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Cahier de la Recherche

Laudit du versement des subventions aux associations


Ralis par le Groupe Professionnel Collectivits Territoriales
LIFACI est affili The Institute of Internal Auditors

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DANS

LA MME COLLECTION

Slectionner un outil informatique pour les services daudit et de contrle internes : un vritable
projet, Unit de Recherche Informatique (janvier 2013)

Laccs et la conservation des documents relatifs aux missions daudit, Unit de Recherche IFACI
(novembre 2012)

La dlgation de gestion en assurance de personnes : pistes pour un contrle interne efficace, Unit
de Recherche IFACI (juin 2012)

Les variables culturelles du contrle interne, Unit de Recherche IFACI (dcembre 2011)
Des cls pour la mise en uvre et loptimisation du contrle interne, Unit de Recherche IFACI (octobre 2011)

Transposition des normes professionnelles de laudit interne et bonnes pratiques : Edition spciale Administrations dEtat, Groupe Professionnel Administrations de lEtat (septembre 2011) Transposition des normes professionnelles de laudit interne et bonnes pratiques : Edition spciale Collectivits Territoriales, Groupe Professionnel Collectivits territoriales (avril 2011) La fraude : Comment mettre en place un dispositif de lutte contre la fraude ? Unit de Recherche de lIFACI (dcembre 2010) La cration de valeur par le contrle interne, Unit de Recherche de lIFACI (octobre 2010) Prise de Position du Groupe Professionnel Banque pour un urbanisme du contrle interne efficient, Groupe Professionnel Banque (Avril 2010) Laudit de la fraude dans le secteur bancaire et financier, Unit de Recherche de lIFACI (janvier 2010) Cration et gestion dune petite structure daudit interne, Unit de Recherche IFACI (janvier 2009) Une dmarche daudit de plan de continuit dactivit, Unit de Recherche IFACI (juillet 2008) Guide daudit du dveloppement durable : comment auditer la stratgie et les pratiques de dveloppement durable ?, Unit de Recherche IFACI (juin 2008) Contrle interne et qualit : pour un management intgr de la performance, Unit de Recherche IFACI (mai 2008) Evaluer et dvelopper les comptences des collaborateurs, Antenne rgionale Aquitaine IFACI (novembre 2007)

Audit des prestations essentielles externalises par les tablissements de crdit et les entreprises dinvestissement 2me Edition, Groupe Professionnel Banque (janvier 2007) La cartographie des risques, Groupe Professionnel Assurance (juillet 2006) Laudit interne et le management des collectivits territoriales, Unit de Recherche IFACI (mai 2006) Une dmarche de management des connaissances dans une direction daudit interne, Unit de Recherche IFACI (mai 2006) Lauto-valuation du contrle interne, Unit de Recherche IFACI (octobre 2005) Cartographie des Risques, Groupe Professionnel Immobilier Locatif (septembre 2005) tude du processus de management et de cartographie des risques, Groupe Professionnel Industrie et commerce (janvier 2004) Pour un bon audit du dispositif de lutte contre le blanchiment des capitaux, Groupe Professionnel Banque (fvrier 2004) Lefficacit des Comits daudit Les meilleures pratiques, PwC The IIA Research Foundation Traduction IFACI PwC (mai 2002) Gouvernement dentreprise et Conseil dadministration, PwC The IIA Research Foundation Traduction IFACI PwC (mai 2002) valuation de la comptence dans la pratique de laudit interne, Prise de position de lECIIA Traduction IFACI (2001) Management des risques, IIA UK Traduction Unit de Recherche IFACI (2001) Le rle de lauditeur interne dans la prvention de la fraude, Prise de position de lECIIA Traduction IFACI (2000) Pour plus dinformations : www.ifaci.com IFACI Paris fvrier 2013 ISBN : 978-2-915042-45-0 ISSN : 1778-7327 Toute reprsentation ou reproduction, intgrale ou partielle, faite sans le consentement de lauteur, ou de ses ayants droits, ou ayants cause, est illicite (loi du 11 mars 1957, alina 1er de larticle 40). Cette reprsentation ou reproduction, par quelque procd que ce soit, constituerait une contrefaon sanctionne par les articles 425 et suivants du Code Pnal.

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R EMERCIEMENTS

LIFACI tient tout particulirement remercier les membres du Groupe Professionnel Collectivits territoriales qui ont contribu aux diffrentes phases de production de ce cahier de la recherche :

Lucile ALLANO, Auditrice, Inspection Gnrale, Conseil Rgional du Nord-Pas de Calais ; Dominique DALMAS, Directrice de lInspection Gnrale du CNFPT ; Jean-Baptiste GAMAS, Consultant, Prsident du Groupe Professionnel Collectivits territoriales ; Danile LAMARQUE, Prsidente de la Chambre Rgionale des Comptes de Provence-Alpes-Cte dAzur ; Marie-Ange du MESNIL DU BUISSON, Directrice Gnrale de lInspection Gnrale, Ville de Paris ; Sylvie MAURIN, Auditrice, Conseil Gnral de la Seine Saint Denis ; Xavier PEYRONNET, Administrateur Territorial HC, Inspection Gnrale, Conseil Rgional dIle de France ; Herv SADOUL, Inspecteur Gnral, Conseil Gnral du Pas de Calais ; Yannis WENDLING, Directeur de lAudit Interne, Conseil Gnral de la Seine Saint Denis.

Philippe MOCQUARD, Dlgu Gnral, IFACI

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S OMMAIRE
REMERCIEMENTS ........................................................................................................................... 3 INTRODUCTION .............................................................................................................................. 7 BREF RAPPEL DE LA REGLEMENTATION EN VIGUEUR .................................................... 8 PARTIE I : LES CONDITIONS DE LEGALITE DE LA SUBVENTION .................................. 9 1.1.- En droit interne ................................................................................................................... 11 1.2.- En droit communautaire .................................................................................................... 12 PARTIE II : LES DISPOSITIONS VISANT A ASSURER LA TRANSPARENCE DES DECISIONS ET DE LUTILISATION DES FONDS ......................................................... 13 2.1. - Le formalisme des dcisions de subvention .................................................................... 15 2.2. - La publicit des dcisions dattribution de subvention .................................................. 16 2.3. - La production des comptes des associations bnficiaires ............................................ 16 PARTIE III : LES DISPOSITIONS VISANT A EMPECHER LE DETOURNEMENT DE LA PROCEDURE DE SUBVENTION ................................................................................... 19 3.1. - Subvention, march public et dlgation de service public ........................................... 21 3.2. - Associations transparentes et gestion de fait .................................................................. 21 3.3. - La prise illgale dintrts ................................................................................................. 22 PARTIE IV : LAUDIT DU PROCESSUS DATTRIBUTION DE LA SUBVENTION .......... 23 4.1. - Linstruction de la demande de subvention .................................................................... 25 4.1.1. - La constitution du dossier de demande de subvention ........................................ 25 4.1.2. - Linstruction de la demande .................................................................................... 26 4.1.3. - L'analyse de la situation financire de l'association : des points de vigilance particuliers .............................................................................................................................. 27 4.1.4. - La vrification de la licit de laide ventuelle ..................................................... 29 4.2. - La prise de dcision ........................................................................................................... 31 4.2.1. - La fixation du montant de la subvention alloue .................................................. 31 4.2.2. - La vrification de la disponibilit budgtaire ......................................................... 32 4.2.3. - La notification et la contractualisation ................................................................... 33 4.3. - Les aides en nature : des particularits prendre en considration ............................. 35 4.4. - Le renouvellement ou le non renouvellement de la subvention : des risques spcifiques ................................................................................................................ 36 PARTIE V : LAUDIT DE LUTILISATION DE LA SUBVENTION ........................................ 39 5.1. - Le respect par la collectivit de ses obligations et engagements .................................. 41 5.1.1. - La collecte des informations ncessaires au suivi .................................................. 41 5.1.2. - La liquidation et le mandatement des dpenses ................................................... 42 5.1.3. - Le contrle de lutilisation de la subvention par lassociation ............................. 43 5.1.4. - Les comptences ncessaires la matrise des processus dattribution et de suivi des subventions ................................................................................................... 44 5.2. - Le respect par lassociation de ses obligations et engagements .................................... 45 5.3. - La qualit de gestion de lassociation subventionne .................................................... 47 5.3.1. - La situation financire de lassociation ................................................................... 47 5.3.2. - Lorganisation de lassociation ................................................................................. 48 BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................................................. 51

