PLANEJAMENTO URBANO E MERCADO IMOBILIRIO: CONTROVRSIAS E CONSENSOS NAS CIDADES MDIAS DE LONDRINA E MARING PR/BRASIL1 WAGNER VINICIUS AMORIM

M Doutorando em Geografia Universidade Estadual Paulista - Presidente Prudente So Paulo - Brasil wagner_g3@yahoo.com.br Resumo O artigo trata do planejamento urbano e da estruturao urbano-imobiliria nas cidades de Londrina e Maring, e desenvolve uma reflexo a respeito do papel da atual poltica urbana em seus avanos e em suas lacunas. Toma como exemplo a atualidade destas prticas nas duas cidades, destacando a atuao do poder pblico local e dos agentes envolvidos no que compete construo de espaos e rotinas participativos, ao analisar os obstculos, as resistncias e os poucos avanos obtidos. Palavras-chave: planejamento urbano, mercado imobilirio, planos diretores, participao popular. Introduo Planejamento urbano, Direito Urbanstico, reforma urbana, Estatuto da Cidade etc. no so poucos os avanos, retrocessos, embates e consensos entre estas instncias, instrumentos, corpos normativos e prticas polticas mais ou menos progressistas no mago da urbanizao e mercado imobilirio brasileiro, embora um relativo silncio tenha esgotado entre alguns investigadores a capacidade de encar-los como meios de justia social e direito cidade, preferindo a crtica generalizada opo de debater, discutir e refletir sobre sua possvel potencialidade progressista, equitativa e redistributiva. Partimos do pressuposto de que os instrumentos da poltica, planejamento e gesto urbanos no so bons ou ruins em si mesmos, partimos tambm do pressuposto da possibilidade de enfrentar as dinmicas mais perversas do chamado capital imobilirio por meio de polticas e instrumentos redistributivos, que possam recuperar e redistribuir as mais-valias urbanas e prevenir o enriquecimento sem justa causa gerado pelos investimentos pblicos em nossas cidades. Ainda que existam retrocessos, desvios, e mesmo cooptao da poltica urbana pelo mercado e pelo poltico inegvel a essncia progressista, redistributiva e reguladora de alguns dos instrumentos a compreendidos, o que se comprova pelo simples fato de serem ferreamente alvo do prprio mercado imobilirio, ou por serem desvirtuados e capturados pelos agentes locais que mais ganham com sua fraqueza e inoperncia que com sua eficaz operacionalizao.
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Este artigo resulta de nossa pesquisa de Doutorado em andamento, que conta com o financiamento da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP).

Neste trabalho partimos das experincias mais recentes ainda que com pouca visibilidade nas cidades de Londrina e Maring. Tratam-se de duas cidades de porte mdio, efetivamente duas cidades mdias situadas no norte central do Estado do Paran, na regio sul do Brasil. Intensa atividade comercial, de servios e imobiliria d o tom econmico a estas cidades. Embora existam muitas semelhanas nas prticas econmicas levadas cabo pelos empreendedores privados, algumas distines residem, entre as duas cidades, desde o ponto de vista do peso das normas urbansticas e do papel do poder pblico local no tocante ao planejamento urbano em orientar a expanso urbana. O objetivo do presente trabalho averiguar em que medida os instrumentos urbansticos esto previstos e so praticados nas duas cidades. Em que medida constituem-se desde um ponto de vista progressista e redistributivo. Apesar de j existir em nosso pas a Lei Federal 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, que regulamentou o captulo sobre poltica urbana da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, ainda h um vcuo local normativo, prtico e tcnico no tocante aplicao dos instrumentos previstos no Estatuto. Apesar da existncia de planos diretores municipais, muitas so as debilidades, as amarras e a falta de vontade e coragem polticas que impedem ou no consubstanciam a aplicabilidade de muitos destes instrumentos nesta escala. O que coopera com um mercado imobilirio que segue fortalecido, liberalizado e atualmente em expanso, vis--vis a conjuntura macroeconmica, poltica e tambm local, onde governos e agentes definem os rumos e os objetivos da mquina urbana de crescimento, ou mesmo travam conflitos e embates com ela, no sentido da justia social e direito cidade, reunindo foras polticas participativas, includentes, redistributivas e progressistas em favor do cumprimento da funo social da propriedade e da cidade por paradoxal que isso soe2 , embora predomine mais a primeira que a segunda conjuntura. O artigo segue com a discusso da importncia e do papel da poltica urbana em nvel local, especialmente da imprescindibilidade do planejamento e da gesto urbanos, sobretudo numa era de urbanizao neo-liberal carreada por um vultoso mercado imobilirio bastante fortalecido e organizado, promotor da segregao scio-espacial e da pobreza urbanos, dado o encarecimento galopante da terra urbana que se constata e de seu acesso pela nica via do mercado. Assim, pois, mister se faz discutir o planejamento urbano, o instituto da propriedade privada da terra e o significado e a dinmica das normas em nosso pas, sobretudo da legislao urbana, centrada na figura do Estatuto da Cidade, planos diretores etc. Desse encontro advm a possibilidade e a potencialidade de instrumentos

Ver Carlos (2005).

