3

Accountability: forma de responsabilizao dos agentes

polticos


3.1.
Conceitos

A accountability uma forma de controle social, de sujeio do poder
pblico a estruturas formais e institucionalizadas de constrangimento de suas
aes frente da gesto pblica, tornando-o obrigado a prestar contas e a tornar
transparente sua administrao. Mas no somente a dimenso legal da
accountability que deve ser levada em conta. preciso dar nfase dimenso
poltica, devendo, para tanto, haver uma conscientizao da classe poltica em
torno da necessria comunicao com a sociedade, no s na implementao das
polticas pblicas como tambm na aferio dos resultados conforme as
expectativas da sociedade.
Accountability tambm um atributo da sociedade civil, como forma de
fiscalizar, por meio dos mecanismos de participao popular, independente dos
poderes pblicos, no s em perodos eleitorais, como tambm ao longo do
mandato de seus representantes.
Accountability um termo abrangente que vai alm da prestao de contas,
pura e simples, pelos gestores da coisa pblica. O termo ainda no foi traduzido
para o portugus, tendo sido atribudo, pela maioria dos autores, um sentido
genrico de prestao de contas e fiscalizao. Alguns autores atribuem esse fato
fragilidade da democracia do Brasil e de outros pases. Quanto mais avanado o
estgio democrtico, maior o interesse pela accountability.
44


A accountability representa a responsabilidade objetiva de uma pessoa ou
organizao responder perante outras pessoas ou organizaes. A accountability
envolve, portanto, duas partes: a primeira, que delega responsabilidade para que a
segunda proceda gesto dos recursos, gerando obrigao para o gestor de prestar
contas da sua gesto, demonstrando o bom uso desses recursos.
45



44
CAMPOS, Anna Maria. Accountability: quando devemos traduzi-la para o portugus? Rio de
J aneiro. Revista de Administrao Pblica, v. 24, n. 2, 1990.
45
Ibid.
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A falta de interesse em se traduzir o termo no Brasil est intimamente
relacionada inexpressiva ou inexistente aplicao das formas de accountability,
tendo em vista a relao direta dessa forma de controle com a democracia.
Para Lamounier
46
accountability diz respeito sensibilidade das autoridades
pblicas em relao ao que os cidados pensam, existncia de mecanismos
institucionais efetivos, que permitam cham-los fala, quando no cumprirem
suas responsabilidades bsicas.
Segundo Coelho:

Uma pessoa ou instituio accountable quando responsvel por decises e pelas
conseqncias de suas aes e inaes, e o de, portanto, ser um exemplo para
outros.Aquele que accountable aceita a responsabilidade e mantm sua
integridade, evitando a aparncia de improbidade e resguardando (no caso de
uma organizao) sua reputao.
47



O conceito de accountability, portanto, no deve ser restrito, devendo ser
analisado no s na dimenso legal, mas, principalmente, na poltica, como
sinnimo de responsabilidade ou dever de prestar contas dos atos, alcanando um
alto nvel de credibilidade junto sociedade.
A noo de accountability horizontal, contudo, pressupe uma relao entre
iguais, por meio do mecanismo de checks and balances da mtua vigilncia
entre os trs poderes, autnomos, do Estado. Entretanto, preciso esclarecer como
se situam, nas dimenses vertical ou horizontal da accountability, os agentes da
sociedade civil.

3.2.
Dimenses da accountability

A implementao de mecanismos efetivos de controle social, especialmente
a accountability, como prestao de contas, imprescindvel para o exerccio da
verdadeira cidadania, mediante a participao efetiva e permanente da sociedade
no processo poltico.

46
LAMOUNIER, Bolvar. So Paulo: Revista Exame, 1997.
47
COELHO, Simes de Castro Tavares. Terceiro Setor: um estudo comparado entre Brasil e
Estados Unidos. So Paulo: Senac, 2000.
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Neste sentido, sero abordadas as vrias formas de accountability: a vertical,
a horizontal e a societal e, ainda, a importncia dessas formas de controle como
meio de responsabilizao do Poder Pblico e alcance da boa governana.
A accountability vertical caracterizada pela realizao de eleies livres e
justas, sendo o voto o meio pelo qual os cidados podem premiar ou punir o
mandatrio na eleio seguinte A accountability horizontal caracterizada pela
existncia de agncias estatais de controle dispostas a supervisionar e, at, punir
aes de outras agncias.
A accountability societal vem ampliar significativamente o conceito da
vertical, sendo caracterizada como forma de atuao da sociedade no controle das
autoridades polticas, com aes de associaes de cidados e de movimentos,
com o objetivo de expor os erros governamentais e ativar o funcionamento das
agncias horizontais.
ODonnell
48
considera a atuao dos Tribunais Eleitorais importante para
garantir eleies limpas e que os pases sejam considerados poliarquias. A questo
da participao eleitoral no processo de prestao de contas dos recursos
utilizados nas campanhas pelos candidatos, bem como a sua relao com o
processo democrtico, ser abordada neste trabalho.

