Dictamen recado en los Proyectos de Ley Ns 412/11-CR, 547/2011-CR, 566/11-CR, 1386/2012-CR, 1411/12-CR, 1456/12-CR, y 1518/12-CR que buscan reformar

la Constitucin, incorporando el derecho al agua como un derecho fundamental.

COMISIN DE CONSTITUCIN Y REGLAMENTO Perodo Anual de Sesiones 2013-2014 Seor Presidente: Ha sido remitido para dictamen de la Comisin de Constitucin y Reglamento, los Proyectos de Ley Ns 412/11-CR, 547/2011-CR, 566/11-CR, 1386/2011-CR, 1411/12-CR, 1456/12-CR, y 1518/12-CR que proponen reformar la Constitucin, incorporando el derecho al agua como un derecho fundamental. 1. SITUACIN PROCESAL 1.1. Antecedentes

1.1.1. Proyecto de Ley N 412/2011-CR del Grupo Parlamentario Unin Regional. Fue presentado por el Grupo Parlamentario Unin Regional el 20 de Octubre del 2011 ante el rea de tramite documentario del Congreso de la Repblica, a iniciativa del Congresista Wuilian Monterola Abregu, y fue decretado a la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso el da 21 de Octubre del 2011, para su discusin y deliberacin. 1.1.2. Proyecto de Ley N 547/2011-CR del Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Per. Fue presentado por el Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Per el 24 de Noviembre del 2011, ante el rea de tramite documentario del Congreso de la Repblica, a iniciativa del Congresista Sergio Fernando Tejada Galindo, y fue decretado a la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso el da 29 de Noviembre del 2011, para su discusin y deliberacin. 1.1.3. Proyecto de Ley N 566/2011-CR del Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Per Fue presentado por el Grupo Parlamentario Nacionalista - Gana Per el 29 de noviembre de 2011, ante el rea de trmite documentario del Congreso de la Repblica, a iniciativa del Congresista Javier Diez Canseco Cisneros, y fue decretado a la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso el da 1 de diciembre de 2011, para su discusin y deliberacin. 1.1.4. Proyecto de Ley N 1386/2012-CR del Grupo Parlamentario Accin PopularFrente Amplio.

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Fue presentado por el Grupo Parlamentario Accin Popular Frente Amplio el 07 de Agosto del 2012, ante el rea de tramite documentario del Congreso de la Repblica, a iniciativa del Congresista Yonhy Lescano Ancieta, y fue decretado a la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso el da 21 de Agosto del 2012, para su discusin y deliberacin 1.1.5. Proyecto de Ley N 1411/2012-CR del Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Per. Fue presentado por el Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Per el 15 de Agosto del 2012 ante el rea de tramite documentario del Congreso de la Repblica, a iniciativa del Congresista Jaime Rubn Valencia Quiroz, y fue decretado a la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso el da 20 de Agosto del 2012, para su discusin y deliberacin. 1.1.6. Proyecto de Ley N 1456/2012-CR del Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Per. Fue presentado por el Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Per el 24 de Agosto del 2012 ante el rea de tramite documentario del Congreso de la Repblica, a iniciativa del Congresista Marisol Espinoza Cruz, y fue decretado a la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso el da 4 de Septiembre del 2012, para su discusin y deliberacin. 1.1.7. Proyecto de Ley N 1518-2012- CR, del Grupo Parlamentario Accin Popular Frente Amplio Fue presentado por el Grupo Parlamentario Accin Popular Frente Amplio el 14 de Septiembre del 2012 ante el rea de tramite documentario del Congreso de la Repblica, a iniciativa del Congresista Jorge Rimarachin Cabrera, y fue decretado a la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso el da 17 de Septiembre del 2012, para su discusin y deliberacin. 1.2. Pedidos de opinin

Para la elaboracin del presente dictamen se solicit la opinin especializada de distintas instituciones, entre ellas, el Poder Judicial y los Gobiernos Regionales de Puno, Arequipa, San Martin, Tacna, Moquegua, Lambayeque, Ica, Loreto, Junn, Cusco, Cajamarca, Ucayali, Lima, y Piura. Asimismo, se solicit la opinin especializada del Acuerdo Nacional. Todas las instituciones consultadas, con excepcin de los gobiernos regionales de Arequipa y Tacna, coincidieron en que la constitucionalizacin del derecho al agua era viable. Se puso nfasis, sin embargo, en que se preste atencin a su frmula normativa,

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con la finalidad de que no sea incompatible con otros bienes jurdicos y derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin. En ese sentido, la Presidencia del Poder Judicial sostuvo que an cuando el derecho fundamental al agua ya se encuentra reconocido como derecho no escrito por el Tribunal Constitucional, nada obsta para que pueda ser incorporado al catlogo de derechos fundamentales de la Carta Fundamental. La propuesta de reforma constitucional consiste en agregar el inciso 25) al artculo 2 de la Constitucin, lo cual no afecta ningn principio constitucional debiendo eso s tener cuidado en su formulacin, as como en su regulacin posterior1. Por su parte, el Secretario Ejecutivo del Acuerdo Nacional sostuvo que la poltica sobre Recursos Hdricos, aprobada por unanimidad por el Gobierno, los partidos polticos con representacin en el Congreso de la Repblica e instituciones de la sociedad civil, refleja los principios y valores de esta corporacin en torno al derecho al agua2.

2. CONTENIDO DE LAS PROPUESTAS 2.1. Proyecto de Ley N 412/2011-CR del Grupo Parlamentario Unin Regional

Este proyecto de ley propone introducir el derecho al acceso progresivo y universal al agua en el inciso 25 del artculo 2 de la Constitucin. 2.2. Proyecto de Ley N 547/2011-CR del Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Per

Este proyecto de ley propone introducir el derecho al agua y a los servicios de saneamiento, entendidos como bienes necesarios para la proteccin de los derechos a la dignidad, la vida, la integridad, el bienestar, y la salud, a travs de su inclusin en el numeral 12.1 del artculo 12 de la Constitucin. 2.3. Proyecto de Ley N 566/2011-CR del Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Per

Este proyecto de ley propone incorporar el derecho al agua en el literal 12.A del artculo 12 de la Constitucin basado en su relacin con otros derechos y bienes necesarios para la vida como la alimentacin y la salud.
1

El Presidente del Poder Judicial, doctor Csar San Martn Castro, mediante Oficio N 8929-2011 P-PJ, de fecha 02 de Diciembre del 2011, hizo suyo el informe N 954-2011-GA-P-PJ, elaborado por el Jefe del Gabinete de Asesores de este poder del Estado, doctor Eloy Espinoza Saldaa Barrera 2 El Secretario Ejecutivo del Acuerdo Nacional, mediante Oficio N 108-AN-ST, emiti opinin en relacin a los Proyectos de Ley 412-2011-CR; 547-2011-CR; 566/2011-CR; 1386/2011-CR que plantean la constitucionalizacin del derecho al agua.

