Derecho Administrativo II

Tema 1

TEMA 1 LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

1.Generalidad de los problemas organizatorios............................................................... 2 1.1.Aspectos no jurdicos de la organizacin................................................................ 2 1.2.Aspectos jurdicos.............................................................................................. 2 2.La teora del rgano................................................................................................. 2 3.Peculiaridades de la organizacin administrativa.......................................................... 3 4.Clases de rganos................................................................................................... 3 4.1.Segn el mbito territorial de la Administracin..................................................... 3 4.2.Segn la composicin......................................................................................... 3 4.3.Segn las competencias...................................................................................... 3 4.4.Segn las funciones........................................................................................... 3 5.La competencia....................................................................................................... 4 5.1.Caracteres........................................................................................................ 4 5.1.1La obligacin de su ejercicio............................................................................ 4 5.1.2La asignacin de potestades............................................................................ 4 5.1.3Las competencias son del rgano y no de la persona.......................................... 4 5.1.4Indisponibilidad............................................................................................. 4 5.2.Clases.............................................................................................................. 5 5.2.1Competencias territoriales.............................................................................. 5 5.2.2Materiales.................................................................................................... 6 5.2.3Jerrquicas................................................................................................... 6 6.La jerarqua............................................................................................................ 6 6.1.Caracteres........................................................................................................ 6 6.2.Consecuencias................................................................................................... 6 7.Otras tcnicas de reconduccin a la unidad................................................................. 7 7.1.La resolucin de conflictos................................................................................... 7 7.2.Comunicacin entre rganos................................................................................ 7 7.3.rganos coordinadores....................................................................................... 8 7.4.La tutela........................................................................................................... 8 7.5.Conflictos constitucionales................................................................................... 8 8.La descentralizacin y la desconcentracin.................................................................. 9 8.1.La descentralizacin........................................................................................... 9 8.2.La desconcentracin........................................................................................... 9

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1.Generalidad de los problemas organizatorios

1.1.Aspectos no jurdicos de la organizacin
Siempre que nos encontramos con un conjunto de medios, personales y materiales, puestos al servicio de un fin, ser necesaria una distribucin de cometidos y funciones entre las distintas personas fsicas, y una asignacin a algunas personas de la organizacin de determinados poderes e instrumentos materiales y, adems, tambin quiz jurdicos. Es decir, que ser necesaria una divisin del trabajo, que tanto se puede referir al establecimiento de una cadena de montajes en una fbrica como la distribucin de cometidos en el seno de una unidad administrativa. La organizacin es imprescindible para ser eficaz y alcanzar los fines propuestos.

1.2.Aspectos jurdicos
Los aspectos jurdicos surgen en la vertiente externa de la organizacin; cuando se quiere dar unidad al conjunto y se quieren localizar centros de decisin que obliguen a la totalidad de la organizacin. La Administracin tiene que estar organizada mediante medios jurdicos porque su actividad es jurdica (no tiene potestades originarias). Para facilitar la gestin de determinadas parcelas de la actuacin administrativa, recurre a su personificacin. Dentro de una persona jurdica habrn elementos que podrn actuar hacia fuera por y para la empresa. Por ello es necesaria una distribucin estable de funciones adjudicndoselas a personas fsicas que aparecen, por una parte en relacin de servicio con la persona total, y por otra entran en relaciones externas con sujetos ajenos a la organizacin (apoderados, administradores, gerentes, ...).

2.La teora del rgano

La teora del rgano surge en el Derecho cannico. ste surge en el mundo catico de las relaciones personalistas feudales y va a permitir que se sustantivicen determinados cargos con independencia de sus sucesivos titulares; es decir, diferencia entre el puesto (permanente) y la persona que lo ocupa (transitoria). La silla (sede) deja de ser un objeto apropiable por el titular de ese cargo. Los canonistas hacen abstraccin de la persona y crean la figura de la Sede, susceptible de perpetuarse como elemento estable de la organizacin, y que puede estar vacante sin que se extinga, aunque desaparezca transitoriamente la persona que la ocupaba. Los iusnaturalistas y organicistas tratan de justificar estas soluciones comparndolas con las caractersticas de la persona humana (la persona se sirve de sus extremidades, por ejemplo, para realizar determinadas operaciones sin que estos rganos tengan sustantividad por si, permaneciendo integradas en la persona, formando parte de la misma). Esta teora del rgano se traslada a la organizacin administrativa, separando el puesto de la persona que lo ocupa (el cargo de Rector de la Universidad es independiente de las 2/10

