1 Controle social pelos conselhos municipais e controvrsias jurisprudenciais Cristiane Catarina Fagundes de Oliveira

Resumo O objeto deste estudo so alguns aspectos importantes, como funes e integrantes, dos conselhos municipais, que so parte da Administrao Pblica Municipal como lcus de participao poltica e uma forma de controle social dos atos da Administrao. A segunda parte deste trabalho traz uma anlise de decises judiciais naqueles aspectos apontados. Palavras-chave: conselhos municipais controle social funo de controle Administrao Pblica Municipal decises judiciais Abstract The object of this study are some important aspects, such as functions and membership, of the local councils, witch are a part of Local Public Administration, as locus of political participation and as a form of social control on Administration. The second part of this paper brings us an analysis of court decisions on those aspects. Key Words: local councils - social control control function Local Public Administration - court decisions

Sumrio Introduo. 1 Controle Social da Administrao Pblica pelos conselhos municipais. 1.1 Breve trajetria histrica do controle social pela participao poltica local. 1.2 Os Conselhos Municipais e os Princpios da Constituio de 1988. 1.3 Uma noo dos conselhos municipais e suas funes. 2 Controvrsias jurisprudenciais. 2.1 Composio dos Conselhos Municipais e sua relao com o Poder Executivo. 2.2 Autonomia das decises. 2.3 Competncias. 2.4 Legitimidade processual. Concluso. Bibliografia. Introduo O objeto central do presente estudo o controle social dos atos da administrao pblica local pelos conselhos municipais. O fundamento da ampliao das formas de controle da administrao est na Constituio de 1988, ao destacar o princpio da democracia no Estado de Democrtico de Direito, que pressupe ativa participao poltica com instituies jurdicas adequadas que criem estes lcus de participao da sociedade. O foco especfico est na anlise de jurisprudncia, em especial junto ao Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul e ao Supremo Tribunal Federal, a fim

Graduada em Direito pela UFRGS. Mestre em Direito do Estado pela UFRGS. Doutora em Direito do Estado pela USP. Vice-presidente e pesquisadora da Fundao Educando. Procuradora do Municpio de Porto Alegre.

2 de verificar se os problemas que chegam ao Judicirio esto em conformidade com a tarefa constitucional dos Conselhos Municipais. 1 Controle Social da Administrao Pblica pelos conselhos municipais 1.1 Breve trajetria histrica do controle social pela participao poltica local Em Portugal, desde as cartas forais, est a origem 1 mais recente da organizao jurdica municipal brasileira, com a existncia de um rgo local composto por vrios integrantes da comunidade, a fim de dirigir os negcios pblicos. Estes conselhos tinham independncia em relao ao poder central para as questes municipais, nos termos da legislao dada pelas ordenaes2. No perodo colonial brasileiro3, pode-se encontrar a mais ativa participao poltica da comunidade eis que a distncia com o poder central em Portugal e a poltica de colonizao contriburam para a auto-organizao das comunidades municipais, muitas vezes de forma independente da legislao aplicvel, das ordenaes. A participao da comunidade era fundada em eleies para os membros do conselho local 4, mas tambm de forma direta pela convocao de reunio e ainda por meio da instituio do procurador do povo. A participao poltica permanece em linhas gerais no perodo imperial sem muitas rupturas5, mantendo-se eleies municipais pela Constituio de 1824. com o crescimento de importncia das provncias que vo diminuindo as funes daqueles conselhos, em especial a partir da Lei 16 de 1834. A participao poltica por meio de eleies foi ampliada com a repblica, fruto de uma crescente concepo democrtica das elites intelectuais brasileiras,
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 1990, p. 31 e seguintes e Jr. CRETELLA, Jos. Direito Municipal. So Paulo: LEUD, 1975. 2 Nesse sentido VILLA, Francisco Machado. O Municpio no Regime Constitucional Vigente . So Paulo: Livraria Freitas Bastos, 1952, p. 8. e ZENHA, Edmundo. O Municpio no Brasil (1532 -1700). So Paulo: Instituto Progresso Editorial, [1950], p. 9-11. 3 VILLA, Francisco Machado. O Municpio no Regime Constitucional Vigente . So Paulo: Livraria Freitas Bastos, 1952, p. 10. Nesse mesmo sentido, referindo a importncia das cartas de foral para o reconhecimento do autogoverno, ver GODOY, Mayr. A Cmara Municipal e seu regimento interno. 4. ed. So Paulo: LEUD, 1995, p. 4 e ZENHA, Edmundo. O Municpio no Brasil (1532 -1700). So Paulo: Instituto Progresso Editorial, [1950], p. 13. 4 Que origina a Cmara de Vereadores atualmente. 5 Conforme relatado por GODOY, Mayr. A Cmara Municipal e seu regimento interno. 4. ed. So Paulo: LEUD, 1995, p. 16, bem como em BONAVIDES, Paulo e ANDRADE, Paes de. Histria Constitucional do Brasil. 4ed. Braslia: OAB Editora, 2002, p.87, em que se refere expressamente que as cmaras eram a mais importante base de representatividade do poder da parte dos governados e da a necessidade de legitimao consensual pelas cmaras.

