Resumen Derecho Administrativo Cassagne Derecho Administrativo El Estado y la Justicia.

En Grecia no hubo propiamente una instrumentacin comprensiva de la organizacin jurdica que vinculara a los habitantes con el territorio, aunque la idea se hallaba subyacente en el concepto de polis. Los Romanos llamaron con el nombre de civitas al EstadoCiudad, utilizando finalmente la nocin de res pblica para aludir a la existencia de la propia comunidad poltica. La institucionalizacin del Estado constituye la culminacin de un proceso que se inicia en las principales ciudades italianas (Florencia, Gnova, etc.) durante el siglo XV. All aparece la expresin lo stato para designar en general a toda organizacin jurdicopoltica y su forma de gobierno, ya fuera que esta ltima tuviera carcter monrquico o republicano. La consolidacin territorial de los Estados, operada a partir del siglo XVII, junto a la aparicin de numerosos sistemas polticos y filosficos, dio lugar a las ms variadas concepciones acerca del Estado. El concepto de Estado como la perfecta organizacin jurdicopoltica de la comunidad que procura el bien comn y su consideracin como un objeto real, no ideal, constituye la concepcin con mayor arraigo en el campo de las doctrinas que se inspiran en la filosofa cristiana. El derecho administrativo es la rama del derecho pblico que estudia primordialmente la organizacin y la actuacin del Estado en sus relaciones con los particulares. El Estado no es otra cosa que una sociedad polticamente organizada, y no puede haber sociedad sin organizacin poltica; la realidad del Estado, de la sociedad civil, no es la sociedad ni el orden poltico por s solos, sino su compuesto, de manera que entre Estado y Sociedad no existe ninguna separacin real. La caracterstica esencial que distingue al Estado de otras comunidades, de acuerdo con la concepcin aristotlica, es su autarqua o autosuficiencia, en el sentido de que el Estado se

halla integrado de tal forma que no precisa ni depende de otra comunidad para la realizacin de sus fines. La comunidad constituye el gnero prximo de Estado mientras que el calificativo soberana o perfecta permite diferenciarla de otras asociaciones, significando la alianza o unin estable, consciente y voluntaria de personas para alcanzar el fin comn. Lo especfico del Estado reposa en la cualidad de perfecta o soberana que posee tal comunidad al bastarse a s misma. El Estado es la institucin necesaria y fundamental que deriva de la naturaleza del hombre. Su finalidad es establecer el buen orden de la vida y, sin relegar el fin sobrenatural del hombre ni sus condiciones morales, considera que la persona humana no puede alcanzar la perfeccin si no se supedita a los medios y fines de la comunidad estatal. El principio que unifica y otorga coherencia a la organizacin estatal es el de la autoridad, que se mantiene por intermedio del poder, el cual acta con el fin de asegurar el orden social 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne fundamentalmente a travs de la ley, que siempre debe ser justa, conforme con la naturaleza y apropiada a las costumbres del pas. * Causas y elementos del Estado. Las causas del ser estatal, constituyen los principios que explican el ser y condicionan su existencia. Se dividen en intrnsecas o inmanentes causas material causa formal extrnsecas o trascendentes causas eficiente. causa eficiente remota o mediata causa eficiente, prxima o inmediata

causa final . El principio generador del ser es la causa eficiente que puede ser remota o prxima. La causa eficiente remota o mediata del Estado es Dios. La causa eficiente, prxima o inmediata, indica que el Estado es una entidad natural producto de la industria humana, que obedece a la sociabilidad natural y que se realiza como una obra de la libertad del hombre, obra de razn y de virtud. La causa material del Estado est constituida por el pueblo y el territorio. El pueblo no es la suma de individuos indeterminados sino la unidad que los aglutina en la idea de un ser comn, se trata en otros trminos, de una multitud humana concretada en una Nacin y ordenada por la virtud unitiva de un fin. Este conjunto de personas requiere de un territorio que determina, junto con el pueblo, la causa material de la existencia del Estado. Estos elementos, se hallan integrados en una unin u orden que es la causa formal del Estado, o principio que informa tales elementos y los transforma en el ser estatal. De ese orden surgen como propios la autoridad y el ordenamiento jurdico positivo. Si bien la funcin del orden como causa formal del Estado produce el aglutinamiento e integracin de los elementos materiales que l contiene, se hace necesaria la presencia del poder estatal que encauce y oriente y, en algunos casos, dirija la accin de la comunidad, que dicte las normas imperativas. Ese orden, causa formal del Estado, precisa ser determinado en el terreno existencial por medio de una organizacin jurdicopoltica, cuyos caracteres se regulan en el ordenamiento jurdico bsico, que hoy se denomina Constitucin. En lo que concierne a la causa final o fin del Estado ella es el bien comn, razn de ser del Estado. El bien se torna comn cuando los individuos se agrupan y actan el mecanismo de la sociabilidad natural, constituyendo las diversas comunidades, de las cuales el Estado constituye la comunidad perfecta. La Encclica Mater et Magistra estableci que el bien comn abarca todo un conjunto de condiciones sociales que permiten a los ciudadanos el desarrollo expedito y

99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne pleno de su propia perfeccin. Tomando nada ms que el segundo trmino del concepto (la comunin del bien), aparecen dos corrientes opuestas a la concepcin tradicional. Por una parte, la postura individualista que pone la comunidad del bien en su divisin natural y aritmtica, en partes iguales y proporcionales, entre todos los miembros singulares de la comunidad. De otro lado, la corriente sociologista o del mito estatal, de inspiracin hegeliana que se traduce en la consideracin del Estado como nico sujeto del bien, al cual los particulares deben sacrificarse y dedicarse, sin el derecho de participar en su distribucin. * La personalidad jurdica del Estado. El origen del principio de la personalidad jurdica del Estado, no se halla conectado con el individualismo tico de los iusnaturalistas del siglo XVII, ni menos con el emprirismo individualista que se desarroll durante el siglo XIX. La idea de la personalidad del Estado encuentra sus races en la tradicin romanista, que es contraria a la concepcin germnica del medioevo que conceba al seor como detentador del poder y no como rgano de la comunidad. Su base reside en el sentido romano del Derecho que concibe la auctoritas no como algo que est fuera del ius, sino como expresin del mismo ius. Desde otro punto de vista, el Estado ha sido concebido como institucin, mejor dicho, la institucin de las instituciones, que se caracteriza por los siguientes elementos: - una idea de obra a realizar por un grupo social; - el poder organizado puesto al servicio de esa idea directriz; - la manifestacin de comunin de los integrantes del grupo social, tanto en la idea de obra como en los medios a emplear. Para Kant, el Estado constituye la personificacin del orden jurdico total, considerando que la persona es la expresin unitaria de un determinado orden normativo y que el Estado es la

totalidad del Derecho convertido en sujeto. La evolucin operada super las doctrinas tradicionales que distinguan dos personas en el seno del Estado (la persona jurdica privada y la poltica) como consecuencia del desarrollo de la teora del Fisco y la concepcin de la doble personalidad del Estado, pblica y privada, conforme procediera de iure privato o en el campo del derecho administrativo. Ni siquiera aceptando la posibilidad de una doble esfera de actuacin del Estado la personalidad de ste admite desdoblamientos, porque de la naturaleza de las actividades no se puede concluir fundamentalmente que haya una dualidad de seres o personas. Para fundamentar la distincin entre el derecho pblico el derecho privado se han formulado una gran cantidad de teoras. La ms tradicional, es la teora del inters: el derecho pblico es aquel que tiene por objetivo la realizacin de intereses generales colectivos o sociales, y el derecho privado, en cambio, es el que se basa en la regulacin de intereses particulares o privados. 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne La doctrina que finca la diferencia en el sujeto de la relacin, segn que intervenga el Estado (derecho pblico) o se trate de una relacin entre particulares (derecho privado), resulta tan insuficiente e incompleta como la que pretende visualizar el derecho pblico en la utilizacin del poder de imperium del Estado. Otra de las teoras, es la que se apoya en los aspectos de subordinacin o coordinacin que presentan las normas. El derecho pblico sera aquel caracterizado por regir relaciones de subordinacin que traducen una desigualdad entre las partes, mientras en el derecho privado ellas seran de coordinacin, estado los sujetos en una relacin de igualdad. En el primer supuesto, se dice, la justicia tomara la forma de justicia distributiva, y en el segundo, de conmutativa De otra parte se halla la tesis que fundamenta la clasificacin en la idea de reparto autnomo o autoritario o bien, en la contraposicin de los conceptos de obligatoriedad y libertad.

En esta concepcin, el derecho pblico constituye la seccin del ordenamiento jurdico que regula los repartos autoritarios (obligatoriedad) y el derecho privado, por el contrario, aquel que ordena los repartos autnomos. La bsqueda de un criterio uniforme y universal de diferenciacin entre los derechos pblico y privado debe ser abandonada como objetivo, en virtud de que no responde a la lgica sino a una realidad histrica que vara segn el predominio que tengan las distintas corrientes expuestas. Todo ello traer como efecto (no como causa) la presencia de un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado que no se agota en la prerrogativa de coaccin sino que manifiesta variados aspectos de la regulacin del acto. La utilidad de la distincin se refleja positivamente en la tcnica jurdica que distingue entre: - Personas de derecho pblico y de derecho privado, clasificacin que acoge nuestro derecho positivo (artculo 33). - Rgimen de los actos administrativos unilaterales y de los actos privados de carcter unilateral regidos por el derecho civil y comercial; sin perjuicio de la existencia de actos parcialmente reglados por los derechos pblico y privado. - Idem en materia contractual. - Domino pblico y dominio privado. - Derechos subjetivos pblicos e intereses legtimos y derechos subjetivos privados. - El estatuto y regulacin legal de los funcionarios y empleados pblicos, por una parte, y el rgimen de los dependientes sometidos al derecho laboral, por la otra, distincin que se aplicaba en las Empresas del Estado. * La justicia como fin del Estado. El fin del Estado consiste, en definitiva, en la realizacin de la justicia, cuyo sentido se halla universalmente admitido en todos los pueblos, pese a las dificultades que el positivismo ha tenido para interpretar sus fundamentos racionales en el derecho natural. La justicia ha sido definida como el hbito segn el cual uno, con constante y perpetua

voluntad, da a cada uno su derecho. Lo suyo es entendido no slo en el sentido material de las 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne cosas objeto de la posesin en la relacin entre particulares, sino tambin lo debido a la propia sociedad o a los individuos como partes del todo social. La justicia legal o general es la que considera las relaciones que se fundan en lo debido a la comunidad por los individuos que la componen, ordenando todas las dems virtudes al bien general. Pero, existe al lado de esa materia comn una materia propia y especfica de la justicia legal o general, de la que son ejemplo las normas que gravan con impuestos y toda clase de aportaciones personales o econmicas debidas al Estado. Se trata siempre de una sola justicia. Subordinada a la justicia legal o general se encuentra la justicia particular, cuyas especies son las llamadas justicia conmutativa y distributiva. Santo Toms explica que la justicia particular se ordena a una persona privada, que respecto a la comunidad es como la parte del todo. Toda parte debe ser considerada en un doble aspecto: en la relacin de parte a parte, al que corresponde en la vida social el orden de una persona privada a otra, y este orden es dirigido por la justicia conmutativa, consistente en los cambios que mutuamente se realizan entre dos personas. Otro es el del todo respecto a las partes, y a esta relacin se asemeja el orden existente entre la comunidad y cada una de las personas individuales; este orden es dirigido por la justicia distributiva, que reparte proporcionalmente los bienes comunes. La justicia social aparece identificada siempre con las exigencias del bien comn. La doctrina no la considera tanto como equivalente de la justicia legal o general, sino que explica su configuracin como la forma que une y fusiona las dos especies de justicia relacionadas con la administracin del bien comn en un plano opuesto a la justicia estrictamente interindividual (justicia conmutativa). Actualmente, no se admite en absoluto la identificacin del derecho pblico con la justicia legal y distributiva, ni del derecho privado con la justicia conmutativa.

La transformacin del Estado. La quiebra del modelo que caracteriz al denominado Estado benefactor est a la vista de todos. La sociedad ya no acepta que el Estado intervenga activa y directamente en el campo econmicosocial asumiendo actividades que corresponde realizar a los particulares jure propio. Los reclamos que pujan por una mayor libertad econmica, susceptibles de permitir el desarrollo espontneo de la iniciativa privada, son canalizados en las polticas oficiales de los gobiernos a travs de diferentes medidas como las desregulaciones y la eliminacin de privilegios y monopolios. Paralelamente, se desencadena un proceso de transferencia de empresas y bienes del Estado hacia los particulares privatizndose importantes sectores de la actividad estatal. Estos cambios conforman un nuevo modelo de Estado donde la realidad predomina sobre la ideologa. Sus rasgos predominantes lo tipifican como una organizacin binaria que se integra con una unidad de superior jerarqua que ejerce las funciones indelegables (justicia, defensa, seguridad, relaciones exteriores, legislacin) pertenecientes al Estado como comunidad perfecta y 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne soberana, unidad que se completa al poco tiempo con otra, mediante funciones desarrolladas por un conjunto de organizaciones menores que cumplen una funcin supletoria de la actividad privada (educacin, salud, servicios pblicos). En este contexto se canaliza la realizacin del bien comn, con predominio del derecho pblico en las estructuras y procedimientos de las funciones indelegables, y con recurrencia a formas privadas o mixtas para la actividad supletoria. Este Estado subsidiario no implica una ruptura total con los modelos anteriores. El Estado no puede renunciar a su funcin supletoria, exclusiva o concurrente con la actuacin privada, en materia de previsin social, salud, educacin, etc., cuando estas actividades no resultan cubiertas suficientemente por los particulares. Se opera de este modo la separacin de la titularidad de los servicios pblicos cuya potestad indelegable es retenida por el Estado y la

gestin privada a travs de las distintas figuras concesionales. El principio de subsidiariedad que en su faz pasiva veda al Estado a hacer todo lo que los particulares pueden realizar con su propia iniciativa o industria y que, tambin obsta a que el Estado lleve a cabo actividades que puedan cumplir las comunidades menores (provincias) o los llamados cuerpos intermedios, encuentra adecuado sustento en la Constitucin Nacional. Sobre la faz activa del principio de subsidiariedad (que lleva al Estado a intervenir en caso de insuficiencia o falta de iniciativa privada), la Constitucin Nacional carece de prescripciones especficas. Esta principio es propio del derecho natural. El Estado subsidiario es, esencialmente, un Estado de justicia en el que si bien se mantienen determinados postulados fundamentales del Estado de derecho (independencia del Poder Judicial, sometimiento de la Administracin a la ley y rgimen garantstico de las libertades y dems derechos personales), se equilibra el abstencionismo estricto que propici su versin ms liberal imperante en el siglo XIX con un limitado y razonable intervencionismo que restituye la plenitud del derecho natural a travs del imperio del principio de la subsidiariedad. El Estado no puede absorber y acaparar todas las iniciativas individuales y colectivas que se generan en el seno de la sociedad civil. La subsidiariedad es una obligada consecuencia de la propia naturaleza, de la finalidad que el Estado persigue y el presupuesto indispensable para el ejercicio de las libertades del hombre. En el Estado social de derecho los derechos personales no preexisten sino que nacen de la ley, por lo tanto, el derecho de propiedad no se reconoce como un derecho natural, ni fundamental; los derechos individuales slo tienen reconocimiento y adquieren vigencia efectiva por su vinculacin social; no se limita la intervencin del Estado en el plano econmico, ni tampoco el alcance de las polticas que el Estado disea para configurar un orden social. * Mantenimiento del dualismo SociedadEstado. El principio que reconoce y propugna la subsistencia del dualismo SociedadEstado

99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne representa uno de los principios jurdicos sociales del derecho natural cristiano de mayor relevancia, el cual permite resaltar un conjunto de consecuencias que combinan una serie de principios sociales y derechos de las personas, a saber: - La existencia de derechos originarios propios en cabeza de los individuos y las sociedades menores o cuerpos sociales intermedios, - Tales derechos encuentran su fundamento en el orden moral y resultan inviolables e irrenunciables, - Al ser tan originarios como los derechos del Estado no derivan del derecho estatal positivo, - El Estado carece de aptitud jurdica y moral para intervenir en la esfera de actuacin privativa de la sociedad. * Caractersticas ms relevantes de la transformacin del Estado. Se mantienen los principios rectores del tradicional Estado de Derecho, basado en la divisin de poderes, garantas de las libertades y dems derechos individuales y en el sometimiento de la Administracin a la ley. En el terreno poltico, la democracia, pluralista y abierta contina siendo uno de los postulados esenciales del Estado de derecho, tendindose hacia una mayor participacin de los ciudadanos en cierta clase de decisiones. Mientras se transita hacia una mayor centralizacin en el seno de cada Estado, aparece en el cuadro internacional una nueva forma jurdica que instaura una estructura centralizada de poder supranacional mediante la asociacin en una comunidad, cuyo sistema normativo prevalece sobre los derechos de los pases miembros. Lo novedoso de este proceso es la instauracin del poder de legislar sobre materias comunes inherentes al comercio entre los estados que integran la

Comunidad con la mira puesta en la proteccin de la libre concurrencia. El principio bsico que legitima la intervencin del Estado en el plano poltico, econmico y social es el de la suplencia. El Estado conserva ciertas funciones consideradas, en principio, indelegables e irrenunciables (justicia, defensa, seguridad, relaciones exteriores), que le son inherentes en virtud de la soberana. Se afirma la economa social del Estado como sistema predominante, apoyado en los principios de libre iniciativa y libre concurrencia. Los estados incorporan a los respectivos ordenamientos normas de proteccin de los consumidores y usuarios mediante garantas jurdicas adecuadas que los defienden frente a los abusos de los productores, comerciantes y prestadores de servicios, procurando de esta manera alcanzar un razonable equilibrio entre la libertad y el bien comn. Toda injerencia del Estado debe ser subordinada y slo puede tener lugar cuando ni el individuo, ni la sobreordenada comunidad familiar, ni las comunidades religiosas o asociaciones libres estn en condiciones de solucionar los problemas existentes. La poltica social no es ms ilimitada como lo era en el perodo del Estado benefactor. 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne Esta vinculacin ms estricta entre la poltica social y el principio de subsidiariedad constituye uno de los rasgos predominantes del nuevo tipo de Estado. Como resultado de este proceso la poltica social comienza a enfocarse desde una ptica ms global y menos sectorial. Las funciones estatales. La concepcin doctrinal de la separacin de poderes reconoce su origen en Francia en la obra de Montesquieu titulada El espritu de las leyes, publicada en el ao 1748. La teora constituye un alegato contra la concentracin del poder en favor de los derechos individuales, orientada a la separacin entre los rganos Ejecutivo y Legislativo. Parte del reconocimiento de que todo rgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de l, se hace

necesario instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignacin de porciones de poder estatal a diferentes rganos. Si se parte de la unidad del poder del Estado puede aceptarse slo una distribucin de funciones en rganos diferentes pero nunca una separacin que opere, con lmites precisos y definitivos, una delimitacin absoluta de las funciones. Las funciones del Estado pueden clasificarse desde un punto de vista material en: administrativa (actividad permanente, concreta, prctica e inmediata); legislativa (actividad que consiste en el dictado de normas generales obligatorias) y jurisdiccional (actividad que se traduce en la decisin de controversias con fuerza de verdad legal). Sin apartarse del objetivo esencial de la concepcin (evitar la concentracin indebida de poder en un solo rgano), ella puede ajustarse a las exigencias histricas graduando la competencia asignada a cada rgano en funcin de los requerimientos de colaboracin, control y especializacin funcional. * La funcin administrativa: distintas concepciones. La gnesis de la Administracin Pblica contempornea encuentra su ubicacin histrica en la poca napolenica donde se opera una mutacin fundamental del papel o de la gravitacin que hasta entonces haba tenido el poder administrador: se produce el fenmeno de ampliacin progresiva de sus competencias. Este concepto tcnico de la funcin administrativa considerada como actividad resulta til para diferenciarla de las restantes funciones del Estado y para caracterizar una de sus manifestaciones: el acto administrativo, sometido a un rgimen de derecho pblico exorbitante del derecho privado. - Concepciones subjetivas u orgnicas: Dentro de esta corriente se hallan las tendencias que consideran a la funcin administrativa como toda o la mayor parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo y los rganos y sujetos que actan en su esfera.