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personas fsicas que sucesivamente lo ocupen; lo mismo con una alcalda). As, los rganos se consideran como aquellos centros permanentes de decisin servidos por personas fsicas. Legalmente se consideran rganos a aquellas unidades administrativas a las que se atribuyen funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros o cuya actuacin tenga carcter preceptivo (art. 5.2 LOFAGE1).

3.Peculiaridades de la organizacin administrativa

Si no existe una organizacin jurdica legtima no puede haber una actuacin administrativa vlida. Sera imposible para la Administracin ejercer unos poderes si previamente no han sido distribuidos ni asignados. La organizacin es, en el campo de la Administracin, eminentemente jurdica. La Administracin no es autnoma, se configura precisamente como quieren los titulares de los poderes soberanos. De aqu que los cargos ms altos de la organizacin del Estado vengan prefijados incluso por los textos de las Constituciones.

4.Clases de rganos
4.1.Segn el mbito territorial de la Administracin
Tratndose de la AGE y de las CC. AA., los rganos pueden ser centrales o perifricos; en el campo de la Administracin local, provinciales y municipales. CENTRALES Extienden su competencia a todo el mbito territorial de la Administracin. Consejo de ministros; conseller; alcalde de Madrid,... PERIFRICOS Extienden la competencia slo a una parte del territorio. Delegado del Gobierno en la Comunidad Valenciana (perifrico de la AGE),...

4.2.Segn la composicin
UNIPERSONALES Su titular es una persona fsica. COLEGIADOS Lo integran una pluralidad de personas fsicas.

4.3.Segn las competencias

GENERALES mbito amplio. Ministerio, Pleno,..... ESPECIALES Muy determinadas. Direccin General,.....

4.4.Segn las funciones

ACTIVOS Toman decisiones y las ejecutan. Alcalda 3/10

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DELIBERANTES Toman decisiones pero no ejecutan. Pleno CONSULTIVOS Emiten informes o dictmenes. Comisiones informativas

5.La competencia
Es la funcin o conjunto de funciones adjudicadas a un rgano. Competencias administrativas, sern las que corresponden a los distintos rganos de la Administracin. La distribucin de funciones (dadas por la norma) y la propia determinacin de la competencia est imbuida por las preocupaciones de eficacia y de racionalidad; pero tiene igualmente una destacada trascendencia jurdica en cuanto que slo la previa y legtima asignacin de competencias a un rgano da validez a sus actuaciones. (El ordenamiento jurdico sanciona con nulidad absoluta las actuaciones de un rgano manifiestamente incompetente; esas actuaciones estarn viciadas desde el punto de vista del Derecho y pueden ser anuladas a instancia de los particulares).

5.1.Caracteres
5.1.1La obligacin de su ejercicio Las funciones se asignan para que se cumplan, y debern cumplirse siempre (no ahora s y ahora no). Para el ejercicio de las competencias se necesitar que se den las condiciones de hechos necesarias, pero una vez producidas es preciso que se pongan en funcionamiento, aunque queda un mbito de discrecionalidad en la graduacin de la intensidad del ejercicio y en la apreciacin de la oportunidad de las medidas. 5.1.2La asignacin de potestades La distribucin de competencias se asigna atendiendo a su importancia, a centros decrecientes de poder. La distribucin de funciones implica el ejercicio de potestades administrativas, pero ello no supone que siempre deban emplearse. 5.1.3Las competencias son del rgano y no de la persona Quien tiene competencias no es la persona fsica en cuanto tal, sino el rgano al cual se sirve. 5.1.4Indisponibilidad Las competencias son indisponibles por parte de sus titulares, es decir, no puede renunciarse a las competencias. La LRJ-PAC (art. 122) dice que la competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin o avocacin. Los rganos no pueden modificar sus propias competencias. La diferencia entre indisponibilidad y discrecionalidad es que en sta ltima cabe la renuncia.

