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Sobre a Crise do Estado de Bem-Estar: Retrao, Transformao Fustica ou o Qu?

Celia Lessa Kerstenetzky


Professora titular do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense (UFF), pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e diretora do Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (CEDE). E-mail: celiakersten@gmail.com

INTRODUO

onquanto o problema de se haveria ou no uma crise do estado de bem-estar tenha estimulado um conjunto expressivo de contribuies, o retorno a ele se justifica por pelo menos duas razes. Em primeiro lugar, a necessidade de sistematizar essas contribuies; em segundo lugar, a importncia de se avanar a partir da constatao de uma crise ou no crise em direo a outros dilemas que se apresentem. Neste artigo, tentaremos, pois, sistematizar a questo de se o estado de bem-estar estaria em crise visando, em ltima instncia, o horizonte mais amplo de transformao do mesmo. Esse exame dependente, como natural, de definies operacionais de welfare state e crise. Para fins deste artigo, definiremos o welfare state como um conjunto de intervenes pblicas visando promoo de bem-estar e envolvendo (algum grau de) redistribuio de renda. A definio de crise mais problemtica, tendo variado substancialmente no debate pblico das ltimas dcadas. Enquanto algumas definies rapidamente perderam credibilidade, como as que anunciavam j nos anos 1970 o fim iminente do estado de bem-estar por conta de constitutivas contradies internas, agudizadas por seu crescimento incontido, outras, evocando noes mais vagas de problemas crnicos e em larga escala, parecem resistir melhor. Na realidade, a doutrina um tanto paradoxal de um estado de crise permanente remonta aos anos dourados de expanso do

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 55, no 2, 2012, pp. 447 a 485.

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welfare state, quando argumentos conservadores advertiam sobre os efeitos econmicos deletrios da interveno social estatal. Porm, nunca antes como crescentemente nas trs ltimas dcadas esses argumentos ganharam tanta ressonncia. O objetivo preliminar deste artigo examinar o gro de verdade na proposio de uma crise do estado de bem-estar. Aps uma breve discusso sobre possveis significados de crise, na primeira seo, tal exame empreendido tomando por base um conjunto de indicadores quantitativos e qualitativo-quantitativos normalmente associados presena de um welfare state, na seo seguinte. Essa primeira aproximao fornece uma base razoavelmente slida para refutarmos a tese de crise, iminente ou crnica. Todavia, inegavelmente algo aconteceu nas dcadas recentes. A terceira seo estuda ento um fenmeno relativamente diferente de crise: mudana. Nela, observaremos e avaliaremos as presses sentidas e as transformaes ocorridas, que implicaram, um tanto contraditoriamente, privatizao da proviso de bem-estar e expanso da interveno pblica. Resta saber se as mudanas negociaram a alma do estado de bem-estar a transformao fustica a que se refere o ttulo no sentido de nossa definio anterior: interveno pblica promotora de bem-estar via redistribuio. Este o tema da quarta seo. A ltima seo conclui o artigo com a observao de que se o fantasma da crise est de certo modo afastado no sentido de terem as instituies do welfare state sido absorvidas como um aspecto permanente do ambiente socioeconmico das sociedades contemporneas ainda necessrio conhecer o impacto das transformaes sobre a capacidade do estado de bem-estar seguir promovendo redistribuio e suas instituies seguirem pertencendo ao domnio pblico.

CRISE?
Segundo Pierson (1998), possvel atribuir quatro significados noo de crise: situao de perturbao causada por um choque externo (1), manifestao de uma contradio de longo prazo (2), momento dramtico que precede a superao de uma situao (3) ou qualquer problema em larga escala e duradouro (4). A tese de um choque externo (1) causado pela crise do petrleo teve alguma aceitao durante os anos 1970, porm, as teses mais difundidas nos anos 1970 e 1980 privilegiaram o significado de crise como mani-

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festao de uma contradio de longo prazo (2), tendo sido defendidas seja por autores neomarxistas seja pela chamada nova direita. O diagnstico, esquerda, de uma crise do Estado resultante de contradio interna a sua concepo (representar uma classe e seus interesses e buscar legitimidade na classe antpoda e atender seus interesses) [OConnor, 1973], e o diagnstico, direita, de um excesso de demandas sobre o Estado causadas pelas expectativas criadas pela democracia (Crozier et alii, 1975), apontavam ambos para a iminncia de transformaes estruturais disparadas pelo desequilbrio nas finanas pblicas e que culminariam no fim do estado de bem-estar (Pierson, 1998). As previses de um fim iminente do welfare state no se materializariam. Evidncias de uma crise contingente, causada por um choque externo, foram mais convincentes. Os dois choques do petrleo da dcada de 1970 e mais uma srie de transformaes econmicas que os acompanharam1 contriburam para reduzir o nvel de atividade econmica e, finalmente, mergulhar vrios pases em uma recesso importante e nveis de desemprego inditos no ps-guerra. As vrias titularidades2 proteo social estavam asseguradas; honr-las, diante de uma receita pblica que se contraa junto com o nvel de atividade, significou dficits e dvidas pblicas que agravaram o quadro econmico. Pode este quadro ser caracterizado como uma crise do welfare state? A causa material foi econmica, no social ou poltica, diferentemente do previsto nas duas verses de contradio de longo prazo. Pode-se, todavia, objetar que, mesmo no tendo sido o agente causador da crise econmica (cuja fonte externa claramente identificvel), o estado de bem-estar teria contribudo para acentu-la e, ao faz-lo, provocar sua prpria crise financeira uma situao insustentvel que tem de ser descontinuada (3). A evidncia, contudo, que a crise de financiamento como situao que tem que ser descontinuada no ocorreu: o gasto social seguiu trajetria ascendente a despeito da crise econmica (voltaremos anlise da evidncia na prxima seo). Com um produto estagnado ou mesmo decrescente, o crescimento do gasto social foi sustentado em parte custa de uma reduo em outras reas do gasto pblico, que ao fim e ao cabo acusou retrao relativa nos anos 1980 e 1990 (Castles, 2004). Resta o significado de crise como um problema de larga escala e duradouro (4). O problema se resumiria ao custo crescente de um estado

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de bem-estar. A percepo do welfare state como, nesse sentido, um problema emerge com o fim da sociedade do crescimento, o contrato social lastreado no crescimento econmico que caracterizou o ps-guerra e sustentou o consenso poltico dos anos dourados do estado de bem-estar (1945-1975). Trata-se agora da existncia de titularidades sociais mais ou menos rgidas frente a uma demanda em expanso e a uma economia que perde dinamismo. A desnaturalizao da sociedade do crescimento teria sido acompanhada pela desnaturalizao do welfare state. Podemos nos perguntar at que ponto a representao do estado de bem-estar como problema coerente. Se nos ativermos s titularidades da seguridade social3, h argumentos econmicos convencionais para elas. Segundo Barr (2001), mesmo que as sociedades contemporneas fossem sociedades de classe mdia, isto , igualitrias, o estado de bem-estar seguiria sendo necessrio. E a razo principal a existncia de riscos e incerteza nas economias de mercado contemporneas, diz ele, ecoando argumentos de Titmuss (1974). Os programas da seguridade social cobrem riscos e incerteza no assegurveis privadamente, como desemprego e inflao. Eles tambm contribuem para a suavizao do consumo, isto , o equilbrio entre despesa e poupana necessrio para se atingir o padro de consumo mais alto possvel ao longo da vida. O financiamento pblico sade um efetivo seguro contra riscos mdicos no cobertos por seguro privado, enquanto o financiamento pblico educao garante o arriscado e incerto investimento em educao no incio da vida. Finalmente, os programas da seguridade protegem contra a pobreza extrema. Em suma, a compreenso do welfare state como mero custo se abstrairia da noo de que ele tambm representa um benefcio e que a racionalidade social requereria, mesmo na argumentao econmica convencional, no que fosse minimizado, mas otimizado, que seu tamanho e sua composio fossem avaliados levando-se em considerao custos e benefcios, de modo a refletir a escolha social entre objetivos como segurana e crescimento (Barr, 2001). Em face dos novos riscos sociais, as razes contemporneas para a existncia do estado de bem-estar como um piggy bank permanecem to ou mais importantes e urgentes que as que motivaram sua construo no ps-guerra. Novos riscos exigem novas formas de proteo, necessrias, por sua vez, para viabilizar a vida normal de uma economia de mercado. Mas tambm sob o ponto de vista do crescimento econmico, pode o welfare state aportar contribuio, lembra Barr (2001). Esta se materiali-