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I NTRODUCTION
Par les subventions quelles accordent, les collectivits territoriales encouragent et soutiennent de multiples initiatives et services dutilit publique dans la plupart de leurs domaines de comptences, et particulirement dans les secteurs de la culture, de la jeunesse et des sports, de linsertion et de laction sociale. Mme si dautres formes de financement se dveloppent (marchs publics, dlgations de service public), les subventions des collectivits territoriales reprsentent une part importante des ressources des associations. Selon les comptes des administrations publiques locales publis par lINSEE, les dpenses de subvention des collectivits territoriales reprsentaient en 2011 un peu plus de 9 milliards deuros. Le bon usage de ces subventions est donc un enjeu important, tant en termes financiers quen termes datteinte des objectifs des politiques publiques locales. Par ailleurs, les relations contractuelles entre les collectivits territoriales et les associations sont encadres par de multiples rgles, et limplication des collectivits au sein mme des associations peut comporter des risques, surtout lorsquelle aboutit rendre lassociation transparente . Or la responsabilit des collectivits territoriales, de leurs lus et de leurs agents peut tre engage lorsquune irrgularit est commise dans le cadre des relations tisses avec des associations. Larticle L 1611-4 du code des collectivits territoriales impose un contrle gnral des organismes, le plus souvent associatifs, ayant reu une subvention. Ce contrle peut intervenir a priori lors de la demande de subvention, mais galement a posteriori, aprs lutilisation des fonds, par la demande de documents ou des contrles sur place. Au sein de chaque collectivit, plusieurs services sont gnralement en charge de linstruction des subventions et du suivi de leur utilisation. Fond sur lanalyse des risques (juridiques, financiers, oprationnels et dimage), ce guide daudit propose des lignes directrices pour orienter les missions susceptibles dtre ralises propos de lattribution et de lutilisation des subventions aux associations. Ces missions daudit portent, en premier lieu, sur les services de la collectivit, afin de vrifier sils font face efficacement leurs obligations et de proposer des amliorations, tant aux tapes dinstruction des dossiers que de suivi des organismes bnficiaires de subventions. Ils peuvent aussi conduire raliser des missions auprs des associations elles-mmes, dans la mesure o les informations transmises ne permettent pas un diagnostic suffisamment prcis sur le respect par lassociation de ses obligations ou engagements, ou sur la qualit de sa gestion. Ce guide permet dauditer les processus relatifs diffrents types de subventions, y compris celles qui consistent mettre disposition des biens ou du personnel. En revanche, il ne prend pas en compte les

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autres modes de relations qui peuvent se nouer entre les collectivits territoriales et les associations, dans le cadre de marchs publics ou de dlgations de service public, ou dans le cadre de procdures dagrment ou de tarification prvues par des textes spcifiques (dfense de lenvironnement, hbergement de personnes ges, sauvegarde de lenfance, activits sportives, etc.). Aprs un bref rappel des textes applicables qui ne saurait en aucun cas se substituer aux ouvrages spcialiss en la matire, le groupe de travail propose une mthode de conduite de laudit en distinguant laudit des processus dattribution (cf. partie 4, p. 23) de celui de lutilisation des subventions (cf. partie 5 p. 39). Cette approche par les risques est illustre par des exemples de : faits gnrateurs ou de dysfonctionnements ventuels, de facteurs de risque (ou dfaillances de contrle interne ventuelles) et des consquences probables de la survenance du risque (impacts) ; questions que lauditeur doit se poser ; de travaux daudit mener.

BREF RAPPEL DE LA RGLEMENTATION EN VIGUEUR


La rglementation applicable aux subventions verses par les collectivits locales aux associations comporte trois sries de dispositions. La premire, qui est la fois dorigine nationale et europenne, dfinit les conditions gnrales de lgalit du versement de la subvention ; les deux autres visent, dune part, assurer la transparence des dcisions et de lutilisation des fonds et, dautre part, empcher les dtournements de la procdure de subvention.

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PARTIE 1 L ES
CONDITIONS DE LGALIT DE LA SUBVENTION

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1.1

E N DROIT

INTERNE

Une collectivit territoriale ne peut accorder une subvention que si lassociation a un objet et une activit prsentant un intrt public local, cest--dire correspondant lintrt collectif de la population de la commune, du dpartement ou de la rgion. La mise en uvre de ce principe fait lobjet de dispositions particulires pour certains types de subvention.

1.1.1- Les subventions caractre politique


Les subventions financires de ce type sont prohibes. Toutefois, les articles L 2121-28, L 3121-24 et L 4132-23 du Code Gnral des Collectivits Territoriales (CGCT) autorisent les communes de plus de 10 000 habitants, les dpartements et les rgions attribuer du personnel et des moyens matriels de fonctionnement, lexclusion de toute subvention en espces, aux groupes politiques constitus en leur sein.

1.1.2- Les subventions aux organisations syndicales


Elles ne sont autorises par le CGCT quau bnfice des structures locales des organisations syndicales reprsentatives qui sont dotes de la personnalit morale et qui remplissent des missions dintrt gnral , et sous rserve quelles ne soient pas attribues pour des motifs politiques (CE, 4-4-2005, commune dArgentan).

1.1.3- Les subventions aux associations sportives professionnelles


Elles sont strictement encadres, dans leur objet et leur montant, par larticle L 113-2 du Code du sport et les textes pris pour son application.

1.1.4- Les subventions aux associations cultuelles


Les collectivits sont tenues au respect du principe de sparation de lEglise et de lEtat et ne peuvent donc subventionner aucune association ayant des activits cultuelles. Mais elles peuvent participer au financement dun bien destin un lieu de culte sil existe un intrt public local (par exemple un orgue : CE, 19-7-2011, commune de Trlaz).

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1.2 E N

DROIT COMMUNAUTAIRE

Certaines subventions peuvent tre soumises la rglementation dite des aides dEtat , dcoulant du paquet Almunia de dcembre 2011 et janvier 20121, qui sapplique toute entreprise recevant un financement public, ds lors quelle exerce une activit conomique dintrt gnral, quel que soit son statut (associatif ou autre), et que le montant des aides publiques reues par le bnficiaire (toutes catgories confondues : fiscales, sociales et quelle que soit leur provenance : Etat, collectivits) dpasse un certain seuil2. Dans une telle hypothse, loctroi de laide par une collectivit publique est soumis des rgles de transparence et de plafonnement qui en conditionnent la validit. Le dtail de ces prescriptions figure dans la circulaire du Premier Ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations : conventions d'objectifs et simplification des dmarches relatives aux procdures d'agrment dont les dispositions demeurent valables, sous rserve de la prise en compte du seuil de minimis voqu ci-dessus.

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Celui-ci sest substitu au paquet Monti-Kroes de novembre 2005 en le prcisant et ladaptant. A compter du 1er mai 2012, ce seuil a t relev de 200 000 500 000 sur une priode de trois ans (Rglement UE 360/2012 du 26 avril 2012).

