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Citar ABELEDO PERROT N: 70004918 Tribunal: Tribunal Superior de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires Fecha: 16/07/1999 Partes: Bill, Juan C. v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires Ley Orgnica de Trnsito N 24.449 y Decreto Reglamentario N 779/95 - Normas cuestionadas consideradas como "locales" pero dictadas por autoridades nacionales - Leyes emanadas de otras autoridades que no son las de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires - Control concentrado y difuso en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires TEXTO COMPLETO _________________________________________________________________________Expediente: 36/99 Buenos Aires, julio 16 de 1999. El Dr. Muoz dijo: I. El derecho a la proteccin judicial efectiva debe ejercerse respetando los presupuestos, requisitos y lmites que la Constitucin y las leyes fijan para la admisibilidad de las acciones y recursos en ellas previstos. En lo que atae a la accin directa de inconstitucionalidad, ni las partes, ni los jueces estn facultados para determinar libremente los supuestos en los cuales procede, limitando o ampliando a su antojo las exigencias materiales y formales que condicionan su admisin y trmite. Examinar de oficio el cumplimiento de esos requisitos evita la tramitacin de un proceso cuando la pretensin que en l se acta es manifiestamente inadmisible. Mxime, tratndose de una accin novsima en el mbito de la Ciudad, cuyos alcances deben ser articulados en funcin de lo dispuesto por la Constitucin Nacional Ver Texto y de las otras vas previstas por el ordenamiento jurdico local. Contrariamente a lo que una visin superficial puede indicar, el oportuno pronunciamiento sobre esta cuestin contribuye a la proteccin judicial efectiva de los derechos que el seor Bill considera afectados, posibilitando su ejercicio dentro de los plazos fijados por la legislacin vigente, ante los jueces competentes para decidir la cuestin. II. En el caso, el juicio de admisibilidad se circunscribe a elucidar si el art. 113 inc. 2 Ver Texto de la CCBA faculta a este tribunal para declarar la inconstitucionalidad con efectos derogatorios de una ley del Congreso de la Nacin y en caso afirmativo, la de la reglamentacin efectuada por el Poder Ejecutivo Nacional. Vale decir, si se cumplen los presupuestos procesales que lo facultan a decidir, en forma originaria y exclusiva, la cuestin de fondo planteada (James Goldschmidt, "Teora General del Proceso", Ed. Labor S.A., Barcelona, 1936). La respuesta a este interrogante trae a un primer plano el problema de los espacios constitucionales en un rgimen federal. El control constitucional de las leyes de la Nacin est a cargo de todos los jueces que deban resolver una causa o caso cuando, para hacerlo, tengan que aplicar una ley que est en colisin con la Constitucin Nacional Ver Texto . Consecuentemente, slo puede ser encauzado a travs del control difuso, con efectos limitados al caso. Este es el sistema admitido por la Constitucin Nacional Ver Texto . Que la competencia para su juzgamiento sea local
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no modifica la cuestin. Teniendo en cuenta esos espacios constitucionales la CCBA Ver Texto delimit la competencia de los jueces y el sistema de acciones en funcin de las autoridades de las cuales emanan las normas cuestionadas. Segn el art. 106 Ver Texto cualquier juez de la Ciudad est facultado para efectuar el control difuso de constitucionalidad en todas las causas que versen sobre puntos regidos por los cdigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales. Por su parte, el art. 113 inc. 2 Ver Texto , slo asigna a este tribunal competencia originaria y exclusiva en las acciones directas de inconstitucionalidad contra normas emanadas de las autoridades de la Ciudad. A lo cual agrega que, tratndose de una ley, la decisin tendr efectos derogatorios si la Legislatura no la ratifica dentro de los tres meses. Al incorporar este requisito, corrobora que se trata de una accin que excluye de su mbito de aplicacin a las normas nacionales pues ni este tribunal podra requerir al Congreso de la Nacin la intervencin posterior que ella prev, ni ste est habilitado para concretar ratificacin alguna. La simple correlacin de estos dos artculos revela que cuando la fuente productora de las normas impugnadas es una autoridad nacional su constitucionalidad slo puede cuestionarse a travs del control difuso. Admitir, como pretende el actor, que esta accin con efectos derogatorios se extienda al control de las leyes nacionales porque el Congreso actu, total o parcialmente, como legislador local; o porque son aplicables en la esfera local -como sostiene el seor fiscal general- fisura el sistema federal y desorbita un mecanismo procesal slo previsto para cuestionar las normas dictadas por las autoridades de la Ciudad. III. Si la cuestin se enfoca desde el punto de vista de las relaciones entre los poderes locales, la solucin es idntica. La decisin de ir revisando las polticas que trasuntan las normas anteriores a su instalacin como Poder Legislativo de la Ciudad compete esencialmente a la Legislatura. El planteo de la demanda -con el que coincide el seor fiscal general- segn el cual este tribunal est facultado para dictar fallos que deroguen leyes del Congreso de la Nacin y que la Legislatura de la Ciudad puede ser compelida a ratificarlas o no, implica alterar el procedimiento de sancin de las leyes. En efecto, acicateada por una sentencia con efectos derogatorios, la Legislatura se vera obligada a tratar en el exiguo y perentorio plazo de tres meses normas que no tuvieron su origen en los sujetos previstos por el art. 85 Ver Texto de la CCBA y que tampoco fueron objeto de debate parlamentario. En suma, resulta vlido que la Constitucin de la Ciudad Ver Texto creara un rgimen de control parcialmente concentrado para la impugnacin de las normas que emanan de sus autoridades. No lo es, en cambio, que ese rgimen se pretenda extender a las normas nacionales alterando el sistema adoptado por la Constitucin Nacional Ver Texto . IV. El problema aqu planteado no es nuevo. Tampoco lo es la solucin que propicio. Es sabido que en el mbito de nuestro derecho pblico provincial algunas constituciones locales establecen, con diferencia de matices, la accin directa de inconstitucionalidad con efectos derogatorios. Al fijar el alcance de esos preceptos la doctrina consider que "el efecto derogatorio que las constituciones
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provinciales atribuyen a la declaracin judicial de inconstitucionalidad pronunciada en sede local se limita exclusivamente a las normas provinciales, y no se proyecta a las emanadas del gobierno federal. Lo contrario sera aceptar que la Constituciones provinciales puedan alterar o distorsionar la estructura integral de la federacin tal como ha sido establecida por la Constitucin federal" (Germn J. Bidart Campos, "La interpretacin y el control constitucionales en la jurisdiccin constitucional", Ed. Ediar, 1987). En igual sentido se sostuvo que la accin de inconstitucionalidad "sirve para atacar leyes, decretos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones, etc. emanados de autoridades locales, por ser contrarios a la constitucin provincial o nacional. Pero debe quedar claro que esta demanda no permite atacar, ante el Superior Tribunal Local actos emanados de funcionarios del poder federal ni de otras provincias" (Ada Rosa Kemelmajer de Carlucci, "Atribuciones de los superiores tribunales de provincia" en la obra colectiva "Derecho Pblico Provincial" t. II, Ed. De Palma, Mendoza 1991). No es casual, por lo tanto, que el constituyente acotara la accin directa de inconstitucionalidad a las normas emanadas de las autoridades de la Ciudad, y atribuyera el control de las restantes a todos los jueces. Algo similar ocurre en los pases que adoptaron el rgimen federal, tanto en los que eligieron un control concentrado de inconstitucionalidad como en los que optaron por un sistema mixto como el previsto en nuestra Constitucin local Ver Texto . En Alemania, por ejemplo, "objeto posible de control constitucional por los tribunales constitucionales del Land pueden ser nicamente actos de los poderes pblicos del Land, actuaciones de los rganos de Land" (Wolfgang Heyde, en la obra colectiva "Manual de derecho Constitucional", Ed. Marcial Pons, Madrid 1996). En la Repblica Federativa de Brasil a pesar de que en el mbito federal se adopt el sistema mixto -que no es nuestro caso- los tribunales superiores de cada estado no pueden enjuiciar a travs de la accin directa, la inconstitucionalidad de una norma federal. Ellas slo pueden ser objeto de control constitucional por los jueces locales en casos concretos y travs del mtodo difuso (Jos Alfonso da Silva, "O controle de constitucionalidade das leis un Brasil", en la obra colectiva "La jurisdiccin constitucional en Iberoamrica", Dickinson SL, Madrid 1997). An en algunos pases que no poseen rgimen federal y en los cuales el control de constitucionalidad es exclusivamente concentrado, como Espaa, los nicos casos en que se quiebra el monopolio del control atribuido al tribunal constitucional es el de las normas preconstitucionales, ya que ellas pueden ser inaplicadas por cualquier juez (Francisco Rubio Llorente y Javier Jimnez campos, "Estudios sobre jurisdiccin constitucional", Mac Graw-Hill, Espaa, 1998; Manuel Pulido Quecedo, "La Ley Orgnica del tribunal Constitucional - Anotada con jurisprudencia", Civitas, Espaa 1995). V. Los magistrados locales tienen expresamente atribuida la facultad de declarar la inconstitucionalidad de las reglas generales aplicables a los asuntos que deban resolver cualquiera sea su origen. No se advierte, entonces, una situacin de privacin de justicia que enfrente al tribunal con un dilema constitucional de difcil resolucin: la necesidad sistmica y axiolgica de extender su competencia fuera de la letra y el espritu de la Constitucin para asumir el conocimiento directo de un caso en el que se cuestionan normas nacionales, o dejar al ciudadano indefenso. La decisin que propicio no coloca al accionante en tal situacin pues puede plantear su pretensin ante los jueces a cargo del control difuso de constitucionalidad ante los cuales, en caso de asistirle razn, podr obtener una amplia y completa satisfaccin al derecho reclamado en este juicio. Por las razones expuestas, voto porque se declare inadmisible la demanda.
