1

Seminario Internacional Poltica Pblica de Seguridad Ciudadana

Quito, Guayaquil y Cuenca
24, 25 y 26 de marzo de 2004


Seguridad y polica en la Argentina
Los desafos de la modernizacin


Esteban Germn Montenegro y Marcelo Fabin Sain
*

Marzo de 2004

1) Los nuevos problemas de seguridad en la Argentina y el colapso del sistema policial.
Durante el transcurso del ltimo cuarto de siglo la Republica Argentina fue atravesada por una
serie de profundos cambios en la dimensin de los asuntos sociales, econmicos y polticos, que dieron
lugar a la conformacin de nuevas formas de conflictividad social. En ese contexto se desarrollaron un
amplio espectro de nuevas, diversas y complejas formas de actividades delictivas que contribuyeron de
manera significativa a poner de manifiesto el profundo anacronismo y las acentuadas disfuncionalidades
que atraviesan el sistema penal en la Argentina y en su interior el sistema policial especficamente.
En el plano social y econmico la Argentina sufri un profundo proceso de desintegracin y
diferenciacin social signado por el creciente deterioro de las condiciones de vida de los sectores medios
y bajos, la desagregacin de los grupos familiares y vecinales bsicos, la ruptura de los lazos de
solidaridad comunitaria tradicionales, la consolidacin de una estructura altamente regresiva de
distribucin de los ingresos y las riquezas y la sumisin de vastos sectores sociales en una situacin de
pobreza, indigencia y vulnerabilidad. Su contracara estuvo dada por un significativo aumento de la
concentracin econmica entre los estratos ms altos de la sociedad.
1
Esta situacin, en su conjunto, ha
moldeado una estructura social compleja y heterognea en cuyo seno se ha producido un significativo
crecimiento de la exclusin y marginacin social de importantes sectores sociales.
En 2003, de los 36.223.947 de argentinos, el 57,5 % se encuentra por debajo de la lnea de
pobreza, el 27,5 % se halla en situacin de indigencia y el 44,2 % son asalariados sin jubilacin. Por su
parte, de la poblacin econmicamente activa, el 19,9 % est en situacin de subocupacin y el 17,8 %
est en situacin de desocupacin. Pero lo significativo de este panorama est dado por la distribucin de
la riqueza entre los diferentes sectores sociales. En efecto, el 30 % ms rico de la poblacin se apropia del
65,3 % de la riqueza nacional, mientras que el 30 % ms pobre de la poblacin se apropia apenas del 7,8
% de la riqueza y el 40 % de la poblacin que conforman los sectores medios se apropian del 26,9 % de la
riqueza nacional.
2
En definitiva, durante las ltimas dos dcadas, la Argentina pas de ser una sociedad
signada por el pleno empleo, la estabilidad laboral, el trabajo altamente regulado y los elevados ndices de
integracin social, a una sociedad caracterizada por el desempleo estructural de larga duracin, la

*
Investigadores del Programa de Investigacin sobre Fuerzas Armadas, Seguridad y Sociedad (PIFAS) de la
Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Argentina.

1
Segn la CEPAL, en la Argentina, el deterioro de las condiciones sociales y econmicas de sus sectores medios y
bajos ha sido uno de los ms profundos de la regin. Vase: CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 2000-
2001, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2001.
2
Diario Clarn, Buenos Aires, 27 de abril de 2003.

2
profundizacin de la pobreza permanente y la aparicin de nuevas formas de indigencia, contorneando
una de las situaciones sociales ms deteriorada y regresivas de Amrica Latina.
3

En este escenario social complejo emergieron nuevas formas de violencia e ilegalidad, cuya
expresin ms significativa estuvo dada por el creciente aumento y complejizacin del fenmeno delictivo
desplegado en el plano domstico principalmente en las grandes urbes aunque de manera mas reciente
esto a afectado a importantes reas rurales fuertemente productivas y a localidades urbanas de menor
porte- as como por la aparicin de nuevas y diversas formas de criminalidad organizada. Ello, por cierto,
no dej de estar vinculado a la situacin social descrita, pero tambin han derivado de ciertas condiciones
institucionales. La abarcativa pauperizacin social producida en la Argentina no ha sido la causa directa
del aumento y complejizacin de la criminalidad sino que en su determinacin han concurrido una serie de
condiciones sociales, culturales y econmicas que han favorecido la conformacin de situaciones de
violencia o de situaciones que favorecen el establecimiento de escenario violentos y, en su marco, el
crecimiento tanto de la criminalidad comn -en particular, de la criminalidad violenta- como de la
criminalidad organizada.
4

Entre esas condiciones despunta, por cierto, la crisis del Estado en su funcin de regulacin,
mediacin y resolucin de los conflictos sociales bsicos y, especficamente, a la incapacidad de ste para
prevenir y conjurar exitosamente las actividades delictivas en sus diferentes manifestaciones, crisis cuya
cara ms visible ha estado centrada en el colapso del sistema judicial-penal, penitenciario y,
particularmente, el sistema policial, cuando no por el ejercicio sistemtico y recurrente de la violencia ilegal
avalada o llevada a cabo por los poderes pblicos o algunas de sus agencias.
5

La vigencia efectiva del estado de derecho y el ejercicio exitoso del monopolio legtimo y legal del
Estado sobre los medios de violencia configuran condiciones institucionales indispensables de la
democracia. Los Estados democrticamente organizados proclaman legal, institucional y simblicamente
estas condiciones y se estructuran social y polticamente en funcin de hacerlas vigentes en sus
comunidades. Sus sistemas de seguridad pblica
6
encuentran en estas funciones sus respectivos
horizontes legales y simblicos.
No obstante que en el marco del proceso de democratizacin poltica desarrollado desde
mediados de los 80 en la Argentina, result exitosa la reversin de la autonoma y la tutela militar sobre la
vida institucional y se puso fin al ciclo de violencia que caracteriz la vida poltica local durante varias
dcadas, no fue posible por otro lado la estructuracin de una situacin de seguridad pblica signada por
la regulacin y conjuracin efectiva del conjunto de los conflictos sociales vulneratorios de los derechos y

3
GARCA DELGADO, Daniel, Estado-nacin y la crisis del modelo. El estrecho sendero, Grupo Editorial Norma,
Buenos Aires, 2003.
4
Vase: ARRIAGADA, Irma y GODOY, Lorena, Seguridad ciudadana y violencia en Amrica Latina: diagnstico y
polticas en los aos noventa, Naciones Unidas / CEPAL / ECLAC, Santiago de Chile, Serie Polticas Sociales nro.
32, agosto de 1999.
5
MNDEZ, Juan, Problemas de violencia ilegal. Una introduccin, en MNDEZ, Juan, ODONNELL, Guillermo y
PINHEIRO, Paulo Srgio (comps.), La (in)efectividad de la ley y la exclusin en Amrica Latina, Paids, Buenos
Aires, 2002.
6
Desde una perspectiva social e institucional, el sistema de seguridad pblica es conjunto de instituciones y actores
que intervienen en el abordaje, regulacin, mediacin y resolucin del conjunto de los conflictos sociales derivados
de la comisin de hechos socialmente daosos o ilcitos. Esto lo hace mediante el proceso institucional y social de
criminalizacin de los hechos conocidos y registrados. As, entre los elementos y actores componentes del sistema
de seguridad pblica se destacan (i) el Estado a travs del sistema penal en su conjunto, esto es, las agencias
policiales, las agencias judiciales y el sistema penitenciario, as como (ii) la comunidad a travs de la intervencin de
sus diferentes agentes o grupos constitutivos.

3
libertades ciudadanas bsicas de toda democracia consolidada, en particular, de aquellos conflictos de
impronta delictiva. El retorno de la democracia no solamente no ha significado la consolidacin del imperio
efectivo de la ley sino que, adems, ha supuesto tambin el ejercicio de un poder ilegal y arbitrario por
parte de ciertas agencias pblicas en particular, las agencias policiales- o entre sectores sociales, lo que
ha redundado en situaciones de inseguridad objetiva y de violentos abusos de los derechos humanos.
7

De este modo, al igual que en otras experiencias regionales, en la Argentina, la democratizacin
poltica enmarc la conformacin de un Estado fallido, esto es, un Estado que se ha mostrado incapaz de
asegurar la efectividad de sus leyes, disposiciones y polticas a lo largo del territorio y del sistema de
estratificacin social, moldeando con ello un escenario en el que las relaciones entre ese Estado y la
sociedad pasaron a estar signadas en muchos aspectos por un bajo grado de institucionalizacin.
8
En el
plano de los asuntos de la seguridad publica, dichas falencias se asentaron en dos caractersticas que han
estado presentes desde la propia instauracin democrtica, a saber, (i) el permanente desgobierno
poltico sobre los asuntos de la seguridad pblica de parte de las autoridades gubernamentales y, como
consecuencia de ellos, la recurrente delegacin de la administracin de esos asuntos a las fuerzas
policiales, todo lo cual ha redundado en una sistemtica ausencia de polticas y estrategias de seguridad
apropiadas a los desafos impuestos por la emergencia de nuevas formas de conflictividad social y,
especialmente, al aumento y complejizacin criminal; y (ii) la ineficiencia del sistema de seguridad y
policial para dar cuenta del crecimiento y la complejizacin del delito y, como consecuencia de ello, para
prevenir, enfrentar, conjurar exitosamente sus diferentes manifestaciones as como tambin la
intervencin de determinadas agencias o sectores estatales especialmente, policiales- en la produccin y
reproduccin de ciertas modalidades delictivas, ya sea por omisin, por complicidad o por participacin
directa en su desenvolvimiento.
El presente trabajo se desarrollara sobre tres ejes: i) se abordar y describir el proceso de
crecimiento y complejizacin delictiva que est en la base del colapso del sistema policial vigente en la
Argentina; ii) se describirn los parmetros tradicionales que en torno a los cuales se configur
histricamente el sistema de seguridad y policial en la Argentina, parmetros que por cierto hoy persisten
como un lastre que redunda en una acentuada disfuncionalidad de ese sistema para el cumplimiento de
sus objetivos; y iii) se pondr de manifiesto el contraste entre estas dimensiones. Finalmente, desde una
perspectiva propositiva se desarrollarn un conjunto de consideraciones y lineamientos estratgicos
tendientes a la modernizacin del sistema policial de nuestro pas as como tambin de los dilemas
polticos que atraviesan dicha cuestin.

