Revista de Humanas e

Cincias Artes

Vol. 13, N1 janeiro / julho de 2007

Cndida da Costa
Doutora em Cincias Sociais. Professora do Departamento de Servio Social da UFMA. Coordenadora Regional Nordeste da UNITRABALHO.

Reforma do Estado e relaes de trabalho, a experincia brasileira nos anos 901

Resumo:
Reflete-se, neste artigo, sobre a natureza da Reforma do Estado realizada em diferentes pases, especialmente no Brasil, e suas repercusses nas relaes de trabalho. Destacam-se as tendncias da Reforma brasileira, no movimento geral de reduo do papel do Estado, com a privatizao de rgos pblicos e a eliminao de parcelas do patrimnio pblico. No que concerne ao mundo do trabalho, analisase a tendncia predominante nas alteraes dos direitos e das relaes de trabalho, quanto aos processos de negociao coletiva, poltica salarial, s formas de nomeao para cargos comissionados, aos planos de carreiras e quaisquer outros instrumentos relacionados democratizao das relaes de trabalho.

Abstract:
This article reflects on the nature of the State Reformation carried out in different countries, especially in Brazil, and its repercussions in the work relations. The article emphasizes the tendencies of the Brazilian Reformation in the general movement of reduction of the State role, with the privatization of public agencies and the elimination of parts of the common wealth. Concerning the world of work, it analyzes the predominant tendency in the alterations of rights and of the work relations, in terms of collective bargaining processes, wage policy, forms of nomination for commissioned positions, careers plans, or any other instruments that could democratize the work relations.

Texto aprovado para apresentao no VIII Congresso Luso-Afro-Brasileiro de Cincias Sociais, realizado em Coimbra, em 16, 17 e 18 de Setembro de 2004.

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1. Introduo
O questionamento ao Estado do bem-estar social e as alteraes no mundo do trabalho so os ingredientes intrinsecamente relacionados ao processo de globalizao da economia que incrementam o debate e as iniciativas em torno do que se convencionou chamar de Reforma do Estado. Assim, procuramos lanar luzes sobre a natureza dessa Reforma processada em diferentes pases, especialmente no Brasil, e suas repercusses nas relaes de trabalho. Ao abordar a natureza do Estado a ser reformado, devemos considerar que este tem perdido gradativamente poder, mas no influncia. O papel desempenhado pelo Estado nos anos 80 e 90, no interior do processo de globalizao da economia, definido por Castells (2000: 287) como:
o controle do Estado sobre o tempo e o espao vem sendo sobrepujado pelos fluxos globais de capital, produtos, servios, tecnologia, comunicao e informao [...] a tentativa de o Estado reafirmar seu poder na arena global pelo desenvolvimento de instituies supranacionais, acaba comprometendo ainda mais a sua soberania.

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responsabilidade individual (CASTELLS, 2000: 341).

Essa situao se complica ainda mais com a reduo do grau de autonomia para a definio da poltica econmica dos governos nos anos 90, devido grande mobilidade de capital vivenciada no presente e dependncia das finanas dos governos dos mercados globais e emprstimos externos. Nesse processo, torna-se preocupante o abandono da responsabilidade coletiva: a substituio do Estado pelo voluntariado na medida em que cresce a importncia dada
, essencialmente, uma tela de proteo ideolgica destinada a evitar que se encare de frente o abandono cnico da responsabilidade coletiva, sob pretexto do exerccio da

neste cenrio de globalizao da economia, no qual as atribuies sociais do Estado so questionadas, que emerge o debate sobre a Reforma na dcada de 70, como parte da redefinio da estratgia de acumulao capitalista. A partir de ento, so engendradas iniciativas de Reforma do Estado e nem todas buscaro resgatar a sua legitimidade, a partir das exigncias sociais mas tentaro criar as condies para que a globalizao da economia se materialize, conforme se ver a seguir. Traando uma nova diviso internacional do trabalho, esse processo agrava as desigualdades existentes entre pases de capitalismo avanado e pases de capitalismo perifrico. O debate sobre a reforma do Estado passa a considerar, como sinnimos, reforma e reduo do papel do Estado e a conseqente diminuio de gastos pblicos. As correntes neoliberais insistem em ligar a crise do Estado em pases desenvolvidos s polticas de bem-estar social implementadas, desconhecendo que a ampliao da esfera pblica e o fortalecimento do poder de regulao do Estado estavam ligadas ao enfrentamento dos efeitos do mercado livre. Ao mesmo tempo em que exigida uma atuao forte do Estado para a instaurao da economia globalizada, dissemina-se um discurso de sua reduo, de forma a desestimular sua atuao nas esferas da economia cobiadas pela iniciativa privada. Esse discurso tem encontrado eco na sociedade. Os pases de capitalismo perifrico, empenhados em reduzir o papel do Estado, levam a cabo processos de privatizao, entregando o patrimnio pblico e retirando-se de setores estratgicos, com trgicas conseqncias sociais. Os processos de reforma objetivam a modificao do papel do Estado, dando pri-