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El Dr. Cass dijo: 1. Que adhiere en todos sus trminos al voto precedente del Dr. Guillermo A. Muoz haciendo suyos los fundamentos all vertidos, pasando a formular, con carcter complementario, las reflexiones que siguen: 2. La letra precisa de los arts. 106 Ver Texto y 113, inc. 2 Ver Texto de la CCBA., impide tratar como un nico supuesto: los que habilitan al Poder Judicial local -esto es a todos sus jueces, en sus distintos fueros e instancias- al "conocimiento y decisin de todas las causas" y al cometido constitucional de control difuso de la supremaca del Estatuto Fundamental Federal y Local en los casos "que versen sobre puntos regidos por ... los convenios que celebre la Ciudad; por los cdigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales, ..." (art. 106 Ver Texto CCBA.), y el asignado a este tribunal en materia de control concentrado y con efecto erga omnes sobre "la validez de leyes, decretos y cualquier otra norma de carcter general emanada de las autoridades de la Ciudad, contrarias a la Constitucin Nacional Ver Texto o a esta Constitucin" (art. 113, inc. 2 Ver Texto CCBA. - el destacado en negrita en los puntos a. y b. no obra en el texto original). Es menester, por tanto, tener presente que la Constitucin de la Ciudad Ver Texto , adems de ubicarse en el vrtice supremo del ordenamiento jurdico local, ha definido un nuevo sistema de fuentes del derecho, diseado el principio de jerarqua normativa, brindando un tratamiento singular a los reglamentos generales (autnomos, de ejecucin, delegados y de necesidad y urgencia), y asignando competencias de normacin, con diverso alcance, a la trada clsica de poderes, cuanto a diversos rganos que son un desprendimiento de los mismos. As entonces, resulta razonable anticipar que la innovacin en cuanto al control concentrado de constitucionalidad que incorpora el art. 113, inc. 2 Ver Texto de la CCBA., en una interpretacin sistemtica como lo recomienda la adecuada hermenetica de una Ley Suprema (Fallos: 167:121 Ver Texto ; 181:343 Ver Texto; 194:371, entre muchos otros), debe entenderse operativa slo respecto a las normas de carcter general emanadas de las autoridades de la Ciudad, entendiendo por tales a las instituidas por dicha Carta Poltica. Tal criterio se ve confirmado por la regla desarrollada por el catedrtico Segundo V. Linares Quintana, conforme a la cual "La Constitucin debe interpretarse como un conjunto armnico, en el cual el significado de cada parte debe determinarse en armona con las partes restantes; ninguna disposicin debe ser considerada aisladamente y siempre debe preferirse la interpretacin que armonice y no la que coloque en pugna las distintas clusulas de la Ley Suprema" (v. "Reglas para la interpretacin constitucional segn la doctrina y la jurisprudencia", p. 84, Plus Ultra, Buenos Aires, 1988). 3. A su vez, asignar a esta Magistratura -ausente de representacin popular y en principio vitalicia para sus miembros, nota esta ltima diferente a la que caracteriza a los tribunales constitucionales europeos- la plenipotencia, prcticamente en monopolio, para expurgar del vasto ordenamiento jurdico local heredado (bloque de legalidad a que alude el art. 5 Ver Texto de la ley nacional n. 24588), va legislador negativo y con fuerza de cosa juzgada, todas las inconstitucionalidades sobrevinientes al dictado de la Carta Magna local Ver Texto , importa exorbitar la competencia que le ha sido deferida a travs de un instituto novel en nuestro derecho -la accin declarativa de inconstitucionalidad-, inexistente en el orden federal y en la tradicin del derecho pblico que ha servido de fuente al diseo institucional de la Repblica, con grave peligro de alterar el equilibrio entre las distintas ramas del gobierno. 4. Valga advertir, a mayor abundamiento, que a diferencia de lo que ocurre en los ordenamientos jurdicos provinciales que han receptado el control constitucional concentrado y con efecto erga omnes, que en este mbito jurisdiccional se comprueba una particularidad ausente en las provincias en punto al sistema jurdico
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recibido. As, en nuestro caso, hasta la instalacin de la autonoma de la Ciudad corresponda al Congreso Federal "Ejercer una legislacin exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Nacin" (texto anterior segn redaccin del art. 67, inc. 27 Ver Texto de la CN.), ms all de las habilitaciones efectuadas a favor del Concejo Deliberante a resultas de lo prescripto por la ley nacional n. 19987 Ver Texto . 5. Por tanto, y habida cuenta que ciertas leyes nacionales han revestido el triple o doble carcter como normas de derecho comn, de derecho local y de derecho federal (v., entre otros precedentes, considerandos 1 y 2 de la sentencia de la Corte Sup. del 22/12/1960, causa "Pedro Oberti v. Santiago Panziraghi Ver Texto ", Fallos: 248:181), el admitir el andamiento de un control concentrado, va accin declarativa de inconstitucionalidad con efectos derogatorios sobre una norma aplicable en la Ciudad de Buenos Aires pero emanada del Congreso de la Nacin, importara trasvasar los lmites que la Constitucin ha fijado a los poderes de los estados miembros respecto de las instituciones, instrumentos y reglas jurdicas propias de la Federacin, concebidas con el objeto de "constituir la unin nacional", tal cual lo declama nuestra Ley Fundamental a partir de su Prembulo. A tal respecto, "la Constitucin ha querido hacer un solo pas para un solo pueblo ... (para lo que) ha fundado una unin indestructible pero de Estados indestructibles" (v. Corte Sup. in re: "Bressani, Carlos H. y Otros v. La Provincia de Mendoza, Inconstitucionalidad de leyes y devolucin de dinero Ver Texto", sentencia del 2/6/1997, Fallos: 178:9). 6. Sin perjuicio de la continuidad jurdica de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, como sucesora de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y del Estado Nacional en las competencias, poderes y atribuciones que se le transfieren por los arts. 129 Ver Texto y concs. de la CN. y de la ley de garantas de los intereses del Estado Federal (art. 7 Ver Texto CCBA. y art. 5 Ver Texto de la ley n. 24588), no se ha producido en la especie una subrogacin orgnica que permita entender que el actual Jefe de Gobierno reemplaza al Departamento Ejecutivo de ley n. 19987 Ver Texto , o que la nueva Legislatura haya venido a sustituir al Concejo Deliberante (cuyo cese definitivo, a partir del 9/12/1997, fuera decretado por la ordenanza n. 52386 Ver Texto ) y, en particular, al Congreso de la Nacin en tanto ste desempeaba el rol de legislador local, con lo cual tambin se malogra la posibilidad de insistencia o ratificacin con mayora calificada por parte de la Legislatura frente al dictado de una sentencia de inconstitucionalidad decretada por el Trib. Sup. Just. en el marco de una accin declarativa (art. 113, inc. 2 Ver Texto CCBA.), instancia parlamentaria, sta, en la que radica hoy la "voluntad general" de los vecinos de la Ciudad. 7. Gua hermenetica segura para arribar a la solucin que se propone, por el abolengo histrico que nos brinda la prosapia del precedente, es la que puede hallarse a partir de lo dispuesto en el art. 24 Ver Texto de la CN. Por tal dispositivo, previndose las inconstitucionalidades sobrevinientes que se suscitaran como consecuencia del dictado de la Carta Poltica de 1856, que organizaba institucionalmente a la Repblica, se dispuso en el Captulo de "Declaraciones, Derechos y Garantas" -Parte Dogmtica, o Estatuto Constitucional de la Libertad, y no en la Parte Orgnica, dentro del catlogo de atribuciones del Parlamento en el entonces art. 64-, que el Congreso deba asumir la tarea de promover la reforma de la entonces legislacin vigente en todos sus ramos para adecuarla a la Carta Magna Ver Texto que se haba alumbrado, lo que importaba asumir la premisa de que el pueblo no delibera ni gobierna sino a travs de sus representantes (art. 22 Ver Texto de la CN.), ya que era a los diputados y senadores a quienes les cabra el cometido y el deber de legislar, tanto en la faz positiva como en la negativa, cribando del ordenamiento jurdico las disposiciones en pugna con la Ley de las Leyes Ver Texto . Ello se explicta, incluso en forma ms precisa, a resultas de la reforma constitucional de 1949, por la cual se sustituy el dispositivo bajo comentario, mientras que por el nuevo art. 16 Ver Texto se dispona: "El Congreso promover la reforma de la actual legislacin de todos sus ramos, con el fin de adaptarla a esta Constitucin" (el destacado no obra en el texto original), lo que cobra relevancia frente a un ordenamiento en el cual se reconoca a la doctrina resultante de los pronunciamientos de la Corte Sup. fuerza vinculante obligatoria para los jueces y tribunales nacionales y provinciales inferiores, incluso actuando como Tribunal de Casacin en la interpretacin e inteligencia de los cdigos de fondo (art. 95 Ver Texto de dicho Estatuto Supremo). 8. Es preciso tener en cuenta el rol prevalente de los rganos depositarios de la "voluntad general" (esto dicho en la significacin rousseauniana) en la funcin legislativa -y por ende en la adecuacin del derecho vigente a los requerimientos constitucionales y a las necesidades de los nuevos tiempos-. As se explica la afirmacin temprana contenida en el dictum del Chief Justice Morrison R. Waite, quien dando la opinin de la Corte de los Estados Unidos de Amrica en el fallo recado en la causa "Munn v. Illinois", puso de relieve que: " Para la