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PARTIE 2 L ES
DISPOSITIONS VISANT ASSURER LA TRANSPARENCE DES DCISIONS ET DE L UTILISATION DES FONDS

Le premier alina de lart. L 1611-4 du CGCT pose le principe selon lequel Toute association, uvre ou entreprise ayant reu une subvention peut tre soumise au contrle des dlgus de la collectivit qui l'a accorde . Pour assurer leffectivit de ce contrle, et amliorer la transparence vis--vis des citoyens, diffrentes dispositions sont venues prciser le formalisme que doivent revtir les dcisions dattribution de subventions, la publicit quelles doivent recevoir et les obligations de production de comptes auxquelles sont tenus les bnficiaires.

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2.1 L E

FORMALISME DES DCISIONS DE SUBVENTION

Pour tout octroi de subvention, une dlibration de lassemble de la collectivit est ncessaire.

2.1.1- La subvention en espces


La loi n2000-321 du 12 avril 2000 (Art.10) complte par le dcret n 2001-495 du 6 juin 2001 prcise que lautorit administrative qui attribue une subvention suprieure 23 000 doit conclure avec le bnficiaire une convention dfinissant lobjet, le montant et les conditions dutilisation de cette subvention.

2.1.2- La mise disposition de personnel


Larticle 61 de la loi du 26 janvier 2004 portant dispositions statutaires relatives la Fonction Publique territoriale dispose que la mise disposition de fonctionnaires doit tre prvue par une convention passe entre ladministration dorigine et lorganisme daccueil. Cette convention doit notamment prciser les modalits de remboursement, devenu obligatoire depuis 20071, par lorganisme daccueil de la rmunration des fonctionnaires.

2.1.3- La mise disposition de locaux ou de matriels


La rglementation ne prvoit pas de formalisme particulier. Il est toutefois recommand de passer une convention pour que les conditions dutilisation des biens de la collectivit soient clairement tablies, que lassociation dispose dun titre doccupation ou dutilisation de ces biens et que lgalit de traitement des postulants soit assure. En outre, ces subventions en nature doivent figurer dans les comptes de lassociation.

Toutefois, rien ninterdit une collectivit de compenser par loctroi dune subvention du montant correspondant au cot de la rmunration du fonctionnaire mis disposition.

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2.2. L A

PUBLICIT DES DCISIONS D ATTRIBUTION DE SUBVENTION

Les obligations dans ce domaine se sont considrablement renforces au cours des dernires annes. Larticle L 2313-1 du CGCT prvoit que, dans les communes de plus de 3 500 habitants, les documents budgtaires doivent tre assortis de la liste des concours attribus par la commune sous forme de prestations en nature ou de subventions et de la liste des organismes pour lesquels la commune a vers une subvention suprieure 75 000 ou reprsentant plus de 50 % du produit figurant au compte de rsultat de lorganisme. Lart. L 2313-1-1 prcise que les comptes de ces organismes sont communiqus aux lus municipaux qui en font la demande ainsi qu toute personne intresse. Ils doivent, en outre, tre transmis au reprsentant de lEtat et au comptable. Ces dispositions ont t tendues aux dpartements et aux rgions. Larticle 22 de la loi n2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et lengagement ducatif prvoit que : les personnes morales de droit public tiennent disposition du public par voie lectronique, dans des conditions fixes par dcret1 le montant des subventions quelles ont accordes aux associations de droit franais et aux fondations reconnues dutilit publique .

2.3

LA

PRODUCTION DES COMPTES DES ASSOCIATIONS BNFICIAIRES

La liste des documents comptables que doit produire une association en vue dobtenir une subvention puis den justifier lemploi, na cess de sallonger. Cest dabord, larticle L.1611-4 du CGCT qui, dans une rdaction remontant 1996, dispose que tous groupements, associations, uvres ou entreprises prives qui ont reu dans lanne en cours une ou plusieurs subventions sont tenus de fournir lautorit qui a mandat la subvention une copie certifie de leurs budgets et de leurs comptes de lexercice coul ainsi que tous documents faisant connatre les rsultats de leur activit . Cet article est renforc par la loi du 12 avril 2000 prcite qui cre une exigence supplmentaire en spcifiant, au quatrime alina de son article 10, que lorsque la subvention est affecte une dpense dtermine, lorganisme de droit priv bnficiaire doit produire un compte rendu financier qui atteste de la conformit des dpenses effectues lobjet de la subvention. Le compte rendu financier est dpos auprs de lautorit administrative qui a vers la subvention dans les six mois suivant la fin de lexercice pour lequel elle a t attribue .

Dcret n2006-887 du 17 juillet 2006 relatif la publication par voie lectronique des subventions verses aux associations de droit franais et aux fondations reconnues dutilit publique article 1.

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Enfin, larticle 612-4 du code de commerce prcise que toute association ayant reu annuellement des autorits administratives, au sens de larticle 1er de la loi du 12 avril 2000, ou des tablissements publics caractre industriel et commercial, une ou plusieurs subventions dont le montant global dpasse un seuil fix par dcret1, doit tablir des comptes annuels comprenant un bilan, un compte de rsultat et une annexe dont les modalits dtablissement sont fixes par dcret. Ces associations doivent assurer, dans des conditions dtermines par dcret en Conseil dEtat, la publicit de leur compte annuel et du rapport du commissaire aux comptes. Ces mmes associations sont tenues de nommer au moins un commissaire aux comptes et un supplant .

Ce seuil est fix 153 000 par le dcret n2007-644 du 30 avril 2007 fixant le montant des dons reus partir duquel les associations et les fondations sont soumises certaines obligations.

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PARTIE 3 L ES
DISPOSITIONS VISANT EMPCHER LE DTOURNEMENT DE LA PROCDURE DE SUBVENTION

La subvention caractrise la situation dans laquelle la collectivit apporte un concours financier une action initie et mene par une personne publique ou prive, poursuivant des objectifs propres auxquels ladministration, y trouvant intrt, apporte soutien et aide (circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations - annexe I). Le flou de cette dfinition joint la souplesse de la gestion associative ncessite que soient respectes les rgles destines viter que la subvention ne soit utilise en lieu et place de procdures plus formalises et plus contraignantes ou quelle ne permette de saffranchir des rgles de la comptabilit publique.

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3.1 S UBVENTION ,

MARCH PUBLIC ET DLGATION DE SERVICE PUBLIC

Ce sont trois notions proches mais obissant des rgimes juridiques trs diffrents. Autant le rgime de la subvention est souple, autant la passation des marchs publics ou des contrats de dlgation de service public est rgie par un formalisme important dont le non-respect conduit un contentieux abondant. La requalification dune subvention en march public ou en dlgation de service public peut donc tre trs lourde de consquences, pour la collectivit comme pour les lus et lassociation elle-mme. Elle entrane notamment le constat dune violation des rgles de la concurrence susceptible de dboucher sur une mise en cause pour dlit de favoritisme ainsi que sur une requalification fiscale des sommes verses. Il est donc essentiel de vrifier que le rgime de la subvention est employ bon escient, pour les seuls cas o il est justifi compte tenu de lobjectif poursuivi par la collectivit et de la nature de ses relations avec lassociation. La circulaire prcite du 18 janvier 2010 donne les lments ncessaires pour procder cette vrification en prcisant les critres de distinction entre les trois procdures. Lun des critres essentiels est que, dans la subvention, cest lassociation qui a linitiative du projet et non la collectivit locale (cest linverse pour un march ou une dlgation de service public).

3.2 A SSOCIATIONS

TRANSPARENTES ET GESTION DE FAIT

Lorsque ladministration contrle compltement lorganisation et le fonctionnement de lassociation dont elle assure, au moyen de subventions, lessentiel des ressources, on se trouve en prsence dune association dite transparente, c'est--dire dune association qui ne dispose daucune autonomie relle et se borne excuter des dcisions prises, en fait, par la collectivit, en utilisant les moyens, notamment financiers, mis sa disposition par celle-ci. Lensemble des actes passs par lassociation sous un rgime de droit priv peut alors tre requalifi sous un rgime de droit public et les dirigeants de lassociation constitus gestionnaires de fait de deniers publics. Les consquences dune telle requalification sont multiples : assujettissement rtroactif de lassociation au code des marchs publics et au droit de la fonction publique pour tout ou partie de ses salaris, reversement des fonds indment soustraits la comptabilit publique, ventuellement amende inflige au comptable de fait.