Esta Administracin Pblica aparece regulada as por un derecho propio de la naturaleza estatutaria: el derecho administrativo, que nace para explicar las relaciones de las 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne singulares clases de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Pblicas, aislndolos de la regulacin propia de los Derechos Generales. - El criterio objetivo o material: Las concepciones que fundan la nocin de funcin administrativa en el criterio material tienen en comn el reconocimiento de las actividades materialmente administrativas no slo del Poder Ejecutivo, sino tambin de los rganos Legislativo y Judicial. La atencin de los intereses pblicos que asumen en los propios fines y, segn otros, la satisfaccin de las necesidades colectivas o de inters pblico. - Otras teoras: Para la concepcin llamada residual, la Administracin era toda aquella actividad que estaba luego de excluir a la legislacin y a la funcin jurisdiccional. Se ha procurado tambin ensayar un criterio mixto, que sostiene que como la funcin administrativa no se realiza por ningn rgano en forma excluyente y dado que no se le reconoce un contenido propio que la tipifique, ella debe definirse como toda actividad que desarrollan los rganos administrativos y la actividad que realizan los rganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales. * Las funciones normativa o legislativa y jurisdiccional en la Administracin Pblica. - La actividad reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa: Aunque no hay respecto de la funcin normativa o legislativa una total uniformidad doctrinaria, el concepto de la actividad de legislacin definida como aquella que traduce el dictado de normas jurdicas, que tienen como caracterstica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de una situacin impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas van destinadas, es el

que cuenta con una explicacin ms lgica y realista. Los diversos Reglamentos que se emiten en el mbito del Poder Ejecutivo constituyen el ejercicio de funciones que, desde el punto de vista material, no se diferencian de las leyes generales que sanciona el Congreso aun cuando stas poseen una jerarqua normativa superior. - La funcin jurisdiccional de la Administracin: La funcin jurisdiccional es la actividad estatal que decide controversias con fuerza de verdad legal. Se advierte que esta funcin puede ser cumplida, en determinadas circunstancias, por rganos que se hallan encuadrados en el Poder Ejecutivo (Tribunal Fiscal, Entes regulatorios, etc.). La cuestin no estriba, en pretender una asimilacin estricta entre el acto jurisdiccional de la Administracin y el que emana de los jueces, pues aparte de que cabe aceptar diferencias entre dos especies de un mismo gnero sin violar el principio de no contradiccin, lo esencial es distinguir, en este caso, si en el mbito del Poder Ejecutivo coexisten funciones materialmente distintas, con regmenes jurdicos tambin diferentes. Bosch, sostiene que, desde el punto de vista material, el acto jurisdiccional es el que consiste en una comprobacin sobre la conformidad o no conformidad de un acto, de una situacin o de un hecho con el ordenamiento jurdico y una decisin que realiza sus 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne consecuencias, y que desde el punto de vista formal se presenta como definitiva e inmutable en el sentido de que, salvo por el juego de las vas del recurso, no puede ser revocada o modificada, vale decir, que posee lo que se denomina en doctrina la autoridad de la cosa juzgada. Frente al artculo 109 de la Constitucin Nacional (ex artculo 95), un sector de la doctrina ha intentado justificar el ejercicio de las funciones jurisdiccionales por parte de la Administracin, afirman que lo que la Constitucin Nacional veda es el ejercicio de funciones judiciales, no jurisdiccionales; de esta forma, lo jurisdiccional sera el gnero y lo judicial la especie. Tal interpretacin aparte de contrariar las fuentes en que se nutre el artculo 109, ha sido

objeto de crticas por parte de la doctrina. Pero frente a una realidad que reconoce la posibilidad de habilitar a rganos o entes administrativos para el ejercicio de funciones jurisdiccionales, un sector de la doctrina apela, para fundar su constitucionalidad, al procedimiento de la delegacin de funciones jurisdiccionales en la Administracin siempre que el rgano judicial conserve la decisin final de la controversia. Este criterio no resulta aceptable. Joaqun V. Gonzlez, seal, refirindose a la divisin de funciones entre los rganos que ejercen el poder estatal que cada uno de ellos tiene su propia esfera de accin, pero no estn enteramente separados, porque se combinan y se complementan entre s: son coordinados. En el cumplimiento de sus funciones necesitan en muchos casos, unos y otros, ejercitar poderes de naturaleza distinta a los que le son exclusivos. Ninguna duda cabe de que, aun partiendo de tal reconocimiento puede aceptarse el ejercicio excepcional de funciones jurisdiccionales por rganos administrativos, siempre que se respeten los grandes lineamientos del sistema. Corresponde fijar los lmites que rigen la actividad jurisdiccional de la Administracin Pblica: + La atribucin de funciones jurisdiccionales a rganos administrativos debe provenir de ley formal para no alterar a favor del Poder Ejecutivo el equilibrio en que reposa el sistema constitucional. + Tanto la idoneidad del rgano como la especializacin de las causas que se atribuyen a la Administracin tienen que hallarse suficientemente justificadas, para tornar razonable el apartamiento excepcional del principio general de juzgamiento de la actividad administrativa por el Poder judicial. + El contralor que el Poder Ejecutivo pueda realizar de los actos jurisdiccionales que emitan rganos administrativos ha de limitarse a la legalidad y dentro de esta especie de control, a casos de excepcin.

+ Los tribunales que integran el Poder Judicial deben conservar la atribucin final de revisar las decisiones de naturaleza jurisdiccional. La CSJN ha precisado que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de rganos administrativos ha de quedar sujeto a control judicial suficiente y que el alcance de este control 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne

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pblica estatal perfecta y soberana, aun cuando es posible que los actos administrativos de los otros rganos en que se divide el poder a travs de la actuacin de sus agentes tambin trasunten la representacin del Estado. Esta concepcin sobre la administracin pblica se completa con el cuadro de las entidades descentralizadas, con personalidad jurdica tambin de carcter pblico y estatal, pero propia separada de la persona pblica Estado, a la cual unen, sin embargo, lazos de tutela y de garanta de sus actos frente a los particulares o administrados. La competencia, que es la aptitud legal que le permite actuar a una persona jurdica estatal en el mbito intersubjetivo, surge tanto de las esferas de atribuciones de los rganos como de las facultades que tengan atribuidas los sujetos, con personalidad jurdica diferenciada, especialmente a travs de las leyes que organizan su creacin. Como las personas jurdicas, y entre ellas el Estado, requieren la actuacin de la voluntad de una persona fsica, que sea idnea para ejercer derechos y contraer obligaciones, encarnando la voluntad del ente debe resolverse el problema del modo en que dicho querer se imputa a la persona jurdica, a fin de producir efectos en el mundo jurdico. La teora del mandato resulta insuficiente en la medida en que ella supone postular que la persona moral pueda declarar su voluntad de antemano al otorgar ese mandato. La teora de la representacin legal no puede explicar cmo es el propio Estado quien designa su representante legal, ya que si la representacin presupone la existencia de dos voluntades, sera imposible al Estado, designar su representante pues l carece en ese momento de voluntad. * La teora del rgano. Esta concepcin explica la ndole de las relaciones entre el rgano y el grupo, dejando de lado la idea tcnica de la representacin. Se basa en la inexistencia de relacin jurdica de representacin entre uno y otro en virtud de que ambos son expresin de la misma realidad que es la persona jurdica.

El rgano deriva de la propia constitucin de la persona jurdica, integrando su estructura. El rgano no acta en base a un vnculo exterior con la persona jurdica estatal sino que la integra, formando parte de la organizacin, generndose una relacin de tipo institucional, que emana de la propia organizacin y constitucin del Estado o de la persona jurdica pblica estatal. La idea de rgano supone la existencia de dos elementos que constituyen una unidad: un elemento objetivo, caracterizado por un centro de competencias integrados por poderes o facultades, que se refieren tanto a potestades en sentido tcnico como a cometidos y otro de carcter subjetivo, representado por la voluntad y capacidad necesaria de las personas fsicas 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne que desempean la titularidad del rgano. El rgano, si bien forma parte de la persona jurdica pblica estatal no es sujeto de derecho, lo cual no obsta para que el ordenamiento le atribuya potestades y facultades para actuar en el mundo jurdico. En la doctrina italiana se ha pretendido distinguir el rgano del oficio, sosteniendo que ste ltimo comprende la esfera abstracta de poderes y funciones, mientras que la persona fsica sera el portador del rgano. La posicin que la persona fsica ocupa en un rgano de la persona jurdica pblica estatal recibe el nombre de cargo, el cual es asumido por aqulla en el momento de su designacin. * Las relaciones interorgnicas. Los rganos no son sujetos de derecho y carecen de personalidad jurdica, pero ello no impide reconocer la existencia de relaciones jurdicas entre los rganos de una misma persona jurdica pblica estatal, llamadas relaciones interorgnicas. La actividad interorgnica es considerada una actividad jurdica que debe encuadrarse en el ordenamiento, observando el principio de unidad de accin que debe caracterizar el obrar de la

persona jurdica pblica estatal de que se trate, ya que no cabe, en virtud del mismo, admitir la existencia de voluntades contrapuestas (al menos en la llamada administracin activa). Estas relaciones interorgnicas se clasifican de distinta forma segn sean: de colaboracin, de conflicto, de jerarqua, consultivas, o de control. * Distintos criterios para clasificar los rganos. Hay dos grandes grupos bsicos. Segn la estructura del rgano Los rganos se distinguen, en mrito a su origen, en rganos constitucionales, que son aquellos previstos en la Carta Fundamental (presidente, ministros, etc.) y rganos meramente administrativos, que no nacen de la Constitucin, sino de normas de jerarqua (direcciones generales...). Atenindose a su integracin, los rganos se clasifican en unipersonales o pluripersonales, segn que tenga como titular a una o a varias personas fsicas. La voluntad del rgano colegiado se forma a travs de un proceso que se compone de varias etapas, que hacen a la convocatoria, a la deliberacin y a la decisin o resolucin. Antes de tomarse la decisin, el collegium debe constituirse y deliberar. La constitucin del rgano colegiado requiere la concurrencia de un determinado nmero de integrantes (qurum estructural), que puede ser igual o distinto al nmero que se requiere para funcionar (qurum funcional). Los temas que vayan a tratarse en la reunin deben estar expuestos en el orden del da. La violacin del orden del da da lugar a la invalidez de la decisin; cuando el rgano puede ser objeto de una nueva convocatoria para su ratificacin o no, el defecto o vicio ser de nulidad 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne

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99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne interrelacionados y funcionar en forma coordinada (artculo 50). La direccin de estos sistemas se ha atribuido a cuatro rganos rectores: - La Oficina Nacional de Presupuesto (para el sistema presupuestario), - La Oficina Nacional de Crdito Pblico (que rige el sistema de crdito pblico), - La Tesorera General de la Nacin (respecto del sistema de tesorera), - La Contadura General de la Nacin (para el sistema de contabilidad). Todo el sector pblico se encuentra regido por las prescripciones de la Ley de Administracin Financiera. Dicho sector pblico se integra por: - La administracin nacional, conformada por la administracin central y los organismos descentralizados, comprendiendo en estos ltimos a las instituciones de seguridad social. - Empresas y Sociedades de Estado, que abarca a las empresas del Estado, las sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, las sociedades de economa mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado tenga participacin mayoritaria en el capital o en la formacin de las decisiones societarias. * El control interno de la Administracin pblica. La Sindicatura General de la Nacin ha sido creada como rgano rector de control interno del Poder Ejecutivo Nacional. Las autoridades superiores que ejerzan la direccin de las unidades de auditora interna son responsables del mantenimiento de un adecuado sistema de control que incluye los instrumentos

de control previo y posterior. En lo que concierne al alance del control interno, la LAF considera fiscalizable tanto los aspectos legales (contables y financieros) como los de mrito o de gestin, e incluye la evaluacin de programas, proyectos y operaciones. Se trata de un control integral que ha de fundarse en criterios de economa, eficiencia y eficacia. La legalidad, en consecuencia, no es la nica condicin para la habilitacin de la potestad fiscalizadora. La SIGEN no se encuentra facultada para observar los actos de los organismos sobre los que advierta incumplimiento de las normas y criterios que rigen el control interno. Su funcin se circunscribe a informar las correspondientes transgresiones al Poder Ejecutivo Nacional y a la Auditora General de la Nacin. Este rgano se encuentra a cargo de un funcionario denominado Sndico General de la Nacin, cuya designacin compete al Poder Ejecutivo, previndose la asistencia de tres Sndicos Generales Adjuntos. * El control externo del sector pblico nacional. Bajo la dependencia orgnica del Congreso Nacional, la LAF ha creado la Auditora General de la Nacin, con el objeto de atribuirle la funcin de realizar el control externo de todo el 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne sector pblico. Esa dependencia no configura una vinculacin jerrquica, ya que la propia ley prescribe que se trata de una entidad con personera jurdica propia que posee independencia funcional y financiera. El contenido del control externo que lleva a cabo la AGN guarda simetra con el alcance del control que ejerce la SIGEN, ya que comprende los aspectos presupuestarios, patrimoniales, econmicos, financieros, legales y de gestin. Todo lo que constituya un control de mrito constituye una funcin de colaboracin con el Poder Ejecutivo, por cuanto la fiscalizacin que, en definitiva, haga el Congreso, se tiene que

circunscribir a los aspectos inherentes a la legitimidad, ya que no se concibe que exista un control parlamentario sobre aspectos relativos a la oportunidad o conveniencia econmica, eficacia y eficiencia de los actos controlados que son privativas del Poder Ejecutivo. El control que realiza la AGN es siempre posterior a la emisin y ejecucin de los actos. Entre las funciones de la LAF se destacan la facultad genrica de fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, la de realizar auditoras financieras, de la legalidad y de gestin respecto de rganos y entes estatales como la ms especfica de dictaminar sobre los estados contablesfinancieros de los entes privados adjudicatarios de procesos de privatizacin (ha devenido en una norma inconstitucional por exceder el marco material de competencia previsto en el artculo 85). La direccin de la AGN se encuentra a cargo de un rgano colectivo integrado por 7 auditores generales quienes duran 8 aos en sus funciones, pudiendo ser removidos en caso de inconducta grave o manifiesto incumplimiento de sus deberes por el procedimiento establecido para su designacin. El Presidente es el rgano que ejerce la representacin de la entidad y quien tiene a cargo la ejecucin de las decisiones siendo designado a propuesta del partido poltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso (artculo 85). * El control parlamentario. Es ejercido por la Comisin Mixta Revisadora de Cuentas, rgano del Congreso Nacional integrado por 6 senadores y 6 diputados. El artculo 129 de la LAF impone una serie de deberes: - Aprobar el programa de accin anual de control externo a desarrollar por la Auditora General de la Nacin. - Analizar el proyecto de presupuesto anual de la Auditora General de la Nacin y remitirlo al Poder Ejecutivo. - Encomendar a la Auditora General de la Nacin la realizacin de estudios,

investigaciones y dictmenes especiales, fijando los plazos. - Requerir de la Auditora General de la Nacin toda la informacin que estime oportuno. - Analizar los informes peridicos de cumplimiento del programa de trabajo 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne

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99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne todos los atributos de la cosa juzgada formal y material. En cambio, tratndose de actos administrativos dictado por rganos que no cumplen las condiciones antes sealadas y contra los cuales el ordenamiento hubiera instituido un recurso especial ante la justicia, no puede interpretarse por ello que se pierde el derecho a acceder a la instancia judicial originaria para obtener la revisin del acto, conjuntamente o no, con la reparacin patrimonial consiguiente. El rgimen jurdico de los actos que emiten los entes o tribunales administrativos con competencia especial: 1) No procede la avocacin, reforma o modificacin de la decisin

jurisdiccional, excepto el recurso de revisin; 2) El ente o tribunal administrativo carece de potestad para revocar el acto por razones de inters pblico; 3) El contralor acerca de la legitimidad del acto se limita a supuestos de excepcin. El Reglamento Nacional (artculo 99) limita el control sobre la juridicidad del acto a los supuestos en que mediare manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violacin del derecho. El control de legitimidad, no lo podr realizar nunca el Poder Ejecutivo, en mrito a lo prescripto en el artculo 109 de la Constitucin Nacional. 4) Los actos jurisdiccionales de los entes o tribunales administrativos gozan de la autoridad de la cosa juzgada formal, no pudindose revocar la respectiva decisin, salvo mediante el juego de los recursos jurisdiccionales ante la justicia. Las situaciones jurdicas subjetivas. Los poderes o facultades del administrado (situaciones jurdicas subjetivas de carcter activo). El carcter reglado o discrecional del poder administrativo. Mientras el derecho objetivo aparece como el conjunto de reglas destinadas a poner orden en la vida comn de los hombres, acompaado habitualmente de una sancin social, el derecho subjetivo se refiere al poder con que el hombre se presenta en el mundo jurdico. En el lenguaje comn el derecho aparece como un poder del hombre sobre una cosa o sobre una persona y corrientemente entendemos por derecho a todo aquello que consideramos propio, a las normas que establecen que sea lo propio de cada uno, y por fin, a la facultad de poseer, defender y exigir lo propio. Pero esta potestad de hacer, poseer o exigir algo de otros contiene por el solo hecho de existir, la correlativa obligacin de dar a cada uno lo suyo, de respetar las acciones y la posesin por parte de otros, cuando obran conforme a la justicia. De este modo el derecho concebido como potestad representa la faz activa de un cierto orden, el orden jurdico, mientras que la obligacin y el deber es la faz pasiva.