redistributivistas e da gesto social da valorizao da terra urbana3, cuja operacionalidade pode contribuir com a justa distribuio dos bnus e dos nus dos investimentos pblicos na cidade, e ainda com a regulao do preo e do acesso terra urbana. Justamente por dividir opinies entre especialistas e investigadores esta discusso crtica se faz necessria, seja para relativiz-la, refut-la ou fortalec-la. Finalmente, trataremos de uma apresentao das duas cidades, cuja reflexo tem por objetivo demonstrar o papel do mercado imobilirio na estruturao do espao urbano, logo, na definio das polticas pblicas, em especial do planejamento urbano em Londrina e em Maring, e na implementao, na ausncia ou na inoperncia dos instrumentos e expedientes mencionados e seus desdobramentos atuais. A imprescindibilidade do planejamento urbano A imprescindibilidade do planejamento urbano faz-se presente na histria capitalista das sociedades urbanas ocidentais de modo a refletir as necessidades e os processos engendrados, to logo os agrupamentos humanos foram adquirindo escalas espaciais superiores e complexidade social, econmica, territorial e poltica no mbito de um Estado-nao. Conforme Monte-Mr (2006), as primeiras intervenes urbanas cientficas datam do sculo XIX nas grandes metrpoles europeias, corolrios da modernidade e das consequncias scio-espaciais da primeira revoluo industrial, e a partir da com consecutivos desdobramentos nas colnias, onde se importaram teorias, estratgias e planos desse perodo. As principais influncias que mais pesaram no caso brasileiro vieram, afirma Monte-Mr (2006, p. 62 e 63), predominantemente da vertente modernista do urbanismo europeu, influente tanto na prpria arquitetura moderna como no urbanismo, cuja natureza se expe com maior clareza no perodo de modernizao econmica do pas ps 1930, e de substituio de importaes at meados da dcada de 1960. Conforme afirma o jurista Pinto (2005, p. 5), a conjuntura poltico-administrativa em que se desenvolveram os primeiros germes do que veio a ser o plano diretor se deu na Europa Continental aps a segunda guerra mundial, no contexto da adoo de Cdigos Nacionais de Urbanismo. No Brasil, a absoro do direito urbanstico europeu, assevera Pinto (2005, p. 5), teve como marco fundamental o Projeto de Lei n 775 elaborado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano,
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A esse respeito ver Santoro (2004) e Furtado (1997).

apresentado ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo em 1983, cujo anteprojeto era discutido desde 1974, tramitando at a Assembleia Nacional Constituinte, o qual foi uma fonte de inspirao de muitas modificaes ocorridas na legislao brasileira naquela Constituinte (PINTO, 2005, p. 5). Desse perodo em diante os planos diretores comearam a se fazer presente em nossa realidade, os quais, numa concepo modernista, porm tradicional e pretensiosa segundo Villaa (1995, p. 4), so definidos por um processo de planejamento que diz respeito ao: I) controle, reviso e atualizao dos procedimentos do planejamento urbano; II) diagnstico e prognstico cientfico da realidade urbana; III) viso de conjunto e de longo prazo dos problemas urbanos; IV) estabelecimento de metas com relao s proposies estabelecidas e, por fim, VI) de elaborao democrtica, participativa e aprovados em lei. Para Villaa (1995, p. 5) esta concepo por mais que seja ideolgica e tecnocrtica ou no corresponda realidade a mais difundida no Brasil, e a que responde mais satisfatoriamente com relao ao conceito histrico constitudo no pas a partir de vrios condicionamentos, dentre os quais se destacam tambm conceitos semelhantes aos desenvolvidos no exterior, ou mesmo verificados em algumas poucas analogias nos germes dos grandes planos do comeo do sculo no Brasil, considerados por Villaa (1995, p. 6) como precursores dos planos diretores. A Constituio Federal de 1988 (CF) obrigou a formulao de planos diretores em cidades com mais de 20.000 habitantes, embora a maioria absoluta das cidades brasileiras continuasse sem plano diretor at a dcada passada, quadro que mudou quantitativamente depois da aprovao do Estatuto da Cidade em 2001. A despeito das mudanas quantitativas, com menor ou maior nmero de cidades possuidoras de um plano diretor, muitos continuam sendo os desafios, limitaes, fraquezas e problemas do planejamento urbano sob a tica do plano diretor. Mas, antes de aprofundar nessa constatao, necessrio compreender como est organizado constitucionalmente o planejamento urbano e inserido o papel do plano diretor em nossa poltica urbana e em nossas cidades. De acordo com o art. 21 da CF, compete Unio Federal instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, habitao, saneamento, mobilidade urbana etc., preceituando autonomia aos municpios para, no mbito dessas diretrizes, deliberarem localmente suas prprias normas relativas ao ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso e da ocupao do solo urbano na figura do Plano Diretor Municipal. na CF em que aparecem as diretrizes sobre definio de competncias em matria de ordenamento regional e urbano, segundo a qual a Unio Federal possui competncias para elaborar e executar

planos nacionais e regionais de ordenamento do territrio alm, claro, de planos nacionais de desenvolvimento econmico e social , e diretrizes atinentes ao desenvolvimento urbano, habitacional, saneamento, desapropriaes etc. Quanto aos Estados Federados so suas atribuies correlatas formatao de normas sobre poltica urbana, e instituio de regies metropolitanas, de aglomeraes urbanas e de microrregies. J aos municpios, ento elevados categoria de ente federativo tal qual a Unio e os Estados, competem promover o ordenamento territorial urbano, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano, elaborao e aprovao de leis orgnicas e cdigos municipais coadunados, sobretudo, no mbito do Plano Diretor Municipal (BRASIL, 2001b, p. 27). A atuao da poltica urbana passa pela concretizao de normas e princpios constantes na CF, em leis estaduais, nas leis orgnicas municipais e demais legislaes especficas locais, tal como o prprio Plano Diretor Municipal. O poder atribudo aos municpios, mais do que a qualquer outro ente federativo, em funo da autonomia e da descentralizao poltico-administrativa conquistada substantivo e de toda importncia no que toca ao planejamento urbano, j que tambm na escala do municpio, apesar das desigualdades e assimetrias polticas e econmicas, que se afirma e se confirma o pacto federativo, articuladamente a implementao efetiva de normas e princpios de ordenamento e planejamento territorial. De acordo com o art. 182 da CF e com o documento Estatuto da Cidade: Guia para implementao pelos municpios e cidados, o municpio [...] o principal ente federativo responsvel em promover a poltica urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade [...], garantindo [...] o bem-estar de seus habitantes e [...] que a propriedade urbana cumpra sua funo social, de acordo com os critrios e instrumentos estabelecidos no Plano Diretor, definido constitucionalmente como o instrumento bsico da poltica urbana (BRASIL, 2001b, p. 28 , grifo nosso). No caso brasileiro a institucionalizao dos planos diretores ainda se trata de algo recente, porquanto a inexistncia de leis federais ou estaduais at pouco tempo criou um vcuo jurdico formal em que se desenvolveram tradies e experincias urbansticas diferenciadas, nas quais planos abrangentes, discricionrios e sem vinculao jurdica, afirma Pinto (2006), satisfaziam ndices urbansticos, zoneamentos e leis de uso do solo na maior parte dos Estados. Apesar da ausncia de planos diretores e a falta de presso por sua formulao em cidades com mais de 20.000 habitantes antes de 2001, h no pas leis infraconstitucionais relativas ao controle do uso e ocupao do solo urbano h pelo menos trs dcadas, como a Lei 6766/1979 que, em suas alteraes