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2.4.

Proyecto de Ley N 1386/2011-CR del Grupo Parlamentario Accin PopularFrente Amplio

Este proyecto de ley propone incorporar el numeral 1 A, al artculo 2 de la Constitucin Poltica precisando que el agua es un bien de uso pblico que constituye patrimonio de la Nacin. 2.5. Proyecto de Ley N 1411/2012 CR del Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Per

Este proyecto de ley propone incorporar al acceso al agua como un derecho fundamental, en tanto se trata de un bien pblico cuya proteccin vincula a todos los rganos del Estado. 2.6. Proyecto de Ley N 1456/2012 CR del Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Per

Este proyecto de ley propone incorporar el derecho al agua en el artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per basado en que el agua constituye un patrimonio de nuestro pas y es un bien estratgico para su desarrollo. 2.7. Proyecto de Ley N 1518-2012- CR, del Grupo Parlamentario Accin Popular Frente Amplio

Este proyecto de ley propone incorporar el derecho fundamental e irrenunciable al acceso al agua en el numeral 22 del artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per.

3. ANALISIS 3.1. Consideraciones Previas

En las lneas que siguen expondremos las razones por las cuales consideramos que es viable la propuesta de reforma constitucional para incorporar el derecho al agua como un derecho fundamental en nuestro ordenamiento jurdico. Esta propuesta toma como base los aportes realizados tanto por la jurisprudencia constitucional de nuestro pas especficamente las STC N6546-2006-PA/TC, y 65342006-PA/TC que reconocen el derecho al agua como un derecho fundamental-, como por el derecho internacional de los derechos humanos que reconoce el derecho al agua como un derecho humano de la mayor importancia. Consideramos que, ms all del reconocimiento de este derecho, tanto en sede nacional como internacional, resulta viable su reconocimiento como un derecho fundamental en base al principio de no regresividad de los derechos sociales previsto en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC), y de los 4

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compromisos internacionales asumidos por el Estado peruano en relacin al derecho al agua. Segn cifras aportadas por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ms de 1100 millones de personas no tienen acceso al agua a nivel mundial, y poco ms de 2600 millones de personas, casi la mitad de la poblacin actual, carecen de sistemas adecuados de saneamiento domstico o de depuracin de las aguas residuales3.En el caso del Per, esta realidad no es muy distinta. Segn informacin aportada por el Informe Nacional sobre Agua Potable y Saneamiento: Situacin y Perspectivas al Ao 2025, el Per es el nico pas que enfrenta problemas concretos de escasez de agua y tierras agrcolas; solo el 3.5% de 1285,215 Km2 de superficie son tierras de cultivo 4.A ello se debe agregar que, segn un reciente Informe de la Superintendencia de Servicios de Saneamiento (SUNASS), en el Per 2,1 millones de personas aun carecen de agua potable y 3,7 millones de personas de servicios de alcantarillado5. Esta realidad demuestra que el acceso al agua constituye un problema sensible a nivel mundial y, en el caso del Per, constituye un problema que pone en riesgo su desarrollo. Por ese motivo, y tal como se explicar ms adelante, los pases que integran la Organizacin de Naciones Unidas acordaron respetar los Objetivos del Milenio donde se precisa, como una meta a cumplir, reducir a la mitad el nmero de personas sin acceso al agua y a servicios de saneamiento bsicos hacia el ao 2015. En el Per se precisa en el Acuerdo 33 del Acuerdo Nacional, foro que agrupa a los partidos polticos inscritos ante el Jurado Nacional de Elecciones, el cuidado del agua como patrimonio de la Nacin y como derecho fundamental de la persona humana () imprescindible para la vida y el desarrollo humano de las actuales y futuras generaciones que, ledo a la luz de la normativa internacional que regula el derecho al agua, significa, en la prctica, implementar una proteccin ms amplia y robusta de este derecho en sede interna. 3.1.1. Reconocimiento actual del derecho al agua en nuestro ordenamiento jurdico A nivel interno el derecho al agua ha sido considerado como un derecho fundamental implcito, cuya validez se desprende de la denominada clausula de derechos innominados prevista en el artculo 3 de nuestra Constitucin6. El Tribunal Constitucional (TC en adelante) ha interpretado este derecho en los siguientes trminos:

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GARCIA, Aniza. El derecho humano al agua. Madrid, Trotta, 2008, pp. 24. Informacin tomada del libro: Desafos del derecho humano al agua en el Per. Lima: Centro de Asesora Laboral del Per, 2004, pp. 28. 5 Tomado de la exposicin realizada por el representante de SUNASS en la sesin del 10 de septiembre de 2013 en la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso de la Repblica. 6 Sobre los alcances de la clausula de derechos innominados prevista en el Artculo 3 de la Constitucin el Tribunal Constitucional ha dicho: En un sinfn de oportunidades, la realidad supera la imaginacin. Por ello, y para que los textos constitucionales y, en particular, aquellos nuevos derechos directamente vinculados con el principio de dignidad no sean desmerecidos en su condicin de autnticos derechos fundamentales como consecuencia de la existencia de nuevas necesidades o situaciones, de avances cientficos, tecnolgicos, culturales o sociales, las constituciones suelen habilitar una clusula de desarrollo de los derechos fundamentales, cuyo

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De primera intencin y a efectos de poder responder a la reflexin planteada, conviene recordar que aunque la Norma Fundamental no reconoce de manera expresa o nominal un derecho fundamental al agua potable, tal situacin no significa ni debe interpretarse como que tal posibilidad se encuentra enervada. En efecto, como ha sido puesto de relieve en anteriores oportunidades, los derechos fundamentales no slo pueden individualizarse a partir de una perspectiva estrictamente gramatical o positiva. En la medida en que el ordenamiento jurdico no crea strictu sensu los derechos esenciales, sino que simplemente se limita a reconocerlos, su individualizacin pueden operar no slo a partir de una opcin valorativa o principialista como la reconocida en el artculo 3 de la Constitucin Poltica del Per, sino que tambin lo puede ser desde una formula sistemtica o variante de contexto, deducible de las clusulas contenidas en los instrumentos internacionales relativos a derechos humanos, muchas de las cuales no slo contienen derechos adicionales a los expresamente reconocidos en la Constitucin, sino que incluso ofrecen contenidos mucho ms amplios para 7 aquellos que ya cuentan con cobertura constitucional .