mazia poltica econmica em detrimento da poltica social. Se, nos pases desenvolvidos, a nfase para a reduo das funes referentes ao bem-estar, nos pases latino-americanos o alvo o Estado desenvolvimentista e interventor na economia (Azevedo; Andrade, 1997). De fato, nos chamados pases perifricos, a exemplo do Brasil, embora no tenha se configurado o Estado de bem-estar social, esse Estado, que sequer conseguiu atuar para ampliar o estgio de bem-estar social, est sendo esvaziado abruptamente de suas funes, sendo que a escolha de programas de reforma do setor pblico baseia-se na conteno ou reduo do seu tamanho. A opo expressa na defesa do Estado neoliberal define que, embora sejam mantidos alguns bens e servios de consumo coletivo sob a responsabilidade estatal, o Estado fica excludo de sua produo direta. Nessa perspectiva, a reestruturao do Estado deve garantir o enxugamento da mquina pblica e uma atuao normativa. Para Azevedo e Andrade (op.cit.: 62), as mudanas tm sido apresentadas como portadoras de benefcios, tais como: a) compatibilizar a mquina pblica com a atual situao de escassez de recursos; b) reduzir o quadro de pessoal, aliando maior qualificao e maior remunerao; c) priorizar o desenvolvimento de polticas e programas pblicos vinculados aos setores de ponta. Seguindo o pensamento de Oszlak (1994: 58), podemos sintetizar os principais aspectos das Reformas de Estado em trs instancias: a) transformao do papel do Estado, pela privatizao, quebra de monoplios, desregulao e descentralizao; excetuando a descentralizao, tais medidas reivindicam a superioridade do mercado sobre o Estado; b) a reestruturao e reduo do seu aparato institucional, geralmente

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aplicando regras gerais para toda a administrao pblica; c) a reduo do quadro de pessoal, via demisso, disponibilidade ou desligamento voluntrio e, ainda, reduo dos salrios reais ou contrao da estrutura de remuneraes. Diante desse cenrio, em 1993, emergia como necessrio o redesenho do Estado diante dos novos problemas e demandas. Alm dos desafios postos pela economia, Klisberg (1994) destaca a existncia de aspiraes cada vez mais intensas e generalizadas da populao mundial nos sistemas polticos e o crescimento dos graus de desigualdade. Kliksberg (op. cit.) considera que, no enfrentamento dessa nova agenda, o Estado ser um dos atores fundamentais, e refuta a idia de que a definio do papel do Estado se d em torno do tamanho como, usualmente, tem sido feito. As questes centrais dizem respeito s relaes com a sociedade civil, com os processos de democratizao, a eliminao de corrupo e um novo estilo gerencial, capazes de format-lo como um Estado inteligente. No novo Estado, a descentralizao seria pea-chave, entendida no como algo que necessariamente promove a democratizao, mas como forma de estabelecer certas condies para que ela se produza (op. cit.: 32); tambm o seria a revalorizao do pessoal, pois imprescindvel conformar uma funo pblica com critrios totalmente modernos, profissionalizada, avaliada pelo rendimento, bem remunerada, com amplas possibilidades de capacitao permanente, informada e participativa (op. cit.: 35) alm de ter o cidado como foco e recuperar a credibilidade na funo pblica. Ao contrrio do propagado, muitos dos programas de Reforma do Estado realizados na Amrica Latina, cegos por uma lgica estritamente reducionista, tm produzido efeitos devastadores sobre sua capacidade de gesto (OSLAK, 1994: 67). Se, por um lado, as medidas adotadas para reduo de pessoal e as de conteno de gastos contriburam para encolher o Estado, por outro, tambm contriburam para aumentar sua deformidade. Evidencia-se, nesse quadro, que a privatizao tende a fortalecer a sociedade mercantil no, necessariamente, a sociedade civil e que a ausncia de barreiras permite que o capitalismo gere nveis inaceitveis de desigualdade e iniqidade sociais. Em parte abalado pela mudana dos valores referentes justia e liberdade, relaes entre indivduo e sociedade, entre pblico e privado e s formas de solidariedade, o papel do Estado se v confrontado, ainda, com as mudanas do mundo do trabalho em decorrncia da reestruturao produtiva. neste cenrio que Draibe (1997: 8) assinala a nova relao que se funda entre sistemas de proteo social e economia do trabalho:
o sistema de proteo social [...] que se v abalado pela vigorosa economia do trabalho e suas mais contundentes manifestaes: o desemprego estrutural; o subemprego; o emprego precrio e de baixa qualidade; a informalizao das relaes de trabalho.

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As mudanas no mundo do trabalho, indubitavelmente, pressionam a redefinio do papel do Estado. A flexibilizao e precarizao das relaes de trabalho evidenciam a imposio das regras de mercado e de desvalorizao do trabalho. Por outro lado, os processos de transformao produtiva tm exigido uma forte atuao do Estado no sentido de garantir que a legislao trabalhista assegure o novo status conferido ao trabalho. H, assim, uma relao recproca entre transformao do trabalho e do papel do Estado.