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proteccin contra los abusos de la Legislatura, el pueblo debe recurrir a las urnas y no a los tribunales" 94 U.S., 113 (1877), ya que ella no era un puerto donde se pudiera encontrar refugio contra todo acto que emanara de una legislacin inoportuna u opresiva. Aserto sobre el cual volviera en forma reiterada el Tribunal cimero del pas del Norte, entre otras en las causas: "Newport & C. Bridge Co. v. United States" 105 U.S., 470 (1882); "Northen Securities Co. v. United States" 193 U.S., 197 (1904) y "Red. "c" Oil Co. v. Board of Agriculture" (222 U.S., 38 (1912), lo cual se conjuga con la doctrina de nuestro Mximo Tribunal a tenor de la cual la declaracin de inconstitucionalidad de una ley es un acto de suma gravedad institucional que impone a la Corte la mayor mesura al ejercer el control de constitucionalidad de las leyes, mostrndose tan celosa en el uso de sus facultades, cuanto en el respeto que la Ley Fundamental Ver Texto asigna, con carcter privativo, a los otros poderes (Fallos. 302:457 Ver Texto, 484 Ver Texto ; 303:625 Ver Texto; 304:849 Ver Texto, 1069 Ver Texto, entre muchos otros), por lo cual se convierte en la ratio final del orden jurdico (Fallos: 311:395 Ver Texto; 312:122 Ver Texto , 345 [J 04_312v1t050], 1437 Ver Texto, 1681 Ver Texto, entre muchos ms). 9. Sin declinar la atribucin que tiene y el deber en que se halla esta Magistratura Judicial de preservar la supremaca constitucional en todas las causas en que se encuentre regularmente habilitada su competencia originaria o apelada para resolver, valga indicar que la solucin que se propicia no importa menoscabo alguno al acceso a la jurisdiccin o a la "tutela judicial efectiva" de los derechos y libertades, ampliamente reconocidos por los estatutos fundamentales nacional y local, cuanto por los tratados internacionales sobre derechos humanos elevados al ms alto rango, en tanto no se malogra para el recurrente la posibilidad de efectuar sus articulaciones y tachas de inconstitucionalidad por otra va, cual es la del control constitucional difuso, a cargo de todos los jueces de la Ciudad Autnoma y, en la etapa de transicin institucional actual hasta la instalacin definitiva y regular de todas sus instancias y fueros, en forma residual y transitoria, por aquellos magistrados a los cuales histricamente se les ha deferido la competencia en causas en las que era parte este ente pblico territorial de la Repblica. 10. Tngase en cuenta que la tutela judicial efectiva tal cual lo definiera el Tribunal Constitucional Espaol en su sentencia n. 26/1983, dictada el 13/4/1983, comprende tres derechos: al libre acceso a los jueces y tribunales; a obtener un fallo; y a la ejecucin del mismo (v. Jurisprudencia Constitucional, t. V, ps. 280 y ss., Boletn Oficial del Estado, Tribunal Constitucional, Secretara General, Madrid y Javier Prez Royo: "Curso de Derecho Constitucional", 2 edicin, ps. 309 y ss., Marcial Pons, Ediciones Jurdicas S.A., Madrid, 1995), ninguno de los cuales se ve comprometido en el sub examine. Valga agregar que tampoco se configuran en la especie los extremos tenidos en vista por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso "Airey", sentencia del 9/10/1979, en el que se descalific el procedimiento fijado por Irlanda para resolver ciertas cuestiones de familia ante un determinado tribunal en atencin a la complejidad y el costo que presentaba para los legos litigar ante l, tornando en terica e ideal la garanta a la tutela judicial prevista por el art. 6.1. de la "Convencin Europea para la proteccin de los derechos humanos y de las libertades individuales", aprobada por el Consejo de Europa en la Ciudad de Roma, el 4/11/1950 (v. "Tribunal Europeo de Derechos Humanos, 25 aos de Jurisprudencia, 1959-1983", ps. 262 y ss., Cortes Generales, Madrid, o "Publications de la Cour Europene des droits de l homme", Serie A: Arretes et dcisions, vol 32, Greffe de la Cour, Conseil de LEurope, Strasbourg, 1980, donde pueden consultarse las versiones en francs e ingls de la sentencia), precedente este ltimo tomado particularmente en cuenta por la Corte Sup. en la causa registrada en Fallos: 312:2490 [J 04_312v2t131]. 11. Resulta conveniente reproducir aqu, por ser atinentes a la cuestin en debate, algunas reflexiones del profesor espaol Javier Barns Vzquez, para quien: "La dogmtica de la tutela judicial es el resultado del equilibrio o ponderacin de todos los valores y bienes con los que convive. El derecho a la tutela judicial se sita en el punto estratgico en que se dan cita los ms importantes principios estructurales (divisin de poderes, Estado de Derecho ...). Hay que proceder, pues, con sumo cuidado para no vaciar de contenido a las restantes piezas con las que guarda relacin, sobredimensionando sus efectos como consecuencia de una interpretacin asistemtica" (v. del citado autor: "La tutela constitucional efectiva en la Constitucin alemana", en: "La proteccin jurdica del ciudadano (Procedimiento administrativo y garanta jurisdiccional)", Estudios en homenaje al profesor Jess Gonzlez Prez, t. I, ps. 429 y ss., en particular p. 433, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1993). A ello cabe aadir, en el caso de nuestro modelo institucional, la importancia propia de la forma de Estado Federal, lo que le ha permitido sostener a nuestro Mximo Tribunal que su funcin ms importante "consiste en interpretar la Constitucin Ver Texto de modo que el ejercicio de la autoridad nacional y provincial se desenvuelva armoniosamente, evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento de las facultades provinciales, y viceversa"; agregando: "Del logro de ese
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equilibrio debe resultar la amalgama perfecta de las tendencias unitaria y federal, que Alberdi propiciaba mediante la coexistencia de dos rdenes de gobierno cuyos rganos actan en rbitas distintas, debiendo encontrarse slo para ayudarse pero nunca para destrurse" (Fallos: 307:374 Ver Texto ). 12. Por lo dems, el sentido del voto que se emite no puede interpretarse de modo alguno como una claudicacin, menoscabo o cercenamiento a la irrenunciable autonoma de la Ciudad de Buenos Aires, enfticamente proclamada por distintas disposiciones de la Ley de las Leyes (arts. 5 Ver Texto y 129 Ver Texto ) y de la Constitucin local (en particular sus arts. 1 Ver Texto y 6 Ver Texto ) sino, ms bien, como un irrestricto sometimiento a sus preceptos, los cuales deben ser acreedores de un acatamiento riguroso por todos sus vecinos, comportamiento al que no puede estar ajena la ms alta Magistratura Judicial de este Estado. Por las razones expuestas, voto por que se declare inadmisible la demanda. DISIDENCIA El Dr. Maier dijo: 1. Quiero sealar en este punto los aspectos de la decisin sobre los cuales no existi divergencia de opiniones en la deliberacin: a) No se discute aqu el hecho de que las normas atacadas por el accionante estn vigentes, esto es, sobre el alcance de la palabra vigencia con relacin a las normas sobre las cuales procede el control de constitucionalidad en abstracto, segn sucediera en la extensa decisin de los casos "Ortiz Basualdo, Susana Mercedes y otra v. G.C.B.A.", expte. n. 32/99, "Murphi, Diana Mara v. G.C.B.A.", expte n. 33/99 y "Lpez Alconada (h), Jos M. v. G.C.B.A", expte. n. 34/99. En efecto, las normas cuestionadas (ley n. 24449, art. 20 Ver Texto , del Congreso de la Nacin, y decreto 779/95, art. 20, inc. 6 Ver Texto , del Poder Ejecutivo nacional) no han sido reemplazadas ni abrogadas por autoridad alguna y continan siendo aplicadas en la Ciudad por la autoridad administrativa de aplicacin, segn lo demuestra el caso personal trado como ejemplo por el accionante. Aquella discusin no constituye, entonces, bice alguno para dar trmite a la demanda, segn lo reconoci la misma opinin mayoritaria en la deliberacin. Pero la mejor prueba de esta vigencia la constituye el hecho de que las reglamentaciones dictadas por autoridades de la Ciudad, incluso actuales, se refieren siempre a la "nueva ley de trnsito y seguridad vial n. 24449 Ver Texto " (ver decretos n. 132/96 Ver Texto y 406/98 Ver Texto que entienden, expresamente, reglamentar aquella disposicin). b) Tampoco se discute aqu algo de lo de original que contiene esta demanda, esto es, el hecho de que las normas cuestionadas, en el punto en el cual son discutidas (concesin de licencias para conductores profesionales de taxmetros), de origen en autoridades nacionales, son de alcance local, esto es, han sido sancionadas por el Congreso de la Nacin como autoridad legislativa local existente antes de la creacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires por reforma de la Constitucin Nacional de 1994 (art. 67, inc. 27 Ver Texto del texto constitucional vigente con anterioridad a la reforma) y reglamentadas, en esa parte y con ese alcance, por el Poder Ejecutivo nacional. La propia ley 24449, art. 1 Ver Texto , 3 oracin, y cc., y el decreto reglamentario citado, art. 3 Ver Texto y cc., ratifican este aserto. Por lo dems, la reglamentacin y el control del ejercicio profesional o de oficios siempre han sido considerados, entre nosotros, de competencia legislativa de la autoridad local, incluso municipal en algunas provincias. Dada la categora de indiscutida de la afirmacin, huelga citar ejemplos, entre los cuales, seguramente, se hallar a la adjudicacin de licencias para conductores de taxmetros. Por lo tanto, el nico tema de discusin, objeto de esta disidencia, est representado por la interpretacin de las palabras que la Constitucin local Ver Texto ha usado para habilitar el control abstracto de constitucionalidad y, por ende, la competencia del Tribunal Superior (CCBA, 113, 2 Ver Texto ), al establecer que las normas de alcance general cuestionables deben proceder "de las autoridades de la Ciudad".