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3.3 L A

PRISE ILLGALE D INTRTS

Larticle 2131-11 CGCT dispose que sont illgales les dlibrations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil municipal intresss laffaire et larticle L 432-12 du code pnal incrimine le fait, par une personne dpositaire de l'autorit publique ou charge d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat lectif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intrt quelconque dans une entreprise ou dans une opration dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende . Les relations avec les associations exposent particulirement llu, mais galement le fonctionnaire, qui intervient dans le processus doctroi dune subvention une association dans laquelle il exerce galement des responsabilits. Les consquences potentielles dune telle situation sont doubles : annulation des actes concerns, dune part, condamnation pnale des auteurs de ces actes, dautre part. Lvolution rcente de la jurisprudence montre un accroissement trs net de la rigueur des juridictions rpressives dans ce domaine. Elles tendent de plus en plus considrer la prise illgale dintrt comme une infraction objective, constitue indpendamment dune volont dmontre de recherche dun intrt personnel et du bnfice effectif que lauteur a pu en retirer.

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PARTIE 4 L AUDIT
DU PROCESSUS D ATTRIBUTION DE LA SUBVENTION

Laudit du processus dattribution de la subvention

Linstruction de la demande de subvention

La prise de dcision

Les risques spcifiques : Le renouvellement ou le non renouvellement de la subvention Les aides en nature

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4.1 L INSTRUCTION DE LA

DEMANDE DE SUBVENTION

4.1.1- La constitution du dossier de demande de subvention


Les risques identifis
Le fait gnrateur Le dossier instruire est incomplet et lensemble des informations ncessaires linstruction ne sont pas disponibles. Les facteurs de risque - Labsence de listes tenues jour des pices runir. - La non pertinence de la liste des pices collecter, dont celles permettant dapprcier la capacit faire de lassociation et son ligibilit la subvention. - Labsence de vrification systmatique de la prsence des pices avant le dbut de linstruction. - La non organisation de la collecte des pices manquantes et de son suivi. - Labsence de communication formelle aux associations des rgles observer et des risques encourus en cas de fausses dclarations. - Labsence de points de contrle de la fiabilit de ces informations. Les impacts de la survenance du risque Impacts financiers dune sousvaluation ou dune survaluation de la subvention voire lattribution dune aide indue. Impacts juridiques dune aide accorde sans motif recevable (objet de lassociation ou du projet, cumul des aides publiques au-del des seuils admis, etc.).

Les informations communiques par l'association sont fausses ou errones.

Inculpation de lassociation pour faux en criture. Mauvaise allocation des ressources car ne rpondant pas aux objectifs de la collectivit. Engagement de la responsabilit de la collectivit et/ou des lus pour soutien abusif, prise illgale dintrt, etc.

Exemples de travaux daudit mener Tester, sur un chantillon de dossiers, lexhaustivit des informations requises et sassurer quelles taient disponibles linstruction. Tester lexistence dune procdure et son application de manire exhaustive.

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Exemples de questions se poser Existe-t-il une liste des pices demander ? La liste des pices fournir est-elle conforme la rglementation en vigueur ? Est-elle pertinente au regard des objectifs viss par la collectivit ? Les pices prvues par le rglement dattribution des subventions ou le cadre lgal et rglementaire figurent-elles dans le dossier dinstruction ? Les pices manquantes ou non conformes sont-elles identifies et rclames par le service instructeur ? Un contrle de cohrence des informations est-il effectu (cohrence avec les informations reues les annes prcdentes, entre les diffrents documents transmis, avec les donnes transmises par des structures similaires, etc.) ?

4.1.2- Linstruction de la demande


Les risques identifis
Le fait gnrateur Les dossiers de demande de subvention ne sont pas tous instruits. Les facteurs de risque - Le non enregistrement des dossiers dposs. - Labsence doutils de suivi du processus dinstruction. Les impacts de la survenance du risque Impact financier pour lassociation en cas de retard ou de non versement de laide. Prjudice dimage pour la collectivit. Les dlais dinstruction ne sont pas cohrents avec les objectifs affichs par la collectivit. - Labsence de suivi des dlais dinstruction. - Une organisation inadquate de linstruction. - Des points de contrle non pertinents ou trop lourds mettre en uvre pour chaque dossier. - Le non talement des dates de dpt de demandes gnrant des pics de charge pour les services instructeurs. Fonctionnement en mode dgrad des services en charge de linstruction et une carence des contrles effectus. Impact financier pour lassociation en cas de retard de versement de laide. Prjudice dimage pour la collectivit.

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Le fait gnrateur Certaines pices du dossier ne sont pas prises en compte au cours de linstruction.

Les facteurs de risque - La non matrise de la conservation et du classement des dossiers. - Linsuffisance du contrle hirarchique (premier niveau) ou de contrle de second niveau (par exemple : contrle de gestion).

Les impacts de la survenance du risque Versement indu ou inappropri. Absence de versements sans que cela soit justifi.

4.1.3- L'analyse de la situation financire de l'association : des points de vigilance particuliers


Les risques identifis
Le fait gnrateur Les pices comptables et budgtaires prsentes dans le dossier ne contiennent pas les informations ncessaires lanalyse financire. Les facteurs de risque - Lagrgation excessive des donnes impossibles analyser. - Labsence ou la non disponibilit de certaines donnes ou pices (exemple : comptes annuels certifis, etc.) - Labsence dun plan de financement du projet. Les impacts de la survenance du risque Analyse insuffisante des besoins de financement de la structure, de sa solidit financire et de sa prennit pour une vritable aide la dcision des instances dlibrantes de la collectivit.

Les points de contrle de la - La non formalisation des gestion et de la situation points de contrle pour financire de la structure ne sont chaque document requis. pas explicits ou ne sont pas mis - La non pertinence des points en uvre. de contrle au regard des spcificits des structures ou des projets (nature, importance). - Linadquation des comptences des agents chargs de linstruction - Labsence de contrle de second niveau. - Labsence de contrle de la situation fiscale et sociale lors de linstruction.

Versement dune aide indue pouvant tre qualifi de soutien abusif. Incapacit de lassociation raliser le projet / assurer lactivit en dpit de la subvention accorde. Sollicitation de la collectivit en cas de redressement fiscal de lassociation. La collectivit peut tre amene soutenir une association qui ne satisferait pas ses obligations fiscales (associations ayant des activits rmunratrices).

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Le fait gnrateur Les lments transmis ne permettent pas dvaluer le cot du projet et les modalits de financement, de laction pour laquelle une demande de subvention est dpose.

Les facteurs de risque - Labsence de plan de financement du projet, incluant les subventions accordes par dautres organismes. - La carence des lments budgtaires transmis. - Limpossibilit disoler au sein du budget ou des lments comptables transmis, les cots imputer aux activits financer. - Les subventions accordes par d'autres organismes ne sont pas connues des services instructeurs.

Les impacts de la survenance du risque Sur-financement du projet ou attribution dune subvention un projet dont le financement nest pas assur.

Selon lanalyse financire faite - La non ralisation de lanalyse Sur-financement ou soutien par la collectivit, l'association du fonds de roulement et du abusif de la structure. dispose de rserves suffisantes et besoin en fonds de roulement. na pas besoin de financements. - La faiblesse de lanalyse des postes de trsorerie et du haut de bilan (fonds propres). Lassociation ne dispose pas dun programme dactivits et dun budget approuvs par ses instances de gouvernance conformment ses statuts. - La non inscription de ces projets au budget de la structure. La non ralisation du projet pour lequel la collectivit est sollicite, y compris en cas doctroi de la subvention.