En otras palabras, para el TC los derechos fundamentales no son solo aquellos que se encuentran previstos en el artculo 2 de la Constitucin, sino tambin aquellos que se derivan de los principios de dignidad humana, estado de derecho, soberana, y forma republicana de gobierno, es decir, aquellos que estn previstos en el artculo 3 de la Constitucin, tambin conocida como Clausula innominada de derechos fundamentales. La estrategia argumentativa seguida por el TC es la siguiente: a) el derecho al agua se relaciona, directamente, con el derecho a la vida (principio de conexidad), y b) es una manifestacin del principio de dignidad humana, cuya proteccin constituye un pilar fundamental del Estado Constitucional de Derecho. As, pues,
[] considera que aunque dicho atributo no se encuentra considerado a nivel positivo, existen no obstante una serie de razones que justifican su consideracin o reconocimiento en calidad de derecho fundamental. Asumir dicha premisa supone perfilar su individualizacin dentro del contexto que ofrecen algunas de las perspectivas anteriormente enunciadas. A tales efectos, atendiendo a que no existe norma expresa que contenga dicho reconocimiento a nivel interno y a que a nivel internacional an se encuentran pendientes de desarrollo muchos de los mbitos que comprendera dicho atributo, puede acudirse primeramente a la opcin valorativa o principialista y a la clusula de los derechos implcitos que le permite servir de referente. As las cosas, la utilizacin de la frmula de individualizacin permitira legitimar la existencia de un derecho al agua potable en calidad de atributo fundamental no enumerado. Su reconocimiento se encontrara

propsito no solo es prestarle el reconocimiento como derechos de la ms alta consideracin, sino incluso, dotarlos de las mismas garantas de aquellos que s lo tienen expresamente. Ese es el propsito que cumple, por cierto, el artculo 3 de nuestra Constitucin (STC EXp. N 0895-2001AA/TC. Fundamento 5). 7 STC 6534-2006-PA/TC. Fdto. 15.

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ligado directamente a valores tan importantes como la dignidad del ser humano y el 8 Estado social y democrtico de derecho.

El reconocimiento del derecho al agua como un derecho fundamental implica al mismo tiempo su reconocimiento como un derecho social, esto es, como un derecho de aplicacin progresiva, de acuerdo a lo sealado por la Undcima Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin. Decir que un derecho fundamental es al mismo tiempo un derecho social implica, en los trminos del TC, que es exigible pero de manera peridica o progresiva, de acuerdo a las posibilidades jurdicas y fcticas del Estado9. Esto, claro est, no equivale a decir que el Estado puede incumplir sus obligaciones constitucionales en materia de derechos sociales, sino que lleva a cabo su proteccin tomando en cuenta otros bienes jurdicos y derechos fundamentales10. Por otro lado, el TC ha reconocido supuestos mnimos del derecho al agua, los cuales son: a) su acceso, b) calidad, y c) suficiencia. As, pues, respecto al primer supuesto ha sealado que desde el Estado deben crearse, directa o indirectamente (va concesionarios), condiciones de acercamiento del recurso lquido a favor del destinatario. Para tal efecto, varios pueden ser los referentes: a) debe existir agua, servicios e instalaciones en forma fsicamente cercana al lugar donde las personas residen, trabajan, estudian, etc.; b) el agua, los servicios y las instalaciones deben ser plenamente accesibles en trminos econmicos, es decir, en cuanto a costos deben encontrarse al alcance de cualquier persona, salvo en los casos en que por la naturaleza mejorada o especializada del servicio ofrecido, se haya requerido de una mayor inversin en su habilitacin; c) acorde con la regla anterior, no debe permitirse ningn tipo de discriminacin o distincin cuando se trata de condiciones iguales en el suministro del lquido elemento. Desde el Estado debe tutelarse preferentemente a los sectores ms vulnerables de la poblacin; d) debe promoverse una poltica de informacin permanente sobre la utilizacin del agua as como sobre la necesidad de protegerla en cuanto recurso natural.11 En cuanto a su calidad, el TC ha sostenido que implica la obligacin de garantizar condiciones plenas de salubridad en el lquido elemento as como la necesidad de mantener en ptimos niveles los servicios e instalaciones con los que ha de ser suministrado12, es decir, el Estado tiene la obligacin de asegurar su provisin en
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Ibd. Fdto, 16. Si bien es cierto que la efectividad de los derechos sociales requiere un mnimo de actuacin del Estado a travs del establecimiento de servicios pblicos, as como de la sociedad mediante la contribucin de impuestos, ya que toda poltica social necesita de una ejecucin presupuestal, tambin lo es que estos derechos derivan en obligaciones concretas por cumplir, por lo que los Estados deben adoptar medidas constantes y eficaces para lograr progresivamente la plena efectividad de los mismos en igualdad de condiciones para la totalidad de la poblacin. STC EXP. N 2016-2004-AA/TC. Fundamento N 11. 10 ABRAMOVICH, Vctor, y COURTIS, Christian. Apuntes sobre la exigibilidad judicial de los derechos sociales, en: Teora y Crtica del Derecho Constitucional. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2008, pp. 973 y ss. 11 STC 6534-2006-PA/TC. Fdto 22. 12 Ibd. Fdto. 23.

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trminos adecuados de calidad, con la finalidad de que no se ponga en riesgo la salud ni la integridad de las personas. Por ltimo, en cuanto a su suficiencia, el TC ha dicho que implica la necesidad de que el recurso natural pueda ser dispensado en condiciones cuantitativas adecuadas que permitan cuando menos satisfacer las necesidades elementales o primarias de la persona, como aquellas vinculadas a los usos personales y domsticos o aquellas referidas a la salud, pues de ellas depende la existencia de cada individuo. El agua, en otras palabras, siendo un bien cuya existencia debe garantizarse, tampoco puede ni debe ser dispensada en condiciones a todas luces incompatibles con las exigencias bsicas de cada persona.13 Por otro lado, a nivel legal, existe diversa normativa que entiende el derecho al agua como un derecho fundamental. Ese es el caso, por ejemplo, de la Ley de Recursos Hdricos que en el numeral 2, de su Artculo III establece que: El acceso al agua para la satisfaccin de las necesidades primarias de la persona humana es prioritario por ser un derecho fundamental sobre cualquier uso, inclusive en pocas de escasez. Asimismo, el Artculo 1 de la Ley General de Aguas seala que: Las aguas, sin excepcin alguna, son de propiedad del Estado y su dominio es inalienable e imprescriptible. No hay propiedad privada de las aguas ni derechos adquiridos sobre ellas. El uso justificado y racional del agua, slo puede ser otorgado en armona con el inters social y el desarrollo del pas. Dichas normas dan cuenta de un compromiso muy alto por parte del legislador nacional en relacin con este derecho y reafirman la idea segn la cual el derecho al agua es considerado en nuestro ordenamiento jurdico como un derecho fundamental. 3.1.2. Reconocimiento internacional del derecho al agua como un derecho humano A nivel internacional es posible identificar diversas normas que reconocen el derecho al agua como un derecho humano. Estas seran de dos clases: a) aquellas que reconocen de forma implcita el derecho al agua como un derecho humano, y b) aquellas que reconocen de manera explcita este derecho. Entre las primeras se hallan el primer prrafo del artculo 11 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales, y Culturales, que a la letra dice:
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para l y su familia, incluso, alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarn medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperacin internacional fundada en el libre consentimiento.

