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El Sistema Presupuestal
EL SISTEMA PRESUPUESTAL
La Constitución de 1991 y el Estatuto Orgáni- de todos los actores e instrumentos que ac-
co de Presupuesto, introdujeron por primera túan y se utilizan en la preparación, ejecución
vez un concepto más amplio que el de presu- y seguimiento del presupuesto, garantizando
puesto. En efecto, se dice ahora del sistema así la aplicación del principio de planeación,
presupuestal, el cual está constituido por el en aras de buscar un equilibrio entre el desa-
Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de rrollo sostenido del municipio y la estructura
Inversiones y el Presupuesto Anual del Mu- de los ingresos y gastos del ente territorial,
nicipio. Adicionalmente, la Ley 617 de 2000 con el propósito de poder definir en el futuro
otorga los elementos requeridos para sanear su real capacidad de endeudamiento, la sos-
fiscal y financieramente los municipios y la Ley tenibilidad de su deuda y el mantenimiento de
819 de 2003, muestra un nuevo ordenamien-
los gastos de funcionamiento.
to financiero dentro del marco de la respon-
sabilidad fiscal que deben observar los Muni-
Por esta razón, deben incorporarse en el pre-
cipios, tomando como herramienta básica el
supuesto los objetivos, metas, programas y
marco fiscal de mediano plazo, la cual se debe
construir tomando como base la situación fis- subprogramas, proyectos de inversión y gasto
cal del Municipio, analizada en un horizonte de público previstos en el Plan de Desarrollo y
tiempo determinado. que los mismos sean coherentes con el Plan
Financiero, el Plan Anual de Inversiones den-
Esta innovación traída por la Constitución de tro del contexto del Marco Fiscal de Mediano
1991 y el complemento de las Leyes ano- Plazo, los cuales son el resultado concertado
tadas, tiene como propósito armonizar el de los procesos de planeación que se deben
sistema presupuestal buscando la conjunción adelantar de manera objetiva y técnica.
26 El Sistema Presupuestal
Plan Operativo
Anual
de Inversiones
Presupuesto Anual
Municipal, es quien debe proponer las decisio- • Conceptuar sobre las implicaciones fiscales
nes que en materia presupuestal y financiera del Plan Financiero y el Plan Operativo Anual
adopte el municipio. de Inversiones y evaluar sus resultados.
• Proponer las metas financieras para la
Por lo tanto le corresponde participar en la
elaboración del Plan Anual de Caja - PAC.
elaboración de los elementos del Sistema Pre-
• Emitir concepto sobre los proyectos de
supuestal, y como vocero del Alcalde ante el
presupuesto de las Empresas Industriales
Concejo durante el estudio y discusión del pre-
y Comerciales del Municipio y las Socie-
supuesto, hace las veces de intermediario en-
dades de Economía Mixta con el régimen
tre el Gobierno Municipal y dicha Corporación.
de aquellas, dedicadas a actividades no
financieras, en el marco del presupuesto
1.4. El Secretario de Planeación municipal, para que sean aprobados por
Municipal el Alcalde.
Es el funcionario encargado de la función de • Emitir concepto sobre el Programa Anual
planeación en el municipio y como tal debe de Caja – PAC
establecer mecanismos de dirección, coordi- • Emitir concepto sobre la eliminación o re-
nación y monitoreo desde la formulación del ducción de apropiaciones presupuestales
Plan de Desarrollo hasta su evaluación. En siempre y cuando no amparen compromi-
materia presupuestal, debe participar, junto sos perfeccionados.
con la Secretaría de Hacienda o quien haga • Emitir concepto sobre la determinación de
sus veces, en la elaboración del Plan Anual de la cuantía de los excedentes financieros
Inversiones para consolidar la integración del de los Establecimientos Públicos y de las
sistema presupuestal. Empresas Industriales y Comerciales del
Municipio que harán parte de los recursos
1.5. El Consejo Municipal de Política Fiscal de capital del presupuesto y sobre su dis-
tribución.
Con el objeto de integrar y hacer efectivo el • Emitir concepto sobre las utilidades que
sistema presupuestal municipal, el Alcalde pue- se capitalizarán o reservarán y las que se
de conformar un órgano asesor y consultivo repartirán a los accionistas como dividen-
del gobierno municipal en materia de política dos de las Empresas Industriales y Comer-
fiscal, análogo al Consejo Superior de Política ciales y de las Sociedades de Economía
Fiscal - CONFIS - en el nivel nacional. Dicho Mixta del Orden Municipal.