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za, por exemplo, em um sistema de seguro-desemprego que viabilize (e compense) a mobilidade do trabalho e encoraje a assuno de riscos ou, ainda, em um bem desenhado sistema de emprstimos para estudantes de terceiro grau que facilite o investimento em educao superior (Barr, 2001). Ou seja, h certa interao entre segurana e crescimento. Esping-Andersen (1999, 2009) argumenta ainda que o impacto do welfare state na equalizao das chances de vida4, por meio da mais ampla oferta de oportunidades iguais e de proteo social, um ingrediente crucial para o crescimento sustentado. Esse conjunto de funes parece ainda mais premente nos novos tempos de empregos instveis, desemprego duradouro e aumento das desigualdades econmicas e sociais. Contudo, os anos 1990 testemunharam uma retomada da tese da crise, no sentido de (3) (momento dramtico que precede a superao de uma situao difcil), apoiada, dessa vez, nos fatos recentes da globalizao e das mudanas demogrficas (Castles, 2004). No primeiro caso, o fator restritivo no seria a crise econmica e sim as transformaes estruturais na economia mundial. Estas se apresentam sob a forma de eliminao de barreiras competio econmica ao nvel global, em particular, mobilidade de capitais, que leva reduo de impostos e queda generalizada dos gastos sociais dos pases (corrida para o fundo). Se, por um lado, os recursos estariam, desse modo, limitados, por outro, mudanas estruturais na composio da populao, como o aumento da expectativa de vida e a queda nas taxas de fecundidade, inviabilizariam o congelamento do montante de titularidades ao mesmo tempo em que restringiriam ainda mais os recursos disponveis para honr-las. Isso porque, enquanto a longevidade aumenta a razo de dependncia, esta magnificada pela reduo das taxas de fecundidade: um nmero crescente de dependentes inativos passa a ser sustentado por um nmero decrescente de pessoas ativas. Essas duas novas fontes de dificuldades ressuscitariam a tese da crise como situao que no pode se perpetuar e requer uma descontinuidade (3). No obstante o seu apelo lgico, a tese da globalizao controversa, no tendo sido corroborada pela evidncia (cf. Koster, 2009, que faz uma reviso exaustiva da evidncia disponvel). Castles (2004), por exemplo, demonstra que a globalizao no tem impacto significativo sobre o desenvolvimento do welfare state (as variveis mais importan-

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tes em seu modelo foram o crescimento econmico, o grau de maturao dos programas e governos de esquerda) 5. Quanto tese da presso demogrfica, de fato o envelhecimento um fator relevante, sobretudo quando se considera que mais de dois teros do gasto social se destinam populao idosa, seja em forma de renda seja de servios de sade e cuidado. Contudo, pode se alegar que essa presso no exatamente um problema do estado de bem-estar e sim um problema para o estado de bem-estar, no sentido de ser um problema social tpico de ser enfrentado via um arranjo institucional como o welfare state. Assim como o incremento proporcional da populao idosa, tambm as taxas de fecundidade declinantes so um problema da sociedade como um todo (famlias, setor privado de proviso de bem-estar e setor pblico). O estado de bem-estar pode ser parte da soluo quando, por exemplo, viabiliza a conciliao da vida familiar com o trabalho, permitindo a retomada de taxas positivas de crescimento populacional, algo que j se observa nos pases nrdicos, mas tambm quando equaliza chances de vida aumentando o potencial produtivo da populao e sua capacidade de sustentar uma populao idosa (Esping-Andersen, 1999, 2009). Em ainda outro sentido, o estado de bem-estar pode ser visto como um problema: uma instituio que cria sua prpria defesa poltica, tendendo, portanto, a um desenvolvimento inercial. Praticamente todos os integrantes das sociedades contemporneas so de algum modo seus beneficirios, e um bom nmero deles est empregado em ocupaes relacionadas proviso de servios e aos programas de sustentao de renda que constituem seu mago. Essa massa de beneficirios diretos representa uma fora poltica importante. Importante a ponto de autores como Paul Pierson (1996) sustentarem que a poltica do welfare state mudou: no mais a poltica dos sindicatos e partidos da social-democracia do ps-guerra, mas a poltica de sua clientela e de seus empregados. De um modo geral, reformas retracionistas tendem a encontrar obstculos apreciveis contrapostos por essas constituencies. Naturalmente, alguns programas sociais so mais suscetveis de despertar reao organizada a sua retrao do que outros, por exemplo, as aposentadorias, em relao ao seguro-desemprego ou a programas de alvio pobreza. Assim mesmo, mudanas principalmente incrementais tm sido observadas nas ltimas dcadas, como adaptaes s novas circunstncias, e podem ser melhor apreciadas contra o pano de fundo dos diferentes regimes de bem-estar e suas economias polticas, o que escapa ao escopo deste artigo6.

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Resta a questo de saber o que aconteceu a partir dos anos 1970 que nos permita compreender a ansiedade quanto ao fim do welfare state. o que comearemos a fazer na prxima seo.

A CRISE QUE NO ACONTECEU


Nesta seo, recuperaremos a evidncia emprica quanto (in)existncia de vestgios de crise iminente do welfare state nos sentidos (1), (2) e (3) e registraremos alguns sinais de descontinuidade em relao trajetria dos anos dourados. O estudo de Arts e Gelissen (2010), com base nos dados da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD) para os anos de 1990 e 2005/6, no encontrou evidncia de retrao do welfare state. De fato, a observao simples da srie de gasto pblico social de 22 pases da OECD entre os anos de 1980 e 2007 (OECD, 2009) revela que o gasto cresceu ao longo do perodo, a um ritmo superior ao do crescimento mdio do produto (Grfico 1). Este, por sua vez, apresentou taxa de crescimento positiva ao longo do perodo, de modo que a magnitude absoluta de recursos destinados pelos pases da OECD ao gasto social foi crescente (Grfico 2). Ademais, a taxa de crescimento flutuou bem mais que a proporo do gasto social no produto. CompleGrfico 1 Gastos Sociais como % PIB OECD

Fonte: Elaborao prpria, dados de OECD (2009).

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Grfico 2 Taxa de Crescimento do PIB OECD

Fonte: Elaborao prpria, dados de OECD (2009).

mentarmente, OECD (1988) plotou o crescimento contnuo do gasto social, acima do produto, entre os anos de 1965 e 1985. Em conjunto, pois, a evidncia quanto ao gasto revela mais de quatro dcadas de expanso, em termos relativos e absolutos. O estudo mais sistemtico sobre mudanas no montante e composio do gasto social ps-anos dourados o de Castles (2004), parcialmente atualizado por Starke et alii (2008) com um controle para as diferentes estruturas demogrficas e de mercado de trabalho na rea da OECD. Vamos sintetizar os principais resultados de Castles (2004). Castles (2004) testou a hiptese de crise por meio de um conjunto de indicadores quantitativos e qualitativos. Com base nas estatsticas da OECD (SOCX), o autor coletou informaes para 22 pases da OECD, entre os anos de 1960, 1980 e 1998. A compilao dos dados referentes aos gastos sociais revelou expanso contnua e reduo da disperso entre os pases, em todos os indicadores quantitativos considerados, revelando uma convergncia para cima no lugar de uma corrida para o fundo. Esse resultado confirmado por Starke et alii (2008), por meio da utilizao de dois indicadores de convergncia (reduo das medidas de disperso e relao negativa entre valor inicial e taxa de crescimento do gasto, ou catch up) e incluindo o ano de 2003. O indicador convencional de gasto social pblico como percentual do PIB se expandiu no perodo, revelando que, em consonncia com o comportamento observado no ps-guerra, o gasto aumentou mais do

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que o produto. Mas como o produto per capita praticamente estagnou ou mesmo declinou em alguns anos no perodo entre 1980-1998, tal situao poderia camuflar uma reduo de facto do montante mdio de recursos alocados ao gasto social. Para checar tal hiptese, o autor coletou dados sobre o gasto social per capita em termos reais. O resultado que tambm esse indicador revelou um crescente comprometimento de recursos. Poderia ser ainda alegado que, com a contrao do nvel de atividade e o consequente aumento do desemprego, as necessidades sociais estariam se expandindo e mesmo uma maior quantidade de recursos em termos reais poderia esconder um dficit de efetividade de um gasto que no estaria acompanhando necessidades crescentes. Para verificar tal possibilidade, Castles (2004) construiu o indicador razo do gasto social sobre necessidades, medido como razo entre o gasto social como percentual do PIB e o percentual da populao dependente (percentual de pessoas com 65 anos ou mais somado ao percentual de desempregados). Tambm nesse caso, a hiptese da contrao foi falsificada, pois essa razo aumentou continuamente ao longo do perodo. Finalmente, um indicador do gasto social real por dependente tambm revelou expanso ao longo do perodo em que se esperava retrao (ver Anexo 1, Tabela 2). Os grficos 3 e 4 sumarizam os resultados referentes aos gastos, enquanto o Grfico 5 revela a reduo na disperso entre os pases:
Grfico 3 Indicadores de Gasto Social (%)

Fonte: Elaborao prpria com base em dados de Castles (2004). GS = gasto pblico social; GS/GPT = gasto pblico social sobre gasto pblico total; GS/dependente = gasto pblico social por dependente.

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Grfico 4 Indicadores de Gasto Social

18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1980 1998 GS real per capita GS real/dependente

Fonte: Elaborao prpria com base em dados de Castles (2004). GS = gasto pblico social; GS/GPT = gasto pblico social sobre gasto pblico total; GS/dependente = gasto pblico social por dependente.

Grfico 5 Coeficientes de Variao

Fonte: Elaborao prpria com base em dados de Castles (2004).