2) La nueva cara de la problemtica delictiva en la Argentina: crecimiento y complejizacin
2.1) El crecimiento delictivo
Para empezar se debe sealar que en la Argentina a lo largo de los ltimos aos, la violencia y el
delito han aumentado significativamente. La tasa de criminalidad, esto es, la tasa de hechos delictuosos
registrados cada 100.000 habitantes, ha crecido desde los aos 70, aunque, a partir de los 90, dicha tasa
ha aumentado hasta el punto de superar sensiblemente los niveles alcanzados durante las dcadas

7
PINHEIRO, Paulo Srgio, La efectividad de la ley y los desfavorecidos en Amrica Latina, en MNDEZ, Juan,
ODONNELL, Guillermo y PINHEIRO, Paulo Srgio (comps.), La (in)efectividad de la ley..., op.cit.
8
ODONNELL, Guillermo, Acerca del Estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una
perspectiva latinoamericana con referencias a pases poscomunistas, en ODONNELL, Guillermo, Contrapuntos.
Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin, Paids. Buenos Aires, 1997; y ODONNELL, Guillermo,
Las poliarquas y la (in)efectividad de la ley en Amrica Latina, en Ibd.

4
anteriores.
9
En 2001, la tasa de criminalidad fue de 3.182 hechos delictivos registrados, mientras que esa
misma tasa en el ao 1990 haba sido de 1.722 delitos, es decir, durante los ltimos aos se ha producido
un constante aumento de la tasa de hechos delictuosos registrados equivalente a casi un 100 %. Al
respecto, el mayor aumento a lo largo de la dcada ha sido el que se observ entre los aos 1998 y 1999,
registrando un salto de 349 delitos registrados cada 100.000 habitantes.

Fuente: DIRECCIN NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL, Informe anual de estadsticas policiales. Ao
2001, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de Informacin
Criminal, 2002.

Las estadsticas oficiales indican que la evolucin a lo largo de la dcada del 90 de la tasa de
delitos contra la propiedad registrados en el pas fue muy similar a la de la totalidad de los hechos
presuntamente delictuosos, registrndose igualmente un descenso similar en el paso de 1990 a 1991,
creciendo progresivamente a partir de ese momento hasta el 2001, para llegar a 2.114 cada 100.000

9
DAMMERT, Luca, Violencia criminal y seguridad pblica en Amrica Latina: la situacin argentina, Naciones
Unidas / CEPAL / ECLAC, Santiago de Chile, Serie Polticas Sociales nro. 43, noviembre de 2000, p.12 y ss.;
GOLBERT, Laura y KESSLER, Gabriel, El crecimiento de la violencia urbana en la Argentina de los 90. El debate
entre la explicacin econmica y la sociolgica, mimeo, Buenos Aires, 2001.

5
habitantes, a lo que se agrega que, en el caso de los delitos contra las personas, la evolucin a lo largo
de la dcada presenta una tendencia creciente de carcter gradual, llegando al ao 2001 con una tasa de
569 delitos registrados cada 100.000 habitantes.
10


Fuente: DIRECCIN NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL, Informe anual de estadsticas policiales. Ao
2001, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de Informacin
Criminal, 2002.

Por su parte, en 2001, se registraron 3.048 homicidios dolosos y 888 tentativas en todo el pas.
En valores relativos, ello signific una tasa nacional de 8,23 homicidios dolosos cada 100.000 habitantes.
En conjunto, estos datos absolutos y relativos no son elevados en comparacin con los registros
regionales e internacionales. Dentro del grupo de delitos contra las personas registrados en 2001 en todo
el pas, el homicidio doloso (incluyendo las tentativas) es uno de los delitos que menor frecuencia presenta
(2%), ocupando inclusive un rango menor con relacin al total de hechos presuntamente delictuosos. No
obstante, la singularidad de este tipo de delito est dada por su gravedad e irreversibilidad. Adems, es un
expresivo indicador del grado de violencia social existente. En este sentido, la distribucin territorial de los
homicidios dolosos (consumados) que fueron registrados en el ao de referencia, en trminos de valores
absolutos, presenta una fuerte condensacin en las jurisdicciones que poseen las mayores
concentraciones urbanas y acentuadas situaciones de pobreza y desocupacin. La Provincia de Buenos
Aires presentaba una frecuencia de 1.632 hechos, lo que equivale a ms de la mitad del total de
homicidios dolosos ocurridos en el pas. En un rango muy inferior, le sigue la provincia de Santa Fe con
204 hechos, luego Crdoba con 162, la Ciudad de Buenos Aires con 152 y la provincia de Mendoza con
127 hechos. Estos valores son iguales a los producidos el ao anterior, por lo que se ha observado una
cierta estabilizacin de este tipo de evento delictivo.
11


10
DIRECCIN NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL, Informe anual de estadsticas policiales. Ao 2001, Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de Informacin Criminal, 2002, p. 12.
11
Ibd., p. 10.

6
Por cierto, en las grandes ciudades argentinas, el crecimiento delictivo registrado durante los
ltimos aos ha estado acompaado de un significativo aumento de los niveles de violencia. Durante el
2001, en la Ciudad de Buenos Aires, el 39,6 % de la poblacin ha sido vctima de al menos un delito,
mientras que el 60,4 % no fue vctima de ningn delito. El porcentaje de poblacin que ha resultado
vctima de algn delito contra la propiedad alcanz un 29,1 %. No obstante, el porcentaje mayor es el que
corresponde a los robos con violencia, registrndose en este rubro un 9,4 %. ste es un delito de fuerte
impacto social dado que se trata de hechos con intencin de robo que implican el uso directo de violencia
fsica contra las personas. En segundo trmino se ubica el robo de objeto en vehculo con un 7,6%,
seguido por los hurtos personales con un 6,8 %, la corrupcin con un 6,8 %, el vandalismo con 5,6 %, el
robo en vivienda con un 4,9 %, el robo de moto-motocicletas con un 4,7 %, las lesiones y amenazas con
un 3,7 %, el robo de vehculo con un 2,5 % y las ofensas sexuales con un 1,1 %.
Asimismo, entre los aos 1998 y 2001, ha habido una tendencia a la estabilidad general de los
niveles de victimizacin. Sin embargo, en 1999 hubo un pequeo decrecimiento, aunque desde entonces
se produjo un incremento leve pero sostenido hasta el ao 2001. En esos aos, los delitos sin violencia o
amenaza del uso de la misma han disminuido relativamente, mientras que han aumentado aquellos cuya
modalidad ha sido violenta. En efecto, el robo con violencia en 1998 signific el 8,2 %, mientras que en
1999 subi a 11,9 %, y a partir de ese ao comenz a decrecer levemente el 9,8 % y el 9,4 % para los
aos siguientes-. Sin embargo, si tomamos el valor del ao 1998 como base, la tendencia general en
estos aos fue a la suba y, adems, el valor menor de 8,2 % resulta muy elevado con relacin a los
parmetros internacionales.
12

En la provincia de Buenos Aires, los niveles delictivos son altsimos y el incremento de los
hechos delictivos conocidos es tambin considerable. En 2002, se produjeron 347.566 hechos delictivos,
entre los cuales se cometieron 1.964 homicidios dolosos, 720 violaciones, 134.654 robos sin lesiones o
muertes, 10.832 robos que terminan en lesiones o muertes, 79.735 hurtos y 2.309 delitos contra la
libertad. Excepto en los casos de violaciones, durante el 2001, los registros delictivos fueron
sensiblemente menores al 2002. En efecto, en el 2001, se cometieron 300.470 hechos delictivos, entre los
cuales se produjeron 1.632 homicidios dolosos, 848 violaciones, 108.281 robos sin lesiones o muertes,
10.070 robos que terminan en lesiones o muertes, 61.591 hurtos y 1.300 delitos contra la libertad.
13

Por su parte, a lo largo de los ltimos aos, en el Gran Buenos Aires, donde se concentra ms
del 75 % de los hechos delictivos cometidos en el mbito provincial, las tendencias de victimizacin han
sido semejantes a las de la Ciudad de Buenos Aires pero los niveles de victimizacin y el grado de
violencia de los delitos han sido mayores. Durante el 2000, el 39,3 % de la poblacin ha sido vctima de
algn delito, al mismo tiempo que el 60,7 % no fue vctima de ningn delito. El porcentaje de la poblacin
que ese ao ha resultado vctima de algn delito contra la propiedad alcanz el 34,1 %, mientras los robos
con violencia significaron un 12,3 %. En 1998, este rubro signific el 11,1 % y en 1999 subi al 14,5 %, lo
que dio cuenta de un notable aumento de la violencia delictiva en ocasin del robo.
14

En la ciudad de Rosario, otra gran urbe del pas, ocurre algo anlogo. Durante ese mismo ao, el
46,1 % de la poblacin ha sido vctima de delito, lo que ha supuesto un porcentaje mayor de personas
victimizadas con relacin a los casos anteriormente citados. El 35,8 % de la poblacin victimizada ha sido
vctima de algn delito contra la propiedad, mientras los robos con violencia significaron un 11,9 %, esto

12
DIRECCIN NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL, Estudio de victimizacin. Ciudad de Buenos Aires 2001,
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2002, pp. 10 y ss.
13
Diario Clarn, Buenos Aires, 6 de julio de 2003.
14
DIRECCIN NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL, Estudio de victimizacin. Gran Buenos Aires 2000, Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2001, pp. 6 y ss.

7
es, menos que el 12,7 % correspondiente a 1999 pero ms que el 7,4 % registrado en 1997.
15
Finalmente,
en la ciudad de Crdoba, durante el 1999, solamente el 34,7 % de la poblacin fue victimizada y el 9,4 %
fue vctima de robos con violencia.
16

Asimismo, el aumento de la violencia en el accionar delictivo comn u organizado- se ha
reflejado en el incremento de los enfrentamientos policiales, esto es, los enfrentamientos armados
protagonizados entre las fuerzas policiales y los presuntos delincuentes. En el mbito de la provincia de
Buenos Aires, durante el ao 1999 se produjeron 1.342 enfrentamientos, de los que resultaron 160
policas heridos y 29 efectivos fueron muertos. En 2000, se registraron 1.650 enfrentamientos en los que
157 policas fueron heridos y 24 fueron muertos, mientras que en 2001 se produjeron 1.901
enfrentamientos con el saldo de 185 policas heridos y 26 efectivos muertos. Finalmente, en 2002, el
aumento de los enfrentamientos policiales fue significativo, alcanzando el registro de 2.087 hechos, en los
que 201 policas fueron heridos y 42 fueron muertos.
17

Estos enfrentamientos tambin acarrearon la muerte de numerosos civiles, estos es, de aquellos
que protagonizaron los enfrentamientos as como tambin de aquellas personas ajenas al hecho y que se
vieron involucradas en l involuntariamente. Segn el Centro de Estudios Legales y Sociales, en el mbito
de la Ciudad de Buenos Aires y del Conurbano de la Provincia de Buenos Aires, durante los ltimos siete
aos, hubo un incremento de 69 % de los civiles muertos en enfrentamientos protagonizados por personal
policial. En 1996, 144 civiles resultaron muertos en estas circunstancias, mientras que en 1999 fueron 256
los civiles muertos; en el 2000, fueron 217; en el 2001, 254 y en el 2002 resultaron muertos 244 civiles.
Durante el mismo perodo, tambin fue significativo el aumento de los funcionarios policiales muertos en
estos enfrentamientos, alcanzando un incremento del 77 %. En 1996, fueron 48 los policas muertos en
esas circunstancias, mientras que en 2002 fueron muertos 85 policas, la inmensa mayora de ellos
encontrndose en situacin de franco o tratndose de personal policial retirado del servicio activo. Del
mismo modo, hubo un sustantivo aumento de terceras personas muertas y heridas en enfrentamientos
policiales. En el perodo citado, resultaron muertas 73 personas sin vinculacin alguna con la comisin de
un hecho delictivo resultaron, en tanto que 281 resultaron heridas.
18