2. A reforma do Estado no Brasil

Ao analisar as tendncias da Refor-

ma brasileira, procuramos confrontla com uma perspectiva de democratizao do Estado, o que possibilitou perceber um movimento geral de reduo de seu papel, pela privatizao de rgos pblicos e eliminao de parcelas do patrimnio pblico. Na relao com a sociedade, procuramos identificar os mecanismos de debate utilizados junto s organizaes da sociedade civil. No que se refere ao Estado brasileiro nos anos 90, h dois aspectos-chave a destacar no processo de redefinio das prioridades de sua atuao, com forte impacto no emprego, nos servios pblicos e nas prioridades de investimento estatal: as privatizaes e a Reforma administrativa. As privatizaes ocorridas a partir de 1994, no Governo de Fernando Henrique Cardoso, caracterizaram-se pelas concesses dos servios de utilidade pblica ao setor privado e a venda de empresas pblicas do setor produtivo. De acordo com os registros do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), desde a criao do Programa Nacional de Desestatizao (PND), em 1991, foram privatizadas 68 empresas e participaes acionrias estatais federais, a maioria na siderurgia, qumica e petroqumica, fertilizantes e energia eltrica,totalizando uma receita de US$ 30,48 bilhes obtida com vendas, e US$ 9,20 bilhes relativos a dvidas transferidas para o setor privado, totalizando US$ 39,68 bilhes (BNDES, 2002). Dentre as empresas privatizadas, podemos destacar, pelo papel estratgico que tm na economia e pelo volume de recursos financeiros envolvidos nas transaes de venda, as privatizaes das Telecomunicaes de So Paulo (TELESP), da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), da Telesp Celular, da Tele Norte Leste, da Empresa Brasileira de Telecomunicaes EMBRATEL, da Usina Siderrgica de Minas Gerais (USI-

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MINAS) e de vrias concessionrias estaduais de energia eltrica. Porm, as privatizaes dos bancos oficiais de grande porte, a exemplo do Banespa, chamam a ateno por envolver o setor financeiro o mais estratgico das economias capitalistas. Destaque-se, ainda, que muitas dessas instituies foram adquiridas por grupos estrangeiros, como o holands Abn-Amro-Bank que comprou o Banco Real, o Banco de Pernambuco S. A (BANDEPE) e o Banco do Estado da Paraba (PARAIBAN). O Banco do Estado de So Paulo (BANESPA) foi comprado pelo grupo espanhol Santander. Segundo o levantamento feito por Biondi (1999: 41), as privatizaes de estatais efetuadas pelo governo brasileiro, at 1999, resultaram em 24.800 demisses de trabalhadores, como parte do saneamento das estatais, antecedendo sua privatizao. A sangria ao patrimnio pblico se revela no processo de venda de duas formas: pela entrega do patrimnio pblico e pela no lucratividade. Biondi ( op. cit. ) apresenta uma conta surpreendente: o governo diz que arrecadou R$ 85,2 bilhes [...] mas [...] h um valor maior, de 87,6 bilhes de reais a ser descontado daquela entrada de caixa. No houve reduo da dvida interna. Essa afirmao pode ser comprovada a seguir: Dessa forma, encontra-se um dficit de 2,4 bilhes de reais. Semelhante raciocnio pode ser encontrado em Mattoso (1999: 28):

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as privatizaes deveriam gerar recursos destinados reduo da dvida pblica, segundo o governo. No entanto, a despeito da alienao de cerca de 75% do patrimnio pblico, a dvida lquida do setor pblico, puxada pelos juros elevados e pela reduo do ritmo do crescimento econmico, no parou de crescer [...] relao dvida lquida/PIB, que era de cerca de 29% ao final de 1994, alcanou 41% em 1998 e chegou a cerca de 50% em junho de 1999.

Mattoso conclui que os sucessivos ajustes fiscais feitos pelo governo, trouxeram como resultado o agravamento do desmonte do Estado nacional, com a deteriorao dos servios pblicos e de sua capacidade de investimento, gerao de emprego e crescimento.(op. cit.: 20).

nizao das Naes Unidas (ONU), , ela prpria, expresso do funcionamento no satisfatrio do Estado brasileiro. Alm disso, tomando-se como referncia os elementos da Reforma e os argumentos que a sustentaram, pretende se considerar os seguintes elementos: o processo de deliberao em torno da Reforma; a eficcia das medidas tomadas frente aos problemas apresentados pela mquina administrativa; a melhoria do ambiente profissional e das condies de trabalho; polticas de qualificao e de valorizao dos servidores e a contribuio da Reforma para o redesenho do Estado brasileiro Pochmann (2001:119), revela as alternativas adotadas nessa perspectiva:
as alternativas de demisso de funcionrios pblicos no-estveis pelo poder executivo federal, por meio da adoo de programas de demisso voluntria, do fechamento de organismos estatais, da privatizao e de aprovao da reforma administrativa indicam uma firme inteno governamental visando o enxugamento do pessoal.

2.1. Relaes de trabalho, Reforma administrativa e Direitos dos trabalhadores

A Reforma do Estado brasileiro, empreendida entre 1995 e 2000, alterou tanto o tamanho do Estado quanto as suas atribuies. Dentre as medidas que fizeram parte dessa Reforma, queremos destacar a Reforma administrativa, seja porque alterou um conjunto de elementos das relaes de trabalho, seja porque a sua realizao foi justificada em termos de melhoria de eficincia e de eficcia. A anlise que pretendemos fazer parte do pressuposto de que uma sociedade, como a brasileira, cujas desigualdades sociais lideram o ranking dos relatrios da Orga-

Caso essa perspectiva se confirme, o autor estima que cerca de 700 mil empregos pblicos so passveis de destruio. Ao apresentar sua proposta de Reforma do Estado, a nfase do governo brasileiro recaiu sobre a necessidade de alterar as dimenses fiscal, a interveno na economia e organizao do aparelho estatal:
superar a crise fiscal [...] completar a mudana na forma de interveno do Estado no plano econmico e social, atravs de reformas voltadas para o mercado e para a justia social. Reformar o Estado significa, finalmente, rever a estrutura do aparelho estatal e de seu pessoal, a partir de uma crtica no apenas das velhas prticas patrimonialistas e clientelistas, mas tambm no modelo burocrtico clssico (Pereira, 1995: 1).