Os dados de Castles refutam a hiptese de crise iminente e mostram um welfare state que deita razes profundas em todos os pases do bloco. Essa observao reforada pelos dados referentes participao do gasto social dentro do gasto pblico dos pases, que crescente ao lon-

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go do perodo, revelando a sua progressiva prioridade nas dcadas recentes. Os pases da OECD chegam ao final dos anos 1990 com um gasto social mdio superior a 50% do gasto pblico (com pouco menos de 50% esto apenas os EUA e o Reino Unido). Nossas prprias estimativas para o ano de 2007 mostram que os indicadores quantitativos do gasto social no sofreram quebra de crescimento na dcada de 2000. Apesar da pequena reduo observada na relao gasto/produto em 2007 em relao a 1998, o montante real de recursos comprometidos, seja per capita seja por dependente, aumentou significativamente. Quanto convergncia, observada entre os anos 1980 e 1998, que se confirmou para o gasto social sobre o produto e o gasto social sobre o gasto pblico, no ocorreu quanto ao gasto real per capita ou por dependente entre os anos 2000 e 2007, o que nos remete diferenciao entre os regimes (ver Anexo 2, grficos 6, 7 e 8). Todavia, os dados referentes aos gastos poderiam ser opacos em relao a transformaes qualitativas: mesmo com um gasto crescente, a composio deste poderia estar se alterando em termos de prioridades ou de recursos destinados a programas tradicionais por exemplo, o seguro-desemprego substituindo a sade. Castles construiu alguns indicadores para observar essas mudanas, a partir de dados desagregados para os principais programas sociais, disponveis na base do SOCX OECD: um indicador de mudana estrutural; outro, para captar cortes em programas; e um terceiro, para observar uma possvel tendncia residualizao dos welfare states. O indicador de mudana estrutural procurou rastrear modificaes na composio do gasto entre 1980 e 1998 (em termos de 11 ou 12 componentes, este ltimo conjunto inclui seguro-desemprego). O indicador de cortes em programas buscou observar essas mesmas alteraes computando eventuais cortes em 1998 como percentual do gasto na rubrica em 19807. Ambas as medidas mostram pequenas alteraes na estrutura do gasto (cerca de 8% nos dois indicadores, no perodo de duas dcadas), uma grande variao nacional e a ausncia de um padro claro por famlia de pases ou regime. Por exemplo, a Sucia e o Reino Unido se destacaram com as maiores mudanas. No caso da Sucia, a recesso dos anos 1990, com desemprego em massa, foi um fator importante na definio de novas prioridades; no caso da Inglaterra, a tentativa do governo Thatcher de desmantelar o welfare state, mesmo no aparecendo no montante do gasto, se fez sentir na alterao de sua estrutura.

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O terceiro indicador qualitativo de retrao do welfare state visou captar uma possvel residualizao do gasto social, com a nfase liberal nos programas de alvio pobreza ganhando realce sobre programas como a seguridade social e os servios sociais providos pelo Estado. Ao contrrio do esperado, contudo, houve um declnio na participao relativa dos programas de alvio pobreza no perodo 1980-1998, observado em 15 dos 22 pases da OECD (apenas no grupo de pases de lngua inglesa que se notou o aumento esperado). Na mdia, observou-se um aumento na participao relativa dos servios providos pelo Estado, o que ocorreu em 18 dos 22 pases. A anlise de Castles desce ainda ao nvel de pases e famlias de pases que compartilhariam caractersticas comuns: Europa Ocidental Continental, Europa Mediterrnea, Escandinvia e pases de lngua inglesa8. A esses, ele acrescenta, como casos idiossincrticos, o Japo e a Sua. Vrios aspectos da anlise relativos a gastos mostram uma convergncia entre os pases, no em direo ao fundo, mas ao topo, como j mencionado. J a anlise de elementos estruturais confirma a existncia de regimes de bem-estar, especialmente a distribuio diferenciada do gasto entre programas de alvio pobreza (cuja nfase tpica dos pases anglo), seguridade social (tpica da Europa Continental) e servios sociais pblicos (tpicos dos pases nrdicos). Portanto, outra via de retrao, que seria observada pela convergncia dos pases em direo estrutura de gastos da famlia anglo-sax, no encontrou comprovao. Assim, por exemplo, uma pequena, porm, generalizada reduo em seguridade social mais modesta ainda no grupo de pases da Europa Ocidental, enquanto os pases de lngua inglesa tm o maior aumento relativo em programas de alvio pobreza, e os escandinavos, o maior aumento mdio em servios (Tabela 1). Na mesma linha, Starke et alii (2008), com base em um conjunto mais extenso de indicadores e dados at o ano de 2003, no encontram evidncia de residualizao ou americanizao dos welfare states da rea da OECD. A concluso otimista de Castles (2004:21) a seguinte: A feio geral dos estados do bem-estar ocidentais mudou pouco, com a reduo em algumas reas sendo compensada pela expanso em outras, e as diferenas entre eles, em termos de prioridades, se mantido, a nica alterao notvel tendo sido um ligeiro deslocamento geral em direo proviso pblica de servios (traduo livre). Confirmando essa concluso, Starke et alii (2008) observam expanso absoluta em transferncias monetrias e em servios, entre 1980 e 2003, com o crescimento re-

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Tabela 1 Composio % do Gasto Social por Famlia (Regime)<R>1980 e 1998 Anglo Seguridade social 1980 1998 Alvio pobreza e sade 1980 1998 Servios sociais 1980 1998 45,9 43,7 51,4 52,9 2,7 3,3 Nrdica 45,7 43,2 41,1 38,7 13,2 18,1 Continental 56,3 54,8 39,8 38,9 4 6,3 Mediterrnea 62,2 65 36,8 31,9 2 3,1

Fonte: Elaborao prpria, com base em dados de Castles (2004). Anglo: Austrlia, Canad, Estados Unidos, Irlanda, Nova Zelndia e Reino Unido; Nrdica: Dinamarca, Finlndia, Noruega e Sucia; Continental: Alemanha, ustria, Blgica, Frana e Holanda; Mediterrnea: Espanha, Grcia, Itlia, Portugal.

lativo dos servios. A tendncia observada de convergncia do gasto total como proporo do produto tambm foi confirmada. A anlise capta ainda uma inflexo no ritmo de crescimento no perodo 1980-1998, aspecto observado tambm por outros autores (Pierson, 1998), que corresponderia ao alcance de certa maturidade e estabilidade. As taxas mdias escondem, porm, o catching up e, finalmente, liderana dos pases escandinavos, que se estabelece justamente a partir dos anos 1980 e se encontra consolidada ao final dos anos 1990 (Castles, 2004). A anlise mostra tambm uma estagnao do gasto pblico na OECD (crescimento mdio positivo de 0,7%) entre 1980 e 1998 na verdade, uma reduo de sua participao em um produto que em alguns anos decresceu, revelando a crescente prioridade concedida ao bem-estar social.

MAS ALGO ACONTECEU, O QU?


Autores como Huber e Stephens (2001) observam alteraes significativas nas atitudes dos polticos e um novo esprito encarnado nas reformas propostas nos anos 1980. Em sua interpretao, enquanto os eventos econmicos desfavorveis dos anos 1970 teriam sido inicialmente percebidos como mero soluo em uma trajetria gloriosa, a partir dos anos 1980 as coisas mudariam. Essas mudanas se manifestaram, inicialmente, em discursos pblicos enfatizando austeridade e, posteriormente, em reformas redutoras de titularidades. A mudana de atitude chegou a afetar o gasto que, se cresceu como um todo na dcada de 1980, acabou experimentando uma queda entre os anos de 1983 e 1989

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(Eurostat, 1996 apud Pierson, 1998). Ademais, preciso considerar que, mesmo na ausncia de retrao presente de gastos, algumas das reformas, como as previdencirias, s surtiro efeitos no futuro. Na literatura especializada, as reformas das dcadas de 1980 e 1990 foram avaliadas desigualmente. Por alguns, elas foram percebidas como adaptaes funcionais do estado de bem-estar a novas circunstncias, enquanto por outros, como remercantilizao, recuo na responsabilidade pblica ou mesmo perda de efetividade (Nullmeier e Kauffman, 2010). Vamos examinar as diferentes avaliaes. Adaptao: Novos Riscos, Novo Welfare Segundo essa perspectiva, as modificaes observadas no welfare state ps-anos 1970 consistiriam em adaptaes funcionais a mudanas no ambiente econmico, social e poltico. Entre estas estariam a desindustrializao, a globalizao, as novas estruturas de classe e composio das famlias, mudanas demogrficas e novas relaes de gnero, alm de mudanas de regime poltico, democratizao, reformas constitucionais e novos nveis de mobilizao poltica (Nullmeier e Kauffman, 2010). Essas circunstncias se traduziriam em novas estruturas de riscos sociais e, consequentemente, em novas oportunidades para o desenvolvimento do welfare state. Fundamentalmente, os riscos sociais relacionados industrializao, que justificaram a existncia do estado de bem-estar do ps-guerra, teriam sido substitudos por um conjunto de novos riscos (Bonoli, 2005). A reestruturao deste decorreria de novos processos exgenos, como a crise econmica dos anos 1970 e a globalizao a partir dos anos 1980 que, apesar de terem afetado a margem de manobra para polticas pblicas domsticas, criaram novas necessidades em termos de proteo social (ver, por exemplo, Rodrik, 1996). Outro processo econmico transversal ao anterior seria a desindustrializao e a reestruturao do mercado de trabalho que a acompanha. Mudanas tecnolgicas limitativas ao crescimento do emprego, proeminncia da economia dos servios e avano da economia do conhecimento foram fatores que impuseram menor segurana no emprego e relaes de trabalho mais precrias, requerimento de maior qualificao do trabalho, desemprego duradouro e dualidade no mercado de trabalho riscos relativamente desconhecidos do welfare state industrial e que solicitariam respostas adaptativas de um welfare state ps-industrial (Taylor-Gooby, 2002;