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Sin embargo, existen algunas excepciones al sistema de indisponibilidad de las competencias: la delegacin y la avocacin. Otras tcnicas como la encomienda de gestin, la delegacin de firma y la suplencia nicamente comportan alteracin de los elementos determinantes del ejercicio de la competencia. Delegacin: transmisin provisional del ejercicio de competencias a otros rganos administrativos de la misma Administracin, an cuando no sean jerrquicamente dependientes, o a las entidades de derecho pblico vinculadas o dependientes de las correspondientes AAPP. El titular de la competencia sigue siendo el rgano delegante. Cuando las resoluciones administrativas se adoptan por delegacin deber indicarse expresamente esta circunstancia. Se precisa que la delegacin se publique en los Boletines o Diarios oficiales dependiendo de la Administracin a que pertenezca el rgano delegante y el mbito territorial de su competencia. Avocacin: lo contrario de la delegacin. Los rganos superiores pueden atraer para s el conocimiento de un asunto cuya resolucin corresponda ordinariamente o por delegacin a sus rganos administrativos inferiores. Cuando se hubieren delegado competencias en rganos no jerrquicamente dependientes, la avocacin nicamente puede efectuarla el rgano delegante. Encomienda de gestin: encargar la realizacin de actividades de carcter material, tcnica o de servicios entre rganos o Entidades de Derecho pblico de la misma o de distinta Administracin. El rgano o Entidad encomendante retiene la responsabilidad de dictar las resoluciones que den soporte jurdico a la actividad encomendada. Delegacin de firma: es una modalidad de la delegacin de competencia. Los rganos superiores ceden el poder de firmar que ostentan en rganos o unidades administrativas dependientes. En las resoluciones y actos que se firmen por delegacin se har constar esas circunstancias. En las resoluciones de carcter sancionador queda excluida tal posibilidad!!! Suplencia: tampoco implica modificacin de la competencia. Es un supuesto de sustitucin temporal en el que el titular del rgano es suplido por razn de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el rgano competente.

5.2.Clases
Las competencias pueden ser asignadas con criterios territoriales, materiales o jerrquicos. 5.2.1Competencias territoriales Son aquellas que limitan el mbito de actuacin de un rgano en funcin del territorio (un Subdelegado del Gobierno tiene competencia sobre una provincia; un Ministerio sobre todo el territorio nacional). Podemos establecer en la clasificacin territorial dos grandes bloques: Competencias centrales 5/10

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Competencias perifricas: son normalmente de mbito provincial, pero tambin de mbito infraprovincial o supraprovincial. Ahora deben incorporarse las correspondientes a las CC.AA.

5.2.2Materiales Las competencias pueden ser: Generales: en cuanto que asignan funciones amplias, relativamente indeterminadas a un rgano (Consejo de Ministros), o Especiales: si asignan cometidos singulares y especficos, una materia concreta (Direcciones Generales). 5.2.3Jerrquicas Los superiores tienen competencias que priman sobre las de los inferiores. Esta competencia jerrquica normalmente es exclusiva, es decir, slo corresponde a un rgano.

6.La jerarqua
La jerarqua administrativa es la ordenacin gradual y vertical de las competencias. Tiene su origen en la organizacin eclesial, ya que jerarqua significa gobierno de las cosas sagradas. La iglesia instaura primero este sistema de distribucin de competencias de acuerdo con un orden descendente; despus pasa a la organizacin militar y, por fin, a la organizacin administrativa civil.