Exemples de travaux daudit mener R-excuter, par sondage, lanalyse de dossiers : besoin en fond de roulement, fonds propres, endettement ventuel, volutions des charges et dpenses, diversification des ressources / dpendance lgard de la collectivit, niveau et volution des crances et des dettes, politique de rmunration, situation fiscale et sociale, etc.

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Exemples de questions se poser Existe-t-il une liste des pices et informations comptables / budgtaires collecter ? Ces pices et informations sont-elles prsentes dans chaque dossier ? Les points de contrle sont-ils formaliss ? La ralisation de ces points de contrle est-elle trace et est-elle homogne entre les diffrents instructeurs ? Un contrle de second niveau est-il mis en place ? Un plan de formation des instructeurs en analyse de gestion et comptable (structures de droit priv et publiques) est-il mis en uvre ?

4.1.4- La vrification de la licit de laide ventuelle


Les risques identifis
Le fait gnrateur L'activit subventionne est illgale ou illicite. Les facteurs de risque Les impacts de la survenance du risque

- Labsence de connaissance des Engagement de la responsabilit activits relles de la structure. de la collectivit et des lus, notamment pour complicit dactivit illgale. - Labsence de formalisation et de partage des critres permettant de dterminer l'intrt public local. - La non matrise des critres permettant de dterminer l'intrt public local par les agents instructeurs. - Un projet dont la collectivit est linitiative. - Des attentes de la collectivit non formalises ou imprcises. - La subvention porte sur une prestation dont la collectivit est lunique destinataire. - La non matrise par les agents instructeurs du cadre lgal et rglementaire. - La non sparation des tches entre les agents instructeurs et les agents de lassociation en charge du portage des projets. Les aides accordes peuvent tre remises en cause par une juridiction.

La subvention ne rpond pas aux critres de l'intrt public local.

Le non-respect des obligations en matire de march public ou de dlgation de service public.

Faute de mise en concurrence / appel projets, la collectivit peut dpenser plus que ncessaire. Recours contentieux dont il peut rsulter une requalification des sommes verses avec des consquences multiples : requalification de laide en march public et assujettissement rtroactif au code des marchs publics, redressement fiscal, condamnation de la collectivit pour favoritisme

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Le fait gnrateur La demande de subvention porte sur des activits situes hors du champ qui permet lattribution de subventions (activits politiques, etc.).

Les facteurs de risque - Le non respect et labsence de vrification du respect de la rglementation en vigueur.

Les impacts de la survenance du risque Versement dune aide indue. Annulation de la subvention accorde en cas de recours. Exercice dactivits commerciales par lassociation, en dehors du cadre autoris.

La non-conformit aux rgles europennes (dispositions du paquet Almunia ).

- La mconnaissance des critres dapplication de la rglementation europenne des aides dEtat . - Le dpt dun dossier concernant un projet qui ne figure pas dans le champ des exceptions prvues par le paquet Almunia . - Le non respect de la rgle de minimis. - Le dpassement du montant du plafond des aides publiques. - Des reprsentants de la collectivit sont membres des organes dirigeants ou de contrle de lassociation. - La confusion entre des activits de l'administration et des missions poursuivies par l'association.

Versement dune aide indue.

L'association ne dispose pas d'autonomie dans sa gestion et dans la conduite de ses oprations par rapport la collectivit.

Lassociation pourrait tre qualifie de transparente et la relation de gestion de fait. Lensemble des actes passs par lassociation sous un rgime de droit priv peuvent tre requalifis sous un rgime de droit public et les dirigeants de lassociation constitus gestionnaires de fait de deniers publics. Les sanctions sont de deux ordres : remboursement des dpenses irrgulires et amendes.

Exemples de travaux daudit mener Construire un chantillon de dossiers pour vrification de la conformit par rapport la rglementation applicable.

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Exemples de questions se poser Existe-t-il un plan de formation des agents instructeurs concernant le cadre juridique appliquer ? Cette formation est-elle mise jour rgulirement ? Y-a-t-il eu des recours, des contentieux ayant conduit lannulation de subventions verses ou leur requalification ? Existe-t-il un rfrentiel d'analyse des subventions avec des points d'alerte sur chacun des facteurs de risque ci-dessus ? La subvention est-elle soumise aux rgles europennes de la concurrence (activit conomique dintrt gnral et aide publique suprieure 500 000 sur une priode de trois ans) et, si oui, les respecte-elle ? Les services instructeurs vrifient-ils la composition des instances de gouvernance de lassociation, le respect de ses statuts et du rglement intrieur ventuel de ses instances ? La prsence des lus de la collectivit au sein des organes dirigeants est-elle majoritaire ? Les principaux dirigeants de lassociation sont-ils des reprsentants de la collectivit ? Lassociation a-t-elle une activit dtermine indpendamment de la collectivit et du soutien financier de celle-ci ? Lassociation a-t-elle un volume dactivit significatif en dehors de celui faisant lobjet de la subvention ?

4.2 L A

PRISE DE DCISION

4.2.1- La fixation du montant de la subvention alloue


Les risques identifis
Le fait gnrateur La subvention excde les cots occasionns par les activits, le projet subventionn ou les cots induits par les obligations de service public mises la charge de l'association. Les facteurs de risque - Absence de formalisation prcise des modalits de calcul du montant demand par l'association. - Quote-part mise la charge de la collectivit non calcule par les instructeurs. - Linadquation des comptences des agents pour assurer le calcul du cot de lactivit subventionne. Les impacts de la survenance du risque La collectivit est sur-mobilise et finance des activits qui ne font pas lobjet de la demande de soutien financier.

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L A U D I T D U V E R S E M E N T D E S S U B V E N T I O N S A U X A S S O C I AT I O N S

Exemples de travaux daudit mener Mener des revues de dossiers et recalculer le cot des projets / activits subventionnes.

Exemples de questions se poser Les agents disposent-ils des informations et des comptences ncessaires la dtermination du cot de lactivit ? Des contrles de cohrence de ce cot sont-ils effectus ?

4.2.2- La vrification de la disponibilit budgtaire


Les risques identifis
Le fait gnrateur La collectivit ne dispose pas de crdits disponibles suffisants. Les facteurs de risque - Labsence doutils de suivi des montants cumuls des engagements soumis la dcision des lus lissue du processus dinstruction. - La non saisie des engagements budgtaires ds que la dcision est prise par les lus. - Les instructeurs ne peuvent pas consulter le logiciel de suivi de lexcution budgtaire. - La non vrification de la disponibilit des crdits avant toute proposition de dcision adresse aux lus. Les impacts de la survenance du risque Mobilisation dautres lignes de crdit. Incapacit de la collectivit tenir ses engagements.

Exemples de travaux daudit mener Vrifier la traabilit des remontes dinformations, leur exhaustivit et leur fiabilit en collectant les pices justificatives. Sassurer de la prise en compte de chaque aide accorde et mandate dans les documents de suivi et de reporting.

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Exemples de questions se poser Les engagements budgtaires sont-ils saisis immdiatement aprs la dcision des lus ? Un tableau consolid et rcapitulatif des engagements proposs aux lus est-il tenu jour tout au long du processus dinstruction ? Est-il rapproch du budget ? Des indications de cadrage budgtaire sont-elles adresses aux instructeurs ?