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Esping-Andersen, 1999). Um terceiro subconjunto de novos riscos adviria das mudanas demogrficas (destacando-se o j mencionado envelhecimento das populaes) e dos novos arranjos familiares (com mais famlias uniparentais, famlias com dois trabalhadores, famlias compostas de apenas um indivduo), os quais requereriam perfis diferenciados de proteo e crescente individualizao do welfare. Os novos riscos estimulariam adaptaes na direo de um novo estado de bem-estar: o discurso segundo o qual estaria havendo uma reduo de benefcios, referenciado a uma perspectiva dos riscos da industrializao, seria insensvel s novas fontes de riscos sociais a requererem proteo sob novas circunstncias e, portanto, expanso de benefcios em novas reas de fato ocorrida. Essas adaptaes foram, em geral, qualificadas como recalibragem ou transformao do estado de bem-estar (Pierson, 2006; Seeleib-Kaiser, 2008). Entre as novas reas de ao esto as polticas de mercado de trabalho ativo e as polticas de conciliao da vida familiar com o trabalho. Remercantilizao Outro tipo de anlise interpreta as alteraes na estrutura interna dos programas da seguridade social em resposta ao aumento da demanda (sobretudo da populao idosa) menos como adaptaes funcionais e mais como reestruturao com significativa perda de titularidades. Pierson (2006), por exemplo, documenta retrao de titularidades, ao longo das dcadas de 1980 e 1990, no valor dos benefcios (queda no valor real), no acesso aos programas (que tem se tornado mais restritivo, com teste de meios mais utilizados e critrios mais duros de elegibilidade) e na introduo de formas de copagamento (reduo dos subsdios governamentais aos provedores de servio, maior utilizao de testes de ativos e de cocontribuies). Adicionalmente, a modificao na estrutura da tributao, com o crescente apoio em impostos indiretos e o aumento das contribuies dos empregados, caracterizaria o perodo recente como menos universalista e redistributivo. O autor compilou as seguintes alteraes em titularidades na rea da OECD, ocorridas ao longo dos anos 1990 (Quadro 1). Na mesma linha, Korpi e Palme (2007, apud Nullmeier e Kauffman, 2010) constataram reduo das taxas mdias de reposio de rendimentos nos diferentes ramos da seguridade social. O incio do proces-

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Quadro 1 Alteraes em Benefcios na rea da OECD Anos 1990 Tipo de Benefcio Mudana Aumento da idade para aposentar-se Aposentadorias Pases RU, NZ, IT, JP

Extenso do perodo para requerer apo- FR, PT, IR, FI sentadoria plena Reduo da base para ajuste dos benef- RU, FR, ES cios com base na inflao Teste de meios para a aposentadoria Testes mais estritos de incapacidade ustria, DN, AUS RU, EUA, HO, NO

Incapacidade

Novos limites de durao, benefcios re- RU, EUA, HO duzidos Reduo na durao dos benefcios Reduo no nvel dos benefcios Elegibilidade reduzida BE, RU, DN, EUA AL, IR, NZ, Sua HO, RU, BE

Desemprego

Benefcios para famlias Valor real declinante ou elegibilidade de- RU, ES, HO crescente
Fonte: Pierson (2006).

so de recuo foi identificado em 1995: 46 entre 54 medidas (para 18 pases em trs tipos de benefcio: auxlio-doena, seguro-desemprego, aposentadorias) tiveram valores reais em 1995 abaixo dos nveis de pico. Na maioria dos casos, os anos 1970 se revelaram parte do perodo de expanso. A medida utilizada uma combinao de estrutura dos programas e nvel de benefcios permite corroborar a hiptese de alguma retrao j nos anos 1980 (Nullmeier e Kauffman, 2010). Os indicadores de ausncia de mudana estrutural significativa de Castles (2004), computados em termos de gastos agregados em programas, no desceram ao nvel de regras de elegibilidade, valor de benefcios, condicionalidades e formas menos ortodoxas de financiamento9: o ajuste diante de presses sobre o oramento pode ter se dado a esse nvel. Assim mesmo, uma reduo relativa na seguridade social tinha sido captada por Castles (2004). Contudo, outros estudos, usando o salrio mdio como referncia para o valor dos benefcios, no observam esses recuos. Allan e Scruggs (2004), usando a metodologia de Esping-Andersen (1990), constatam uma estabilidade mdia dos graus de desmercantilizao10 desses mesmos programas, no mesmo perodo; Starke et alii, 2008, desagregando os programas, encontram aumento do grau de desmercantilizao das aposentadorias, reduo no que se refere a auxlio-doena e es-

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tabilidade no que diz respeito ao seguro-desemprego, entre 1980 e 2002, com metodologia semelhante utilizada por Allan e Scruggs (2004). Ao que parece, a questo de se teria ou no havido uma reverso da universalizao da seguridade social, caracterstica da fase de formao e expanso do welfare state em direo a crescentes securitizao e residualizao careceria ainda de verificao adicional. De todo modo, discordando da avaliao pessimista de Pierson e outros, Nullmeier e Kaufmann (2010) argumentam que as evidncias conhecidas de remercantilizao singularizariam o aspecto de seguridade social do estado de bem-estar, no contemplando outras reas de expanso como, por exemplo, as polticas ativas de mercado de trabalho11 e de investimento social12. A avaliao final dependeria ento da incorporao dessas novas polticas e, portanto, da adoo de outra perspectiva sobre o welfare state. Privatizao A modificao da clivagem pblico-privada constituiria o elemento definidor das transformaes ocorridas nas ltimas dcadas, na opinio de vrios autores: a primeira fase do welfare state teria sido marcada pela centralidade da proviso pblica, enquanto a nova fase se caracterizaria pelo avano da proviso privada. O avano da privatizao do bem-estar documentado nos diferentes regimes de bem-estar (Palier, 2010; Kautto, 2010). Nullmeier e Kaufmann (2010) observam que essa avaliao subestima a importncia do financiamento pblico e dos subsdios e renncias tributrias na sustentao de boa parte da proviso privada. Nesse sentido, os autores recomendam uma reviso da avaliao convencional de que haveria um nvel diminuto de responsabilidade pblica na proviso de bem-estar social norte-americana, dada a ocorrncia disseminada de financiamento pblico ao gasto privado via dedues e isenes fiscais, aspecto que tem recebido ateno crescente nos ltimos anos (Skocpol, 1995; Esping-Andersen, 1999, 2009; Hacker, 2003). De fato, caso fosse considerado o gasto social lquido (gasto social bruto depois do fisco), e no apenas o gasto bruto como normalmente se faz, a diferena entre os EUA e a Sucia em termos de envolvimento pblico no welfare praticamente desapareceria (31% versus 27% do PIB, no lugar de 37% versus 17,4%)13 (OECD, 2007).

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Porm, essa observao no satisfatria, tendo em vista o baixo grau de redistribuio do gasto social lquido americano e a alta progressividade do gasto bruto sueco. Teremos que retornar a esse ponto, o que faremos na seo seguinte. Perda de Efetividade: Mais Desigualdade e Pobreza? A partir dos anos 1980, as desigualdades, que vinham declinando ao longo do ps-guerra, comeam a aumentar: o relatrio da OECD (2008) documenta o crescimento da desigualdade de renda (da renda de mercado e da renda disponvel, isto , os rendimentos de mercado aps impostos diretos e transferncias governamentais), entre 1980 e meados dos anos 2000. Podemos nos perguntar se o welfare state teria falhado em promover redistribuio. O nvel de redistribuio resultante do estado de bem-estar convencionalmente estimado como a diferena entre a desigualdade na distribuio da renda de mercado e a desigualdade na distribuio da renda disponvel, e essas desigualdades so normalmente estimadas pelo coeficiente de Gini. O que se observa no relatrio que, em quase todos os pases da rea, o welfare state seguiu reduzindo a desigualdade de renda14. Clculos de Goudswaard e Caminada (2010), com base nos dados da OECD (2008), mostram que o impacto redistributivo mdio do welfare state seguiu bastante elevado: uma reduo de 33% (ou 15 pontos) no coeficiente de Gini maior na Sucia, na Dinamarca e na Blgica (mais de 44%); menor nos EUA (17%) e na Coreia (8%, a partir de uma base relativamente baixa). Uma anlise por perodos revela que, entre meados dos anos 1980 e meados dos anos 1990, o aumento observado da desigualdade foi claramente puxado pela desigualdade da renda de mercado e apenas parcialmente compensado por transferncias pblicas e impostos sobre as famlias. Porm, no segundo perodo, entre meados dos anos 1990 e meados dos anos 2000, ocorreram dois movimentos: houve uma reduo inicial no crescimento da desigualdade da renda de mercado e, posteriormente, uma reverso para o mesmo padro observado no primeiro perodo, com a desigualdade da renda de mercado aumentando e sendo parcialmente compensada por redistribuio, porm, a um ritmo menor. O relatrio faz duas observaes importantes em relao ao welfare state nesse segundo perodo: ele nota que a estabilizao da desigualdade da renda de mercado no incio do perodo pode ser atribu-