La norma en cuestin permite inferir el reconocimiento del derecho al agua como un derecho humano en tanto guarda relacin con el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para l y su familia, lo cual no sera posible si, entre otras cosas, no se garantizara el acceso a un bien tan importante como el agua. De hecho, el trmino que, inmediatamente, se suma a esta afirmacin, incluso, es prueba de ello, pues, infiere que la alimentacin, el vestido y la vivienda son condiciones necesarias, pero no suficientes para garantizar su goce efectivo.
13

Ibd. Fdto. 24.

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Como ha sostenido el Comit de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) sobre los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (en adelante DESC) en su Observacin General N 15, Ginebra, 11-29 de noviembre de 2012:
En el prrafo 1 del artculo 11 del Pacto se enumeran una serie de derechos que dimanan del derecho a un nivel de vida adecuado, "incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados", y son indispensables para su realizacin. El uso de la palabra "incluso" indica que esta enumeracin de derechos no pretenda ser exhaustiva. El derecho al agua se encuadra claramente en la categora de las garantas indispensables para asegurar un nivel de vida adecuado, en particular porque es una de las condiciones fundamentales para la supervivencia. Adems, el Comit ha reconocido anteriormente que el agua es un derecho humano amparado por el prrafo 1 del artculo 11 (vase la Observacin general N 6 (1995)). El derecho al agua tambin est indisolublemente asociado al derecho al ms alto nivel posible de salud (prr. 1 del art. 12) y al derecho a una vivienda y una alimentacin adecuadas (prr. 1 del art. 11). Este derecho tambin debe considerarse conjuntamente con otros derechos consagrados en la Carta Internacional de Derechos Humanos, entre los que ocupa un lugar primordial el derecho a la vida y a la dignidad humana.

En otras palabras, para el Comit DESC de la ONU el derecho al agua deriva del artculo 11 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (en adelante PIDESC) y, por tanto, posee la categora de un derecho humano cuya proteccin y exigibilidad es similar a la de los dems derechos. Ahora bien, existen otros instrumentos internacionales que reconocen explcitamente el derecho al agua como un derecho humano. Es el caso de La Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer, cuyo segundo prrafo de su artculo 4 dispone que los Estados Partes asegurarn a las mujeres el derecho a gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente, en las esferas de [] el abastecimiento del agua; y el segundo prrafo del artculo 24 de la Convencin sobre los Derechos del Nio que dispone que los Estados Partes luchen contra las enfermedades y la malnutricin mediante [] el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre. A nivel del Sistema Interamericano de Derechos Humanos existen pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el mismo sentido. Ese es el caso, por ejemplo, del fallo Yakye Axa contra Paraguay de 2005, donde la Corte sostuvo que el derecho a la vida comprende no slo el derecho de todo ser humano de no ser privado de la vida arbitrariamente, sino tambin el derecho a que no se generen condiciones que le impidan o dificulten el acceso a una existencia digna, entre las cuales se halla el no tener acceso al agua. Asimismo, la Corte sostuvo en este fallo que el no tener acceso al agua afecta, complementariamente, otros derechos como el derecho a la salud, a la educacin, y a la identidad cultural:
Las afectaciones especiales del derecho a la salud, e ntimamente vinculadas con l, las del derecho a la alimentacin y el acceso al agua limpia impactan de manera aguda el derecho a una existencia digna y las condiciones bsicas para el ejercicio

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de otros derechos humanos, como el derecho a la educacin o el derecho a la identidad cultural. En el caso de los pueblos indgenas el acceso a sus tierras ancestrales y al uso y disfrute de los recursos naturales que en ellas se encuentran est directamente vinculado con la obtencin de alimento y acceso al agua limpia.

La CIDH desprende el derecho al agua de la interpretacin del artculo 4 de la Convencin Americana, y del artculo 11 del Protocolo de San Salvador14, el cual establece que toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios pblicos bsicos. Si bien este derecho no se encuentra reconocido de manera explcita en dichos instrumentos internacionales se puede inferir su contenido a travs de una interpretacin sistemtica, como hizo la CIDH en este fallo (el cual es, huelga decirlo, vinculante para nuestro Estado, de acuerdo a lo dispuesto por la Cuarta Disposicin Transitoria y Final de la Constitucin15). Por ltimo, y a nivel de lo que la doctrina denomina soft law16, es posible identificar diversos acuerdos y declaraciones que reconocen el derecho al agua como un derecho fundamental desde hace ms de 3 dcadas. Entre estas se encuentran: La Declaracin de Mar de Plata, organizada por la Conferencia de Naciones Unidas sobre el agua de 1977, que constituye el primer acuerdo para que los pases miembros de Naciones Unidas propendan a la proteccin del agua como un derecho fundamental. As, por ejemplo, en su prembulo se establece: todos los pueblos, cualquiera sea su etapa de desarrollo y sus condiciones econmicas y sociales, tienen derecho al agua potable en cantidad y calidad acordes con sus necesidades bsicas.

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Esta interpretacin se desprende, a su vez, de lo resuelto por la Corte IDH en un caso del ao 2006. En el caso de la Comunidad Indgena Sawhoyamaxa contra Paraguay, en efecto, la Corte IDH sostuvo: En el presente caso, junto con la carencia de tierra, la vida de los miembros de la Comunidad Indgena Sawhoyamaxa se caracteriza por [] las precarias condiciones de sus viviendas y entorno, las limitaciones de acceso y uso de los servicios de salud y agua potable, as como la marginalizacin por causas econmicas, geogrficas y culturales, para concluir, luego, que por todo lo anterior, la Corte declara que el Estado viol el artculo 4.1 de la Convencin Americana, en relacin con el artculo 1.1 de la misma, por cuanto no ha adoptado las medidas positivas necesarias dentro del mbito de sus atribuciones, que razonablemente eran de esperarse para prevenir o evitar el riesgo al derecho a la vida de los miembros de la comunidad. 15 Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin reconoce se interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Per. 16 El trmino Soft Law es comprendido en el derecho internacional como el conjunto de declaraciones o acuerdos que pese a no poseer carcter vinculante, presuponen una serie de obligaciones y compromisos tcitos de los Estados que con el paso del tiempo pueden llegar a convertirse en costumbres o ser recogidos en un tratado internacional. Otra acepcin dada a este trmino es el de derecho abstracto o derecho blando, cuya vinculatoriedad est en cuestin precisamente por el carcter indeterminado de sus rdenes y mandatos jurdicos. Vid. MAZUELOS BELLIDO, ngeles. Soft Law: mucho ruido y pocas nueces?. Disponible en: http://scholar.google.com.pe/scholar_url?hl=es&q=http://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/10044 15.pdf&sa=X&scisig=AAGBfm0Ds5affFi8ae0YANXVb7jc1FtdqA&oi=scholarr&ei=V887UpexM7W44 AOmwYH4Bg&ved=0CCkQgAMoADAA. Fecha de consulta: 19 de septiembre de 2013.