3 j desde o Imprio6. Os conselhos passam a ser as cmaras municipais, separando-se do poder executivo, responsabilidade do Prefeito, mas a estrutura da organizao permanece sem alteraes. A partir de ento, pelo incremento populacional e pela crescente preocupao das elites com a poltica estadual e federal, a participao em nvel local deixa, paulatinamente, de ter o mesmo relevo. A preocupao durante o perodo republicano em relao participao poltica em nvel local foi em relao ao voto: ampliando ou restringindo o direito de escolher os membros da cmara municipal e Prefeito7. Com a Constituio de 1988, ampliou-se ao mximo o direito de voto no caso de vereadores e do prefeito eis que h escolha por eleies em todos os municpios brasileiros. Todavia, o movimento municipalista que influenciou essa constituio vigente tambm fez consolidar a posio do municpio como entidade da federao, com nmero considervel de competncias8. a atribuio das competncias que aproxima o municpio da sua comunidade, pois relevantes tarefas so de sua responsabilidade e no de outras esferas da federao. 1.2 Os Conselhos Municipais e os Princpios da Constituio de 1988 O fundamento na Constituio de 19889 da preocupao com outras formas de participao poltica em nvel local, que no apenas por meio do voto para direo dos Poderes Executivo e Legislativo, est na amplitude dos princpios relativos ao Estado Democrtico de Direito em relao democracia local, aliada ao relevante papel federativo do municpio. Nesse contexto destacam-se a descentralizao federativa, a subsidiariedade e a formao do bem comum. A descentralizao federativa, como princpio constitucional, adotada no sentido de criao de ordens descentralizadas com atribuio de tarefas constitucionalmente, isto , os rgos centrais do Estado possuem o mnimo de poder

CARNEIRO, Levi. Problemas municipaes.Alba: Rio de Janeiro, 1931, p. 33-38. VIANA, Oliveira. Instituies Polticas Brasileiras. Coleo Biblioteca Bsica Brasileira. Braslia: Senado Federal, 1999, p. 317 e tambm VIANA, Oliveira. O Idealismo na Constituio. Rio de Janeiro: Terra de Sol, 1927, p. 25. 8 Ver, em especial, arts. 18 e 30 da Constituio de 1988. 9 Os conselhos municipais no existem por determinao expressa da Constituio de 1988, mas por decorrncia do conjunto de idias relacionadas participao poltica e democracia nos municpios fruto da doutrina constitucional. De fato, a constituio menciona apenas o conselho municipal de sade. Todavia, nada obsta que sejam previstos na legislao local, desde sem ferir regra de competncia expressa na Constituio.
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4 indispensvel para desenvolver as prprias atividades. O papel do municpio, nesse contexto, destacado10. A subsidiariedade significa que tudo que a comunidade local puder realizar por si, deve lhe caber, exceto se for imprescindvel a interveno do municpio, cuja ao sempre ser preferencial em relao interveno do Estado-membro e da Unio. A adoo desse princpio11 leva, necessariamente, ao estmulo participao da comunidade municipal nos assuntos pblicos locais e na definio do interesse local, no pressuposto de que a proximidade com os problemas deve relacionar-se com o nvel de tomada de decises12. Alm disso, a participao poltica da forma mais ampla possvel essencial para a realizao da finalidade do municpio, o bem comum 13. Como o bem comum no pode ser considerado o bem coletivo ou a mera soma dos bens individuais, ele somente alcanado a partir da distribuio dos bens eleitos como prioritrios, na forma de diviso escolhida pela prpria comunidade, a partir do debate pblico e da participao poltica local. Pressupe-se o debate poltico acerca da concretizao das aes tendentes ao bem comum, o que seria inviabilizado se fosse ocorrer apenas a cada quatro anos, em perodo eleitoral. Por isso reitera-se a necessidade de outros espaos de participao.