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da ao welfare state15 nesse caso, ao sucesso de polticas de ativao dos beneficirios na melhoria dos rendimentos de mercado , mas que o aumento da desigualdade da renda disponvel ao fim do perodo tambm pode ser atribudo a transferncias e impostos menos redistributivos (OECD, 2008:31). Nesse caso, duas tendncias recentes das polticas sociais estariam envolvidas: as polticas de ativao (com impacto provvel de reduo da desigualdade) e o welfare fiscal e ocupacional16 (com impacto provvel de aumento da desigualdade). Com relao pobreza, Scruggs e Allan (2004), analisando o perodo entre os anos 1980 e o final dos anos 1990, concluem que a pobreza relativa, medida como a proporo de pessoas abaixo da linha de pobreza equivalente a 40% da renda mediana, aumentou em metade dos pases da rea da OECD (em 7% na rea anglo-sax e em 4% na no anglo-sax) e estagnou, ou mesmo recuou levemente, na outra metade. A linha de corte de 40% da renda mediana foi estipulada para igualar linha de pobreza dos Estados Unidos. Complementarmente, Fritzell e Ritakallio (2010) observam que, se a pobreza relativa, em termos de renda de mercado, aumentou nos pases da Europa ocidental entre 1980 e 2000, o welfare state em suas vrias dimenses foi crucial para a sua reduo em termos de renda disponvel, tendo realizado um esforo de reduo maior em 2000 (56,2%) do que em 1980 (54,3%). Porm, a pobreza relativa pode ser vista mais propriamente como um indicador de desigualdade17, exprimindo, na realidade, distintas condies de bem-estar e privao em pases mais ou menos ricos. Se adotarmos o indicador mais geralmente aceito, a pobreza absoluta, observaremos um declnio em quase todos os pases (a exceo a Austrlia). Este em parte teria sido promovido pelo boom econmico dos anos 1990. Todavia, segundo os autores, esse no teria sido o fator decisivo, pois, pelo menos na Europa, a queda maior ocorreu ao longo dos anos 1980 de crescimento lento. E, nos anos 1990, apesar do crescimento econmico ter sido mais lento na Europa que nos EUA, a maioria dos pases europeus j registrava nveis de pobreza absoluta inferiores aos norte-americanos. A influncia do welfare state nesse resultado foi diretamente observada. Tendo encontrado evidncia da efetividade das polticas sociais (e dos partidos de esquerda que as implementaram e/ou expandiram) mais generosas da Europa, os autores notam que mais que o mero montante do gasto social foi a estrutura da proteo social o aspecto mais importante para explicar a reduo da pobreza. Confirmando esses resultados, Kenworthy (2010) mostra que a pobre-

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za absoluta diminuiu mais em pases com welfare states mais redistributivos, e que foram estes os elos de transmisso do crescimento econmico reduo da pobreza. *** Ao lado das mudanas qualitativas observadas na rea da OECD, outro desenvolvimento significativo ps-anos 1980 o progressivo catching up social de pases fora da rea da OECD, muitos com resultados expressivos em termos de reduo de desigualdades e pobreza. De fato, o estado de bem-estar comea a se expandir no Leste Asitico a partir de 1945, mas o crescimento se acelera justamente a partir dos anos 1980, em muitos casos coincidindo com a redemocratizao dos pases (Haggard e Kaufman, 2008; Nullmeier e Kaufmann, 2010; Peng e Wong, 2010). Na Amrica Latina, cuja redemocratizao ocorreu no mesmo perodo, mas que se encontrava ento limitada pelos efeitos da crise da dvida, a partir dos anos 1990 e, decididamente, dos anos 2000, que o welfare state se expande (Haggard e Kaufman, 2008; Cornia, 2010; Kerstenetzky, 2010), mimetizando, como a sia, as fases de desenvolvimento europeias. Tambm na Europa do Leste, aps uma fase de recuo da proteo social em seguida ao fim do socialismo, vrios pases comeam a reestruturar seus arranjos de bem-estar ps-anos 1990. Enquanto modelos residualistas ganham difuso nos estados blticos, na Bulgria, na Romnia e na Eslovquia (cf. Cook, 2010), algumas experincias como a da Eslovnia e a da Repblica Tcheca sugerem avanos na direo da universalizao de direitos sociais (Cook, 2010), ao mesmo tempo que os gastos sociais proporcionais da Repblica Tc h e c a , H u n g r i a e P o l n i a j s u p e r a m a m d i a d a O E C D (Seeleib-Kaiser, 2008). *** Em suma, integrando-se os cinco pontos levantados nesta seo, observamos que, para alm da difuso global de sistemas de proteo social que ocorre justamente no perodo de crise ou retrao do welfare state, as transformaes recentes parecem indicar que o welfare state tradicional, centrado na seguridade, estaria lentamente se adaptando para responder aos novos riscos sociais, com a expanso relativa e absoluta dos servios de sade e de cuidados e a retrao relativa (mas no absoluta) de gastos em seguridade (cf. Tabela 1, com base em Castles, 2004). Nesse processo estaria possivelmente havendo ainda uma troca de aprofundamento vertical por expanso horizontal de titulari-

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dades para atender a uma clientela crescente e individualizada (uma remercantilizao relativa) e um aumento na penetrao do setor privado publicamente incentivado (privatizao) aspectos aos quais retornaremos na prxima seo. Do ponto de vista da efetividade, as esperadas redues das desigualdades na distribuio da renda disponvel, no tanto dos nveis de pobreza relativa quanto dos de pobreza absoluta, seguem sendo observadas. Porm, uma dvida paira sobre essas mudanas: estaria o welfare state assim reestruturado reduzindo menos a desigualdade e a pobreza do que se poderia esperar? Ou seja, que h uma reduo real no parece haver dvida, mas ser que a nova configurao diminui o potencial de reduo de desigualdade dos recursos redistribudos pelo welfare state? H certa evidncia disso, como veremos.

COMO AVALIAR AS TRANSFORMAES?


Nesta seo, procuraremos avaliar diretamente os efeitos redistributivos das transformaes qualitativas observadas. Como vimos, ainda que os nmeros referentes a gastos (totais, mdias, composio) no revelem diminuio da responsabilidade pblica em termos financeiros, reformas na direo de maior proviso e governana privadas e remercantilizao ocorreram em todos os regimes. O receio que essas reformas possam reduzir o efeito compensatrio do estado de bem-estar sobre a desigualdade econmica produzida pelo mercado. Seeleib-Keiser (2008) sugere que as transformaes recentes sejam avaliadas considerando-se dois conjuntos de dimenses: de um lado, diferenciando-se discursos, instituies e resultados, de outro, atentando-se para a variedade de formas de interveno pblica: proviso, financiamento (gasto e tributao) e regulao. No nvel do primeiro conjunto de dimenses, h notvel uniformidade de discursos e instituies, nem tanto de resultados. O discurso em favor da participao privada na proviso de bem-estar cada vez mais influente, dado o aumento da demanda e as restries capacidade de os governos intensificarem a tributao. Consequentemente, mais reformas respondendo explicitamente a essas presses so observadas: sistemas previdencirios de mltiplos pilares, proviso privada de servios, polticas ativas de mercado de trabalho. Porm, a diversidade entre os pases no que se refere a resultados sugere a persistncia de re-

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gimes de bem-estar e, portanto, diferenas reais em polticas especficas e/ou nas combinaes entre elas. O segundo conjunto de dimenses capta a multiplicidade de formas de responsabilidade pblica. Na fase da expanso do ps-guerra, a proviso pblica foi a forma dominante; na atual fase, ao lado do crescente envolvimento privado na proviso se nota um maior envolvimento do Estado na regulao das atividades, no chamado welfare fiscal (gastos tributrios) e na compra de servios ao setor privado. Registra-se, em paralelo, a expanso da proviso pblica em setores no tradicionais, como, por exemplo, as polticas de conciliao da vida familiar com o trabalho. Na mdia, os nveis nominais de responsabilizao pblica no teriam diminudo, considerando-se proviso-regulao-financiamento e respeitando-se as diferenas entre os regimes. E quanto aos nveis reais? Enquanto o aprofundamento da funo regulao pode ter em vrios casos ampliado o acesso, a cobertura e mesmo a efetividade dos servios (por exemplo, a reduo do tempo de espera no National Health Service britnico com as parcerias pblico-privadas, a incorporao em vrios pases de trabalhadores no padro na seguridade), a intensificao do welfare fiscal e o encorajamento da proviso social privada (acesso a servios e seguridade por meio do emprego, ou crditos tributrios para a aquisio de ambos no setor privado ou subsdios a este para a proviso de servios e seguridade) devem ter gerado problemas de dualidade de bem-estar. Como j mencionado, pases que utilizam preferencialmente esse mecanismo, como os EUA, apresentam um gasto social lquido bem mais elevado que o gasto social bruto, porm, tm maior desigualdade nos nveis de bem-estar (Castles, 2004; Seeleib-Kaiser, 2008; Esping-Andersen, 2009). Para nomear esses arranjos contemporneos de bem-estar, SeeleibKaiser (2008) sugere o termo sistema de bem-estar: um arranjo social que assegura contra riscos sociais de um modo coletivo, altamente regulado e/ou redistributivo, com um nvel de certeza relativamente alto em relao aos benefcios futuros (idem, 11). Em um sistema desse tipo, a poltica social pode em princpio ser provida por atores pblicos e/ou privados sem necessariamente violar as fronteiras do domnio pblico, porque o motivo lucro estaria subordinado18 (ibidem). Seeleib-Kaiser sugere ento que a ateno se desloque da estrutura de proviso para as formas de monitoramento e prestao de contas,