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Dictamen recado en los Proyectos de Ley Ns 412/11-CR, 547/2011-CR, 566/11-CR, 1386/2012-CR, 1411/12-CR, 1456/12-CR, y 1518/12-CR que buscan reformar la Constitucin, incorporando el derecho al agua como un derecho fundamental.

La Declaracin de Dubln, aprobada en la Conferencia Internacional sobre el agua y Medio Ambiente de 1992, que puso de relieve los estragos de una administracin negligente del agua en los derechos fundamentales de las personas y en el desarrollo de diversas actividades econmicas. La Declaracin de Rio de Janeiro sobre el Medio Ambiente de 1992, que dio origen a una Declaracin conformada por 27 principios y una Agenda (tambin conocida como Agenda 21) cuyo captulo 18 plantea como objetivo general: velar porque se mantenga un suministro suficiente de agua de buena calidad para toda la poblacin del planeta, y preservar al mismo tiempo las funciones hidrolgicas, biolgicas y qumicas de los ecosistemas, adaptando las actividades humanas a los lmites de la capacidad de la naturaleza y combatiendo los vectores de las enfermedades relacionadas con el agua17. La Declaracin del Milenio de Naciones Unidas del ao 2000 que establece como una meta a cumplir, hacia el ao 2015, reducir a la mitad el nmero de personas sin acceso al agua y a servicios de saneamiento bsicos18, lo cual, como sostiene el Informe Final del Grupo de Trabajo sobre Agua y Saneamiento del Proyecto del Milenio, ayudar al logro de los dems objetivos, entre los cuales se encuentran: la disminucin de la mortalidad infantil y materna, la igualdad de gnero en la educacin, y la reduccin de la pobreza y el hambre.19

En suma, las normas antes mencionadas dan cuenta de un reconocimiento expreso del derecho al agua como un derecho humano por parte de la comunidad internacional, que abona a favor de su reconocimiento expreso en nuestro ordenamiento jurdico, en cumplimiento de las obligaciones internacionales de nuestro pas de respeto, garanta, y promocin de los derechos humanos20. 3.1.3. El reconocimiento del derecho al agua en el derecho comparado A nivel del derecho comparado el agua tambin ha sido reconocido como un derecho fundamental. Fueron dos, sobre todo, las estrategias seguidas para ello: a) su mencin expresa en la Constitucin, y b) su reconocimiento jurisprudencial por parte de las altas cortes de justicia. Al respecto, se debe tener en cuenta que entre estos dos niveles de reconocimiento existen diferencias cualitativas relevantes. Por un lado, en el primer nivel la proteccin de este derecho es ms fuerte, por el grado de compromiso del Estado con su cumplimiento, mientras que por el otro, en el segundo nivel, su proteccin es ms dbil, por la presencia de diversos riesgos y amenazas que ponen en cuestin su aplicacin prctica. Como ha sealado la Corte Constitucional de Colombia: Muchos de los Estados miembros de la Sociedad Internacional han reconocido la iusfundamentalidad del derecho al agua potable. Unos han constitucionalizado este derecho brindndole con
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GARCIA, Aniza. Op. Cit., pp. 153. 19. Decidimos, asimismo: Reducir a la mitad, para el ao 2015, [] el porcentaje de personas que carezcan de acceso de agua potable o que no puedan costearlo. 19 GARCIA, Aniza. Op. Cit., pp. 156. 20 ABRAMOVICH, Vctor, y COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid, Trotta, 2002, pp. 79 y ss.

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Dictamen recado en los Proyectos de Ley Ns 412/11-CR, 547/2011-CR, 566/11-CR, 1386/2012-CR, 1411/12-CR, 1456/12-CR, y 1518/12-CR que buscan reformar la Constitucin, incorporando el derecho al agua como un derecho fundamental.

ello, las garantas de: reserva de ley, generalidad y universalidad, contenido mnimo y esencial, progresividad y prohibicin de regresividad. Otros, por su parte han admitido su carcter fundamental por va jurisprudencial o legal definiendo as su alcance y contenido.21 Entre los pases que han optado por la constitucionalizacin del derecho al agua se encuentran: Sudfrica, que en el literal b) del artculo 27 de su Constitucin expresamente seala: Todos gozan del derecho a tener acceso a: suficiente alimento y agua. Asimismo, la Constitucin Boliviana contempla en su artculo 16 el derecho al agua en los siguientes trminos: Toda persona tiene derecho al agua y a la alimentacin, y aade en su artculo 20: Toda persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios bsicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones [] III. El acceso al agua y alcantarillado constituyen derechos humanos que no son objeto de concesin ni privatizacin y estn sujetos a rgimen de licencias y registros, conforme a ley. Por su parte la Constitucin del Ecuador en su artculo 12 establece que: El derecho humano al agua es fundamental e irrenunciable. El agua constituye patrimonio nacional estratgico de uso pblico, inalienable, imprescriptible, inembargable y esencial para la vida. Mxico, a su vez, adicion al artculo 4 de su Constitucin, mediante una reforma constitucional del ao 2012, el derecho al agua en los siguientes trminos: Toda persona tiene derecho al acceso, disposicin y saneamiento de agua para consumo personal y domstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizar este derecho y la ley definir las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hdricos, estableciendo la participacin de la Federacin, las entidades federativas y los municipios, as como la participacin de la ciudadana para la consecucin de dichos fines. Finalmente, Uruguay reform el ao 2004 su Constitucin incorporando el derecho al agua como un derecho humano fundamental. Se trat del primer pas del mundo en constitucionalizar el derecho al agua22 contemplando, adems, una frmula bastante ambiciosa:
El agua es un recurso natural esencial para la vida. El acceso al agua potable y el acceso al saneamiento, constituyen derechos humanos fundamentales. 1) La poltica nacional de aguas y saneamiento estar basada en: a) El ordenamiento del territorio, conservacin y proteccin del Medio Ambiente y la restauracin de la naturaleza; b) La gestin sustentable, solidaria con las generaciones futuras, de los recursos hdricos y la preservacin del ciclo hidrolgico que constituyen asuntos de inters general. Los usuarios y la sociedad civil, participarn en todas las instancias de planificacin, gestin y control de recursos hdricos; establecindose las cuencas hidrogrficas como unidades bsicas; c) el establecimiento de prioridades para el uso del agua por regiones, cuencas o partes de ellas, siendo la primera prioridad el abastecimiento de agua potable a poblaciones; d) el principio por el
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Sentencia T-740 2011 http://www.aguayvida.org/noticia_12082010_onu_derecho_humano_al_agua.html