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2. La opinin en mayora establece un nuevo lmite para estas acciones, conforme a la interpretacin de estas palabras: se debe entender, segn ellas, que las nicas normas de alcance general cuestionables por esta va son aqullas que emanan de las autoridades de la Ciudad, en el sentido de autoridades creadas por la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires Ver Texto , sancionada y vigente en consonancia con el art. 129 Ver Texto de la CN., texto vigente, que estableci la autonoma poltica de la Ciudad. Se deriva de ello, consecuentemente, que las reglas impugnadas por el accionante no han sido dictadas por autoridad alguna creada por la CCBA Ver Texto y, por tanto, resultan inatacables por esta va; de all deriva la inadmisibilidad de la demanda que la opinin mayoritaria determina con su voto. Ciertamente, ello representa una nueva limitacin a la procedencia de estas acciones, similar a la ya discutida sobre la interpretacin de la palabra vigencia, y yo slo me propongo aqu fundar mi disconformidad con esa interpretacin y, consecuentemente, con el dispositivo de la decisin. a) A mi juicio es por lo menos discutible que el trozo de frase "emanadas de las autoridades de la Ciudad" deba ser interpretado como lo seala la opinin mayoritaria. En primer lugar, si se tiene en cuenta que la propia CCBA, art. 7 Ver Texto , supone que la creacin de este nuevo Estado federado no representa una accin revolucionaria, por la cual emerge un nuevo Estado, sin historia, sin pasado, sino una sucesin ordenada de las competencias y atribuciones que antes, en su territorio, correspondan a otros rganos -locales y federales-, resulta claro que "autoridades de la Ciudad" -legtimas y con ejercicio legtimo del poder conferido por las leyes entonces- son tambin aqullas que antes de la reforma de la CN Ver Texto , en 1994, y de la vigencia de la CCBA Ver Texto representaban la potestad de legislacin local. Ms an, en el sentido de la legislacin vigente, que a m me interesa recalcar, resulta claro que, conforme a la disposicin de la Constitucin local Ver Texto citada y a la ley de garanta de los intereses del Estado federal, dictada por el Congreso de la Nacin para conceder efecto al art. 129 Ver Texto de la CN. (ley n. 24588), cualquiera que sea su interpretacin y la posible discusin temtica, rigen en la ciudad un sinnmero de disposiciones procedentes de organismos antes competentes para legislar y administrar. Con ello quiero decir que se trata de una sucesin ordenada, extendida en el tiempo, que reconoce la existencia anterior de la Ciudad de Buenos Aires como territorio federal -capital de la Repblica- y los poderes de legislacin antes existentes, hasta tanto las nuevas autoridades legislativas o administrativas ejerciten los suyos y, en su caso, deroguen los textos anteriores. Slo as se entiende, por ejemplo, que el Jefe de Gobierno haya podido dictar los decretos reglamentarios n. 132/96 Ver Texto y 406/98 Ver Texto, referidos a la ley nacional de trnsito y seguridad vial n. 24449 Ver Texto , que implican una virtual aceptacin, por su parte, de la invitacin de adhesin que posee esa ley y, antes bien, una aceptacin expresa de que la ley rige como legislacin local en el mbito de la Ciudad para la cual fue sancionada. De tal manera, creo haber demostrado que "autoridades de la Ciudad" puede merecer, al menos, una interpretacin distinta a la que plantea la opinin en mayora, en el sentido de que son igualmente normas de alcance general vigentes en la Ciudad y emanadas de autoridades reconocidas por el proceso gradual de autonoma, aquellas sancionadas legtimamente por autoridades antes competentes, que conservan su vigencia y aplicabilidad plena. Repito, no se trata de un Estado autnomo o federado que comienza desde la nada, sino, antes bien, de un Estado que reconoce desde el acto de su creacin sus antecedentes y conforme a los cuales sigue, en gran medida, produciendo decisiones (ver, adems, Clasula Vigsimotercera, transitoria, CCBA Ver Texto ). El control de la correlacin de esas normas con la nueva Constitucin de la Ciudad, conforme al art. 113, 2 Ver Texto , CCBA, cuando alguien lo demande, es tarea que compete al Trib. Sup. El criterio utilizado, por lo dems, no me parece difcil de entender. Si se imagina un Estado ideal, que cambia su status constitucional por otro (como Espaa despus de Franco -Constitucin 1978-, por ej.), su "Tribunal Constitucional" deber revisar, conforme al mtodo establecido, reglas anteriores, dictadas por autoridades anteriores a la nueva Constitucin, que siguen rigiendo en el Estado, y dictaminar acerca de su compatibilidad con esa nueva Constitucin. Esto es aquello que ha sucedido en la realidad: an en sistemas que slo conocen el control de constitucionalidad concentrado, como el alemn o el espaol, la necesidad de establecer la supremaca constitucional con respecto a leyes dictadas antes de la entrada en vigencia de la Constitucin resulta de tal importancia, que se autoriza no slo al rgano de control concentrado , sino a cualquier otro tribunal, a considerar la inconstitucionalidad de dichas leyes. En estos casos, en lugar de elevar la cuestin de constitucionalidad a la corte o tribunal constitucional, cualquier juez puede inaplicar la ley por considerarla
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derogada por la vigencia de la Constitucin. (conf. Aragn Reyes, M., "Dos cuestiones interesantes en nuestra jurisdiccin constitucional: control de las leyes anteriores y de la jurisprudencia", en AAVV, El Tribunal Constitucional, vol. I, IEF, Madrid, 1981, ps. 557-574). Con mucho ms razn puede declararla inconstitucional y expulsarla del orden jurdico el rgano especializado de control de constitucionalidad. El Tribunal Constitucional espaol ha decidido que es competente para declarar la inconstitucionalidad sobrevenida y, en tal supuesto, la derogacin de normas anteriores a la vigencia de la Constitucin en su sentencia 4/81 y numerosas concordantes. En Italia, durante el perodo que transcurri desde la aprobacin de la Constitucin (1948) hasta la definitiva instalacin de la Corte Constitucional (1956), cualquier juez poda declarar la inconstitucionalidad de las leyes anteriores a la vigencia de la Constitucin. Desde que comenz a funcionar, la Corte Constitucional concentr tambin esta funcin (conf. Paladin, L, Diritto Costituzionale, 2 ed., CEDAM, Padua, 1995, ps. 700-701). En ninguno de estos casos cabe duda sobre la potestad de los rganos a los que la Constitucin asigna el control concentrado de constitucionalidad acerca de entender sobre la constitucionalidad de leyes sancionadas por autoridades anteriores a la vigencia de la Constitucin. Y contra estos ejemplos, que valoran la necesidad de someter a evaluacin constitucional las normas anteriores a una reforma de la Constitucin, aun de manera ms firme que las emanadas de las nuevas autoridades creadas por esa reforma, nada dicen las afirmaciones doctrinarias y jurisprudenciales, en s correctas, que, en los estados federales, niegan a los tribunales provinciales, por la va del control concentrado de constitucionalidad -creado en algunas constituciones provinciales modernas-, la potestad de derogacin de normas de otras provincias o federales. No se trata aqu, como creemos haberlo explicado antes de manera racional, de normas federales -afirmacin que constituye una confusin inadmisible-, sino, por lo contrario, de normas absolutamente locales, creadas slo por una autoridad nacional en virtud del poder que le confera la Constitucional nacional -reformada en ese punto- de sancionar, precisamente, normas locales. ste era uno de los puntos de partida, que no era discutido. Si se hubiera tratado de normas federales, otro hubiera sido mi voto, como lo pongo de relieve con un ejemplo. Incluso nuestra Corte Sup., si bien no posee la atribucin de decidir acciones abstractas de constitucionalidad, puede hallarse en la misma situacin respecto de la constitucionalidad de leyes anteriores a la reforma de 1994 con relacin a preceptos constitucionales incluidos en esa reforma, como ha sucedido ya por la incorporacin en el texto de la Constitucin de los pactos y convenciones, regionales y universales, sobre derechos humanos (p.ej.: derecho del condenado a recurrir la sentencia). Si, ms all, se imagina el caso en que la reforma vara la autoridad legislativa competente -como puede suceder, slo a modo de ejemplo, con la aceptacin actual y las limitaciones concretas y especficas para los decretos de necesidad y urgencia, art. 99, inc. 3 Ver Texto , III, CN., o con la atribucin de potestad legislativa a la Ciudad de Buenos Aires, por ej.: Cdigo contravencional Ver Texto y de faltas-, parece claro que las antiguas disposiciones, legtimas y vigentes segn la autoridad y el procedimiento antes establecido, pueden ser cuestionadas constitucionalmente despus de la reforma. b) Por lo contrario, a m me parece que, precisamente por el cambio institucional producido, las normas anteriores an vigentes, procedentes de autoridades que hoy carecen de funcin legislativa en el mbito espacial de validez, reclaman mayor control, conforme a la nueva Constitucin de la Ciudad Ver Texto , que aqullas dictadas por autoridades actuales, establecidas por la Constitucin. No existe la menor duda en afirmar que aquellas autoridades, hoy inexistentes o existentes pero incompetentes, no pudieron tener a la vista las normas constitucionales actuales, de rango superior a las legislativas, y, por ello, es ms factible que contengan yerros mayores, con relacin a la Constitucin Ver Texto , que las dictadas actualmente por las autoridades constituidas segn esa Constitucin Ver Texto , que siempre tiene a la vista su texto para decidir dentro y no fuera de l. Precisamente, compete al Tribunal Superior, segn el procedimiento establecido (113, 2 Ver Texto , CCBA), la depuracin del orden jurdico de la Ciudad conforme a los dictados de su Constitucin Ver Texto , sin perjuicio de la facultad de la Legislatura y la Administracin para derogar normas. Un caso hipottico explica este argumento. Si, por abstraccin, se supone que la Legislatura no se hubiera hecho cargo de la legislacin contravencional de la Ciudad por "edictos policiales", ms tarde o ms temprano hubiramos tenido que ocuparnos de su vigencia constitucional puesta en tela de juicio por el principio de legalidad, vigente en materia penal, incluso segn la propia Constitucin de la Ciudad Ver Texto .
