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FICHE 5 - LANNUALITE BUDGETAIRE

Enonc par la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 (LOLF) dans son article 15 : les crdits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixs au titre d'une anne ne crent aucun droit au titre des annes suivantes , le principe de lannualit a une signification tant historique que technique qui justifie son maintien actuel au prix, il est vrai, dun certain nombre de dpassements.

I - LA SIGNIFICATION DE L'ANNUALITE

A - SIGNIFICATION HISTORIQUE Les origines sont diverses, le principe sinstaurera par tapes. a) Origines 1 Le principe du consentement de limpt Ce vieux principe dorigine fodale va simposer et acqurir une porte annuelle se transformant ainsi en consentement annuel de limpt. 2 Llargissement du champ de ce principe Le consentement annuel va largir son champ dapplication aux dpenses. Ainsi le Parlement contrlera-t-il non seulement la leve de limpt mais aussi lutilisation de celui-ci. b) Etapes 1 En Angleterre En 1215, la Grande charte reconnat au Magnum Concilium, lanctre du Parlement, le droit de consentir limpt. Il faudra attendre 1689 et le Bill of Rights pour voir tabli dfinitivement le caractre annuel du consentement de limpt donn par le Parlement. 2 En France La Dclaration des droits de lhomme de 1789 proclame le principe dans son article 14. Mais il ne sera vritablement appliqu qu partir de la Restauration o il sera inscrit dans la Charte de 1814. Ainsi le Parlement va-t-il pouvoir contrler laction du gouvernement. Ce nest donc pas un hasard si ce principe se met en place une poque o le rgime parlementaire lui-mme sinstalle et se dveloppe.

B - SIGNIFICATION TECHNIQUE Le budget est vot chaque anne pour un an. a) Annualit du vote 1 Quand ? En France, on a choisi lanne civile comme anne budgtaire. Mais ce nest pas le cas ncessairement ailleurs. Ainsi, en Grande-Bretagne, lanne budgtaire commence-t-elle le 1er avril, et aux Etats-Unis le 1er octobre. 2 Pourquoi ? Le calendrier budgtaire est li au calendrier parlementaire.

b) Annualit de l'excution Les autorisations budgtaires ne sont valables que pendant un an. Comme les recettes et les dpenses sont des oprations qui stalent sur au moins un mois, un certain nombre dentre elles peuvent chevaucher deux exercices budgtaires. Alors se posera le problme du rattachement de lopration financire lun ou lautre des deux budgets. Deux systmes sont envisageables. 1 Le systme de l'exercice Cest le systme le plus ancien. Il consiste rattacher lopration, quil sagisse dune recette ou dune dpense, lanne de sa naissance juridique : engagement pour une dpense, constatation des droits pour une recette. Il fait prvaloir une vision juridique, ce qui peut prsenter un certain nombre dinconvnients. Dans ces conditions il sera abandonn, mais progressivement, puisquen 1934 il ne sappliquera plus quaux dpenses, pour disparatre dfinitivement en 1955. 2 Le systme de la gestion Dans ce systme, le rattachement de lopration financire se fait lanne de ralisation matrielle car on privilgie la vision gestionnaire. Cest ce systme que la LOLF retient dans son article 28, pour la comptabilit budgtaire, comme ctait dj le cas dans le cadre de lordonnance : 1o Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'anne au cours de laquelle elles sont encaisses par un comptable public ; 2o Les dpenses sont prises en compte au titre du budget de l'anne au cours de laquelle elles sont payes par les comptables assignataires. Toutes les dpenses doivent tre imputes sur les crdits de l'anne considre, quelle que soit la date de la crance. Dans des conditions fixes par dcret en Conseil d'Etat, des recettes et des dpenses budgtaires peuvent tre comptabilises au cours d'une priode complmentaire l'anne civile, dont la dure ne peut excder vingt jours. En outre, lorsqu'une loi de finances rectificative est promulgue au cours du dernier mois de l'anne civile, les oprations de recettes et de dpenses qu'elle prvoit peuvent tre excutes au cours de cette priode complmentaire. Mais ce systme a pour effet de faire glisser automatiquement les dpenses engages en fin danne dans lexercice budgtaire suivant. Il faut donc corriger cet inconvnient, par la priode complmentaire . Cest la fiction selon laquelle le dernier jour de lanne dure plus de 24 heures. Au dpart, cette journe stendait sur deux mois. Mais elle a t raccourcie et ramene progressivement un mois. Par contre, la comptabilit gnrale introduite par la LOLF est fonde sur le principe de la constatation des droits et obligations (systme de lexercice) c'est--dire que les oprations sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indpendamment de leur date de paiement ou d'encaissement (article 30).

