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PLF 2014 : un budget de rsignation

Philippe Lg Henri Sterdyniak


Octobre 2013.

www.atterres.org

Introduction1.
Le Projet de loi de finances (PLF) 2014 est la traduction dun double choix qui tmoigne de lorientation politique du gouv ernement. Ds les lections lgislatives passes, Franois Hollande renonait rengocier le Trait europen sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG). Il sengageait faire revenir le solde public lquilibre en 2017, donc mettre en place pendant cinq ans des politiques daustrit. Fin aot 2012, pour la premire fois depuis sa cration, lUniversit dt du Medef souvrait par un discours du Premier ministre en exercice, Jean -Marc Ayrault. Dix membres du gouvernement faisaient le dplacement. A lautomne, le gouvernement promettait la cration dun crdit dimpt comptitivit emploi (CICE) en faveur des entreprises. Le 4 juillet 2013, au lendemain de son lection la tte du Medef, Pierre Gattaz tait reu par Franois Hollande lElyse. Cest l encore une pratique indite 2. Le prsident du Medef fut reu le mme jour Bercy par le ministre des Finances, Pierre Moscovici, et par le ministre dlgu au Budget, Bernard Cazeneuve, ainsi qu Matignon par le chef du gouvernement. Dans son allocution du 15 septembre 2013, Franois Hollande se prsentait comme le prsident des entreprises . Le projet de loi de finances 2014 transcrit ce double choix. Choyer la finance et le grand patronat tout en acceptant lobjectif dquilibre budgtaire a toutefois de lourdes contreparties : la taxation des mnages et la rduction des dpenses publiques et sociales. Si, en 2012, les hausses dimpts ont surtout frapp les plus riches et les grandes entreprises, elles touchent maintenant lensem ble des mnages, ce qui va peser contre lactivit. Avec le PLF 2014, il appara t clairement que le gouvernement na pas de plan crdible pour sortir le pays de la crise. Pire, il durcit un peu plus sa politique dans un sens nolibral. Le budget 2014 marque en effet un autre tournant. Dornavant, ce seront par de fortes baisses de dpenses que le gouvernement va essayer de rduire le dficit public. Cela va renforcer les tendances rcessives.

Le cadrage macroconomique.
Le gouvernement retient une hypothse de croissance du PIB de 0,9 % pour 2014. Celle-ci est trs proche du consensus des conomistes et des organismes internationaux, ce qui ntait pas le cas les annes prcdentes. Le cadrage macroconomique pose toutefois deux problmes.
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Les auteurs remercient Monique Allard et Christophe Ramaux pour la relecture de cette note. Comme le souligne lditorialiste Michel Noblec ourt: C'est un fait indit que le dirigeant d'une organisation patronale ou syndicale soit reu aussi vite aprs son lection par le chef de l'Etat. Ce privilge n'avait t accord ni Laurent Berger (CFDT) ni Thierry Lepaon (CGT) qui avaient d patienter plusieurs semaines avant d'tre reus (Le Monde.fr 05/07/13).

Premirement, le gouvernement ne fournit pas dexplications sur les erreurs de prvision commises dans le cadrage macroconomique du prcdent budget. En 2013, le PIB ne devrait augmenter que de 0,1% alors quil tait prvu une croissance de 0,8%. Do vient l erreur ? Le gouvernement devrait reconnatre que son action pour rduire le dficit public sest solde par une contraction de lactivit. Il devrait reconnatre que sa stratgie de rduction des dficits publics ne tient pas compte de leffet rcessif de leffort budgtaire. En tendant lanalyse aux deux dernires annes de rigueur (2012, 2013), le bilan est pourtant particulirement instructif : 3 points de PIB deffort nont diminu le dficit que de 1,2 point. De 2011 2013, celui-ci est pass de 5,3% 4,1% du PIB. La croissance a t nulle en 2012 comme en 2013, ce qui a cot 1,8 point de recettes fiscales. Le dernier projet de loi de finances tient partiellement compte de cet enseignement : en 2014, un effort budgtaire de 18 milliards deuros soit 0,9 point de PIB nest suppos rduire le dficit que de 0,5 point de PIB. Mais limpact rcessif de la politique budgtaire risque dtre plus important que ne lanticipe le gouvernement. Le trs faible dynamisme de la consommation des mnages (+0,3%) avait t correctement anticip. Mais la composante du PIB au sujet de laquelle le gouvernement sest le plus tromp est linvestissement des entreprises. En 2013, celui-ci devrait reculer de 2,2% alors que le gouvernement sattendait ce quil augmente de 1,5%. Cela peut clairer un des grands choix budgtaires du gouvernement pour 2014 : la baisse globale de la fiscalit sur les entreprises dans lespoir dun accroissement de 1,5% de linvestissement en 2014. Mais ce choix politique est doublement problmatique. Le ministre des Finances soutient que la cl d'une reprise solide, c'est avant tout l'investissement 3, mais il se trompe lorsquil estime que la faiblesse de linvestissement sexplique par une situation financire dgrade des entreprises ou une fiscalit trop lourde. Les entreprises ont dj bnfici de beaucoup dallgements fiscaux, mais elles rclament une rentabilit excessive ; ninvestissant gure, elles sont responsables de la lthargie de la croissance, qui elle-mme pse sur leur profit. Simultanment, on ne peut srieusement prtendre, comme la fait le rapporteur gnral du budget, que ce qui est bon pour les entreprises sera bon pour les mnages 4. Rduire les impts des entreprises pour augmenter ceux des mnages nest pas, jusqu prsent une stratgie gagnante : le choc ngatif supplmentaire sur la demande des mnages (dj freine par laustrit salariale) alimente justement le blocage de linvestissement et les entreprises nembauchent pas.