6.1.Caracteres
a) Se precisa la existencia de una pluralidad de rganos (con un solo rgano no podemos hablar de jerarqua). b) Una identidad de cometidos y competencias en razn de la materia, comn para todos los rganos, puesto que si cada uno de ellos tuviese cometidos distintos que no guardasen relacin entre s, el establecimiento de una jerarqua carecera de sentido. c) Estos rganos asumen responsabilidades especficas; hay una divisin de trabajo y de funciones entre los distintos rganos jerarquizados. d) Los rganos jerarquizados estn subordinados unos a otros con arreglo a una escala que va de mayor a menor.

6.2.Consecuencias
La jerarqua es una tcnica organizatoria cuya mayor trascendencia es el mantenimiento de la unidad en el sistema orgnico. Se consigue as una unidad de direccin que permite a los rganos superiores: 1. dictar normas e instrucciones de obligado cumplimiento para los inferiores 2. orientar en casos concretos las conductas de los rganos inferiores obligando a stos por el deber de obediencia a acatar las rdenes y mandatos concretos.

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La jerarqua garantiza a los titulares de los puestos orgnicamente ms elevados posibilidades de vigilancia de las actuaciones de los inferiores, inspeccionando su conducta, haciendo efectivas las responsabilidades y resolviendo los recursos planteados frente a los actos de estos rganos (fundamento del recurso de alzada). El superior jerrquico conoce y resuelve de las reclamaciones presentadas frente a los actos y resoluciones del que est por debajo de l en la escala orgnica.

7.Otras tcnicas de reconduccin a la unidad

En la Administracin existen rganos que no estn vinculados entre s con relaciones jerrquicas. Surge aqu el problema de la unidad administrativa para las relaciones no jerarquizadas. Y para resolverlo, habr que recurrir a ciertas tcnicas e instrumentos complementarios de la jerarqua. La unificacin de las tareas administrativas es el primer problema organizatorio de nuestro tiempo, que se enfrenta con una Administracin expansiva, multidiversificada y omnipresente.

7.1.La resolucin de conflictos

Conforme a la LRJ-PAC los conflictos de atribuciones slo podrn suscitarse entre rganos de una misma Administracin no relacionados jerrquicamente, y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento. Tanto la LG como los Estatutos de Autonoma atribuyen al Presidente del Gobierno o Presidente de la Comunidad la resolucin de los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios o Consejeras. Los conflictos pueden ser: Positivos cuando dos autoridades entienden que son competentes para conocer de un mismo asunto o Negativos cuando ninguna de las dos autoridades se considera competente para conocer de la cuestin conflictiva. Cuando el conflicto afecta a rganos centrales estatales y rganos autonmicos, su conocimiento corresponde al Tribunal Constitucional a travs del conflicto de competencias, incluyendo los conflictos entre CC. AA. Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados o Tribunales y la Administracin son resueltos por el Tribunal de Conflictos de Jurisdiccin. Este Tribunal est formado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidir, y por cinco vocales.

7.2.Comunicacin entre rganos

La LRJ-PAC prev que la comunicacin entre los rganos de una misma Administracin se efectuar siempre directamente, sin traslados ni reproducciones a travs de unidades intermedias.

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7.3.rganos coordinadores
Se intenta la coordinacin a travs de ciertos rganos especialmente configurados. Estos rganos pueden ser unipersonales, como es el caso del presidente del Gobierno y de los Subdelegados del Gobierno, que a escala nacional o provincial representan la unidad de la Administracin. Pero lo normal es que se arbitren rganos colegiados en los que haya representacin de los diferentes sectores de la Administracin. Tal es el caso del Consejo de Ministros, rgano colegiado por excelencia y superior en el seno de la Administracin, y del que forman parte todos los Ministros.

