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LES LOIS DE FINANCES : SPCIFICIT, CONTENU, PRSENTATION

Larticle 34 de la Constitution dispose que les lois de finances dterminent les ressources et les charges de ltat dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi organique . Les rgles spcifiques qui leur sont applicables ont t profondment modifies par la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 (LOLF) qui sest substitue lordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959. La loi de finances est lacte juridique qui prvoit et autorise le budget de ltat. Elle dtermine, pour un exercice (correspondant lanne civile) la nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de ltat, ainsi que lquilibre budgtaire et financier qui en rsulte (LOLF, article 1er). Le Gouvernement a le monopole de la prsentation des lois de finances qui ne peuvent rsulter que de ladoption dun projet de loi (article 47 de la Constitution). On distingue trois catgories de lois de finances : - la loi de finances de lanne ; - les lois de finances rectificatives ; - la loi de rglement. Les lois de finances doivent tre sincres (LOLF, article 32), leur sincrit sapprciant compte tenu des informations disponibles et des prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler au moment de leur adoption. La loi de finances de lanne comporte deux parties distinctes (LOLF, article 34) : - la premire partie autorise la perception des impts, value les ressources de ltat, fixe les plafonds des dpenses et arrte les donnes gnrales de lquilibre budgtaire (prsentes dans un tableau dquilibre) ; - la seconde partie fixe pour chacune des missions du budget de ltat le montant des crdits et par ministre le plafond des autorisations demplois. Jusquici prsent par ministre et par type de dpenses (fonctionnement, investissements, interventions), le budget est aujourdhui structur en trois niveaux : - la mission, ministrielle ou interministrielle ; - les programmes ; - les actions. La mission, exclusivement dinitiative gouvernementale, comprend un ensemble de p rogrammes concourant une politique publique dfinie relevant dun ou plusieurs ministres. Un programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions relevant dun mme ministre et auquel sont associs des objectifs prcis ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation (LOLF, article 7).

La prsentation des crdits par titres (personnel, fonctionnement, charges de la dette, investissements, interventions, oprations financires) est seulement indicative, sous rserve des dpenses de personnel (titre 2) qui sont plafonnes par programme. Le budget gnral de ltat (en 2012) comprend 32 missions regroupant 126 programmes dcoups en 577 actions. Le projet de loi de finances est ncessairement accompagn de nombreuses annexes destines assurer une bonne information des parlementaires : - les bleus budgtaires ou projets annuels de performances (PAP) prsentent pour chaque mission les crdits de chacun de ses programmes, en prcisant pour chaque action les objectifs et les indicateurs de performances qui leur sont associs. Annexs au projet de loi de rglement, les rapports annuels de performances (RAP) permettent de comparer la prvision avec lexcution de la dpense et les rsultats constats au regard des objectifs poursu ivis ; - les jaunes budgtaires sont des annexes informatives (ex. : Effort de la Nation en faveur de la scurit routire ; Rapport relatif ltat actionnaire ; Relations financires avec lUnion europenne) ; - les documents de politique transversale qui prsentent de faon dtaille les politiques (ex : scurit civile, outre-mer) concernant des programmes relevant de diffrentes missions ; - les autres documents budgtaires permettent notamment de replacer le projet de budget dans son contexte conomique social et financier : Rapport sur les prlvements obligatoires ; Rapport conomique, social et financier ; Rapport sur les comptes de la Nation.