3 Pierre Moscovici, cit par Reuters, 13 octobre 2013. 4 Christian Eckert, cit dans Les Echos, 26 septembre 2013.

Deuximement, le gouvernement estime que les alas autour de ce scnario sont quilibrs . Or, son estimation de la demande mondiale ne semble pas prendre en considration le rcent ralentissement des conomies mergentes. Le FMI vient dailleurs de revoir la baisse sa prvision de la croissance mondiale 3,6% pour 2014. Il est peu probable que la demande adresse la France augmente de 4,8% comme le suppose le PLF5. Pour 2013, le PLF de lan pass prvoyait une croissance des exportations de 4,8% ; elle ne devrait tre que de 1,2%. Un rebond 3,5% en 2014 est peu probable. Tous les pays, en particulier en Europe 6, continuent compter sur les exportations pour repartir, mais cest un jeu somme nulle lchelle mondiale ; somme ngative, en fait, car laustrit salariale et sociale pse sur la croissance.

Solde structurel : le ver est dans le PLF.


Lan dernier, les conomistes Atterrs avaient alert les citoyens au sujet de lobligation cre par larticle 3.1 du Trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG), de rduire terme le dficit public structurel 0,5% du PIB 7. Le TSCG ayant t ratifi par la France en octobre 2012, cette obligation dtermine dsormais lensemble des possibles. La loi de finances devait sinscrire dans une orientation pluriannuelle (2012-2017) vote en dcembre 2012 et devant conduire un dficit structurel de 0,5% du PIB en 2017. Or, sur un plan dmocratique, il nest pas sain que les choix relatifs aux finances publiques soient tributaires dune notion aussi contestable que celle de solde structurel . La Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 prvoit dans son article 14 que Tous les Citoyens ont le droit de constater, par euxmmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en dterminer la quotit, l'assiette, le recouvrement et la dure . Lorsque les grandes orientations de la loi de finances et de la programmation pluriannuelle des finances publiques sont justifies par une notion aussi fragile que celle de solde structurel et par un objectif aussi arbitraire quune norme de 0,5% de dficit structurel, quen est-il du droit constater la ncessit de la contribution publique ? Quen est-il de la facult dterminer la fiscalit? Sur un plan conomique, le problme central est, comme nous lexpliquions en 2012, que pour valuer quel serait le dficit en labsence dune rcession ou dun boom, il

5 FMI, Perspectives de lconomie mondiale, octobre 2013. Dans ce mme rapport, le FMI estime toutefois la croissance franaise 1% en 2014. 6 Le solde courant de lUnion europenne atteint aujourdhui 2 % de son PIB. Sa stratgie ne consiste, au fond, qu prendre des emplois au reste du monde. 7 Les conomistes Atterrs, LEurope mal-traite : Refuser le Pacte budgtaire et ouvrir dautres perspectives, Les Liens qui Librent, 2012.

faut une thorie 8. Or, il nexiste pas de consensus ce sujet. Dans le dossier de presse du PLF 2014, le gouvernement reconnat dailleurs lui-mme le caractre flou de la distinction entre le solde structurel et le solde conjoncturel : lindicateur de solde structurel ne corrige quimparfaitement les effets de la conjoncture : la surraction des recettes fiscales, en priode de conjoncture dprime (cest --dire que les recettes progressent moins vite que lactivit conomique) tend dgrader le solde dit structurel 9. Tableau 1. La LPFP 2012-2017 et le budget 2014 2012 LPFP 2012-17 Solde public (% du PIB) Solde structurel (% du PIB) Croissance en % -4,5 -3,6 0,3 -3,0 -1,6 0,8 -2,2 -1,1 2,0 2013 2014

PLF 2014 Solde public (% du PIB) Solde structurel (% du PIB) Croissance en % Croissance potentielle Ecart de production -4,8 -3,9 0,0 1,3 -1,6 -4,1 -2,6 0,1 1,4 -2,9 -3,6 -1,7 0,9 1,5 -3,5

Ce flou a t exploit par le Haut Conseil des Finances publiques (HCFP) qui juge optimiste la prvision de solde structurel pour 2014. Mettant en avant la rduction de loffre productive travers, par exemple, des faillites dentreprises et des pertes en capital humain accompagnant la crise, le HCFP sinterroge sur lampleur de lcart de production qui, reposant sur ces prvisions de croissance potentielle, se creuserait jusqu 3,5 points de PIB dans le scnario propos 10 (p. 5). Son raisonnement tient en fait deux ides. Premirement, la chute de la demande entrane celle de loffre . La production potentielle ne peut donc tre trs loigne de