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Dictamen recado en los Proyectos de Ley Ns 412/11-CR, 547/2011-CR, 566/11-CR, 1386/2012-CR, 1411/12-CR, 1456/12-CR, y 1518/12-CR que buscan reformar la Constitucin, incorporando el derecho al agua como un derecho fundamental.

cual la prestacin del servicio de agua potable y saneamiento, deber hacerse anteponiendo las razones de orden social a las de orden econmico. Toda autorizacin, concesin o permiso que de cualquier manera vulnere las disposiciones anteriores deber ser dejada sin efecto. 2) Las aguas superficiales, as como las subterrneas, con excepcin de las pluviales, integradas en el ciclo hidrolgico, constituyen un recurso unitario, subordinado al inters general, que forma parte del dominio pblico estatal, como dominio pblico hidrulico. 3) El servicio pblico de saneamiento y el servicio pblico de abastecimiento de agua para el consumo humano sern prestados exclusiva y directamente por personas jurdicas estatales. 4) La ley, por los tres quintos de votos del total de componentes de cada Cmara, podr autorizar el suministro de agua, a otro pas, cuando ste se encuentre desabastecido y por motivos de solidaridad.

Entre los pases que han optado por el reconocimiento jurisprudencial del derecho al agua se encuentran: Blgica, cuyo Alto Tribunal de la jurisdiccin Constitucional en la Sentencia 036 de 1998, sostuvo que: [el derecho al agua] se deriva del artculo 23 de la Constitucin y del Captulo 18 del Programa 21 aprobado en junio de 2012 en Rio de Janeiro por la Conferencia de Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo. Asimismo, en Francia el Consejo de Estado de ese pas sostuvo que: el derecho al agua no tiene como tal, rango de principio u objetivo de valor constitucional, sino que se considera que emana de las normas que pertenecen al bloque de constitucionalidad y de la jurisprudencia del Consejo Constitucional23. Por su parte, en Italia, la Corte Constitucional, una de las ms prestigiosas e importantes de Europa, sostuvo en la Sentencia N 259 de 1996 que: el agua es un bien primario en la vida del hombre, configurado como recurso para salvaguardar, caracterizado por ser un derecho fundamental tendiente a mantener integro el patrimonio ambiental. En Sudfrica, asimismo, su Tribunal Constitucional ha interpretado el literal b) del artculo 27 de su Constitucin en el caso Lindiwe Mazibuko contra Johannesburgo y otros, relativo a una demanda interpuesta por un grupo de residentes en condicin de extrema pobreza de la regin de Phiri, donde dejo puntualizado el criterio segn el cual todo usuario que se encuentre en condicin de indigencia o de pobreza extrema tiene derecho a recibir sin costo hasta 42 litros de agua potable por da por cada integrante de su familia24. En Costa Rica, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de ese pas ha reconocido el derecho al agua en reiterada jurisprudencia, haciendo eco del principio de conexidad. As, ha sostenido, por ejemplo, en la Sentencia 4394 que: [este derecho] se deriva de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente sano, a la alimentacin y a la vivienda digna, entre otros. Asimismo, en Argentina, la Corte Suprema de la Provincia
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Informacin tomada de la Sentencia T 740-2011 de la Corte Constitucional de Colombia sobre el derecho al agua. 24 Ibd. En el caso puntual de Sudfrica se debe tomar en cuenta que es uno de los pases ms activistas en materia de derechos sociales del mundo. Sus mecanismos de proteccin y remedios jurisdiccionales son de los ms atractivos que existen y comparte junto con Colombia el mrito de haber visibilizado la problemtica en torno a estos derechos sin recurrir al argumento de la conexidad. Vid. BONILLA, Daniel (ed.) Constitutionalism of the global south: the activist tribunals of India, South Africa, and Colombia. Cambridge: Cambridge University Press, 2013.

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Dictamen recado en los Proyectos de Ley Ns 412/11-CR, 547/2011-CR, 566/11-CR, 1386/2012-CR, 1411/12-CR, 1456/12-CR, y 1518/12-CR que buscan reformar la Constitucin, incorporando el derecho al agua como un derecho fundamental.

de Buenos Aires ha sostenido que el derecho al agua es un derecho fundamental, basndose en lo dispuesto por la Observacin General N 15 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y en los artculos 11 y 12 del PIDESC. Asimismo, la Corte Suprema de Mendoza en el caso Villavechia de Prez Lasala, Teresa contra Obras Sanitarias de Mendoza sostuvo que el acceso al agua potable es un derecho de primera necesidad y, por tanto, las autoridades administrativas deban agotar todos los medios a su alcance para garantizarlo25. Por ltimo, la Corte Constitucional de Colombia ha desarrollado de manera amplia el derecho al agua en su jurisprudencia. Desde la Sentencia T 570 de 1992, hasta la T 740 de 2011 ha sostenido que el agua es un derecho fundamental, argumentando, entre otras cosas, que su iusfundamentalidad proviene, por un lado, del derecho internacional de los derechos humanos y, por el otro, de la propia Constitucin Colombiana que reconoce este derecho de forma implcita. Un aspecto a considerar de la jurisprudencia de esta corporacin es que la constitucionalizacin del derecho al agua dota de una proteccin ms robusta a este derecho respecto de la que se deriva de su reconocimiento jurisprudencial. Asimismo, la Corte ha sostenido que el agua posee distintos atributos que deben ser protegidos y garantizados por el Estado y los particulares como parte de su contenido esencial. A continuacin presentamos un cuadro que describe el reconocimiento del derecho al agua como derecho fundamental en el derecho comparado mediante su mencin expresa en la Constitucin como mediante su reconocimiento jurisprudencial:
DERECHO AL AGUA EN EL DERECHO COMPARADO RECONOCIMIENTO EXPRESO EN LA CONSTITUCIN Sudfrica: literal b) artculo 27 de la Constitucin Mxico: artculo 4 de la Constitucin Bolivia: artculo 16 y 20 de la Constitucin Ecuador: artculo 12 de la Constitucin Uruguay: artculo 47 de la Constitucin RECONOCIMIENTO JURISPRUDENCIAL COMO DERECHO FUNDAMENTAL Blgica Francia Italia Sudfrica Costa Rica Colombia Argentina

Elaboracin propia

3.2.

