALO lpreuve des territoires, in Houard N. (dir.) (2011), op. cit. (43) Bouchet P. (dir.) (2009), Relever le dfi du droit au logement opposable en le-de-France, rapport remis au secrtariat dtat au Logement et lUrbanisme le 24 septembre 2009. (44) Simon P. (2005), La mesure de lgalit : mixit sociale et discriminations. Les indicateurs statistiques et leur interprtation, Informations sociales, n 125 ; Kirszbaum T. (2009), lments de rflexion sur la mesure des discriminations et de la diversit dans le logement, contribution au Comit pour la mesure et lvaluation de la diversit et des discriminations.

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troisime limite : des critres dattribution multiples et parfois contradictoires La loi, dans ses versions successives, a eu tendance empiler les priorits, engendrant des difficults pour arbitrer localement entre les diffrentes catgories identifies. La multiplicit des critres, non hirarchiss et parfois contradictoires, est une source de difficults pour les bailleurs et les rservataires, dautant plus importante lorsque la pression de la demande est forte. cet gard, certains experts ainsi que le Conseil dtat estiment que leur nombre devrait tre rduit et quil faudrait mettre fin la concurrence entre les diffrentes priorits(45), dautant que cette opacit favorise les ajustements locaux et engendre parfois des ingalits. Quatrime limite : des pratiques potentiellement discriminatoires, parfois au nom de la mixit sociale Plusieurs rapports et tudes mettent en lumire des pratiques discriminatoires, directes ou indirectes (46) . Lenqute Logement de lINSEE, par exemple, rvle un traitement moins favorable dans laccs au logement social des populations immigres souvent considres comme des locataires risques. Ce traitement particulier se caractrise notamment par des propositions de logements de moindre qualit, en termes de typologie et de localisation, des dlais dattente plus longs, et enfin des mutations difficiles au sein du parc social(47). Ces manifestations particulires de discriminations conduisent dailleurs le Haut Conseil lintgration (HCI) faire tat dune discrimination douce mais systmique dans le logement social (48) . Pour enrayer ces ingalits de traitement, la SACVL (bailleur social de la ville de Lyon) a expriment lanonymisation des demandes examines. La comparaison avec une priode dattribution sans anonymisation montre une nette augmentation des attributions prononces en faveur de demandeurs voquant une origine extra-europenne(49). Dans ces conditions, la HALDE propose daller plus loin dans lanonymisation des dossiers(50). Il faut souligner que la mixit sociale, qui est un objectif de la politique du logement, est parfois utilise locale-

ment pour refuser les attributions certains mnages jugs surreprsents (sur la base de lorigine ethnique ou dindices de ressources)(51). Dun point de vue juridique, la prise en compte de lorigine dans les procdures dattribution est formellement illgale(52), mais le champ dinterprtation des pratiques apparat relativement ambigu. En labsence de prcision sur une dclinaison oprationnelle de la mixit sociale, cette notion donne lieu une apprciation des situations locales qui peut conduire dfinir des capacits daccueil par quartiers dfavorisant certaines catgories de demandeurs risques. Cest pourquoi la HALDE et le Conseil dtat en appellent la clarification de cette notion(53). Il faut rappeler que le lgislateur prvoit plusieurs leviers pour mettre en uvre la mixit, les attributions mais aussi les actions sur loffre visant rquilibrer gographiquement le parc locatif social entre les territoires.

Promouvoir la mixit et lutter contre les discriminations : rappeler aux acteurs impliqus dans lattribution des logements sociaux que la prise en compte de lorigine relle ou suppose des mnages est illgale, mme lorsquil sagit de promouvoir la mixit sociale ; tendre les expriences danonymisation de la demande de logement social et les valuer.
Ces limites renvoient in fine la mme question, celle de la transparence des attributions. Les acteurs disposent en effet de marges de manuvre importantes dans le choix des candidats, quil sagisse de les soutenir ou de les refuser. Pour certains, ces arrangements informels permettent la souplesse et ladaptabilit du systme(54) ; dautres considrent que lopacit serait organise, chaque acteur y trouvant un intrt, celui de pouvoir agir selon sa propre logique ; pour dautres enfin, le dispositif ne saurait tre transparent vu lclatement des acteurs et