UNE PROCDURE LGISLATIVE PARTICULIRE


Le Parlement est, depuis 1996, associ la prparation d u projet de loi de finances grce un dbat dorientation des finances publiques dont lorganisation, au printemps, a t consacre par la LOLF ( article 48). Ce dbat sengage sur la base dun rapport du Gouvernement sur lvolution de lconomie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce rapport doit comporter la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances qui leur sont associs, envisags pour le projet de loi de finances de lanne suivante. 1. Une discussion budgtaire encadre par des dlais constitutionnels Larticle 47 de la Constitution fixe 70 jours le dlai accord au Parlement pour statuer sur le projet de loi de finances et fait de la procdure acclre une rgle applicable de droit aux projets de loi de finances. Le dlai ainsi prvu se dcline (LOLF, article 40) de la faon suivante : - premire lecture lAssemble nationale : 40 jours ; - premire lecture au Snat : 20 jours ; - navette parlementaire : 10 jours. Si le dlai global de 70 jours aprs le dpt du projet de loi nest pas respect, le Gouvernement peut recourir une ordonnance pour en mettre les dispositions en vigueur. Le projet de loi de finances doit tre dpos lAssemble nationale, qui a la priorit sur le Snat, avant le premier mardi doctobre de lanne prcdant celle de lexcution du budget (article 39 de la C onstitution). Combine aux dlais dexamen, cette priorit a notamment pour effet dinterdire au Gouvernement dintroduire devant le Snat, sous forme

damendement, toute mesure nouvelle (dcisions du Conseil Constitutionnel n 76-73 DC du 28 dcembre 1976 et n 2006-544 DC du 14 dcembre 2006). Lensemble de ces rgles contraignantes pour le Parlement mais aussi pour le Gouvernement (tenu galement de respecter des dates limites de dpt pour les annexes explicatives) a pour objet dassurer, grce ladoption dun budget avant le dbut de lexercice, la continuit de la vie nationa le. 2. Une spcificit procdurale renforce dans le cadre de la rvision constitutionnelle intervenue en 2008 La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ainsi que les dispositions du Rglement de lAssemble nationale qui en tirent les consquences, ont apport, dans les rapports entre le Parlement et le Gouvernement et dans la procdure lgislative ordinaire, des amnagements substantiels qui ne sont pas applicables aux lois de finances : sagissant de lexamen des projets de loi de finances en commission, demeurent inchangs, le principe selon lequel ne peuvent dposer des amendements en commission que les membres de la commission concerne et la possibilit pour les commissions saisies pour avis de se runir aprs la commission saisie au fond ; en outre, les ministres ne peuvent pas assister aux votes en commission ; lexamen des projets de loi de finances reste inscriptible par priorit, tout moment, lordre du jour de lAssemble, la demande du Gouvernement, y compris pendant les semaines rserves en principe au Parlement (article 48 de la Constitution) ; la discussion en sance publique en premire lecture devant lAss emble nationale porte sur le texte prsent par le Gouvernement et non sur le texte adopt par la commission (article 42 de la Constitution) ; pour les autres lectures, la discussion porte sur le texte transmis par lautre assemble et non sur le texte de la commission ; la procdure dite du temps lgislatif programm (fixation de la dure maximale de lexamen dun texte) nest pas applicable lexamen des projets de loi de finances ; la possibilit pour le Gouvernement de recourir l article 49-3 de la Constitution (engagement de responsabilit sur le vote dun texte) a t maintenue sans limitation pour le vote dun projet de loi de finances. 3. Un examen approfondi par les huit commissions permanentes La loi organique (LOLF, article 39) prvoit le renvoi du projet de loi de finances la commission des finances, excluant ainsi la possibilit de constitution dune commission spciale. Mais si la commission des finances joue un rle prpondrant dans lexamen de ce texte, les sept autres commissions permanentes sen saisissent pour avis. a) Le rle prdominant de la commission des finances Sur les 73 membres de la commission des finances, une cinquantaine participe directement lexamen du projet de loi de finances. Au premier rang dentre eux, le rapporteur gnral lu chaque anne en mme temps que le prsident de la commission et les membres de son bureau et qui est automatiquement confi le rapport gnral sur le projet de budget. Ce rapport gnral est compos de trois tomes : - le tome I est consacr une analyse globale du budget replac dans son contexte conomique et financier ;