3.2.1.
Accountability Vertical

Segundo ODonnell,
49
a accountability vertical est relacionada existncia
de eleies razoavelmente livres e justas, em que os cidados podem punir ou
premiar um mandatrio, votando a favor ou contra ele ou os candidatos que apie
na eleio seguinte. Inclui o autor, ainda, na dimenso de accountability vertical, a
possibilidade de reivindicaes e, mesmo, de denncias de atos das autoridades
pblicas, mas destaca que o principal canal de accountability vertical, as eleies,
ocorre apenas de tempos em tempos. Todavia, no est claro que as eleies so
um verdadeiro instrumento pelo qual os eleitores podem punir ou premiar
candidatos, mesmo em poliarquias formalmente institucionalizadas.

48
ODONNELL, Accountability horizontal e ..........., 1998.
49
Ibid.
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3.2.2.
Accountability Horizontal

O Donnell define accountability horizontal:

Existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato
dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a
sanes legais ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes
ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas.
50



O autor destaca a fragilidade da accountability horizontal, especialmente
nos pases da Amrica Latina, o que significa que os componentes liberais e
republicanos de muitas novas poliarquias so frgeis. Para o autor, as novas
poliarquias so snteses de trs correntes ou tradies histricas: democracia,
liberalismo e republicanismo. As aes de accountability horizontal podem afetar
as trs esferas: a democrtica violada por decises que, por exemplo, cancelem as
liberdades de associao ou introduzam fraudes nas eleies; a liberal infringida,
quando agentes estatais violam ou permitem a violao por atores privados de
liberdades e garantias, tais como a inviolabilidade de domiclio, a proibio de
violncia domstica e a tortura; etc. e a republicana, que refere-se s aes de
autoridades, eleitas ou no, que implicam uma sria desconsiderao das
exigncias postas pela tradio republicana, ou seja, que se sujeitem lei e ou
dem decisiva prioridade aos interesses pblicos, e no aos seus prprios
interesses privados.
ODonnell oferece sugestes para que se adquira accountability horizontal,
entre as quais podem-se citar: a) partidos de oposio com um papel importante,
se no o principal, na direo das agncias; b) agncias que desempenham um
papel essencialmente preventivo, tais como os Tribunais de Contas, altamente
profissionalizadas, dotadas de recursos suficientes e independentes do governo; c)
um judicirio altamente profissionalizado, dotado de um oramento independente
dos outros poderes e autnomo em suas decises relativas a estes; d) informao
confivel e adequada, com uma mdia confivel independente, assim como
instituies de pesquisa e disseminao; e) indivduos especialmente polticos e

50
ODONNELL, Accountability horizontal e ........, 1998. p. 40.
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outros lderes institucionais. Para o autor, mesmo em pases com tradio de
ampla corrupo, o bom exemplo de indivduos bem posicionados, que agem de
acordo com as injunes liberais e republicanas, pode gerar um apoio valioso da
opinio pblica.

3.2.3.
Accountability Societal

ODonnell enfatiza a importncia do conceito proposto por Catalina
Smulovtz Y Henrique Peruzootti acerca do tipo de accountability vertical, porm
no eleitoral, que os autores chamam de societal. Tendo definido da seguinte
forma:

La accountability societal es un mecanismo no electoral, pero vertical, de control
de autoridades polticas que descansa en las acciones de un mltiple conjunto de
asociaciones de ciudadanos y de movimientos y sobre los mdios, accin que tiene
como objetivo el exponer los errores gubernamentales, trayendo nuevas cuestiones
a la agenda pblica, o de activa el funcionamiento de agencias horizontales.
Emplea herramientas institucionales y no institucionales. La activacin de
demandas legales o reclamos ante agencias de control es un ejemplo de recursos
institucionales; las movilizaciones sociales e esposs ilustran algo de los nos
institucionales (cuja efectividad) se basa en sanciones simblicas.
51


Essa nova conceituao de accountability societal vem ampliar
significativamente o conceito de accountability vertical proposto por Donnell,
incluindo, portanto, nesta dimenso as diversas aes que podem ocorrer no s
no processo eleitoral, mas entre os processos, com a utilizao de ferramentas
institucionais e no institucionais, com a participao da sociedade, por meio de
associaes, movimentos e mdia, com o objetivo de tornar mais transparente os
atos do governo, expondo seus erros, trazendo novas questes para a agenda
pblica ou influenciando decises polticas a serem implementadas pelos rgos
pblicos.