PROPOSITION

(45) Conseil dtat (2009), op. cit., p. 119. (46) Haut Conseil lintgration (2007), Le logement des personnes immigres, Avis, dcembre, p. 30 et sq. ; Conseil national pour lhabitat (2005), Les discriminations dans laccs au logement ; HALDE (2011), op. cit. ; Simon P. et Kirszbaum T. (2001), Les discriminations raciales et ethniques dans laccs au logement social, Note du GELD, n 3, Paris, GIP GELD. (47) Haut Conseil lintgration (2007), op. cit., p. 30-31. (48) Le Haut Conseil lintgration emprunte cette expression Thomas Kirszbaum et Patrick Simon in Simon P. et Kirszbaum T. (2001), op. cit. (49) Passes de 43 % 59 % avant et aprs mise en uvre de lanonymisation in HALDE (2011), op. cit., p. 37. (50) Proposition de la HALDE in HALDE (2011), op. cit., p. 68. (51) Tissot S. (2005), Une discrimination informelle ? Usages du concept de mixit sociale dans la gestion des attributions de logements HLM, Actes de la recherche en sciences sociales, n 159, p. 54-69 ; Houard N. (2009), Droit au logement et mixit. Les contradictions du logement social, Paris, LHarmattan. (52) Art. 225-1 et suivants du Code pnal. (53) Conseil dtat (2009), op. cit., p. 118 ; HALDE (2011), op. cit., p. 16 et sq. ; Dlibration n 2009-133 du 16 mars 2009 de la Haute Autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit. (54) Vanoni D. (2011), Les obstacles laccs au logement social pour les mnages dfavoriss en France, in Houard N. (dir.) (2011), op. cit.

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lincohrence de la rpartition des comptences et des responsabilits(55). En 2009, face un dbat analogue en ce qui concerne les discriminations lemploi, un comit dexperts, le Comit pour la mesure et lvaluation de la diversit et des discriminations (COMEDD), avait t mis en place pour mieux comprendre les mcanismes luvre et faire des recommandations. En attendant une ventuelle clarification de la gouvernance, des dispositifs techniques pourraient permettre de rduire lopacit du systme et les ingalits de traitement qui y sont lies. Cet enjeu prend dautant plus dimportance la veille de la seconde phase de mise en uvre du DALO, surtout aprs le rapport remis par la Commission europenne le 23 mars 2011. Dans cette perspective, il apparat dterminant dexaminer certains dispositifs expriments en France et ltranger.

comment rendre le systme dattribution plus transparent ?


1) les systmes de cotation expriments en france

En France, certains bailleurs sociaux slectionnent les demandeurs suivant une mthode de classement automatis, partir dune grille de cotation. Ces expriences sont rares, principalement ralises par la SACVL et Villeurbanne Est Habitat dans le Grand Lyon, par les organismes HLM de lagglomration rennaise et par quelques bailleurs en Savoie. On peut relever une grande diversit dapproches dans les critres retenus, la pondration associe, les outils mobiliss, ou les chelles de mise en uvre, allant dun bailleur agissant titre individuel lensemble des organismes HLM situs sur un mme territoire. Quels sont les rsultats de ces mthodes ? Et quelle chelle territoriale doivent-elles couvrir ? Daprs de nombreux observateurs, le systme de cotation expriment sur le territoire de Rennes mtropole constituerait lun des plus aboutis en termes de transparence et de partenariat(56). On peut dailleurs voir un indicateur de son bon fonctionnement dans la faiblesse du nombre de recours DALO (environ 30 par an), dans un contexte de march pourtant tendu(57).