7.4.La tutela
Una tcnica importante para reconducir a la unidad al complejo de Administraciones pblicas es la tutela. El supuesto tpico de la tutela se refiere a relaciones entre la Administracin directa del Estado y la Administracin descentralizada. (Vigilancia). La puesta en marcha de las distintas CC. AA., ha trasladado a las mismas el ejercicio de tutela sobre las Corporaciones locales, si bien debe observarse que estos controles han desaparecido prcticamente al aplicarse los principios Constitucin. La tutela se diferencia de la jerarqua en que no existen aqu relaciones de subordinacin, el mbito de la tutela es limitado, su existencia no se presume, origina vnculos menos estrechos, no implica deber de obediencia y, salvo excepciones, puede dar lugar a que el tutelado reaccione contra los actos del tutelante impugnando sus actuaciones ente los Tribunales, lo que no sucede en las relaciones de jerarqua. La tutela se manifiesta, por lo general, a travs de aprobaciones, autorizaciones o suspensiones de los actos tutelados (no de rdenes). de autonoma incluidos en la

7.5.Conflictos constitucionales
La competencia para dirimir los conflictos constitucionales corresponde al Tribunal Constitucional y pueden afectar: A las relaciones Estado-CC. AA.: estn legitimados para plantear el recurso ante el Tribunal los rganos superiores de las Comunidades: Parlamento o Gobierno, segn los Estatutos, y por parte del Estado, el Presidente del Gobierno. A las CC. AA. entre s. A los rganos constitucionales del Estado y A la defensa de la autonoma local: la legitimacin la ejercen los municipios y provincias en los trminos que establezca la Ley.

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8.La descentralizacin y la desconcentracin

8.1.La descentralizacin
Es una solucin organizatoria que pretende una mayor eficacia en el desempeo de las funciones administrativas. Se da entre personas jurdicas diferentes. El prototipo de los entes descentralizados son los entes de la descentralizacin territorial, las Corporaciones locales, Ayuntamientos y Diputaciones. Otros tipos de entes son los entes sectoriales corporativos, como por ejemplo, los Colegios profesionales y las Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin, que estn integrados y autoadministrados por los propios interesados. Esta es una descentralizacin funcional. La descentralizacin funcional constituye un principio organizativo fundamental en la AGE.

8.2.La desconcentracin
La desconcentracin no crea entes, no personifica, sino que implica el traslado de competencias de unos rganos superiores a otros inferiores, fundamentalmente de carcter perifrico. Se pretende no recargar el peso de la gestin en el centro y aligerar cometidos de los rganos centrales, traspasndolos a aqullos que operan en mbitos territoriales ms reducidos, por entenderse que stos tienen mayor inmediacin con los usuarios de los servicios con los administrados. Mientras que la descentralizacin se produce a favor de entes, a favor de personas jurdicas, la desconcentracin se produce a favor de rganos. La desconcentracin supone, a diferencia de la delegacin, una modificacin estable de las competencias, ya que a partir de la desconcentracin la titularidad y el ejercicio de las mismas son ejercidas como propias por el rgano desconcentrado. (La delegacin es transitoria). La desconcentracin tiene trascendencia normativa, pero a diferencia de la delegacin, no proviene necesariamente de quien tena previamente las competencias. En materia de recursos cuando se delega no cabe recurso ordinario ante el delegante por los actos del delegado, sino ante el superior del delegante; cuando se desconcentra puede el desconcentrante, si era el superior jerrquico, conocer de dicho recurso.

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LOFAGE, art. 5. Disposiciones generales. La organizacin administrativa. rganos 1. Los rganos de la Administracin General del Estado y de sus Organismos pblicos se crean,
modifican y suprimen conforme a lo establecido en la presente Ley. 2. Tendrn la consideracin de rganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo.

administrativos.

LRJ-PAC, art. 12. De los rganos de las Administraciones Pblicas. Principios generales y competencia. Competencia.
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1. La competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos administrativos que

la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin o avocacin, cuando se efecten en los trminos previstos en sta u otras leyes. La encomienda de gestin, la delegacin de firma y la suplencia no suponen alteracin de la titularidad de la competencia, aunque s de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevn.

2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los rganos administrativos podrn

ser desconcentradas en otros jerrquicamente dependientes de aqullos en los trminos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribucin de competencias. 3. Si alguna disposicin atribuye competencia a una Administracin, sin especificar el rgano que debe ejercerla, se entender que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los rganos inferiores competentes por razn de la materia y del territorio, y, de existir varios de stos, al superior jerrquico comn.