Por su parte, estas tendencias se han desenvuelto en un escenario social e institucional signado
por el repliegue y la evaporacin del Estado en vastas zonas o regiones del territorio urbano y en
considerables sectores de su estructura social, haciendo que la efectividad de la ley se extienda
irregularmente y dando lugar a que, en ciertos espacios territoriales favelizados de estas grandes urbes,
la ausencia de regulacin estatal sea reemplazada interacciones signadas por la violencia y por
extendidas redes delictivas. En estas comunidades, al amparo del desempleo permanente, la falta de
ingresos regulares, el retiro del Estado benefactor y las intervenciones policiales exclusivamente
represivas, espordicas y / o regulatorias de las actividades criminales all desenvueltas, los lazos sociales
tradicionales se han quebrado, dando lugar a una lgica social que combina dramticamente formas
incipientes de solidaridad con hechos cotidianos de violencia y criminalidad.
19


15
DIRECCIN NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL, Estudio de victimizacin. Ciudad de Rosario 2000, Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2001, pp. 8 y ss.
16
DIRECCIN NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL, Estudio de victimizacin. Ciudad de Crdoba 1999, Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2000, pp. 8 y ss.
17
SUBSECRETARA DE PLANIFICACIN Y LOGSTICA, Heridos y fallecidos en enfrentamientos policiales y otras
acciones propias de la funcin, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2003.
18
CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, Enfrentamientos en los que intervienen fuerzas de seguridad
en la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano Bonaerense, CELS, Buenos Aires, abril de 2003.
19
PUEX, Nathalie, Las formas de la violencia en tiempos de crisis: una villa miseria del Conurbano Bonaerense, en
ISLA, Alejandro y MIGUEZ, Daniel (coords.), Heridas urbanas..., op.cit.

8
Todo esto ha generado a un nuevo rgimen de marginalidad urbana en el que proliferacin de
ciertas formas de delincuencia comn y, en ese contexto, la distribucin, venta y consumo de drogas
dentro y fuera de estos verdaderos guetos ha pasado a constituir un rasgo novedoso y una actividad que
impacta sensiblemente la vida social de estas villas miserias y de sus barrios lindantes. Estas
actividades se han convertido en una alternativa de vida para muchos jvenes de estas zonas
marginalizadas. En consecuencia, la violencia y el dominio coactivo del crimen signan la cotidianeidad de
esos territorios aislados y relegados y enmarcan un conjunto de interacciones signadas por el temor, la
estigmatizacin negativa frente al resto de la sociedad y la alta conflictividad violenta en los planos
individual y grupal. La presencia estatal en estos mbitos es espordica y parcial, y se asienta en un juego
doble de distribucin espordica y escasa de recursos materiales e intervenciones policiales asentadas en
acciones represivas y abusivas junto con el establecimiento de relaciones de connivencia y regulacin de
parte de ciertos sectores policiales con relacin a algunos grupos delictivo asentados en esos territorios.
20

En muchas villas miserias de las principales ciudades de la Argentina, estas condiciones han
favorecido la conformacin de poderes locales autnomos respecto de la legalidad formal vigente y han
permitido la articulacin de formas violentas de dominacin social protagonizadas, en general, por grupos
o bandas delictivas que despliegan sus actividades en el interior de esas nuevas favelas, cuyas
actividades predominantes giran en torno del trfico y distribucin minorista de drogas. La invasin de
las drogas es, junto con la falta de empleo, la preocupacin dominante en las villas de la Capital Federal
y el Gran Buenos Aires, seala apropiadamente Javier Auyero, a lo que agrega que la diseminacin de
drogas y alcohol alimentan un ciclo de desconfianza y violencia interpersonal; ciclo que, sin orgenes ni
propsitos claros, permea toda la atmsfera de la vida villera e impacta en las rutinas bsicas [...].
21
Es en
el interior de estos territorios, as como en los barrios y zonas lindantes donde se concentra la mayor
cantidad de hechos de violencia y de actos delictivos, en particular, la mayor cantidad de homicidios
dolosos y es tambin, al amparo de la ausencia del Estado o de la presencia irregular del mismo, que en
el interior de muchos de estos espacios se asientan las bases y apostaderos logsticos y operativos de
distintos tipos de bandas y grupos delictivos.

2.2) La complejizacin delictiva.
Ahora bien, en este contexto, no solamente se increment la delincuencia comn, en particular,
los robos con violencia o los hechos delictivos cometidos por marginales -cuyas modalidades tpicas han
supuesto el accionar tanto de delincuentes ocasionales y no asociados como de grupos organizados pero
reducidos-, sino que tambin creci la criminalidad protagonizada por organizaciones delictivas que
cuentan con un amplio despliegue logstico y operativo, y cuya actividades ilegales apuntan a la
generacin de un alto nivel de rendimiento econmico. Las modalidades delictivas de estas asociaciones
ilcitas poseen un importante despliegue territorial -en algunos casos, de alcance internacional y, en otros,
de alcance nacional o regional- y su grado de complejidad organizacional, compartimentalizacin
funcional, profesionalizacin y coordinacin operativa entre los diferentes grupos y subgrupos
componentes le otorgan una relativa gravitacin social. Entre las actividades delictivas desarrolladas por
estos grupos y consorcios se destacan el trfico y comercializacin de drogas, el trfico y venta ilegal de
armas, el robo, doblaje y desarme de automviles, y venta ilegal de auto-partes, los robos calificados
bajo las modalidades de asaltos cometidos por los denominados piratas del asfalto y el secuestro de
personas.

20
Ibd., p. 66 y ss.
21
AUYERO, Javier, Introduccin. Claves para pensar la marginacin, en WACQUANT, Loic, Parias urbanos.
Marginalidad en la ciudad a comienzos del milenio, Manantial, Buenos Aires, 2001, p. 17.

9
El trfico y comercializacin minorista de drogas ilegales en particular, de cocana y de
marihuana- constituye la actividad ilcita ms importante y de mayor rentabilidad de estos ncleos
delictivos.
22
Por cierto, durante los ltimos aos, este trfico, distribucin y consumo local se ha
incrementado notablemente, en particular, la cocana proveniente de Bolivia y la marihuana proveniente
de Paraguay.
23

La Argentina no es una productora significativa de los mencionados estupefacientes, de hecho en
su territorio no se cultiva coca y es escasamente relevante lo relacionado con la marihuana, solo muy
recientemente es que han comenzado a registrarse algunos establecimientos encargados de completar
las fases finales de la produccin de cocana. Por su territorio tampoco pasan las principales rutas
internacionales de trfico de las drogas producidas en la regin hacia los principales mercados
internacionales. La marihuana y cocana traficada, almacenada y distribuida en la Argentina es elaborada
mayoritariamente en pases y regiones limtrofes como se dijo, Paraguay y Bolivia, respectivamente- y
son ingresados a nuestro pas a travs de la frontera norte y nordeste por grupos de traficantes locales o
extranjeros que, si bien no estn cartelizados, son cada vez ms concentrados.
24
Luego de atravesar
numerosas jurisdicciones provinciales, la droga llega finalmente a las grandes urbes y se distribuye en el
mercado minorista de manera descentralizada y capilar. Segn estimaciones oficiales e internacionales,
durante los aos 90, se produjo un notable incremento del trfico y consumo local de estupefacientes,
incremento que alcanz entre un 10 y un 30 %, aunque otras estimaciones sugieren que durante los
ltimos quince aos el consumo general de drogas prohibidas se ha quintuplicado.
25
Al igual que en el
resto de los pases de la regin sudamericana, dos tercios del consumo de drogas en la Argentina
corresponden al consumo de cocana y productos relacionados y el resto a la marihuana y los
tranquilizantes e inhalantes.
26

En 1999, las autoridades nacionales incautaron 18.301,339 kilos de marihuana, 1.662,210 kilos
de cocana, 34,338 kilos de pasta base de coca y 7,962 kilos de herona, mientras que en el 2000, los
niveles de incautacin fueron sustantivamente superiores, a saber, 25.538,966 kilos de marihuana,
2.280,219 kilos de cocana, 71,140 kilos de pasta base de coca y 47,664 kilos de herona.
27
Por cierto, el
aumento sustantivo de la incautacin de drogas ilegales bien puede responder a una mejor labor
preventiva y represiva de las fuerzas de seguridad y policiales, pero tambin indica un incremento
sustantivo del trfico y del consumo local. Durante el 2002, solamente la Gendarmera Nacional incaut
586 kilos de cocana y 1.669 kilos de marihuana, mientras que a lo largo de los primeros cuatro meses del
corriente ao, incaut en la frontera con Bolivia y Paraguay 483 kilos de cocana y 6.964 kilos de
marihuana, todo lo cual da cuenta de aquel incremento.
28

Se debe remarcar, con relacin a la cuestin del consumo y trfico de drogas prohibidas, a su
significativo crecimiento y a la gravitacin poltica que supuso, que este asunto fue a lo largo de la

22
EMMERICH, Norberto, Narcotrfico y modernizacin en la Argentina 1989-1999, Universidad de Belgrano,
Buenos Aires, Tesina de Graduacin, 2000.
23
UNODCCP, World Drug Report 2000, Oxford University Press, Oxford, 2000, cap. 1, puntos 1.2 y 1.3.
24
Vase: OBSERVATOIRE GOPOLITIQUE DES DROGUES, The World Geopolitics of Drugs 1998/1999, OGD,
Pars, 2000, cap. V.
25
BARBANO, Rolando, Los narcos en el espejo, en revista Viva, diario Clarn, Buenos Aires, 29 de junio de 2003.
26
UNODCCP, World Drug Report..., op.cit, cap. 1, punto 1.3.
27
SEDRONAR, Anlisis Estadstico Ao 2000. Incautaciones Detenidos Procedimientos, Presidencia de la
Nacin, Buenos Aires, 2001, pp. 10 y 11.
28
BARBANO, Rolando, Los narcos en el..., op.cit.