8 Ibid., p. 36. 9 Projet de Loi de Finances 2014, Dossier de presse, p. 15. 10 Haut Conseil des Finances publiques, Avis nHCFP-2013-03, 20 septembre 2013, p. 5.

la production constate. Deuximement, la politique budgtaire doit se fonder sur le niveau doffre rsultant de lapurement des marchs. Chacune de ces deux assertions est critiquable. Les enqutes mensuelles de conjoncture de la Banque de France et de lINSEE font apparatre un taux dutilisation des capacits de production de lindustrie franaise trs en dessous de sa moyenne de longue priode. La mesure de ce taux est contestable mais pas plus que celle de lcart entre la production effective et la mystrieuse production potentielle. En outre, le raisonnement du HCFP - rejoint sur ce point par le Rdacteur en chef du magazine Alternatives Economiques11 - fait purement et simplement abstraction des 10 points dactivit perdus pendant la crise. Notre propos nest pas de fournir une estimation de la production potentielle plus haute que celle du gouvernement - les conomistes Atterrs ne seraient dailleurs pas daccord entre eux mais de rappeler que cette notion discutable ne devrait pas prdterminer les engagements budgtaires. Elle est non seulement difficile valuer mais elle prsuppose et cest l sa principale fonction daccepter que laction publique prenne pour cadre conomique de rfrence celui que le capitalisme nolibral tente dimposer pour rsoudre sa crise. Il faut en outre souligner ce que trahit la rfrence aux pertes en capital humain , expression idologique employe par le Haut Conseil pour dsigner en fait lensemble de travailleurs ayant t durablement privs demploi par la crise, dont bon nombre ne sont mme plus considrs comme chmeurs. Serait-il acceptable de btir le budget de la nation sur lhypothse selon laquelle une partie de la population est devenue inemployable ? Faut-il se rsigner un taux de chmage de 10,5 % quand celui-ci avait baiss 7 % en 2007 ? Ce raisonnement est dailleurs autoralisateur : si la production est proche de son niveau potentiel, il faut se rsigner une croissance mdiocre, qui fait augmenter le chmage et donc ralentir encore plus la production potentielle. Lestimation du gouvernement dun cart de production de 1,6 % seulement en 2012 , alors que le taux de chmage est de 10% signifie quil est impossible de faire descendre le chmage en France au-dessous de 8,4 % ; et que sur les 8,5 % dactivit perdus du fait de la crise, 7 ne seront jamais retrouvs.
11 Dans son numro doctobre 2013, Alternatives conomiques publie de trs intressantes analyses des choix budgtaires du gouvernement. Guillaume Duval propose toutefois un raisonnement conomique similaire celui du HCFP lorsquil critique lui aussi lide selon laquelle le dficit structurel se rduit nettement : Mais cette faon de se rassurer (et de sexcuser de ne rien faire pour soutenir lactivit) est trompeuse : lestimation du PIB potentiel est base sur les performances pas ses. Or, quand lconomie dun pays reste durablement larrt, comme cest le cas en France depuis cinq ans, son PIB potentiel rel se rduit progressivement. Les chmeurs de longue dure ne sont plus vraiment des travailleurs potentiels, car il faut les former lourdement pour les former sur le march du travail ; les entreprises qui ont fait faillite ne peuvent plus produire quand les affaires redmarrent, etc. Bref, le vritable dficit structurel risque dtre plus proche du dficit conjoncturel que Bercy ne le pense . Cf. Alternatives Economiques, n238, p. 10, nous soulignons.

Enfin, les menaces peine voiles du Haut Conseil laissent peu de doute quant au caractre politique de son raisonnement : en cas de surestimation de la composante conjoncturelle, les efforts dajustement budgtaire ncessaires pour atteindre lobjectif de moyen terme soit lquilibre structurel sen trouveraient accrus . La crdibilit de cette menace repose sur une disposition essentielle du TSCG : en cas de dsaccord sur lestimation de la production potentielle, cest la Commission europenne qui a le dernier mot et qui peut d onc dcrter que lon se trouve dans le cas de surestimation de la composante conjoncturelle du dficit. Selon le gouvernement, il restait en 2012 3,4 points de PIB defforts (70 milliards) faire pour atteindre un dficit structurel de 0,5 point. Si, comme le suggre le HCFP, le dficit structurel est plus proche de 4,8%, leffort faire est de 4,3 points de PIB (85 milliards). Si lconomie franaise russit rcuprer 6 des 8,5 points dactivit perdus, le solde structurel ntait en 2012 dficitaire que de 1,8 point, si lobjectif est un dficit structurel de 2,4% correspondant la vraie rgle dor des finances publiques telle quelle fut nonce par lconomiste libral Paul Leroy -Beaulieu12 (soit un dficit gal au montant de linvestisseme nt public), il est dj atteint. Le PLF 2014 scarte notablement de la LPFP 2012 -2017 : en 2014, il manque 2,1 points de PIB ; le dficit public est plus creus de 1,4 point de PIB (0,8 point en raison du dficit de croissance, 0,6 point en raison dune m oindre amlioration du solde structurel). Le gouvernement avait oubli lan pass que les politiques daustrit avaient un impact ngatif sur la croissance ; il na pas fait assez defforts en 2013 (1 point au lieu de 1,3 point). Aussi promet-il den faire davantage en 2014 (0,9 point au lieu de 0,5 point). Toutefois, cela ne suffit pas au HCFP qui crit : La ralisation des prvisions du gouvernement pour 2013 (1 point d'cart au solde structurel de la loi de programmation) conduira le Haut Conseil constater au printemps 2014 un cart important13 par rapport aux orientations pluriannuelles, dclenchant ainsi le mcanisme de correction . Sauf reporter la date de retour l'quilibre structurel au-del de 2016 et modifier cette fin la loi de programmation, le Haut Conseil note que la mise en uvre du mcanisme de correction ncessitera de raliser en 2015 et en 2016 des efforts plus importants que ceux prvus dans cette loi. Le gouvernement sera donc devant une alternative : soit renforcer la politique daustrit, soit faire voter une nouvelle loi de programmation, ce qui privera la contrainte introduite de son effectivit.