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La posicin mayoritaria, que limita el examen de constitucionalidad de normas emanadas de autoridades anteriores al dictado de la Constitucin Ver Texto al control difuso, produce la absurda consecuencia de someter a un control ms estricto a las normas de la Legislatura creada por la Constitucin Ver Texto , en comparacin con el ejercido frente a las normas pre-constitucionales. En efecto, a travs del control concentrado, la anulacin de las normas emanadas de la Legislatura tiene carcter general, mientras que en el caso de declarar inconstitucional una norma pre-constitucional, por el sistema de control difuso, el alcance de esa decisin se limita al caso. La consecuencia de esta postura es la mayor estabilidad de las normas pre-constitucionales, que se mantienen vigentes, salvo para el caso juzgado. En trminos polticos, el voto mayoritario trasunta mayor desconfianza en la Legislatura -rgano representativo de la poblacin de la Ciudad- que sobre autoridades anteriores, como el Congreso de la Nacin -que, en su carcter de legislatura local, distaba de reunir los requisitos de una autoridad representativa de los habitantes de la Ciudad-. c) Otro de los argumentos de la posicin mayoritaria consisti, para estos casos, en la necesidad del "reenvo" legislativo, que, segn esa misma opinin, no podra llevarse a cabo en estos casos. No slo es coherente contestar este argumento sealando que ese reenvo s est dispuesto nicamente cuando se trate de actos normativos de la Legislatura -excluye por lo menos los actos normativos de alcance general de los dems poderes y, quizs, los actos legislativos de otros rganos, competentes anteriormente-, sino que, adems, resulta posible que la Legislatura, como Poder Legislativo local establecido por la CCBA Ver Texto , se aboque a la valoracin de una eventual sentencia derogatoria del tribunal y resuelva, en uso de una competencia hoy legtima y por la mayora calificada que indica el inc. 2 del art. 113 Ver Texto , aceptar la derogacin o, por lo contrario, reafirmar la vigencia de la norma, ya dictndola nuevamente o, simplemente, apoyando su vigencia con la mayora indicada. d) Por lo dems, al argumento literal acerca de la voz "emanadas de autoridades de la Ciudad", que impedira la revisin de la constitucionalidad de normas de alcance general emanadas de autoridades que ya no son "autoridades de la Ciudad", por esta va, slo cabe recordarle, como ya se hizo anteriormente, que el texto de la CCBA, 113, 2 Ver Texto , no dice "autoridades actuales de la Ciudad" o, en su caso y ms claramente, "autoridades de la Ciudad segn la CCBA Ver Texto ". A lo sumo, por interpretacin, la norma constitucional requirira que la norma impugnada est vigente, y ello tan slo como posibilidad, segn la idea que desarroll en el voto en minora de los casos mencionados en un comienzo (causas n. 32, 33, 34/99, citadas), que aclarar, sintticamente, a continuacin. Creo que esta sencilla afirmacin elimina toda posibilidad de que la interpretacin del caso en examen, que la opinin minoritaria del tribunal postula, signifique una "creacin pretoriana", en el sentido de que los jueces se arrogan competencias que la Constitucin no les confiere o por fuera de la letra de la CCBA Ver Texto . Muy por lo contrario, esta atribucin es especfica de esa Constitucin (art. 113, inc. 2 Ver Texto ) y su puesta en funcionamiento no requiere sino amplitud de criterio para actuar un mecanismo de control ciudadano sobre la actividad de rganos estatales y su conformidad con la Constitucin Ver Texto , propio de esta Ciudad, respecto de las normas generales que rigen para sus habitantes, dentro de la jurisdiccin territorial propia y respecto de materias cuya regulacin corresponde al poder local. e) Confieso que no comprendo la razn por la cual estas reglas permiten el control llamado "difuso" de constitucionalidad -en el caso concreto y previa demanda de un interesado al cual se le aplica la regla reputada injusta- y, en cambio, no permiten el control "concentrado" del art. 113, inc. 2 Ver Texto , CCBA. Tanto uno como otro son controles de constitucionalidad de una regla abstracta, esto es, mediciones de su grado de acatamiento a normas fundamentales de rango superior. La nica diferencia entre esas operaciones -a ms de aspectos formales como la competencia del Tribunal, el procedimiento, etc.- consiste en que una demanda es "altruista", aprovecha a todos los vecinos, incluso a quienes no demandaron, y tiene por nico efecto, en caso afirmativo, la expulsin -si bien provisional, por el poder de la Legislatura de sancionarla nuevamente- de la norma inadecuada del orden jurdico de la ciudad, una suerte de "accin popular" antigua -en el sentido con el cual Soln la instituy en Atenas-, que permite a los vecinos influir -aunque negativamente- en la conformacin del orden jurdico que los rige; mientras que la otra, la llamada "difusa", es una accin egosta, pues responde a un inters particular muy concreto, no aprovecha a otro vecino distinto del accionante, ni extiende su efecto a otro caso que el planteado. Precisamente por ello, como ya lo expuse en el voto de la causa n. 32/33/34/99, antes
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citado, la va que ahora juzgamos presenta ventajas adicionales claras: celeridad, al consistir en una valoracin puramente normativa, abstracta, del conflicto; ahorro de energa judicial, pues la solucin del Tribunal, en cualquier sentido, deja clara la cuestin para dirimir las situaciones concretas de conflicto que la regla ha provocado; igualdad y fraternidad, en el sentido que evita que unos vecinos, ms dbiles frente al ejercicio del poder, se vean precisados a cumplir una regla que estiman injusta, ante el sacrificio econmico y de tiempo que implica litigar, y permite que ellos puedan aprovechar la accin de otros vecinos, con mejores oportunidades de oponerse a l, cuando es ejercido de manera contraria a la ley fundamental; y, por ltimo, mejor y mayor control del ejercicio de las atribuciones propias de las competencias de los rganos de la Ciudad conforme a la Constitucin Ver Texto . f) Los argumentos anteriores no significan, sin embargo, que mi voto haya decidido el caso para siempre segn esta discusin inicial. Por lo contrario, como lo he expresado en los casos que inician mi voto ("Ortiz Basualdo, Susana Mercedes" y los dems unificados), no se trata aqu de una sentencia expedida despus de un debate en el que los intervinientes confronten dialcticamente sus argumentos frente a los jueces, para convencerlos sobre la legitimidad de una decisin acorde con sus pretensiones. La exigencia es an mayor para estas acciones por su importancia y efecto. Se trata, en cambio, de una decisin que trunca ese debate ab initio, liminarmente, apartndose as del mtodo establecido por va de principio por nuestra propia Constitucin (art. 13, inc. 3 Ver Texto ) para arrojar luz sobre la cuestin debatida. Para m ese debate slo puede evitarse en casos en los cuales resulta evidente, por alguna razn, la inadmisibilidad de la demanda, como, por ejemplo, si se cuestionara una disposicin de la ley material referente al matrimonio civil, pues, desde el comienzo, se conoce que la pretensin del accionante no podr ser acogida de manera alguna. Para la opinin mayoritaria del tribunal, seguramente, sta es la conclusin del caso, solucin que merecera ser puesta en duda frente a la opinin contraria, en principio, de dos jueces del tribunal. En la fundamentacin de este argumento permtaseme remitirme, en homenaje a la brevedad y al hecho de que mi opinin no determinar la decisin, a mi voto ms extenso de las causas unificadas citadas en un comienzo. Por ello, he votado para que se admita la demanda y se le imprima el procedimiento que ya he fijado en votos anteriores. La Dr. Ruiz dijo: 1.- Quiero manifestar que comparto ntegramente y hago mos los fundamentos del voto del Dr. Julio B. J. Maier, en disidencia con la opinin de la mayora del tribunal. Por tanto, y a fin de evitar reiteraciones innecesarias habr de limitarme a exponer argumentos complementarios. HECHOS 2.- Juan C. Bill promueve accin declarativa de inconstitucionalidad contra los arts. 20 Ver Texto de la Ley Orgnica de Trnsito n. 24449 y 20 inc. 6 Ver Texto del decreto reglamentario n. 779/95. El actor funda su peticin en el art. 113 inc. 2 Ver Texto de la CCBA. El actor extravi su licencia para conducir (categora "D1", conductor profesional) y solicit a la Direccin General de Fiscalizacin de Trnsito y Transporte de la Ciudad de Buenos Aires el otorgamiento de una nueva. Esa peticin dio origen al expediente administrativo n. 74592-98. El actor haba trabajado como taxista desde diciembre de 1995. La Direccin General de Fiscalizacin, Trnsito y Transporte deneg al actor, mediante disposicin n. 727, la solicitud de otorgamiento de nueva licencia el 3/9/1998. El actor interpuso recurso de reconsideracin y jerrquico en subsidio ambos rechazados liminarmente mediante disposicin n. 63 del 25/3/99. Ambas disposiciones se fundaron en lo dispuesto por los arts. 20 Ver Texto de la Ley Nacional de
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Trnsito y 20, inc. 6 Ver Texto de su decreto reglamentario (n. 779/95). El art. 20 Ver Texto de la Ley Nacional de Trnsito dispone para los conductores profesionales en su primer prrafo que "Los titulares de licencia de conductor de las clases C, D y E, tendrn el carcter de conductores profesionales" y en el quinto prrafo expresa: "Para otorgar la licencia clase D, se requerirn al Registro Nacional de Reincidencia y Estadsticas Criminal y Carcelaria, los antecedentes del solicitante, denegndose la habilitacin en los casos que la reglamentacin determina". El decreto 779/95 en su art. 20, inc. 6 Ver Texto reglamenta los requisitos para la licencia de conductor profesional y seala: "Para las restantes subclase de la clase D, la autoridad jurisdiccional establecer los antecedentes que imposibiliten la obtencin de la habilitacin, excepto cuando el servicio de rehabilitacin oficial garantice la recuperacin y readaptacin del solicitante". El actor expres que por sentencia condenatoria de fecha 21/12/1976 confirmada por la C. Penal Lomas de Zamora, provincia. de Bs. As. fue condenado a la pena de 18 aos de prisin y accesorias legales y costas, declarndoselo reincidente por primera vez por resultar autor penalmente responsable del delito de robo agravado por el uso de armas en concurso ideal con robo agravado por ser poblado y en banda reiterado cuatro veces, en concurso con privacin ilegal de la libertad agravada en concurso real con asociacin ilcita. El actor recuper su libertad el 18/3/1985. El Sr. Bill sostiene la inconstitucionalidad de los preceptos atacados, entre otros fundamentos, por encontrarse vulnerados normas y principios constitucionales como el de reserva legal. Entiende que la norma impugnada ha conferido al Poder Ejecutivo facultades ilimitadas para restringir sin normas ni reglas, para que lo maneje a su placer, que se encuentra vulnerado el derecho humano de trabajar reconocido tanto por la Constitucin Nacional Ver Texto como por la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires Ver Texto . Considera que el art. 20 Ver Texto de la ley n. 24449 resulta inconstitucional al otorgar al Poder Ejecutivo facultades ilimitadas y que la norma del art. 20 inc. 6 Ver Texto del decreto reglamentario 779/95 repugna preceptos constitucionales federales y locales pues, a travs de sta, el poder administrador tiene facultades legislativas, cuyo ejercicio est prohibido por normas constitucionales. En lo pertinente, el actor considera que las normas cuestionadas, si bien han sido dictadas por autoridades nacionales, resulta indudable que en la actualidad, dichas normas deben ser consideradas en lo que aqu se cuestiona, como normas locales. Ello es as, seala el Sr. Bill, pues la materia regulada por la Ley de Trnsito Ver Texto y su decreto reglamentario Ver Texto y que constituye objeto de la accin, es decir, los requisitos para obtener la habilitacin como conductor profesional en el mbito de la ciudad, forman parte de las facultades propias de legislacin de las autoridades de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El Ministerio Pblico dictamin a fs.62 y expres su opinin favorable a la admisibilidad formal de la accin. 