II - LE DEPASSEMENT DE L'ANNUALITE
Dans certaines circonstances, le principe est exceptionnellement cart. Dans dautres, il ne sapplique pas car son champ dapplication est limit.

A - EXCEPTIONS Si les autorisations budgtaires ont normalement une valeur annuelle, certaines ont exceptionnellement une valeur infrieure lanne alors que dautres ont une valeur suprieure lanne. a) Autorisations infrieures l'anne : les modifications de l'autorisation A chaque fois que lon modifie lautorisation initiale, on cre des autorisations dune dure infrieure lanne. 1 Les modifications de l'objet de l'autorisation - Les virements et les transferts de crdit - Lutilisation des crdits globaux

2 Les modifications du montant de l'autorisation 0 Les dcrets davance Larticle 13 prcise le rgime des dcrets davance (la LOLF orthographie avance au singulier contrairement lordonnance) Les dcrets davance en cas durgence - ne peuvent pas affecter l'quilibre budgtaire dfini par la dernire loi de finances - le montant cumul des crdits ainsi ouverts ne peut excder 1 % des crdits ouverts par la loi de finances de l'anne - les commissions des finances donnent leur avis dans les 7 jours - la ratification des dcrets est demande au Parlement dans le prochain projet de loi de finances affrent l'anne concerne Les dcrets davance en cas durgence et de ncessit imprieuse dintrt national Le rgime de ces dcrets est le mme que dans le cadre de lordonnance, seule linformation des commissions des finances est exige. 0 Les annulations de crdits Les hypothses dannulation Les annulations sont toujours possibles comme dans le cadre de lordonnance quand un crdit est devenu sans objet, mais larticle 14 ajoute quelles peuvent galement tre justifies par la volont de prvenir la dtrioration de lquilibre budgtaire. Le rgime des annulations Il est galement modifi sur trois points. 1) Le montant total des annulations de crdit est limit 1,5 % des crdits ouverts par les lois de finances de lanne. 2) Cest par dcret que lopration est ralise, et non plus par arrt du ministre des Finances. Ce dcret devant tre communiqu aux commissions des assembles parlementaires avant sa publication. 3) Larticle 14 de la LOLF ajoute que les crdits dont l'annulation est propose par un projet de loi de finances rectificative sont indisponibles pour engager ou ordonnancer des dpenses compter de son dpt jusqu' l'entre en vigueur de la loi. b) Autorisations suprieures l'anne : les prolongations de l'autorisation : 1 Le report de crdits (art. 14 LOLF) La prolongation de l'autorisation peut se raliser par la technique du report de crdits, mais elle peut l'tre aussi par l'engagement anticip. Le report des autorisations d'engagement Selon l'article 15, elles pourront tre reportes dune anne sur lautre sans aucune difficult puisque aucune condition restrictive nest prvue. Le report des crdits de paiement Le montant du report est limit 3 % des crdits initiaux Dans tous les cas, le report est ralis par arrt conjoint du ministre des Finances et du ministre intress. L'arrt doit tre publi au plus tard le 31 mars de lanne suivante. Ainsi, une pluriannualit de fait est instaure et gnralise lensemble des crdits (fonctionnement et investissement) mais limite une partie seulement de lautorisation budgtaire : lengagement. 2 Les engagements par anticipation Ils sont prvus par l'article 108 de la loi de finances pour 2005 qui reprend les dispositions du dcret n 86-451 du 14 mars 1986. Quatre conditions doivent tre respectes : 0 Lengagement ne peut concerner que des dpenses autres que de personnel et d'investissement 0 Il ne peut intervenir qu partir du 1er novembre 0 Il ne peut porter que sur le quart des crdits de l'anne en cours 0 Ces engagements stipulent que l'excution du service ne pourra intervenir avant le premier janvier.