Consejo estaría integrado por el Alcalde, quien • Verificar el cumplimiento de las metas se
lo presidiría, el Secretario de Hacienda o quien Superávit primario, establecido dentro del
haga sus veces, el Secretario de Planeación y Marco Fiscal de Mediano Plazo.
los demás funcionarios del área financiera que • Conceptuar sobre la capacidad de en-
designe el Alcalde. deudamiento del municipio y su corres-
El Consejo elaboraría su propio reglamento y pondiente sostenibilidad de acuerdo a lo
sus funciones en materia presupuestal, las planteado en el Marco Fiscal de Mediano
cuales podrían ser las siguientes: Plazo.
El sistema presupuestal de los entes territoriales están conformado por tres (3) elementos:
El Plan Fianciero incluido dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Operativo Anual
de Inversiones y el Presupuesto. El Presupuesto es entonces,
un elemento de Sistema Presupuestal en general.
diano Plazo, con lo cual se garantizará que se b. Como mínimo, de las vigencias futuras que se so-
ejecuten todas las partidas aprobadas en el liciten se deberá contar con apropiación del quince
presupuesto de la vigencia correspondiente. por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas
sean autorizadas;
Ahora bien, si dentro de este proceso se haya
c. Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión
en curso un proceso de contratación con lleno
nacional deberá obtenerse el concepto previo y fa-
de todos los requisitos de tipo legal y, el perfec-
vorable del Departamento Nacional de Planeación.
cionamiento de contratación correspondiente
se realice en la vigencia siguiente, el compro- La corporación de elección popular se abstendrá de otor-
miso se cancelará con el presupuesto de la gar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia
última vigencia, lo cual implica que la adminis- futura no están consignados en el Plan de Desarrollo
tración deberá realizar los ajustes presupues- respectivo y si sumados todos los compromisos que se
tales correspondientes, lo cual implica que la pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos fu-
administración empezaría de esa manera a turos de mantenimiento y/o administración, se excede su
ejecutar el presupuesto de la última vigencia. capacidad de endeudamiento.
De la misma manera, es oportuno hacer én- La autorización por parte del Confis (o quien haga
fasis en el parágrafo transitorio del artículo 8º sus veces en los entes territoriales) para comprometer
que dice: “... Lo preceptuado en este artículo empezará presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá
a regir, una vez sea culminada la siguiente transición: superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan
los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en
El treinta por ciento (30%) de las reservas del Presupuesto
que el Consejo de Gobierno previamente los declare de
General de la Nación y de las Entidades Territoriales que
importancia estratégica.
se constituyan al cierre de la vigencia fiscal del 2004 se
atenderán con cargo al presupuesto del año 2005. A su vez, En las entidades territoriales, queda prohibida la
el setenta por ciento (70%) de las reservas del Presupuesto aprobación de cualquier vigencia futura, en el último
General de la Nación y de las Entidades Territoriales que año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador,
se constituyan al cierre de la vigencia fiscal de 2005 se excepto la celebración de operaciones conexas de
atenderán con cargo al presupuesto del año 2006. crédito público”.
Para lo cual, el Gobierno Nacional y los Gobiernos Terri- De otra parte, en cuanto a la capacidad
toriales, respectivamente harán por decreto los ajustes de endeudamiento de los entes territoria-
correspondientes.” les, la precitada norma establece que la
capacidad de pago de los municipios se
Lo anterior indica que el espíritu de la nor- analizará de manera permanente durante
ma está encaminada al saneamiento fiscal toda la vigencia del crédito, tomando como
de los entes territoriales y así evitar que el
base cualquiera de los indicadores esta-
déficit fiscal de los municipios continúen cre-
blecidos por la Ley 358 en su artículo 6º.
ciendo sin ningún tipo de control financiero.
En cuanto a la figura presupuestal de vigencias Respecto a los créditos de tesorería,
futuras aplicables a los Entes Territoriales, el estos en ningún caso pueden ser uti-
artículo 12º ordena: “En las entidades territoriales, lizados de manera permanente, sólo se
las autorizaciones para comprometer vigencias futuras tomarán para financiar faltas de liquidez
serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a temporales. El artículo 15 de la Ley 819
iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis de 2003, reglamenta sobre este tema lo
territorial o el órgano que haga sus veces. siguiente: “...