4.2.3- La notification et la contractualisation


Les risques identifis
Le fait gnrateur Les facteurs de risque Les impacts de la survenance du risque

Un lu, administrateur de - La composition de l'instance Condamnation pnale de llu l'association ou ayant un intrt dlibrative (commission pour prise illgale d'intrts. personnel dans l'association, permanente) et les dlgations participe au processus de signature. d'attribution ou la dlibration. - La composition des commissions consultes sur le dossier. - La liste des personnes consultes ou ayant eu accs au dossier. La convention nest pas signe - Labsence de normalisation et pour les subventions suprieures de contrle de la cration des au seuil en vigueur. codes tiers dans les logiciels de suivi comptable et budgtaire. - La saisie de subventions accordes une mme association en utilisant des codes tiers diffrents. - Labsence de suivi des sommes attribues une mme structure. - La non exhaustivit de ltat annexe au compte administratif. - Labsence de formalisation des modalits de suivi de lutilisation des fonds pour des subventions dun montant significatif. Sur-mobilisation de la collectivit. Plusieurs subventions accordes au mme projet au-del des seuils plafonds ligibles.

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Le fait gnrateur Le report de la signature de conventions aprs lattribution ou le versement de la subvention.

Les facteurs de risque - Labsence de clarification et darticulation des rles des diffrents acteurs (service juridique, service instructeur, service en charge du budget, service en charge des instances dlibratives, etc.). - Labsence ou la non fiabilit des outils de suivi du processus. - Labsence de conventions types. - Labsence de contrle de second niveau sur les conventions mises la signature et signes.

Les impacts de la survenance du risque Non signature de la convention ou des accords sur les dispositions intgrer dans la convention.

Les conventions ne sont pas conformes aux dispositions rglementaires.

Contentieux. Fiabilit des dispositions de suivi de lutilisation des crdits allous.

Exemples de travaux daudit mener Vrifier les PV./ dlibrations pour les associations ayant des lus dans leur conseil dadministration. Rapprocher les dates dattribution, de versement, de signature des conventions. Comparer la convention-type utilise avec la convention-type annexe la circulaire du Premier ministre du 20 janvier 2010 ; demander des justifications sur les carts ventuels.

Exemples de questions se poser Les lus sont-ils rgulirement informs des dispositions observer et des risques encourus ? Existe-t-il des procdures permettant aux lus de ne pas prendre part au vote et de le faire figurer dans le PV / la dlibration ? Une demande est-elle adresse rgulirement aux lus pour connatre leurs diffrents engagements au sein des associations prsentes sur le territoire ? La collectivit a-t-elle sign une convention avec l'association lorsque le montant des subventions cumul est suprieur au seuil en vigueur ?

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4.3 L ES

AIDES EN NATURE

DES PARTICULARITS PRENDRE EN CONSIDRATION

Les risques identifis


Le fait gnrateur Il ny a pas de conventions pour la mise disposition du personnel ni pour la mise disposition des locaux et dautres moyens matriels. Les facteurs de risque Les impacts de la survenance du risque

- Labsence de conventions Litiges sur les obligations types. respectives de la collectivit et - Labsence de rubriques ad hoc de lassociation bnficiaire. dans les conventions standard. Mise en examen des lus et des fonctionnaires pour rmunration demplois fictifs. - Labsence de valorisation financire ou de mention dans les comptes de lassociation, conformment aux prescriptions du plan comptable gnral. - Labsence dindications en annexe des tats budgtaires de la collectivit. - Linsuffisante description des obligations de loccupant en conformit avec le bail qua souscrit la collectivit, le cas chant. - Labsence totale ou partielle dactualisation et de rgularisation des charges refactures loccupant. - Labsence de vrification des assurances souscrites par loccupant. - La ralisation de travaux thoriquement dus par loccupant et sans contrepartie. Atteinte au principe de publicit et de contrle de lutilisation des fonds publics pouvant entraner un impact juridique.

Les aides accordes ne sont ni recenses ni valorises.

En cas de mise disposition de locaux, les obligations de loccupant ne sont pas respectes.

Impossibilit de mobiliser lassurance en cas de sinistres. Mise en jeu de la responsabilit du chef dtablissement et du titulaire du bail principal (donc celle de la collectivit et de ses agents). Dpenses indues. Incapacit de respecter les clauses du bail principal et de conserver la connaissance de ltat de son patrimoine.

Exemples de travaux daudit mener Analyser le processus de rgularisation, dactualisation et de comptabilisation des charges locatives.

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Exemples de questions se poser Les tats annexes au compte administratif sont-ils fiables et exhaustifs ? Les conventions de mise disposition sont-elles formalises et signes de manire systmatique ? Existe-t-il des conventions types ? Existe-t-il une coordination entre les diffrentes parties prenantes (service oprationnel, service en charge des btiments, service juridique, service en charge des assurances, service RH, etc.) ? Comment les subventions en nature sont-elles ractualises et rgularises ? Comment lassociation valorise-t-elle ces avantages en nature ? Les travaux raliss pour le compte de lassociation peuvent-ils tre valoriss en sappuyant sur des lments de comptabilit analytique ou de donnes de gestion ?

4.4 L E

RENOUV ELLEMENT OU LE NO N RENOUVELLEM ENT DE LA SUBVENTI ON

DES

RISQUES SPCIFIQUES

Les risques identifis


Le fait gnrateur Le non renouvellement de la subvention, ou la diminution de laide accorde par la collectivit une association dont la situation financire est fragile ou insuffisante pour assurer la poursuite de ses activits. Les facteurs de risque Les impacts de la survenance du risque

- Linstruction trop tardive des Risque dimage. demandes de renouvellement. - La carence des outils Interruption dune prestation danalyse de la situation rendue la population. financire de lassociation. - La trop grande dpendance de lassociation laide apporte par la collectivit. - Les procdures concernant le renouvellement sont imprcises. - La non ralisation des contrles prvus par les procdures. Dpenses supplmentaires ou jamais remises en cause.

Labsence dactualisation des conventions lors du renouvellement de la subvention.

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Le fait gnrateur Labsence de vrification du respect des dispositions des conventions et de la bonne utilisation des aides prcdemment alloues.

Les facteurs de risque - Labsence de transmission la collectivit du compte rendu dutilisation de la subvention tel que prvu lArticle 10 de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. - Labsence de respect du format de compte rendu tel quil est propos par lArrt du 11 octobre 2006. - Labsence de contrle de la bonne utilisation des aides prcdemment alloues. - Labsence de respect des obligations inscrites dans les conventions.

Les impacts de la survenance du risque Continuer de mobiliser le budget de la collectivit pour des dpenses qui ne sont plus ligibles ou qui ne correspondent plus aux orientations de la collectivit.

Exemples de travaux daudit mener Faire lexamen dun chantillon de dossiers dassociations subventionnes depuis plusieurs annes.

Exemples de questions se poser Un calendrier des renouvellements et chances des conventions est-il tenu jour ? Un bilan du respect des conventions et des engagements est-il ralis avant le renouvellement ? Une vrification de lutilisation des aides prcdemment attribues est-elle conduite ? Un bilan des contrles effectus est-il formalis ? Est-il utilis dans le cadre de linstruction des demandes de renouvellement ?

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PARTIE 5 L AUDIT DE L UTILISATION


DE LA SUBVENTION

Laudit de lutilisation de la subvention


Le respect par la collectivit de ses obligations et engagements.

Le respect par lassociation de ses obligations et engagements.

La qualit de gestion de lassociation subventionne.

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5.1. L E

RESPECT PAR LA COLLECTIVIT DE SES OBLIGATIONS ET ENGAGEMENTS

5.1.1- La collecte des informations ncessaires au suivi


Les risques identifis
Le fait gnrateur La liste des subventions attribues par organisme nest pas disponible ou mise jour. Les facteurs de risque - Labsence de consolidation des aides verses par les diffrents services instructeurs de la collectivit. - Labsence de normalisation des codes tiers utiliss. - Labsence de liste des pices transmettre dans le rglement des aides, les conventions, les notifications pour justifier de lutilisation des subventions. - Labsence de calendriers de relance des organismes subventionns et de procdures formalises indiquant qui vrifie la transmission des pices, qui effectue la relance et qui exploite ces donnes. Les impacts de la survenance du risque Difficult pour la collectivit de procder des arbitrages budgtaires et risque juridique (recours ventuels).