lexception des mnages orients via le 1 % logement, les demandes sont enregistres dans un fichier commun dvelopp sous le logiciel Imhoweb et classes de faon automatise selon un systme de cotation par points. La grille de cotation est tablie en concertation avec les partenaires de la CIL, elle sajuste rgulirement aux volutions observes soit dans la lgislation, soit dans la demande (par exemple, une baisse gnrale des revenus). Elle est fonde sur : la prise en compte dun lien entre le demandeur et le territoire ; une recherche dquilibre entre le critre danciennet et les critres sociaux. Le nombre de points volue dans le temps la hausse, en fonction de lanciennet de la demande, ou la baisse, lorsquun candidat refuse un logement sans motif valable. chaque libration de logement : sa disponibilit apparat dans le fichier commun de la demande ; le logiciel classe la demande partir de la grille de cotation ; un candidat-titulaire et deux supplants sont alors dsigns ; chaque semaine, toutes ces orientations sont entrines par des commissions communales qui vrifient ladquation des candidats slectionns par Imhoweb aux logements librs ; les candidats sont ensuite prsents un par un en commission dattribution. La mthode de slection est donc objective et porte la connaissance des demandeurs. La dimension humaine nest toutefois pas compltement gomme. elle intervient en effet pour contrler les choix du logiciel.
Pour tre efficaces, les systmes de cotation doivent tre adapts en temps rel aux besoins locaux et mis en uvre dans des territoires cohrents en matire de gouvernance. Cest le cas de celui dclin lchelle de Rennes mtropole, communaut dagglomration comptente en matire dhabitat, dlgataire des aides la pierre et du contingent mal logs de ltat. La mthode de classement de la demande est partage par lensemble des bailleurs de lagglomration, tout en intgrant des critres propres chaque commune dans la pondration globale. Elle fait par ailleurs rgulirement lobjet dadaptation dans le cadre de la CIL. Il faut enfin noter quil sagit dun des rares systmes o les donnes disponibles sur la demande sont exploites pour orienter la programmation de loffre de logements sociaux et mieux rpondre aux besoins.

La cotation des demandes exprimente sur le territoire de Rennes mtropole


Dans ce systme, Rennes mtropole et la ville de Rennes prennent une place majeure. Les rgles dattribution et de gestion de la demande sont en effet dfinies dans le cadre de la Confrence intercommunale du logement (CIL) qui runit les principaux acteurs de lagglomration.

(55) Voir ce sujet Epstein R. (2008), Lphmre retour des villes. Lautonomie locale lpreuve des recompositions de ltat, Esprit, fvrier. (56) FORS (2009), Les attributions de logement sociaux, Recherche sociale, n 189, p. 66 ; HALDE (2011), op. cit., p. 45. (57) Dans lagglomration rennaise : 400 000 habitants ; 15 565 mnages demandeurs de logement social en 2007 ; plus de 5 000 demandes nouvelles par an ; 4 460 attributions en 2009.

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Grille de cotation de Rennes mtropole(58)


Critre Critres Absence de logement ou communs besoin urgent de logement 70 % Charge rsiduelle Charge comprise entre 30 et 35 % Charge suprieure ou gale 35 % Prcarit CDD de moins d'un an, en intrim, chmeur indemnis et API En insertion, RSA, chmeur non indemnis Conditions de ressources Taux deffort infrieur ou gal 40 % Taux deffort compris entre 40 % et 60 % Anciennet Dlai dpass Au-del du dlai dpass Critres loignement domicile-travail communaux Lien avec la commune 30 % Rapport social Points 9 4 6 4 8 0 ou 6 6 0 1 par mois 35 1 par mois 2, 5 ou 10 2, 5 ou 10 2 ou 5