1.3 Uma noo dos conselhos municipais e suas funes Os conselhos municipais, em um sentido amplo, como integrantes da gesto pblica local, devem ser considerados como: todo rgo colegiado, composto exclusivamente por membros da Administrao Municipal ou composto tambm por membros da comunidade, com competncias em determinadas matrias para funo de

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Ver, para mais, OLIVEIRA, Cristiane Catarina Fagundes de e FRANCISCO, Alessandra Gil. A Autonomia Municipal como Indicador do Grau de Descentralizao do Estado Brasileiro nas Constituies de 1824, 1891 e 1988. Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre. Porto Alegre: CEDIM, nov/2006, v. 20, p.73-90. 11 Em relao sua adoo na Constituio de 1988 ver SOUZA Jr., Cezar Saldanha. Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre. Porto Alegre: CEDIM, nov/2006, v. 20, p. 13-20. 12 Ver, para mais, OLIVEIRA, Cristiane Catarina Fagundes de. Subsidiariedade e Administrao Municipal. Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre. Porto Alegre: CEDIM, nov/2006, v. 20, p. 2128. 13 Ver, para mais, OLIVEIRA, Cristiane Catarina Fagundes de. Tese de Doutorado: O Municpio brasileiro: Participao poltica e conselhos municipais. Faculdade de Direito do Largo do So Francisco da USP. Junho de 2005, especialmente p. 64-70.

5 opinar, deliberar ou controlar. As manifestaes dos conselhos no substituem ou superam as decises polticas das autoridades legtimas como Prefeitos e vereadores14. A razo de ser dos conselhos municipais est em implementar a participao poltica e, por conseguinte, a democracia no plano local. A fim de identificar a insero dos conselhos municipais no contexto da participao poltica que se torna necessrio verificar qual o modelo democrtico da Constituio de 1988. A democracia representativa15 adotada e esta pressupe um sentido de representao que possa ser adequado, em especial, ao nvel local. Nesse sentido a representao deve ser relacionada deliberao pelos mais prudentes, escolhidos pela comunidade local, e no os mais capazes tecnicamente ou mais fiis na representao de interesses, bem como deve ser fundada na idia de democracia como debate pblico, por meio do exerccio da razo prtica 16. A idia de representatividade importante porque ser tambm relacionada aos conselhos municipais. Os conselhos municipais no so uma forma de democracia direta, ao contrrio, baseiam-se no princpio da representao 17, ainda que seja em muitos casos por indicao, e no por eleies, o provimento dos representantes. O modo geral de ingresso nos conselhos por indicao de entidade ou associao. Os conselhos municipais podem ser considerados integrantes da esfera pblica, como lcus de debate poltico e de formao da opinio pblica. A esfera pblica esse mbito de debate com compromisso fundado no reconhecimento da condio de integrante da comunidade18. As funes dos conselhos municipais, portanto, so relativas deliberao em sentido lato e implementao da democracia no sentido de desenvolvimento da liberdade de expresso e formulao de preferncias pela comunidade local a fim de contribuir para a formulao da opinio pblica19. 2 Controvrsias Jurisprudenciais
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Ver, para mais, OLIVEIRA, Cristiane Catarina Fagundes de. Os Conselhos Municipais na Constituio de 1988. Porto Alegre: Editora Nova Prova, 2005, nas p. 41 a 73 em que se examina os 51 conselhos municipais existentes em Porto Alegre. 15 Ver CAGGIANO, Mnica Hermann Salem. Sistemas Eleitorais e representao Poltica. So Paulo, 1987. 16 BARZOTTO, Luis Fernando. A Democracia na Constituio. So Leopoldo: UNISINOS, 2003. 17 Ver, para mais, OLIVEIRA, Cristiane Catarina Fagundes de. Tese de Doutorado: O Municpio brasileiro: Participao poltica e conselhos municipais. Faculdade de Direito do Largo do So Francisco da USP. Junho de 2005, especialmente p. 70-81. 18 Nos termos ARENDT, Hanah. A Condio Humana. 10ed. Rio de Janeiro, Forense Universitria, 2001. 19 Ver, para mais, OLIVEIRA, Cristiane Catarina Fagundes de. Tese de Doutorado: O Municpio brasileiro: Participao poltica e conselhos municipais. Faculdade de Direito do Largo do So Francisco da USP. Junho de 2005, especialmente p. 82-93.