- le tome II comprend les commentaires des dispositions de la premire partie du projet de loi de finances, cest--dire pour lessentiel des mesures fiscales ayant une incidence sur lquilibre de lexercice concern ; - le tome III traite des dispositions de la deuxime partie, en loccurrence de lexamen des articles non rattachs une mission. Il sagit surtout, pour les plus importantes dentre elles, de dispositions fiscales ou budgtaires naffectant pas lquilibre budgtaire de lanne. Quant lexamen dtaill des crdits, il est assur par les rapporteurs spciaux de la commission des finances auxquels la loi organique (LOLF, article 57) accorde des pouvoirs dinvestigation sur pices et sur place et un droit de communication des renseignements et documents dordre financier et administratif (sous rserve des sujets couverts par le secret en matire de dfense nationale, de scurit intrieure ou extrieure de ltat et par le secret de linstruction judiciaire). Dsigns par la commission des finances au cours du premier trimestre de lanne, les rapporteurs spciaux, chargs de faon permanente du contrle de lexcution budgtaire dans leur domaine dattribution, adressent des questionnaires aux ministres avant le 10 juillet de chaque anne en vue de la prparation de leurs rapports sur le projet de loi de finances. Le Gouvernement a lobligation dy rpondre par crit au plus tard le 10 octobre ( LOLF, article 49). Chaque rapporteur spcial est charg de lexamen des crdits dune mission, ou dans certains cas dun ou plusieurs programmes dune mme mission. La commission des finances consacre environ cinquante heures lexamen du projet de loi de finances de lanne. b) Les avis des autres commissions permanentes Les sept autres commissions permanentes dsignent des rapporteurs pour avis chargs de lexamen des missions (pour tout ou partie) relevant de leurs domaines de comptences. Chaque anne, une soixantaine davis budgtaires sont ainsi publis. 4. Lorganisation particulire du dbat budgtaire Le dbat budgtaire fait lobjet dune organisation particulire par la Confrence des prsidents de lAssemble nationale. Comme dans la procdure classique, la discussion de la premire partie souvre par une discussion gnrale au cours de laquelle interviennent les porte-parole des groupes. La discussion des articles de cette premire partie suit galement les rgles ordinaires (sauf larticle relatif au prlvement sur recettes au profit de lUnion europenne qui fait lobjet dune organisation spcifique). La spcificit du projet de loi d e finances tient lexistence dun article dquilibre et la disposition de l article 42 de la LOLF qui fait du vote de la premire partie un pralable la mise en discussion de la seconde partie du projet de loi : en effet, cest cet article qui value lensemble des ressources du budget de ltat et qui fixe les plafonds des charges, arrtant ainsi lquilibre financier. La dcision du Conseil constitutionnel, en date du 24 dcembre 1979, a censur la loi de finances pour 1980, pour non respect de cette obligation. Le dbat en sance publique occupe en gnral cinq jours de sance. La discussion de la deuxime partie nobit pas en revanche aux rgles habituelles. Aprs avoir fix, sur proposition de la commission des finances, ds le mois de juin, la dure globale indicative du dbat et la liste des missions dont lexamen se droulera en commission largie, la Confrence des prsidents dtermine, en principe dbut octobre, les dates de runion : les missions concernes sont examines au cours dune runion commune de la commission des finances et de