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que a. Los créditos de tesorería no podrán exceder la
afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su eje- doceava de los ingresos corrientes del año fis-
cución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y cal;
el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de b. Serán pagados con recursos diferentes del
ellas siempre y cuando se cumpla que: crédito;
c . Deben ser pagados con intereses y otros cargos
a. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y financieros antes del 20 de diciembre de la
las condiciones de las mismas consulte las metas misma vigencia en que se contraten;
plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de d. No podrán contraerse en cuanto existan crédi-
que trata el artículo 1º de esta ley; tos de tesorería en mora o sobregiros.”
30 El Sistema Presupuestal
Ahora bien, en cuanto a los excedentes de por operaciones de crédito público contratadas con el
liquidez que puedan llegar a presentar las Gobierno Central Nacional o garantizadas por este.
tesorerías municipales, estos se podrán
Artículo 21. Condiciones de crédito. Las instituciones
colocar en Títulos Valores que posean una
financieras y los institutos de fomento y desarrollo
alta calificación de riesgo crediticio, o en
territorial para otorgar créditos a las entidades te-
entidades financieras que presenten una
rritoriales, exigirán el cumplimiento de las condicio-
calificación de bajo riesgo crediticio, o sen-
nes y límites que establecen la Ley 358 de 1997,
cillamente se pueden colocar en papeles
la Ley 617 de 2000 y la presente ley. Los créditos
de Deuda Pública Interna, según se esta-
concedidos a partir de la vigencia de la presente ley,
blece en el artículo 17º.
en infracción de lo dispuesto, no tendrán validez y
Sobre los créditos, la Ley 819 de 2003 las entidades territoriales beneficiarias procederán a
además expresa en algunos de sus artícu- su cancelación mediante devolución del capital, que-
los, lo siguiente: dando prohibido el pago de intereses y demás cargos
financieros al acreedor. Mientras no se produzca la
“Artículo 18: Límite a la realización de créditos
cancelación se aplicarán las restricciones estableci-
cruzados. Los Institutos de Fomento y Desarrollo o
das en la presente ley”.
las instituciones financieras de propiedad de las enti-
dades territoriales podrán realizar operaciones acti- De acuerdo con lo anterior, las Administracio-
vas de crédito con las entidades territoriales siempre nes junto con el Concejo Municipal quien tiene
y cuando lo hagan bajo los mismos parámetros que la facultad de aprobar el endeudamiento de
rigen para las entidades financieras vigiladas por la los municipios y ejercer control político, tienen
Superintendencia Bancaria. bajo su responsabilidad no permitir el sobredi-
mensionamiento de las finanzas municipales,
Artículo 19. Restricciones al apoyo de la Nación.
para que no se alcancen nuevos créditos, por
Sin perjuicio de las restricciones establecidas en
cuanto podrían llevar al municipio a alcanzar
otras normas, se prohíbe a la Nación otorgar apoyos
déficit que en el tiempo volverían al municipio
financieros directos o indirectos a las entidades te-
como no viable, con los perjuicios que una
rritoriales que no cumplan las disposiciones de la Ley
situación de esta índole conlleva.
358 de 1997 y de la presente ley. En consecuencia,
la Nación no podrá prestar recursos, cofinanciar En este orden de ideas y conforme los or-
proyectos, garantizar operaciones de crédito público dena la Ley antes analizada, el Marco Fiscal
o transferir cualquier clase de recursos, distintos de de Mediano Plazo debe comenzarse con la
los señalados en la Constitución Política”. elaboración técnica del Plan Financiero del
Artículo 20. Límites al endeudamiento por deudas Municipio, instrumento en el cual confluye de
con la Nación. Ninguna entidad territorial podrá rea- manera directa todas las políticas de orden
lizar operaciones de crédito público que aumenten su financiero que la Administración adoptará en
endeudamiento neto cuando se encuentren en mora el futuro.
de iniciarse otros, se procurará que los primeros tengan proyección será el que tradicionalmente ha uti-
garantizada la financiación hasta su culminación”. lizado la Entidad Territorial en la programación
Lo anterior significa que al cambiar el Go- presupuestal, tasas de crecimiento histórico,
bierno, este debe adecuar las cifras del presu- inflación, mínimos cuadrados, regresión, etc.