51
ODONNELL, Guilhermo. Accountability Horizontal: La Institucionalizacin legal de la
desconfianza poltica, Buenos Aires, Revista de Reflexin y anlisis poltico, 2001, 7: 11-34
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Os autores compartilham com o posicionamento de ODonnell quanto
fragilidade dos mecanismos, tanto horizontais quanto verticais, na Amrica Latina
e assinalam que as experincias de democracias delegativas e a excessiva
discricionariedade da presidncia minam os mecanismos de check and balances
entre os poderes, enfraquecendo o exerccio da accountability horizontal.
Ressaltam, ainda, que a dimenso de accountability societal incorpora novos
atores, tais como associaes, ONGS, movimentos sociais e mdias. Esses atores
no possuem mandato para sanes legais, mas apenas simblicas, ainda que
algumas aes dessa forma de controle possam gerar sanes legais.

3.3.
Associao das formas de accountability

A accountability no se limita ocorrncia de eleies livres e justas,
satisfazendo s condies estipuladas por Robert Dahl para a definio das
democracias polticas, as poliarquias
52
ou a existncia de agncias autorizadas e
dispostas a fiscalizar, controlar e, at mesmo punir aes ilcitas de outras
agncias, envolvendo os trs poderes: Legislativo, Executivo e J udicirio.
Tambm no se limita troca dos controles formais pela fiscalizao direta da
sociedade.
A accountability , portanto, a associao de todos os meios de controle
formais e informais- aliada necessria transparncia da administrao, com a
utilizao de instrumentos de divulgao acessveis e de fcil compreenso pela
sociedade.
O jornalista Bernardo Kucinski,
53
depois de visita de cinco dias a
Washington, destinada a conhecer os mecanismos de comunicao do governo
dos Estados Unidos com a opinio pblica, afirmou que o padro de
comunicao do governo brasileiro ruim e que preciso por ordem na casa.

52
Ver Dahl, Robert, Democracy and its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989, p. 221).
Os atributos estabelecidos por Dalh so: 1) autoridades eleitas 2) eleies livres e justas 3) sufrgio
inclusivo 4) o direito de se candidatar 5 ) Liberdade de expresso 6) Informao alternativa 7)
Liberdade de associao.
53
Cf. SILVEIRA, Wilson. Governo se comunica mal, avalia Secom, Folha de S. Paulo, Braslia,
25 set. 2003. Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u53766.shtml>.
Acesso em: 20 set. 2007.
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Kucinski destacou o profissionalismo com que ocorrem as entrevistas dirias da
Casa Branca e do Departamento do Estado e o fato de o governo se submeter ao
questionamento da imprensa. Salientou que o que move essa estrutura a
accountability (obrigao de prestar contas), que no existe no Brasil. Afirmou,
ainda, que este um trao da cultura brasileira: as pessoas em geral no se sentem
na obrigao de prestar contas.
O alcance da accountability plena est relacionado com a mudana de
pensamento dos atores envolvidos no cenrio poltico, principalmente da
sociedade, que precisa ter mais interesse pela gesto pblica e entender a relao
da boa administrao com qualidade de vida, j que em uma democracia
representativa os interesses dos cidados que devem ser respeitados e no os dos
governantes, que quase sempre esquecem o motivo pelo qual foram eleitos e no
atingem os resultados condizentes com suas propostas. Em suma, a sociedade
deve ser mais cidad e a democracia, mais deliberativa.

3.4.
A accountability na perspectiva eleitoral

Como o objetivo do trabalho diz respeito atuao da J ustia Eleitoral,
como rgo responsvel pela realizao do processo de prestao de contas, faz-se
necessrio o estabelecimento de relaes entre o tema, no s com a
accountability horizontal exercida pela J ustia Eleitoral, como tambm com a
accountability vertical e societal, como mecanismos de controle eleitoral da
sociedade sobre as autoridades polticas.
O ministro Srgio Amaral ao rebater, nos Estados Unidos, as crticas do
secretrio norte-americano do Tesouro Paul ONeill, que atribuiu os juros altos do
Brasil corrupo e falta de respeito s regras legais, admitiu no quero dizer
que o Brasil foi completamente bem-sucedido no combate corrupo (...) o
problema no a corrupo, mas a accountability(...).Ele acha que, lentamente
est se criando um sentido de accountability no Brasil.
54