10
segunda mitad de la dcada de los 90 uno de los argumentos centrales de un conjunto abigarrado de
funcionarios ejecutivos, legisladores, algunos jefes militares y dirigentes polticos que alentaron la
incorporacin de las fuerzas armadas en los esfuerzos de lucha contra el narcotrfico, al comps de una
estrategia estadounidense que alent este tipo de intervencin en el escenario regional de Amrica latina
y con particular nfasis en la Regin Andina y Mxico.
Por su parte, el trfico y venta ilegal de armas y municiones no configura una actividad delictiva
de alta rentabilidad pero su relevancia est dada por el hecho de que este circuito provee la logstica de
armas para gran parte de la criminalidad violenta. El grueso de este mercado ilegal es provisto
principalmente por el armamento ligero y pequeo -pistolas y revlveres- robados o ilegalmente traficados
desde los lugares de custodia policial-judicial de las armas secuestradas o decomisadas judicialmente y
por el reciclado de las armas declaradas en desuso por las fuerzas policiales, que no son destruidas y son
ilegalmente colocadas en el mercado negro.
Segn informacin oficial provista por el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires,
el crecimiento significativo de la criminalidad violenta es acompaado por el aumento del trfico, portacin
y uso ilegal de armas con fines delictivos en el mbito de esta jurisdiccin provincial. De acuerdo al Centro
de Operaciones Policiales y a la Subsecretara de Planificacin y Logstica de ese ministerio, en el 2000,
se registr la comisin de 380.069 hechos delictivos en la jurisdiccin provincial, de los cuales 12.882
esto es, el 3,38 %- fueron cometidos con armas de fuego. En 2001, de los 308.878 hechos delictivos
registrados, 15.631 -5,06 %- fueron cometidos con arma de fuego, mientras que en 2002, de los 361.718
hechos delictivos, 18.920 -5,23 %- fueron cometidos con armas de fuego.
29
Vale decir, segn estas
informacin oficial, entre el 2000 y el 2002, el total de delitos registrados disminuy levemente mientras
que el porcentaje de delitos cometidos con armas de fuego se duplic. Por su parte, en 2002, la polica
provincial secuestr 10.647 armas de fuego en diversos operativos, pero el 73,4 % de esos secuestros se
produjeron en jurisdiccin del Gran Buenos Aires, donde se concentran los mayores ndices de delitos
violentos. Durante ese ao, el incremento en el secuestro de armas fue del 11 %, aunque entre los aos
2000 y 2002 dicho aumento fue del orden del 39,3 %. Del armamento secuestrado durante el 2002, el 86
% corresponde a armas de puo, las ms utilizadas en los delitos violentos producidos en al Conurbano
bonaerense.
30
Por cierto, la expansin de este circuito delictivo est ntimamente ligada al crecimiento de
la criminalidad violenta y al aumento del accionar de las bandas protagonistas de las principales
actividades delictivas asociativas, as como tambin a la participacin indirecta o directa de las fuerzas
policiales en la consolidacin de dicho circuito.
El robo y desarme de automviles y la venta ilegal de auto-partes constituye una de las
actividades delictivas de mayor crecimiento, complejidad y rentabilidad consolidada durante los ltimos
aos en las grandes urbes de la Argentina, en particular, en la Provincia de Buenos Aires. Este problema
delictivo conlleva, adems, altsimos niveles de violencia, particularmente, en la ocasin del robo del
automvil, ya que es una de las principales causas de los homicidios dolosos. Adems, implica una
compleja interrelacin entre los diferentes grupos que participan del negocio, esto es, los encargados del
robo del vehculo, los que regentean los desarmaderos en donde los vehculos robados son desarmados
y se lleva a cabo la venta de auto-partes, las denominadas empresas recuperadoras de autos robados y
el sistema policial. En la regin metropolitana de Buenos Aires, el grueso de los desarmaderos se ubica en
el Gran Buenos Aires y la venta de auto-partes se extiende inclusive a la Ciudad de Buenos Aires. En la
Provincia de Buenos Aires, otra cara de esta modalidad criminal est dada la recuperacin de
automviles robados, actividad llevada a cabo por numerosas empresas legales o clandestinas-
regenteadas por ex jefes policiales, sobre la base de la informacin y de los favores intercambiados por
diferentes jefes en actividad.

29
MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES, Delitos cometidos con armas de fuego.
Informe preliminar, La Plata, 2003.
30
Diario La Nacin, Buenos Aires, 15 de junio de 2003.

11
De acuerdo con fuentes oficiales, solo en la Provincia de Buenos Aires, durante el ao 2000, se
produjo el robo de 58.510 automviles. En 2001, estos hechos aumentaron levemente y llegaron a 58.974
casos, mientras que en 2002 hubo un tenue decrecimiento, alcanzando 58.326 hechos registrados.
31

Entretanto, segn las concesionarias y compaas de seguro, en el conurbano bonaerense, durante todo
el 2002, el aumento de robos de autos fue del orden del 34,6 % con relacin al ao anterior. Durante el
primer cuatrimestre del 2003, se produjo un incremento de este tipo de robo del 8,2 % respecto de todo el
2002 y del 48,7 % si se lo compara con el primer cuatrimestre del 2001.
32

A lo largo del 2002, en la provincia de Buenos Aires, se robaron ms automviles que los
vehculos nuevos que ingresaron al parque automotor provincial.
33
En la actualidad, se estara robando un
promedio de 11.000 autos por mes en todo el mbito provincial, la mayora de los cuales -50 %- son
desguazados en los desarmaderos a los efectos de proveer de insumos al mercado negro de repuestos
y auto-partes. Esta actividad estara generando anualmente ms de $ 400 millones, aunque otras
estimaciones indican que este mercado ilegal movera unos $ 700 millones solamente en el mbito
provincial. El 25 % de los autos robados son recuperados por empresas encargadas de ese negocio, la
mayora de las cuales estn conformadas por ex comisarios de la polica provincial y llevan a cabo este
negocio en connivencia o sociedad con jefes en actividad. El resto de los vehculos robados son
doblados cerca del 15 %-, es decir, se los re-patenta ilegalmente de acuerdo a la documentacin de
otros vehculos de idntico modelo que se encuentran destruidos o incendiados, o, cuando se trata de
automviles lujosos, son contrabandeados a pases limtrofes.
34

Por su parte, en el interior del pas, el crecimiento de esta modalidad delictiva tambin fue
significativo. Durante el primer trimestre del 2003, el incremento fue del orden del 26,9 % con relacin al
mismo perodo del 2002, y del 64,8 % respecto de todo el ao 2002. La mayor concentracin de este
significativo aumento se produjo en las ciudades de Crdoba y Rosario.
35

Asimismo, el robo de automviles implica un grado de violencia criminal muy importante y en
crecimiento. Durante el 2002, en la provincia de Buenos Aires, ms del 40 % de los homicidios dolosos
producidos en el mbito provincial se cometieron en ocasin del robo del automvil, al mismo tiempo que
ocho de cada diez policas bonaerenses fueron asesinados en igual circunstancias.
36
Entretanto, durante
los dos primeros meses del 2003, los robos de autos que se perpetraron en el territorio provincial
mediante la utilizacin de armas de fuego superaron a los que se cometieron mientras los autos estaban
estacionados en la va pblica. Los primeros significaron el 50,5 % del total de hechos registrados en tanto
que los segundos significaron el 49,5 %. A lo largo de los aos anteriores, esas proporciones eran
diferentes. En 2001, los robos armados de autos significaron el 39,3 % del total de hechos, mientras que
durante el 2002 ese porcentaje lleg al 46,9 %.
37

Un dato significativo con relacin a la importancia relativa que adquiri este tipo de fenmeno
delictivo puntual en virtud bsicamente del incremento de la cantidad de homicidios ocurridos en ocasin

31
MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES, Estadstica delictual, Centro de
Operaciones Policiales, Seccin Estadsticas, La Plata, 2000, 2001 y 2002.
32
Diario La Nacin, Buenos Aires, 22 de junio de 2003.
33
Programa televisivo PuntoDoc, Canal Amrica, Buenos Aires, lunes 9 de junio de 2003.
34
Diario Clarn, Buenos Aires, 15 de mayo de 2003; diario Pgina/12, Buenos Aires, 6 de julio de 2003.
35
Diario La Nacin, Buenos Aires, 22 de junio de 2003.
36
Diario Pgina/12, Buenos Aires, 6 de julio de 2003.
37
Diario La Nacin, Buenos Aires, 22 de junio de 2003.

12
de robo de automotores, as como al impacto social y poltico-institucional que produjo es que en julio de
2003 y fundamentalmente en torno al mismo el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires solicit el
despliegue de fuerzas federales de seguridad en el mbito del Gran Buenos Aires y solicit la
conformacin del Comit de Crisis conjunto entre la Provincia de Buenos Aires y el gobierno nacional, que
funcion en una primera fase entre julio y diciembre de ese ao.
Una modalidad criminal organizada que se ha acentuado durante los ltimos aos, en particular,
en el Gran Buenos Aires y en el resto de la Provincia de Buenos Aires son los robos calificados bajo las
modalidades de asaltos cometidos por los denominados piratas del asfalto, esto es, el robo de
mercadera en trnsito. Es una modalidad delictiva no-violenta, de carcter mayoritariamente local pero
que est presente en diferentes jurisdicciones provinciales, que genera una alta rentabilidad econmica y
tiene un fuerte impacto en ciertos circuitos productivos y comerciales lcitos. Es protagonizada por bandas
relativamente complejas encargadas del robo propiamente dicho, el almacenamiento y la distribucin
minorista a comercios encargados de su venta. En la Provincia de Buenos Aires, durante el ao 2000 se
registraron 1.864 hechos de piratera del asfalto, mientras que en 2001 dichos hechos se redujeron a
1.491 registros pero en el 2002 subi a 2.357 hechos registrados.
38

Otra modalidad delictiva novedosa que ha tenido un desenvolvimiento considerable,
principalmente en la Provincia de Buenos Aires, ha sido el secuestro y la privacin de la libertad. Durante
el 2002, en la Provincia de Buenos Aires se produjeron 146 secuestros, de los cuales 50 se desarrollaron
bajo la modalidad de secuestros extorsivos y 96 casos fueron secuestros express mediante los cuales se
priva de la libertad a las vctimas por algunas horas a cambio de sumas menores de dinero.
39
En gran
medida, los secuestros extorsivos producidos en el mbito provincial parecen haberse desarrollados con
evidente patrocinio policial y como forma de neutralizar ciertos intentos polticos de introducir cambios en
el mbito policial o de presionar a las autoridades gubernamentales para obtener prebendas o para
neutralizar intromisiones.
40

Finalmente, un conjunto de actividades delictivas que ha tenido un crecimiento significativo y ha
adquirido un importante nivel de complejidad relativo son aquellas que se desarrollan en mbitos rurales.
En estas zonas el delito tradicionalmente habia girado en torno al robo y faenamiento clandestino de
ganado; sin embargo las nuevas condiciones econmicas vigentes desde principios de 2002, por cierto
complementadas por las acentuadas falencias funcionales del sistema policial y las serias dificultades que
presentan los estados provinciales y municipales para asegurar, controlar y regular las actividades
productivas, comerciales y los servicios, ha dado lugar para que se incrementaran los robos de distintos
tipos de productos profusamente empleados en la actividad productiva rural, tales como semillas,
combustibles, maquinaria y repuestos, insumos qumicos. Esto ha dado lugar a la configuracin de
organizaciones delictivas dedicadas al robo, transporte, ocultamiento y comercializacion ilegal de estos
productos, que requieren un nivel relativamente significativo de complejidad.
Ahora bien, el significativo despliegue netamente territorial de este conjunto de actividades
delictivas complejas, el establecimiento de ciertos lugares y zonas identificables como bases operativas y
logsticas para su desarrollo, la intervencin en ellas de diferentes grupos y subgrupos delictivos
encargados del desenvolvimiento de las distintas funciones de la organizacin y el gran desarrollo
operativo, logstico y de inteligencia de las bandas que la protagonizan indican que el enorme crecimiento
de este tipo de criminalidad ha sido favorecido directa o indirectamente por la regulacin policial, ya sea

38
MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES, Estadstica delictual..., op.cit.
39
SUBSECRETARA DE PLANIFICACIN Y LOGSTICA, Informacin sobre secuestros en el mbito de la provincia
de Buenos Aires, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2003.
40
SAIN, Marcelo Fabin, Hay omisin, complicidad o participacin (entrevista), en diario Pgina/12, Buenos Aires,
6 de julio de 2003; SNCHEZ, Gonzalo, Asuntos internos, negocios sucios, en revista Noticias, Buenos Aires, 5 de
julio de 2003.