2) le Choice Based Lettings (cBl) mis en place aux pays-Bas et au royaume-uni Le Choice Based Lettings est un systme dattribution fond sur le choix, initi Delft et utilis aux Pays-Bas depuis la fin des annes 1980 et au Royaume-Uni depuis le dbut des annes 2000. Il prsente un intrt en termes de transparence, dinformation du demandeur et de promotion de lgalit de traitement, mme dans des contextes de march tendu. Schmatiquement, le CBL peut tre dcrit de la faon suivante : b les logements vacants sont prsents sur Internet ou dans la presse locale ; b les demandeurs choisissent lhabitation quils prfrent ; b chaque candidat se voit attribuer un nombre de points, calculs en fonction de critres explicits par le bailleur ; b le logement est finalement attribu au candidat disposant du plus grand nombre de points. La transparence et la simplicit de ces systmes sont globalement apprcies. Ils permettent au personnel charg de lattribution des logements sociaux de passer moins de temps dans la gestion administrative des dossiers de demande. Ils liminent aussi, dans une certaine mesure, la possibilit dexclure des groupes spcifiques de la procdure dattribution.

Nanmoins, dans certaines configurations locales, ces mthodes sont parfois accuses de renforcer labsence de lisibilit et les difficults de comprhension pour le demandeur, notamment lorsque certains bailleurs se dotent dune grille de cotation titre individuel. Elles pourraient aussi avoir des effets contre-productifs au regard de lgalit de traitement lorsque les critres et la grille de cotation ne sont pas rgulirement ajusts la demande locale. Nonobstant ces rserves, la HALDE et le Haut Comit pour le logement des personnes dfavorises relvent lintrt des systmes de scoring , tout particulirement en contexte de march tendu(59). Ils permettent en effet de slectionner la demande de faon objective, dinformer les demandeurs sur les critres de choix et de rduire les ingalits de traitement. Lintrt croissant des experts et des bailleurs sociaux pour ce type de mthode permet denvisager leur dveloppement lavenir. Ds lors, la question des critres de hirarchisation lgitimes et de leur acceptabilit auprs de la population devra tre pose. Il faut savoir que certains pays vont encore beaucoup plus loin dans la gestion automatise de la demande.

Site Internet du bailleur britannique East London Lettings Company

En matire de transposabilit, on peut noter que les Pays-Bas et le Royaume-Uni se caractrisent, comme la France, par un parc locatif social important. A contrario, dans ces pays, les responsabilits et les comptences en matire de logement sont explicitement dlgues aux niveaux locaux de gouvernement. La gouvernance locale est donc plus simple quen France, ce qui conditionne sans doute lefficacit du CBL.

(58) HALDE (2011), op. cit., p. 143. (59) HALDE (2011), op. cit., p. 40 ; Haut Comit pour le logement des personnes dfavorises (2008), op. cit., p. 30.

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LA NOTe

Lexprience nerlandaise Jusque dans les annes 1980, lattribution des logements sociaux aux Pays-Bas tait gre de faon purement administrative ; la demande tait enregistre sur une liste dattente et ordonne en fonction dun certain nombre de critres de priorit, notamment la dure de sjour sur cette liste. Vu le constat partag sur linefficacit et lopacit de ce modle, le CBL sest diffus rapidement dans le pays et ds la fin des annes 1990, il tait utilis par 85 % des bailleurs sociaux(60). En raison de la dcentralisation, ces systmes dattribution varient toutefois dune collectivit lautre, avec de fortes disparits dans les objectifs et les critres de slection fixs localement.

notamment que les cas de discrimination lgard des minorits visibles sont rares dans laccs au logement social nerlandais(62). Ce modle est-il transfrable l o le logement social est plus cibl ? Quen est-il lorsquune obligation de rsultat pse sur les pouvoirs publics pour reloger les mnages prioritaires ? Lexprience britannique cette question, lexprience britannique apporte un certain nombre de rponses. Celle-ci est particulirement illustrative puisque, au Royaume-Uni, la conception du logement social est rsiduelle ; les situations de march peuvent tre trs tendues, notamment dans le Grand Londres ; enfin, les autorits locales sont tenues de loger en priorit certaines catgories de sans-abri(63). Au dbut des annes 2000, le gouvernement travailliste dcide dimporter le CBL au Royaume-Uni. Revendiquant lambition de moderniser les services publics, de res-

Critres de hirarchisation retenus dans les diffrents modles de CBL nerlandais(61)