B - LIMITES Cest en matire dinvestissement que lannualit pose le plus de problmes, car il sagit souvent de dpenses relatives de grands quipements qui sont prvus et raliss sur plusieurs annes. Aussi a-t-on mis en place des autorisations budgtaires chappant lannualit. Depuis lentre en vigueur de la LOLF, toutes les dpenses de ltat font dsormais lobjet dune double autorisation parlementaire, qui plafonne les crdits et encadre la chane de la dpense : les autorisations dengagement (AE) correspondent lengagement juridique de la dpense ; les crdits de paiement (CP) correspondent au paiement des dpenses engages, une fois la prestation correspondante ralise. La consommation des CP marque le dnouement de lengagement juridique. a) Les autorisations dengagement et les crdits de paiement Les autorisations d'engagement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre engages. Pour une opration d'investissement, l'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohrent et de nature tre mis en service ou excut sans adjonction. (art. 8; LOLF). Ce sont donc des autorisations dont le champ matriel est limit lengagement, voire la liquidation de la dpense, mais dont la porte temporelle est ventuellement pluriannuelle. Les crdits de paiement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnances ou payes pendant l'anne pour la couverture des engagements contracts dans le cadre des autorisations d'engagement. Pour les dpenses de personnel, le montant des autorisations d'engagement ouvertes est gal au montant des crdits de paiement ouverts. (art. 8) Annuelles, les autorisations d'engagement constituent cependant le support dengagements pluriannuels. Les plafonds dautorisations d'engagement sont ouverts et leur consommation enregistre au titre dune anne donne. Mais les engagements juridiques souscrits peuvent donner lieu des paiements en crdits de paiement tals sur plusieurs exercices. Dans le cas dun contrat sexcutant sur trois annes, les crdits dengagement seront consomms lors de la signature de lengagement juridique, hauteur du montant ferme total du contrat. En revanche, lengagement juridique va vivre sur plusieurs exercices, jusqu tre sold par le dernier paiement. b) Le budget pluriannuel Larticle 34 de la Constitution tel quil rsulte de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 cre une nouvelle catgorie de loi, les lois de programmation. Ces lois dterminent les objectifs de laction de ltat . Certaines dentre elles dfinissent les orientations pluriannuelles des finances publiques. Ce sont ces lois de programmation qui porteront le budget pluriannuel. Celui-ci est tabli "LOLF constante", cela veut dire que le Parlement continue de se prononcer, chaque anne, sur un projet de loi de finances. Mais le gouvernement sengage ce que celui-ci soit conforme la programmation quil aura soumise, pralablement, au vote du Parlement, dont les prrogatives ne sont nullement affectes par la pluriannualit, quil sagisse par exemple des recettes ou des redploiements de crdits au sein des missions. La loi de programmation est accompagne dun rapport qui prcise le contexte macro-conomique et les hypothses retenues, les objectifs poursuivis sur lensemble des administrations publiques et pour chaque soussecteur, ainsi que les conditions de ralisation de la loi de programmation. Il fixe notamment les rgles de fonctionnement du budget triennal. La programmation couvre trois annes en loccurrence 2009, 2010 et 2011. Sa principale caractristique rside dans son caractre non glissant. Elle nest ainsi pas revue chaque anne, mme si le degr de fermet des diffrents plafonds diminue entre lanne n+1, lanne n+2 et lanne n+3.