QUADRO 1 BALANO DAS PRIVATIZAES

Ite m Valo r e m bilh e s (R$) 1. Vendas de estatais a prazo 2. Dvidas engolidas pelo governo 3. Juros de 15% sobre dvidas engolidas 4. Investimentos feitos antecedendo as privatizaes 5. Juros sobre esses investimentos 6. "Moedas podres" usadas 7. Dinheiro deixado pelo governo aos compradores To tal
Fo nte : BI ONDI , 1999.

14,8 16,1 8,7 28,5 8,9 8,9 1,7 87,6

Os pontos centrais do diagnstico

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da crise do aparelho estatal, na viso governamental, remetem para o clientelismo e a profissionalizao incompleta, identificando, a partir de 1988, o enrijecimento burocrtico extremo, do qual decorreria a ineficincia e m qualidade dos servio pblicos. Nesse enfoque, a Constituio de 88 teria retroagido aos anos 30, privilegiando um modelo de administrao burocrtica clssica que se caracterizaria como:
centralizada, hierrquica, rgida, fundamentalmente, baseada no controle por processo e no por resultados e objetivos, quando sabemos que a administrao de empresas modernas esto, hoje, baseadas na descentralizao, na administrao matricial, nos sistemas de autoridade funcional convivendo com os de linha, na confiana, no controle dos resultados e no dos processos (op. cit.).

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os trabalhadores do setor pblico no tinham os mesmos direitos, nem recebiam salrios iguais desempenhando as mesmas atribuies. Tampouco, possuam direito de greve e sindicalizao. A normatizao das relaes de trabalho foi consolidada atravs de duas legislaes: a Lei 1.711/1952 e a Lei 8.112/90, que instituiu o Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Federais. A primeira legislao admitiu a existncia de funcionrios admitidos por concurso pblico, e dos extra-numerrios, admitidos por nomeao. Os funcionrios admitidos por concurso pblico, porm, poderiam ser admitidos sob o regime estatutrio ou celetista, de tal forma que o funcionalismo chegou aos anos 80 com sua fora de trabalho composta em 80% por trabalhadores regidos pela CLT.

Esses foram os argumentos nos quais se basearam as iniciativas governamentais que redefiniram as relaes de trabalho e a prestao de servios populao, bem como a dimenso social das polticas pblicas e do papel do Estado. Assinala-se, ainda, que a reforma do Estado atinge, no plano mais geral, o conjunto dos trabalhadores, quando um de seus pilares se assenta na desregulamentao das relaes trabalhistas, privatizaes e demisses. Por meio dessa desregulamentao, surge, por exemplo, o contrato temporrio de trabalho. A Reforma administrativa, entretanto, atinge direitos conquistados pela populao, ligados maior democratizao da mquina pblica e, simultaneamente, atinge, em cheio, os trabalhadores do setor pblico. O ingresso em empregos na funo pblica legislativa, executiva e judiciria no perodo anterior a 1998, quando foi promulgada a Constituio, podia ser por concurso pblico ou por nomeao. Embora prestando servios de igual ou semelhante complexidade,

2.2. A perspectiva de desenho de relaes de trabalho apontada pela Constituio de 88

No final da dcada de 70, os trabalhadores do setor pblico reforam sua presena no cenrio poltico do pas, transformando o carter de suas organizaes geralmente assistencial e recreativo para sindical. So essas diversas associaes, grande parte integrada movimentao poltica responsvel por gerar o novo sindicalismo, que atuaram, durante o processo Constituinte nos anos 80, para garantir o reordenamento das relaes de trabalho no setor pblico. Esse movimento dos trabalhadores do setor pblico foi acompanhado de iniciativas de outras entidades organizadas da sociedade, que objetivavam produzir alteraes nas relaes entre Estado e sociedade civil, buscando democratiz-las, atravs de controle social e participao popular. Nessa direo, conseguiram incluir na Constituio de 1988, a idia de servio pblico como direito do cidado e dever do Estado, de que exemplo a incluso da educao, da sade, e da assistncia social naquela perspectiva.