KAN experiment : dure de rsidence dans la collectivit locale ; dure sur la liste d'attente ; aucun critre li aux revenus ou la taille du mnage ; Loterie : rang issu du tirage au sort ; POL model : description du logement souhait par le demandeur (via un questionnaire rempli par le mnage) puis tirage au sort parmi un ensemble de logements dtermin par le bailleur ; Qualit de vie : demandeurs gs de 25 55 ans avec une prfrence pour les mnages dont les revenus sont les plus levs.
Les valuations rvlent que : b la loterie rduit la prime lanciennet ; b les critres lis lge du demandeur ou la dure de sjour dans la collectivit ont des effets discriminants lgard des jeunes. Ils ont donc souvent t remplacs par la dure dinscription sur la liste dattente. Mais ce dernier critre prsente lui aussi des limites, incitant parfois certains mnages sinscrire par anticipation sans tre rellement en recherche de logement ; b quant aux modles fonds sur le seul critre de dure de sjour dans la collectivit ou sur la liste dattente, indpendamment de tout critre de ressources, ils avantagent vraisemblablement les classes moyennes, au dtriment des mnages bas revenus. Certes, les systmes dattribution fonds sur le choix des usagers ne sont pas exempts deffets pervers, mais les rsultats observs sont globalement positifs. On observe

Logement social au Royaume-uni Conception rsiduelle(64)


Proprit occupante Locatif priv Locatif social Qui fixe les rgles dattribution ? Qui attribue les logements ? Plafonds de ressources lentre (population susceptible dtre ligible en %) Critres dattribution 69 % 10 % 21 % tat Autorits locales / bailleurs sociaux - Royaume-Uni : non (100 %) - Irlande : oui (trs limit)

- Approches varies en fonction des collectivits ; - Obligation faite aux communes de loger certaines catgories de sans-abri ; - Attribution dtermine, non pas en fonction du revenu mais en fonction du besoin prioritaire ; - Critres de priorit construits sur la base dun systme de points ; - Importance accorde au choix du demandeur

(60) Kullberg J. (1997), From waiting lists to adverts. The allocation of social rental dwellings in the Netherlands, Housing Studies, n 12, p. 393-403 ; Pawson H. and Hulse K. (2010), Policy transfer of Choice-based lettings to Britain and Australia: How extensive? How faithful? How appropriate? ; Hunt R. and Kullberg J. (1998), Dutch Courage Advertising Social Housing in Britain, Housing Agenda, mai, p. 20-23. (61) Critres de slection dcrits par Gelske Van Daalen et Marco Van der Land in Van Daalen M. et Van der Land M. (2008), Next Steps in Choice Based Lettings in the Dutch Social Housing Sector, European Journal of Housing Policy, vol. 8, n 3, p. 317-328. (62) Elsinga M. et Van Bortel G. (2011), Lavenir du logement social aux Pays-Bas, in Houard N. (dir.), op. cit. (63) Le Housing Act de 1977 rvis en 1996 impose aux autorits locales de loger certaines catgories de sans-abri ; le Homeless Act de 2002 largit les catgories de mnages prioritaires, en particulier aux jeunes les plus vulnrables. (64) Source : Whitehead C. (2011), op. cit.