Les pices comptables ou de gestion prvues par le CGCT ne sont pas collectes.

Utilisation de la subvention dautres fins que celles prvues initialement.

Exemples de travaux daudit mener Vrifier lexistence doutils de suivi et de consolidation, leur niveau dutilisation, la pertinence et ladquation des indicateurs de suivi. Contrler la fiabilit et lexhaustivit de lenregistrement dans ces outils de suivi partir dun chantillon de dossiers.

Exemples de questions se poser Existe-t-il une procdure de vrification des listes et de lexhaustivit des pices communiques ? Existe-t-il une procdure de relance ?

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5.1.2- La liquidation et le mandatement des dpenses


Les risques identifis
Le fait gnrateur Mandatement tardif ou non effectu de la subvention par la collectivit. Les facteurs de risque - Labsence de calendriers dinstruction. - Labsence de calendriers dexcution des dcisions prises par la collectivit. - Le dfaut de la comptabilit dengagement. - Les concours en nature ne sont pas pris en compte dans la convention avec l'association. - La non valorisation des avantages en nature accords et leur non inscription en annexe du compte administratif. - La non valorisation ou labsence de citation des concours en nature reus par lassociation. Les impacts de la survenance du risque Cessation de paiement ou dactivits de lassociation. Engagement de la responsabilit de la collectivit si la dlibration a t vote.

Les concours en nature ne sont pas comptabiliss.

La collectivit ne matrise pas ses engagements. Les lus nont pas la visibilit suffisante sur les engagements de la collectivit.

Exemples de travaux daudit mener Investiguer, sur un chantillon de subventions accordes, pour identifier les subventions en nature et contrler leur bonne inscription dans les conventions et en annexe du compte administratif. Comparer les dates convenues de versement des subventions avec les dates effectives du mandatement.

Exemples de questions se poser Existe-t-il des procdures pour les liquidations et les mandatements ? Existe-t-il des calendriers de traitement des dossiers depuis le dpt jusquau mandatement ? Lchancier de paiement de la subvention est-il tabli ? Son application est-elle suivie ? Les annexes au compte administratif et leur exhaustivit sont-elles fiables ? Les conventions signes prennent-elles en compte les concours en nature ?

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5.1.3- Le contrle de lutilisation de la subvention par lassociation


Les risques identifis
Le fait gnrateur Labsence ou linsuffisance des contrles. Les facteurs de risque - La non exploitation des documents de gestion et de la comptabilit analytique pour justifier lutilisation des aides. - La non exploitation des tats de comptabilit gnrale pour apprcier le besoin de financement de la structure. - Labsence de visites sur site. Les impacts de la survenance du risque Les aides peuvent tre utilises des fins non prvues et non autorises. Les aides peuvent tre reconduites dans le temps sans vritables justifications.

Exemples de travaux daudit mener Vrifier lexistence, lexhaustivit, la pertinence dune liste de contrles normaliss mener sur les tats financiers. Faire la liste des visites sur place ralises et consulter les comptes rendus.

Exemples de questions se poser Le recueil des pices et leur conservation sont-ils efficaces ? Existe-t-il une liste des pices collectes et un suivi normalis et partag de leur exploitation ? Existe-t-il un plan de contrle annuel ? Existe-t-il un plan de formation des agents en charge du traitement ? Les contrles effectus sur place et/ou sur pices sont-ils tracs ?

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5.1.4- Les comptences ncessaires la matrise des processus dattribution et de suivi des subventions
Les risques identifis
Le fait gnrateur Les agents en charge du suivi des subventions ne disposent pas des comptences ncessaires. Les facteurs de risque - Labsence de plans de formation en analyse de gestion ou en comptabilit gnrale. - Labsence de veille sur le cadre rglementaire. - Le profil des personnes recrutes. - Labsence de rfrentiel de contrle. Les impacts de la survenance du risque Les analyses ne sont pas pertinentes. Les contrles ne sont pas effectus. Les agents ne se sentent pas lgitimes dans leurs changes avec les associations sur certaines problmatiques, notamment financires.

Exemples de travaux daudit mener Interviewer des agents et valuer leur cursus initial et les formations professionnelles reues.

Exemples de questions se poser Quelles sont les comptences ncessaires pour lattribution, la liquidation et le suivi de la subvention? Quelles sont les comptences et formations des personnes en charge des contrles ? Est-il cohrent avec les comptences mobiliser ? Existe-t-il un plan de formation ? Est-il adapt ? Un rfrentiel de contrle est-il formalis ? Quelles sont les modalits de la supervision ?

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5.2 L E

RESPECT PAR L ASSOCIATION DE SES OBLIGATIONS ET ENGAGEMENTS

La prise en compte de cet objectif daudit ncessite des contacts avec des associations subventionnes et des vrifications sur place prvoir dans les conventions.

Les risques identifis


Le fait gnrateur Labsence de ralisation des projets ou des activits qui ont justifi lattribution des aides. Les facteurs de risque - Labsence de contrle de lutilisation des fonds. - Linsuffisante analyse de la structure lors de linstruction de la demande. - Le non diagnostic de lincapacit oprationnelle de la structure porter son projet.

Les impacts de la survenance du risque Dtrioration de la qualit du service public. Impact financier des subventions indues non rcupres.

Lorganisme utilise tout ou partie - Labsence de rfrentiels de des sommes reues dautres contrle de lutilisation des fins. subventions. - Labsence de collecte et de vrification des pices justificatives. - Labsence de points de suivi ventuels en cas de projet denvergure. Le non-respect des dispositions - Labsence de conventions convenues lors du versement de signes prcisant les modalits laide (localisation diffrente, des actions subventionnes et nombre demplois, conditions de les critres dvaluation. gratuit ou de tarification - Objectifs initiaux trop ventuelles, etc.). ambitieux (frquentation, couverture des frais de fonctionnement en cas de projets dinvestissement, etc.). - Ltude insuffisante de la viabilit en amont du projet financ.

Subvention indue. Non ralisation de tout ou partie du projet subventionn avec le risque de reconduction des subventions et de non remboursement des aides dj verses.

Ralisation partielle du projet. Dpenses partiellement injustifies. Sur-mobilisation des ressources de la collectivit.

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Le fait gnrateur En cas de co-activit dans un des btiments de la collectivit, lassociation ne respecte pas les rgles dhygine et de scurit.

Les facteurs de risque - La non dfinition des rgles. - Labsence de contrle de leur application.

Les impacts de la survenance du risque Mise en cause de la collectivit pour dfaut de contrle en cas daccidents. Selon le code du travail, la responsabilit de la totalit de la chane hirarchique peut tre engage. Compromission de la ralisation des projets subventionns suite la survenance dun accident grave.

Les exemples de travaux daudit mener Pour des subventions importantes/ des projets stratgiques, contrler point par point, sur place et sur pices, le respect des conventions signes (par exemple des surfaces mises disposition, protocoles de scurit en cas de co-activit, etc.).

Les exemples de questions se poser Des tudes pralables sur la faisabilit du projet ont-elles t ralises ? La procdure et les travaux dinstruction sur la capacit faire de la structure sont-ils tablis ? Des procdures de contrle de lutilisation de la subvention existent-elles ? Sont-elles appliques ?

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5.3 L A

QUALIT DE GESTION DE L ASSOCIATION SUBVENTIONNE

5.3.1- La situation financire de lassociation


Les risques identifis
Le fait gnrateur L'association rencontre des difficults financires et ne peut faire face ses engagements, voire cesse son activit. Les facteurs de risque - La non couverture par lassociation de son besoin en fonds de roulement et le recours au crdit court terme de manire frquente. - L'association est financirement dpendante de la collectivit et vis--vis de l'ensemble des financeurs publics. - Le rsultat d'exploitation est ngatif. - Absence doprateurs susceptibles de reprendre les services de lassociation. Les impacts de la survenance du risque Sollicitation supplmentaire de la collectivit (subvention exceptionnelle, augmentation de la subvention annuelle, etc.). Mise en cause de la collectivit pour soutien abusif. Dtrioration de la qualit voire cessation du service rendu par l'association. Licenciement partiel ou total du personnel de lassociation.