Como desdobramento, foram criadas leis instituindo o Sistema nico de Sade (SUS), o Estatuto da Criana e do Adolescente e a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Os mecanismos que permitiriam a democratizao de tais polticas seriam os Conselhos paritrios de gesto, compostos por representantes da sociedade civil e do governo. Dessa forma, foram dados os primeiros passos para redefinio da relao entre trabalhadores, Estado e usurios na prestao de servios pblicos, uma vez que o controle social passou a integrar o processo de gesto das polticas pblicas e os princpios de moralidade e impessoalidade, associados com o ingresso atravs de concurso pblico, possibilitavam condies para o combate ao clientelismo no servio pblico. A Constituio de 88 estabeleceu novos parmetros para as relaes de trabalho no servio pblico: ingresso no servio pblico atravs de concurso pblico; a instituio de diretrizes de plano de carreiras; isonomia salarial (garantia de salrios iguais para exerccio de cargos de igual complexidade ou atribuies); estabilidade aps 02 anos de estgio probatrio ou para quem possua cinco anos de exerccio antes de 1988; direito de greve e regime jurdico nico. Embora tais direitos sejam, muitas vezes, compreendidos pela populao como privilgios de trabalhadores do setor pblico, estes, uma vez implementados, poderiam colaborar significativamente para a melhoria dos servios pblicos. O ingresso no servio pblico, via concurso, garantiria o ingresso de quadros competentes e contribuiria para reduzir o clientelismo; os planos de carreiras permitiriam a definio das atribuies e cargos e estimulariam o funcionrio no desempenho de tais atribuies; a estabilidade possibilitaria a continuidade dos servios; com a isonomia salarial, seriam eliminadas as distores salariais exis-

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tentes; com o regime jurdico nico, seria estabelecido apenas um regime de trabalho para os trabalhadores do setor pblico. interessante registrar que a Constituio de 1988 inovou, em termos de administrao pblica no Brasil, ao sugerir a bilateralidade nas relaes de trabalho, ao introduzir mecanismos de controle social e a descentralizao administrativa. Tais elementos apontavam claramente para a democratizao da mquina pblica no Brasil, rompendo com a verticalizao, at ento, presente. Essa democratizao expressava o desejo de grandes parcelas da sociedade em alterar as relaes entre Estado e sociedade no Brasil, inserindo-se no movimento geral de democratizao da sociedade brasileira. A democratizao da mquina pblica, obviamente, no atendia a um interesse comum na sociedade e as negociaes, em torno das mudanas na administrao pblica, desaguaram na aprovao de princpios gerais, que necessitariam de posterior regulamentao. Dentre os princpios gerais, destacam-se: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade no tratamento da coisa pblica. Uma das primeiras tentativas de democratizao das relaes de trabalho foi o Regime Jurdico nico (RJU). Entretanto, mal foi aprovado em 1990, foi submetido a uma total descaraterizao, pois foram eliminados, ou transformados, mais de 150 itens que normatizavam a relao entre o Estado e os trabalhadores. A insero do direito negociao coletiva foi interpelada pelo governo Collor de Mello, em 1991 junto ao Supremo Tribunal Federal, que negou a perspectiva de uma relao hbrida de trabalho. Em seguida, a Lei 8.162/1991, a Lei 8.745/93, a Lei 9.527/97 e a Lei 9.783/99 modificaram mais de 150 pontos do (RJU).
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2.3. A retirada de direitos trabalhistas nas reformas previdenciria e administrativa
Os novos direitos dos trabalhadores no setor pblico no estavam autoregulamentados na Constituio. A iniciativa do governo brasileiro, entretanto, no foi de garantir sua regulamentao, mas de extingui-los, via Reforma do Estado. Com as principais alteraes produzidas pela Proposta de Emenda Constitucional PEC 20/98, que alterou as regras de previdncia para o funcionalismo, os trabalhadores perderam, por exemplo, a aposentadoria por tempo de servio, que foi substituda pela aposentadoria por tempo de contribuio; a aposentadoria especial para professores universitrios (aos 25 anos de trabalho, para as mulheres e aos 30, para os homens), substituda pela incluso da idade mnima associada ao tempo de contribuio (48 anos para as mulheres e 53 anos para os homens) e tempo de exerccio no cargo e no servio pblico, de 5 e 10 anos, respectivamente. A Reforma administrativa foi apresentada sociedade brasileira como uma forma de modernizar a administrao pblica e melhorar os servios pblicos. Dentre as principais alteraes introduzidas nas relaes de trabalho, justificadas em nome da flexibilizao, cabe destacar, com base nos estudos de Costa (1997 e 2001) e Azevedo & Andrade (1997): a) o estabelecimento de carreiras exclusivas de Estado, acarretando a separao entre os funcionrios pblicos que passam a integrar diferentes ncleos: carreiras tpicas ou exclusivas de Estado (militares, policiais, juzes, promotores, fiscais e diplomatas) e setor de servios ou infra-estrutura, cujos servios tambm podem ser realizados pela iniciativa privada; b) a introduo da figura das organizaes sociais, qualificadas atravs de contrato de gesto firmado entre governo federal e organizaes da iniciativa privada para administrar rgos pblicos, terceirizando a gesto sem estabelecer critrios para impedir a prevalncia dos interesses privados;2 c) a criao das agncias executivas, figura na qual se qualificam os rgos pblicos, passando a executar as atividades definidas por um Ministrio, com metas e resultados previamente estabelecidos; d) a exigibilidade de programas de qualificao profissional, especialmente, para a alta administrao pblica; e) a possibilidade de mais de um regime jurdico regulando as relaes de trabalho no Estado; f) a manuteno do regime estatutrio (Regime Jurdico nico- RJU) e da estabilidade para os funcionrios do ncleo burocrtico do Estado; g) a supresso do direito de greve para os funcionrios do ncleo estratgico e das atividades exclusivas do Estado; h) exigncia de projeto de lei para a reviso dos vencimentos do funcionalismo pblico; i) a alterao das regras relativas disponibilidade de servidores; j) a supresso do direito isonomia salarial entre servidores dos Trs Poderes; k) a autorizao para demisso dos servidores pblicos no-estveis; l) a perda da estabilidade, j que o servidor poder ser demitido por insuficincia de desempenho, de oramento ou por excesso de quadros; m) o direito de greve deve ser estabelecido em lei ordinria. Percebemos, portanto, que a maioria das modificaes teve, como alvo, os direitos e as conquistas sociais dos trabalhadores e da populao, uma vez que as iniciativas em torno da reforma do aparelho estatal se restringiram extino/fuso de rgos, privatizaes e ataques aos direitos dos trabalhadores do setor pblico, chocando-se com