puesto dejado por su antecesor, con el nuevo Además, es muy importante tener en cuenta
Plan de Gobierno, con el propósito de que la
para el cálculo del recaudo de impuestos di-
nueva Administración pueda cumplir desde el
rectos e indirectos, los planes que se tengan
inicio, con los planes y programas ofrecidos a
para incrementar sus recursos, como es el
la comunidad.
caso de las actualizaciones catastrales, el có-
• Garantizar que la gestión financiera res- digo de rentas, el ajuste de tasas impositivas,
ponda a los procesos internos de planifi- las ampliaciones de las bases gravables, etc.
cación, a través de los cuales se definen Este mecanismo junto con las metodologías
objetivos y se diseñan mecanismos para su de proyección, entregarán a la Administración
logro. De esta manera, se obliga a que la un elemento de análisis confiable y así mismo,
administración plantee esquemas definidos se podrá demostrar gestión adicional a la que
de planeación, haciendo que se priorizen normalmente se desarrolla.
las necesidades y se pueda dar respuesta
En caso de utilizar tasas de crecimiento históri-
a las diferentes comunidades de manera
co, el ejercicio de proyección consiste en hallar
sistemática y ordenada.
la tasa promedio nominal anual de crecimiento
• Establecer los mecanismos para la produc-
de los últimos cuatro años y multiplicarla por el
ción y actualización permanente de la infor-
resultado obtenido en el último año.
mación necesaria para la toma de decisio-
nes relacionadas con el diseño y ajuste del Los resultados que se obtengan sobre posibles
Plan de desarrollo y del presupuesto. déficit o superávit futuros deberán conside-
El procedimiento para elaborar el Plan Finan- rarse para la elaboración de los planes finan-
ciero se aplica a partir de los programas y cieros, los planes de inversión y los presupues-
proyectos definidos en el Plan de Desarrollo tos de las vigencias respectivas.
o Programa de Gobierno, con la metodología
que se describe en los numerales siguientes. 3.3 Identificación de los Programas
y Proyectos
3.2 Estimación de Ingresos, Gastos y A través de la revisión del Plan de Desarrollo o
Necesidades de Financiamiento del Programa de Gobierno, se obtiene una re-
La estimación de ingresos, gastos y necesi- lación clara de los programas y proyectos que
dades de financiamiento debe efectuarse tanto deben ser ejecutados y así concretar las ca-
para la vigencia fiscal como para el periodo de racterísticas de cada uno de los términos de:
gobierno, a partir del comportamiento históri- entidad ejecutora, estado del proyecto, cober-
co de la ejecución presupuestal y de las metas tura, duración de la ejecución, identificación de
propuestas por la administración. costos y fuentes de financiamiento, asignación
inicial de recursos, etc.
Para el caso se pueden utilizar las diversas
metodologías y escenarios de calculo em- A manera de ilustración, se incluye el resumen
pleados convencionalmente, al igual que las de los programas y proyectos que pueden
desarrolladas por la Dirección de Apoyo Fiscal financiarse con base en Sistema General de
del Ministerio de Hacienda y el Departamento Participaciones (SGP) establecido en la Ley
Nacional de Planeación. El procedimiento de 715 de 2001.
El Sistema Presupuestal 33
Salud:
PRESTACIÓN DE SERVICIOS
REGIMEN SUBSIDIADO A LA POBLACIÓN POBRE EN
(SUBSIDIOS A LA DEMANDA) LO NO CUBIERTO CON SUBSIDIOS SALUD
A LA DEMANDA PÚBLICA
(SUBSIDIOS A LA OFERTA)
CONTINUIDAD AMPLIACION A departamentos,
Para municipios, Para municipios, Distritos y municipios Para
Distritos y Distritos y certificados a Departamentos,
Corregimientos Corregimientos 31 de julio distritos y
Departamentales Departamentales de 2001, que hayan municipios
asumido la prestación
del servicio de salud
(1er nivel)
• El Artículo 42 de la Ley 643 de 2001, de- monto de los ingresos corrientes del mu-
fine la de Destinación de las rentas del mo- nicipio se excluyen los recursos del SGP de
nopolio al sector salud. Esto significa, que forzosa inversión y los demás recursos que
los recursos obtenidos por los Departamen- tengan destinación específica y que no sean
tos, el Distrito Capital y Municipios, como orientados a ese sector.