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e, portanto, para a governana democrtica, legal e profissional (e no de mercado ou meramente reputacional) desses sistemas. Voltaremos questo do domnio pblico, e, portanto, da formao de um juzo normativo que justifique a maior participao privada na proviso de welfare, na ltima seo. No momento, para entendermos a extenso e o impacto da privatizao das polticas sociais na nova fase do welfare state, procederemos em duas etapas. Inicialmente, analisaremos polticas nucleares do estado de bem-estar que sofreram reformas recentes aposentadorias e penses, emprego e desemprego, conciliao da famlia com o trabalho e sade para observar mudanas em instituies e/ou discursos, nos modos de interveno pblica e, na medida do possvel, tambm nos resultados em termos de redistribuio. Em seguida, apresentaremos uma avaliao mais abrangente da adoo de polticas sociais privadas na rea da OECD, a fim de avaliar se as tendncias privatizantes estariam representando uma perda relativa em termos de reduo das desigualdades. Comearemos pelas polticas de aposentadoria que foram as que sofreram as reformas mais extensas. Muitos pases se deslocaram de sistemas pblicos para sistemas de mltiplos pilares e alteraram regras de elegibilidade (Seeleib-Kaiser, 2008; Pierson, 1998; Korpi e Palme, 2007, apud Nullmeier e Kauffman, 2010). A maioria dos pases da rea da OECD aumentou a participao privada, seja por meio da reduo de benefcios pblicos ou do encorajamento adeso a planos privados e ocupacionais, atravs de medidas regulatrias e/ou incentivos tributrios. Enquanto discursos e instituies sinalizaram privatizao e remercantilizao, a interveno pblica deslocou-se em direo ao financiamento (indireto via renncia fiscal, ou direto via subsdios) e regulao (Seeleib-Kaiser, 2008; Pierson, 1998, 2006). Em termos de resultados, as reformas nas aposentadorias representaram proteo mais fraca para quem estava fora do mercado de trabalho, menor redistribuio e maior incerteza quanto aos nveis futuros dos benefcios. Por outro lado, elas envolveram, em alguns casos, a incluso de empregados no padro (trabalhadores temporrios, trabalhadores em tempo parcial, camponeses) na cobertura da seguridade social (Seeleib-Kaiser, 2008), o que implicou alterao do marco regulatrio e ampliao da proviso pblica. Uma ideia dos efeitos de longo prazo de tais reformas sugerida pelos resultados da simulao para o ano de 2050, reportada por Seeleib-

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Kaiser (2008), que incluiu o Reino Unido, a Alemanha, a Itlia, a Holanda, a Polnia e a Sua. Conquanto todos esses pases tenham se movido para sistemas multipilares, apenas os sistemas de penso pblico-privados introduzidos na Holanda e na Sua proveram um patamar de renda prximo ao nvel definido de incluso social. Estes pases possuam os nveis mais elevados de proviso pblica (Holanda) ou a cobertura mais extensiva de proviso ocupacional privada (Sua). A Dinamarca, que no foi includa na simulao, mas sofreu mudanas importantes nas aposentadorias em direo a penses privadas (governadas por negociao coletiva e cobrindo quase todos os empregados), deve se aproximar do resultado obtido pela Sua, considerando-se ainda que os seus idosos pobres recebem assistncia generosa, o que faz com que o pas tenha as mais baixas taxas de pobreza entre idosos entre os pases da OECD. Os casos excepcionais da Sua, Holanda e Dinamarca, em contraste com os demais pases, ilustram o fato de a simples afinao em termos de discursos e (aparentemente tambm em) instituies diretamente envolvidas no ser suficiente para explicar resultados, sendo necessrio observar interaes entre diferentes instituies (incluindo a existncia de negociao coletiva e superviso pblica da negociao) e as prticas e normas sociais que as animam (por exemplo, a norma de garantir a segurana na velhice). Em outro estudo, Mann (2009) observou diretamente efeitos regressivos dos incentivos tributrios s aposentadorias privadas no Reino Unido, onde 60% do montante dos incentivos se destina a pessoas nas faixas mais elevadas de tributao, e nos EUA, que tero devotado cerca de 300 bilhes de dlares em incentivos a aposentadorias privadas no perodo 2005-2010 s mesmas faixas. As polticas de emprego e desemprego testemunharam ao mesmo tempo um aumento do envolvimento pblico direto (proviso) e certa remercantilizao. Estes aspectos ambguos se fizeram presentes na combinao de um seguro-desemprego mais restritivo com polticas ativas de mercado de trabalho o estreitamento de condicionalidades e reduo de benefcios convivendo com a ampliao da oferta de servios pblicos de mercado de trabalho e de licenas (licena-paternidade e licena de emergncia durante a doena de um filho). Alguns pases, como a Inglaterra e a Holanda, usaram programas de incapacidade para proteger grupos vulnerveis, dessa forma compensando a reduo da responsabilidade pblica nos benefcios para os trabalhadores desempregados19. Esses programas variaram muito em desenho. Em alguns pases, a essas reformas somou-se a flexibilizao do merca-

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do de trabalho. A Dinamarca, por exemplo, alm de flexibilizar seu mercado de trabalho, reduziu a taxa de reposio para o trabalhador de produo mdio e reforou condicionalidades, porm, para os grupos de mais baixa remunerao, sobre os quais recai mais pesadamente o desemprego, ainda prov benefcios muito generosos (SeeleibKaiser, 2008). Ironicamente, as reformas que visaram aumentar a participao no mercado de trabalho introduzindo condicionalidades no recebimento do seguro-desemprego foram mais bem sucedidas nos pases em que o Estado era a instituio mais importante na proviso do seguro-desemprego (como Inglaterra e Dinamarca) do que em pases onde este administrado pelos chamados parceiros sociais (sindicatos e associaes de classe). As mudanas foram mais difceis e limitadas na Blgica, Frana e Alemanha, pases nos quais os parceiros sociais tm maior peso na governana do sistema. O mesmo ocorreu com os benefcios de incapacidade, com o deslocamento da nfase compensatria tpica desses benefcios para a nfase em ativao (recebimento do benefcio condicional a algum tipo de atividade por parte do beneficirio) sendo mais bem-sucedido em pases, como a Holanda e a Sucia, nos quais o Estado j detinha considervel influncia na administrao dos benefcios em detrimento dos parceiros sociais. Na mdia, segundo as estimativas de Goudswaard e Caminada (2010), as polticas de mercado de trabalho ativo tiveram um efeito positivo e significativo sobre a redistribuio (meados de 2000). H, porm, grande variao nacional e regional. Ademais, de um modo geral, os pases nrdicos, que usaram mais consistentemente essas polticas, tiveram taxas de desemprego relativamente baixas dentro da rea da OECD no perodo recente (at 2008). Em termos de polticas de conciliao da vida familiar com o trabalho, a maioria dos pases do bloco aumentou a responsabilidade pblica na proviso e financiamento pblicos de servios de cuidados a crianas e idosos, ao mesmo tempo em que estimulou elementos de competio de mercado dentro dos servios de proviso pblica e encorajou algum nvel de envolvimento do setor privado. Igualmente, h variao nacional importante. O Reino Unido, por exemplo, tem adotado essas polticas visando o emprego feminino, porm, no com a orientao de equidade de gnero (Seeleib-Kaiser, 2008) que observada na Dinamarca, pas que tem os servios de cuidado mais avanados da rea da OECD. A anlise emprica dos impactos redistributivos de algumas dessas polticas, realizada por Goudswaard e Caminada (2010) con-