99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne Conforme la concepcin voluntarista predominante en la doctrina jurdica del siglo XIX, el derecho subjetivo consiste en un poder atribuido a una voluntad, una esfera en la cual reina soberanamente la voluntad de una persona. El concepto de derecho pblico subjetivo pasa entonces a ser esencial en aquellos Estados que adoptaron el modelo surgido de la Revolucin Francesa, constituyendo una pieza clave del Estado de derecho, el cual se caracteriza por la garanta de los derechos individuales y el sometimiento de la administracin a la ley formal. * El derecho subjetivo como poder jurdico y la inviolabilidad de los derechos de la persona. Las concepciones realistas negatorias apuntan a una idea del derecho basadas exclusivamente en la solidaridad social, donde no caben los derechos y potestades del hombre sino slo funciones sociales. Esta concepcin que slo acepta el derecho objetivo, no concibe la preexistencia de ciertos derechos que pertenecen al hombre a causa de la eminente dignidad de la persona humana, sosteniendo que el hombre no existe ms que en la sociedad y por la sociedad. En el derecho pblico, la nocin de derecho subjetivo cumple una funcin de garanta al asignar a la persona el poder jurdico de reclamar al Estado lo suyo e impedir las violaciones de sus derechos individuales de propiedad y libertad. No puede asimilarse el derecho subjetivo al puro voluntarismo jurdico. Los derechos subjetivos resultan entonces poderes jurdicos otorgados o reconocidos por el ordenamiento a la persona, que se despliegan y contienen dentro del mbito de una actual y concreta relacin con una cosa o sujeto determinado. * Principales situaciones jurdicas de carcter activo. Potestades, derechos subjetivos e intereses legtimos. Mientras que la potestad entraa la configuracin de un poder genrico no referido a un sujeto determinado ni a una cosa en particular, el derecho subjetivo consiste en un poder

concreto, en una relacin jurdica determinada respecto a un sujeto o a una cosa. Dado que la potestad traduce un poder que se actualiza a travs de su concreto ejercicio, generando una situacin de sujecin que lleva al administrado a soportar las situaciones desventajosas o a beneficiarse con las ventajas que dimanan de su ejercicio, la misma debe tener fundamento en la CN en al ley formal y material o en los reglamentos delegados. En el orden de la realidad aparecen distintas situaciones jurdicas que no encuadran en la nocin del derecho subjetivo tpico. Tales situaciones traducen una suerte de poder de reaccin reconocido como una garanta instrumental de legalidad, a favor del administrado que se encuentra a una situacin cualificada frente a una norma objetiva o a un acto concreto. El inters legtimo no deja de ser un verdadero poder jurdico que permite exigir la garanta de legalidad instrumental en sede administrativa y que tiene adosado un poder de impugnacin o reaccin, tanto en sede administrativa como en la judicial. El requisito d que el inters sea personal y directo nunca puede interpretarse como un obstculo que vede el acceso a la jurisdiccin, se 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99

Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne administrado; por cdula; por telegrama, carta documento u oficio como certificado expreso con aviso de recepcin; y en forma verbal, cuando el acto no se encuentre documentado por escrito. * La finalidad. La finalidad que se procura al dictar cualquier acto administrativo debe hallarse en el marco de la funcin administrativa y el ordenamiento jurdico apareciendo exigida como un requisito de legalidad del acto, tanto en la actividad reglada como en la discrecional. La confrontacin del fin que persigue el acto con el inters pblico, conforme al ordenamiento jurdico, debe juzgarse en el momento en que el acto cobra vigencia para el derecho. El acto no puede perseguir otra finalidad directa o encubierta que el inters pblico que prescriba la norma en ejercicio de una actividad reglada o del que surja de la confrontacin con la funcin administrativa que el rgano cumple, si la pertinente actividad fuere discrecional. El concepto de fin violatorio del ordenamiento jurdico comprende no solamente el fin encubierto, sino tambin el fin que, directa o indirectamente, no responda al inters pblico concreto exigido para el caso en cuestin, cualquiera sea la ndoles de la actividad (reglada o discrecional), teniendo presente que las medidas que el acto involucre deben ser adecuadas a aquella finalidad.

* Las denominadas clusulas accidentales o accesorias y el contenido del acto. Dentro del contenido u objeto del acto administrativo es posible, siempre que la administracin disponga de facultades discrecionales para hacerlo, introducir clusulas que amplen o restrinjan el contenido normal del acto. Hay que notar que las figuras jurdicas que se incluyen por lo comn bajo tal denominacin (plazo, condicin y modo) pueden configurar requisitos de carcter esencial para la validez del acto, situacin que ocurrir siempre que la respectiva clusula no fuere separable y afectare la esencia del acto dictado. Plazo. Indica el instante de tiempo en que el acto comienza a producir sus efectos jurdicos (trmino inicial), o bien, el momento en que los mismos cesan (trmino final). Los plazos de los actos administrativos se computan por das corridos, salvo que una norma expresamente dispusiera lo contrario. En algunas circunstancias, el plazo o trmino opera como un requisito esencial del objeto o del contenido del acto y un caso tpico de este aserto se da en aquellas cuestiones de privilegios que por imperio de una norma constitucional (75 inciso 18 CN) deben ser temporales. Condicin. Por ella se entiende el acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el nacimiento do extincin de los efectos del acto administrativo (condiciones suspensiva y resolutoria). 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne La condicin suspensiva es procedente en el derecho administrativo, donde comnmente en ciertas relaciones se subordina el comienzo de los efectos del acto al dictado de otro acto futuro e incierto, como acontece en materia de aprobacin. Modo. Consiste en una carga u obligacin que se le impone al particular administrado, que la administracin puede discrecionalmente incluir o no, pero que no existira si la respectiva clusula

accesoria no hubiera sido establecida. La distincin entre el modo y la condicin se basa en lo siguiente: - Mientras que el acto bajo condicin no produce sus efectos hasta que la condicin se cumple (o deja de producirlos en el caso de una condicin resolutoria) el acto con clusula modal opera sus efectos hasta tanto la administracin no declare su caducidad. - La carga u obligacin puede exigirse mediante una accin directa de la administracin, no as la condicin. - Por lo general, la invalidez de la condicin afecta, en mayor grado que la del modo, la validez del acto administrativo. Otras clusulas particulares: reservas de revocacin y rescate. Constituira un elemento accesorio del acto la clusula por la cual la administracin se reservase el derecho a revocar una concesin de servicios pblicos por razones de inters pblico, siempre que la respectiva clusula no fuera confiscatoria e irrazonable. En cuanto al rescate, la inclusin de la clusula no debe considerarse implcita, sino que debe ser expresamente pactada y dispuesta en sede judicial en atencin que al implicar la posibilidad de incautarse de los bienes del concesionario, se estara violando no slo los principios que rigen en materia expropiatoria sino tambin un lmite general impuesto a la ejecutoriedad del acto administrativo, cual es el ejercicio de la coaccin sobre las personas o bienes. El sistema general de la invalidez y los vicios del acto administrativo. Teora de la invalidez administrativa En Roma, si el acto adoleca de una de los requisitos de validez, la sancin era la nulidad de pleno derecho o nulidad absoluta; si en cambio, el pretor, utilizando un procedimiento especial, acordaba la extincin de un acto, la nulidad resultante se consideraba relativa, en el sentido de que ella requera una accin judicial que la declarase. En el antiguo derecho francs se introdujo un criterio distinto, consistente en fundar la

clasificacin entre nulidades absolutas y relativas sobre la base de que se perjudicara el orden 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99

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Resumen Derecho Administrativo Cassagne deber que imperativamente le impone el artculo 21 de la LNPA (no hay mora automtica). El acto de extincin por caducidad opera sus efectos para el futuro y la excepcin requiere de un texto expreso que as lo consagre. El procedimiento administrativo. * El procedimiento administrativo como instrumento de control y garanta del administrado. El procedimiento administrativo es una serie de actos orientados a la realizacin del control de legitimidad y de oportunidad, mrito o conveniencia y que sirven, al propio tiempo, de garanta de los administrados. Constituye un instrumento de control de la legitimidad (que incluye legalidad y razonabilidad o justicia) y del acierto de los actos en relacin al inters pblico o el bien comn. Si el inters pblico aparece reglado al momento de dictar el acto administrativo, el control de legitimidad slo puede ser ejercido con arreglo a las normas vigentes. Si se trata de facultades discrecionales, la determinacin efectuada por la administracin tambin ha de ser juzgada de acuerdo al inters pblico existente en la oportunidad de la emisin del acto administrativo. Hay, en este ltimo caso, control de mrito. Pero mientras en el primer caso, el cambio o modificacin operada en el inters pblico requiere que para justificar la revocacin del acto se modifique el derecho objetivo, no sucede lo mismo tratndose del ejercicio de facultades discrecionales o de derechos subjetivos debilitados. Existen diversos tipos de procedimientos administrativos, segn que ellos se refieran a la fiscalizacin interna (procedimientos de los rganos de control) al nacimiento de los acto administrativo (procedimiento de formacin) o a su impugnacin (procedimiento recursivo). En los ltimos tiempos en la doctrina y la legislacin se advierte un mayor inters por el procedimiento de formacin de los actos. Pero tanto el procedimiento administrativo de formacin como el de naturaleza recursiva constituyen garantas formales a favor del administrado que le aseguran el ejercicio del poder de reaccin frente a los actos perjudiciales a

sus derechos subjetivos e intereses legtimos, permitindole conseguir la extincin, modificacin o reforma de los actos administrativos lesivos. * Proceso y procedimiento. El procedimiento como cauce formal de la funcin administrativa. Tanto el proceso como el procedimiento son conceptos anlogos. La doctrina procesal suele diferenciar el proceso del procedimiento sosteniendo que mientras el primero es un concepto de naturaleza formal, el segundo es eminentemente teleolgico. Dentro de esta corriente el proceso implica el hecho de que la satisfaccin de las pretensiones sea dirimida por un rgano imparcial e independiente. El procedimiento sera, en cambio, una serie de actos que se desarrollan en forma progresiva que trasuntan la instrumentalizacin del proceso. Proceso y procedimiento indican el cauce formal de una funcin del Estado, es decir, la 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne serie de actos y recaudos formales que deben cumplimentarse en el obrar de los rganos estatales. El procedimiento administrativo constituye el cauce formal de la funcin administrativa (en sentido material). El concepto de proceso resulta ms adecuado referirlo al cauce formal de la funcin jurisdiccional, entendida sta como solucin de controversias con fuerza de verdad legal. De esta manera habr procedimiento administrativo en el mbito de los tres rganos esenciales del Estado cuando stos realicen funciones materialmente administrativas. Notas que caracterizan las diferencias entre proceso jurisdiccional y procedimiento administrativo. El proceso jurisdiccional se encuentra basado en el principio de la preclusin. En el procedimiento administrativo ello no ocurre, admitindose el informalismo como criterio rector en la sustanciacin de los trmites procesales.

En el proceso jurisdiccional la institucin de la cosa juzgada (formal y material) le atribuye a la sentencia una inmutabilidad prcticamente absoluta; en el procedimiento administrativo ello, como regla general, no acontece. El procedimiento administrativo es dirigido y coordinado por una de las partes principales: la Administracin Pblica. * Naturaleza del procedimiento administrativo e individualidad de los actos que lo componen. Respecto de la estructura tcnica del procedimiento administrativo se ha sostenido, por influencia de la doctrina italiana, la tesis llamada sustancialista. Esta tesis, actualmente abandonada, preconizaba que los diferentes actos integrantes del proceso de formacin de la voluntad administrativa carecan de autonoma, integrndose en la decisin final. Los distintos actos del procedimiento administrativo no integran un acto complejo sino un complejo de actos vinculados por una misma finalidad. Cada uno de ellos ostenta individualidad jurdica propia y es susceptible de impugnacin en tanto el ordenamiento positivo no limite la procedencia del recurso a los casos en que exista una decisin definitiva o asimilable (v.gr. en materia de recursos jerrquicos). Ello no impide que, como esos actos separables integran el procedimiento de formacin del acto final (y por ende su elemento forma), tambin puedan impugnarse en oportunidad de recurrir o deducir accin judicial contra el acto que pone fin al procedimiento. Barra ha desarrollado la teora de los actos coligados. Parte de la circunstancia de que, en ciertos actos del procedimiento administrativo como el procedimiento contractual, su estructura traduce una entidad esencial entre todos los actos del procedimiento, donde los actos coligados (a diferencia de los meros actos interlocutorios o de mero trmite) son verdaderos actos definitivos que tienen la peculiaridad de encontrarse vinculados a una serie cocausal de actos de la misma especie, en una relacin de actos antecedentes y consecuentes. 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne

* Clasificacin de los procedimientos administrativos. Procedimiento general y procedimientos especiales. Parecera que para ciertas materias (v.gr. organismos militares) deberan subsistir los procedimientos especiales, en razn de la especial naturaleza de las respectivas funciones. La LNPA abord el problema delegando en el Poder Ejecutivo la determinacin de los procedimientos especiales que continan vigentes pero al propio tiempo estableci su aplicacin supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regmenes especiales subsistan. Otras clasificaciones. Procedimientos declarativos, ejecutivos y de simple gestin o internos. Los procedimientos declarativos tienen por objeto la obtencin de una decisin definitiva o final, clasificndose a su vez en: procedimiento disciplinario; procedimiento de revisin ex oficio; procedimiento de la administracin de contralor y procedimiento recursivo o de impugnacin. Los procedimientos tendrn naturaleza ejecutiva cuando persigan la finalidad especfica de realizar o ejecutar materialmente un acto administrativo concreto siempre que la administracin se halle facultada por el ordenamiento jurdico para utilizar la coaccin sobre los bienes o las personas, con todas las limitaciones o garantas que ello supone. Puede ocurrir tambin que el procedimiento sea de simple gestin o interno cuando vincula entre s a rganos administrativos, aun cuando en la medida en que tales actos interorgnicos trasciendan el status del administrado y generen efectos directos, pasan a formar parte del procedimiento externo. * Regulacin positiva del procedimiento administrativo. mbito de aplicacin. El reconocimiento del derecho de los administrados a interponer recursos contra los actos administrativos no requiere que el mismo se encuentre reglado en forma expresa. A partir de la dcada del 30 comenz su regulacin positiva. As se dictaron la ley 19549 y el decreto 1759/72 que constituyen los cuerpos normativo orgnicos de regulacin del procedimiento administrativo nacional.

El mbito de aplicacin de la LNPA y el RLNPA queda circunscripto de la siguiente manera:

a los rganos desconcentrados o descentralizacin burocrtica) como respecto de las entidades descentralizadas.

embargo, en tales supuestos, la LNPA contina aplicndose en forma supletoria y en la medida en que no afecta las normas de fondo de dichos regmenes.

los actos regulados parcialmente por el derecho privado siempre que no alteren las normas de 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne fondo (civiles) aplicables al caso. Esta aplicacin se realiza en forma analgica y no por subsidiariedad. * El procedimiento declarativo de impugnacin. Recursos, reclamaciones y denuncias. Una de las subespecies del procedimiento declarativo est constituida por aquellos procedimientos que tienden a la institucin de reglas para la deduccin y trmite de las impugnaciones que interponga el administrado (que acta en el doble carcter de portador de un inters propio y colaborador de la legalidad objetiva). El recurso es toda impugnacin en trmino de un acto administrativo o reglamento tendiente a obtener del rgano emisor del acto, de su superior jerrquico o de quien ejerce el control llamado de tutela, la revocacin, modificacin o saneamiento del acto impugnado. La sustancia o naturaleza de los recursos administrativos es propia de la funcin administrativa y nunca es actividad jurisdiccional ya que tcnicamente no puede hablarse de estricta controversia. Las meras reclamaciones no regladas constituyen peticiones que pueden formular los

administrados en ejercicio del derecho constitucional de peticionar tendiente a obtener la emisin de un acto favorable o la extincin de un acto administrativo o reglamento. La Administracin Pblica no est obligada a tramitarlas ni a dictar decisin respecto de ellas, a menos que el particular tuviera un derecho a que se dicte la decisin, pudiendo presentarlas el titular de un inters legtimo y an el portador de un inters simple. Las reclamaciones pueden hallarse regladas (queja, procedimientos exigidos para habilitar la instancia judicial). En tales supuestos el administrado tiene a su favor la opcin de elegir entre el silencio negativo, en base al procedimiento previsto en el artculo 10 LNPA o la obtencin de una decisin expresa, que deber requerir en la sede judicial mediante la interposicin de una accin de amparo por mora de la administracin (28 LNPA). Las denuncias administrativas pueden ser interpuestas por los titulares de intereses simples, a diferencia de los recursos, en que se requiere una legitimacin bsica. Se trata de poner en conocimiento de la autoridad administrativa la comisin de un hecho ilcito de algn funcionario o particular o la irregularidad de un acto administrativo o reglamento. A diferencia de los recursos, la administracin no est obligada a tramitarla ni decidirla. Sin embargo, la denuncia puede traer aparejado el derecho del administrado a que se tramite como recurso una vez acogida la misma. Principios fundamentales del procedimiento administrativo. Las fuentes de estos principios es tanto la CN como la ley formal y material. Su aplicacin no precisa la reglamentacin previa del Poder Ejecutivo, teniendo tales principios operatividad por s mismos. Ellos configuran un sistema garantstico y de eficacia administrativa que tiende a 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne afianzar la unidad que ser reclama para el procedimiento, evitando las formulaciones dispersas, al permitir que tanto el procedimiento general como los especiales puedan regirse por dichos preceptos.

Tales principios constituyen derivaciones imprescindibles de la propia funcin administrativa objetivamente considerada que requiere ser llevada a cabo en forma intermitente para satisfacer inters general o bien comn (por eso hacen a la eficacia del obrar administrativo). Un segundo grupo de principios del procedimiento administrativo se vincula con tpicos principios de justicia natural (informalismo, debido proceso adjetivo y verdad material o verdad jurdica objetiva). Los principios del procedimiento administrativo cumplen tambin una triple funcin de fundamento, interpretacin e integracin del ordenamiento jurdico. * El principio de legitimidad. La legitimidad se compone de dos facetas. Por una parte la legalidad que procura ajustar el obrar administrativo al ordenamiento jurdico positivo mediante la limitacin o el condicionamiento del poder jurdico del rgano que lleva a cabo la funcin administrativa. Del otro lado, la legitimidad comprende la razonabilidad o la justicia de la actuacin administrativa, en cuanto exige que los actos y conductas establecidas posean un contenido justo, razonable y valioso. * El principio de verdad material. En el proceso judicial el juez circunscribe su funcin jurisdiccional a las afirmaciones y pruebas aportadas por las partes, siendo ellas el nico fundamento de la sentencia; en el procedimiento administrativo el rgano que lo dirige e impulsa ha de ajustar su actuacin a la verdad objetiva o material, con prescindencia o no de lo alegado y probado por el administrado. * El principio de oficialidad. La administracin pblica tiene el deber de actuar ex oficio en la prosecucin con inters pblico, impulsando el procedimiento para llevarlo a cabo; Ello no suprime en modo alguno la intervencin de los administrados en el procedimiento ni les cercena el derecho al impulso del mismo. El procedimiento administrativo es de naturaleza.