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Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak, 2012, Faut-il des rgles de politique budgtaire ? , Document de travail de lOFCE, n7, fvrier 13 Selon la loi organique lcart est dit important sil est suprieur 0,5 point. Il doit alors tre corrig lanne suivante.

Selon la trajectoire pluriannuelle associe au budget, la France poursuivra une politique daustrit un peu attnue jusquen 2016 (tableau 2). Une impulsion budgtaire ngative de 1% par an rend peu probable la croissance de 2% prvue partir de 2015. De 2010 2013, le taux de prlvements obligatoires aura augment de 3 points (soit 60 milliards de hausse dimpts supplme ntaire). La baisse des dpenses publiques (par rapport leur tendance) serait de 10% (soit 5 points de PIB), dont 2,5 % dj acquis. Comme le gouvernement ne veut plus augmenter les impts, il va devoir rduire les dpenses publiques de 7,5%, soit 75 mill iards dici 2017. Tableau 2. Trajectoire des finances publiques 2013-2017 2011 2012 2013 2014 2015 PIB* Solde public TPO Dpenses publiques Dpenses publiques * Solde structurel G Solde structurel HT Impulsion budgtaire G Impulsion budgtaire HT 2,0 -5,3 43,7 55,9 0,7 -5,2 -1,9 -0,7 -1,1 0,0 -4,8 45,0 56,6 1,2 -3,9 -0,5 -1,3 -1,4 0,1 -4,1 46,0 57,1 1,0 -2,6 1,0 -1,3 -1,5 0,9 -3,6 46,1 56,7 0,3 -1,7 2,0 -0,9 -1,0 2,0 -2,8 46,1 55,9 0,4 -0,9 2,7 -0,8 -0,7

2016 2,0 -1,7 46,1 54,9 0,3 -0,2 3,7 -0,7 -1,0

2017 2,0 -1,2 45,8 54 0,3 -0,0 4,1 -0,2 -0,4

En % du PIB sauf * taux de croissance en volume. G : gouvernement. HT ; trajectoire tendancielle.

Les modalits de la hausse des recettes sont ingalitaires.


De 2010 2013, le taux de prlvements obligatoires aura augment de 3 points. Cette stratgie lance par le prcdent gouvernement visait rduire rapidement le dficit public, creus en fait par la chute de la demande. La ponction ainsi effectue a aggrav encore la dficience de demande. Les m nages nont pas bnfici de contreparties la hausse des impts en termes de dpenses publiques. Ceci nourrit un sentiment de rvolte fiscale, que les partis de droite, les conomistes libraux et les medias cherchent attiser et instrumentaliser. En 2014, les prlvements augmenteraient de 3 milliards deuros. Mais cette faible augmentation globale masque des volutions trs contrastes. En effet, le crdit dimpt comptitivit emploi (CICE) va amputer les recettes fiscales de 10 milliards deuros, par le biais dune rduction de limpt sur les socits (IS). Au total, les mnages paieraient 12 milliards de plus et les entreprises 9 milliards de moins. Ce sont les mnages qui vont financer le cadeau fiscal aux entreprises. Le gouvernement a choisi de financer le CICE en augmentant la TVA, cest--dire de la pire manire qui soit. Au 1 er janvier, le taux normal passera de 19,6% 20% et le