13
por impericia, por complicidad o por intervencin directa en el negocio delictivo. Vale decir, estas
actividades no hubieran podido desarrollarse y adquirir la envergadura que poseen actualmente sin la
intervencin o participacin regulatorias de ciertos sectores activos de la propia institucin policial
41
. De
hecho algunos de estos grupos que protagonizan estas actividades delictivas los ms desarrollados y
mejor organizados- han comenzado a autonomizarse del regenteo o la regulacin policial y mantienen con
las fuerzas policiales un tipo de relacin que combina grados diferentes de complicidad, competencia y / o
enfrentamiento.
42

En este marco, en algunas de las ms importantes ciudades de nuestro pas, se han configurado
y han comenzado a operar bandas delictivas compuestas por diversos grupos que actan
concertadamente y que se dedican a diferentes actividades delictivas relacionadas entre s, en particular
el trfico y la venta ilegal de drogas, el trfico ilegal de armas y los asaltos y robos calificados. Como toda
forma organizada de delincuencia, sus actividades ilcitas apuntan a obtener, directa o indirectamente, un
beneficio econmico u otro beneficio de orden material, pero, al igual que algunas experiencias regionales
Rio de Janeiro, entre otras- son llevadas a cabo por cuadrillas delictivas conformadas por delincuentes
provenientes de los sectores sociales bajos. En algunos casos, el financiamiento de la organizacin y del
funcionamiento de estas bandas proviene de la industria de los secuestros. De all tambin surgen los
fondos que les permiten adquirir los cientos de kilos de droga que compran en el exterior y comercializan
en los territorios bajo su control as como las armas mediante las cuales llevan a cabo sus ilcitos. Tal
como se viene observando en ciertas regiones del Gran Buenos Aires, las bases operativas y logsticas de
estos grupos se concentran en algunos barrios carenciados o villas de emergencia altamente favelizadas
y, en general, lindantes con las zonas habitadas por la clase media y alta. Vale decir, este conjunto de
actividades ilcitas ha tenido particular despliegue en zonas en las que se combina una alta densidad
demogrfica urbana, un marcado deterioro socio-cultural de los estratos medios y bajos y un enorme
contraste social entre la extrema pobreza y la riqueza ms concentrada dentro de la misma regin.
43


3) Los parmetros del modelo tradicional de la seguridad publica: desgobierno poltico,
autogobierno policial y exclusin comunitaria.
El horizonte funcional de la polica es la proteccin ciudadana frente a determinados riesgos o
actos que suponen una lesin concreta a las personas en una situacin de seguridad pblica, es decir, a
cierto o ciertos derechos y libertades. En una democracia, las tres funciones bsicas de la institucin
policial son las siguientes:
44

1. La prevencin de delitos, lo que implica la efectivizacin de un conjunto de
intervenciones institucionales tendientes a evitar o abortar la decisin de cometer un

41
SAIN, Marcelo Fabin, Modernizar la polica ataca la ineficiencia y la corrupcin, en Debate. Revista Semanal de
Opinin, Buenos Aires, nro. 17, 4 de julio de 2003.
42
BARBANO, Rolando, Los narcos en el..., op.cit.
43
BARBANO, Rolando, Los narcos en el..., op.cit.; SUBSECRETARA DE PLANIFICACIN Y LOGSTICA, Plan
de Modernizacin Policial Provincia de Buenos Aires, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, La
Plata, 2002, parte IV.
44
CURBET, Jaume, Democrcia i policia, Direcci General de Seguretat Ciutadana, Barcelona, 1983, cap.II. Vase
tambin: BOSSARD, Andr, Las funciones policiales, en RICO, Jos Mara (comp.), Polica y sociedad
democrtica, Alianza Universidad, Madrid, 1983; LAUBET DEL BAYLE, Jean-Louis, La polica. Aproximacin socio-
poltica, Acento Editorial, Madrid, 1998; FERNNDEZ, Manuel Martn, La profesin de polica, Siglo Veintiuno de
Espaa Editores, Madrid, 1990; y BAYLEY, David, Padres de policiamento. Uma anlise comparativa internacional,
Ford Fundation / NEV-USP / EDUSP, So Paulo, 2001.

14
delito, impedir la realizacin de hechos o actos que impliquen un delito y en general
contribuir para mantenimiento de la situacin de seguridad pblica.
2. La intervencin en la represin de delitos a travs de su participacin en la investigacin
criminal, lo que abarca la constatacin de los hechos delictivos perpetrados, la
bsqueda y la reunin de los elementos de prueba y la identificacin y localizacin de
las personas sospechadas de ser responsables de los mismos, todo ello bajo la
conduccin judicial.
Sin embargo, para que dicha accin limitativa no implique extralimitaciones, abusos o
arbitrariedades que no solamente impidan prevenir o conjurar aquellas conductas violatorias de derechos
sino, peor an, que se constituyan en una fuente de violaciones de derechos y por ende de
cercenamientos y vulneraciones a la situacin de seguridad institucionales efectivos. Por ello, la funcin
policial implica y debe ser entendida como el ejercicio de un servicio de proteccin a los derechos y
libertades de las personas frente a eventos o actos que supongan la vulneracin de una situacin
aceptable de seguridad pblica, pero dicha funcin general debe ser ejercida respetando y adecuando
siempre la actuacin policial a la legalidad que enmarca esos mismos derechos y de la que deriva el
conjunto de las normas regulatorias del accionar actuacin. Esto significa que, en un estado democrtico
de derecho, esta actuacin est regida, siempre y en todo momento, por el principio de legalidad.
45

Ahora bien, en su conjunto, el sistema de seguridad pblica en la Argentina, del que el sistema
policial configura apenas una dimensin particular del mismo, se estructur sobre la base de un conjunto
de parmetros tradicionales que resultaron de un largo proceso histrico.
46
En su contexto, la institucin
policial argentina se fue conformando bsicamente como un organismo al servicio de los gobiernos
estatales de turno ms que de las comunidades, en el marco de una concepcin de la seguridad asentada
en el deber de proteccin del Estado y no de los derechos y libertades ciudadanas, adquiriendo, as, una
impronta fuertemente estatalista. As tambien y a lo largo del proceso de conformacin y consolidacin del
Estado en la Argentina, las estructuras policiales se fueron conformando bajo una impronta militar,
adoptando formas organizativas y funcionales, uniformes, distintivos y regmenes, en general un perfil muy
ligado a los institutos castrenses, en particular a las guardias provinciales, que eran los instrumentos
armados encargados de la defensa exterior y el orden interno en las provincias y que existieron hasta
fines de la dcada de los 70 del siglo XIX. Esta circunstancia profundiz la impronta estatalista, en razn
de que la funcin esencial de una fuerza militar ha sido tradicionalmente y es la defensa del estado frente
a agresiones armadas y no el ejercicio de un servicio de proteccin ciudadana basado en el respeto a los
derechos y garantas ciudadanos. Por su parte durante los regmenes autoritarios, los gobiernos militares
asumieron un frreo control de las policas y, ms recientemente, posicionaron a stas como piezas e
instancias claves del control y disciplinamiento represivo interno dirigido por las Fuerzas Armadas. Estas
circunstancias trajeron aparejada la profundizacin de la histrica militarizacin organizativa y funcional de
las policas, pero tambin dio lugar a la institucionalizacin de prcticas y orientaciones fuertemente
ilegales y clandestinas en la labor policial.
47


45
BARCELONA LLOP, Javier, Polica y Constitucin, Tecnos, Madrid, 1997; y DOMNGUEZ VIAL, Andrs, El
Estado democrtico de derecho y el poder de polica, en revista Pena y Estado, Buenos Aires, ao 3, 1998.
46
Vase: MAIER, Julio, Breve historia institucional de la polica argentina, en WALDMANN, Peter (ed.), Justicia en
la calle. Ensayos sobre la polica en Amrica Latina, Biblioteca Jurdica Dik, Medelln, 1996, MAIER, Julio,
ABREG, Martn y TISCORNIA, Sofa, El papel de la polica en la Argentina y su situacin actual, en Ibd.;
ANDERSEN, Martin Edwin, La polica. Pasado, presente y propuestas para el futuro, Editorial Sudamericana,
Buenos Aires, 2001; SOZZO, Mximo, Usos de la violencia y construccin de la actividad policial en la Argentina,
en GAYOL, Sandra y KESSLER, Gabriel (comps), Violencias, delitos y justicias en la Argentina, Manantial, Buenos
Aires, 2002.
47
Vase: ANDERSEN, Martin Edwin, La polica. Pasado, presente..., Ibd.; y VALLESPIN, Alejandra, La Polica que
supimos conseguir, Planeta, Buenos Aires, 2002.