producto del monopolio de juegos de suerte
• Los municipios dedicarán durante quince
y azar se destinarán para contratar con las
años, a partir de 1994, un porcentaje
empresas sociales del Estado o entidades
no inferior al uno por ciento (1%) de sus
públicas o privadas la prestación de los
ingresos, a la adquisición de áreas de im-
servicios de salud a la población vinculada o
portancia estratégica para la conservación
para la vinculación al régimen subsidiado.
de recursos hídricos que surten de agua los
• Los recursos obtenidos por concepto de acueductos municipales (Artículo 11 de la
contribución de valorización se invertirán en Ley 99 de 1993). En este caso también se
obras de interés público que se proyecten excluyen los recursos de la SGP de forzosa
por la entidad correspondiente (artículo inversión y los demás recursos con desti-
235 del Decreto 1333 de 1986). nación específica que no financien dichas
actividades.
• La sobretasa al combustible automotor
tiene destino exclusivo al Fondo de man- • Los municipios con población superior a
tenimiento y construcción de vías públicas 100.000 habitantes destinarán, mínimo,
y a financiar la construcción de proyectos una suma equivalente al uno porciento (1%)
de transporte masivo (Ley 105 de 1993, de los gastos de inversión a la capacitación
artículo 29). de sus funcionarios. Los demás municipios
podrán destinar como mínimo una suma
• El 50% del valor de las multas o penas pe- equivalente al dos porciento (2%) de dichos
cuniarias impuestas por las autoridades de gastos, (Artículo 184 de la Ley 136 de
las entidades territoriales, como sanciones 1994).
por violación a las Leyes, reglamentos, ac-
tos administrativos de carácter general en Así mismo, la Constitución Política en el Artícu-
materia ambiental, se destina a las corpo- lo 350 establece que el presupuesto de inver-
raciones autónomas regionales como parte sión no se podrá disminuir porcentualmente
de sus rentas. (Artículo 46 de la Ley 99 de con relación al año anterior. Esta disposición
se retoma en la Ley Orgánica de Presupuesto,
1993).
que señala “... el gasto público de las entidades territo-
• El impuesto a espectáculos públicos a que riales no se podrá disminuir con respecto al año anterior
se refieren la Ley 47 de 1968 y la Ley 30 y podrá ser financiado con rentas propias de la respectiva
de 1971, que corresponde al 10% del entidad territorial, estos gastos no se contabilizan con el
valor de la entrada, se destinará a la cons- SGP (Artículo 41 del Decreto 111 de 1996).”
trucción, administración, mantenimiento y
adecuación de los respectivos escenarios De igual manera y en lo que refiere a los res-
deportivos (Artículo 70 y 77 de la Ley 181 guardos Indígenas, se debe tener en cuenta
de 1995, Ley del Deporte). que el Artículo 11 de la Ley 756 de 2002
ordena que cuando en un resguardo indígena o
• En cuanto a las transferencias del sector en un punto ubicado a no más de cinco (5) kiló-
eléctrico debe tenerse en cuenta que sólo metros de la zona del resguardo indígena, se
podrán ser utilizadas en las obras previstas exploten recursos naturales no renovables, el
en el Plan de Desarrollo, con prioridad para cinco por ciento (5%) del valor de las regalías
los proyectos de saneamiento básico y me- correspondientes al departamento por esa
joramiento ambiental (Artículo 45 de la Ley explotación, y el veinte por ciento (20%) de los
99 de 1993). correspondientes al municipio, se asignarán a
• Del total de los ingresos corrientes del inversión en las zonas donde estén asentados
municipio se debe destinar al menos el 5% las comunidades indígenas y se utilizarán en
para el Fondo de Vivienda de Interés Social los términos establecidos en el artículo 15 de
(Artículo 21 de la Ley 3ª de 1991). Del la Ley 141 de 1994. –( Artículo 15. Utilización
40 El Sistema Presupuestal
por los municipios de las participaciones esta- Los municipios productores y portuarios,
blecidas en esta Ley. deben destinar el 100% de las regalías y
contribuciones en proyectos de desarrollo
Los recursos de regalías y compensaciones
municipal contenidos en el Plan de Desarrollo,
monetarias distribuidos a los municipios pro-
con prioridad en saneamiento ambiental y de
ductores y a los municipios portuarios serán
las destinadas a la construcción y ampliación
destinados en el cien por ciento (100%) a
de la estructura de los servicios de salud,
inversión en proyectos de desarrollo municipal
educación, electricidad, agua potable, alcan-
contenidas en el plan de desarrollo con priori-
tarillado y demás servicios públicos básicos
dad para aquellas dirigidas al saneamiento am-
esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el
biental y para las destinadas a la construcción
artículo 132 del Código de Minas.