Conforme aprovado atravs da Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998.

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Reforma do Estado e relaes de trabalho, a experincia brasileira nos anos 90

as inovaes inseridas na Constituio de 88. Quanto reconfigurao de pessoal, esta vem ocorrendo via terceirizao de atividades de apoio, recrutamento prioritrio para o ncleo estratgico e descentralizao de servios para organizaes sociais. A projeo do governo de que as medidas adotadas nesse mbito possibilitem, no cenrio ps- reforma administrativa, a seguinte configurao (MARE: 66): a) manuteno dos servidores pblicos de carreiras do ncleo estratgico e de atividades tpicas de Estado no quadro de pessoal da Unio; b) substituio dos servidores, includos em outras carreiras, por empregados contratados no regime celetista, com a transferncia dessas atividades para o setor pblico no-estatal; c) transferncia dos servidores que atuam nas estatais para o setor privado, em funo da privatizao de empresas estatais; d) remanejamento e substituio progressiva dos servidores que realizam atividades auxiliares, tais como manuteno, segurana e informtica, em decorrncia da terceirizao dessas atividades; Pode-se dizer, portanto, que as alteraes nas relaes de trabalho no setor pblico esto ligadas modificao da gesto do servio pblico, atravs das organizaes sociais; e s iniciativas governamentais em relao ao regime jurdico nico, estabilidade, s formas de ingresso e de reduo de salrios. interessante notar que, embora o governo federal tenha conseguido aprovar a proposta que dividia o servio pblico em ncleos diferenciados, a definio das carreiras exclusivas de Estado vai aparecer no Projeto de Lei 248/98, que dispe sobre a perda do cargo pblico por insuficincia de desempenho do servidor pblico estvel, em tramitao no Congresso Nacional desde o ano de 1998, definindo, de maneira absolutamente restritiva o rol de carreiras de servidores efetivos que seriam mantidos sob a gide do regime estatutrio, a saber: Advogados e Assistentes Jurdicos da Unio (AGU), Defensores Pblicos, Policiais Federais, Policiais Rodovirios e Ferrovirios Federais e os integrantes das carreiras privativas de brasileiro nato (diplomacia). Essa definio exclui os demais servidores pblicos federais, remetendo ao abrigo do regime celetista de trabalho, os admitidos aps a data de vigncia da nova lei. A proposta continuava em tramitao em setembro de 2003, tendo sofrido a presso de inmeras carreiras prejudicadas pelo projeto governista. Entretanto, em 2000, o governo conseguiu a aprovao de uma nova lei que define a contratao dos servidores pblicos federais a partir de ento, pela CLT, os quais seriam contratados sob a nomenclatura emprego pblico. A corrida de algumas categorias para ser considerada como carreira exclusiva de Estado, em lugar de enfrentar um debate sobre o papel do Estado na construo de um projeto de nao e no atendimento das necessidades das maiorias excludas dos mnimos sociais, expressa uma aceitao tcita, por parte dos servidores, da diviso entre carreiras tpicas de Estado e as demais. A proposta do governo Fernando Henrique Cardoso, do PSDB, aprovada pelo Congresso Nacional, dividiu a Administrao Pblica em quatro ncleos: O Ncleo Estratgico; o Ncleo de Atividades Exclusivas; Ncleo de Servios No Exclusivos e Ncleo de Produo para o Mercado. Esse o modelo que foi implementado pelo governo federal, notadamente, no tocante poltica salarial. Ainda que no plano legal, a classificao adotada pelo governo no esteja vigorando, algumas categorias classificadas como pertencentes ao ncleo estratgico e de atividades exclusivas de Estado vm recebendo aumentos diferenciados (vide, entre outras, a Medida Provisria 2.048/2000, que concedeu aumento de at 70% aos servidores em atividade da rea de cincia e tecnologia, fiscais, Banco Central, procuradores federais, etc.), enquanto outras categorias no receberam nenhum reajuste. A rigor, no existe uma carreira no servio pblico, pois as legislaes que instituram as normas da relao de trabalho no servio pblico federal sempre se referiram, genericamente a carreiras e categorias isoladas. Entretanto, a definio de carreiras tpicas de Estado foi objeto de legislaes esparsas. Com a implementao da Reforma Administrativa, iniciada com a edio do Decreto-Lei n 200/67, a Lei Federal n 6.185/74 (posteriormente alterada pelas Leis n 6.335, de 31 de maio de 1976, e 6.856, de 18 de novembro de 1980), foi o primeiro instrumento legislativo a definir as carreiras tpicas de Estado, incluindo as reas de segurana pblica, diplomacia, tributao, arrecadao e fiscalizao de tributos federais e contribuies previdencirias, Procuradoria da Fazenda Nacional, controle interno e Ministrio Pblico. Estes cargos s poderiam ser preenchidos atravs de concurso pblico, o que asseguraria a estabilidade, estando os deveres, direitos e vantagens definidos na Lei n 1.711/52. O art. 3 da referida Lei n 6.185/74 definia que, para as demais atividades desenvolvidas na administrao pblica, s se admitiriam servidores regidos pela legislao trabalhista com a aplicao das normas disciplinadoras do FGTS. As chamadas carreiras tpicas de Estado deixaram de ser regidas pelo Plano de Classificao de Cargos (PCC), institudo pela Lei n 5.645/70. Essa mesma tendncia apareceu no governo de Fernando Henrique Cardoso, ao definir as carreiras exclusivas de Estado. Cabe ressaltar, ainda, que a interpretao dada ao instituto da ascenso funcional aps a Constituio de 1988, praticamente, impediu a ascenso na carreira, j que a jurisprudncia firmada sobre o assunto consi-