pela Lei 9785/1999, fixou tais competncias aos planos diretores, quadro este reforado e regularizado em 2001, com a promulgao do Estatuto da Cidade, ao exigir que o plano diretor disponha sobre a aplicao destas normas e de outros instrumentos mais ou menos e progressistas, como edificao ou parcelamento compulsrios, direito de preempo, outorga onerosa do direito de construir, alterao de uso e da transferncia do direito de construir e operaes urbanas consorciadas, cujas disposies restringem-se, no mbito planos diretores, ao zoneamento e espacializao dos ndices e coeficientes urbansticos operacionais destes conceitos (PINTO, 2006). Malgrado o otimismo com relao aos planos diretores aps a promulgao do Estatuto da Cidade, muitos deles foram e ainda so alimentados por pesquisas e levantamentos elaborados por empresas especializadas, resultando num plano diretor formal e no num plano diretor efetivo, somente o qual, por sua natureza democrtica e participativa em todas as suas etapas, pode atender aos preceitos progressistas do Estatuto, e nesse aspecto muito importante residem desafios com relao ao processo social de construo do direito cidade no Brasil. A seguir, a discusso do enquadramento legal da propriedade privada da terra urbana no ordenamento jurdico brasileiro e do papel do Estatuto da Cidade, visa contribuir com a leitura das realidades destes institutos e destes instrumentos legais nas cidades de Londrina e Maring, objeto de reflexo do presente trabalho. A propriedade privada frente aos avanos e as lacunas do Estatuto da Cidade O sentido dado propriedade privada pelo Estatuto da Cidade se pauta por princpios e diretrizes gerais que visam garantir a qualificao interna e externa do exerccio desse mesmo direito, ou seja, no se limita apenas s restries administrativas externas ao exerccio do direito de propriedade, mas qualifica internamente as formas de uso, gozo e disposio dos bens imobilirios, imputando um sentido social e politicamente orientado ao contedo econmico da propriedade imobiliria, de acordo com as leis municipais, planos diretores municipais, projetos urbansticos etc. (FERNANDES, 2003, p. 67). De acordo com as possibilidades propostas pelo Estatuto da Cidade, a propriedade pode ser limitada e at mesmo objeto de interveno supressiva ou desapropriao por parte do Estado em razo de interesse social ou utilidade pblica, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro segundo o valor de mercado. H ainda outras modalidades de desapropriao, relacionadas ao cumprimento de sua funo social, que no caso urbano a desapropriao para fins de reforma urbana, direcionada

queles proprietrios que no deram a seu imvel a funo instituda em lei pelo Plano Diretor Municipal, cuja indenizao se realiza com ttulos da dvida pblica, segundo o valor real de arrecadao do devido imposto do imvel, descontado a valorizao decorrida de investimentos pblicos (BARROS, CARVALHO, MONTANDON, 2010, p. 99). Alm desses instrumentos inovadores no tocante ao cumprimento da funo social da propriedade e da cidade, o Estatuto da Cidade prev o direito de superfcie, o qual cria uma separao entre a propriedade do terreno e o direito de usar a superfcie desse terreno, cuja funo social est voltada para as regularizaes fundirias e sua justa destinao, evitando com que esse direito seja vendido pelo usufruturio. A usucapio especial de imvel urbano, j garantida desde a CF, tambm recebeu especial ateno e foi regulamentada pelo Estatuto da Cidade, cuja ao pode tanto ser individual quanto coletiva, facilitando ainda mais a regularizao em casos de ocupaes consolidadas e de difcil demarcao de permetros individuais (BARROS, CARVALHO, MONTANDON, 2010, p. 100 e 102). Apesar de todos os avanos possibilitados pelo Estatuto da Cidade, muitos juristas, afirma Fernandes (2010a, p. 66), seguem vendo a cidade da perspectiva do lote privado, no entendendo nada mais alm dos interesses individuais dos proprietrios, no entendendo que a propriedade uma fonte de obrigaes sociais precisamente por conta do poder de obrigar intrinsecamente derivado da propriedade privada da terra. Em especial no que toca propriedade imobiliria, por razes histricas e polticas o Estado brasileiro no reforma o liberalismo jurdico tradicional, pelo que as cidades brasileiras continuam sendo avassaladas pela lgica especulativa de mercado e dos interesses individuais. Para Fernandes (2010a, p. 66), regular estes processos essencial para encontrar um equilbrio entre direitos individuais, por um lado, e direitos coletivos, sociais, histricos, culturais e ambientais, de outro. Em suma, o Estatuto da Cidade avanou sobre o princpio das funes sociais da propriedade e da cidade, minimamente deslocando o paradigma hegemnico civilista ao aportar diversos instrumentos legais, urbanos e fiscais que, em tese, as administraes municipais podem dispor para regular, induzir ou reverter os efeitos nocivos dos mercados imobilirios formais e informais (de terra e de imveis) de acordo com critrios de orientao coletiva, social e de base ambiental (FERNANDES, 2010b, p. 150). Ainda estabeleceu os fundamentos de um novo paradigma jurdico-poltico abrangente para o controle e uso do desenvolvimento urbano por parte dos poderes pblicos e da sociedade organizada, desde uma perspectiva conceitual, instrumental, institucional e da dimenso da regularizao dos assentamentos informais consolidados (FERNANDES, 2010a, p. 61). O Estatuto da Cidade tambm