taux intermdiaire de 7% 10%, soit une hausse de 7 Milliards. En proportion de leur revenu, ce sont les mnages les moins aiss qui contribueront le plus. Cette mesure est dautant plus surprenante que le candidat Hollande avait fortement critiqu la TVA sociale du prsident Sarkozy au nom tant de la justice fiscale que de son effet sur la consommation. Supprime par Franois Fillon en 2011, lindexation du barme de lImpt sur le revenu sur les prix est enfin rtablie. La dcote est lgrement augmente (ce qui rduit limpt de 250 millions), mais la demi-part supplmentaire accorde aux veuves ayant lev des enfants est progressivement rduite (gain pour lEtat: 250 millions en 2014). Leffet du rtablissement de limposition des heures supplmentaires joue maintenant en anne pleine (gain pour lEtat : 800 millions en 2014 par rapport 2013)14. Le plafond du quotient familial est de nouveau abaiss de 2000 1500 euros (gain : 1 milliard), sans que le produit de cet abaissement soit redistribu la politique familiale. De mme, la majoration de 10% des retraites verses aux parents ayant lev au moins trois enfants sera dsormais fiscalise (gain : 1,3 milliard), ce qui est justifi, mais cette majoration est paye par la CNAF et le produit de son imposition aurait d l aussi revenir aux familles nombreuses. Les pigeons ont obtenu que les plus-values mobilires bnficient dun abattement de 50% au bout de 2 ans de dtention, de 65 % au bout de 8 ans, qui passe 85% pour les dirigeants de PME cres depuis moins de 10 ans, pour les cessions familiales, pour les jeunes entreprises innovantes , pour les dirigeants partant la retraite (qui ont droit de plus un abattement de 500 000 euros). On voit mal ce qui justifie que labattement aille au -del des 40% de labattement des dividendes (qui compense la double imposition IS/IR). Le cot pour l tat serait de 350 millions en 2014. La participation des employeurs aux contrats collectifs de complmentaires sant sera maintenant imposable (gain pour lEtat : 1 milliard). Ceci vite que lextension des complmentaires sant ninduise de trop fortes baisses de recettes fiscales. Mais la question de fond demeure: faut-il privilgier le dveloppement des

complmentaires sant au dtriment de la Scurit sociale, sachant que leur financement est moins juste et que les retraits, les fonctionnaires et les tudiants ne bnficient pas de la participation de leur employeur ? Le projet de PLF prsent par le gouvernement prvoyait la rduction dimpt bnficiant aux parents denfants scolariss. Grce un amendement de la commission des Finances de l'Assemble nationale, elle sera finalement maintenue.
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Lexonration des heures supplmentaires tait une subvention aux destructions demplois. Cf. Les conomistes Atterrs, Changer dconomie, Les Liens qui Librent, 2012, p. 102-3.

Cette rduction tant forfaitaire (61 euros par enfant au collge, 153 euros au lyce, 183 euros dans lenseignement suprieur), elle bnficie particulirement aux mnages les plus pauvres. En labsence de mesure compensatoire, sa suppression aurait donc conduit un accroissement des ingalits et une rduction de laccs des classes populaires aux tudes suprieures. Les salaris paieront 1 million de cotisation vieillesse supplmentaire. La hausse du taux de prlvements sociaux sur les produits de placement a subtilement t rendue rtroactive sur les PEA. Ce qui rapporte 600 millions. Les collectivits locales se sont vu donner le droit daugmenter la taxation des mutations pour compenser la baisse de la dota tion de ltat et la hausse de leurs dpenses sociales. Elles devraient en profiter pour 600 millions en 2014. Ces nouveaux prlvements risquent daffecter la consommation en 2014 alors mme que le pouvoir dachat des mnages devrait, selon le dernier poi nt de conjoncture de lINSEE, dcliner de 0,1% au troisime trimestre 2013 puis de 0,2% au quatrime trimestre 2013. Si la rpartition des efforts prvue dans le projet de budget prsent par le gouvernement tait initialement trs dsquilibre, les choses se sont peu peu aggraves : la moindre protestation du Medef ou mme des pigeons , le gouvernement a lch du lest. Force est de constater que les entreprises ne seront pas concernes par leffort de rduction des dficits. Initialement, elles dev aient seulement contribuer hauteur de 6 milliards deuros pour compenser la fin des mesures ponctuelles votes en 2012, qui ne concernaient que certains secteurs, pour compenser aussi la disparition de petits impts comme le C3S et lIFA. Mais dans le PLF prsent fin septembre subsistait seulement une taxe sur lexcdent brut dexploitation (EBE), pour 2,5 milliards d'euros. Finalement, celle -ci est abandonne, le gouvernement ayant prfr lui substituer un doublement temporaire du taux de la surtaxe sur limpt sur les socits cre par Franois Fillon. Lide de taxation de lEBE avait certes de quoi surprendre. En effet, dans la mesure o lEBE inclut les amortissements, cest--dire la consommation de capital fixe, ce projet risquait de pnaliser linvestissement productif et en particulier lindustrie. Mais il tait possible de remdier cet inconvnient en remplaant le projet dune taxe sur lEBE par celui dune taxe sur lexcdent net dexploitation (ENE). Il est regrettable que ce projet, un temps voqu, nait pas t retenu. LENE prsente en effet lavantage dtre indpendant de la gestion financire des entreprises. Et comme nous lavons dj indiqu, de nombreuses socits rduisent leur impt en gonflant fictivement leurs frais financiers 15. Un impt sur l'ENE et donc permis de