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ponsabiliser et de donner le choix au consommateur, y compris les personnes les plus vulnrables, le modle de Delft apparat comme un bon outil pour traduire cette logique(65). Aprs une exprimentation de 2001 2003 dans 27 collectivits locales, le gouvernement dcide en 2005 de gnraliser le CBL dici 2010(66). Le taux de collectivits atteint en 2009 tait de 70 %(67). Le modle de Delft sest donc rapidement gnralis au Royaume-Uni. Pour pouvoir tre import, il a d tre adapt lobligation de rsultat qui pse sur les autorits locales britanniques. Ces dernires entendent faire respecter les priorits daccs au logement social fixes par le lgislateur par lattribution dune carte prioritaire, valable pendant une dure limite, qui permet dacclrer la procdure dattribution. Les personnes sans-abri sont libres de lutiliser ou non, sachant quelle autorise seulement laccs un logement temporaire, pour une dure maximale de deux ans(68). Ils ont a priori autant de choix que les autres candidats, nanmoins le refus dune proposition de logement parat moins ais vu lurgence de leur situation et la spcificit de leurs besoins(69). En ce qui concerne les immigrs et leurs descendants, certains critres de priorit pourraient engendrer des discriminations indirectes (la dure de sjour dans la collectivit, la prfrence accorde certaines professions), et parfois mme des effets de sgrgation dans les quartiers dits ethniques ou dfavoriss(70). Toutefois, la lecture des valuations publies par le gouvernement, il apparat que le CBL offre davantage de choix aux demandeurs et contribue in fine amliorer laccs au logement social pour les personnes vulnrables et les minorits ethniques (augmentation du nombre de logements propos, rduction des effets de sgrgation)(71). Ainsi, les systmes dattribution fonds sur le choix des usagers sont globalement apprcis, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, dans des contextes pourtant trs diffrents : proportion de logement social dans lensemble du parc (21 % au Royaume-Uni, 35 % aux Pays-Bas) ; pression exerce sur la demande de logement social, vraisemblablement plus forte au Royaume-Uni quaux

Pays-Bas, notamment dans les grandes villes ; enfin, conception du logement social, de tradition universaliste aux Pays-Bas et cible au Royaume-Uni(72). Puisque le modle franais gnraliste se situe mi-chemin et dispose lui aussi dun parc locatif social tendu, le CBL pourrait constituer une source dinspiration pour la France, sous rserve de clarifier le systme de gouvernance du logement. Ce type doutils parat en effet utile pour rpondre aux enjeux de transparence et mme promouvoir la mobilit condition den faire un critre de hirarchisation de la demande.

Rendre le systme dattribution plus transparent : faire connatre les diffrentes mthodes permettant damliorer la transparence des attributions (scoring rennais ; Choice Based Lettings) ; les exprimenter, sur la base du volontariat, dans des communauts dagglomration comptentes en matire dhabitat, en intgrant la mobilit parmi les critres de hirarchisation de la demande.

PROPOSITION

(65) Department of the Environment, Transport and the Regions and Department of Social Security (2000), Quality and Choice: A Decent Home for All. The Housing Green Paper. (66) Office of the Deputy Prime Minister (2005), Sustainable Communities: Homes for All A strategy for Choice Based Lettings. (67) Source : Local authority HSSA returns, cit par Pawson H. et Hulse K. (2010), op. cit. (68) Brown T., Hunt R. and Richardson J. (2003), Any Choice for Vulnerable Households? Lessons from Choice Based Lettings, Centre for Comparative Housing Research, De Montfort University, p. 12 et sq. ; Communities and Local Government (2008), Allocation of Accommodation: Choice Based Lettings. Code of Guidance for Local Housing Authorities. (69) Grannum C. (2005), A Question of Choice: Good Practice and Issues in CBL, Shelter. (70) Equality and Human Rights Commission (2009), Social Housing Allocation and Immigrant Communities, Research Report 4; Manley D. and Van Ham M. (2010), CBL, Ethnicity and Segregation in England, 22nd International Housing Research, Istanbul, ENHR, 4-7 juillet. (71) Communities and Local Government (2006), Housing Research Summary 231, Monitoring the Longer-Term Impacts of CBL, Londres. (72) Pawson H. et Hulse K. (2010), op. cit.