3.- La cuestin central que, en lo que aqu se resuelve, marca mi disidencia con la opinin mayoritaria refiere a la admisibilidad de acciones declarativas de inconstitucionalidad (art. 113, inc. 2 Ver Texto CCBA), cuando se trata de normas locales dictadas con anterioridad a la instalacin de las autoridades creadas por la Constitucin de la Ciudad. En el caso, se impugnan disposiciones de la ley 24449 Ver Texto , sancionada por el Congreso de la Nacin como rgano legislativo local, al menos en cuanto a la materia prescripta en los artculos indicados por la actora y del decreto reglamentario de dicha ley dictado por el Poder Ejecutivo Nacional (decreto n. 779/95 Ver Texto ). Quiero destacar que, en el entendimiento de que se trata de normas locales, defiendo en los apartados que siguen, la competencia de este Tribunal para abocarse al caso. 4.- Mi discrepancia con la mayora, en este caso como en algunos que fueron ya resueltos, deriva de las diferencias que mantengo con mis colegas en cuanto a cules son las caractersticas, sentido e importancia atribuidos por el poder constituyente, a la accin reglada en el inc. 2 del art. 113 Ver Texto CCBA. Es por ello
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que habr de reiterar opiniones que expusiera en otras decisiones. Esta accin se integra en el sistema de instituciones propias de una democracia participativa (conf. art. 1 Ver Texto , CCBA). Ampla las formas a travs de las cuales cualquier habitante de esta ciudad puede intervenir en la construccin del orden jurdico local, esto es, en el que rige o debe regir en la Ciudad, confrontando sus normas con los principios y preceptos de la CCBA Ver Texto y de la CN Ver Texto . Como expres in re "Ortz Basualdo Susana Mercedes y otra v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ accin declarativa de inconstitucionalidad" (causas n. 32, 33 y 34/99, res. del 4/6/1999), la facultad reconocida con exclusividad a este Tribunal en el art. 113 inc. 2 Ver Texto no rompe el equilibrio de poderes, ni sustituye o impide la actuacin de los dems miembros del Poder Judicial como intrpretes de la Constitucin. Simplemente le permite que, en su carcter de tribunal constitucional, satisfaga con mayor eficacia el deber irrenunciable de hacer respetar la Constitucin, de leer cada tramo del orden jurdico desde la Constitucin, de "constitucionalizar" las leyes (conf. Ferrajoli, Derecho y Razn, Trotta, Madrid, 1995). Acumular condiciones o requisitos de admisibilidad formal para la interposicin de las acciones del inc. 2 del art. 113 Ver Texto CCBA, lleva a la limitacin consecuente de uno de los modos consagrados por la CCBA Ver Texto , como adecuados para la sustanciacin del debate en torno a la constitucionalidad. Un debate en el que es sustancial la confrontacin de las ms variadas posiciones, en un marco racional que permita alcanzar un juicio. Se trata de que los jueces llamados a decidir escuchen argumentos y razones, y formen su opinin. La decisin adoptada por la mayora, al declarar inadmisible la accin que intenta Bill, sustrae a los jueces que integramos el tribunal de esa posibilidad de escuchar, y, por tanto, de la eventualidad de que unas razones nos convenzan ms que otras. En cierto sentido, los colegas que forman la mayora han preferido no confrontar sus razones con otras. En sntesis, establecer vallas en la admisibilidad, como lo hace la mayora, traduce una visin acotada de la accin declarativa prevista en el inc. 2 del art. 113 Ver Texto de la CCBA. Desde otro ngulo, implica extrapolar aspectos ortodoxos y formales del control difuso a un instituto que, porque tiene una teleologa poltico-jurdica diferente, facilita o debera facilitar, la participacin altruista y democrtica de todos aquellos alcanzados por el orden jurdico local. La mayora afirma que el control abstracto de constitucionalidad slo puede ejercerse respecto de normas de carcter general emanadas de la autoridades creadas por la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires Ver Texto . Y, como hace de esta limitacin, una cuestin de admisibilidad, decide que no corresponde abrir la accin iniciada por Juan C. Bill. 5.- Otro aspecto de mi discrepancia con la decisin adoptada, se refiere a que el acotamiento impuesto por la mayora al conjunto de normas susceptibles de control abstracto, carece de sustento constitucional. No se trata de verificar si el Trib. Sup. Just. tiene aptitud para entender en esta demanda, porque esa aptitud est reconocida por la CCBA en el art. 113, inc. 2 Ver Texto , sino si ste es un proceso vlido para deliberar y decidir respecto de la constitucionalidad de las leyes locales que se aplican en la Ciudad. Y esto es lo que se niega, al impedir el debate a travs de un diagnstico anticipado, que imposibilita el desarrollo argumentativo inherente a todo proceso deliberativo. Tanto que ni siquiera se escucha a las autoridades de la Ciudad, contra las que la pretensin se dirige. Cabe preguntarse, si el rechazo in limine de una accin que pretende la declaracin de inconstitucionalidad de normas que por la materia que regulan y por los rganos que las dictaran son indudablemente locales, no viola el postulado constitucional de agotar la instancia judicial para preservar la autonoma. El art. 6 Ver Texto de la CCBA impone a las autoridades constituidas, y este tribunal lo es, el deber de agotar en
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derecho las instancias polticas y judiciales "para preservar la autonoma y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida por el art. 129 Ver Texto y concs. de la CN." (art. 6 Ver Texto CCBA). 6.- La mayora dice que el control de constitucionalidad previsto en el art. 113 inc. 2 Ver Texto de la CCBA slo cabe respecto de las normas jurdicas de carcter general emanadas de las autoridades de la Ciudad Autnoma, entendiendo por tales solo a sus actuales autoridades. Pero sucede que, segn el art. 113 inc. 2 Ver Texto de la CCBA, ese control se extiende a "... leyes, decretos y cualquier otra norma de carcter general emanada de las autoridades de la Ciudad...". En ningn momento habla de autoridades de la Ciudad Autnoma, ni tampoco puede inferirse del citado art. 113, inc. 2 Ver Texto ni de una lectura armnica del texto constitucional que, por la va de la accin declarativa de inconstitucionalidad, nicamente puede atacarse la produccin jurdica de carcter general que emana de las actuales autoridades de la Ciudad Autnoma. Por qu, entonces, el Tribunal renuncia a ejercer una de las tutelas de la supremaca constitucional que la Constitucin local Ver Texto consagra, y cuya competencia jurisdiccional asigna en forma exclusiva al Tribunal Superior de Justicia? La distincin que -con diversos pero coincidentes argumentos- introduce la mayora, incurre en el mismo defecto que ya sealara al emitir mi voto en disidencia en las causas 32, 33 y 34/99. Sostuve en esa ocasin, y lo reitero, que: "El problema que subyace, y que caracteriza la discrepancia que sostengo es el siguiente: la CCBA Ver Texto habilita o no a este Tribunal a limitar el conjunto de normas generales locales susceptible de control concentrado y abstracto de constitucionalidad, respecto de aquel que puede ser objeto de control difuso?" "Para sostener -como lo hace la mayora- que, en el marco de la CCBA Ver Texto , el campo normativo pasible de control difuso de constitucionalidad es ms amplio que el sometido al control concentrado por va de la accin del art. 113, inc. 2 Ver Texto , es preciso indicar cul es el principio de la propia Constitucin, que sustenta tal restriccin. De lo contrario se incurre en el defecto que menciona R. Dworkin, cuando dice que "podemos sentirnos seguros de que lo que estamos haciendo es lo adecuado, pero mientras no podamos identificar los principios que seguimos no podemos tener la seguridad de que son suficientes ni de que los estamos aplicando congruentemente" (Los derechos en serio, Barcelona, Ariel, 1993)." "Del texto de la CCBA Ver Texto no surge tal principio constitucional, y las consecuencias que se siguen del voto de la mayora son disvaliosas en un doble sentido." "Primero, porque se debilita el sistema de controles de constitucionalidad, sin justificacin ni apoyo en prescripciones de la Constitucin de la Ciudad Ver Texto . Segundo, porque en esta etapa fundacional, en la que an no se han creado los tribunales locales con competencia en la materia contencioso administrativa y tributaria, no hay posibilidad alguna de que se ejerza, en el mbito local, el control difuso de constitucionalidad, con lo que la restriccin aceptada por la mayora, afecta la autonoma institucional de la Ciudad de Buenos Aires, que todava no se ha alcanzado en forma definitiva, pero cuya concrecin se impone como mandato expreso a todas las autoridades locales, incluido este tribunal, en el art. 6 Ver Texto de la CCBA." "La Constitucin es ley suprema cuando el resto del ordenamiento se rige por los principios que aquella consagra. Esto exige observancia de los procedimientos de creacin y aplicacin de normas y concordancia entre el contenido de las prescripciones inferiores y los principios constitucionales." "El control difuso y el control concentrado de constitucionalidad son garantas de la supremaca de la