y ampliación de la estructura de los servicios
de salud, educación, electricidad, agua po- Para tal efecto y mientras las entidades mu-
table, alcantarillado y demás servicios públicos nicipales no alcancen coberturas mínimas
básicos esenciales, sin perjuicio de lo estable- en los sectores señalados, asignarán por lo
cido en el artículo 132 del Código de Minas menos el 80% del total de sus regalías para
(Decreto-ley número 2655 de 1988). estos propósitos (Artículo 15 de la Ley 141
Para tal efecto y mientras las entidades mu- de 1994). Este 80% puede modificarse con
nicipales no alcancen coberturas mínimas en la autorización de la Oficina de Planeación De-
los sectores señalados asignarán por lo me- partamental, o quien haga sus veces, si han
nos el ochenta por ciento (80%) del total de alcanzado las coberturas establecidas, según
sus participaciones para estos propósitos. En lo menciona el Decreto 1747 de 1995 en el
el presupuesto anual se separará claramente Artículo 20.
los recursos provenientes de las regalías que Para los municipios que administran recursos
se destinen para los fines anteriores. de los resguardos Indígenas, la Ley 141 de
Parágrafo. Cuando el resguardo indígena sea 1994, en el Artículo 1, parágrafo 3, estable-
una entidad territorial, podrá recibir y ejecutar ce que: “…Cuando el Fondo Nacional de Regalías
los recursos directamente, en caso diferente, reciba recursos por regalías originadas en explotaciones
los recursos serán recibidos y ejecutados por en territorios indígenas que no pertenezcan a ningún
los municipios en concertación con las auto- municipio, se separará de la suma recibida la parte
ridades indígenas por el respectivo municipio, que hubiere correspondido al municipio de haber exis-
atendiendo lo establecido en el presente artí- tido éste, y se destinará a la financiación de proyectos
culo. de promoción de la minería, de protección del medio
ambiente y para proyectos regionales definidos como
3.4.2. Ingresos de Capital prioritarios en los planes de desarrollo del respectivo
departamento o territorio indígena, y que beneficien
Corresponde a los ingresos por concepto de
directamente a las comunidades que habitan el corre-
regalías, superávit fiscal, donaciones, venta de
gimiento departamental, inspección departamental o el
activos, etc.
territorio indígena donde se adelanta la explotación que
En cuanto a las regalías, la administración origina las regalías”.
municipal debe investigar la información gene-
En esta categoría de ingresos, también se
rada por la Comisión Nacional de Regalías.
deben considerar otros ingresos que por
Para lo cual, será indispensable tener en
depender de factores no manejables por el
cuenta para su cálculo, los niveles de re-
municipio son de difícil estimación, como
cursos recibidos a través del tiempo y que
es el caso de los rendimientos financieros,
estos seguramente pueden ir disminuyendo
venta de activos y excedentes o utilidades de
en la medida que los recursos naturales se
entidades descentralizadas.
van acabando. La Ley 863 de 2003 ordena
que de el valor de las regalías, se descontará Igualmente, cuando se tengan programas o
el 5% que serán girados directamente al proyectos a ejecutar con recursos de cofinan-
FONPET, por lo cual se debe tener en cuenta ciación nacional, deberán tenerse en cuenta
este menor valor al momento de realizar las las destinaciones y condiciones establecidas
proyecciones respectivas. en los convenios suscritos para lo pertinente
El Sistema Presupuestal 41
2. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - DIRECCIÓN DE APOYO FISCAL. Guía Metodológica para la elaboración
del Marco Fiscal de Mediano Plazo en Entidades Teritoriales. 2004
42 El Sistema Presupuestal
rencias de ley, entre otras. Es necesario tener En este tópico, la proyección se debe realizar
en cuenta estos pasivos porque dificultan la tomando como punto de referencia el valor de
maniobrabilidad financiera, generan grandes los salarios, las contribuciones parafiscales y de
problemas de tipo económico (sobrecostos) y seguridad social, e incrementando año a año es-
jurídicos (embargos) y restan credibilidad ante tos valores con la proyección que hace el Banco
los acreedores y proveedores. de la República sobre la inflación esperada. Esta
metodología no significa que los incrementos
Por ello, es necesario que los entes se fijen
de los sueldos serán los proyectados, sino que
la meta de atender este tipo de obligacio-
cada año solo el Gobierno Nacional indicará el
nes en un período corto dependiendo de su
nivel de incremento que autoriza para los em-
monto. Una manera de hacerlo consiste en
pleados públicos. Se deberá tener en cuenta
programar en el presupuesto de la vigencia
el régimen de cesantías de los empleados, es
siguiente al menos una cuarta parte o más, de
decir, si son retroactivos o anualizados.