materializou e ampliou o alcance da ao municipal ao regularizar instrumentos criados pela CF e criar outros novos, e consagrou, assim, na ordem jurdica, a separao entre direitos de propriedade e direitos de edificao e o princpio de captura de mais-valias urbanas (FERNANDES, 2007). Em que pesem todos estes avanos, e apesar de toda mobilizao social, dos entraves com relao formulao e aprovao da referida lei, ainda existem uma srie de barreiras, precisamente no mbito do liberalismo jurdico civilista e patrimonialista. Obstculos e dificuldades a serem enfrentados pela combalida agenda da reforma urbana, sem falar na disposio das competncias entre os entes poltico-administrativos no pas (a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios), num cenrio em que os municpios possuem autonomia para definir as formas de uso e ocupao da terra com base nas diretrizes federais sobre desenvolvimento urbano e poltica urbana. no municpio onde definido, por exemplo, os conceitos de propriedade no utilizada ou subutilizada, como sero gravadas e como sero aplicadas as sanes previstas no Estatuto (MARICATO, 2010, p. 6). O prprio Estatuto da Cidade prev, em seu artigo 39, que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor [...], que municipal. E alm do plano diretor h, na cultura jurdica brasileira, a prtica da criao de leis complementares especficas para a implementao dos instrumentos e das diretrizes imediatamente superiores, tal como foi o caso da criao do prprio Estatuto da Cidade com relao ao captulo sobre poltica urbana da Constituio de 1988. Muitos municpios brasileiros, de acordo com Maricato (2010, p. 22), ainda no contam com estas leis complementares aprovadas e muitos ainda apenas elaboram planos diretores genricos e pouco efetivos na prtica. Ainda assim, as mudanas na base jurdica no tratamento da propriedade urbana trazida pelo Estatuto da Cidade no foi pequena, assegura Maricato (2010, p. 18). Ele imps limitaes antes impensveis ao arbtrio do direito de propriedade, que, apesar de todos os obstculos, resistncias conservadoras e regressos, apoiam a transformao da realidade e da propriedade urbanas em diversos pontos do pas. Planejamento urbano e a estruturao urbano-imobiliria em Londrina e Maring As cidades de Londrina e Maring apresentam ligeiras diferenas no tocante ao padro de estruturao urbana, s prticas predominantes no mercado imobilirio e s lgicas e morfologias de ocupao do espao urbano-residencial. Embora faam parte da mesma formao scio-espacial, estando inseridas num mesmo contexto econmico e regional, a estruturao residencial e imobiliria possui traos distintos, com certos elementos mais presentes numa do que na outra cidade.

Uma das caractersticas mais notvel no caso maringaense a ausncia de uma produo imobiliria informal, visto que o poder pblico local e os agentes privados produtores do espao urbano inibiram as possibilidades de desenvolvimento dessa alternativa, obrigando parcela significativa da populao a se deslocar em busca da moradia possvel em outros municpios vizinhos, especialmente em Sarandi e Paiandu (RODRIGUES, 2004, p. 100). Diferentemente, Londrina apresenta uma considervel produo imobiliria informal, na qual predominam as ocupaes irregulares e a autoconstruo como alternativas ao alto preo do imvel e ingerncia do poder pblico no tocante ao dficit habitacional. S nas ltimas cinco dcadas do sculo XX foram criadas mais de 80 ocupaes irregulares na cidade, cujo pice se deu durante a dcada de 1990, com mais da metade deste nmero total (POSTALI, 2008). Essa diferena ressalta os papis desempenhados pelos poderes pblicos locais das duas cidades em fazer vistas grossas informalidade e em no permiti-la, e a prpria presena do circuito inferior na promoo da moradia em uma, e sua ausncia na outra (POSTALI, MENDES e TWS, 2011). Rodrigues (2004) aponta que no caso maringaense h uma maior rigidez no que se refere ao zoneamento e s normas de uso e ocupao do solo, especificamente voltadas hierarquizao estrutural e funcional dos espaos da cidade, presentes desde o primeiro Cdigo de Posturas de 1968 e nos demais planos diretores que, assim, cercearam todas as possibilidades da produo alternativa da moradia. Silva, Savi e Zapa (2011, p. 10) afirmam que Maring sempre teve normas mais restritivas quanto ao uso e ocupao do solo do que as determinadas pela legislao federal, e ressaltam que antes mesmo da criao da Lei 6766/1979, que define os parmetros mnimos para o parcelamento do solo para fins urbanos, existiam leis municipais que estabeleciam dimenso mnima dos lotes, obrigatoriedade de faixas no edificveis nas margens dos fundos de vale, proibio da construo de casas de madeira nas zonas centrais e amplas discusses sobre zoneamento. Alm disso, o conjunto das leis at hoje condiciona os segmentos de baixa renda a se instalarem nas periferias norte, leste e oeste, cujo espraiamento da ocupao vem constituindo uma mancha urbana com os dois municpios vizinhos a leste e a oeste. Esta rigidez funcionalista foi, em palavras gerais, a responsvel pela estruturao de um plano urbano altamente excludente e economicamente valorizado, apropriado pela capital imobilirio, que se valeu