6 2.1 Composio dos Conselhos Municipais e sua relao com o Poder Executivo Em relao aos membros dos conselhos h dois tipos de casos principais decididos no Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul. Primeiro, e muito discutido, a eleio para membros do conselho tutelar. que o Estatuto da Criana e do Adolescente estabeleceu certos requisitos para investidura no cargo e muitos municpios, inclusive de Porto Alegre, estabeleceram por lei outros requisitos, como o da escolaridade mnima e o da prova de conhecimentos prvia eleio. As decises so pacficas no sentido de que possvel estabelecer ainda outros critrios, desde que por lei municipal. A compatibilidade20 da formulao de novos critrios condicionada lei municipal e no basta mera resoluo ou outro ato do prprio conselho. Segundo, em relao determinao dos membros dos conselhos municipais, h vrios casos em que se evidencia a autonomia do municpio, condicionada rea de sua competncia. H vrios casos sobre a impossibilidade de designao, por lei municipal de representante do Ministrio Pblico ou da Brigada Militar, pela prpria Cmara de Vereadores21, ou ainda por outro rgo estadual ou federal22. Nesse mesmo sentido, desde que por lei municipal, cabe ao prprio municpio a fixao dos membros do conselho de sade, nos parmetros da lei federal 8.142 de 28.12.1990, que refere o carter permanente e deliberativo do Conselho de sade, referindo genericamente que os membros devem ser escolhidos entre representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios. Nos limites de tais diretrizes, cabe ao Municpio determinar a composio de seu conselho de sade. Refira-se o caso da apelao em mandado de segurana n. 70 003 654 639, julgada em 05 de abril de 2002, em que impetrante o municpio de Cruz Alta e coatora a Sra. Secretria Estadual de Sade, eis que o Estado bloqueou o repasse de verbas do programa de municipalizao solidria porque o municpio alterou sua legislao, excluindo o representante do Estado

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Como exemplo, o acrdo n. 70 008 755 589, que julgou o caso de Porto Alegre, em 12 de maio de 2004, em sede de agravo de instrumento, j por deciso monocrtica em vista da uniformidade de decises.. Ver tambm sobre o tema o acrdo n. 70 006 808 190 da Quarta Cmara Cvel do TJRS, julgado em 30 de dezembro de 2003. 21 Como no acrdo do Tribunal Pleno, em Ao Direta de Inconstitucionalidade, n. 597 254 739, proponente o Prefeito do municpio de Jar, julgado em 28 de setembro de 1998, em que a lei declarada inconstitucional cria o Conselho Municipal de Trnsito e determina como conselheiro um representante da cmara de vereadores. 22 Como exemplo, h o caso da ao direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justia, tombada sob n. 70 007 953 581, julgada pelo Tribunal Pleno em 31 de maio de 2004.

7 como membro do Conselho municipal de sade. O acrdo foi no sentido da concesso da segurana, pela autonomia do municpio de fixar os membros de seu conselho municipal23. No Supremo Tribunal Federal h o acrdo proferido em ADI 1225/PE, relator Min. Francisco Resek, em 08/03/95, em que se discute a possibilidade de os membros do Conselho Municipal de Sade responderem por crime de responsabilidade. No presente acrdo declarada a inconstitucionalidade da lei estadual que cria crime de responsabilidade para conselheiros estaduais e municipais do Conselho de Sade. Discutiuse a questo da competncia sobre direito penal e no propriamente a autonomia do municpio para estabelecimento de diretrizes de seu conselho municipal ou a possibilidade de lei estadual dispor sobre conselhos municipais. O que parece relevante nesse caso que se fosse uma lei municipal a tratar de penalidade para integrante de rgo ligado ao poder executivo como o conselho municipal, haveria similitude com o caso do estatuto de servidores que prev penalidades e em que nunca foi argida a competncia penal. Um caso interessante por refletir a estrutura dos conselhos o reconhecimento de que o Conselho municipal faz parte da estrutura organizativa do poder executivo e da a procedncia de ao direta de inconstitucionalidade, por vcio de iniciativa, se um conselho municipal criado por lei que no seja por iniciativa do prprio Prefeito. Destacam-se nesse caso a ADIN n. 70 005 533 567, julgada pelo Pleno do Tribunal de Justia do RS em 29 de dezembro de 2003, em que proponente o Prefeito Municipal de Santo ngelo e a ADIN 70 004 384 467, julgada pelo Tribunal Pleno tambm em 29 de dezembro de 2003, em que proponente o Prefeito de So Pedro do Buti. H vrios outros julgados nesse sentido 24. Portanto, assente a subordinao dos conselhos estrutura do Poder Executivo25. 2.2 Autonomia das decises H vrios acrdos no Tribunal de Justia do RS no sentido de que as decises dos conselhos no tm autonomia para vincular a administrao municipal, isto
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No mesmo sentido, acrdo em mandado de segurana n. 596 008 706, julgado em 28.11.96, do municpio de Gaurama, em que mantm a sano do Prefeito em lei que exclui a representao do sindicato rural no conselho Municipal de Sade. 24 Inclusive decises sobre inconstitucionalidade de lei que determina prazo para que o Prefeito encaminhe projeto de lei de criao de conselho municipal, como no caso do acrdo em Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 595 123 258, julgado em 23 de outubro de 1995. 25 No STF pode-se citar o acrdo proferido em RMS19137/SP, relator Min. Hermes Lima, em 22/11/68, em que se discute as condies de uso estabelecidas pelo Conselho Municipal de Esportes sobre praa de esportes, mas a fundamentao do acrdo se restringe ao uso de bem pblico.