Justificacin de la reforma constitucional propuesta

No parece problemtico, entonces, afirmar que el derecho al agua es un derecho fundamental en nuestro medio, segn las siguientes dos lneas de argumentacin: a) la primera, porque el TC as lo ha establecido en su jurisprudencia reciente. Las Sentencias Ns 6546-2006-PA/TC, y 6534-2006-PA/TC son explicitas en reconocer este derecho como un derecho fundamental con base en la interpretacin de la denominada clausula
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Ibd.

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de derechos innominados prevista en el artculo 3 de la Constitucin; y b) la segunda, porque a nivel del derecho internacional el derecho al agua es considerado un derecho humano de la mayor importancia; as se desprende, por caso, de la Observacin General N 15 del Comit DESC de la ONU y de La Convencin Sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer, y La Convencin Sobre los Derechos del Nio. Asimismo, se debe tomar en cuenta que los distintos partidos polticos y organizaciones de la sociedad civil que conforman el Acuerdo Nacional han expresado su voluntad de reconocer el derecho al agua como un derecho fundamental. El Acuerdo 33 seala: el cuidado del agua como patrimonio de la Nacin y como derecho fundamental de la persona humana () imprescindible para la vida y el desarrollo humano de las actuales y futuras generaciones. En nuestra legislacin interna existen, a su vez, al menos dos normas que reconocen el agua como un derecho, las cuales son: la Ley General de Aguas, y la Ley de Recursos Hdricos que en su Artculo III, numeral 2 le otorga al derecho al agua, incluso, el estatus de derecho fundamental. Por ltimo, el Per se comprometi el ao 2000 a respetar los Acuerdos del Milenio de Naciones Unidas que en su meta 10 seala que haca el ao 2015 los pases miembros de la ONU deben reducir a la mitad la proporcin de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento. Ahora bien, y dado que en nuestro medio el derecho al agua ya ha sido reconocido como un derecho fundamental de manera implcita, qu sentido tiene reconocerlo como un derecho fundamental en la Constitucin?, no es suficiente acaso con su proteccin a nivel jurisprudencial y legislativo? Estas preguntas pueden ser absueltas tomando en cuenta las siguientes consideraciones: Si bien es cierto el derecho al agua ha sido reconocido como un derecho fundamental por el Tribunal Constitucional y la legislacin interna de nuestro pas, tambin es cierto que ese reconocimiento prev una proteccin sujeta a una serie de lmites y amenazas. Uno de ellos, por ejemplo, que el propio Tribunal Constitucional modifique su lnea jurisprudencial, introduciendo estndares de proteccin menores a los ya existentes; otro, que el Congreso derogue las normas que reconocen el derecho al agua. La constitucionalizacin de este derecho eliminara estos riesgos al impedir que el TC desconozca su iusfundamentalidad y, en esa medida, modifique su lnea jurisprudencial en relacin al derecho al agua, y al impedir, al mismo tiempo, que el Congreso apruebe una reforma constitucional para derogar este derecho, en el entendido que un lmite al poder de reforma son precisamente los derechos fundamentales26. Asimismo, no se debe perder de vista que el derecho al agua es un derecho social, de acuerdo a lo dispuesto por el derecho internacional de los derechos humanos, lo cual implica, por consiguiente, que su interpretacin y aplicacin se rige por el principio de no regresividad. Segn este principio, el Estado no puede retroceder en la proteccin de un derecho social, sino avanzar en ella. Si un Estado ha reconocido un derecho social no
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RAMIREZ CLEVES, Gonzalo. Los limites a la reforma constitucional y las garantas-lmites del poder constituyente. Bogot, Universidad del Externado, 2003, pp. 54 y ss.

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Dictamen recado en los Proyectos de Ley Ns 412/11-CR, 547/2011-CR, 566/11-CR, 1386/2012-CR, 1411/12-CR, 1456/12-CR, y 1518/12-CR que buscan reformar la Constitucin, incorporando el derecho al agua como un derecho fundamental.

puede disminuir sus estndares de proteccin, so pena de incurrir en responsabilidad internacional. En ese sentido, y dado que el Estado peruano ya ha avanzado en la proteccin del derecho al agua como un derecho fundamental implcito, el siguiente paso que debera dar sera su reconocimiento como un derecho fundamental explicito mediante una reforma constitucional como esta. Ello no implicara un mero gesto simblico, sino que tendra consecuencias prcticas en el corto y mediano plazo. Una de ellas sera que el Estado tenga que adoptar medidas de proteccin ms robustas que las que se desprenden del reconocimiento implcito de este derecho, las cuales seran aquellas que resultan de los deberes de proteccin de los derechos humanos como son: los deberes de respeto, de proteccin y cumplimiento27. Como sostiene Aniza Garca,
[] el mero reconocimiento constitucional de un derecho implica para el Estado una serie de obligaciones. Primero, la obligacin negativa de respeto que supone considerarlos no slo como derechos positivos o expectativas de prestaciones sino tambin como derechos negativos o inmunidades frente al poder. En este sentido, debe quedar plenamente garantizado el principio de no regresividad y, en su caso, cualquier medida restrictiva de los derechos deber estar sujeta a un estricto control de razonabilidad. En segundo lugar, el Estado debe asumir la obligacin positiva de promocin, que supone un deber de progresividad; es decir, la obligacin de asegurar gradualmente los bienes y recursos que constituyen el objeto de los derechos, tanto a travs de la creacin de estructuras institucionales adecuadas, como mediante el otorgamiento de las respectivas prestaciones. [] El reconocimiento constitucional de los derechos supone tambin para el Estado la obligacin de proteccin de los grupos menos favorecidos frente a afectaciones provenientes de otros agentes privados. En este aspecto, el reconocimiento de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales abre una va idnea para exigir a los poderes privados y econmicos el cumplimiento de las obligaciones de respeto, 28 de no discriminacin e incluso de promocin de los derechos sociales .