15 Ibid., p. 105.

sanctionner les entreprises qui surestiment leurs charges financires afin de rduire artificiellement leur bnfice imposable. De mme, cela aurait permis de lutter contre loptimisation fiscale par le transfe rt de profits ltranger, via des redevances fictives. Pourquoi cette piste na pas t retenue ? Quun membre du gouvernement ait pu affirmer que Geoffroy Roux de Bzieux, le numro 2 du Medef, a son lit de camp dans le bureau du ministre du Budget en dit long sur la situation 16. Souponn par les dputs et les militants de son propre parti davoir cd au lobby patronal, Pierre Moscovici a rpondu : Nous avons estim au final qu'il ne fallait pas crer un nouvel impt sans avoir rflchi l'ensemble de la structure d'imposition des entreprises . Cette justification est pour le moins trange. Le gouvernement qui devait mettre en uvre la rvolution fiscale promise par Hollande na donc pas men de rflexion sur la structure dimposition des entreprises17 ? Le gouvernement renvoie dsormais la question de futures assises de la fiscalit des entreprises, ce qui revient refuser de crer le moindre rapport de force avec le grand patronat. Or, la seconde partie du quinquennat sera moins propice la ralisation dune grande rforme fiscale. Le Medef la dailleurs bien compris ; son vice-prsident souhaite dsormais que la surtaxe sappliquant limpt sur les socits soit supprime la faveur du projet de loi de Finances 2015 car une rforme pression fiscale quivalente est un jeu de bonneteau 18. La fiscalit globale des entreprises diminue pourtant de 9 milliards, tandis que tous les efforts portent sur les mnages. Le Medef fait de la surenchre en utilisant habilement la rhtorique du gouvernement au sujet de la mobilisation pour lemploi. Pierre Gattaz estime que la France a un moteur de F1 fonctionnant aujourdhui comme une 2 CV mais quil ne tient qu la mobilisation des patrons de le faire tourner plein rgime et de crer 1 million demplois. Pour quils se mobilisent, il faut bien sr de nouvelles conditions fiscales, sociales, rglementaires 19. Non seulement la majeure partie des hausses dimpts sur les entreprises votes lan dernier sont supprimes, non seulement le crdit dimpt comptitivit emploi reprsente un gigantesque cadeau fiscal, mais les avantages dont bnficient les plus grandes entreprises ne sont pas rduits. Treize dputs socialistes de diverses sensibilits ont dpos un amendement pour limiter le montant du Crdit d'impt recherche (CIR) dont bnficient les grandes entreprises. Ils proposaient dappliquer
16 Arnaud Montebourg, le 6 octobre 2013, sur BFM-TV. 17 Dans une tribune publie le 4 novembre 2009 par la Tribune, Franois Hollande promettait une rvolution fiscale pour 2012 , une grande rforme et mme une nouvelle donne , terme emprunt Franklin Roosevelt. Cette promesse a t reprise dans le projet du PS et dans la premire partie de la campagne du candidat Hollande. Mais depuis janvier 2012, ce dernier na cess de revoir ses ambitions la baisse. 18 Les chos, 10 octobre 2013. 19 Pierre Gattaz sur RTL, 10 octobre 2013.

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le plafond de 100 millions deuros non plus lentreprise mais au groupe dont elle fait partie. Cet amendement a t rejet par la commission des Finances de l'Assemble nationale. Cest pourtant la demande de cette mme commission que la Cour des comptes a publi en septembre un rapport mettant en vidence une sousestimation rcurrente du CIR, dont le mcanisme est le plus gnreux de lOCDE si lon rapporte son montant au PIB (0,26%) 20. On peut donc tre effar du rejet dun amendement qui ne visait qu limiter trs lgrement une niche fiscale inefficace engendrant nombre dabus scandaleux. Les entreprises devaient payer 1 milliard de cotisations retraite supplmentaires. Elles ont obtenu que cela leur soit compens par une baisse des cotisations famille. Le budget comporte cependant des lments qui vont dans le bon sens. Ainsi, les entreprises qui versent des rmunrations suprieures 1 million deuros, devront payer une surtaxe de 50% sur la partie des rmunrations suprieures ce niveau. La mesure devrait rapporter 260 millions en 2014. Malheureusement, elle ne sappliquerait que sur 2 ans. Et il faudra que le gouvernement rsiste cette fois la fronde de certains footballeurs. Le gouvernement raffirme sa dtermination de lutter contre loptimisation fiscale en interdisant les dductions dintrts verss dans un pays o ceux -ci ne sont pas imposables et en se promettant de mieux contrler les prix de transfert lors doprations de restructuration. Mais ceci sera-t-il compatible avec la baisse des moyens de ladministration fiscale ? La contribution climat nergie (CCE) est une taxe carbone sappliquant aux produits nergtiques : elle sera calcule en fonction dun prix de la tonne de C O2 (7 euros en 2014, qui devrait monter 14,5 euros en 2015, 22 euros en 2016). Ainsi, la taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques devrait augmenter progressivement. La mesure ne rapporte que 340 millions deuro s en 2014 ; elle devrait rapporter 4 milliards en 2016. La progression est cependant lente ; une hausse plus rapide donnerait un signal plus clair et permettrait dimpulser et de financer les ncessaires mesures dconomies dnergie.

Une baisse de 15 milliards deuros des dpenses publiques .


Lampleur de la rduction des dpenses publiques prvue en 2014 est historique. Or les services publics ont dj beaucoup souffert de la Rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) de Nicolas Sarkozy. Prpars par des quipes daudit mixtes incluant des cabinets de consultants privs (Deloitte, Cap Gemini, BCG, Accenture,
20 Lvolution et les conditions de matrise du crdit dimpt en faveur de la recherche . http://www.ccomptes.fr/content/download/60065/1491770/version/1/file/evolution_conditions_maitrise_cr edit_imp%C3%B4t_faveur_recherche.pdf .