8 , as decises dos conselhos no vinculam o Poder Executivo, a quem cabe sempre a deciso final. De incio, o caso mais paradigmtico da declarao de inconstitucionalidade dos artigos 11, caput e pargrafos e o artigo 12, pargrafo nico, da lei 267/92, relativa aos Conselhos Municipais de Porto Alegre, na ADIN n.592 147 045. Os dispositivos declarados inconstitucionais o foram por exorbitar a natureza de subordinao dos conselhos ao chefe do Poder Executivo. Da ementa se extrai que a natureza do conselho rgo consultivo auxiliar ao chefe do Poder Executivo Municipal, e que no pode ter funes inerentes e privativas do Legislativo local. As decises dos conselhos no poderiam se sobrepor ao Prefeito, nem subordinar eventuais divergncias entre o Executivo e os conselhos, ao Poder Legislativo. Destaca-se tambm o caso sobre o conselho municipal de sade em declarado que no pode o conselho decidir sobre pagamentos e realizar contrataes com mdicos. a apelao cvel n 70004591947, apelantes Gilberto Kliemann e Edison Machado de Oliveira e apelado Municpio de Roque Gonzles. Desse acrdo destaca-se que o Conselho Municipal de Sade no pode executar por si suas decises 26. E ainda, em relao ordenao de despesas como atividade que no cabe aos conselhos municipais, veja-se o caso da inconstitucionalidade da atribuio ao Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente do poder de fixar remunerao aos conselheiros tutelares, valor este a ser pago pelo executivo, nos termos da ADIN n 70005590955, em que foi proponente o Prefeito Municipal de Maambar Sobre ato do Conselho Municipal de Trnsito27, em que o acrdo dispe sobre a no-vinculao da deciso ao executivo, fica claro que o problema estava em que a transferncia do ponto de txi implicaria sinalizao e pintura de calada, o que o municpio alega no ter recursos disponveis. Um caso sobre a necessidade de homologao pela autoridade administrativa foi a deciso do Conselho Municipal de Transporte Urbano do Municpio de Porto Alegre, negando-se autorizao para o impetrante atuar como taxista por estar em cumprimento de sentena penal, ainda que em liberdade condicional. A deciso foi considerada legal no acrdo em apelao cvel de mandado de segurana n. 597 053 651, julgado em 26.11.97. Isso na circunstncia de que a deciso do conselho era mero parecer,
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Tambm no mesmo sentido, o acrdo em apelao cvel n. 70 005 493 564, em que apelado o Municpio de Rio Grande e apelante a Associao de Caridade Santa Casa do Rio Grande, em relao deciso do Conselho municipal de sade. 27 Apelao Cvel N 70004831962 da Quarta Cmara Cvel - apelante Neri Jose Capitaneo e apelado Municipio de Encantado.

9 mas como havia sido homologada pelo Sr. Secretrio Municipal dos Transportes, estava de acordo com a natureza precria da autorizao para a atividade de txi. H outros ainda28. Todavia, todas essas decises no inviabilizam o papel institucional do Conselho Municipal em aconselhar e opinar para a autoridade competente municipal. Por fim, quanto s decises dos conselhos, ainda de se examinar excees na jurisprudncia: A primeira refere-se ao conselho tutelar, cuja deciso tem eficcia por expressa disposio do art. 249 do Estatuto da Criana e do Adolescente, que dispe sobre conduta de descumprimento de deciso do conselho tutelar. No caso em exame29, o conselho tutelar determinou que fosse matriculada criana em creche da Prefeitura, mas a Secretria de Educao Municipal no cumpriu a determinao por inexistncia de vaga disponvel. Ainda assim foi penalizada judicialmente com multa de um salrio30. A outra exceo31 diz respeito ao conselho de eventos e a necessidade de parecer prvio, como condio para realizao de eventos no municpio. No caso, discute-se, o parecer do Conselho sobre a impossibilidade do evento por razes de convenincia e oportunidade, negando-se, portanto, a licena. O agravo de instrumento foi improvido, reconhecendo-se a possibilidade de o Conselho de Eventos negar licena, ainda que a licena em princpio seja ato administrativo vinculado, mas a razo para o caso est na natureza turstica da cidade, e na necessidade de planejamento dos eventos. 2.3 Competncias Veja-se no Supremo Tribunal Federal o acrdo proferido em ADI 244/RJ, relator Min. Seplveda Pertence, em 11/09/02, em que se discute a competncia do Conselho Comunitrio de Defesa Social do municpio para interferir na gesto de segurana pblica. No presente caso foi declarado inconstitucional dispositivo da Constituio do Estado do Rio de Janeiro: art. 180, pargrafo 4, alneas b e c, (que, durante o curso do
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Ao direta de inconstitucionalidade n. 590 087 045 do Municpio de Porto Alegre, e 590 087 243 do Municpio de Cruz Alta, julgados em 29 de abril de 1991, em que fica discutido o papel dos Conselhos, declarando a inconstitucionalidade da deciso sobre fixao de valor de passgens de tranporte coletivo. 29 Apelao Cvel 70 007 911 084, julgado em 04 de maro de 2004, relativo ao Municpio de Iju 30 Nessa mesma linha, v-se uma exceo em relao ao Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente, conforme se v do acrdo em apelao cvel n. 598093391, julgado em 11 de fevereiro de 1999, em que declarada a indisponibilidade do Prefeito para gastar de forma diversa do determinado no Conselho, os valores previstos no Oramento para o Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente, assegurnado-se os meios para executar as determinaes do Estatuto, em vista do princpio da prioridade. 31 Agravo de Instrumento n. 70 006 598 296, julgado em 04 de setembro de 2003, pela Terceira Cmara Cvel, tendo como Agravante Peroni Jornalismo e Marketing Ltda e Agravado o Municpio de Gramado