das mudanas no planejamento urbano das ltimas dcadas, alcanando flexibilidade e possibilidades muito rentveis para os usos mistos atualmente praticados (BELOTO, 2006). Segundo Rodrigues (2007), o poder pblico local de Maring definiu o tipo de urbanismo e a qual pblico residente se destinaria as diferentes zonas da cidade, atravs do preo diferenciado dos lotes, do planejamento e da legislao aprovada em nvel municipal, reiterando o modelo de cidade desejado pelas elites e originalmente pela colonizadora Companhia Melhoramentos Norte do Paran , seguindo uma lgica reforada pela presena, muitas vezes, no governo municipal de pessoas que tambm atuavam no mercado imobilirio (RODRIGUES, 2007, p. 104). Apoiando-se em Rodrigues (2004, p, 116), apontamos uma distino entre Maring e Londrina: aquela decorrente da crescente presena das camadas altas e mdias nas reas perifricas em loteamentos fechados afastados das reas centrais , fato este no registrado em Maring, cujas classes mdias e dirigentes ainda ocupam espaos pericentrais e centrais, e os prprios loteamentos fechados situam-se no to distantes ou em descontnuo das reas centrais. Similarmente Londrina, as classes populares se concentraram ao norte da rea central, e as de renda mais baixa se instalaram nas franjas perifricas do entorno, exceto sudoeste para os dois casos. O que resultou no caso de Maring, sinteticamente, da existncia de um plano e de normas urbansticas rgidas, derivadas de um planejamento funcionalista, regulatrio, elaborado desde os anos da fundao; ao contrrio do que ocorrera em Londrina, cujo plano inicial limitou-se apenas rea central, superado rapidamente pela expanso desordenada da cidade. Com relao dinmica imobiliria londrinense verifica-se a concentrao da valorizao fundiria em determinadas reas e vetores de desenvolvimento imobilirio, afastados da rea central, embora, nos ltimos anos comeou a despontar um tmido retorno dos empreendedores imobilirios ao centro especialmente em reas depreciadas objeto de requalificao urbana. Esse movimento se deu, historicamente, no sentido sudoeste da rea central, havendo a marcos importantes como, por exemplo, as construes do Lago Igap, em meados da dcada de 1950, do centro cvico, na dcada de 1970 e, principalmente, do shopping Catua, nos anos 1990, num arranjo possibilitado pelas mudanas no Plano Diretor de 1998, o qual passou a permitir verticalizao nesta rea com acrscimo significativo de potencial construtivo, alm da prpria expanso do permetro urbano. A consolidao do vetor sudoeste de valorizao imobiliria ocorreu com o posterior surgimento dos loteamentos fechados nas extremidades da rea em questo e de edifcios residenciais de luxo

margem direita do Lago Igap nas duas ltimas dcadas. Desse modo, a dimenso espacial assumida pela valorizao corrobora a ideia de que ela espacialmente fragmentada, afastada da rea central e polarizada em torno de amenidades ambientais e equipamentos comerciais de grande porte. A produo de uma cidade cada vez mais desigual, fragmentada e diferenciada expressa e condiciona a justaposio da morfologia social promovida pela diferenciao das classes na sociedade e da morfologia espacial produzida pelas diferenas nas formas e modos de acesso aos espaos atravs do uso como elementares e estratgicas segregao, separando prticas scio-espaciais e escondendo os conflitos inerentes ao delimitar um lugar para cada um, de acordo com a produo de reas homogneas e apartadas do todo social (CARLOS, 2007, p. 49-55). A composio do mercado imobilirio londrinense e maringaense demonstra, pela compreenso de seus espaos residenciais, a justaposio das referidas morfologias apontadas no pargrafo anterior, que condicionam a fragmentao urbana, seja do ponto de vista formal, social, poltico no sentido do acesso ao Estado e econmico. Estas morfologias, imanentes ao prprio capitalismo, comparecem em diferentes momentos deste processo, pois, acionam estratgias polticas e econmicas que engendram as possibilidades de produo [desigual] do espao urbano, estando, de fato, imiscudas ao prprio planejamento e poltica urbanos atuais. Tws e Mendes (2011) afirmam que as diferenas oriundas da legislao e das normas construtivas, da disponibilidade de grandes terrenos, do pblico alvo a que se destinam os imveis, das estratgias de mercado empreendidas pelas prprias construtoras e incorporadoras , e dos vetores espaciais de valorizao imobiliria conferem s duas cidades distines processualmente materializadas no espao, que condicionam as novas ordens de investimento, bem como a atuao das novas empresas que vo surgindo, cuja capacidade de insero e influncia junto ao poder pblico local e aos outros empreendedores constitui-se na via de acesso s novas frentes de expanso imobiliria, onde os lucros maiores definem perdedores e ganhadores. Esta profunda articulao entre o circuito imobilirio local e o poder pblico local, ou mesmo, superpostos entre si em estratgias nas quais a prpria administrao beneficiria da valorizao imobiliria, seja porque os prprios formuladores da legislao urbana so agentes imobilirios ou proprietrios nas reas beneficiadas com investimento e legislao favorvel, explica o sentido das diferenas qualitativas, que so to ou mais importantes que as quantitativas, exprimindo formas de relaes que a proximidade, inclusive fsica, propicia entre agentes e estratgias do mercado