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Constitucin, a travs de los cuales este tribunal funciona como "Defensor de la Constitucin", es decir como un "rgano cuya funcin es defender la Constitucin contra las violaciones. De ah que se hable tambin y por regla general de una garanta de la Constitucin". Hans Kelsen, a quien corresponde la caracterizacin precedente, precisa an ms: "El reclamo poltico jurdico de garantas de la Constitucin por medio de las cuales se controla la constitucionalidad del comportamiento de ciertos rganos del Estado inmediatamente subordinados a ella, como el Parlamento o el Gobierno, responde al principio especfico de la mxima juridicidad de la funcin estatal propia del Estado de Derecho" (Kelsen Hans, Quin debe ser el defensor de la Constitucin, Tecnos, Madrid, 1995)." "El control abstracto de constitucionalidad (art. 113, inc. 2 Ver Texto CCBA) opera como una tutela preventiva de la afectacin de principios y preceptos constitucionales, evita la reiteracin de violaciones concretas e individualizadas de derechos, y con ello la multiplicacin de reclamos anlogos ante los tribunales. Respecto de este tipo de control es por dems significativa la advertencia de Jrgens Habermas: "...no cabe duda de que la concretizacin del derecho constitucional por una jurisdiccin constitucional encargada de decidir en ltima instancia, sirve a la clarificacin del derecho y al mantenimiento de un orden jurdico coherente" (Habermas, Jrgens, Facticidad y validez, Trotta, Madrid, 1998)." "Todo el orden jurdico local aplicable debe guardar coherencia con la Constitucin de la Ciudad Ver Texto . Esta Constitucin ha introducido el mecanismo novedoso del art. 113, inc. 2 Ver Texto , como una competencia originaria y exclusiva del Tribunal Superior de Justicia. Por esta va, se fortalece la proteccin de los derechos y garantas que reconoce a todos los ciudadanos y de los consagrados por la Constitucin Nacional Ver Texto (CCBA, art. 10 Ver Texto ), proteccin que corresponde, adems, a todos los jueces locales." "La facultad reconocida con exclusividad a este Tribunal en el art. 113 inc. 2 Ver Texto no rompe el equilibrio de poderes, ni sustituye o impide la actuacin de los dems miembros del Poder Judicial como intrpretes de la Constitucin. Simplemente permite que este Tribunal, en su carcter de Tribunal Constitucional, satisfaga con mayor eficacia el deber irrenunciable de hacer respetar la Constitucin, de leer cada tramo del orden jurdico desde la Constitucin, de "constitucionalizar" las leyes (conf. L. Ferrajoli, Derecho y Razn, Trotta, Madrid, 1995)." "Cumplir este mandato exige, entonces, interpretar las propias atribuciones con el mismo sentido amplio y generoso que el constituyente plasmara en la CCBA. Ver Texto como un todo y asegurar, en cada decisin, la supremaca del orden constitucional." 7.- La ciudad de Buenos Aires no naci autnoma por generacin espontnea. La ciudad exista antes de 1994, si bien bajo otro rgimen jurdico. No es necesario volver aqu sobre las circunstancias que, tanto desde una perspectiva histrica, como sociolgica y poltica, explican por qu, con la reforma de la CN Ver Texto del ao 1994, la Ciudad de Buenos Aires alcanz su autonoma. Pero es imprescindible subrayar que esta ciudad que ahora existe, tambin exista antes de 1994, aunque su status poltico, de cara al federalismo que impregna todo el derecho constitucional nacional, era otro. Esto significa que, antes de 1994 y antes de la sancin de la CCBA Ver Texto , tambin haba "autoridades de la Ciudad". Buenos Aires, no era una ciudad pensada, imaginada, ni virtual. Era una ciudad real. Y las autoridades nacionales eran, tambin, autoridades locales. Y esto no es una suposicin, ya lo deca la Constitucin Nacional Ver Texto muy claramente, antes de su reforma en el ao 1994 (conf. arts. 67 inc. 27 Ver Texto ; y 86, inc. 3 Ver Texto ). As, el poder de polica local por ejemplo, era ejercido por autoridades nacionales que, simultneamente eran autoridades locales. Ahora bien, de seguirse la tesis de la mayora, el derecho local creado por las anteriores autoridades de la ciudad no resulta susceptible de control abstracto. Lo que es tanto como afirmar que los mecanismos a travs de los cuales la CCBA. Ver Texto irradia su fuerza normativa sobre cualquier norma local que le resulte repugnante, son ms acotados justamente en relacin con aquella porcin del orden jurdico aplicable previo a la sancin de
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la Constitucin de la Ciudad Ver Texto . El efecto es paradjico: por decisin de la mayora, el rgano encargado de velar, en ltima instancia por la supremaca de la Constitucin, pone menos nfasis en el control de las normas que precedieron en el tiempo a aquella (la Constitucin) que es, por definicin, de rango superior a todas las dems. 8.- No es una objecin relevante para su revisin a travs de la accin declarativa por este tribunal, la circunstancia de que la Legislatura no debati ni aprob las leyes locales vigentes en la ciudad sancionadas con anterioridad a su creacin. El texto del inc. 2 del art. 113 Ver Texto CCBA dice que "La declaracin de inconstitucionalidad hace perder vigencia a la norma salvo que se trate de una ley y la Legislatura la ratifique dentro de los tres meses de la sentencia declarativa por mayora de los dos tercios de los miembros presentes". Podra entenderse que, cuando el Tribunal Superior declara la inconstitucionalidad de ley local anterior a la CCBA. Ver Texto , debera seguir el procedimiento indicado en el prrafo transcripto, y por esta va incitar la actuacin de la Legislatura en una materia que es de su exclusiva competencia. Esta interpretacin de los alcances del reenvo, que considero compatible con el texto constitucional, importara una profundizacin de la autonoma de la Ciudad, en materias que le son propias y una gradual adecuacin del orden jurdico local preexistente a la CCBA Ver Texto . 9.- Por fin, se olvida que es la propia CCBA la que mira hacia atrs exigiendo adecuacin a sus preceptos y principios (art. 140 Ver Texto CCBA), e insisto sin supeditar el ejercicio del control jurisdiccional al reclamo en un caso particular (control difuso). La CCBA Ver Texto admite, junto al control difuso de constitucionalidad otra forma de control con efecto erga omnes, con lo que el control abstracto del derecho local anterior a la sancin de la Constitucin de la Ciudad Ver Texto queda expresamente habilitado por ella misma. 10. En conclusin, voto por la admisibilidad formal de la demanda, y para que se le imprima el procedimiento que este Tribunal adoptara en "Farkas, Roberto y otros v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (expte 7/99). La Dr. Conde dijo: COMO LA MAYORA I.- Adhiero a los votos de los doctores Muoz y Casas, an cuando considero pertinente agregar a sus trminos algunas consideraciones: II.- La ley 20449 Ver Texto fue dictada por el Congreso Federal y el aludido decreto reglamentario por el Poder Ejecutivo Nacional lo que determina la necesidad de establecer si las normas dictadas por el Congreso Nacional, como legislatura local y por el Poder Ejecutivo Nacional y aceptadas por el ex Consejo Deliberante (conf. art. 21 Ver Texto, de la ordenanza municipal n. 50292) pueden ser atacados por la va de la accin concreta y directa prevista por el art. 113, inc. 2 Ver Texto de la CCBA. III.- a) A partir de la sancin de la Constitucin Nacional Ver Texto en el ao 1994, el status jurdico de la ciudad de Buenos Aires vari sustancialmente, trocando el carcter de municipio por el de Ciudad Autnoma, Estado integrante del sistema federal del pas. El Pueblo de la Ciudad dict entonces su estatuto constitutivo y estableci cada uno de los poderes que conforman su gobierno, de acuerdo a la forma republicana que establece la Constitucin Nacional Ver Texto . Con anterioridad al acto fundacional de la creacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, el sistema normativo local se nutra de normas de origen diverso, muchas de ellas emitidas por los rganos del gobierno federal, otras por el Concejo Deliberante o por la administracin local. La posterior consagracin de la autonoma de la Ciudad determin un cambio en tal esquema normativo, pues claro es que la potestad regulatoria de este Estado recae directamente en sus rganos de gobierno, en la Legislatura y en el Ejecutivo; ello atento lo acotado de la previsin contenida en el art. 129 Ver Texto de la CN. respecto de las facultades
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conservadas por el Congreso Federal. b) En virtud de lo expuesto -y en pos de determinar el mbito de actuacin de la accin consagrada en el art. 113, inc. 2 Ver Texto , de la CCBA.- podemos, entonces, establecer la existencia de dos sistemas regulatorios: el anterior a la creacin del Estado urbano y el actual, que paulatinamente sustituir totalmente a aqul. La diversidad de ambos se vincula tambin con las diferencias de los regmenes en los que fueran concebidos; pues no cabe duda acerca de los profundos cambios que el esquema de relaciones institucionales de la Ciudad-Estado conlleva. Existe aqu un reparto de atribuciones y funciones y un equilibrio entre los poderes de que la anterior entidad poltica -la M.C.B.A.- careca. De hecho, en forma harto significativa, la Ciudad cuenta hoy con un Poder Judicial antes inexistente; circunstancia que pone de manifiesto notoriamente el cambio institucional operado dentro de sus lmites territoriales. Tales circunstancias deben ser especialmente tenidas en cuenta al tiempo de interpretar la Constitucin, pues constituyen el sustrato fctico e histrico en el que ella se asienta y que fuera tenido en consideracin por el estatuyente. c) Cuando el art. 113, inc. 2 Ver Texto de la Constitucin de la Ciudad se establece que es competencia del Tribunal Superior de Justicia conocer "... Originaria y exclusivamente en las acciones declarativas contra la validez de leyes, decretos y cualquier otra norma de carcter general emanada de las autoridades de la Ciudad, contrarias a la Constitucin nacional Ver Texto o a esta Constitucin Ver Texto ...", es claro que se restringe el mbito de aplicacin de la accin al examen de constitucionalidad de las normas emanadas de las autoridades del Estado de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y no a cualquier otra norma aplicable dentro del mbito territorial de sta, ya se trate de las emanadas de las autoridades federales, ya de las que tuvieran su origen en los rganos de la desaparecida Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Advirtase en tal sentido que en el art. 2 Ver Texto de la CCBA se establecen como denominaciones del Estado federado local las de "Ciudad de Buenos Aires" y "Ciudad Autnoma de Buenos Aires"; que en todo momento la constitucin emplea en su texto esas denominaciones o la ms genrica de "La Ciudad" para referirse al nuevo ente estadual y que cuando el constituyente ha querido referirse al ente de derecho pblico que constituyera su antecedente histrico lo ha hecho refirindose a l como "Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" -art. 7 Ver Texto -; o bien haciendo referencia al "... antiguo intendente municipal de la Ciudad de Buenos Aires..." -clusula transitoria primera, apartado segundo o a las "... instituciones del rgimen municipal..." -clusula transitoria vigsimotercera-. Lo que la norma del art. 113, inc. 2 Ver Texto dice es, entonces, que la accin directa de inconstitucionalidad ante este Tribunal queda reservada para aqullos supuestos en los que se cuestione la constitucionalidad de alguna norma emanada de las autoridades de la Ciudad-Estado creada por la reforma constitucional nacional Ver Texto de 1994. La terminologa empleada es clara, por lo que no resulta necesario exigir del precepto mayores precisiones. Puede aplicarse aqu la regla que establece que cuando la ley emplea varios trminos ellos no son superfluos, sino que han sido utilizados deliberadamente, con algn propsito, pues no corresponde presumir la inconsecuencia del legislador (conf. Corte Sup. M. 467.XXIII, "Mansilla, Manual Angel v. Hepner, Manuel y otro s/daos y perjuicios" del 19/12/1991; id. K 33. K. 34. XXIV, "Kreimbohn, Germn y otro v. Caja Administradora del Fondo Especial del Seguro (CAFES) y otro Ver Texto ", del 2/12/1993, entre otros). Tal interpretacin, ajustada a la letra de la Constitucin, al sentido general de los trminos empleados y a lo que, a mi entender, ha sido la voluntad del constituyente, responde a la aludida naturaleza fundacional de la creacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que, si bien presenta elementos comunes con su antecedente histrico -la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires- surge como expresin de la voluntad de la asamblea constituyente nacional que reconoci al Pueblo de esta ciudad su derecho a elegir y establecer sus propias instituciones y autoridades de gobierno.