15
Todo ello no fue objeto de ningn tipo de revisin o reconversin de parte de las diversas
gestiones gubernamentales que se sucedieron desde la instauracin democrtica. As, las agencias
policiales de nuestro pas, lejos de constituirse como policas civiles y ciudadanas, se fueron conformando
como guardianes del orden poltico y como policas militarizadas y estatalistas, ms sensible a las
orientaciones e intereses de los gobiernos de turno y de sus respectivas cpulas que a los dictados de la
ley y, adems, atravesadas por prcticas ilegales y clandestinas altamente difundidas y validadas en el
interior de la propia institucin. En suma, como resultado de este proceso histrico, se conform un
modelo tradicional de organizacin y funcionamiento de la seguridad pblica en nuestro pas, cuyas
caractersticas ms importantes estn centradas en (i) el desgobierno poltico sobre los asuntos de la
seguridad pblica y policiales; (ii) el autogobierno policial de la seguridad pblica y del sistema policial
mismo; y (iii) la exclusin comunitaria de los asuntos de la seguridad pblica. Vayamos a su
consideracin.
48

En primer lugar, el modelo tradicional estuvo signado por un recurrente desgobierno poltico
sobre los asuntos de la seguridad pblica a travs del cual la dirigencia poltica y, en particular, las
autoridades gubernamentales delegaron a las agencias policiales el monopolio de la administracin de la
seguridad pblica. Es decir, la seguridad pblica configur una esfera institucional exclusivamente
controlada y gestionada por la polica sobre la base de criterios, orientaciones e instrucciones autnoma y
corporativamente definidas y aplicadas sin intervencin determinante de otras agencias estatales no-
policiales. Ello respondi principalmente a la permanente falta de voluntad y/o capacidad gubernamental
para ejercer la conduccin del sistema de seguridad pblica y policial, dando lugar a una serie de
deficiencias institucionales significativas tales como (i) la ausencia de un marco legal y organizacional
adecuado para el diseo y formulacin de polticas o programas de seguridad pblica y para la gestin,
administracin y mando operativo-civil sobre la seguridad y, especficamente, sobre la institucin policial;
(ii) la falta de una burocracia compuesta por funcionarios y agentes gubernamentales especializados en
los asuntos de la seguridad pblica y en las cuestiones policiales; y (iii) la carencia de de instancias u
rganos de consulta o asesoramiento gubernamental en la materia. En consecuencia, la direccin,
administracin y control integral de los asuntos de la seguridad pblica as como la organizacin y el
funcionamiento del sistema policial quedaron en manos de las propias agencias policiales, generando as
una suerte de policializacin de la seguridad pblica.
Por su parte, esta impronta de desgobierno poltico y de delegacin a las agencias policiales del
ejercicio de la administracin de la seguridad pblica trajo aparejado la autonomizacin poltica de la
polica, permitiendo que sta definiera sus propias funciones, misiones y fines institucionales, se
proporcione sus propios criterios y medios para cumplirlos o alcanzarlos y, en ese marco, tambin
estableciera los objetivos y orientaciones generales de la seguridad pblica en su conjunto. De cara al
interior de las agencias policiales, ello apuntal una marcada independencia doctrinal, orgnica y funcional
en su desarrollo y proyeccin institucional frente al gobierno estatal y frente a la sociedad poltica y civil, y
permiti que estas agencias actuaran con frecuencia como si estuvieran por encima y ms all de la
autoridad constitucional del gobierno, protegiendo cada vez ms sus logros e intereses autodefinidos y
resistiendo con relativo xito a todo tipo de iniciativa gubernamental tendiente a erradicar, reducir o
cercenar dicha autonoma.
Ahora bien, se deben sealar dos circunstancias relacionadas a este fenmeno, por un lado en
ciertas situaciones, dentro del modelo tradicional, se ha estructurado un tipo de vinculacin entre el
gobierno central y la polica asentada bsicamente en la existencia de un pacto explcito o tcito entre

48
Al respecto, seguir el marco interpretativo y analtico que desarroll ms ampliamente en: SAIN, Marcelo Fabin,
Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires,
2002, cap. 2. Vase tambin: MIGUEZ, Daniel e ISLA, Alejandro, Conclusiones. El Estado y la violencia urbana.
Problemas de legitimidad y legalidad, en ISLA, Alejandro y MIGUEZ, Daniel (coords.), Heridas urbanas. Violencia
delictiva y transformaciones sociales en los noventa, Editorial de las Ciencias y FLACSO-Argentina, Buenos Aires,
2003.

16
ambas instancias. Conforme lo observado en la experiencia institucional de nuestro pas, a travs de dicho
pacto el gobierno deleg la administracin de la seguridad pblica a la polica y, en particular, la
formulacin e implementacin de su poltica criminal, as como tambin la conduccin estratgica y
operativa de la propia institucin policial, y acept no intervenir en la organizacin y funcionamiento de
dicha institucin o a hacerlo conforme los criterios indicados por la cpula de sta. A cambio de ello, la
polica se comprometi, por su parte, a garantizar una situacin signada por una cierta tranquilidad
pblica, independientemente de que stos implicaran cierto vnculo de complicidad, encubrimiento y/o
sociedad entre la polica y la actividad delincuencial.
Por otro lado y como contracara, esta situacin de tambin dio lugar en ciertas circunstancias al
establecimiento de fuerte intromisin de consideraciones poltico-partidarias en el funcionamiento policial.
En muchos casos los institutos policiales se terminaron volviendo elementos altamente funcionales al
sistema poltico, no en trminos del cumplimiento de su funcin esencial, sino en trminos de parmetros
polticos partidarios particulares, se ejerci una prctica de control claramente subjetivo de los asuntos
policiales y de la seguridad pblica. Esto trajo aparejado un cmulo de deficiencias que vale la pena
sealar. Por un lado el empleo y la manipulacin directa de los cuerpos policiales como instrumentos de
accin y clientelismo poltico
49
; por otro un marcado resentimiento de las pautas profesionales para el
desarrollo de las carreras del personal policial. Hoy, particularmente en muchas policas provinciales, es
comn el ascenso y la asignacin de comisiones sobre la base estricta de solicitudes polticas de sus
cuadros, antes que por el mrito y la carrera profesional. Ambas tendencias afianzaron aun mas las
falencias propias del sistema policial tradicional para comprender, diagnosticar y enfrentar nuevas y
complejas formas delicitivas y contribuyeron para obstaculizar los procesos de modernizacin al efectos
de readecuar esas instituciones a las nuevas condiciones del delito.
En este marco, las agencias policiales de nuestro pas se conformaron sobre la base de una
estructura orgnico-funcional centralista. Esta estructura ha supuesto, por un lado, la unicidad funcional
dada por la concentracin en un mismo cuerpo de las funciones de seguridad preventiva y de
investigacin criminal, bajo la conduccin institucional y la dependencia orgnica de un nico mando
policial. Por otro lado, implic un centralismo organizacional basado en la existencia de una conduccin
policial centralizada y ejercida por un estado mayor de carcter castrense, con estructura cerrada,
hiperjerarquizada y militarizada. Adems, ello se asent en un rgimen de personal militarista signado por
una carrera policial y un sistema de personal, pases y ascensos de corte netamente castrense.
En efecto, dentro de este esquema institucional, el grueso de estas agencias, desde sus
orgenes, ha concentrado tanto las funciones tpicas de la seguridad preventiva como las funciones
atinentes a la investigacin criminal en el seno de un nico cuerpo jerrquico y centralizado. En la mayora
de esas instituciones no ha existido una clara diferenciacin organizacional interna entre aquellas
funciones, y muchas veces stas han sido difusamente atribuidas a diferentes secciones o dependencias
generando superposiciones, incongruencias y contradicciones organizacionales.
A su vez, casi sin excepcin, la estructura interna de personal y, en su marco, el sistema de
pases y ascensos policiales de las referidas agencias han mantenido un trazo militarista, rgido y cerrado,
es decir, una impronta alejada de los necesarios parmetros de profesionalidad basados en el mrito y el
desempeo policial. Las estructuras jerrquicas internas se compusieron por el personal superior
conformado por la oficialidad policial oficiales superiores, oficiales jefes y oficiales subalternos- y, en el
plano subordinado, por el personal subalterno conformado por la suboficialidad policial suboficiales
superiores, suboficiales subalternos, agentes y aspirantes-. Ambas instancias han constituido
compartimentos estancos que emulaban las estructuras orgnicas castrenses basadas en la

49
Para una descripcin detallada de uno de los incidentes de la historia politica reciente de la Argentina que pone
de manifiesto estas circunstancias de manipulo politico de una fuerza policial, la represion de la manifestacin
piquetero que termino con el asesinato de dos militantes, Dario Santillan y Maximiliano Kosteki, el 26 de junio de
2002, vease: SAIN, Marcelo Fabian, La Bonaerense. Policia, politica y sociedad en la Provincia de Buensos Aires.

17
diferenciacin entre los miembros de conduccin y el resto de la institucin que ocupa la franja
subordinada de ejecucin.
Lo mismo ha ocurrido con el sistema de incorporacin, pases y ascensos policiales, en el que ha
primado mayoritariamente criterios de autoconservacin y cooptacin institucional y en el que ha sido
notoria la ausencia de parmetros profesionales. Cada cuerpo policial ha mantenido su propio sistema de
reclutamiento y formacin asentado en una clara divisin de tareas dentro de la institucin y su sistema de
pases y ascensos ha sido monoplicamente administrado por la jerarqua superior de cada fuerza a travs
de la Junta de Calificaciones compuesta por esa superioridad y perfilada a atender los requerimientos de
la estructura de mandos y las necesidades funcionales de dichas fuerzas. En este marco, el ascenso se
ha otorgado casi siempre al grado inmediato superior y las condiciones bsicas para el mismo han sido la
antigedad en la categora y el hecho de no tener sumarios internos o, en su defecto, la pertenencia a
algn sector interno influyente o al sector al mando de la institucin.
As, este tipo de estructura orgnico-funcional sirvi como mecanismo de control poltico-
institucional interno de parte de la cpula policial sobre el resto de la fuerza. Dicho control, adems, no
solamente abarc el conjunto de las prcticas y decisiones ajustadas formalmente a las normas legales y
reglamentarias que han regido la vida institucional de la agencia policial, sino tambin a aquellas prcticas
subterrneas o paralelas, esto es, aquellas prcticas desarrolladas al margen de las leyes y las normas,
pero que han sido admitidas, impuestas, reguladas, gobernadas y frreamente controladas por la propia
cpula. En este esquema de organizacin y funcionamiento institucional no ha habido margen para la
manifestacin o efectivizacin de discursos y acciones que no fuesen las impuestas por los mandos
superiores.
Con relacin a las prcticas policiales regulares, en la mayora de las policas de nuestro pas,
stas estuvieron caracterizadas por un trazo auto-conservativo, es decir, estuvieron centralmente
orientadas a reproducir las condiciones de delegacin gubernamental y de autogobierno policial
mencionadas y a preservar la institucin policial en forma autodefinida y autosustentada, ms que al
desarrollo de una labor eficiente en la prevencin y represin del delito.
En este marco, los tipos tradicionales de policiamiento estuvieron generalmente orientados al
ejercicio de formas de control social extra-institucional no encaminadas principalmente a la seguridad
preventiva sino, ms bien, a la inspeccin y disciplinamiento de todo tipo de conducta no delictivas -
generalmente inscritas en conceptos amorfos de salubridad y moralidad social- considerada y
estigmatizadas por la propia polica como vulneratorias de una cierta nocin autoimpuesta de orden
pblico. Vale decir, la polica, antes que prevenir delitos, se autoproyect como una instancia de
resguardo institucional de una concepcin de orden pblico no delimitado al sistema penal y
contravencional positivo sino, ms bien, determinado por los criterios de criminalidad, decencia pblica y/o
seguridad autodefinidos por la propia agencia y generalmente expresados en resoluciones y normas
administrativas adoptadas autnomamente por la institucin policial. El uso discrecional de las facultades
policiales para detener personas sin autorizacin judicial constituy un instrumento fundamental para
operacionalizar tales modalidades de control social subterrneo.
Asimismo, esta orientacin se concret a travs del predominio de una forma de policiamiento
disuasivo y reactivo centralmente asentado en el uso directo de la fuerza y en criterios de mano dura. En
este sentido, en el modelo tradicional, la asimilacin de la prevencin con la disuasin se ha basado en la
consideracin de que una adecuada tarea preventiva requiere bsicamente de un nmero elevado de
policas en la calle llevando a cabo intervenciones reactivas y de choque basadas en el uso directo de la
fuerza, ms que intervenciones planificadas sobre la base de la recoleccin y tratamiento analtico de
informacin fidedigna sobre la dinmica delictiva. La polica, desde esta perspectiva, tendra que
garantizar una suerte de omnipresencia en todos los sectores de la jurisdiccin territorial de su
responsabilidad. Esto explica el permanente reclamo efectuado por los jefes policiales partidarios de este
modelo preventivo en favor del aumento de la presencia de agentes en la calle, secundarizando toda
modalidad de policiamiento centrado en el desarrollo de estrategias focalizadas de prevencin del delito y
en la consecuente existencia de policas de proximidad o cercana a la vecindad.