imobilirio, empreendedores e instituies diversos, como o executivo, o legislativo, as companhias de desenvolvimento, diretores, tcnicos da municipalidade, associaes empresariais, sindicatos etc. nesse sentido que compreendemos a estruturao urbano-residencial frente ao papel das normas urbansticas, frente ao planejamento urbano e a atuao do governo local, cujas temporalidades, mudanas e diferentes prticas cobram-nos a reflexo com relao cidade, seus agentes e sua produo no espao e no tempo, cujos sentidos correspondem aos imperativos econmicos, polticos e sociais requisitados e conquistados junto ao poder pblico local. A fim de identificar as especificidades e as mudanas na prtica poltica do planejamento urbano, seguiremos com a anlise sucinta4 dos principais marcos legais e normativos existentes na poltica urbana de Londrina e Maring, procurando a evidenciar os conflitos, os consensos, a cooptao da norma, as possibilidades latentes e os (des)compassos em relao aos marcos apresentados nas sees anteriores deste artigo. Sobeja, contudo, um descontentamento mais ou menos generalizado com relao aos resultados dos embates travados nos ambientes participativos das duas cidades, embora as prprias experincias em si tenham uma contribuio positiva do ponto de vista polticopedaggico, participativo, do acesso a espaos institucionais e da pedagogia urbana (SOUZA, 2006, p. 260 e segs.). Tecnocracia, empresariamento urbano e a limitada participao na cidade heternoma Os planos diretores em Londrina e Maring. Londrina e Maring possuem semelhanas no tocante s fraquezas ou debilidades de seus canais institucionais participativos. Embora tenham assentado formalmente estes meios, na prtica eles se demonstram de flego curto e de desempenho limitado pela grande aproximao do capital imobilirio com a mquina administrativa, cujas metas comumente significam crescimento econmico e expanso urbana orientada aos desgnios do mercado, especialmente na ltima dcada, reforada pela poltica habitacional de mercado. A trajetria dos planos, das leis de uso e ocupao do solo, zoneamento etc. nas duas cidades antecedem formalmente as prprias diretrizes nacionais para o assunto em questo, remetendo a uma histria de mais de 50 anos, a qual deita razes nos primrdios da fundao destas cidades. Ambas
Assumindo, portanto, todos os riscos de possveis simplificaes exageradas ou omisses, j que o objetivo refletir a respeito do sentido atual das mudanas carreadas ps CF e ps Estatuto da Cidade, sendo necessrio, desse modo, identificar sumamente as fases mais importantes destas mudanas, as quais engendraram a situao atual que hora inquirimos.
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foram projetadas, Londrina pela Companhia de Terras Norte do Paran, e Maring, pela Companhia Melhoramentos Norte do Paran, cuja mudana de nome veio aps a compra daquela aos ingleses por empresrios brasileiros em meados da segunda guerra. Se Londrina foi fruto de um projeto limitado do ponto de vista do plano urbano, do traado virio, do prprio tamanho da planta urbana etc., Maring, por seu turno, sendo projetada depois de mais de uma dcada de experincias acumuladas pela Companhia, foi pensada urbanstica e at paisagisticamente, cujo projeto contratado alou destaque entre as experincias de sua poca e ainda hoje. Dessa diferena inicial advm o papel e a presena que os planos, as leis e normas urbansticas e a municipalidade tiveram menos em uma e mais na outra cidade no tocante ao ordenamento, planejamento e direcionamento da expanso da malha urbana e na prpria valorizao imobiliria consoante as expectativas e influncias do mercado local. Embora as duas cidades tenham uma diferena de quase uma dcada entre os anos de sua implantao (1934, Londrina, e 1947, Maring), suas primeiras leis, normas e cdigos urbansticos datam da dcada de 1950, sendo que em Londrina se tratavam j de medidas curativas, higienistas e disciplinatrias, dados os problemas decorrentes da expanso desordenada que havia superado em poucos anos o plano inicial e o limite populacional para o qual fora projetada; enquanto em Maring, despontava um corpo normativo de tipo funcionalista, regulatrio, rgido e orientado, em grande medida, pelos mesmos interesses econmicos que ditaram a organizao inicial do plano urbano, no entanto, mais ainda inclinado aos ditames do mercado imobilirio ento em formao. Apesar das leis e cdigos da dcada de 1950 serem, por muitos, considerados os primeiros planos diretores, foi na dcada de 1960 que eles foram elaborados de fato, especificamente no ano de 1968 para as duas cidades, reiterando a ocupao urbana segundo a expanso verificada, contudo, num tom mais regulatrio, tecnocrtico e factual em Maring e menos em Londrina, assim discricionrio. So esses os tons e os sentidos dos planos diretores, perpassando vrias leis especficas, zoneamentos, cdigos etc. pela dcada de 1980, chegando dcada de 1990, quando novos planos diretores so reclamados nas duas cidades, em funo das necessidades de no apenas atualiz-los e/ou revis-los, mas de atribuir novas orientaes aos mesmos, sejam no sentido mercadolgico e econmico das novas frentes de expanso imobiliria ou em decorrncia das carncias e dos problemas urbanos, habitacionais e ambientais suscitados no perodo. Apesar de terem sido cabalmente aprovados em 1991, em Maring, e entre 1995-1998, em Londrina, os estudos e as leis que os constituem correspondem a diferentes anos, assim, representando um perodo temporal de mudanas nas normas edilcias, de uso e ocupao do solo e de expanso dos

permetros urbanos que, necessariamente, no corresponde a estes anos, contudo, esto situados num mesmo perodo do ponto de vista poltico, posterior a promulgao da CF em 1988, portanto, devedores das mudanas na poltica urbana vivenciada no pas, e da funo social da propriedade e da cidade ento enunciadas. Contudo, apesar das conquistas constitucionais, os espaos institucionais abertos participao e a operacionalizao de muitos daqueles instrumentos mais progressistas inexistiam na prtica, e as prerrogativas do direito cidade longe de corresponder realidade destes planos inclinados ao mercado imobilirio, ao gerenciamento da crise habitacional e co-administrao da escassez, que agora repousava sobre as municipalidades, em funo da descentralizao administrativa trazida em 1988. A partir dos esforos do movimento pela reforma urbana e da insero de dois artigos na CF de 1988, no captulo sobre a poltica urbana, a dcada de 1990 inicia um novo momento na histria do planejamento urbano em Londrina e em Maring. De acordo com Beloto (2006, p. 21), em Maring [...] antes mesmo que fossem regulamentados esses captulos constitucionais, seus instrumentos j estavam considerados na Lei Orgnica de Maring e na Lei do Plano Diretor de 1991, demonstrando a primazia do planejamento urbano na tentativa de influenciar a lei de uso e ocupao do solo urbano no sentido de uma distribuio equitativa e homognea, todavia, truncada posteriormente pelo legislativo que desarticulou autoritria e tecnocraticamente (CORDOVIL; RODRIGUES, 2010, p. 13-15) todas as intenes de intervenes com o fito de reduo dos preos da terra urbana, e com alteraes pontuais e graduais na legislao, que s favoreciam a expanso horizontal e a flexibilidade almejada pelo mercado imobilirio. De acordo com Beloto (2006, p. 22), o que se constatou em Maring [...] foi um procedimento de reafirmao da prtica do mercado atravs das metodologias e mtodos de planejamento que, pela sua composio, tornaram-se refns daquele, no sendo a fora tcnica da proposta legitimada pela populao, uma vez que a fragilidade participativa facilitou o rearranjo da organizao territorial nos mesmos moldes segregadores que se pratica em Maring desde a sua implantao. Em Londrina, o Plano Diretor desse perodo, apesar de ter lanado mo de expedientes tais como a regularizao fundiria para fins de habitao de interesse social, estendeu os limites do permetro em direo ao vetor de expanso imobiliria explorado pelo mercado, aumentando a os coeficientes construtivos e provendo as infraestruturas necessrias ao desenvolvimento imobilirio local (FRESCA, 2002, p. 260). Num ato de socorro ao mercado que precisava de terra urbana e de legislao favorvel, os ltimos anos dcada de 1990 foram amplamente oportunos aos negcios imobilirios, e