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Una de las pautas ms seguras para verificar la razonabilidad en la inteligencia de una norma y su congruencia con el resto del sistema a que pertenece, es considerar sus consecuencias, porque las reglas de interpretacin presuponen ponderar las circunstancias tomadas en cuenta para dictar la ley, ms la verificacin de los resultados a que su exgesis conduce (conf. Corte Sup. 2/7/1981, "Baliarda, Jos L. y otros Ver Texto", ED 95237). En razn de lo anteriormente expuesto es mi criterio que el control abstracto y directo de constitucionalidad que habilita a este Tribunal el conocimiento por va originaria y exclusiva de normas de carcter general slo puede estar referido a aqullas originadas en los rganos creados por la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires Ver Texto . Esta interpretacin -a mi modo de ver- se impone porque resultara adems poco razonable que se pusiera en crisis todo el ordenamiento jurdico vigente en una etapa poltica de transicin y concrecin de la institucionalizacin de la autonoma de la Ciudad. En efecto, supongamos que un gran nmero de personas cuestionara normas jurdicas distintas dictadas por el ex Consejo Deliberante o por el Congreso Nacional como legislatura local y que este tribunal hiciera lugar a todos esos planteos, colocando a la Legislatura en la obligacin de expedirse en slo tres meses respecto de la ratificacin de leyes sobre temas que an no han sido objeto de consideracin en su seno y que inexorablemente debe someter, ex novo, al estudio de las distintas comisiones internas pues de lo contrario, en virtud de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad, la norma perdera vigencia definitiva. No es razonable que las normas existentes hasta la sancin de la Constitucin de la Ciudad Ver Texto -cualquiera fuera el rgano que las dict-, que eran cuestionables por la va del control difuso, lo sigan siendo de acuerdo a ese mecanismo y que el nuevo opere para el futuro? La Legislatura dicta constantemente nuevas leyes y el Poder Ejecutivo las reglamenta y ambos lo hacen a partir de un anlisis de los imperativos y necesidades que imponen los habitantes de la Ciudad. Es decir que cada uno de esos poderes, en el mbito de su competencia, esta dando a la Ciudad un ordenamiento jurdico previamente estudiado y analizado. Decretar la inconstitucionalidad de las normas anteriores a la creacin de este Estado podra desencadenar un vaco legislativo que afectara a sus habitantes, a las actividades que aqu se desarrollan y a las miles de personas que diariamente transitan la Ciudad. Este, evidentemente, no puede haber sido el propsito de los constituyentes cuando disearon la accin directa de inconstitucionalidad. d) Otros elementos sustentan el criterio anteriormente expuesto. En efecto, si se repara en las clusulas transitorias, que son precisamente, las previstas para la transicin de un sistema al otro encontramos que la decimoquinta de la Constitucin Nacional Ver Texto dispone que "Hasta tanto se constituyan los poderes que surjan del nuevo rgimen de autonoma de la ciudad de Buenos Aires, el Congreso ejercer una funcin exclusiva sobre su territorio, en los mismos trminos que hasta la sancin de la presente". La clusula es clara y establece que las normas que rigen en la ciudad con anterioridad a la reforma de 1994 y con anterioridad a la constitucin de la legislatura local las dicta el Congreso nacional en los mismos trminos que operaban con anterioridad a la reforma de 1994. Es decir que, definitivamente, integran el sistema previo a la autonoma y responden a su regulacin, esto es, se impugnan en su constitucionalidad por medio del control difuso que ejercen todos los jueces, an cuando por su competencia se trate de jueces locales. Slo despus de constituida la legislatura local y dictadas estrictamente normas locales, stas normas se sujetarn al sistema previsto en la Constitucin de la Ciudad Ver Texto , en la cual se admite la posibilidad del cuestionamiento abstracto y directo ante otro de los poderes constituidos, el judicial. Que el constituyente ha dado un tratamiento diferenciado a la normativa anterior a la consagracin de la autonoma queda de manifiesto al cotejar el contenido del apartado cuarto de la clusula transitoria primera de la Constitucin de la Ciudad Ver Texto , donde incorpora a normas como las aqu objetadas a la categora de "normativa provisional de la Ciudad", expresin que tampoco puede considerarse carente de sentido concreto y que traduce una distincin relevante en la interpretacin sistmica de la norma constitucional. La discriminacin entre distintos mbitos de control constitucional en el orden local se encuentra sustentada en
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el cotejo del contenido de los arts. 106 Ver Texto y 113 Ver Texto de la Constitucin de la Ciudad, cuestin claramente expuesta por el Sr. Ministro que opina en primer trmino. IV.- Claro es que lo anteriormente expuesto no importa determinar la imposibilidad de someter a normas como las cuestionadas en autos a control de constitucionalidad dentro del mbito jurisdiccional de la Ciudad de Buenos Aires. Dicho control podr instarse pero por los mecanismos propios del sistema de control difuso. Tampoco se deriva de ello que exista un control ms estricto para la normativa emanada de la Legislatura que para la "legislacin provisional" a la que supra se aludiera. Simplemente se trata de distintas formas de control que obedecen a distintos fundamentos, a distintas finalidades, a diversos efectos y a relaciones de equilibrio institucional, de frenos y contrapesos en el sistema de control recproco, que no pueden ser parangonadas. Ya habr la Legislatura de cribar naturalmente, dentro de la normal evolucin de un proceso poltico en desarrollo, la normativa heredada por la Ciudad. Toda vez que las partes en este proceso pueden acceder a la tutela judicial efectiva por la va del sistema de control difuso, en la forma indicada por el Tribunal en el precedente "Furci, Elsa Autora v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo" (expte. 45/99 SAO, del 16/6/1999), de lo decidido no se deriva menoscabo alguno para el imperativo establecido en el art. 6 Ver Texto de la Constitucin de la Ciudad, en cuanto establece que las autoridades constituidas tienen mandato expreso, permanente e irrenunciable del pueblo de la Ciudad para que en su nombre y representacin agoten en derecho las instancias polticas y judiciales para preservar la autonoma y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los arts. 129 Ver Texto y concs. de la CN. V.- Difcilmente pueda constitucionalizarse un sistema normativo si en pos de tal cometido los jueces intentan arrogarse atribuciones que la Constitucin Ver Texto no les confiere. Las normas atributivas de competencia y las normas que rigen el proceso en general operan, una vez pautadas, no slo para asegurar el acceso de las partes a la jurisdiccin, sino tambin para encausar adecuadamente el obrar de los jueces, quienes no pueden rebasar los lmites que la ley les impone, pues ello importa tanto como confrontar con su obrar a la propia Constitucin Ver Texto . La adopcin de un criterio como el por m sustentado en este voto no puede ser considerada renuncia alguna del tribunal a su jurisdiccin, pues no puede renunciarse a lo que no se posee. La adecuada tutela de los derechos y libertades establecidos en la Constitucin Ver Texto no se alcanza, necesariamente, por va de la multiplicacin de instancias, sino logrando que las existentes operen con las mayores garantas (conf. Morello, Augusto M., "Constitucin y Proceso", p. 29. Ed. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1998). VI. - Finalmente, considero pertinente sealar que, si bien la experiencia proveniente del derecho comparado es fuente riqusima de modelos e ideas para encauzar la labor de este novsimo Tribunal, en orden a esta fundamental tarea de interpretacin que nos toca realizar, no puedo dejar de recordar la sabia doctrina sentada por la Corte Sup. ya en 1879, cuando sostuvo que "... aunque las leyes puedan considerarse rezagadas con relacin a las de otros pases, a ellas sin embargo deben sujetarse los jueces de la Repblica, no a leyes o prcticas o costumbres extraas, por dignas que sean de imitacin, porque no es al poder judicial sino al legislativo al que corresponde innovar en esta materia..." (Fallos: 21:130). Por ello resulta claro para m que el primer deber que me atae como magistrado constitucional de este Estado es el de desentraar el recto alcance de los trminos de la Ley Suprema de la Ciudad Ver Texto y tengo claro tambin que los cambios que en ella considere pertinente introducir debo proponerlos en la forma que la propia Constitucin establece, buscando incitar el consenso de los rganos representativos de la voluntad popular, y no a travs de mis decisiones como Juez de la Ciudad.
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Por las razones expuestas, voto por la declaracin de inadmisibilidad de la demanda planteada. Como consecuencia de la votacin que antecede, por mayora, el Trib. Sup. Just. resuelve: 1.- Declarar inadmisible la demanda planteada por el seor Juan C. Bill a fs. 47/54. 2.- Mandar se registre, notifique al actor y al fiscal general y archive.- Ana M. Conde.- Guillermo A. Muoz.Julio B. J. Maier.- Alicia E. Ruiz.- Jos O. Cass.
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