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Ernst and Young, McKinsey, BearingPoint, IDRH, etc.), de nouveaux modles organisationnels avaient t imposs, souvent sans tenir compte des particularits du service public : restructuration, individualisation des rmunrations, mise en comptition des agents et des services, mobilit force, retrait des services publics dans les zones rurales et semi-urbaines, etc. Les services dconcentrs de ltat et les oprateurs publics ont t particulirement affaiblis 21. Et paralllement la RGPP, le mode de financement des hpitaux a t modifi pour mettre en place une tarification lactivit et une forte diminution de leur masse salariale, aboutissant selon les tablissements des rductions deffectifs de 5% 10% sur 4 ou 5 ans 22. La RGPP a t prolonge, sous une forme un peu attnue, par la MAP (modernisation de laction publique). Les nouvelles coupes budgtaires prvues par le PLF 2014, et qui doivent se prolonger jusquen 2017, vont donc limiter encore un peu plus la capacit des administrations et des oprateurs entretenir les infrastructures et assurer un service public de qualit sur tout le territoire. Elles risquent en outre daggraver les ingalits territoriales alors que celles-ci se sont beaucoup accrues ces dernires annes. Le budget comporte donc 15 milliards de rductions de dpenses. Soit : 6 milliards de baisse des dpenses sociales. Les prestations familiales ne bnficient daucun gain de pouvoir dachat. Les mesures en faveur des familles les plus pauvres (hausse de lASF et du complment familial pour les plus pauvres) sont finances par des rductions des prestations de familles plus laise (qui subissent la rduction de la PAJE et du CLCA) ; le gain net pour les finances publiques tant de 200 millions. La politique familiale se concentre de plus en plus sur les plus pauvres. Au nom dun argument de justice sociale (donner dabord au x plus pauvres), cest le modle libral de protection sociale qui est ainsi promu : des prestations minimales, rserves aux pauvres, les autres tant incits se tourner vers des protections prives. Le RSA est lui augment de 2%, en pouvoir dachat. Cest un rattrapage bienvenu. Mais pour viter la poursuite de la baisse tendancielle, le gouvernement aurait d annoncer que les prestations familiales et le RSA seraient dornavant indexs sur les salaires (et non sur les prix). Les rformes des retraites fournissent 2 milliards dconomies grce la perte de 1% du pouvoir dachat des retraites de lAGIRC -ARRCO et au report du 1er avril au 1er octobre de lindexation des pensions du rgime gnral (soit une perte de 0,7% de pouvoir dachat). Le gouvernement anticipe 0,3 milliard dconomies des ngociations de lassurance chmage (moins de prestations donc pour plus de chmeurs). Les prestations de sant ne progresseraient que de 1,1% (en volume),
21 IGA, IGF et IGAS, Bilan de la RGPP et condition de russit e dune nouvelle politique de rforme de lEtat, sept. 2012. URL : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapportspublics/124000520/0000.pdf 22 Ibid., p.34.

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grce des baisses de tarifs de mdicaments et dactes, sans aucune nouvelle mesure de dremboursement. 6 milliards de baisses des dpenses de ltat. Le point dindice de la fonction publique reste gel, donc les fonctionnaires continueront subir des pertes de pouvoir dachat. Les effectifs de la fonction publique seraient stables (les 10 000 postes crs dans lducation nationale, les 1000 postes crs dans la police et la justice seraient compenss par 7900 postes de moins dans la Dfense, 2 600 de moins au ministre de lconomie, etc., avec un bilan ngatif de 1000). Sy ajoutent des conomies de fonctionnement et dinvestissement dont certaines sont trs contestables comme la baisse de lAPD (aide publique au dveloppement), la baisse des subventions pour lacheminemen t des quotidiens, la forte rduction de la prime dapprentissage, larrt de grands chantiers culturels ou patrimoniaux, la non indexation des allocations logement. Il n y a pas de grandes remises en cause des domaines dintervention de ltat, mais des baisses de dpenses qui risquent souvent de nuire son efficacit. Faut-il rduire le nombre de fonctionnaires affects au contrle fiscal, linspection du trav ail, au contrle sanitaire, etc. ? 3 milliards de rduction des concours de ltat aux collectivits locales, ce qui obligera celles-ci rduire leurs dpenses alors mme quelles doivent mettre en place la rforme des rythmes scolaires, quelles doivent financer le dveloppement des crches et que les dpenses sociales augmentent (hausse de 2% du RSA). Toutefois, les dpartements pourront augmenter de 1,2 milliard les droits de mutation. Est-ce sa capacit de rduire les dpenses publiques que sera jug le gouvernement ? Bernard Cazeneuve le revendique : Je veux tre le ministre des conomies, pas celui des impts . Franois Hollande le disait le 13 novembre 2012 : La dpense publique atteint aujourdhui 57 % de la richesse nationale. Ctait 52 % il y a cinq ans. Est-ce que lon vit mieux pour autant ? Non ! La France nest-elle pas le deuxime pays du monde (aprs le Danemark) pour le niveau des dpenses publiques ? Rduisons les dpenses publiques et nous serons sauvs. Pourtant, cette politique qui devrait nous sauver, les gouvernements, celui de Fillon et celui dAyrault, ne lengagent que lentement. Manque de courage ? Et si la baisse des dpenses publiques tait une stratgie illusoire ? Dabord, la France est en priode de chmage de masse et de dficience de la demande. De sorte que la baisse des dpenses publiques se traduit par une nouvelle baisse de la demande, donc de la production, puis de la demande prive. Et non pas par un essor de lactivit. Un jeune qui nest pas embauch comme enseignant ne devient pas ingnieur dans une entreprise innovante ; il devient chmeur. Certes, on peut toujours prtendre que les chmeurs supplmentaires pseront sur les salaires, que la baisse des salaires entranera des gains de comptitivit, ce qui terme