ao incio da legitimao da fronteira de expanso imobiliria no sentido sudoeste da cidade, sob expedientes polticos embebidos no empreendedorismo urbano, e isso tanto em Londrina como em Maring, na figura espacial da Gleba Palhano e do Novo Centro como fronteira interna de valorizao imobiliria, respectivamente. As mudanas qualitativas e institucionais aportadas aps a promulgao do Estatuto da Cidade foram enunciadas tambm nas cidades de Londrina e Maring, cujos logros encontram-se apenas formalizados em muitos instrumentos redistributivos e de gesto social da valorizao da terra, to somente mencionados nos novos planos diretores da dcada de 2000, alm das prprias instncias e canais participativos reconhecidos nesta dcada. Estas mudanas formais esto diretamente relacionadas ao Decreto Estadual N 2.581/2004, que definira que somente seriam firmados convnios de financiamento de obras e servios com os municpios que possussem os planos diretores e zoneamento em conformidade com o Estatuto da Cidade (CORDOVIL; RODRIGUES, 2010, p. 15). Os processos participativos tiveram espao a partir de 2003 em Maring e 2006 em Londrina, respectivamente quando ocorreu o 1 Congresso da Cidade de Maring e a 1 Audincia Pblica do Plano Diretor Participativo do Municpio de Londrina, com o objetivo de colher subsdios para a reviso dos planos diretores e obter e debater propostas para nortear o planejamento municipal (CORDOVIL; RODRIGUES, 2010; ANTONELLO, 2010). Incluam-se entre os participantes e representantes da sociedade civil segmentos que jamais participaram diretamente dos processos decisrios sobre uso e ocupao do solo etc. nas duas cidades, tais como: representantes e associaes de moradores, sindicatos, organizaes no governamental, entidades profissionais, empresrios, instituies de ensino, grupos tnicos e religiosos, moradores etc. Em Londrina, foram promovidos fruns e encontros em todas as cinco zonas da cidade, no intuito de preparar e sensibilizar a populao para a discusso, onde se realizavam leituras comunitrias mediante os seguintes canais de participao popular (ANTONELLO, 2010, p. 9-10): apoio mobilizao e gesto social participativa; fruns de participao popular; seminrios temticos; reunies e oficinas com pblicos dirigidos, audincias pblicas de pactuao; pr-conferncias do Plano Diretor; Conferncias Municipais do Plano Diretor;

 estratgia de comunicao e publicidade. Antonello (2010, p. 10) afirma que o resultado dos debates e discusses foi apresentado nas 459 propostas das zonas e setores organizados por eixos temticos, destinadas a compor o futuro Plano Diretor, as quais, na leitura do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Londrina (IPPUL), [...] se traduz num diagnstico da realidade municipal por unidades espaciais de planejamento (UEP), uma vez que as propostas foram formuladas com o objetivo de propor solues para os problemas vivenciados pelas regies [...] (IPPUL, 2008, p. 49). Na avaliao de Antonello (2010, p. 11):
Cabe destacar que os pressupostos previstos no Estatuto da Cidade, para garantir a participao popular em todas as fases do processo do plano diretor, foram colocados em prtica pela equipe tcnica do IPPUL, ou seja, o relatrio da leitura comunitria demonstra a cristalizao dos mecanismos e sistemas de informao, de consulta e de participao da populao no plano diretor de Londrina, o qual se pode designar de plano diretor participativo, apesar da falta de uma participao massiva da populao.