18
Por cierto, esta modalidad de policiamiento ha favorecido el uso regular de la fuerza como
mtodo predominante de intervencin policial tctica y el recurrente desarrollo de ciertas formas de
violencia de parte de las agencias policiales en el desempeo cotidiano de sus tareas. En diversas
experiencias regionales, dicha violencia ha sido claramente extralegal y abusiva, es decir, ha supuesto un
uso premeditado e intencional de la fuerza de parte de los agentes policiales, mientras que, en otras
ocasiones, ha resultado de la incompetencia policial para enfrentar situaciones operativas sin utilizar el
recurso de la fuerza an en forma innecesaria y apresuradamente. En nuestro pas, los abusos y
extralimitaciones que han resultado de la utilizacin innecesaria de la fuerza por parte de la polica en el
cumplimiento de sus tareas preventivas o investigativas en general no han sido vivido como tales por parte
de los agentes policiales que los protagonizaron y, en numerosas situaciones, tal utilizacin de la fuerza
ha sido considerada por ellos como un medio legtimo y necesario tanto para el desempeo de sus
labores como para la obtencin de resultados positivos en sus funciones. Asimismo, en numerosas
oportunidades esta subcultura policial tambin ha estado incentivada y avalada por las propias
autoridades polticas al proclamar sistemticamente la necesidad de endurecer la actuacin policial
ampliando sus mrgenes de discrecionalidad operativa y validando comportamientos institucionales
netamente represivos y compulsivos.
Ahora bien, la legitimacin de modalidades de policiamiento asentadas en el predominio de la
violencia innecesaria ha creado condiciones propicias para la produccin sistemtica de formas de
violencia extralegal y ello, en parte, fue diluyendo el lmite entre el delito y la actividad policial, entre los
delincuentes y la polica, ya que ha implicado la utilizacin de medios ilegales durante el desempeo de
las labores policiales ordinarias. Asimismo, en numerosas ocasiones, esta impronta de extralegalidad ha
conllevado la participacin policial directa e indirecta en actividades ilcitas desenvueltas por diversas
organizaciones o grupos criminales, mediante diferentes formas de complicidad, encubrimiento y
proteccin de dichos grupos o a travs de la intervencin regular de policas en los mismos, conformando
de este modo un verdadero sistema penal subterrneo.
De este modo, en la Argentina, la recurrente estructuracin de prcticas policiales asentadas en
el empleo regular de estas formas de violencia extralegal ha contribuido, por cierto, a la conformacin de
una modalidad de policiamiento regulatorio del delito, cuya consecuencia ms significativa ha sido el
establecimiento de un circuito estable de autofinanciamiento policial generado en un conjunto de ddivas y
fondos provenientes de diversas actividades delictivas permitidas, protegidas o llevadas a cabo por los
propios agentes policiales y avaladas polticamente.
En tercer lugar, en el modelo tradicional de nuestro pas, la relacin existente entre la comunidad
y la polica ha estado caracterizada por la ausencia de toda modalidad e instancia de intervencin o
participacin comunitaria en los asuntos de la seguridad pblica y, particularmente, en el diseo,
implementacin y evaluacin de las polticas de seguridad y en el control del desempeo policial. Ello
configur, por cierto, una consecuencia previsible del desgobierno poltico sobre la seguridad pblica y, en
particular, del autogobierno policial.
En efecto, a la ya mencionada relacin de externalidad existente entre la polica y la comunidad
expresada en la total ausencia de modalidades de policiamientos comunitarios proactivos, se ha sumado
la profunda brecha que histricamente distanci a la polica de la comunidad. Desde la ltima experiencia
autoritaria, en cuyo marco las fuerzas policiales y de seguridad constituyeron una instancia clave del
aparato represivo estatal, estas fuerzas vigorizaron la impronta de regulacin delictiva y de
autofinanciamiento ilegal que ya caracterizaba su funcionamiento anterior, y, en ese marco, lejos de
conformarse como una instancia activa en la prevencin de delitos, la polica se fue convirtiendo en gran
medida en una fuente significativa de criminalidad. Frente a la ciudadana en general, esta situacin, es
decir, la manifiesta ineficacia policial en la prevencin y represin del delito as como el creciente
conocimiento pblico de recurrentes abusos y extralimitaciones institucionales cometidas por agentes
policiales durante las ltimas dcadas dieron lugar a una notoria y extendida desconfianza comunitaria
hacia dichas fuerzas.

19
En el modelo tradicional, el principal contacto establecido entre la polica y la ciudadana estuvo
dado histricamente por la formulacin de denuncias por parte de la poblacin en general y las solicitudes
bsicamente, por va telefnica- de intervencin policial frente a hechos delictivos consumados. Sin
embargo, la desconfianza relativa de parte de la poblacin acerca del accionar policial y, en particular, la
creencia o sensacin generalizada de que gran parte de los delitos menores se producen bajo el amparo
policial directo o indirecto, han puesto en tela de juicio inclusive a la denuncia como un medio fiable y
eficaz para prevenir o luchar contra el delito. De todos modos, las solicitudes de intervencin policial
formuladas por las vctimas o testigos de algn delito solamente han dado lugar a un tipo de intervencin
policial de carcter exclusivamente reactivo, ya que aquel requerimiento se ha producido generalmente
durante la comisin de hechos delictivos o en el momento inmediato posterior de los mismos.
En general, la polica no consider que la interaccin con la ciudadana y la intervencin
colaborativa de sta en la labor policial frente al delito pudiesen constituir una instancia posible para la
elaboracin e implementacin de estrategias eficaces de prevencin de delitos. No solamente se rechaz
desde el mbito policial la posibilidad de que los ciudadanos pudiesen identificar la naturaleza y la
envergadura de los problemas y situaciones de violencia y la criminalidad existente en la esfera de su
vecindad sino que, adems, se posicion a la misma polica como la nica institucin capaz de identificar
y accionar sobre esos problemas y situaciones. En este sentido, las agencias policiales le adjudicaron a la
ciudadana un papel esencialmente pasivo e inerte en materia de seguridad. Es decir, la administracin de
la seguridad pblica ha estado, as, en manos exclusivamente de las agencias policiales. Hay que sealar
que como consecuencia de los cambios que se han venido configurando durante el transcurso de los
ltimos anos, el incremento de los delitos, su complejizacin y la acentuada percepcin de que elementos
policiales mantienen relaciones funcionales con un segmento del delito, ha impulsado una fuerte demanda
orientada hacia el control integral de la actividad policial, en trminos de aspectos administrativos, de
legalidad y funcionales; en cuyo contexto las autoridades municipales, por cierto las autoridades polticas
ms prximas a la poblacin y en donde mas fuertemente retumba la demanda por seguridad, estn
comenzando a emerger como actores importantes en materia de control funcional de las dependencias
policiales; esto particularmente se ha manifestado en varios distritos de la Provincia de Buenos Aires, en
la Ciudad de Buenos Aires y ms recientemente en otras localidades del interior del pas.

3.1) La polica en el modelo tradicional.
En el contexto del modelo tradicional de seguridad pblica, la institucin policial se fue
estructurando sobre la base de ciertos patrones organizativos y funcionales que, como se dijo, aparecen
desactualizados y anacrnicos frente a la compleja situacin delictiva existente en nuestro pas. En efecto,
la problemtica criminal en la Argentina ha puesto en evidencia las deficiencias institucionales existentes
en su sistema de seguridad y, muy particularmente, de las agencias policiales que los componen.
En cuanto a las modalidades de conduccin y mando policial, la direccin institucional del grueso
de las agencias policiales de nuestro pas es ejercida por una jefatura centralizada generalmente
organizada en un estado mayor de tipo castrense, con estructura cerrada e hiperjerarquizada. Ello
apuntal aquella impronta delegativa y, en este marco, ese estado mayor, lejos de funcionar como un
rgano de trabajo y coordinacin policial encargado de la implementacin de las polticas definidas por los
gobiernos administrativos en algunos casos, ejercido por un Ministro de Seguridad-, se constituy en un
verdadero mando policial altamente autonomizado del poder poltico.
En general, dicha autonoma ha sido utilizada por las cpulas policiales para reproducir las
condiciones de delegacin poltica y de autogobierno policial existentes y casi nunca para formular
polticas institucionales tendientes a modernizar la institucin policial y ponerla a tono con la necesidad de
desarrollar labores eficientes de seguridad preventiva y de investigacin criminal. En este sentido, ha sido
recurrente la incapacidad demostrada por la mayora de las cpulas policiales partidarias del modelo
tradicional para formular un diagnstico apropiado de la problemtica delictiva y, de acuerdo con ello,
establecer prioridades estratgicas, planificar lineamientos operativos y evaluar los resultados de los