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cluiu que programas pblicos para pessoas idosas (especialmente) e para famlias (em menor medida) exerceram, em mdia, efeito positivo e significativo sobre a redistribuio (meados dos anos 2000). Finalmente, em relao aos sistemas de sade, no se observou uma tendncia unidimensional de privatizao nos pases da OECD, porm, na mdia, embora tenha ocorrido uma expanso da proviso pblica (sobretudo por conta do catching up dos pases do sul da Europa), a proviso privada cresceu mais rapidamente. Houve um processo de hibridizao dos sistemas de sade, envolvendo principalmente o Reino Unido, a Alemanha e os EUA. A participao do Estado se expandiu no que se refere regulao e ao financiamento. Clculos preliminares da OECD (2008) para meados de 2000 indicam que os gastos com servios pblicos de sade reduzem ligeiramente a desigualdade em todos os pases da OECD20. Em suma, no que diz respeito aos gastos tradicionais em seguridade e sade, ainda que tenha havido aumento do acesso seguridade de trabalhadores no padro, a participao relativa estatal parece ter se retrado no aspecto proviso e se dilatado nas dimenses regulao e financiamento, especialmente tributrio. Por outro lado, novas fontes de bem-estar foram desprivatizadas ou desfamiliarizadas, com a proviso pblica de servios de cuidado e de programas de ativao (acompanhando uma remercantilizao associada a contrapartidas para a obteno do seguro-desemprego). Alm disso, houve modificao nas estruturas de governana, com a convivncia de princpios de mercado (competio/escolha e gesto eficiente), na proviso pblica, com princpios de prestao de contas, tpicos da gesto pblica, na proviso de servios privados combinaes observadas em sistemas de sade de pases de diferentes regimes (Rothgang et alii, 2006). De um modo geral, exceo dos programas de aposentadoria, esses mixes pblico-privados foram individualmente compatveis com redues da desigualdade na distribuio de renda. Tendo brevemente descrito e avaliado reformas recentes em programas centrais do welfare state, procederemos questo de serem ou no as novas tendncias to redistributivas quanto poderiam ser. Nossa questo no mais, portanto, meramente saber se reformas em programas especficos foram regressivas ou no, mas se elas alteraram o potencial de redistribuio do estado de bem-estar, dado que sua institu-

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cionalidade tem sido modificada para acomodar uma maior participao privada. O relatrio da OECD (2008) indicou, como vimos na seo anterior, uma reduo da redistributividade das transferncias pblicas no perodo recente. Para uma segunda aproximao do problema, utilizaremos evidncias sistematizadas no estudo de Goudswaard e Caminada (2010) para 25 pases, com base nos dados disponibilizados no relatrio OECD (2008), sobre o potencial redistributivo de polticas sociais pblicas e privadas. Os autores constataram que polticas sociais privadas21 tm uma relao negativa (pequena, porm significativa) e as polticas sociais pblicas, uma correlao positiva, forte e significativa com a redistribuio22. Eles concluram que a escolha do peso relativo da proviso pblica e privada de proteo social afeta o impacto redistributivo do estado de bem-estar (Goudswaard e Caminada, 2010:1-2). A causa provvel que programas privados no contm as medidas de solidariedade em matria de benefcios que so tpicas dos programas pblicos (idem:3). Em meados dos anos 2000, os gastos sociais privados representavam em mdia menos de 15% dos gastos totais, com grande variao entre os pases (9% na Sucia e na Dinamarca, 40% nos EUA, acima de 25% no Canad, Coreia, Pases Baixos, Sua e Reino Unido). Porm, esses gastos vm aumentando desde 1985, em seis pases ele cresceu mais do que o gasto pblico (o maior incremento foi observado na Blgica, no Canad, no Japo, nos Pases Baixos, na Sua e nos EUA) [Goudswaard e Caminada, 2010]. Esses gastos so em geral voluntrios e se valem de dedues fiscais, e podem at ter impactos redistributivos, porm, de um modo geral, as vantagens fiscais tm impacto regressivo. Os autores desagregaram a anlise para observar o efeito ao nvel dos programas: os mais redistributivos foram os programas pblicos para pessoas idosas e para o mercado de trabalho ativo; os mais concentradores foram justamente as aposentadorias privadas (relao negativa, mas a um nvel de significncia de 10%). Os autores examinaram tanto o gasto social bruto quanto o lquido, e as mesmas relaes agregadas foram encontradas. Com base nessa evidncia, pode-se inferir que a diviso pblico-privada na proviso importa do ponto de vista do potencial redistributivo do welfare state23.

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COMENTRIOS FINAIS
Enquanto nos pases menos desenvolvidos h uma onda de difuso de instituies de bem-estar social, em boa medida comparvel com a onda anterior de expanso na Europa e Amrica do Norte, indicando a centralidade do welfare state nos processos de desenvolvimento econmico, especialmente quando conduzidos democraticamente, nos pases desenvolvidos, o estado de bem-estar segue vigoroso. De fato, em nenhum dos sentidos apresentados na seo 1 pode o perodo contemporneo ser inequivocamente caracterizado como uma crise, tendo-se em mente os vrios indicadores de gasto social, que seguiram crescendo nas dcadas de reduo da atividade econmica a um ritmo superior ao do crescimento do produto. Esse ritmo de crescimento foi, porm, mais lento do que o observado no ps-guerra, indicando que possivelmente o welfare state maduro tenha crescido aos limites. O perodo contemporneo deve ser, no obstante, visto como uma nova fase do estado de bem-estar, em que transformaes qualitativas ocorreram menos intensamente no desenho macro e mais extensamente na arquitetura micro dos programas, na qual residem regras de incluso e generosidade e uma rediviso pblico-privada se delineia. Ainda que as mudanas no caracterizem alteraes radicais, observa-se um incremental deslocamento de um welfare de seguridade em direo a um welfare de servios. Ainda, conquanto as reformas no tenham representado recuo na responsabilidade pblica como um todo e nas reas novas ela tenha comparecido como proviso direta, nas reas tradicionais, a responsabilidade pblica diminuiu enquanto proviso direta e aumentou como regulao e financiamento. Essa modificao nas funes do Estado no inocente distributivamente e pode ser responsvel por uma reduo da redistributividade do welfare state em tempos recentes: a maior utilizao de polticas sociais privadas, especialmente em seguridade e sade, as duas maiores rubricas do gasto social, pode estar abrigando transferncias menos redistributivas (tpicas do welfare fiscal e ocupacional). Por outro lado, o acento em servios ocorrendo neste setor uma verdadeira publicizao de aspectos privados do bem-estar, como o cuidado de idosos e crianas pequenas e a preparao para o (e insero no) mercado de trabalho pode estar refletindo a preocupao com as funes de ativao do estado de bem-estar, isto , com a capacidade que suas instituies tm de contribuir para relaxar suas prprias restries financeiras via

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aumento da participao da populao no mercado de trabalho. Estas iniciativas sinalizariam, positivamente, uma resposta robusta das instituies de bem-estar social desnaturalizao da sociedade do crescimento que sustentou o consenso do ps-guerra. Avanar na direo de avaliar se nesse processo o welfare state negociou sua alma requer ir alm de consideraes econmico-financeiras e introduzir um marco normativo. Uma categoria analtica sugerida por David Marquand (2004) pode nos ajudar a avanar na separao do joio do trigo. Esta a categoria domnio pblico. Seeleib-Kaiser (2008) havia tentado distinguir um domnio pblico como aquele em que o motivo lucro subordinado. Recorrendo fonte dessa ideia, recuperamos o conceito de Marquand: domnio pblico se refere ao reino da cidadania, isto , s dimenses e atividades da vida social reguladas por normas como equidade e servio (e no, por exemplo, lucro e lealdades) voltadas para a promoo do interesse comum. Esse se distingue, portanto, de um domnio privado, onde prevalecem o interesse privado ou as relaes afetivas e de reciprocidade ou lealdade. O domnio pblico no um setor separado por exemplo, o setor pblico mas uma normatividade (equidade e servio) que atravessa diferentes setores. O domnio pblico pode operar no setor privado (o servidor pode estar imbudo dos motivos equidade e servio), do mesmo modo que as normas do domnio privado podem estar operando deslocada e erroneamente no setor pblico (o servidor pode estar imbudo da busca de vantagens prprias ou da busca de eficincia em detrimento de equidade ou qualidade). Essa reflexo tem incidncia sobre o campo do bem-estar social. As razes para as reformas dado que reconhecemos este como o campo da cidadania tem que estar contempladas no domnio pblico: o esprito do servio e da equidade. Se as reformas, por exemplo, aumentam o acesso, mas conduzem segregao ou aumentam a insegurana, elas violam o domnio pblico. A subordinao da motivao lucro via regulao, como sugerido por Seeleib-Kaiser, um aspecto importante, mas no suficiente para caracterizarmos o domnio pblico do bem-estar. Em termos mais amplos, sugere-se ateno aos seguintes aspectos de um mix pblico-privado compatvel com o domnio pblico: 1) princpios: maior nvel de certeza possvel, maior nvel de adequao possvel, maior nvel de equidade possvel, maior nvel de cobertura possvel;

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2) processos: mxima transparncia e prestao de contas, oportunidade mxima para participao e deliberao por parte dos beneficirios; 3) resultados: expanso equitativa de capacitaes (como liberdade real). Pobreza e desigualdade seriam alguns indicadores, mas tambm a equidade nos padres de bem-estar obtidos por meio da interveno. Em suma, quaisquer que sejam as eventuais vantagens sociais das polticas privadas, sua adoo, dada sua menor capacidade redistributiva e o maior risco que comportam de segregao e segmentao do bem-estar, deveria ser limitada pela observncia dos parmetros do domnio pblico.
(Recebido para publicao em dezembro de 2011) (Reapresentado em maro de 2012) (Aprovado para publicao em maio de 2012)