Apesar destes mecanismos para a elaborao de um planejamento participativo terem sido colocados em prtica, no se constata um avano em relao materializao destas propostas, seja em funo da desproporcionalidade do peso exercido pelos segmentos populares desfavorecidos em relao ao peso daquele que representa os interesses empresariais e imobilirios, seja em funo da articulao diferenciada que ambos possuem com as instncias pblicas (legislativo, executivo etc.), ou noutros espaos participativos, como nas oficinas preparatrias, por exemplo. Resulta uma disputa corporativista e desequilibrada nos ambientes das conferncias, onde as reivindicaes genuinamente coletivas so distorcidas ou nubladas por uma viso de mercado e cingidas pela atual poltica habitacional.5 Chega-se, inclusive, aos extremos fatos de denncias incandescerem uma das conferncias, expondo manifestas provas de corrupo e de compra e venda de zoneamentos, tal como ocorrera em dezembro de 2012, suspendendo por completo a mesma at o presente momento6. No diferente, o processo participativo em Maring, apesar das assembleias locais, plenrias temticas e comisses de acompanhamento constitudas, tendia aos interesses imobilirios e de proprietrios fundirios, pesando desfavoravelmente com relao aos instrumentos de gesto social da valorizao
Isso sem mencionarmos o fato conhecido no pas de que no basta apenas que instrumentos progressistas sejam formalizados nos planos diretores, sendo necessria ainda a elaborao de leis complementares municipais para cada instrumento, o que ainda pouco se verifica para o caso de Maring, e menos ainda para Londrina. 6 Isto , o da redao deste trabalho, jan/fev. de 2013.
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da terra e de regularizao fundiria (CORDOVIL; RODRIGUES, 2010, p. 16). Cordovil e Rodrigues (2010, p. 16) colocam que inmeras propostas progressistas foram sintetizadas nas diversas etapas do Congresso e reunidas em 95 diretrizes votadas na plenria final do evento, em 2004. Contudo, o Plano Diretor no foi aprovado nessa mesma gesto, que estava em seu ltimo ano e no conseguiu eleger sucessor. A gesto seguinte nomeou uma comisso restrita composta por tcnicos e poucos representantes da sociedade civil com formao na rea que revisou totalmente o Plano Diretor elaborado participativamente. Somente em 2006 o executivo encaminhou o texto ao legislativo que j no era mais o mesmo sistematizado no mbito do Congresso da Cidade. Tramitou rapidamente e foi aprovado na cmara municipal dos vereadores e posteriormente sancionado pelo executivo ainda em 2006. No sendo autoaplicvel, carece de leis complementares, as quais foram prontamente regulamentadas somente naquilo que tocava aos interesses imobilirios, desprezando aquelas relacionadas ao cumprimento da funo social da cidade. Passados dois anos muitas regulamentaes no haviam ainda sido implementadas, e sob presso o executivo convocou uma conferncia, cuja divulgao, data e horrio no permitiram a participao efetiva. Em indignao aos desmandos demonstrados nesta I Conferncia Pblica Municipal, muitos a abandonaram, e em reao formularam uma Ata Paralela, que foi entregue e protocolada junto ao Ministrio Pblico, denunciando vrios pontos do processo pr e durante a Conferncia (CORDOVIL; RODRIGUES, 2010, p. 17-18). A Conferncia seguiu com os remanescentes, aprovando muitas alteraes propostas, atinentes aos preceitos dos loteadores e construtores da cidade, apesar de o executivo alegar que tais acarretariam a diminuio do preo da terra urbana, o que no ocorrera de fato. Na avaliao de Cordovil e Rodrigues (2010, p. 18):
[...] a disputa foi estabelecida, pois o processo participativo para a construo da cidade de Maring no obteve o resultado almejado por muitos representantes da sociedade civil. A antiga estrutura tecnocrtica e autoritria que originou a cidade insiste em manter-se atuante, apesar dos novos direcionamentos garantidos em lei. De qualquer forma, o modelo de construo de cidade foi questionado pela primeira vez, obrigando a discutir com os diversos segmentos sociais.

Assim, consideramos pertinente o embate, os espaos deliberativos, o conflito e as vozes do dissenso que denunciam e trazem ao debate pblico a cidade real, as reais condies de vida, moradia, saneamento, infraestrutura, servios pblicos, acesso ao Estado etc. Em Maring continua atualmente uma poltica subserviente ao mercado, e em Londrina desconhecemos os rumos que sero tomados

nessa nova gesto, apesar da pouca renovao no legislativo e da inclinao demonstrada pelo executivo com relao ao mercado e ao empresariado. Consideraes finais A generalizada crtica desconstrutiva dos pressupostos do planejamento e gesto das cidades no , em nosso ver, positiva seno contribui com uma alternativa ao atual quadro apresentado pelas cidades brasileiras. Todavia, a aposta circunscrita apenas nos instrumentos e no legalismo tambm estanque e contraproducente desde um ponto de vista poltico e da construo do direito cidade, j que a evoluo dos aconteceres na cidade ensejam enfretamentos escalarmente articulados e socialmente elaborados, em cuja arena no h espaos para manipulao populista ou tecnocrtica, seja de direita ou de esquerda. As impresses que tiramos dos dois casos analisados sinalizam a urgncia de debater e refletir a respeito da dinmica do processo poltico de construo da cidade, carente de anlises e de reflexes atuais amplas e aprofundadas, onde a participao popular segue lamentavelmente desrespeitada, o mercado imobilirio aquecido e o planejamento e a gesto urbanos constrangidos. Referncias bibliogrficas: ANTONELLO, Ideni T. Expectativa do planejamento participativo no Brasil - Planos Diretores de Cidades. Actas del XI Coloquio Internacional de Geocrtica, La planificacin territorial y el urbanismo desde el dilogo y la participacin, Universidad de Buenos Aires, 2-7 de mayo de 2010. Disponvel em: http://www.filo.uba.ar/contenidos/investigacion/institutos/geo/geocritica2010/398.htm. Acessado em 10 de fev. de 2013. BARROS, Ana M. F. B.; CARVALHO, Celso S.; MONTANDON, Daniel T. O Estatuto da Cidade comentado. In: CARVALHO, Celso S.; ROSSBACH, Anaclaudia. El Estatuto de la Ciudad: un comentario. So Paulo: Ministrio das Cidades Alianza de las Ciudades, 2010. Disponvel em: http://www.citiesalliance.org/sites/citiesalliance.org/files/CA_Images/CityStatuteofBrazil_Spanish_fulltext .pdf. Acesso em 07 de fev. de 2013. BELOTO, Gislaine E. Cidade de Maring: reflexos do planejamento regulatrio. Akrpolis, Umuarama - PR, v. 14, n. 1, jan/mar 2006, p. 17-23. Disponvel em: http://revistas.unipar.br/akropolis/article/view/507. Acessado em 05 de fev. de 2013. BRASIL. Lei N 6.766/1979 (Dispe sobre o Parcelamento do Solo Urbano). Braslia: Presidncia da Repblica Casa Civil (Subchefia para Assuntos Jurdicos), 1979. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6766.htm ______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Presidncia da Repblica Casa Civil (Subchefia para Assuntos Jurdicos), 1988. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art182. ______. Lei N 9.785/1999. Braslia: Presidncia da Repblica Casa Civil (Subchefia para Assuntos Jurdicos), 1999. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9785.htm

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