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derou que toda forma de ingresso no servio pblico seria atravs de concurso pblico externo, devendo os servidores concorrer, em iguais condies, com novos postulantes aos cargos pblicos. A Lei n 9.527, de 10.12.97, que alterou o RJU, uma vez mais postergou a elaborao de diretrizes de planos de carreiras, j que definiu o acesso atravs da habilitao em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, obedecidos a ordem de classificao e o prazo de sua validade, mas prescreveu que os demais requisitos para o ingresso e o desenvolvimento do servidor na carreira, mediante promoo, deveriam ser estabelecidos pela lei que fixar as diretrizes do sistema de carreira na Administrao Pblica Federal e seus regulamentos. De acordo com Alberto Felippi Barbosa (2003), existem 32 carreiras no servio pblico federal e 8 cargos com status de carreira, que geram 40 tabelas salariais.

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verno no permitiu a experincia do funcionamento da mquina pblica pautada na bilateralidade das relaes trabalhistas, na continuidade da prestao de servios e na democratizao das relaes de trabalho. A regulamentao da Reforma administrativa instituiu novos elementos nas relaes de trabalho que aumentam a insegurana dos trabalhadores do setor pblico. Dentre estes, cabe registrar os Projetos de Lei que tratam, respectivamente, da demisso de servidores pblicos estveis por excesso de gastos com a folha de salrios e do limite das despesas com pessoal, bem como o Projeto de Lei Complementar que trata da demisso de servidores pblicos estveis por insuficincia de desempenho. Caso os gastos ou da Unio ou dos Estados ou dos Municpios ultrapassem o limite estabelecido no Projeto, as seguintes metas tero que ser atingidas: reduo do excesso, em no mnimo 2/3, nos primeiros 12 meses do exerccio seguinte vigncia da lei e 1/3 restantes nos 12 meses seguintes. Para tanto, devem-se respeitar os seguintes passos: reduzir em 20% as despesas com cargos de confiana; exonerar servidores no estveis; demitir servidores estveis; e reduzir da jornada de trabalho com adequao proporcional dos salrios. Mantendo a incompletude dos direitos trabalhistas, a nova relao de trabalho eliminou a estabilidade, mas no estendeu, aos trabalhadores pblicos, o direito ao FGTS, tendendo a unificar, sob a nomenclatura emprego pblico, os elementos mais restritivos aos trabalhadores presentes na CLT e no RJU. A Reforma aprofunda o desmonte do servio pblico e das reas essenciais para a populao, especialmente, a de baixa renda, como sade, educao e assistncia social que no so consideradas como carreiras exclusivas de Estado. O governo assume a perspectiva de mercado para as polticas sociais. Na ausncia de debate entre governo e trabalhadores para a definio de uma poltica para gesto de pessoal do setor pblico, esta tem se resumido, no cenrio ps-reforma administrativa ao que dispem a Constituio reformada e as novas leis. A ampliao de quadros da administrao direta, autrquica e fundacional deve ser feita considerando os limites de 60% de gastos com pessoal no total de gastos da administrao pblica municipal e estadual, e 50% no caso do poder federal, sendo que os gastos com terceirizao de pessoal, por qualquer via, devem entrar neste cmputo na qualidade de servios de terceiros. Todos os servidores esto condicionados, em sua permanncia em cargos e empregos pblicos, avaliao de desempenho, sendo suscetveis de demisso devido a resultados negativos obtidos nesta avaliao, da mesma maneira que o so em caso de excesso de quadros. A via preferencial de renovao de quadros da administrao pblica o emprego pblico sob contrato celetista e subordinado ao regime geral de previdncia social, salvo quando se trata de carreiras essenciais de Estado, s quais assegurado o regime estatutrio. O concurso pblico, com avaliao atravs de provas e ttulos, obrigatrio para a entrada em complexidade tcnico-administrativa da funo. assegurado, a todos os servidores, o direito de organizao sindical e o de greve em servios pblicos no-essenciais. As tendncias da Reforma brasileira, confrontadas com uma perspectiva de democratizao do Estado, atenderam a um movimento exerccio de qualquer cargo ou emprego pblico, devendo a complexidade do processo seletivo ser proporcional geral de reduo do papel do Estado, privatizando rgos pblicos e eliminando parcelas do patrimnio pblico. Direcionando-se ao mundo do trabalho, a Reforma apresentou as mesmas tendncias que se manifestam nas mu-