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dANALySe

LA NOTe

CONCLuSION

Sil nexiste pas de modle de logement social europen, dans la plupart des tats membres ce parc tend toutefois accueillir de plus en plus de populations fragiles, en raison de la crise, des freins la mobilit, des politiques nationales ou des dcisions communautaires. Parmi les traits propres au systme franais, on peut relever quel point les orientations nationales franaises tendent affirmer le rle de ltat dans la mise en uvre du droit au logement et recentrer le logement social sur des mnages prioritaires. On peut aussi noter limportance et la convergence des critiques mises sur lopacit du systme dattribution, lie, dune part, lclatement des comptences et des responsabilits dans le champ du logement et, dautre part, au dcalage entre le modle rpublicain color blind traduit dans la politique nationale et les politiques de peuplement menes localement au nom de la mixit sociale(73). Les marges damlioration en matire de transparence et de simplification du systme sont grandes. Dans lattente dune clarification des comptences, des progrs pourraient tre raliss en sinspirant notamment des mthodes de classement automatis de la demande (scoring rennais ; Choice Based Lettings). Il faut toutefois les apprhender comme un mode dallocation optimis de loffre de logement social existante, qui na deffet ni sur le dveloppement de loffre de logements accessibles, ni sur les dlais dattribution(74). Ces questions feront prcisment lobjet dune note du Centre danalyse stratgique.

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dANALySe Nomie Houard,

LA NOTe

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dpartement Questions sociales

(73) Kirszbaum T. (2011), Le logement social dans limpens de la ville multi-ethnique, in Houard N. (dir.), op. cit. ; Jaillet M.-C. (2011), La mixit dans les politiques franaises du logement : une question sensible, in Houard N. (dir.), op. cit. (74) Un sondage ralis au Royaume-Uni en 2007 auprs de 51 collectivits locales rvle que dans 30 dentre elles, le dlai pour accder un T3 tait dau moins 4 ans ; que le dlai pour accder un T4 est parfois suprieur 27 ans Westminster, 17 ans Bromsgrove, 12 ans Londres dans le quartier de Newham in Wilson W. (2010), Allocating Social Housing and "Choice-based" Schemes, p. 18.

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deRNIReS PuBLICATIONS

CONSuLTeR sur www.strategie.gouv.fr, rubrique publications

notes danalyse :
n 228 g laccompagnement des demandeurs demploi : bilan dune politique active du march du travail en europe et enseignements pour la france (juin 2011) n 226 g comment amliorer laccs des jeunes la contraception ? une comparaison internationale (juin 2011) n 225 g le clonage animal (mai 2011) n 224 g emploi et chmage des jeunes : un regard comparatif et rtrospectif (mai 2011) n 223 g lagenda numrique europen (mai 2011) n 222 g centres financiers offshore et systme bancaire fantme (mai 2011)

notes de synthse :
n 229 g les dfis de laccompagnement du grand ge - perspectives internationales pour clairer le dbat national sur la dpendance (juin 2011)

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La Note danalyse n 230 juillet 2011 est une publication du Centre danalyse stratgique Directeur de la publication : Vincent Chriqui, directeur gnral Directeur de la rdaction : Pierre-Franois Mourier, directeur gnral adjoint Secrtaire de rdaction : Delphine Gorges Service ditorial : Olivier de Broca Impression : Centre danalyse stratgique Dpt lgal : juillet 2011 N ISSN : 1760-5733 Contact presse : Jean-Michel Roull, responsable de la Communication 01 42 75 61 37 / 06 46 55 38 38 jean-michel.roulle@strategie.gouv.fr

n 227 g la voiture de demain (juin 2011)

Le Centre d'analyse stratgique est une institution d'expertise et d'aide la dcision place auprs du Premier ministre. Il a pour mission d'clairer le gouvernement dans la dfinition et la mise en uvre de ses orientations stratgiques en matire conomique, sociale, environnementale et technologique. Il prfigure, la demande du Premier ministre, les principales rformes gouvernementales. Il mne par ailleurs, de sa propre initiative, des tudes et analyses dans le cadre d'un programme de travail annuel. Il s'appuie sur un comit d'orientation qui comprend onze membres, dont deux dputs et deux snateurs et un membre du Conseil conomique, social et environnemental. Il travaille en rseau avec les principaux conseils d'expertise et de concertation placs auprs du Premier ministre : le Conseil d'analyse conomique, le Conseil d'analyse de la socit, le Conseil d'orientation pour l'emploi, le Conseil d'orientation des retraites, le Haut Conseil l'intgration.

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