las cuentas pendientes de pago acumuladas
en los años anteriores, de modo que se logre Gastos Generales: Estos gastos pueden ser
su saneamiento en un período no superior a proyectados en el horizonte contemplado, de
4 años, partiendo de la información que debe acuerdo al comportamiento histórico obser-
ser suministrada por los Estados Financieros vado e incrementado cada año con el nivel de
depurados, como lo ordena la Ley 716 de inflación esperado.
2001. De esta forma el ente territorial podrá
Transferencias: El cálculo de las transferen-
programar mejor sus nuevos gastos de acuer-
cias a los Concejos Municipales, Contralorías y
do a los ingresos esperados y a los pasivos de
Personerías, deben observar los ordenado por
vigencias anteriores por atender.
las Leyes 617 de 2000 y 716 de 2001.
Se trata entonces de determinar de manera
De igual manera, hay que tener especial cuida-
exacta el monto total de los pasivos y que para
do con el cálculo de la nómina de pensionados
facilitar su manejo, este debe ser desagregado
y los bonos pensionales, por cuanto se debe
entre los pasivos que correspondan a inversión
prever en el tiempo las erogaciones que se
y a funcionamiento, con el propósito fundamen-
deben realizar por este concepto.
tal de analizar sus fuentes iniciales de finan-
ciación. Posteriormente, se deben clasificar 3.4.6. Servicio de la Deuda
las deudas de acuerdo a su concepto y se les
dará prioridad de pago a aquellas que tengan Se deben analizar los contratos de empréstito,
una mayor incidencia social, como son los pasi- para calcular el pago de intereses y capital du-
vos pensionales, los prestacionales, etc. rante el tiempo previamente concertado.
Por ello, se debe estudiar la incidencia de di- 3.4.10. Servicio de la Deuda Nueva
cho nivel de endeudamiento sobre la situación Corresponde a la suma de los intereses y
financiera presente y futura de la entidad y amortizaciones que generarán en cada año
compararlos con los que se obtendrían al los nuevos créditos que puede contratar la
aplicar la metodología de cálculo que aquí se Entidad Territorial, enmarcado todo dentro del
propone, para tener elementos de análisis ordenamiento establecido en la Ley 358 de
1997, Ley 795 de 2003 y Ley 819 de 2003,
enfocados a garantizar la sostenibilidad de la
en especial acordes con las metas de Superá-
deuda a través del tiempo. vit Primario que se hayan planeado.
sectores que lo conforman con sus respec- Para orientar la acción sectorial se incluyen
tivos programas y/o subprogramas, por cuan- tres metas anuales por sector, claras, cuanti-
to éstos están limitados según lo dispuesto en ficables y medibles, que servirán de base para
la Ley 715 de 2001. realizar la evaluación de los resultados de la
inversión y que deben derivarse de las metas
La desagregación de la información general
del Plan de Desarrollo.
en proyectos se propone como un anexo al
proyecto de acuerdo de presupuesto munici- Este formato puede ser elaborado por sector
pal, según los programas y/o subprogramas tanto para el área urbana, como para la rural.
por sectores - Forma 2. Ver Forma 2
El POAI debe ser aprobado por el Confis del Municipio o por el Consejo de Gobierno,
antes de ser incorporado al presupuesto anual.
Una vez aprobado el presupuesto con el POAI incorporado en él,
será la base para que el Alcalde fije un plan de acción,
para el desarrollo y evaluación de los responsables de su gestión.
los indicadores financieros exigidos por la Ley demostrar la sostenibilidad de la deuda, para
358 de 1997 y la Ley 819 de 2003 para cada una de las vigencias proyectadas.