10 processo por emenda que renumerou os dispositivos, passou a ser 183, pargrafo 4., alnea b e c.)32, cuja eficcia j havia sido suspensa em julgamento de medida cautelar em 18.04.90. O acrdo centrou sua fundamentao na impossibilidade de subtrair-se do governador os poderes de disposio sobre a polcia civil, bem como sobre a participao da populao sob critrio censitrio, qual a seja a propriedade. De fato, foi enfatizado o carter desigual da eleio apenas entre alguns cidados, aqueles que so os contribuintes. Em relao atribuio do conselho, no caso de destituio do delegado de polcia, pouco foi discutido no sentido da existncia do conselho. No h na fundamentao qualquer referncia sobre a possibilidade de existncia de um conselho municipal que trate de matria de segurana pblica. Ao contrrio, foi enfatizada a competncia estadual em matria de segurana pblica, conforme foi reproduzido como integrante das razes do acrdo o pronunciamento das razes do Sr. Procurador-Geral da Repblica: ... no h como o chefe do Poder Executivo responsabilizar-se por atos de um Conselho que no lhe subordinado e sequer integra a Administrao estadual. Nesse acrdo fica assente a posio de que a matria de gesto de segurana pblica no pode sofrer interferncia popular, isto , as pessoas no podem opinar sobre as questes relativas sua segurana, nem dar qualquer sugesto em matria de segurana pblica Administrao Estadual, por meio de conselho municipal. que a fundamentao sobre a competncia no ressalvou a hiptese de que em outros casos poderia haver a interveno popular. O fundamento apresentado que as polcias civil e militar subordinam-se aos governadores, o que impediria a populao dos municpios de promover conselhos municipais em matria de segurana.

O dispositivo tem o seguinte teor: Art. 180...Pargrafo 4 Nas jurisdies policiais com sede nos Municpios, o delegado de polcia ser escolhido entre os delegados de carreira, por voto unitrio residencial, por perodo de dois anos, podendo ser reconduzido, dentre os componentes de lista trplice apresentada pelo Superintendente da Polcia Civil: a)... b) a autoridade policial ser destituda por fora de deciso de maioria simples do Conselho Comunitrio da Defesa Social do municpio onde atuar; c) o voto unitrio residencial ser representado pelo comprovante de pagamento de impostos predial ou territorial.
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11 O acrdo trata especificamente da opinio popular no sentido de sugerir nomes para designao em suas cidades de delegados de polcia ou sua destituio, mas tal situao opinativa especfica no parece ter sido o motivo predominante e destacado isoladamente para a declarao de inconstitucionalidade. De fato, no possvel negar a competncia estadual para designao e exonerao de seus servidores, indicaes de funes ou lotao. Nesse sentido, correto o acrdo. A principal objeo de que o acrdo foi demais enftico ao afirmar a impossibilidade de interveno da comunidade em matria de segurana pblica, o que parece ser vivel, sim, no limite da competncia estadual. 2.4 Legitimidade processual A maioria das decises judiciais no Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul33, envolvendo conselhos em sede de mandado de segurana, pois pacfico que o Presidente do Conselho pode ser considerado autoridade coatora. Em outras espcies processuais, assente que os conselhos no podem ser parte em processo judicial por falta de personalidade jurdica, com o que a defesa judicial passa a ser do municpio como pessoa jurdica de direito pblico. Tal fato limita a independncia dos conselhos, pois passam a depender do municpio em sua representao, dificultando posies contrrias s da administrao. Em relao personalidade jurdica, tem-se como exemplo o Agravo de Instrumento34 n. 70 003 732 799, agravante Janira do Couto Mnica e outras e agravados o Conselho Municipal dos direitos da criana e do adolescente do municpio de Santo ngelo, em que foi decidido pela ilegitimidade processual do Conselho e desprovido o Agravo, unanimidade, em acrdo proferido em 27 de maro de 2002. Todavia, ao contrrio, como exceo ilegitimidade dos conselhos35, h dois julgados mais recentes que aquele. Nesses dois casos foi aceita a legitimidade processual: no primeiro caso, do conselho e, no segundo caso, do Presidente
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As decises nesse ponto sero do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, disponvel em www.tj.rs.gov.br acessado em vrias datas desde jul.04. 34 Veja-se a ementa: direito pblico no especificado. conselho municipal da criana e do adolescente. posse de conselheiros tutelares. ao ordinria mal endereada, colocando no plo passivo o comdica, que no detm legitimidade processual, fora da ao de mandado de segurana. pretenso de obstar a posse, ato j efetivado quando da interposio. transformao da posse definitiva em provisria, modificao da causa de pedir. agravo desprovido. 35 Refira-se o acrdo em ao ordinria, n. 596 089 409, julgado em 05.06.96, em que parte (apelado) o Conselho Municipal de desportos do municpio de Gaurama, sendo que no foi mencionada a questo da legitimidade processual.