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relancera lemploi. Mais avec quels dlais et quels sacrifices ? Faut -il miser sur des gains de comptitivit sur des pays qui eux-mmes essayent de gagner en comptitivit sur nous ? Ne peut-on craindre au contraire que la zone euro ne sengage ainsi dans une spirale sans fin : baisse du PIB, chute des recettes fiscales, nouvelles politiques daustrit ? Surtout que la France a perdu 10 points dactivit du fait de la crise. Ne pas se donner comme objectif de les regagner, cest se rsigner la persistance dun chmage de masse. Les dpenses publiques reprsentent la moiti du PIB. Si elles naugmentent plus, les dpenses prives devraient augmenter de 4% lan, pour retrouver une croissance satisfaisante, disons de 2% lan. Est-ce concevable ? Surtout, les dpenses publiques sont foncirement utiles. Le gouvernement prcdent a dj essay de les rduire au maximum avec la RGPP. Il est difficile de continuer indfiniment ; il est dangereux de sengager rduire de 75 milliards les dpenses publiques comme le fait le gouvernement actuel, sans sinterroger sur lutilit des dpenses supprimes. Les jeunes enfants ont besoin de plus de crches, pour que toutes les mres qui le souhaitent puissent travailler plein temps. Il faudrait augmenter nettement les allocations familiales, si on veut faire chapper tous les enfants la pauvret. On aura besoin de plus de prestations vieillesse si on veut garantir aux jeunes quils pourront partir la retraite un ge satisfaisant , avec un niveau de retraite correct. Le dbat sur les rythmes scolaires lillustre aussi : les parents veulent pour leurs enfants des activits priscolaires de qualit ; ceci demande demployer des animateurs bien forms ; l encore, il faut plus de dpenses publiques. Dans les communes, dpartements et rgions, la population refuse des fusions autoritaires qui, sous prtexte dconomies, diminueraient les services publics de proximit. La transition cologique suppose, elle aussi, des dpenses publiques : rnovation urbaine, transports collectifs, aide aux travaux dconomies dnergie. En situation de chmage de masse, ces dpenses publiques ne se font pas au dtriment des dpenses prives, au contraire Certes, on peut toujours trouver des exemples de gaspillage dans les dpenses publiques. Mais nen trouve-t-on pas plus encore dans certaines dpenses prives, dans les dpenses publicitaires, dans les salaires ridiculement levs des banquiers et oprateurs de marchs, des cadres dirigeants, dans les dividendes excessifs que versent les grandes socits ? Le poids des dpenses rgaliennes nest pas suprieur celui des aut res pays dvelopps. La France se caractrise surtout par le poids important de la protection sociale et des dpenses profitant directement aux mnages, de sorte que cest sur les mnages que pserait toute baisse importante des dpenses publiques.

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Dpenses publiques par fonction (en % du PIB, 2007) Zone euro Administration gnrale Charge de la dette Dfense Scurit Affaires conomiques Total Environnement Logement, quipements collectifs Education Culture Sant Protection sociale Total 3,6 3,0 1,3 1,7 3,9 13,5 0,8 1,0 4,7 1,1 6,8 18,2 46,1 Allemagne 2,9 2,9 1,0 1,5 3,2 11,5 0,5 0,8 3,9 0,8 6,5 19,4 43,5 France 4,1 2,7 1,7 1,5 3,2 13,2 1,0 1,9 5,5 1,4 7,8 21,8 52,6 RU 2,2 2,2 2,3 2,5 2,9 12,1 1,0 1,1 6,1 1,0 7,0 15,1 43,2 Sude 5,6 1,8 1,6 1,3 4,0 14,3 0,4 0,7 6,7 1,1 6,6 21,1 51,0 EU 2,1 2,7 4,1 2,0 3,5 14,4 0,0 0,7 6,0 0,3 7,4 6,7 35,5

Si les dpenses publiques reprsentent aujourdhui 57% du PIB contre 52% en 2007, ce nest pas quelles aient explos depuis 5 ans (leur croissance, en volume, na t que de 1,4% lan), cest que le PIB, lui, na pas progress, quil est en 2013 au mme niveau quen 2007. Aprs la crise (cause par lexplosion , puis limplosion de la finance, et non par une quelconque hausse des dpenses publiques), les politiques daustrit ont bris la reprise de croissance en 2012. Le gouvernement doit -il se donner comme objectif de prolonger laustrit pendant 4 ans encore ? Ne nous y trompons pas : une austrit par la baisse des dpenses publiques serait encore plus pnible conomiquement et socialement pour la masse de la population que laustrit par la hausse des impts.

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