Para desarrollar el Modelo de Marco Fiscal y 2004 y se hallan las variaciones en cada uno
preparado por A.R.D. Colombia y anexo en de los años analizados.
el CD adjunto, se inicia introduciendo la infor-
Finalmente, se realiza el primer proyecto de
mación solicitada en el Cuadro Nº 1 denomi-
presupuesto para el año 2006, utilizando
nado Análisis de la Ejecución Presupuestal de
como único parámetro la tasa de inflación es-
Ingresos Municipales Años 2003 – 2005. En
timada. Estos parámetros podrán ser cambia-
este Cuadro se parte del presupuesto inicial
dos de acuerdo a los requerimientos de cada
de ingresos aprobado por los Concejos Mu-
municipio.
nicipales, luego se analizan las adiciones y re-
ducciones realizadas, para llegar a obtener el El usuario deberá incorporar de manera man-
presupuesto definitivo de la vigencia. ual el presupuesto inicial de la vigencia 2005,
las modificaciones realizadas, los recaudos
La siguiente columna hace referencia a los
hasta el mes en que se haga el corte respec-
recaudos obtenidos hasta el mes objeto del
tivo y las ejecuciones de las vigencias 2003 y
análisis, información que será la base fun-
2004. El presupuesto definitivo, las variaciones
damental para poder determinar el recaudo
anuales y el proyecto de presupuesto para el
final proyectado al que se llegará al finalizar
año 2006, se calcula de manera automática.
la actual vigencia, con el correspondiente
Cabe anotar, que las sumas parciales por con-
porcentaje de ejecución. Las otras columnas
ceptos del ingreso, también están formuladas
hacen referencia al recaudo efectivo de las
y se calculan de forma instantánea.
rentas correspondientes a las vigencias 2003
CUADRO N° 1
ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE INGRESOS MUNICIPALES
AÑO 2003 - 2005
CUADRO N° 2
ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE GASTOS MUNICIPALES
AÑO 2003 - 2005
Con esta información, el sistema calcula auto- Es de anotar que se tomaron solo las tasas
máticamente la columna (3) del cuadro Nº de inflación para la proyección, pero el usuario
3. Proyección de los Ingresos Municipales. podrá cambiar la metodología de cálculo y el
Período 2006 – 2015, los hiper-vínculos es- programa realizará las operaciones de manera
tablecidos en este Cuadro, hace que se tome automática. Si se opta por no considerar las
como variable inicial la proyección de los recau- tasas de inflación, solo será necesario que se
dos estimados por cada concepto del ingreso incorpore manualmente la información corres-
para la vigencia del 2005 y se indexan por las pondiente a los recursos del crédito en el caso
tasas de inflación proyectadas para cada año en que se tengan desembolsos en el período
objeto de la proyección, obteniendo los presu- respectivo. Además, también se deberán re-
puestos estimados para cada vigencia hasta el gistrar de las variables de proyección.
año 2015.
CUADRO N° 3
PROYECCIÓN DE INGRESOS MUNICIPALES
AÑO 2006 - 2015
Concepto Recaudo Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc.
Proyec. a Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009 Año 2010 Año 2011 Año 2012 Año ... Año 2015
Dic. 2005
CUADRO N° 4
PROYECCIÓN DE GASTOS MUNICIPALES
AÑO 2006 - 2015
Concepto Recaudo Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc.
Proyec. a Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009 Año 2010 Año 2011 Año 2012 Año ... Año 2015
Dic. 2005
El Sistema Presupuestal 53
CUADRO N° 5
MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO - SUPERÁVIT PRIMARIO-
SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
PERÍODO 2006 - 2015
Concepto Ppto. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc. Proyecc.
Proyec. a Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009 Año 2010 Año 2011 Año 2012 Año ... Año 2015
Dic. 2005
Déficit o Superávit
Primario
Déficit o Superávit
Primario/Intereses
Intereses/Ahorro
Operacional
Dueda/Ingresos
Corrientes
La única información que debe ser incorpo- En síntesis, este instrumento será de gran
rada de manera manual, son los porcentajes ayuda para las administraciones municipales,
establecidos por la Ley como de destinación independientemente al cumplimiento de la Ley,
específica. La demás información se migra porque les indicará las medidas que deben
automáticamente de los otros Cuadros, para tomar de manera oportuna para ajustar finan-
obtener de manera simultánea el índice a apli- cieramente los entes territoriales y hacerlos
car y el porcentaje definitivo obtenido. sostenibles y viables.