Del principio de la oficialidad emergen una serie de consecuencias que se proyectan en una ampliacin de facultades del rgano administrativo que lleva a cabo la instruccin. As, el rgano administrativo instructor puede revocar un acto una vez dictado y notificado, de oficio o a pedido de parte, cuando existiera una nulidad absoluta y el acto no hubiere tenido principio de ejecucin y ordenar la produccin de toda clase de medidas de prueba, aun cuando no fueran peticionadas por el administrado. El principio de oficialidad que comprende tanto la impulsin como la instruccin de oficio 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne se encuentra expresamente recogido en una norma de la LNPA que deja a salvo, expresamente, el derecho de los interesados a participar en las actuaciones debindose exceptuar de este principio, los trmites en los que medie slo el inters privado del administrado. * El informalismo del procedimiento administrativo. Se concibe siempre a favor del administrado, tiende a que ste pueda lograr, superando los inconvenientes de ndole formal, el dictado de una decisin legtima sobre el fondo del asunto, que plantea o peticiona ante la Administracin. La LNPA al establecer este principio permite que se excuse a los interesados de la inobservancia de exigencias formales no esenciales, que puedan cumplir a posteriori. Las formas no esenciales comprenden desde las llamadas irregularidades intrascendentes que no provocan vicio alguno hasta los defectos formales que impliquen una nulidad relativa. En cambio, la existencia de vicios de forma esenciales que configura una nulidad absoluta, no puede excusar, por parte de la Administracin y los administrados, el incumplimiento del requisito formal exigido. La aplicacin supletoria del CPCCN que prescribe el RLNPA slo procede a favor del administrado. * El debido proceso adjetivo.

El debido proceso adjetivo implica el reconocimiento de 3 derechos fundamentales que garantizan la defensa del administrado durante el transcurso del procedimiento: - Derecho a ser odo (exponer razones de las pretensiones y defensas antes del dictado de los actos que se refieran a sus derechos subjetivos e intereses legtimos; interponer recursos, reclamaciones y denuncias; hacerse patrocinar y representar por abobados; solicitar vista de las actuaciones; presentar alegatos y descargos). - Derecho a ofrecer y producir pruebas. - Derecho a una decisin fundada (permite al administrado exigir que la decisin de mero trmite o definitiva haga mrito de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en la medida que fueran conducentes a la solucin del caso. * El principio de la eficacia y sus derivaciones en el procedimiento administrativo. El principio de la eficacia se integra con otros principios que derivan del mismo, tales como el de celeridad, sencillez y economa en los trmites administrativos. La afirmacin del principio de la eficacia y de sus derivados se traduce en el ordenamiento positivo nacional en una serie de facultades y deberes de los rganos superiores y, en general, de los dems rganos administrativos. Entre las facultades expresamente contempladas, aparte de las que fluyen normalmente de la jerarqua (avocacin, emitir rdenes, circulares e instrucciones, etc.) se prev la facultad genrica de delegar atribuciones y de intervenir los respectivos rganos por parte de 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne los ministros y rganos directivos de los entes descentralizados (2 RLNPA) y de disponer en cualquier momento, la comparecencia de las partes interesadas para requerir explicaciones (5 RLNPA). Respecto de los deberes, el RLNPA prescribe que el rgano administrativo debe: - Tramitar los expedientes segn su orden y resolverlos.

- Proveer en una sola resolucin todos los trmites que admitan impulsin simultnea. - Concentrar en un mismo acto o audiencia todas las diligencia y medidas de prueba pertinentes. - Sealar, antes de dar trmite a cualquier peticin, los defectos de que adolezca, ordenando que se subsanen, de oficio o por el interesado. - Disponer las diligencias necesarias para evitar nulidades. El decreto 1883/91 dispuso la creacin en el mbito de cada Ministerio de una Secretara General, la cual tendr como responsabilidad primaria la de controlar todo lo concerniente a las normas sobre procedimiento administrativo. * La gratuidad del procedimiento administrativo. Si se analiza el fundamento de la gratuidad la misma constituye una necesidad si se quiere la participacin y el control, sin obstculos econmicos por parte de los administrados. Es evidente que existe un verdadero inters pblico en que los administrados accedan libremente al procedimiento administrativo en tanto la Administracin debe tutelar los intereses de la comunidad en general, los de las entidades menores y los derechos individuales. La regla de todo procedimiento estatal es la gratuidad, salvo que una norma expresa imponga el criterio contrario. Las partes en el procedimiento administrativo. * Quienes pueden ser parte en el procedimiento administrativo. Capacidad y legitimacin. Toda persona fsica o jurdica, de carcter pblico o privado tiene, en principio, aptitud genrica para intervenir en el procedimiento administrativo en cualquiera de los tipos clasificatorios como titulares de un derecho subjetivo o de un inters legtimo y aun, en ciertos casos, de un inters simple. La regla que rige la capacidad de las personas pertenecen al CC, sin perjuicio de su extensin, en algunos supuestos, por regulaciones locales del derecho administrativo.

Para ser parte en el procedimiento administrativo es menester reunir, adems, una aptitud especial que se denomina legitimacin. Esta aptitud se encuentra representada por la titularidad de un derecho subjetivo o de un inters legtimo como regla general. El inters simple, en cambio, slo excepcionalmente otorga legitimacin a quienes lo 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne invoquen para intervenir como partes en el procedimiento administrativo. El concepto de parte puede circunscribirse a las personas fsicas o jurdicas que con capacidad y legitimacin intervienen o participan en el procedimiento administrativo, con derecho a provocar la actuacin de los rganos administrativos competentes y a obtener, si tal fuera el caso, la decisin requerida de la Administracin. Menores adultos. El artculo 3 de el RLNPA prescribe que tendrn plena capacidad para intervenir plenamente en el procedimiento administrativo como parte interesada en la defensa de los propios derechos subjetivos e intereses legtimos. Sordomudos y dementes. El sordomudo posee aptitud para ser parte por s en el procedimiento administrativo en tanto pueda actuar con intrprete reconocido o habilitado por la Administracin Pblica. En el caso de los dementes declarados su capacidad administrativa debe presumirse. La situacin de las personas pblicas estatales en el procedimiento administrativo. Las personas pblicas estatales que actan en una misma esfera de gobierno (v.gr. gobierno federal o nacional) no pueden utilizar el procedimiento administrativo de carcter recursivo para impugnar los actos del Poder Ejecutivo u rganos inferiores como otros actos provenientes de distintas entidades pblicas estatales. Su aceptacin conspirara contra el principio de unidad de accin que debe regir en el conjunto de la actividad administrativa.

El modo propio en que deben plantearse las diferentes impugnaciones o reclamaciones se la llamada controversia inter-administrativa figura autnoma y especfica regulada por ley, en el orden nacional. Los rganos sin personalidad jurdica. Si bien los rganos poseen aptitud genrica para intervenir en el procedimiento administrativo mediante notas o presentaciones ante el superior u otro rgano vinculado a la jerarqua, ellos carecen de toda potestad, en principio, para interponer recursos administrativos. La impugnacin de los actos de otro rgano se admite por excepcin: - En los conflictos de competencia en defensa de las atribuciones del rgano que se considera afectado por la actuacin de otro que invalide su competencia (artculos 4 y 5 LNPA). - En los actos de contralor, cuando el mismo es llevado a cabo por rganos ajenos a la relacin jerrquica (v.gr. Tribunal de Cuentas de la Nacin). Intervencin de terceros en el procedimiento administrativo. El concepto de tercero comprende a todos aquellos que teniendo legitimacin para ser tenidos por parte en el procedimiento administrativo n intervienen ni participan en el mismo en tal 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne carcter. Como la participacin de los terceros en el procedimiento no constituye una decisin discrecional de la Administracin, sta no slo est obligada a reconocerles intervencin en un recurso promovido por otro administrado sino que tiene, inclusive, el deber de revocar por ilegitimidad los actos dictados sin participacin del tercero interesado, a efectos de mantener la igualdad entre quienes intervienen en el procedimiento. La intervencin del tercero no retrocede al procedimiento salvo que la autoridad administrativa as lo declare.

* Representacin de las partes. No hay ningn acto, por ms personalismo que fuere, que no pueda ser celebrado mediante representacin. Por principio general, cualquier persona fsica o jurdica puede actuar como representante del administrado en las actuaciones en que se practiquen ante la Administracin Pblica. La representacin se lleva a cabo de distintas formas y puede acreditarse por: - Testimonio de poder general o especial otorgado por instrumento pblico; - Copia simple ntegra firmada por apoderado o letrado; - Carta-poder con firma autenticada por autoridad policial o judicial o por escribano publico; - Carta-poder cuya firma aparezca autenticada por un banco; - Poder otorgado por acta ante la autoridad administrativa. Se acepta que, en casos de urgencia, puede admitirse la invocacin del gestor del artculo 48 CPCCN. El artculo 34 del RLNPA prev que la representacin cesa en los siguientes casos: - Por revocacin del poder (la intervencin del interesado en el procedimiento no importar revocar el mandato si el presentante no lo declara expresamente); - Por renuncia, despus de vencido el trmino del emplazamiento al poderdante o de la comparecencia del mismo en el expediente; - Por muerte o inhabilidad del mandatario; - Por muerte o incapacidad del poderdante. Los plazos en el procedimiento administrativo. El trmino es el instante concreto y determinado en que el acto ha de llevarse a cabo; el plazo es el lapso perodo de tiempo durante el cual el acto se realiza. En derecho privado, si bien suele concebirse el plazo principalmente como una modalidad de los actos jurdicos por el cual se posterga el ejercicio de los derechos a que el acto se refiere,

se admite que el plazo sea tambin el lapso que medien entre la celebracin del acto y la 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne Una vez que se han sustanciado las actuaciones de prueba, la Administracin est obligada a dar vista por el trmino de 10 das a la parte interesada a fin de que presente un alegato sobre la prueba producida (60 LNPA) pudiendo disponer la produccin de nueva prueba para mejor proveer o si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. * Terminacin del procedimiento administrativo. El modo normal de conclusin del procedimiento administrativo es la resolucin mientras que pueden sealarse como medios anormales el desistimiento, la renuncia o la caducidad. La resolucin del procedimiento.

Es el acto que decide acerca de las cuestiones planteadas en el curso de una actuacin administrativa. La resolucin expresa debe ajustarse a las reglas del debido proceso adjetivo que marcan la exigencia legal de que ella haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso. Pero, tambin, la resolucin puede operarse en forma tcita por aplicacin de la teora del silencio. En caso de haber mediado un recurso contra el acto administrativo, no procede la reformatio in pejus de modo tal que la resolucin que se dicte no puede empeorar la situacin de quien lo interpuso o inst el procedimiento. Caducidad de las actuaciones. Consiste en un acto por cuyo mrito la Administracin declara, con efectos provisorios, la terminacin del procedimiento a causa de la inactividad del trmite imputable al interesado disponiendo el archivo de las actuaciones. Para que el rgano administrativo pueda decretar la caducidad de una determinada actuacin o expediente se requiere que la paralizacin o inactividad del trmite obedezca a una causa imputable al administrado, previa intimacin a que remueva el obstculo que tena paralizado el expediente. As lo prescribe la LNPA al sealar que transcurridos 60 das desde que un trmite se paralice por causas imputables al administrado, el rgano competente le notificar que, si transcurrieren otros 30 das de inactividad, se declarar de oficio la caducidad de los procedimientos archivndose el expediente. Si la Administracin puede remover de oficio el obstculo o, simplemente continuar el procedimiento, obviando el trmite faltante la declaracin de caducidad es improcedente. La caducidad no se produce en forma automtica ni de pleno derecho requiriendo de un acto administrativo que la declare. Este instituto produce dos tipos de consecuencias jurdicas:

- En punto a la utilizacin del acto del procedimiento declarado caduco en un nuevo 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne expediente, en el cual puede hacer valer las pruebas ya producidas. - En relacin al curso de los plazos las actuaciones y recursos administrativos producen la suspensin o interrupcin de los plazos legales y reglamentarios, incluso los trminos de prescripcin los que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de la caducidad. El desistimiento del procedimiento y la renuncia. Ambos implican el desplazamiento voluntario de la parte interesada respecto del trmite promovido. Mientras el desistimiento del procedimiento mantiene intangibles los derechos del administrado para plantear nuevamente la pretensin, la renuncia (llamada por el RLNPA desistimiento del derecho), impide promover la pretensin e implica una dejacin del derecho, el cual no podr ejercitarse en el futuro (67/8 RLNPA). Si hubiere varias partes interesadas el desistimiento o la renuncia de una o alguna de ellas no gravitar sobre las otras (69 RLNPA). Tampoco el desistimiento o la renuncia producen sus efectos propios cuando se pudiere llegar a afectar de algn modo el inters administrativo o general, lo cual requiere siempre una decisin fundada y, en tal caso, beneficia, inclusive, a los interesados que hubieran desistido o renunciado (70 RLNPA). En particular, el desistimiento del procedimiento cuando se refiera a los trmites de un recurso produce, como efecto especial, la firmeza del acto que se ha impugnado. Es decir opera con alcance retroactivo (ello si bien impide promover un nuevo recurso, no implica abdicar de la posibilidad de plantear nuevamente la pretensin a travs de una denuncia de ilegitimidad). La formulacin del desistimiento y de la denuncia deben ser fehacientes (66 RLNPA). Esta forma anormal de conclusin del procedimiento administrativo no admite la forma tcita. Al propio tiempo, corresponde destacar que ni el desistimiento del procedimiento ni la renuncia se

configuran slo con la declaracin del interesado, requirindose en todos los casos, el dictado del un acto administrativo expreso que declare clausurado el procedimiento. El procedimiento de impugnacin en particular. Los recursos administrativos El recurso es toda impugnacin, en trmino, de un acto o reglamento administrativo que se dirige a obtener, del rgano emisor del acto, el superior jerrquico u rgano que ejerce el control de tutela, la revocacin, modificacin o saneamiento del acto impugnado. Se trata de un acto de impugnacin que da lugar a un nuevo procedimiento que posee carcter administrativo. Las meras reclamaciones no son, en principio, medios para impugnar acto administrativo. Son articulaciones que pueden o no tener contenido jurdico que son presentadas 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne recurso o la peticin del administrado, o provocan una violacin grave y fundamental del debido proceso adjetivo que no puede ser suplida en oportunidad de la decisin final del recurso. La limitacin objetiva de la materia recurrible entraa la improcedencia de impugnar, por va de este recurso, los siguientes actos: actos interlocutorios o de mero trmite; medidas preparatorias de decisiones administrativas; actos de sustancia jurisdiccional; actos

interadministrativos; actos de objeto privado de la administracin, sin perjuicio de la revocatoria que por razones de ilegitimidad o de mrito, oportunidad o conveniencia pueda disponer la autoridad que dict el acto o el rgano superior, de oficio o a peticin de parte; actos institucionales. En lo que concierne a los actos de ejecucin o a los actos complementarios de un acto administrativo que fuera definitivo, se admite su recurribilidad en la medida que la ejecucin o complementacin signifique la configuracin de una nueva situacin jurdica. Hallndose en juego la jerarqua, el recursos jerrquico slo se concede contra los actos emanados de rganos estatales de la Administracin Central, incluyendo tambin los actos emitidos por rganos desconcentrados que no poseen personalidad jurdica. El recurso jerrquico no procede contra actos provenientes de personas pblicas no estatales ni tampoco respecto de los actos de entidades descentralizadas, tales como las entidades autrquicas. A su vez, tambin es posible promover el recurso jerrquico en el mbito de un ente autrquico o descentralizado jurdicamente, conforme a lo prescripto por el artculo 93 RLNPA. * Trmite del recurso jerrquico. Intervencin de la Procuracin del Tesoro de la Nacin. Cualquiera fuere la autoridad competente para resolver el recurso jerrquico, ste debe tramitar en la sede del ministerio en cuyo mbito acta el rgano que ha dictado el acto administrativo (la jurisprudencia administrativa considera que debe tramitarse en la secretara de estado en cuyo mbito se dict el acto impugnado). Como garanta jurdica adicional, se prescribe la obligatoriedad de requerir el parecer jurdico de la Procuracin del Tesoro de la Nacin cuando se diera alguno de los siguientes supuestos: - Si el recurso se hubiere interpuesto contra un acto administrativo proveniente de un ministro o secretario de la Presidencia de la Nacin. - Cuando corresponda establecer jurisprudencia administrativa uniforme.

- Cuando la ndole del inters econmico comprometido requiera su atencin. - Cuando el Poder Ejecutivo lo estime conveniente. El administrado tiene la carga de fundar su pretensin impugnatoria, pero si lo hubiera hecho al promover recurso de reconsideracin que lleva implcito el jerrquico en subsidio no es necesario fundar nuevamente el recurso. Fuera de la potestad genricamente reconocida al administrado en todos los procedimientos de impugnacin para ampliar la fundamentacin de los recursos administrativos 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne antes de su resolucin, el artculo 88 RLNPA lo faculta, en el recurso jerrquico a mejorar los fundamentos, lo cual lleva consigo la facultad de modificar los trminos del planteo original. * Plazo para resolverlo. El plazo para resolver el recurso jerrquico es de 30 das, computables desde que la autoridad que deba dictar la decisin hubiera recibido la actuaciones o en caso de haberse recibido prueba desde la presentacin del alegato o del vencimiento del plazo para hacerlo. La decisin que se dicte puede ser expresa o tcita. En esta ltimo caso, no se exige que el administrado introduzca un requerimiento de pronto despacho para que se produzca la denegatoria tcita por silencio de la administracin. El silencia, al igual que lo que acontece en el recurso de reconsideracin no opera automticamente, siendo un derecho que puede o no invocar el particular interesado. Recursos concernientes a las entidades descentralizadas y a otras formas jurdicas de participacin estatal El fundamento de estos recursos radica en el poder de tutela administrativa. Esta especie de control que procura asegurar el cumplimiento de los fines de la entidad preservando el bien comn con figura a diferencia del control que dimana de la jerarqua un poder condicionado o limitado que requiere atribucin expresa y que es de interpretacin restrictiva.