12 do Conselho como pessoa fsica, ambos em vista do julgamento de mrito no sentido de avaliar a ilegalidade de procedimentos dos conselhos. O primeiro, julgado em 22 de setembro de 2003, a apelao cvel n. 700 006 744 718, em que apelante Mauro Boff e apelado o Conselho Municipal de Desportos de Vila Maria, do Municpio de Marau. Nesse caso, de mandado de segurana, a parte apelada, o impetrado, era o prprio conselho, que, conforme o julgamento, no poderia ter expulsado determinados atletas sem possibilidade de defesa. O segundo, julgado em 26 de maio de 2004, so os agravos em mandado de segurana n. 70 007 485 519 e 70 007 486 517, em que um dos agravantes Renan Menezes da Rosa (que presidente do Conselho Municipal de Transportes do municpio de Santa Maria). O caso da fixao das tarifas de nibus no municpio, em que um dos membros, o representante do Diretrio Central de Estudantes, no teve vista a planilhas de clculo, negando-se o presidente. Como a deciso de mrito foi no sentido da ilegalidade do procedimento, pois todos os membros deveriam ter vista das informaes, foi relevado o fato da ilegitimidade do agravante Renan Menezes da Rosa. Portanto, a regra a ilegitimidade processual dos conselhos municipais, mas possvel afastar-se a ilegitimidade pela necessidade de declarar-se ilegal algum ato do conselho em funo de princpios de ampla defesa e liberdade de informao. No h dvida quanto legitimidade do Presidente do Conselho, de figurar como autoridade coatora em mandado de segurana. No Supremo Tribunal Federal h o acrdo proferido em RE 100911/PE, relator Min. Aldir Passarinho, em 01/06/84, em que se discute a anulao de acrdo do Conselho Municipal de Contribuintes sobre ISS. A parte recorrente no recurso extraordinrio a Prefeitura Municipal do Recife, o que demonstra pacificamente que o Conselho de Contribuintes no tem capacidade processual para figurar como sujeito processual. No caso, havia sido impetrado mandado de segurana contra acrdo proferido pelo Conselho Municipal de Contribuintes, na pessoa do seu Presidente, o que confirma a possibilidade de o Presidente de conselho municipal ser considerado autoridade coatora. Tambm no sentido que assente na doutrina e na legislao processual, a parte legtima para representar em grau de recurso autoridade coatora integrante do executivo municipal o municpio, como pessoa jurdica de direito pblico. Ainda que no caso tenha sido nomeada Prefeitura.