la ou des commissions saisies pour avis, en prsence du Gouvernement et dans des conditions de publicit analogues celles de la sance publique ; elles ne font ensuite lobjet en sance publique que dun trs bref dbat suivi de lexamen des ventuels amendements et du vote des crdits. Cette pratique, initie sous la XIe lgislature, a t consacre dans le Rglement en juin 2006. Pour les autres missions, les groupes parlementaires rpartissent librement le temps quils ont affect chaque discussion entre les deux phases suivantes : - la phase des interventions gnrales, - la phase des questions, suivies des rponses immdiates des ministres. lissue de la discussion des missions qui stale sur trois semaines, lAssemble nationale examine les articles non rattachs de la deuxime partie du projet de loi de finances, les articles dits de rcapitulation (articles renvoyant des tats annexs et retraant la rpartition des crdits par missions) et procde au vote sur lensemble du projet de loi. Au total lAssemble nationale consacre chaque anne au dbat budgtaire environ 150 heures, en sance publique et en commission largie. 5. La navette parlementaire et la promulgation de la loi La procdure acclre sappliquant de droit, le projet de loi de finances fait lobjet, aprs sa premire lecture au Snat dans le dlai de vingt jours imparti cette assemble, de la runion dune commission mixte paritaire (CMP) charge dexaminer les dispositions du texte restant en discussion. La procdure suivie en cas de succs de la C MP, cest--dire dlaboration dun texte, ou dchec est la procdure normale applicable tous les projets de loi. Bien entendu, lorsque lAssemble nationale et le Snat doivent procder une nouvelle lecture, le dbat se droule rapidement, les missions ntant pas rediscutes lune aprs lautre. Avant sa promulgation, la loi de finances est habituellement soumise lapprciation du Conseil constitutionnel qui a dvelopp une abondante jurisprudence en matire budgtaire et qui veille notamment au respect des rgles organiques relatives aux lois de finances.

Lexamen des autres lois de finances : lois de finances rectificatives et lois de rglement
1. Les lois de finances rectificatives Les lois de finances rectificatives, qui modifient en cours dexercice la loi de finances de lanne, ont la mme structure en deux parties que celle-ci. Couramment appele collectif budgtaire , la loi de finances rectificative a principalement pour objet de prendre en compte les valuations rvises des ressources de ltat (pour tenir compte des carts constats entre les prvisions et les recettes effectivement encaisses), dapporter aux crdits les modifications ncessaires qui excdent celles que le Gouvernement est autoris oprer par voie rglementaire et de dterminer le nouvel quilibre budgtaire qui en rsulte. Certains collectifs peuvent, notamment en cas dalternance politique ou dala conomique, traduire un changement plus profond de la politique fiscale et budgtaire ou comporter une mesure principale spcifiquement lie un tat de crise (par exemple garantie de ltat un mcanisme financier national ou europen).

La discussion des crdits na pas lieu mission par mission et seul le ministre charg du budget est charg de soutenir le projet de loi. Les dbats sont relativement brefs. 2. Les lois de rglement La loi de rglement a principalement pour objet darrter le montant dfinitif des recettes et des dpenses du budget auquel elle se rapporte et le rsultat budgtaire qui en dcoule. La date limite de dpt du projet de loi de rglement est fixe au 1 er juin de lanne suivant celle de lexcution du budget auquel il se rapporte (LOLF, article 46). Il est accompagn des rapports annuels de performances (RAP) qui permettent de comparer lexcution budgtaire et ses rsultats avec les prvisions figurant dans les projets annuels de performances (PAP) annexs au projet de loi de finances de lanne. Le projet de loi de rglement est examin selon les rgles ordinaires, l article 41 de la LOLF prvoyant cependant que le projet de loi de finances de lanne ne peut tre mis en discussion devant une assemble avant le vote en premire lecture du projet de loi de rglement affrent au dernier exercice clos. Depuis 2006, lAssemble nationale a t en mesure dexaminer le projet de loi de rglement ds le mois de j uin ou pendant la session extraordinaire du mois de juillet. Il est noter que : la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prvu une nouvelle catgorie de lois de programmation qui, sans tre stricto sensu des lois de finances, sont, sagissant de l eur objet, trs proches de celles-ci : il sagit des lois de programmation qui dfinissent les orientations pluriannuelles des finances publiques , en sinscrivant dans lobjectif dquilibre des comptes des administrations publiques (avant dernier alina de larticle 34 de la Constitution). Ces lois de programmation relvent de la procdure lgislative ordinaire. lentre en vigueur du semestre europen , en 2011, est alle de pair avec linstauration dun dbat sur le programme de stabilit et de croissance transmis chaque anne, en avril, par le Gouvernement aux autorits europennes et sur lavis rendu, en juin, par le Conseil europen sur ce programme.