La tutela entraa un poder de revisin que ejerce la administracin central sobre los actos de los rganos superiores de las entidades descentralizadas y de los rganos de administracin de las personas privadas estatales (v.gr. sociedades del Estado). En atencin a la oportunidad en que se ejercita el control de tutela la doctrina italiana clsica distingui la tutela preventiva de la represiva. As, mientras a la tcnica de las autorizaciones hay que ubicarla dentro de la tutela preventiva, las aprobaciones corresponden al tipo represivo. Este ltimo es precisamente el tipo de control que ejerce la administracin central sobre los actos de los rganos superiores de las entidades descentralizadas o de los rganos de la administracin de sociedades estatales, cuando resuelva los llamados recursos de alzada. * El recurso del azada. Caractersticas generales y reglas aplicables. Procede contra actos administrativos definitivos o que impiden totalmente la tramitacin del reclamo o pretensin del recurrente, emanados de un rgano superior de una entidad estatal descentralizada y se interpone para que el Poder Ejecutivo o el ministro competente (si la respectiva facultad se hallare delegada) proceda a revocar, modificar o sustituir, segn corresponda, el acto administrativo recurrido. Se trata de un recurso optativo en el sentido de que el administrado puede elegir el camino de la accin judicial directa, dado que el acto proveniente de un rgano superior de una entidad descentralizada produce el agotamiento de la instancia administrativa. 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne

99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne Se trata de actos propios de la justicia distributiva ya que el incentivo que se procura con el fomento se concreta en la adjudicacin o distribucin de ventajas de ndole honorfica o

econmica que pertenecen a los llamados bienes comunes. Entre los medios que tienden a estimular la actuacin de los particulares, se encuentran los denominados honorficos cuyo sentido acaso ms trascendente consiste en generar el perfeccionamiento individual de quien alcanz la distincin, el premio, la condecoracin o la ms alta calificacin en un examen, cuyo fundamento radica en el beneficio social que ello reporta. Los medios de fomento tambin pueden revestir naturaleza econmica ya sea que consistan en prestaciones in natura o materiales, o en ventajas financiera o dinerarias. Estos ltimos, pueden ser directos como los anticipos o prestamos, primas, subsidios, subvenciones y reintegros o reembolsos aduaneros, o bien, indirectos como las exenciones o desgravaciones impositivas o la admisin temporal de mercaderas exentas de derechos de importacin para su elaboracin con destina a la importacin, donde no se opera ningn desplazamiento patrimonial por parte de la administracin. La doctrina suele distinguir respectivamente el subsidio, la prima y la subvencin. El primero consiste en un desembolso dinerario peridico fundado en la ley o en un contrato administrativo que genera un derecho subjetivo a su percepcin mientras que la prima carece de dicha periodicidad. A su vez se ha sostenido que la prima se diferencia de la subvencin en que el otorgamiento de esta ltima resulta discrecional y no genera derecho subjetivo en cabeza del particular subvencionado. El fomento de las industrias. Promocin y proteccin son dos formas distintas de realizar el fomento. De este modo, el fomento de las industrias puede abarcar tanto medidas de promocin como aquellas ventajas que encuadran en el concepto de proteccin industrial. Tal es la orientacin que fluye de la ley de promocin industrial 21608 donde se emplea el trmino promocin como equivalente a fomento. El concepto de actividad industrial se convierte en el presupuesto bsico objetivo para el acceso a los beneficios de fomento.

La relacin jurdica que vincula al administrado con la Administracin Pblica en materia de promocin industrial es evidentemente bilateral, tanto en la formacin como en sus efectos. * La distribucin constitucional de competencias relativa a la accin interventora del Estado. El principio de supremaca de la legislacin federal o nacional que aparece potenciado con la reserva de facultades exclusivas expresamente enumeradas, representa una importante limitacin al poder dispositivo de las autonomas provinciales. Poderes implcitos y poderes inherentes o resultantes. Es necesario advertir la configuracin de dos clases de poderes que deben jugar funcionalizados 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne con los atribuidos o delegados expresamente al gobierno federal. El artculo 75 inciso 32 CN prescribe una delegacin genrica a favor del Congreso para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes y todos los otros concedidos por la CN al gobierno de la nacin. Esta clusula se refiere a los llamados poderes implcitos del Congreso, que son aquellos que surgen por implicancia o extensin de las competencias expresamente atribuidas. El otro tipo de poderes son los poderes inherentes o resultantes que derivan de las competencias propias de la naturaleza y fines de un rgano o institucin determinada. Los poderes atribuidos a las provincias. La competencia atribuida por el artculo 121 CN a las provincias no significa reconocerles a stas poderes inherentes que puedan hallarse en pugna con los poderes delegados en forma expresa o implcita, ni con los poderes inherentes propios del gobierno federal. Se refiere, en rigor, a los poderes (sean concurrentes o resultantes) que conservan, es decir, a los que no han sido objeto de atribucin exclusiva al gobierno federal o bien, que la CN les ha atribuido en forma excluyente (5, 122 y 123 CN) o concurrente (125). En otros trminos, cuando el Congreso o el Ejecutivo (a travs del ejercicio del poder reglamentario) hagan uso de alguno de los poderes que

emergen de su competencia constitucional (sean exclusivos, implcitos o inherentes) tal normacin tendr prevalencia sobre la que puedan realizar las provincias en el ejercicio de los poderes concurrentes que han conservado conforme el artculo 121 CN. De este modo adquiere sentido la clusula de supremaca del artculo 31 CN y su funcin de garanta. La CSJN ha establecido los lmites entre los poderes federales y los provinciales pudiendo sealarse entre los poderes que ha quedado bajo la reserva exclusiva de las provincias los que conciernen: al dictado de sus propias constituciones y al establecimiento de sus propios regmenes municipales; la administracin de la justicia local y los cdigos de procedimientos; las instituciones de derecho pblico interno como el poder de polica local. Los nuevos entes regulatorios. Aparecen, en forma contempornea a la privatizacin de la gestin de los servicios pblicos, los marcos regulatorios de cada una de las actividades, junto a los entes creados por el Estado para aplicar esas regulaciones y entender, en una especie de instancia administrativa de naturaleza jurisdiccional, en los conflictos que se suscitan entre las empresas concesionarias o licenciatarias de los servicios y los usuarios. Los entes regulatorios del gas (ENARGAS), electricidad (ENRE) y agua (ETOSS) han sido creados por leyes (24076, 24065 y 23696 respectivamente), mientras que la CNC comunicaciones, lo fue por un decreto del Poder Ejecutivo (el 1185/92). La condicin jurdica de estos entes es la propia de las entidades autrquicas pues se trata 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99

Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne La presuncin de inocencia. Este principio, combinado con el de razonabilidad, impide que, por un mandato legislativo, una persona sea condenada sobre la base de una presuncin. El Cdigo Penal, en su artculo 19, ha consagrado una presuncin de inocencia que prevalece sobre la que pudiera existir respecto de la culpabilidad de las personas. Este precepto se aplica en forma directa en materia de faltas o contravenciones. El exceso de punicin.

La sancin penal administrativa ha de respetar el principio de proporcionalidad entre la pena prevista en la norma y la conducta del agente. Este vicio, en el procedimiento administrativo de carcter sancionatorio, se traduce en una nulidad absoluta. El principio non bis in idem. Resulta aplicable a las faltas y contravenciones cuando la sancin posea naturaleza penal. La prescripcin de las acciones y los ilcitos administrativos. En esta materia no existe precepto alguno que consagre un principio general acerca del plazo de prescripcin aplicable. No obstante ello, rigen todas las normas y principios que sobre la prescripcin contiene el Cdigo Penal, en virtud de lo preceptuado en el artculo 4 de dicho cuerpo orgnico. * El procedimiento sancionatorio. Parece preferible que los organismos administrativos que ejercen funciones jurisdiccionales se transformen en rganos especializados del poder judicial, asegurando as sus miembros todos los caracteres que hacen a la independencia de os jueces (inamovilidad e imparcialidad). Cuando se trata de juzgamiento de infracciones de sustancia penal, frente a la ausencia de preceptos generales que regulen expresamente la cuestin en el orden nacional, corresponde aplicar por analoga, las disposiciones del Cdigo Procesal Penal, sin perjuicio de la aplicacin de las normas y principios de la ley 19549 y su reglamentacin. Las grandes lneas del procedimiento sancionatorio deben orientarse a garantizar un adecuado derecho de defensa y la razonabilidad de todos los actos que se dicten en el curso del procedimiento, asegurndose una revisin judicial amplia y suficiente con amplitud de debate y prueba. * Distintas clases de sanciones penales-administrativas. Las penas que puede disponer la Administracin se clasifican por su modo de aplicacin en principales y accesorias, paralelas, alternativas y conjuntas.

99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne La pena de multa. Es la sancin quizs ms utilizada. Consiste en una obligacin de dar sumas de dinero, cuyo pago impone la Administracin por la violacin de una norma de polica, poseyendo naturaleza penal slo cuando persigue una finalidad preventiva y/o represiva. Si bien la multa es susceptible de afectar significativamente el patrimonio de una persona, esa lesin patrimonial no puede ser confiscatoria, toda vez que el instituto de la confiscacin general de bienes ha sido objeto de una prohibicin expresa en el artculo 17 de la Constitucin Nacional. La prisin y el arresto. Son penas que afectan la libertad ambulatoria y que slo difieren en punto a la posibilidad de exigirle al condenando a una pena de prisin algn trabajo obligatorio, lo que no se justifica en el mero arresto. Inhabilitacin. Incide sobre la autonoma para realizar las propias actividades que vena ejerciendo el autor de una falta o contravencin. Opera para el futuro, pues su fundamento es la proteccin de la sociedad frente al riesgo de que el sancionado pueda volver a cometer infracciones que afecten desde el orden pblico hasta cargos profesionales inherentes a los servicios pblicos. Otras penas pueden ser la amonestacin, el retiro de personera jurdica, el decomiso y caducidad. * Extincin de las sanciones penales de polica administrativa. Las penas se extinguen por la muerte del infractor, la amnista y la prescripcin. A estas causales cabe aadirle otras provenientes del derecho constitucional como el indulto o condonacin y del derecho administrativo que, interfiere en este mbito con su propia regulacin como, por ejemplo, cuando mediante el dictado de una acto administrativo se

extinguen los efectos de las sanciones penales como consecuencia de una revocacin dispuesta por razones de ilegitimidad. Las potestades ablatorias y su incidencia sobre los derechos reales de los particulares. La expropiacin por causa de utilidad pblica Mientras la limitacin viene a operar sobre las condiciones relativas al ejercicio del derecho, 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne derecho de propiedad comprende todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de s mismo, fuera de su vida y de su libertad. Quedan, sin embargo, fuera de la expropiacin los derechos de la personalidad. De la circunstancia que la mayor parte de los derechos e intereses privados o pblico, de contenido patrimonial, puedan ser sacrificados por la expropiacin no se desprende, conforme Cassagne, el carcter claudicante ni condicionado del derecho subjetivo de propiedad. Por de pronto, el sacrificio del expropiado no consiste en ceder su derecho patrimonial sino en la aceptacin forzada o amigable de un sustitutivo econmico que reemplace ntegramente el valor de la cosa o derecho transferido. La privacin consiste en un poder excepcional, rodeado de las mximas garantas constitucionales y legales que aseguran el principio de la intangibilidad del patrimonio del expropiado a travs de la previa compensacin de los valores del derecho sacrificado, el que cambia de objeto y se transforma en un derecho creditorio. El ordenamiento positivo ha consagrado como regla que la potestad de expropiar puede

alcanzar cualquier clase de bienes siempre que fueran convenientes o necesarios para la satisfaccin de la utilidad pblica, cualquiera sea su naturaleza jurdica, pertenezcan al dominio pblico o al domino privado (4). La declaracin de utilidad pblica podr comprender tambin todos aquellos bienes cuya razonable utilizacin en base a planos y proyectos especficos convenga material o financieramente a ese efecto, de modo que se justifique que las ventajas estimadas sern utilizadas concretamente en la ejecucin del programa que motiv la declaracin de utilidad pblica (7). Al reglamentar el objeto expropiable la ley 21499 incluye expresamente: - Los bienes del dominio pblico (4). - El subsuelo con independencia de la propiedad del suelo (6). - Los inmuebles pertenecientes al rgimen de propiedad horizontal (6). - Los objetos que resultan inadecuados para el propietario (8 y 9). Estos ltimos habilitan al dueo a pedir la expropiacin total del inmueble, bsicamente en dos supuestos: si como consecuencia de una expropiacin parcial la parte sin expropiar fuera inadecuada para un uso o explotacin racional y cuando se tratare de un inmueble que pertenezca a una misma unidad orgnica y se afectare su estructura arquitectnica o su aptitud funcional. * La indemnizacin expropiatoria como institucin de derecho pblico. Su fundamento se conecta con la exigencia derivada del principio de la igualdad de las cargas pblicas contenida en el artculo 16 CN que prescribe la obligacin del Estado de restablecer el equilibrio patrimonial del administrado alterado por la expropiacin. Si el particular solamente puede ser privado de su propiedad mediante sentencia judicial y si la indemnizacin ha de ser previa, los jueces poseen una indemnizacin privativa para determinar la compensacin. 99

Resumen Derecho Administrativo Cassagne Extensin y medida de la compensacin. El sistema indemnizatoria gira en torno a 2 rubros: uno de carcter central el valor objetivo del bien que se expropia; y otro, en cierto modo complementario que apunta a cubrir los daos que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiacin. La indemnizacin que debe el Estado al particular, constituye un supuesto de responsabilidad por acto lcito, uno de los primeros que ha consagrado el derecho pblico bajo un rgimen jurdico peculiar. La objetividad del valor hace referencia hoy al valor general o de mercado, al valor real del bien objetivamente considerado con independencia de la valoracin subjetiva que pueda atribuirle el propietario. El dispositivo legal que prescribe la irreparabilidad del lucro cesante de la forma del artculo 10 de la ley no puede interpretarse sino a la luz de la pareja de conceptos de derecho pblicos que componen los rubros indemnizables (valor objetivo y daos que sean consecuencia inmediata de la expropiacin). En tal sentido la exclusin de la ley se relaciona con el lucro cesante eventual y, desde luego, operando sobre el valor objetivo y los daos directos consecuentes a la privacin cuya indemnizacin, en definitiva se integra tanto con el dao emergente como con aquellos lucros o beneficios futuros cuya probabilidad de realizacin se encuentra asegurada conforme al curso ordinario de las cosas. El concepto del valor objetivo de la cosa o bien que se expropia no se corresponde estrictamente con la idea civilista del dao emergente. Con una interpretacin ms restringida que la civilista que el lucro cesante que la ley de expropiaciones prohibe compensar juega, entonces, como un concepto autnomo cuyo fundamento responde al propsito de evitar que la expropiacin se convierte en una fuente de enriquecimiento o de ganancias para el expropiado. La indemnizacin de los daos que sean consecuencia inmediata o directa de la expropiacin.

Los llamados daos inmediatos son aquellos que traducen una conexin de primer grado con la expropiacin, es decir que tienen en sta su causa prxima (901 CC). El pago debe ser realizado en efectivo conforme lo estatuye el artculo 21 de le ley. Esta previsin legislativa, al establecer una determinada forma de pago, impide, paralelamente, el empleo de otros medios cancelatorios de la obligacin, como los ttulos de la deuda pblica, salvo, desde luego que se cuente con la conformidad del expropiado. Igualmente, los intereses forman parte de la indemnizacin sin necesidad de que el expropiado los reclame expresamente en su pretensin indemnizatoria. Conforme al artculo 20 de la ley, dichos intereses se liquidarn a una tasa del 6% anual a partir del momento de la desposesin y hasta el momento en que el pago se haga efectivo. A partir de la declaracin legislativa de la utilidad pblica el propietario del bien afectado tiene derecho a que se le indemnicen las mejoras necesarias que hubiera realizado (11). La ley 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne excluye de la indemnizacin los mejores tiles y las voluntarias. Cassagne opina que el valor llave es indeminzable. * Procedimiento extrajudicial. Est previsto en el artculo 13 de la ley y es denominado avenimiento o cesin amistosa. Consiste en la posibilidad de que el expropiante adquiera directamente el bien del expropiado dentro de los valores mximos que estimen el Tribunal de Tasaciones para los bienes inmuebles o las oficinas tcnicas competentes para los bienes muebles. En el caso de los bienes inmuebles la norma establece que en dichos valores se incrementarn en un 10% con la finalidad de facilitar los acuerdos extrajudiciales y de resarcir al propietario de una serie de gastos que tendr que soportar a raz de la transferencia del bien. Se trata de un monto determinado por la ley que no requiere peticin ni prueba de ninguna clase. * Procedimiento judicial (Contencioso expropiatorio). Prescripcin.

La frustracin del avenimiento puede provenir, aparte de la discrepancia sobre el monto indemnizatorio, del cuestionamiento de otros aspectos de la expropiacin (inexistencia de la utilidad pblica, alcance de la expropiacin, errores o falsedades de hecho, etc.). La causa tramita por el procedimiento sumario, no hallndose sujeta al fuero de atraccin de los juicios universales (19). El artculo 21 considera competente al juez federal del lugar donde se encuentra el bien a expropiar con jurisdiccin en lo Contencioso Administrativo, mientras que los juicios en que sea parte el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires deben tramitar ante los jueces nacionales en lo Civil de la Capital Federal. Tratndose de inmuebles, con carcter previo a la iniciacin del juicio, el expropiante precisa contar con la valuacin del Tribunal de Tasaciones con el objeto de consignarla ante juez a fin de que la retire el expropiado. La prescripcin para demandar el pago de la indemnizacin se opera a los 5 aos. * Plazo de la expropiacin (Abandono). Expropiacin diferida. La inactividad de la Administracin Pblica en concretar la expropiacin da lugar a que se configure el abandono de la expropiacin (33). Dicho abandono se opera si el expropiante no promueve el juicio dentro de los dos aos de vigencia de la ley que la autorice cuando se trate de llevarla a cabo sobre bienes individualmente determinados; de 5 aos cuando se trata de bienes comprendidos dentro de una zona determinada y de 10 aos, cuando se trata de bienes comprendidos en una enumeracin genrica. Quedan excluidos de la aplicacin de la figura del abandono 3 supuestos: - Las prescripciones de leyes especiales que lo declaren inaplicable; - El caso en que las leyes orgnicas municipales autorizaren a expropiar a la porcin de los inmuebles afectados a rectificaciones o ensanches de calles y ochavas; 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne

99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne del legislador para calificar la utilidad pblica y la garanta de la previa indemnizacin (17 CN) por lo que los caos que la configuran (adems del estado de necesidad) resultan de interpretacin restrictiva. Esta ocupacin no acarrea indemnizacin alguna, salvo la reparacin de los daos causados a la cosa o aquellos que se deriven de su uso posterior en menesteres ajenos a los que motivaron la ocupacin. * Situacin de los terceros. Los terceros deben hacer valer sus derechos sobre el importe de la indemnizacin, librando al bien o cosa de cualquier controversia judicial ajena a la que pueda ser propia de la ocupacin tempornea. En materia de prescripcin, la ley de expropiacin unific en cinco aos el plazo de prescripcin para las acciones del propietario del bien ocupado para: reclamar al pago de la indemnizacin y para requerir su devolucin. Otras figuras que implican el ejercicio de potestades ablatorias * La figura de la requisicin. Si bien tiene como principal fundamento la satisfaccin de una utilidad pblica, constituye (a diferencia de la expropiacin) una medida de alcance general que afecta por igual a todos los ciudadanos, por la cual se opera la ocupacin o adquisicin de un bien por el Estado. En el derecho comparado se distingue la requisicin civil de la militar. Ambas requieren de una base legal para su procedencia. El propietario afectado tiene derecho, en principio a la

indemnizacin previa. La Ley de Defensa Nacional habilita al Poder Ejecutivo para que, en caso de guerra, o ante su inminencia, disponga requisiciones de bienes para satisfacer necesidades de la defensa nacional, cuyo procedimiento y recaudos se establecen por va reglamentaria. La requisicin configura una carga pblica irrenunciable, que genera el derecho a se indemnizado por los gastos en que incurra el propietario, excluyendo el lucro cesante. En la requisicin la garanta de la propiedad (17 CN) conduce a la aceptacin de la viabilidad de la accin de retrocesin en caso que al bien se le asigne otro destino o no se le asigne destino alguno. * Otras transferencias coactivas: el decomiso y la confiscacin. El decomiso o comiso se caracteriza por ser una limitacin mxima al derecho de propiedad al implicar la prdida definitiva de una cosa mueble, por razones de seguridad, moralidad y salubridad pblicas. Su procedencia requiere base legal. No genera el derecho a ser indemnizado; el fundamento de ello deriva de que el decomiso no beneficia directamente a la administracin, sino slo a la 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne sociedad en su conjunto. La confiscacin consiste en la prdida de todos los bienes del particular confiscado o bien, en la aplicacin de una sancin pecuniaria que excede los lmites de lo razonable, afectando o desnaturalizando el derecho de propiedad. En nuestro orden jurdico constitucional y jurisprudencial, en cualquiera de sus modalidades, se considera un acto o medida violatoria de la CN. Los contratos de la Administracin Pblica. Los contratos administrativos. Para el cumplimiento de sus fines administrativos, el Estado puede actuar a travs de la Administracin Pblica en dos formas distintas: ejerce por s mismo la actividad respectiva o

utiliza al administrado o particular para que colabore con l. La colaboracin que el Estado requiere del administrado puede ser forzosa o voluntaria; la primera da lugar a la carga pblica y la segunda puede dar lugar a los contratos administrativos. La Administracin Pblica puede celebrar dos tipos de contratos: administrativos propiamente dichos o de derecho comn (civil o comercial). La distincin entre estos dos tipos de contratos es exclusivamente sustancial, material y objetiva. En ambos tipos de contrato, el rgano emisor es la administracin, y por lo tanto ambos se encuentran regidos por las mismas reglas en cuanto a la expresin de la voluntad y la competencia. Hay ciertos contratos de la administracin que, por su objeto, son siempre contratos administrativos propiamente dichos (v.gr. concesin de servicios pblicos) puesto que se trata de figuras insusceptibles de ser utilizadas por los particulares. * Criterios de distincin entre contratos administrativos y contratos de derecho comn de la administracin.

debe ser la administracin, para Marienhoff no es adecuado. La presencia de la administracin es un presupuesto del contrato administrativo.

(estableciendo la competencia de los tribunales contencioso-administrativos).

segn se prescriba que el rgano jurisdiccional habilitado para resolver las controversias sea el contencioso-administrativo o el ordinario. A este criterio Marienhoff contesta que la jurisdiccin competente es consecuencia de la naturaleza del contrato (y no al revs).

atribuirle a un contrato el carcter administrativo, y que todo depende de la ndole del objeto del contrato o de las caractersticas que ste ofrezca.

99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne

de las partes de someterse a un rgimen jurdico especial de derecho pblico.

circunstancia de que la facultad para llevarlo a cabo surja de una ley lato sensu administrativa. La CSJN dijo que tales normas no alteran el carcter civil de la relacin cuando ella sea efectivamente civil, puesto que su objeto no es ms que dar competencia a una persona ideal para llevar a cabo el acto. rativo a aquel que involucre ciertas prerrogativas para la administracin, que se manifiestan en las llamadas clusulas exorbitantes del derecho privado. Dichas clusulas pueden ser expresas o especficas. o cuando su objeto sea el servicio pblico o una prestacin de utilidad pblica. Este criterio no basta por s solo para calificar el contrato pues las funciones del Estado susceptibles de ser materia contractual no se agotan en el servicio pblico. Marienhoff opina que los contratos de la administracin pueden ser administrativos stricto sensu por dos razones: por su objeto en cuyo caso aparejan clusulas virtuales o implcitas exorbitantes del derecho privado, o cuando, no siendo de administrativos por su objeto, contengan clusulas expresas exorbitantes del derecho privado. * Contratos administrativos en razn de su objeto. Marienhoff sostiene que los conceptos servicio pblico y utilidad pblica son tiles para distinguir este tipo de contratos, pero que no corresponde limitar la existencia de contratos administrativos a estas dos nicas materias. En el contrato administrativo, la prestacin objeto del mismo tanto puede ser a cargo de la administracin como del administrado o particular. Conforme esto, los contratos pueden ser: de

atribucin (la prestacin est a cargo de la administracin v.gr. concesin de uso de un bien del dominio pblico) o de colaboracin (la prestacin est a cargo del administrado v.gr. concesin de servicio pblico). La prestacin que caracterizar al contrato ser la principal o fundamental determinante del contrato. Marienhoff dice que se est en presencia de contratos administrativos en razn de su objeto en los siguientes casos: Cuando, tratndose de una prestacin a cargo del administrado, dicha prestacin se relacione directa o inmediatamente con alguna de las funciones especficas o esenciales de la administracin (fines pblicos). Cuando, tratndose de una prestacin a cargo de la administracin, la prestacin se refiera a un objeto que, dentro de lo jurdicamente posible como acto convencional o contractual, excluya la posibilidad de ser materia de un contrato entre particulares (sea por tratarse de un contrato cuya finalidad sea exclusiva del Estado, sea por tratarse de un objeto o de una figura 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne contrato; aquella por la cual otorga al cocontratante poderes respecto de terceros y la que la faculta a controlar directamente la ejecucin del contrato. Las expresas o especiales son las incluidas concretamente en contratos que no son administrativos en razn de su objeto, pero que se convierten en administrativos a raz de la clusula exorbitante. stas pueden surgir: del texto mismo del contrato, o del complejo de textos o preceptos legales que regulen la actividad del ente de la administracin a cuyo complejo administrativo el contratante adhiere (v.gr. mutuo hipotecario). Los efectos de un contrato administrativo caracterizado por la existencia de clusulas exorbitantes son los de todo contrato administrativo por razn de su objeto, a partir de los

efectos especficos que puedan derivar de la clusula exorbitante. * Diferencias en las consecuencias jurdicas de los contratos administrativos y los de derecho comn. En lo referente al rgimen jurdico sustantivo, el contrato de derecho comn de la administracin se rige por las normas del derecho privado mientras que el contrato administrativo se rige por el derecho pblico. La jurisdiccin competente es la contencioso-administrativa o la civil o comercial segn el contrato sea administrativo o de derecho comn. El recurso jerrquico no procede respecto a actos relacionados con contratos de derecho comn de la administracin, pues tal recurso slo es procedente con relacin a actos administrativos. Con relacin a los contratos de derecho comn, slo es admisible la demanda ordinaria. En cambio con respecto a los contratos administrativos es admisible el recurso jerrquico, y si la resolucin a que da origen es adversa al administrado, queda habilitada la va judicial. Duda acerca de la naturaleza de un contrato de la administracin. Los contratos que celebre la administracin han de reputarse administrativos salvo prueba en contrario, puesto que el quehacer propio y normal de la administracin corresponde a sus funciones especficas. El derecho pblico constituye el mbito natural de la administracin y los contratos que sta celebre en esa esfera jurdica son administrativos. En cambio, los contratos que la administracin celebre fuera de sus funciones especficas sern, en principio, de derecho comn. Enumeracin no taxativa de los contratos administrativos. Por su objeto:Concesin de servicios pblicos; construccin y concesin de obra pblica; concesin de uso de bienes del dominio pblico; funcin pblica; suministro; transporte; emprstito pblico; locacin de servicios; etctera. En el derecho administrativo, la generalidad de los contratos no aparece disciplinada

normativa y orgnicamente. Los contratos administrativos no siempre responden a las especies 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne clsicas, y pueden constituir contratos innominados. Clasificacin de los contratos administrativos. Contratos administrativos por razn de su objeto o por contener clusulas exorbitantes expresas. Contratos de atribucin (cuyo objeto es conferirle ventajas a los administrados) o de colaboracin (en el cual el administrado se obliga hacia el Estado a realizar una actividad que directa e inmediatamente tiende a facilitar el cumplimiento de las funciones especficas o esenciales del Estado). Contratos administrativos nominados o innominados. Regulacin jurdica de los contratos administrativos. El contrato administrativo se encuentra ubicado dentro del campo del derecho pblico, siendo regido por sus respectivas normas y principios. El rgimen jurdico del contrato administrativo se concreta en normas positivas aisladas, en resoluciones jurisprudenciales y en las enseanzas de la doctrina. Adems hay que tener en cuenta el texto mismo del contrato. * Contratos de derecho comn de la administracin. En principio son contratos de derecho comn de la administracin todos aquellos en los que la actividad o la prestacin del contratante no se relacionen, en forma directa o inmediata a alguna de las funciones especficas o esenciales del Estado, salvo que el contrato contuviere clusulas exorbitantes del derecho comn. Son contratos de derecho comn los que la administracin realiza en ejercicio de su actividad comercial e industrial, as como aquellos que la prestacin a cargo de la administracin no excluya la posibilidad de que pueda ser materia de un contrato entre particulares.

Rgimen jurdico de los contratos de derecho comn de la administracin. Dado que entre el contrato administrativo y el de derecho comn de la administracin la diferencia es exclusivamente objetiva y no subjetiva, pues en ambos casos el ente administrativo que acta es o puede ser el mismo, es lgico que, respecto de ambos tipos de contratos, el rgano administrativo deba actuar con la competencia pertinente, ya que siendo la administracin una persona jurdica, sta debe actuar en ejercicio de competencia adecuada al acto que realiza. La competencia con que, en la especie, debe actuar la administracin, est sealada por el derecho pblico que es el que regula la actividad normal y habitual de la administracin. En cuanto a la capacidad del cocontratante, est regida en cada tipo de contrato por las normas del derecho civil que le son normal y habitualmente aplicables. En lo referente a los dems aspectos (expresin de la voluntad, elementos), los contratos de derecho comn se rigen por las normas y principios del derecho privado, sea civil o 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne comercial. * Organo competente para celebrar contratos. La potestad corresponde al Poder Ejecutivo, a cuyo cargo se encuentra la direccin general del pas. La atribucin de celebrar contratos administrativos integra la zona de reserva de la administracin. Excepcionalmente tal facultad corresponde al Congreso (cuando integra la zona de reserva de la ley). Todos los contratos que no estn expresamente atribuidos al Congreso por la CN deben ser celebrados por el Poder Ejecutivo. Tanto el Poder Judicial como el Legislativo pueden celebrar contratos administrativos dentro de la funcin administrativa que despliegan en su rbita. El Congreso no hace directamente los contratos, dicta una ley que los dispone y luego el Poder Ejecutivo los ejecuta por medio de un decreto.

* Los contratos administrativos. El contrato administrativo es el acuerdo de voluntades generador de obligaciones y derechos, celebrado entre un rgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen, con otro rgano administrativo o con un particular o administrado, para satisfacer finalidades pblicas. El contrato se distingue del acto administrativo complejo y del colectivo. Estos dos ltimos slo tienen en comn con el contrato la pluralidad de voluntades que intervienen en su formacin; pero ellas actan en forma distinta (en el contrato los intereses son contrapuestos). Salvo texto expreso en contrario, los elementos del contrato administrativo son los mismos que se prevn para el acto administrativo. A falta de texto expreso rige el principio de libertad de formas. El contrato administrativo para ser considerado una realidad del mundo jurdico requiere dos cosas: - Que las partes expresen y exterioricen su voluntad. - Que el contrato se perfeccione (fusin de voluntades, depende de la modalidad de contratacin). Cuando no se requiere que se firme o suscriba un instrumento especfico ad hoc y el acuerdo de voluntades se hubiere producido, el contrato podr acreditarse con un instrumento o testimonio que contenga o comprenda las piezas respectivas de las cuales resulte dicha fusin de voluntades. En cambio cuando la legislacin aplicable exigiere la especfica existencia de un contrato escrito, el contrato deber probarse con dicho especfico documento escrito, pues se tratara de un requisito formal o esencial de su existencia. Mientras dicho documento escrito no se hubiere concretado, el contrato debe tenerse por no perfeccionado. Caracteres del contrato administrativo. 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne

Desigualdad jurdica de las partes. Los contratos administrativos tienen caracteres especficos que se traducen en prerrogativas especiales a favor de la administracin (esto se explica porque en dichos contratos se tiende a facilitar el cumplimiento de funciones especficas del Estado). A raz de ello el administrado queda en una situacin de subordinacin frente a la administracin. Carcter personal de los derechos y obligaciones del cocontratante. El contrato administrativo crea, segn los casos, una obligacin personal o un derecho personal a cargo o a favor del cocontratante, segn se trate de un contrato de colaboracin o de atribucin respectivamente. Es corolario de este carcter del contrato que el cocontratante no puede ceder el contrato, introduciendo a un tercero en lugar suyo sin autorizacin expresa. Lo mismo rige respecto de la subcontratacin. Efectos con relacin a terceros. En el derecho privado los contratos no pueden ser opuestos a terceros ni invocados por stos (1199 CC). El contrato administrativo puede ser opuesto a terceros e invocados por stos en ciertos casos (en los contratos cuyo objeto o contenido repercute principal y esencialmente en la esfera jurdica de los terceros). Seleccin del cocontratante. La administracin no siempre puede elegir libremente a su cocontratante. Por razones ticas, debe darle amplia publicidad a dicha seleccin y motivar su decisin. Las normas que establecen procedimientos especiales para la seleccin del cocontratante de la administracin tienen una doble finalidad: asegurar la eficiencia en el cumplimiento del contrato y evitar toda sospecha de inmoralidad en la negociacin. Pueden ser cocontratantes tanto las personas fsicas como las personas jurdicas, nacionales o extranjeras, domiciliadas dentro o fuera de la Repblica, en tanto se hallen encuadradas o acten encuadradas en las reglas que disciplinan las contrataciones del Estado.

Sistemas de seleccin. Libre Eleccin. Consiste en la posibilidad de que la administracin elija directa y discrecionalmente a su cocontratante sin tener que cumplimentar previamente para ello algn requisito especial. En materia de celebracin de contratos pblicos el principio general es que la administracin puede elegir libre y directamente a su cocontratante. Este sistema se impone en los negocios o asuntos muy pequeos, de escaso monto. No debe confundirse el sistema de libre eleccin con el de contratacin directa o privada, que slo procede cuando, reunidas las condiciones objetivas exigidas, la administracin haya dado cumplimiento a ciertos requisitos especiales. 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne Licitacin. Consiste en un procedimiento de seleccin del cocontratante que, sobre la base de una previa justificacin de idoneidad moral, tcnica y financiera, tiende a establecer qu persona o qu entidad es la que ofrece el precio ms conveniente para la administracin. Las caractersticas tcnicas del objeto del contrato son fijadas de antemano por la administracin en el pliego de condiciones (clusulas particulares). La idoneidad de los oferentes debe hallarse acreditada a priori. Uno de los presupuestos fundamentales de la licitacin es la igualdad de trato para todos los que intervienen en ella como licitadores u oferentes. La licitacin slo procede cuando una norma vlida la exija (en nuestro pas se exige para toda compra o venta por cuenta de la Nacin, todo contrato de locacin o arrendamiento, empleo o suministro). Especies de Licitacin: La doctrina distingue dos especies de licitacin, la pblica y la privada. Tambin existe una tercera categora, la restringida, que es una subespecie de la licitacin pblica.

Licitacin pblica. El nmero de oferentes o de licitadores no tiene limitaciones, siendo ste el rasgo tpico de la licitacin pblica. Cuando el texto legal diga que se debe recurrir a la licitacin, sin aclarar si es pblica o privada, debe entenderse que se trata de licitacin pblica. La naturaleza jurdica de la licitacin pblica debe analizarse en relacin con 3 aspectos: la mayora de la doctrina considera que constituye un procedimiento relativo a la celebracin de ciertos contratos; dentro de la teora del acto administrativo, se vincula con el elemento forma, siendo tcnicamente una formalidad del acto administrativo; tambin la licitacin pblica es un pedido de ofertas. Los caracteres de la licitacin pblica son los siguientes: - Se trata de un procedimiento automtico de seleccin (por mejor precio). - Slo obliga a los oferentes que hicieron las ofertas a mantenerlas, mientras que las obligaciones de la administracin slo nacen recin con la adjudicacin del contrato. Son principios fundamentales de la licitacin pblica: - Oposicin o concurrencia: comparacin objetiva de las respectivas ofertas entre quienes se presenten como oferentes. Si no hay oferentes, la licitacin se declara desierta. - Publicidad: el llamado a licitacin debe hacerse pblico y ostensible mediante una adecuada publicacin, para que los eventuales interesados tomen conocimiento de la misma. - Igualdad: todos los oferentes se hallan en pie de igualdad, consecuentemente, luego de la adjudicacin la formalizacin del contrato debe hacerse exactamente sobre las mismas bases. La violacin de este principio apareja la nulidad absoluta del contrato por vicio de forma. Las etapas de la licitacin pblica. 99

Resumen Derecho Administrativo Cassagne

administracin especificando qu se licita, estableciendo las condiciones del contrato y determinando el trmite a seguir. Los pliegos son de dos clases: generales y particulares. El pliego es parte integrante del contrato

pblico con las indicaciones esenciales acerca del objeto y las modalidades del contrato (Debe contener el nombre del organismo licitante, objeto de la contratacin, lugar donde deben consultarse las clusulas, lugar de presentacin de la oferta, da y hora de su apertura). tas u ofertas: por parte de las personas inscriptas en los respectivos registros de contratistas estatales, o de conocida solvencia. La idoneidad moral se presume, debiendo demostrar el interesado su idoneidad tcnica y financiera. La prerrogativa del licitador a contratar con el Estado constituye un derecho subjetivo en lo referente a la admisin en la licitacin (habiendo cumplido con los requisitos de idoneidad), y recin luego de la adjudicacin puede hablarse de un derecho subjetivo a que la administracin contrate con el licitador. Toda oferta debe ser recibida por la administracin, sin perjuicio de que oportunamente slo sean consideradas las ofertas realizadas conforme a derecho. Ante la negativa a recibir las ofertas, el licitador puede deducir recurso administrativo ante el rgano jerrquico superior. Las ofertas deben presentarse por escrito y en sobre cerrado, cumpliendo las bases del pliego de condiciones. Una vez presentada, la oferta cumple un efecto inmediato. El oferente tiene dos obligaciones: mantener la oferta durante el lapso que establezca la legislacin aplicable, y afianzar sus obligaciones en su calidad de proponente (garanta de la oferta).