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NOTAS
1. Entre elas cabe mencionar as mudanas nas relaes de troca internacionais e o fim do sistema de Bretton Woods de taxas de cmbio fixas. 2. A palavra inglesa entitlements, referindo-se, no caso presente, a direitos sociais exigveis juridicamente, foi traduzida como titularidades ao longo do texto. Agradeo a sugesto de um dos pareceristas annimos. 3. Aqui esto includos os principais programas de transferncia de renda, como aposentadorias e penses, seguro-desemprego, auxlio-doena e incapacidade, auxlio por acidente de trabalho. 4. Conceito sociolgico que se refere s oportunidades socialmente disponveis aos indivduos para melhorar a qualidade de suas vidas. Analiticamente, um conceito probabilstico que permite estimar razoavelmente quais sero as perspectivas econmicas futuras dos indivduos a partir de sua situao social. 5. Contudo, a dificuldade com essa literatura a sensibilidade dos resultados s variveis escolhidas para representar o welfare state e a globalizao. 6. Uma referncia clssica para a discusso de regimes de bem-estar Esping-Andersen (1990), que identifica os regimes de estado de bem-estar liberal, conservador e social-democrata, com instituies, polticas e resultados peculiares. Em outro trabalho (Kerstenetzky, 2012), trato da resistncia diferenciada de cada regime aos novos tempos, ps-anos dourados. Por exemplo, o regime conservador tende a desenvolver resistncia corporativa a reformas nas polticas sociais. 7. O grau de transformao estrutural calculado como 100 menos (100 vezes o R2 ajustado, obtido ao se regredir os valores dos componentes do gasto social para um dado pas em 1998, medidos como percentagens do PIB, sobre os valores para este pas em 1980). O tamanho da reduo calculado como a soma dos cortes em componentes de um dado gasto social agregado em 1998, medida como percentagem do gasto nesta rubrica em 1980 (Castles, 2004). 8. A tipologia de Castles guarda semelhana com a proposta por Esping-Andersen (1990), em termos das caractersticas institucionais de cada famlia/regime, a diferena mais notvel sendo a diferenciao da Europa Mediterrnea, que na tipologia de Esping-Andersen (por ele revisitada em Esping-Andersen, 1999) incorporada ao regime conservador. 9. Porm, igualmente, no contabilizaram gastos com polticas ativas de mercado de trabalho, que se expandiram no perodo. 10. Grau em que os benefcios governamentais substituem os rendimentos de mercado. 11. Polticas voltadas para a insero dos beneficirios no mercado de trabalho. 12. Por exemplo, as polticas voltadas para o desenvolvimento infantil (cf. EspingAndersen, 2009) e, de um modo geral, a nfase no gasto social como investimento, com um retorno econmico positivo esperado. 13. Tipicamente, os EUA no tributam transferncias sociais e recorrem significativamente ao chamado gasto tributrio (dedues e subsdios fiscais), enquanto a Sucia pouco recorre a gasto tributrio e, por outro lado, tributa todas as transferncias sociais, com exceo das prestaes familiares. 14. Apenas na Nova Zelndia, a desigualdade ps-redistribuio aumentou.

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15. Esping-Andersen e Myles (2009) observam que o welfare state tem efeitos importantes tambm na distribuio da renda de mercado, por vrios meios. No apenas ele afeta os recursos que permitiro a gerao de renda (educao, sade, programas de treinamento, servios de cuidado), como gera uma situao de renda de mercado zero para um grande nmero de pessoas (aposentados, pensionistas, recebedores de auxlio-maternidade etc.), alm de afetar de um modo geral o comportamento econmico dos indivduos. 16. No welfare fiscal, a proviso de bem-estar feita por meio de incentivos tributrios, como renncias fiscais e subsdios, enquanto no welfare ocupacional, a proviso via a relao de emprego, normalmente tambm tributariamente incentivada. 17. Agradeo a observao a Jos Antonio Ocampo. 18. Segundo Seeleib-Kaiser (2008), exemplo de proviso privada dentro do domnio pblico o sistema Ghent de seguro-desemprego, isto , sistemas de benefcios ocupacionais relacionados aos ganhos em vrios pases da Europa, que no so providos nem pelo Estado nem por empresas orientadas por lucros, mas so governados por arranjos corporativos complexos. 19. Isso explica em parte as altas taxas de incapacidade e as baixas taxas de desemprego nas estatsticas desses pases (cf. Kenworthy, 2004). 20. Recordando que h vrios problemas conceituais e metodolgicos para o clculo do impacto sobre a desigualdade de renda de gastos em servios. 21. Polticas sociais privadas so polticas com fins sociais (no so a contrapartida por bens e servios, no so transferncias individuais) com um invlucro governamental: so obrigatrias (com ou sem redistribuio) ou, quando voluntrias (contam com vantagens fiscais), so redistributivas. Exemplos de polticas privadas obrigatrias com redistribuio: auxlio-doena provido pelo empregador, benefcios acumulados a partir de contribuies obrigatrias (ex.: aposentadoria por idade); polticas privadas obrigatrias sem redistribuio: benefcios de aposentadorias sem vantagens fiscais, atuarialmente justos. Exemplos de polticas sociais privadas voluntrias: benefcios com vantagens fiscais (ex.: contas individuais de aposentadorias, benefcios de aposentadoria e sade providos pelo empregador). 22. As polticas sociais consideradas seguem a classificao da OECD. Foram os seguintes programas (que envolvem benefcios fsicos e contribuies financeiras): para pessoas de idade avanada, para sobreviventes, incapazes, assistncia de sade, famlias, mercado de trabalho ativo, desemprego, habitao, outras reas. 23. O que no quer dizer que outros fatores no importem do ponto de vista da efetividade e do tipo de redistribuio, notadamente a diferenciao entre os regimes.

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ANEXO 1
Tabela 2 Indicadores de Gasto Social Mdia OECD (1960, 1980, 1998) 1960 GS % PIB GS/GPT GS/dependente GS real per capita* GS real/dependente* 10,1 36,1 ND ND ND 1980 18,7 43,5 1,04 2004 11374 1998 22,7 52,4 1,03 3413 15557 1980-1960 8,6 7,4 1998-1980 4 8,9 0,01 1409 4183

Fonte: Elaborao prpria com base nos dados de Castles (2004). GS = gasto pblico social; GS/GPT = gasto pblico social sobre gasto pblico total; GS/dependente = gasto pblico social por dependente. *Em dlares norte-americanos de 1985.

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ANEXO 2
Indicadores de Gasto Social 2000-2007 Os indicadores quantitativos do gasto social no revelaram uma quebra no crescimento do welfare state na dcada de 2000. De fato, apesar da pequena reduo observada na relao gasto/produto em 2007 em relao a 1998, o montante real de recursos comprometidos, seja per capita seja por dependente, aumentou significativamente. Quanto convergncia, observada entre os anos 1980 e 1998, no se verificou para o gasto real per capita ou por dependente entre os anos 2000 e 2007, remetendo diferenciao entre os regimes.
Grfico 6 Indicadores de Gasto Social (%)

Fonte: Expenditure Database (OECD, 2009).

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Grfico 7 Indicadores de Gasto Social


25000

20000

15000 GS real per capita 10000 GS real/dependente

5000

0 1980 1998 2007

Fonte: Expenditure Database (OECD, 2009).

Grfico 8 Coeficientes de Variao


45 40 35 30 GS % PIB 25 20 15 10 5 0 1960 1980 1998 2007 GS/GPT GS/dependente GS real per capita GS real/ dependente

Fonte: Elaborao prpria com base em dados de Castles (2004).

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ABSTRACT On the Crisis in the Welfare State: Retrenchment, Faustian Transformation, or What?
The crisis in the welfare state has been announced for nearly four decades, prophesying its retrenchment or even its imminent demise. The article examines this position, based on an operational definition of welfare state, the meanings ascribed to its crisis, and a compilation of the available evidence, and concludes that while the scenarios of retrenchment and imminent demise can be ruled out, other perils such as the privatization of social policies appear to be more serious. The conclusions suggest that the extent to which such hazards represent a negotiation of the welfare states soul needs to be evaluated not only in economic and financial metrics, but also through a normative framework. Key words: welfare state; welfare state crisis; private social policies; public domain; political economy

RSUM Sur la crise de lEtat Providence: retrait, transformation la Faust ou quoi de plus?
Depuis presque quarante annes, on annonce une crise de lEtat Providence envisageant son retrait ou mme sa fin proche. Dans cet article on examine cette proposition partir dune dfinition oprationnelle de lEtat Providence, de significations attribues sa crise et de la runion des preuves dont on dispose, pour conclure que, tandis que des scnarios de retrait et de fin proche peuvent tre carts, dautres dangers tels que la privatisation des politiques sociales, semblent plus menaants. On suggre, pour conclure, que ltendue de ces dangers visant une ngociation de lme de lEtat Providence doit tre value non seulement selon des critres conomiques et financiers, mais aussi par des considrations normatives. Mots-cls: Etat Providence; crise de lEtat Providence; politiques sociales prives; domaine public; conomie politique

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