3. Consideraes finais
O mtodo de conduo da reforma no incorporou os trabalhadores, pois o Conselho Nacional de Reforma do Estado (CNRE), no incluiu a participao de nenhum representante dos trabalhadores do setor pblico e de nenhum movimento social. interessante notar que o discurso adotado pelo MARE procurou associar a necessidade da Reforma inadivel mudana na mquina administrativa herdada da Era Vargas. Entretanto, as principais medidas de reforma administrativa tiveram o objetivo de retirar do texto constitucional os artigos que instituam mudanas nas relaes de trabalho ainda no regulamentados. Se ainda no haviam sido introduzidas na administrao, como podiam ser, tais mudanas, as responsveis por eventuais problemas no funcionamento da mquina pblica? Na verdade, o go-

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Reforma do Estado e relaes de trabalho, a experincia brasileira nos anos 90

danas em curso no mundo do trabalho: eliminao de postos de trabalho; aumento da insegurana dos trabalhadores; retirada de direitos conquistados e utilizao de instrumentos de precarizao da fora de trabalho, a exemplo das terceirizaes. Nas relaes de trabalho entre trabalhadores, governo e entidades sindicais, a Reforma manteve o mesmo padro unilateral j existente. No promoveu alteraes no que se refere a processos de negociao coletiva, poltica salarial, formas de nomeao para cargos comissionados, plano de carreiras ou quaisquer outros instrumentos que pudessem democratizar as relaes de trabalho. Fica claro, tambm, como a Reforma foi levada a cabo contra as inovaes constitucionais de 1988, que possibilitariam maior democratizao das relaes entre Estado e sociedade, via instituio de mecanismos de controle social. Esse processo enseja, como conseqncias para os trabalhadores do setor pblico, alteraes na sua subjetividade e o surgimento de uma insegurana semelhante quela enfrentada pelos trabalhadores do setor privado. A quebra da estabilidade e a possibilidade de demisses, por exemplo, geram grande insegurana nos trabalhadores. A instaurao de regimes jurdicos diferenciados cria dois tipos de trabalhadores, um sob regime celetista e outro sob regime estatutrio, com salrios diferenciados. A possibilidade de ser colocado em disponibilidade, com reduo salarial, transforma-se em uma preocupao para trabalhadores que dependem do salrio para a sua sobrevivncia; a gesto do servio pblico por organizaes sociais, cujos gestores sero escolhidos pelo prprio governo, diante da quebra da estabilidade do funcionalismo, poder se transformar em inibidor da autonomia dos servidores pblicos no desempenho de suas funes. O processo de deliberao em torno da Reforma, no que tange relao com a sociedade, manteve a relao hierarquizada, pois a Reforma foi realizada sem debate prvio com as organizaes da sociedade civil. O que indica um quase divrcio entre Estado e sociedade, dificultando e/ou impossibilitando o dilogo e confronto de interesses diferenciados. reforma na administrao pblica; 19951998. Braslia. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado. BRASIL. Dirio Oficial da Unio (2000). Medida Provisria n. 2.048/2000, de 21.12.2000. Braslia. BRASIL. Dirio Oficial da Unio (2000). Lei n. 9.962, de 22 de fevereiro de 2000; Disciplina o regime de emprego pblico do pessoal da Administrao federal direta, autrquica e fundacional, e d outras providncias. Braslia. BRASIL. Dirio Oficial da Unio (1990). Lei 1.711/52, de 11.12.1990. Dispe sobre o regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Federais. Braslia. BRASIL. Dirio Oficial da Unio (1990). Lei Orgnica da sade n 8.080/90, de 19.09.1990. Institui o Sistema nico de Sade SUS. Braslia. BRASIL. Dirio Oficial da Unio (1997). Lei 8.069/90, de 13.07.1990. Institui o Estatuto da Criana e do Adolescente ECA. Braslia, 14.07.1990 (alterado pela Lei no 9.455. BRASIL. Dirio Oficial da Unio (1993). Lei 8.742/93, de 07.12.1993. Institui a Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS. Braslia. BRASIL. Dirio Oficial da Unio (1993). Lei n. 8745/93, de 9.12.1993 (alterada pela Medida Provisria 1554-29 de 18.06.98). Disciplina a terceirizao de servios nos rgos da administrao direta, autarquias e fundaes pblicas. Braslia. BRASIL. Dirio Oficial da Unio (1967). Decreto-Lei n. 200/67 (Trata sobre Reforma administrativa da administrao pblica federal). Braslia. BRASIL. Dirio Oficial da Unio (1980). Lei Federal n. 6.185/74, posteriormente alterada pelas Leis n 6.335, de 31 de maio de 1976, e 6.856, de 18 de novembro de 1980 (Trata sobre Reforma administrativa da administrao pblica federal). Acessado em: junho 2003. Disponvel em: www.planejamento.gov.br. BRASIL. Projeto de Lei n. 4.812-c/98. (1999). Estabelece os critrios para a demisso dos servidores pblicos estveis

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