Exemples de travaux daudit mener Calculer pour un chantillon dassociations le taux de couverture du besoin en fond de roulement. Investiguer sur les situations de cessation de paiement rencontres, lexistence dune analyse des causes, dun plan daction et dun suivi formaliss.

Exemples de questions se poser Les tats de gestion et des lments de comptabilit gnrale transmis par lassociation sontils analyss ? Sont-ils suivis ? Les alertes ventuelles figurant dans les rapports des commissaires aux comptes sont-elles repres et analyses ?

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5.3.2- Lorganisation de lassociation


Les risques identifis
Le fait gnrateur Les statuts et le rglement intrieur de lassociation ne sont pas respects par les instances de gouvernance. La signature de la convention par une personne non habilite. Les facteurs de risque - Labsence de runion des instances. - La non approbation par les instances du budget / programme annuel. - La non-atteinte des quorums. Les impacts de la survenance du risque Absence de matrise des engagements financiers. Non ralisation des oprations inscrites au budget. Convention non reconnue par la collectivit : absence de paiement ou remboursement des sommes payes. Annulation de la convention en cas de recours. Risques sociaux. Risques de fraude interne. La gestion de fait ou la transparence de lassociation sont constates. - La prsence dlus de la collectivit dans les instances de lassociation. - Labsence dinstances excutives propres la structure aide. - La dpendance financire de lassociation vis--vis de la collectivit. La collectivit peut tre condamne combler le passif d'une association transparente en cessation de paiement ou tre soumise redressement fiscal. La collectivit peut tre condamnes pour gestion de fait. La collectivit doit assumer la responsabilit de l'inexcution d'un contrat pass par l'association.

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Le fait gnrateur Lassociation ne respecte pas le cadre rglementaire et lgislatif et est condamne. (exemples : non-respect des rgles fiscales, non-paiement des cotisations sociales, emploi de salaris non dclars, nonrespect des rgles dhygine et de scurit.)

Les facteurs de risque - Le dfaut dinstruction des demandes. - Linsuffisante exploitation des documents transmis sur le personnel, les pices comptables, etc.

Les impacts de la survenance du risque Cessation dactivit de lassociation et dtrioration du service public. Mobilisation de la collectivit en cas de difficults financires de lassociation. Engagement de la responsabilit de la collectivit dans le cas dassociation transparente.

Lassociation ne respecte pas les rgles de mise disposition des locaux ou de personnel par la collectivit.

- Labsence de conventions signes. - Le non-paiement des loyers ou des charges. - Le non-paiement des salaires des personnes dtaches. - Le non-paiement des travaux raliss dans les locaux.

Prise en charge des dpenses indues par la collectivit. Condamnation pour gestion de fait. Responsabilit de la collectivit engage pour les travaux raliss ou des agissements des agents mis disposition. Risque dimage. Prise en charge des dpenses indues. Recours et condamnations pour gestion de fait. La personne dpositaire de lautorit publique est condamne pour prise illgale d'intrt.

La personne dpositaire de l'autorit publique, charge d'une mission de service public ou investie d'un mandat lectif public a pris, reu ou conserv, directement ou indirectement, un intrt quelconque dans une entreprise ou une opration dont elle a eu, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement.

- La non application de lobligation pour toute personne ayant une responsabilit dans la structure aide de ne pas prendre part au processus dinstruction, de dlibration et de dcision (conflit dintrt).

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Exemples de travaux daudit mener Analyser les statuts pour identifier les instances, les quorums et contrler leur respect par des pices justificatives. Si des lus ou des agents de la collectivit participent la gestion de lassociation, vrifier quils nont pas pris part aux dcisions dattribution des subventions.

Exemples de questions se poser Les PV des bureaux, des conseils dadministration et des assembles gnrales sont-ils cohrents avec les statuts ? Les conditions de dtermination de l'association transparente sont-elles runies ? (rponse du Garde des sceaux la question crite du dput de M. Franois Grosdidier, Question n 59794, rponse publie au JO du 22/12/2009). Les instances de gouvernance se runissent-elles grent-elles lassociation selon ses statuts ? La collectivit a-t-elle fait les dmarches ncessaires pour informer les lus et galement les agents de la collectivit de ce risque ? Les procdures dinstruction et de vote des dossiers sont-elles amnages en consquence ? Les dossiers font-ils apparatre, dans la gestion de lassociation, le nom dlus ayant pris part aux dcisions ?

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BIBLIOGRAPHIE
Lois et rglements
Rglement UE 360/2012 du 25 avril 2012 relatif lapplication des articles 107 et 108 du trait sur le fonctionnement de l'Union europenne aux aides de minimis accordes des entreprises fournissant des services dintrt conomique gnral. JoUE L114/8 du 26 avril 2012. Circulaire du Premier Ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations : conventions d'objectifs et simplification des dmarches relatives aux procdures dagrment. JoFr n0016 du 20 janvier 2010. Loi n2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et lengagement ducatif.- JoFr n121 du 25 mai 2006. Dcret n 2004-674 du 8 juillet 2004 pris pour l'application de l'article 88 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 modifie portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale. JoFr n159 du 10 juillet 2004. Dcret n 2001-495 du 6 juin 2001 pris pour l'application de l'article 10 de la loi no 2000321 du 12 avril 2000 et relatif la transparence financire des aides octroyes par les personnes publiques. JoFr n133 du 10 juin 2001. Loi n2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (1). JoFr n88 du 13 avril 2000. Code gnral des collectivits territoriales (CGCT).

Jurisprudence
CE 4 avril 2005 n 264596, Commune dArgentan : Lebon 2006 p. 137 http://www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_otherfiles_fina_loca/docs_divers/264596.pdf CE 19 juillet 2011 n 308544, Commune de Trlaz (A publier au Lebon). http://www.conseil-etat.fr/node.php?articleid=2400

Ouvrages experts de rfrence


Lamy Associations / Grard Sousi (sous la dir. de), et al. JurisClasseur Collectivits territoriales / Jacques Moreau (sour la dir. de), et al. Associations, fondations, congrgation et fonds de dotation : mmento pratique Francis Lefebvre. 2012. Les comptes des administrations publiques en 2011 / Denis Boisnault, et al. in INSEE Premiere de mai 2012. Plan comptable des associations / Conseil national de la vie associative (CNVA). 2006. Associations : lgislation et rglementation / ouv. col. 2003.

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Colloques, rencontres, rapports


Rapport dinformation n1134 sur la gouvernance et le financement des structures associatives / Pierre Morange (prsent par). Assemble nationale, 2008. Elus locaux et associations : un dialogue rpublicain [Actes du colloque du 28 juin 2001]. Snat, 2001. Les collectivits territoriales et les associations : mode demploi / Alexandra Tissot-Pags, Assemble des dpartements de France. 1996.

Ouvrages et guides pratiques


Comment grer une association : guide lusage des dirigeants bnvoles dassociations / Nicolas Delecourt, Laurence Happe-Durieux. 2010. Le contrle des associations subventionnes / Serge Huteau. - 2006 Lanalyse financire des associations subventionnes / Frdric Dadu. 2003. Collectivits locales - associations : bien grer les subventions / Michel Giordano. 2003. Collectivits territoriales et associations : gestion associative et matrise des risques juridiques / Dominique Deporcq, Philippe Schmidt. 2001. TVA, collectivits locales et associations / Bernard Thvenet. 2000.

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Ralisation :

Ebzone Communication (www.ebzone.fr)