54
ROSSI, Clvis. Ministro rebate nos EUA crtica sobre corrupo no Brasil. Folha de So Paulo. 5 fev.
2002. Disponvel em: http://www. www1.folha .uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u41108.shtml Acesso
em: 7 ago 2007
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A accountability horizontal, especificamente a exercida pela J ustia
Eleitoral, no obstante ser um instrumento de controle indispensvel, demonstra
no ser suficiente para a responsabilizao dos agentes pblicos quanto
transparncia da prestao de contas e quanto atuao dos agentes polticos de
forma condizente com as expectativas dos representados.
A accountability vertical, proposta por ODonnell, assume um significado
importante no nosso estudo, ao caracterizar-se pelo exerccio do controle poltico,
por meio do voto nas eleies. A fragilidade desse formato tem a ver com o seu
carter eventual, j que neste caso os mandatrios somente so submetidos
accountability, no momento das eleies, quando os cidados podem puni-los ou
premi-los.
55
, quando na verdade, os mandatos dos governantes deveriam ser
condicionados aprovao peridica de desempenho.
O formato vertical apresenta, ainda, outras fragilidades relacionadas ao seu
carter representativo, via transferncia de poderes aos polticos eleitos, quando
estabelecem relaes de interesse e dependncia com os financiadores de
campanha, com repercusses diretas no financiamento de campanhas.
As especificidades do nosso sistema eleitoral, como a lista aberta, a
possibilidade de o eleitor votar na legenda ou de os partidos fazerem coligaes,
assim como a existncia de grande nmero de partidos e candidatos concorrendo,
vo repercutir diretamente no exerccio do controle da atividade do parlamentar
pelo eleitor.
O mecanismo de escolha do representante no Brasil personalizado, e no
partidrio, sendo o exerccio do voto realizado pelos eleitores com base nas
caractersticas pessoais dos candidatos, e no dos partidos, o que vai
necessariamente fazer com que o controle da atividade do parlamentar tambm
seja feita de maneira personalizada.
Segundo J airo Nicolau
56
, para que seja possvel a avaliao do trabalho do
parlamentar em bases personalizadas, com o monitoramento exclusivo do seu

55
ODONNELL, Accountability horizontal e, 1998.
56
NICOLAU, Jairo. Como controlar o representante? Consideraes sobre as eleies para a
Cmara dos Deputados no Brasil. Revista de Cincias Sociais, Rio de J aneiro, v. 45, n. 2, 2002, p.
219-236. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/dados/v45n2/10787.pdf.>. Acesso em: 10
jan. 2008.
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desempenho, necessrio que o candidato seja eleito e que o eleitor se lembre em
quem ele votou na eleio anterior.
Entretanto, em estudo feito pelo autor, com resultados de quatro eleies
para a Cmara dos Deputados, apenas 35,5% dos eleitores votaram em candidatos
eleitos, s fazendo sentido a idia de acompanhar o desempenho dos deputados
eleitos para pouco mais de um tero dos eleitores. E, ainda, quanto ao fato de o
eleitor se lembrar em quais candidatos votou, segundo pesquisa da IUPERJ , com
os eleitores do Rio de J aneiro, nas eleies de 1994, a memria do eleitor no que
se refere ao voto dado no pleito anterior reduzida. Quando perguntados em
quem votaram nas ltimas eleies (1990), para o cargo de deputado federal, mais
de 50% dos entrevistados disseram no se lembrar.
57
.
Portanto, o controle personalizado encontra bices para o seu implemento,
quais sejam: o nmero no significativo de candidatos que os eleitores conseguem
eleger, bem como o nmero reduzido de eleitores que se lembram em quais
candidatos votaram na eleio anterior.
A accountability societal, para se efetivar, no pode prescindir do princpio
da transparncia, sendo que uma maior disponibilizao de informaes de forma
clara e fidedigna torna o cidado mais apto a fazer suas escolhas polticas,
aumentando a accountability dos governos e reduzindo, em contrapartida, os
ndices de corrupo.
No entanto, esse controle social parece ter seu impacto mitigado, devido
falta de veracidade das informaes prestadas pelos agentes pblicos, como no
caso do financiamento de campanhas, em que os valores dos custos de campanha,
declarados pelos candidatos J ustia Eleitoral, no refletem a realidade, prtica
denominada Caixa 2, que so as despesas no contabilizadas na prestao de
contas.
Necessrio, ento, a conjugao das diversas formas de accountability, com
a realizao de eleies livres e justas, a fiscalizao efetiva das agncias de
controle assim como da sociedade, com a contnua avaliao e monitoramento das

57
NICOLAU, J airo. Como controlar o representante? ......, 2002.
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polticas pblicas, com o fim de efetivar o processo de responsabilizao do
Estado e de seus agentes em relao as suas aes.
A eficincia da J ustia Eleitoral, como rgo fiscalizador das contas das
campanhas eleitorais, pode ser avaliada segundo o grau de accountability exercido
no processo de prestao de contas. Dessa forma, far-se- no captulo seguinte o
estudo da legislao eleitoral vigente que dispe sobre a arrecadao e aplicao
dos recursos de campanha assim como do Sistema de Financiamento Poltico
adotado no Brasil.
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