Por ltimo, la constitucionalizacin del derecho al agua llama la atencin sobre una problemtica que no podemos ocultar. Como se expuso en las consideraciones previas, a nivel mundial el nmero de personas que carecen de acceso al agua asciende a 1100 millones y poco ms de 2600 millones de personas carecen de sistemas adecuados de saneamiento domstico o de depuracin de las aguas residuales. En el Per, tal como sostiene la SUNASS, hay poco ms de 5 millones de personas que poseen un nivel de acceso al agua deficiente o que, simplemente, no tienen acceso al agua. Una prueba de que el reconocimiento implcito de este derecho no ha sido til para resolver esta problemtica es, justamente, la profundizacin y agudizacin de estas cifras. Esto no significa, sin embargo, que su constitucionalizacin vaya a resolver de una vez y para siempre todas las dificultades asociadas con este derecho, pero s constituye un primer
27

Puntualmente la Corte Constitucional de Colombia sostiene en la sentencia T-740 del ao 2011 que en relacin con el derecho al agua, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ha sostenido que existen tres tipos de obligaciones: respetar, proteger y cumplir []. A su vez, este ltimo deber relacionado con hacer efectivo el derecho se subdivide en tres: facilitar, proporcionar y promover. 28 GARCIA Aniza. Op. Cit., pp. 220-221.

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paso para que el Estado asuma una actitud ms proactiva en armona con sus obligaciones y responsabilidades jurdicas. 3.2.1. Alcances de la frmula normativa del derecho al agua La frmula que hemos contemplado recoge, en esencia, lo dispuesto por el TC, as como por los tratados internacionales sobre el derecho al agua. De acuerdo con estos instrumentos normativos el agua posee dos dimensiones claramente delimitadas: por un lado, se entiende como un recurso natural, esencial para el ecosistema y el medio ambiente sano, y por el otro, se entiende como un insumo indispensable para la vida en condiciones dignas. Las caractersticas que se relacionan con este derecho son: que sea suficiente, salubre, aceptable, fsicamente accesible y asequible para el uso personal y domstico. De la mano con esta premisa se halla el deber de garantizar su acceso mediante servicios de saneamiento adecuados y seguros, lo cual supone un nivel de compromiso muy alto por parte del Estado, de acuerdo con sus deberes internacionales en materia de derechos humanos. Esta caractersticas han sido desarrolladas por la Observacin General N 15 del Comit de Derechos Sociales, Econmicos y Culturales de la ONU, rgano que interpreta los alcances del PIDESC, y en esa medida constituyen un parmetro adecuado para delimitar el contenido esencial del derecho al agua. En efecto, este rgano internacional sostuvo en su Observacin General N 15 que el derecho al agua entraa tanto libertades como derechos. Asimismo, sostuvo que estas deben ser adecuadas a la dignidad, la vida y la salud humanas, de conformidad con el prrafo 1 del artculo 11 y el artculo 12 del PIDESC. En ese sentido, identific un ncleo esencial indisponible del derecho al agua, el cual se aplica en cualquier circunstancia y lugar. Este ncleo mnimo est compuesto por los siguientes factores: La disponibilidad: este factor se relaciona con el acceso al agua, el cual debe ser, adems, continuo y suficiente para los usos personales y domsticos29. La cantidad de agua suficiente para cada persona deber corresponder a las directrices de la Organizacin Mundial de la Salud. La calidad: El agua para el uso personal y domstico debe ser salubre, por lo tanto no ha de contener microorganismos o sustancias qumicas o radiactivas que puedan constituir una amenaza para la salud de las personas. Adems, el agua debe tener un color, un olor y un sabor aceptable para cada uso personal y domstico30. La accesibilidad: este factor comprende, a su vez, dos elementos: a) accesibilidad fsica, referida al acceso real a este recurso mediante instalaciones
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Observacin General N 15 (2002) prrafo 12 a) Ibd. Prrafo 12 b)

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Dictamen recado en los Proyectos de Ley Ns 412/11-CR, 547/2011-CR, 566/11-CR, 1386/2012-CR, 1411/12-CR, 1456/12-CR, y 1518/12-CR que buscan reformar la Constitucin, incorporando el derecho al agua como un derecho fundamental.

y servicios suficientes, salubres y aceptables en cada hogar; y b) accesibilidad econmica (o asequibilidad), referida a que el suministro de este recurso debe estar al alcance econmico de todos. Asimismo, segn el Comit PIDESC no se debe discriminar a nadie en el acceso al agua, debiendo priorizarse su suministro a los sectores ms vulnerables. Finalmente, el Estado debe garantizar el derecho de solicitar, recibir y difundir informacin sobre las cuestiones del agua31. Por ltimo, la frmula propuesta pretende ser lo ms abarcativa posible con la finalidad de que no se deje de lado ninguna de las dimensiones antes anotadas. De esta manera, se materializa el reconocimiento implcito de este derecho como un derecho fundamental, pero al mismo tiempo se establece un estndar de proteccin robusto y exigente, acorde con el impacto que posee en la poblacin sin acceso a este recurso vital y que son, tambin, los ms vulnerables. 3.3. Anlisis Costo Beneficio

La presente norma no generar costos econmicos ni sociales relevantes, pues en la actualidad el derecho al agua es reconocido como un derecho fundamental implcito en nuestro ordenamiento jurdico. Entre los beneficios que se desprenden de esta medida se hallan el que se atender la problemtica en torno al acceso al agua por parte de los sectores ms desaventajados de la sociedad. Asimismo, permitir que el Estado cumpla con sus compromisos internacionales en materia de derechos humanos que estipulan, como se mencion anteriormente, proteger y garantizar el derecho al agua de la forma ms robusta y exigente posible por su conexidad con otros derechos fundamentales como la vida, la salud, y el medio ambiente sano. Asimismo, permitir que se optimice la gestin de los recursos hdricos, al priorizarse el consumo personal y domstico del agua por sobre otros usos, motivando la expedicin de normas de desarrollo legislativo. Por ltimo, esta iniciativa permitir el diseo de polticas pblicas que incorporen la proteccin del derecho al agua como un enfoque relevante, permitiendo que los conflictos sociales surgidos como consecuencia de la falta de acceso a este recurso sean atendidos por el Estado como parte de su agenda de inclusin social.

4. CONCLUSIN Por lo expuesto, de conformidad con el literal b) del artculo 70 del Reglamento del Congreso de la Repblica, la Comisin de Constitucin y Reglamento, recomienda la aprobacin de los Proyectos de Ley Ns 547/11-CR, 1456/2012-CR, 1518/2012-CR, 1386/11-CR, 1411/12-CR, y 412/11-CR, de acuerdo con el siguiente texto sustitutorio:
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Ibd. Prrafo 12 c)

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TEXTO SUSTITUTORIO LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL QUE INCORPORA EL DERECHO AL AGUA EN LA CONSTITUCIN POLTICA DEL PERU
ARTCULO 1.- Incorporase al artculo 2 de la Constitucin Poltica del Estado, el siguiente inciso: Artculo 2.- Toda persona tiene derecho: () 25. A acceder a agua suficiente, salubre, aceptable, fsicamente accesible y asequible, as como a servicios de saneamiento adecuados y seguros. El Estado garantiza este derecho priorizando su consumo personal y domestico sobre otros usos.

Sala de Comisiones

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