para celebrar el acto, ante los funcionarios designados por el rgano licitante y los licitadores que deseen presenciarlo. Las ofertas son ledas y se labra un acta.

de las ofertas presentadas, decide cul de ellas es la ms conveniente y la acepta, quedando con ello simultneamente determinado el contratante para ese caso particular. La adjudicacin definitiva produce efectos inmediatos. Tanto la administracin como el adjudicatario quedan sometidos a todas las consecuencias que se deriven del acuerdo de voluntades (el adjudicatario entrega una garanta de adjudicacin). La adjudicacin debe hacerse dentro del plazo de mantenimiento de las ofertas, vencido el cual las mismas caducan automticamente. Puede pedirse una mejora de precios en caso de empate. En caso de rechazo de las ofertas, la licitacin se deja sin efecto (si es luego de la apertura de sobres, la decisin debe ser fundada). ontrato se perfecciona cuando la adjudicacin es notificada al adjudicatario (sistema de la ley de contrataciones del 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne Estado), o cuando luego de la notificacin se formaliza el contrato ad hoc (sistema de la ley de Obras Pblicas). Licitacin privada. Es aquella en que slo pueden presentarse como oferentes las personas expresamente invitadas al efecto por la administracin (deben ser como mnimo 6 casas del rubro en cuestin, inscriptas en el Registro de Proveedores del Estado). En este caso, el llamado a licitacin se formula mediante una invitacin personal directa efectuada por la administracin. Su procedencia depende del ordenamiento legal. Generalmente se recurre a ella para contratos que requieren especial capacitacin, o de poco monto, o cuando una licitacin

pblica anterior hubiera fracasado o se hubiera declarado desierta. En caso de incomparecencia total, se recurre a la contratacin directa. Licitacin restringida. Es aquella en que nicamente pueden intervenir personas o entidades que renan ciertas condiciones de idoneidad especialmente requeridas, o que respondan a especiales requisitos exigidos por la administracin. No hay invitacin personal sino llamado a licitacin. Este tipo de licitacin es una subespecie de la licitacin pblica. Contratacin Directa. Es la que la administracin realiza con una persona determinada, tratando de llegar con ella a un acuerdo conveniente en trato directo, con exclusin de puja o concurrencia. La administracin tiene gran margen de libertad para seleccionar a su cocontratante. Es un sistema especfico que procede para casos determinados, siendo muchas veces subsidiaria y procediendo ante el fracaso de una licitacin. Dada la falta de concurrencia carece del automatismo que caracteriza a la licitacin. Remate Pblico. Consiste en la venta de bienes en pblico, al mejor postor. En este caso no hay seleccin de concurrentes. La administracin puede intervenir en un remate pblico como vendedora o compradora. Si acta como vendedora, el remate debe efectuarse por oficinas del Estado especializadas en la materia y contar con la autorizacin de la autoridad competente. En caso que acte como compradora, el funcionario que comparezca no puede ofrecer un precio que exceda a aqul para el cual se lo haya autorizado. Concurso. Es la oposicin que se realiza para determinar la mayor capacidad tcnica, cientfica, cultural o artstica entre dos o ms personas. Es un medio de seleccin del contratante que tiene especialmente en cuenta las condiciones personales del mismo. En los contratos intuitu personae el concurso reemplaza a la

licitacin. A veces el concurso no es usado directamente para seleccionar al contratante definitivo de la administracin, sino para seleccionar al proyecto, cuya realizacin se le confiar ulteriormente a un tercero, quien a su vez ser seleccionado por el procedimiento que corresponda. 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne La eleccin de un candidato por concurso puede asimilarse a la adjudicacin en la licitacin. El concurso slo ser obligatorio o esencial en los supuestos en que la norma lo requiera. Cuando se utilice el concurso, debe practicarse el llamado a concurso. Subsidiariamente se aplican las reglas de la licitacin pblica. Ejecucin de los contratos administrativos. Los derechos y prerrogativas de una de las partes constituyen deberes de la otra y recprocamente. Como consecuencia de un contrato administrativo, la administracin tiene a su favor no slo derechos sino tambin prerrogativas especiales. Tratndose de un contrato administrativo por razn de su objeto, los derechos de la administracin derivan de lo que constituye el objeto o contenido del contrato. Las prerrogativas de la administracin resultantes de clusulas exorbitantes virtuales existen de pleno derecho por principio, no siendo necesario mencionarlas expresamente en el contrato. En el supuesto de contratos administrativos por contener clusulas exorbitantes expresas, los derechos y las prerrogativas de la administracin derivan del objeto del contrato y de las referidas clusulas. Los deberes u obligaciones de la administracin para con el cocontratante derivan del objeto del contrato administrativo, el cual a su vez, depende de que el contratante sea de colaboracin o de atribucin. En los contratos de colaboracin el deber bsico de la

administracin consistir en el pago de un precio al cocontratante. En los contratos de atribucin, el deber de la administracin consistir generalmente en poner alguna cosa a disposicin del cocontratante. Todas la prerrogativas de que dispone la administracin como inherentes a un contrato administrativo tienden a lograr que el cocontratante cumpla en forma adecuada su obligacin esencial. La debida observancia de los plazos es una obligacin esencial de ambas partes. La inobservancia de los plazos por circunstancias jurdicamente no imputables a las partes exime a stas de responsabilidad (fuerza mayor o caso fortuito, hecho de la administracin que genere una razonable imposibilidad de cumplir y hecho del cocontratante). El retardo imputable apareja sanciones o puede aparejarlas (convenidas por las partes o no, en cuyo caso se aplican las reglas generales). La astreintes son inaplicables la mbito del contrato administrativo. La exceptio non adimpletti contractus (1201 CC) es, segn la mayora de la doctrina, invocable en algunos supuestos. La administracin tiene el poder de direccin y control del contrato (clusula exorbitante virtual). Al poder de control corresponde, no obstante silencio del contrato, la posibilidad de 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne imponer sanciones pecuniarias (clusula penal, multa o daos y perjuicios), medidas coercitivas provisionales (ejecucin directa o por otro, control de suministro) y medidas represivas definitivas (caducidad y rescisin unilateral). Las sanciones impuestas por la administracin son susceptibles de impugnacin judicial posterior. Si bien la administracin puede imponer las sanciones pecuniarias, carece de imperio para ejecutarlas (debiendo hacerlo por medio de la autoridad judicial). Una de las prerrogativas de la administracin es la de rescindir unilateral el contrato. La rescisin unilateral slo procede en caso de culpa o falta del particular en el cumplimiento de sus

obligaciones, previa intimacin. Puede proceder a pedido del cocontratante a raz del comportamiento de la administracin. Pero mientras en el primer caso la rescisin es dispuesta directamente la administracin, en el segundo caso debe ser pedida por el particular ante la autoridad jurisdiccional competente. Otra prerrogativa de la administracin, que constituye una clusula exorbitante virtual, es la de modificar el contrato administrativo. El principio de la inmutabilidad del contrato no tiene imperio en el derecho pblico donde existe la necesidad de adaptar el contrato. Las modificaciones pueden incidir sobre diversos aspectos del contrato: su duracin; el volumen de la prestacin y sus condiciones de ejecucin. Se deben respetar los siguientes principios bsicos: reparacin de los quebrantos que sufra el cocontratante; derecho a la rescisin del contrato por parte del particular cuando se alteren las bases del mismo. Lis lmites de la prerrogativa modificatoria se encuentran en la necesidad de mantener el equilibrio financiero del contrato y la ineludible obligacin estatal de respetar las garantas constitucionales que pudieran ser afectadas (17 y 19 CN). La finalidad alegada para la modificacin debe ser cierta, verdadera y no encubrir una traicin al fin legal (desviacin del poder). Los derechos del cocontratante corresponden a dos grandes grupos: lo que el cocontratante puede exigir a la administracin (entrega de aquello a que se oblig, facilitacin de apoyo requerido por la ndole del contrato y realizacin de las prestaciones previstas en el contrato y sus normas complementarias) y lo que el cocontratante tiene derecho a no hacer (no cumplir el contrato dentro del trmino fijado retardo y no ejecutar el contrato incumplimiento en los supuestos de fuerza mayor o caso fortuito). En cuanto a los deberes del cocontratante, el primero consiste en cumplir el contrato. * Responsabilidad contractual del Estado. El equilibrio econmico-financiero puede ser menoscabado en diversas circunstancias: por causas imputables a la administracin en cuanto sta deje de cumplir con sus obligaciones o

modifique el contrato; por trastornos de la economa general del contrato, aun no imputables al Estado. Cuando la Administracin Pblica no cumple con las obligaciones que el contrato pone a su cargo, alterando por esa va el equilibrio econmico-financiero del mismo, ello determina un 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne supuesto de responsabilidad contractual del Estado. Como regla general, los principios generales que rigen en el derecho administrativo son los mismos que rigen en el derecho civil. Por hecho del prncipe se entienden los actos emanados de su autoridad tendientes a disminuir los derechos de los ciudadanos. La resolucin debe ser de carcter general, objetiva e incidir en los efectos de un contrato administrativo existente, con menoscabo de los derechos del cocontratante. El fundamento de la responsabilidad del Estado en este caso, radica en los artculos 16 y 17 CN conforme los cuales, cualquier menoscabo patrimonial o individual ocasionado por razones de inters pblico o general debe ser resarcido. El hecho del prncipe presupone una norma general emanada de la autoridad pblica, en tanto que la responsabilidad contractual del Estado presupone una norma especfica relacionada con el contrato administrativo en cuestin. La responsabilidad por el hecho del prncipe no es directa sino refleja. Obliga a indemnizar integralmente los perjuicios que el hecho o acto estatal haya ocasionado al alterar el contrato. En cuanto a la medida de la indemnizacin, se aplican las reglas de la ley de expropiaciones. El perjuicio es resarcible si el dao es real, el hecho generador del dao fue imprevisto al momento de celebrar el contrato y la medida es de alcance general. La teora de la imprevisin es el medio por el cual ante circunstancias extraordinarias o

anormales e imprevisibles posteriores a la celebracin de un contrato administrativo, pero temporarias o transitorias, que alteran la ecuacin econmica-financiera en perjuicio del cocontratante, ste puede reclamar la ayuda pecuniaria a la administracin y poder seguir cumpliendo sus prestaciones. El hecho no debe ser imputable al Estado, salvo que provenga de una autoridad pblica de una esfera distinta a la que celebr el contrato. Su aplicacin no requiere ser pedida por las partes, no requiere norma expresa que la consagre. * Extincin de los contratos administrativos. Los contratos administrativos pueden terminarse por distintas razones: por cesacin de sus efectos o por extincin. La primera es la terminacin normal del contrato, se trata de algo previsto de antemano. La segunda es la terminacin anormal por causas no queridas ab initio sino por causas surgidas con posterioridad. Distintos medios de terminacin del contrato. Cumplimiento del objeto (cesacin de los efectos). Vencimiento del trmino (cesacin de los efectos). Revocacin (extincin). Puede ser de dos especies: por razn de oportunidad, 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne mrito o conveniencia o por ilegitimidad. Anulacin (extincin). Caducidad (extincin). Por su naturaleza es una medida represiva que utiliza la administracin. Procede cuando el cocontratante incurre en incumplimiento de las obligaciones a su cargo, siempre que este incumplimiento le sea imputable. Muerte o quiebra del cocontratante son casos especiales de caducidad. Renuncia del cocontratante (extincin). Slo procede con respecto a algunos

contratos de atribucin (no a los de colaboracin). Rescate (extincin). Es la decisin unilateral del Estado en cuyo mrito ste, por razones de inters pblico o general, pone fin al contrato entes de la fecha fijada para ello, asumiendo entonces, en forma directa la ejecucin o el cumplimiento del objeto de ese contrato. Es una medida administrativa de reorganizacin del servicio. Est excluido en los contratos de atribucin y est limitado a algunos de colaboracin (concesin de servicios pblicos y contratos de obra pblica), procediendo la indemnizacin al particular. El rescate no puede ser parcial. En nuestro pas la facultad de rescatar una concesin se sobreentiende sin necesidad de norma legal autorizatoria. Rescisin (extincin). Puede ser unilateral o bilateral. Un contrato disuelto por una va jurdica no puede ser nuevamente extinguido por otra. No se acepta la procedencia del arbitraje en los contratos en que el Estado acta en el mbito del derecho pblico. Contrato de Concesin de Servicio Pblico. La concesin de servicios pblicos es una manera en que el Estado satisface necesidades generales, valindose para ello de la colaboracin de los administrados. La concesin es el acto mediante el cual el Estado encomienda a una persona individual o jurdica (privada o pblica), por tiempo determinado, la organizacin y funcionamiento de un servicio pblico; dicha persona llamada concesionario, acta a su propio costo y riesgo, percibiendo por su labor la retribucin correspondiente, que puede consistir en el precio pagado por los usuarios o en las subvenciones o garantas otorgadas por el Estado, o ambas cosas a la vez. Nos es una delegacin de facultades pues sta implica un traslado de facultades. Se trata de una adjudicacin o imputacin de atribuciones. * La naturaleza jurdica del contrato de concesin de servicios pblicos. Al respecto hay diversas teoras: la unilateral, la del contrato de derecho privado, la del

contrato administrativo (acto mixto) y la del contrato administrativo stricto sensu. Se trata de un contrato de estructura homognea y nica, contractual en todos sus 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne aspectos y contenido. Es un contrato administrativo en razn de su objeto. La prerrogativa que nace del contrato a favor del concesionario es un derecho subjetivo perfecto. La jurisdiccin, nacional o provincial, para otorgar concesiones de servicios pblicos es correlativa a la jurisdiccin para crear servicios pblicos. Como principio general, la potestad para celebrar contratos administrativos le compete al Poder Ejecutivo, a cuyo cargo est la administracin general del pas, ya que corresponde a la zona de reserva de la administracin. * Rgimen jurdico de la concesin de servicios pblicos. Se asienta en tres principios fundamentales: - La concesin se otorga, directa e inmediatamente en inters pblico. - El servicio pblico concedido, a pesar de la concesin, sigue siendo servicio pblico, de ah que los principios jurdicos esenciales de ste, tienen plena vigencia. - La concesin de servicio pblico es un contrato administrativo stricto sensu. Los sujetos que intervienen son dos: el concedente y el concesionario. El concedente, que es quien otorga la concesin, ha de ser siempre una persona jurdica pblica estatal; y el concesionario, puede ser una persona privada, fsica o jurdica, o pblica, estatal o no. Para Marienhoff, tambin debe considerarse parte a quienes, en las condiciones reglamentarias, deseen utilizar el servicio. El concesionario no es ni un funcionario ni un empleado pblico, no es un rgano de la Administracin Pblica y sus actos no son administrativos. Es de principio que en la concesin de servicio pblico, donde con relacin al concesionario prevalece el carcter intuitu personae, se impone el sistema de libre eleccin del

cocontratante. Si la relacin entre el concesionario y el usuario en la utilizacin del servicio es obligatoria sta ser de carcter reglamentaria regida por el derecho pblico. En cambio, si es facultativa, la relacin ser contractual, regida por el derecho privado. Las relaciones que se establezcan entre el concesionario y su personal es de tipo contractual de derecho privado. Finalmente, la relacin entre el concesionario y los terceros no usuarios puede ser contractual o extracontractual, siempre de derecho privado. Forma de la concesin de servicios pblicos. Se requiere la forma escrita, que es la mnima seguridad aconsejable. Duracin de la concesin de servicios pblicos. Depender de la actividad de que se trate. Existen diversas tcnicas para fijar su duracin que responden a tres criterios: - Perpetuidad (carece de sentido por la evolucin constante de las costumbres y los medios tcnicos). 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne - Tiempo indeterminado o sin plazo (debe excluirse en materia de concesiones porque es propio del mero permiso, revocable en cualquier momento). - Plazo fijo o temporario. Como regla han de serlo por un lapso tal que razonablemente permita la amortizacin de los capitales y la obtencin de una ganancia adecuada para el concesionario. * Caracteres de la concesin de servicios pblicos. Es un contrato bilateral o sinalagmtico. Ambas partes se obligan hacia la otra: El concesionario o contratante a prestar el servicio y eventualmente a entregarle al Estado un porcentaje sobre los beneficios. La administracin a permitir que el concesionario perciba de los usuarios el importe

respectivo. Tambin puede obligarse a pagarle una subvencin al concesionario. Es oneroso y, dentro de ello, conmutativo: las recprocas prestaciones de ambas partes, adems de hallarse razonablemente y relativamente determinadas se presumen equivalentes. De forma escrita. Intuitu personae, no puede ser transferido o cedido sin autorizacin del concedente. Constituye un contrato de buena fe (Marienhoff est en contra). * Ejecucin del contrato. El Estado debe ejercer un particularmente intenso y amplio control sobre el contrato administrativo, que se explica por el inmediato y directo inters pblico en cuyo mrito se otorga la concesin. La intensidad y extensin del control sobre los concesionarios de servicios pblicos no puede llevarse al extremo. Los derechos del concesionario son los de todo cocontratante de la administracin en un contrato administrativo. Una particularidad estara dada por el precio que el concesionario percibe por su gestin, puesto que no lo adquiere principalmente de la otra parte del contrato, sino del usuario del servicio. El precio no es fijado de comn acuerdo entre el concesionario y el usuario, sino que es fijado directamente por el Estado con intervencin del concesionario. El precio consta en la llamada tarifa (lista de precios). Las tarifas en modo alguno son inmutables. Las tarifas representan un elemento inestable, revisable, sujeto a modificaciones de acuerdo a las condiciones en que los servicios son prestados. La revisin peridica de las tarifas no slo es legtima en su aspecto jurdico, sino tambin econmicamente necesaria. El concesionario puede tambin gozar de determinados privilegios emergentes del contrato (temporales, de competencia legislativa). Estos privilegios pueden ser, entre otros, la exclusividad, que es el compromiso que asume la administracin de no otorgar nuevas concesiones para el mismo servicio, y el monopolio, que es la supresin de la concurrencia en

una actividad libre para reservarla a una persona. 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne La posibilidad de que paralizar la prestacin del servicio invocando la exceptio non adimpleti contractus, se relaciona con el principio esencial de la continuidad del servicio, y actuara como una medida de fuerza. La viabilidad de esta excepcin puede darse en supuestos extraordinarios y sobre alguna de sus prestaciones accesorias. * Medios de extincin. Se aplican los principios generales. Entre los medios de extincin conviene mencionar los siguientes: Cumplimiento del objeto. Vencimiento del trmino (si el concesionario contina prestando el servicio satisfactoriamente y sin oposicin del Estado, acta bajo el amparo del derecho). Nulidad (extincin declarada por la autoridad judicial). Revocacin. Caducidad. Rescisin. Rescate. * Bienes afectados a la prestacin del servicio pblico. Pueden pertenecer tanto al concedente como al concesionario. Los bienes del Estado que el concesionario utiliza para la prestacin del servicio pblico por principio pertenecen al dominio pblico y deben ser devueltos. Cuando se opera la transferencia gratuita del concesionario al concedente al vencimiento del trmino, obedece a que el valor de tales bienes se halla totalmente amortizado. Si el contrato termina antes del vencimiento previsto, la transferencia gratuita no corresponde, aun cuando hubiese sido pactada.