13 A conseqncia que os integrantes dos conselhos municipais, no caso em tela, o Presidente do Conselho, so considerados ligados ao executivo municipal, para fins do trmite processual. No nesse sentido especfico a deciso, mas parece aplicvel inclusive a membros que no integram os quadros do Municpio, mas esto no conselho como representantes da comunidade. Concluses A estrutura de organizao poltico-jurdica dos municpios no foi alterada substancialmente desde a colonizao do Brasil, com participao direta e representao por meio de Conselho ou depois denominada Cmara de Vereadores. Essa estrutura podia responder bem como controle social aos atos de gesto estatal, mas os dias de hoje pedem novas frmulas institucionais. A fim de resolver o dficit de participao e de democracia, ao lado da descentralizao, a subsidiariedade, no sentido de que tudo que a comunidade local puder realizar, deve lhe caber, que deve nortear a organizao municipal a fim de atender finalidade do municpio o bem comum, que depende da participao poltica para sua determinao. Os conselhos municipais, como inovao na estrutura de organizao poltico-jurdica do municpio, como forma de estimular a participao em nvel local, fundada na idia de democracia como debate poltico, por meio do exerccio da razo prtica, devem ser vistos como uma maneira de valorizar e diversificar a participao da populao de modo a facilitar o controle da gesto pblica, agregando ao Poder Executivo lcus de debates polticos diretos que podero facilitar e aproximar as decises administrativas em relao comunidade local.. Nas controvrsias judiciais que tm sido destacadas, o Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul aponta como regra geral que os conselhos municipais no tm legitimidade processual e que a lei municipal poder determinar os critrios para escolha de membros dos conselhos, exceto se houver interveno nas competncias de outras esferas da federao. Ademais, os conselhos so integrantes da estrutura organizativa do Poder Executivo, com o que as decises dos conselhos em geral devem ser submetidas ao Prefeito. A matria de conselhos municipais no muito examinada pelo Supremo Tribunal Federal. Todavia, assente para esta Corte que os conselhos integram a estrutura interna do Poder Executivo, e que no tm legitimidade processual, exceto no caso de seu Presidente,

14 como autoridade coatora em mandado de segurana. Ademais, a competncia dos conselhos municipais no pode ser, por exemplo, na rea de segurana pblica. Assim, o Poder Judicirio tem enfrentado poucas causas em que o papel dos conselhos municipais seja destacado neste contexto jurdico-democrctico. Todavia pelo que se pode perceber acerca do crescente destaque do Poder Judicirio nas causas relativas s atividades administrativas de prestaes em matria de direitos sociais pelo Estado, por exemplo, o incremento progressivo do debate e das disputas relativas aos conselhos municipais poder ser um bom indcio de aperfeioamento da democracia no Brasil. Bibliografia ARENDT, Hanah. A Condio Humana. 10ed. Rio de Janeiro, Forense Universitria, 2001. BARZOTTO, Luis Fernando. A Democracia na Constituio. So Leopoldo: UNISINOS, 2003. BONAVIDES, Paulo e ANDRADE, Paes de. Histria Constitucional do Brasil. 4ed. Braslia: OAB Editora, 2002. CAGGIANO, Mnica Hermann Salem. Sistemas Eleitorais e representao Poltica. So Paulo, 1987. CARNEIRO, Levi. Problemas municipaes.Alba: Rio de Janeiro, 1931. CRETELLA Jr., Jos. Direito Municipal. So Paulo: LEUD, 1975. GODOY, Mayr. A Cmara Municipal e seu regimento interno. 4. ed. So Paulo: LEUD, 1995. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 1990. OLIVEIRA, Cristiane Catarina Fagundes de e FRANCISCO, Alessandra Gil. A Autonomia Municipal como Indicador do Grau de Descentralizao do Estado Brasileiro nas Constituies de 1824, 1891 e 1988. Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre. Porto Alegre: CEDIM, nov/2006, v. 20, p.73-90. OLIVEIRA, Cristiane Catarina Fagundes de. Os Conselhos Municipais na Constituio de 1988. Porto Alegre: Editora Nova Prova, 2005.

15 OLIVEIRA, Cristiane Catarina Fagundes de. Subsidiariedade e Administrao Municipal. Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre. Porto Alegre: CEDIM, nov/2006, v. 20, p. 21-28. OLIVEIRA, Cristiane Catarina Fagundes de. Tese de Doutorado: O Municpio brasileiro: Participao poltica e conselhos municipais. Faculdade de Direito do Largo do So Francisco da USP. Junho de 2005, SOUZA Jr., Cezar Saldanha. Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre. Porto Alegre: CEDIM, nov/2006, v. 20, p. 13-20. VIANA, Oliveira. Instituies Polticas Brasileiras. Coleo Biblioteca Bsica Brasileira. Braslia: Senado Federal, 1999. VIANA, Oliveira. O Idealismo na Constituio. Rio de Janeiro: Terra de Sol, 1927, p. 25. VILLA, Francisco Machado. O Municpio no Regime Constitucional Vigente. So Paulo: Livraria Freitas Bastos, 1952. ZENHA, Edmundo. O Municpio no Brasil (1532 -1700). So Paulo: Instituto Progresso Editorial, [1950]. www.tj.rs.gov.br e www.stf.gov.br