El contrato de Obra Pblica. La obra pblica y el contrato de obra pblica son conceptos distintos. La obra es un bien que crea la actividad humana. Obra pblica es aquella en cuya creacin o realizacin interviene directa o indirectamente el Estado. El contrato de obra pblica es una de las maneras en que la obra puede realizarse. Desde el punto de vista legal se considera obra pblica a toda construccin o trabajo de industria que se ejecuta con fondos del Tesoro de la Nacin, a excepcin de las afectadas con subsidios (regidos por leyes especiales), y las construcciones militares (regidas por la ley 12737 y supletoriamente por la 13064). Hay tres categoras de obras pblicas: construcciones, trabajos y servicios de industria (clasificacin de la Cmara de Diputados). 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne La nota esencial de la obra pblica es la realizacin o construccin por el Estado, por s o a travs de terceros. La obra pblica apareja la idea de trabajo pblico, que comprende la construccin de la obra, su mantenimiento, reparacin o modificacin e, inclusive, su destruccin. El costo de las obras pblicas estar a cargo de: - Los administrados, cuando sean los beneficiarios directos de una construccin (contribucin de mejoras) - El Estado, cuando las obras fuesen de carcter general (impuestos, fondos del tesoro). - Los usuarios de las autopistas y rutas (peaje). La obra pblica (trabajo pblico) puede llevarse a cabo mediante dos diferentes procedimientos: por medio de la administracin con su propio personal, o recurriendo a la

colaboracin de terceros (contrato de obra pblica y concesin de obra pblica). La concesin de obra pblica constituye un contrato de derecho pblico entre el Estado y un tercero donde ste se obliga a realizar una obra cuyo pago no le ser efectuado directamente por el Estado sino por ciertos administrados (peaje o contribucin de mejoras). En el contrato de obra pblica quien paga el trabajo es la administracin, siendo este contrato para los particulares res inter alios acta. * Elementos del contrato. - Elemento subjetivo: una de las partes debe ser el Estado. Las entidades o personas jurdicas no estatales no pueden celebrarlo (slo pueden celebrar locaciones de obra regidas por el derecho privado). - Elemento objetivo: la legislacin nacional no limita el objeto del contrato de obra pblica a los inmuebles. Dado que el contrato de obra pblica puede tener como materia cosas muebles, inmuebles y objetos inmateriales, dicho contrato no slo se refiere a cosas sino en general a bienes. Para que un mueble pueda ser materia de un contrato de obra pblica, dicha cosa no debe ser consumible ni fungible (si no sera un contrato de suministro) pudiendo ser objeto de este contrato cuando: - Se incorpore fsicamente a un inmueble (accesin fsica); - Forme una universalidad pblica (accesin moral); * Naturaleza jurdica del contrato. En un caso ser administrativo propiamente dicho y en otro de derecho privado. Para que se configure un contrato administrativo stricto sensu debe concurrir el requisito esencial de todo contrato administrativo, o sea que la prestacin del cocontratante se relacione, directa e inmediatamente con alguna de las funciones esenciales o especficas del Estado, con los fines pblicos propios de ste, en caso contrario ser de derecho privado. 99

Resumen Derecho Administrativo Cassagne 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne implica la conformidad de la administracin respecto de la calidad de la obra. Los certificados son de distintas clases (parciales, finales, de variacin de costos, por acopio de materiales). Extincin. En esta materia rigen tambin los principios generales (cumplimiento del objeto, vencimiento del trmino, revocacin, anulacin, caducidad, rescisin). El cumplimiento del objeto puede ser provisional (se recibe la obra hasta que se cumpla un plazo de garanta) o definitivo. * Rgimen jurdico de la concesin de obra pblica. No est reglamentado. Se debe recurrir a los principios de los contratos de obra pblica y concesin de uso del dominio pblico. El dominio de la obra es siempre del Estado, cualquiera sea el medio de financiacin utilizado. La entrega de la obra al Estado, por parte del concesionario se efecta tratndose de una obra financiada con contribuciones de mejoras al finalizar su realizacin, o cuando el precio o costo de la obra quede cubierto con lo pagado por los usuarios tratndose de una obra financiada con peaje. Medios de financiacin. - Peaje: es la contribucin o pago que el concesionario de la obra pblica tiene derecho a exigir de los administrados que utilizan esa obra. El monto y las modalidades no dependen de la voluntad del concesionario sino de lo que se haya establecido ab initio, en caso de no haberse convenido, lo determina la administracin. Para que la obra pueda ser financiada mediante este sistema, es necesario que se trate de obras destinadas al uso pblico directo e inmediato de los usuarios. - Contribucin de mejoras: se da en obras en las cuales el beneficio o mayor valor que

proporcionan se particulariza con los inmuebles prximos o aledaos a la obra. Los titulares de stos deben abonar una suma proporcional tendiente al pago de la obra. Contrato de suministro. Hay contrato de suministro cuando la Administracin Pblica conviene con una persona o entidad en que sta le provea de ciertos elementos mediante un precio que le abonar. Este contrato es administrativo por su objeto cuando la prestacin a cargo de cocontratante se relacione directa o inmediatamente a funciones esenciales o especficas del Estado, a fines pblicos propios de ste. Tambin lo ser por contener clusulas expresas exorbitantes del derecho privado. 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne Sujetos. El Estado y un cocontratante. Objeto. El contrato se refiere a la provisin de cosas muebles, fungibles o consumibles o no. En algunos supuestos la provisin de muebles puede determinar un contrato de obra pblica por accesoriedad. No es necesario que las prestaciones sean de tracto sucesivo. Caracteres. Es bilateral, oneroso, conmutativo y formal. Es un contrato de colaboracin. Derechos y deberes. Las prerrogativas de la administracin son las mismas que le corresponden en los contratos administrativos en general (exigir el cumplimiento en trmino, direccin y control, modificacin, rescisin). Lo mismo respecto de los derechos del cocontratante (que la administracin cumpla sus obligaciones, percibir el precio, suspender la ejecucin del contrato, pedir la rescisin, ser resarcido cuando la extincin del contrato obedezca a razones de

oportunidad, mrito o conveniencia, al mantenimiento de la ecuacin econmico-financiera del contrato). Extincin. En esta materia rigen tambin los principios generales (cumplimiento del objeto, vencimiento del trmino, revocacin, anulacin, caducidad, rescisin). Jurisdiccin competente. Es la contencioso-administrativa. Contrato de funcin o empleo pblico. Si la Administracin Pblica ejerce una actividad concreta y continuada es natural que para ella se prevea la existencia de una organizacin. Los rganos y entes que la componen son personas de existencia ideal que requieren la presencia de personas fsicas por medio de las cuales llevan a cabo los actos que les corresponden. As surge el concepto de funcin pblica. Esa relacin de empleo o funcin pblica es la que se establece cuando una persona es investida por la administracin pblica, conforme a los procedimientos legales que correspondan, para el desempeo de una funcin o empleo pblico, y que acepta cumplir voluntariamente, con cierta permanencia y por lo general en forma remunerada. 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne * Naturaleza jurdica de la relacin de la funcin o empleo pblico. Hay varias posiciones al respecto: - mandato o locacin de servicios de derecho privado, - acto unilateral del Estado, - acto jurdico bilateral que da nacimiento a un sistema estatutario contrato de derecho pblico. Se trata de un contrato administrativo, bilateral o sinalagmtico, a ttulo oneroso, conmutativo, consensual, nominado, principal (no depende de la existencia de otro contrato), de

ejecucin sucesiva y simple (figura perfectamente diferenciada de las dems figuras contractuales administrativas). * Elementos del contrato. - Elemento subjetivo: la Administracin Pblica, por un lado, y una persona fsica. - Elemento objetivo: ? * Formas de ingreso a la administracin. El ingreso a la funcin pblica est regido por el principio de la admisibilidad. Sorteo: libra al azar el ejercicio de cargos sin ceirse a las exigencias de capacidad, celo y moral. Eleccin: consiste en la determinacin de la persona que habr de desempearse en una funcin o un empleo mediante la expresin de voluntad de un grupo de personas (cuerpo electoral). Accesin: cuando un funcionario, por razn de su cargo, integra automticamente otro u otros y que no constituye, en verdad, un modo de ingreso a la funcin pblica, sino un procedimiento de acceso a determinados cargos pblicos. Concurso: procedimiento integrado por varios actos y hechos administrativos por medio del cual se selecciona entre varios candidatos que renen una idoneidad bsica general, a los ms capaces para desempear los cargos de que se trate, los cuales acceden al desempeo de ellos por la va del nombramiento. Contrato ad hoc o especial: tiene lugar cuando se incorporan a la administracin determinadas personas en cargos que exigen una idoneidad particular y que imponen rodearlos de garantas y condiciones especiales, distintas de las del comn de los funcionarios y empleados de distintas categoras. El sistema ms comn y corriente de ingreso es el nombramiento, que puede o no ir precedido de un o de los sistemas de eleccin y reclutamiento expresados, y consiste en la designacin efectuada en forma directa por la autoridad administrativa competente, de la persona

que habr de desempearse y que deber prestar su consentimiento. 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne El acto de nombramiento es un acto administrativo, una declaracin unilateral de voluntad de la administracin destinada a producir efectos subjetivos. Puede tener carcter efectivo inmediatamente o ser otorgado a prueba por un perodo razonable. Al acto de nombramiento lo debe acompaar uno de aceptacin, sin ella no tiene efectos jurdicos. A partir de all, el agente pblico adquiere un status de funcionario o empleado, compuesto por una serie de prerrogativas, derechos y obligaciones que constituyen los llamados derechos de empleo. La atribucin de nombrar est condicionada por la condicin de que el designado rena la s cualidades de idoneidad requeridas. El concepto de idoneidad no es simple, lo integran distintos valores. Esas condiciones de idoneidad no se presumen, deben ser acreditadas. Pueden ser generales o uniformes (exigibles en todos los cargos pblicos), generales (con relacin directa al cargo), propias y exclusivas (exigidas solamente para ciertas funciones o empleos). La verificacin de la idoneidad, a cargo de la autoridad competente para designar, es discrecional. Entre los requisitos o condiciones relativas a la idoneidad podemos encontrar: la aptitud tcnica, moral, fsica y mental, la nacionalidad, la edad, las creencias religiosas y polticas, el cumplimiento de las obligaciones cvicas. * Ejecucin del contrato. Los estatutos de los funcionarios y empleados pblicos tienen el propsito de juridizar las relaciones entre la administracin y sus agentes, sometindolos a normas ciertas, claras y permanentes. En el orden nacional, la ley 22140 faculta al Poder Ejecutivo al dictado de los reglamentos necesarios para poner en marcha y funcionamiento tal rgimen. La continuidad de la ejecucin es propia de todo contrato administrativo, siendo ms

ntida por el hecho de que estando el cumplimiento a cargo de agentes pblicos, no puede ser trabada ni demorada sino por la decisin debidamente fundada de las propias autoridades administrativas. En cuanto a la direccin y control, el conjunto de agentes pblicos se halla organizado en base a la jerarqua, aunque ligados por un contrato individual con la administracin. Deben comportarse como un conjunto homogneo. Existe un poder jerrquico que consiste en la atribucin del superior de imponer rdenes a sus subordinados, ejercer su vigilancia y control permanente y la posibilidad de delegar determinadas funciones si fuera normativamente admitido. Tambin implica la potestad de examinar los actos de los subordinados para verificar su legalidad y oportunidad, pudiendo modificarlos o revocarlos segn lo considere conveniente, salvo que la facultad le est expresamente vedada. Implica para el subordinado un deber de obediencia. Obligacin que el subordinado tiene, sea cual fuere su jerarqua, de cumplir las rdenes que le imponen sus superiores. El agente pblico tiene la posibilidad de examinar la orden que reciba, no slo en cuanto a los aspectos de 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne legalidad formal, sino tambin al contenido, de modo que en caso de ilegalidad manifiesta, debe abstenerse de cumplirla (teora de la legalidad formal y material). En virtud del principio de la mutabilidad que rige en los contratos administrativos, la administracin puede introducir modificaciones que alteren las prestaciones originarias contraidas por el cocontratante particular. Pero para la modificacin de situaciones estatutarias preexistentes ser necesaria la previa modificacin del rgimen estatutario por la sancin de una ley formal o material. Los derechos irrevocablemente adquiridos se mantendrn y no podrn ser alterados. Las modificaciones del contrato deben ser razonables y fundadas, debiendo respetarse el equilibrio econmico-financiero.

La potestad rescisoria es la facultad reconocida a la administracin que adquiere caracteres especiales en este contrato por el principio de la estabilidad de los agentes pblicos. La potestad sancionatoria es natural teniendo en cuenta la potestad de dirigir y controlar a sus agentes. Incumbe as, a la autoridad superior un poder disciplinario que consiste en impedir, mediante la imposicin de sanciones, el posible quebrantamiento por los rganos pblicos inferiores, de los deberes y obligaciones que deben observar. Las sanciones disciplinarias vigentes son: apercibimiento o amonestacin (llamado de atencin), suspensin, postergacin en el ascenso, retrogradacin de categora, cesanta y exoneracin (sanciones expulsivas). La sancin se puede extinguir por distintas causas: cumplimiento de la sancin, perdn o condonacin de la sancin dispuesta por la autoridad que la aplic, revocacin por ilegitimidad de la sancin, muerte del infractor, prescripcin de la sancin o la accin respectiva, pago en las sanciones pecuniarias. Pueden ser recurridas por el afectado en sede administrativa o judicial. La renuncia del agente no impide a la administracin el ejercicio de su poder disciplinario (salvo que la administracin acepte la renuncia). En cuanto a las sanciones penales, los agentes pblicos pueden ser pasibles de responsabilidad penal, cuando cometan acciones o incurran en omisiones que constituyan delitos. * Derechos y obligaciones de la Administracin Pblica. El agente pblico tiene la obligacin y la administracin el deber de exigir el debido y regular cumplimiento de las obligaciones. Los funcionarios deben cumplir personalmente y en forma directa dichas obligaciones, no pudiendo recurrir a sustitutos o personas, pero esto no implica que ste sea un contrato intuitu personae. Cuando los agentes cumplan sus obligaciones en forma irregular, ocasionando un dao a los administrados, pueden incurrir en responsabilidad civil (1112 CC). * Derechos y obligaciones del contratante particular. Los derechos y deberes pueden ser generales (comunes a todos los agentes) o particulares

(corresponden a determinados funcionarios en razn de su cargo). 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne Deberes u obligaciones. - Dedicacin al cargo: poner el mximo de atencin, dedicacin y eficiencia. - Residencia: en el lugar donde se presten los servicios o prximo a l. En algunos casos, a ciertos funcionarios se les puede imponer un estricto deber de residencia. - Obediencia y Respeto del orden jerrquico. - Reserva y secreto: en el caso de violacin de la reserva, es pasible de sanciones disciplinarias, mientras que la violacin del secreto puede acarrear sanciones penales. - Lealtad al orden jurdico-poltico: no implica una lealtad personal al jefe de gobierno sino guardar fidelidad a la CN y al orden jurdico positivo. - Observar una conducta digna. - Denunciar y querellar criminalmente: deben denunciar aquellos delitos de accin pblica de cuya comisin tuvieren conocimiento con motivo del ejercicio de sus funciones. - Urbanidad y buen trato del pblico: ? - Declarar las dems actividades que cumplen: por incompatibilidades. Derechos. - A la estabilidad en el cargo(14bis CN): slo pueden ser removidos por las causales previstas por el ordenamiento aplicable. - A la carrera: posibilidad de progresar regularmente dentro de las categoras previstas. - Al debido tratamiento: por parte de los superiores. - Al descanso. - A ser indemnizado por los daos sufridos. - A la asistencia y previsin social. - A la jubilacin: retribucin peridica y vitalicia que presta el Estado a quienes se han

desempeado en una relacin de empleo pblico y han pasado a la pasividad. Hay tres clases de beneficios: jubilacin ordinaria o voluntaria (se concede a quien habiendo cumplido el lmite de edad, servicios y aportes, resuelve acogerse a ella), jubilacin extraordinaria (se concede a quienes sin alcanzar los lmites requeridos, deben pasar a la inactividad por causas especiales), jubilacin obligatoria (se dispone aun contra la voluntad del empleado pblico en determinados casos). - A integrar asociaciones profesionales. - Al sueldo: retribucin peridica equivalente en proporcin a los servicios que se prestan, teniendo en cuenta las condiciones exigidas para el desempeo del cargo, necesidad de asegurar una vida digna y decorosa y la situacin econmica del Estado. El cobro compulsivo del sueldo puede ser intentado por los empleados pblicos ante el fuero contencioso-administrativo (la accin prescribe a los 5 aos). * Extincin del contrato. Se aplican los principios generales con peculiaridades propias. Se deben tener en cuenta 99 Resumen Derecho Administrativo Cassagne tres principios fundamentales: todo agente pblico puede ser vlidamente privado del cargo que desempea; las causas y efectos de la conclusin del contrato estn regidos por las disposiciones de carcter general; los agentes que cesan en sus cargos deben disponer de los medios legales para recurrir las medidas. Causales de terminacin del contrato. - Cumplimiento del objeto del contrato: no resulta aplicable, por cuanto el objeto nunca se agota. - Expiracin del trmino de duracin del contrato: si tiene un trmino fijado, es al vencimiento de ste, de manera automtica. La permanencia en el cargo ms all de esa fecha constituye el delito de permanencia ilegal en la funcin (246 Cdigo Penal).

- Renuncia: expresa y por escrito. Slo produce sus efectos a partir de su aceptacin por parte de la administracin. - Desaparicin del objeto del contrato: cuando sucede la supresin o extincin del ente, organismo o cargo en donde se vena desempeando. Es comn que en estos supuestos se efecte una nueva distribucin. - Muerte del cocontratante particular: los herederos pueden reclamar ciertos derechos de pensin, pero no pueden acceder al desempeo de la funcin. - Prdida de la aptitud e idoneidad: cuando se produce la inhabilitacin mental o fsica. - Imposicin de sanciones expulsivas (cesanta y exoneracin): suele conllevar la imposibilidad de ingresar en la Administracin Pblica, y la prdida de los derechos que se hubieran adquirido. - Inhabilitacin penal. - Incompatibilidades. - Jubilacin: el agente pblico que pasa a la inactividad no pierde su condicin de funcionario pblico. * Jurisdiccin competente. En defensa de sus derechos, los agentes tienen dos vas recursivas: en sede administrativa, cuentan con los recursos generales y especficos previstos en cada caso; en sede judicial, tienen los recursos y excepciones previstos por la ley, que deben interponerse ante los tribunales contencioso-administrativos, excepto la accin de amparo.