20
mismos, lo que redund en el ejercicio deficiente de la direccin, coordinacin y control real del conjunto
del sistema policial. Todo esto, adems, fue apuntalado por la existencia de una marcada macrocefalia
institucional dada por una alta concentracin de personal y recursos policiales en el marco de los estados
mayores policiales y por la existencia de una excesiva cantidad de direcciones o superintendencias
generales abocadas a la administracin y conduccin operativa de los diferentes sectores o cuerpos
policiales, emulando, con ello, a las viejas jefaturas militares.
Por su parte, en el modelo tradicional, la legitimidad del estado mayor policial de cara al interior
de la agencia ha sido amplia y se ha asentado en una extendida subcultura policial militarista que ha
considerado al titular de la misma casi siempre, el Jefe de Polica- como la autoridad institucional
superior, en detrimento de la figura del Ministro del ramo o del primer mandatario del gobierno
administrativo Presidente de la Nacin o Gobernador, segn el caso-. Ello, sumado a la permanente
incapacidad de los organismos polticos para estructurar organismos de planificacin y conduccin poltica
y para formular las polticas criminales y de seguridad en cuyo marco se debera haber desarrollado la
vida institucional de los cuerpos policiales, termin reforzando la conduccin real del sistema en su
conjunto en manos del Jefe de Polica.
En lo relativo a las tareas policiales en materia de seguridad preventiva, las deficiencias de los
sistemas policiales tradicionales han respondido en gran medida a la existencia de una inadecuada
estructura de personal policial. En la mayora de las fuerzas policiales de nuestro pas, la estructura de
personal y operativa del sistema dedicado a la seguridad preventiva ha sido portadora de una serie de
factores estructurales que han cercenado su eficiencia y que han implicado tanto una distribucin
deficiente del personal policial dedicado a las labores operativas entre los distintos cuerpos as como
tambin la ocupacin de una parte significativa de ese personal en el desempeo de tareas no-policiales
tales como la custodia y traslado de detenidos, el desarrollo de labores administrativas o la custodia de
funcionarios judiciales, polticos, legisladores y otros. El colapso de los sistemas penitenciarios ha hecho
que una porcin significativa de la poblacin carcelaria fuese alojada en dependencias policiales muy por
encima, inclusive, de los cupos admitidos de personas detenidas en sede policial.
Asimismo, otro factor estructural que ha cercenado la eficiencia del sistema de seguridad
preventiva ha sido la existencia de un elevado nmero de dependencias policiales de carcter
administrativo -destacamentos, seccionales o comisaras, segn los casos-, absorbiendo una enorme
cantidad de recursos humanos en el desenvolvimiento de tareas no-policiales as como tambin el hecho
de que numerosos efectivos policiales fueron comisionados a diferentes destinos no-policiales para el
cumpliendo de tareas de vigilancia de numerosos organismos pblicos y privados y custodias personales
a funcionarios pblicos y a la alta concentracin de personal y recursos policiales en el marco de las
jefaturas policiales.
Por su parte, en este escenario institucional, la total inexistencia de un sistema de registro,
sistematizacin y anlisis actualizado y permanente de la situacin delictiva en el grueso de las policas de
nuestro pas ha impedido planificar y focalizar la labor preventiva, conjurativa e investigativa. En efecto, en
estas policas, la ausencia de un mecanismo apropiado de recoleccin de la informacin referida a los
incidentes y hechos delictivos cometidos y conocidos en jurisdiccin de las diferentes dependencias
policiales y su transmisin a un mbito abocado al procesamiento y anlisis regular y peridico de aquella
informacin, ha impedido elaborar un mapa del delito que diera cuenta de la problemtica criminal de la
jurisdiccin mediante la identificacin de zonas y/o horarios de alto, mediano y bajo riesgo en los que se
concentran determinados tipos de incidentes, faltas y/o crmenes, y sobre los cuales debera centrarse la
actuacin policial preventiva o conjurativa. Ello, a su vez, ha imposibilitado el desarrollo de estrategias y
operaciones policiales direccionadas y focalizadas a partir de los ncleos de riesgo previamente
identificados.
Asimismo, a tono con estas deficiencias, ha sido habitual que en estas policas no existiera un
cuerpo doctrinal de inteligencia criminal y, muy especialmente, de una dependencia tcnico-policial
especializada en la produccin de inteligencia criminal conducente a la prevencin del delito. En las
modalidades tradicionales de labor policial el ncleo principal de las tareas de inteligencia se restringi a la

21
mera recoleccin de informacin surgida de la investigacin de hechos delictivos ya ocurridos, del aporte
de informantes confidenciales o de ciertas operaciones encubiertas mayoritariamente informales y hasta
ilegales. Dicha informacin ha sido apenas til para diagramar formas de policiamiento reactivas frente a
hechos consumados pero result limitada para planificar y desarrollar estrategias y tcticas policiales
preventivas o investigativas eficaces y proactivas, dado que no hicieron posible identificar, analizar y
describir patrones, series y modalidades especficas de delitos as como tampoco vinculaciones y
asociaciones criminales existentes en vista de reconocer tendencias y ocurrencias delictivas futuras,
proveer lneas de prevencin o de investigacin posibles y la consecuente formulacin y gestin de
polticas de seguridad.
Al respecto vale la pena puntualizar que el sistema policial argentino arrastr fuertes deficiencias
doctrinarias y funcionales en el campo de la inteligencia criminal. Histricamente se consider a la
actividad de inteligencia policial como una actividad esencialmente orientada a controlar actividades
polticas y sociales. Se trat en realidad de un sistema de inteligencia poltica interna, en verdad bastante
a tono con una institucin policial de rasgos estatalistas, ms que de un sistema de inteligencia policial
para la prevencin del delito. Esto debe ser enmarcado en un contexto que puede ser denominado
tambin tradicional, en el cual los distintos servicios de inteligencia estatales (militares, policiales,
provinciales y federales), que en la Argentina proliferaron y se superpusieron funcionalmente de manera
particular entre fines de los aos 50 y principios de los aos 80, estuvieron esencialmente dirigidos a
controlar, prevenir y conjurar el accionar poltico y social opositor al gobierno de turno. Un caso
paradigmtico en este aspecto es tambin la Provincia de Buenos Aires
50
, all se conform hacia 1956 la
Direccin de Inteligencia de la Polica de la Provincia de Buenos Aires (DIPBA), una numerosa
dependencia policial especficamente orientada al desarrollo de actividades de inteligencia poltica y
control social, que contaba con un amplio y capilar despliegue territorial y una estructura de reunin de
informacin esencialmente poltica, que cumpli un rol relevante en el desarrollo de las actividades de
represin ilegal que se desenvolvieron durante la dictadura militar entre 1976 y 1983 y que fue
desarticulada con la intervencin de la Polica de la Provincia de Buenos Aires en 1997, catorce aos
despus de la reinstauracin democrtica
51
.
Finalmente, la inexistencia de un sistema de policiamiento comunitario perfilado a la prevencin y
conjuracin de los delitos leves, los conflictos sociales menores, los desrdenes y las faltas cercenatorias
del orden pblico local ha alterado sensiblemente el vnculo articulado entre la comunidad, la institucin
policial y el poder poltico local o municipal. La sistemtica desatencin policial a ese tipo de incidentes
menores ha deteriorado la necesaria relacin que debe mantener la polica con la comunidad, lo que ha
contribuido con la desmejora de la vida colectiva y ha impactado significativamente en la competencia del
gobierno local para gestionar esa situacin de crisis. En sectores importantes de las comunidades locales
de estos pases se ha observado una importante insatisfaccin con el servicio policial recibido y una
extendida desconfianza hacia la polica y, por extensin, hacia el poder poltico local, sea ste el
encargado o no de la conduccin policial. Es en este contexto, por ejemplo el gobierno de la Ciudad de
Rosario, la segunda concentracin urbana de la Repblica Argentina y una de las ms complejas desde la
perspectiva del delito, decidi conformar una guarda municipal abocada especficamente al tratamiento y
gestin de este tipo de conflictividad social mencionada precedentemente. En la actualidad muchos
gobierno municipales han comenzado a dar cuenta de los asuntos de la seguridad pblica y desde

50
SEOANE, Mara, Secretos del espionaje policial a la Constituyente bonaerense, Clarn, Zona, 30 de octubre de
2003, p.38.
51
Por cierto a partir de la desarticulacin de la DIPBA y la sancin de la Ley 12.155 de organizacin de las Policas
de la Provincia de Buenos Aires, se constituy en el mbito del Ministerio de Seguridad de esa provincia una
dependencia tcnica especializada en materia de inteligencia criminal denominada Direccin General de Evaluacin
de la Informacin para la Prevencin del Delito, cabe sealar al respecto que se trata de uno de los poco ncleo de
inteligencia criminal orientados por criterios modernos en esta materia, aunque por cierto con escasa gravitacin
institucional en el marco de un cuerpo policial que est claramente asentado en criterios que responden a un modelo
tradicional.

22
diversas pticas y perspectivas empezaron a adoptar posturas ms activas, en un arco que va desde la
simple asistencia material a la polica local, hasta el desarrollo de mecanismos que estn dirigidos a
procurar un mayor control ciudadano del accionar policial y aumentar la eficiencia de ese servicio de
seguridad en sus distritos.
Con relacin a la labor policial abocadas a las investigaciones criminales complejas, en la
mayora de nuestras policas no se han conformado cuerpos o unidades especializadas, altamente
tecnificadas y puntualmente capacitadas en la produccin de inteligencia criminal compleja y en la
investigacin de la criminalidad organizada referida a las redes delictivas locales, regionales y hasta
globales- que han desenvuelto sus actividades ilcitas en el mbito de nuestro pas, y cuya naturaleza,
multiplicidad y especificidad no hubieran podido ser abordada por los cuerpos policiales encargados de la
seguridad preventiva y, en ciertas ocasiones, tampoco por las propias dependencias de la Polica Judicial,
cuando stas existen. Sin embargo, en nuestro pas, han sido escasos los esfuerzos desarrollados en
este sentido, lo que ha constituido una deficiencia notable para la lucha contra la criminalidad organizada
dedicada al trfico ilegal de drogas y de armas, el contrabando, el lavado de dinero proveniente de
actividades ilegales, el robo y doblaje de automotores, el abigeato y otros delitos rurales, las
modalidades de robo cometidas por los denominados piratas del asfalto, los asaltos a bancos y
camiones blindados de traslado de caudales, etc. Adems, en la mayora de los casos, los sistemas de
persecucin penal vigentes no cuentan orgnicamente con un cuerpo especializado de Polica Judicial en
el mbito jurisdiccional o, especficamente, en la rbita del Ministerio Pblico Fiscal. Ello le ha privado a
estos sistemas de un instrumento policial fundamental para la elaboracin de una inteligencia criminal
tcnica y para el desarrollo de investigaciones criminales eficientes.
Finalmente, un aspecto destacable del modelo tradicional del sistema policial de nuestro pas ha
sido el de la profesin policial. Las carreras profesionales y, en su marco, la estructura de personal de las
agencias policiales locales se han conformado histricamente sobre la base de la existencia de un nico
agrupamiento policial, en cuyo marco las labores propias de la seguridad preventiva o la investigacin
criminal han sido ejercidas indistintamente por el conjunto del personal policial. Ambas tareas han sido
desempeadas por personal asignado como consecuencia de la distribucin administrativa de los
diferentes destinos policiales ms que como el resultado del desarrollo de una carrera policial
especializada, decidida vocacionalmente por los efectivos y asentada en criterios de profesionalizacin.
En este contexto, el grueso del personal policial ha desarrollado su carrera institucional cumpliendo
indistintamente funciones y tareas de diversa ndole, sustantivamente diferentes entre s y altamente
complejas en su configuracin, lo que, por cierto, ha vulnerado el principio de formacin y capacitacin
especializada y permanente y ha impedido el establecimiento de criterios institucionales integrales de
evaluacin por desempeo. Asimismo, ha existido una inadecuada organizacin funcional en la que se
encontraron diluidas las tareas y responsabilidades de cada funcin o cargo policial y ello imposibilit la
determinacin de perfiles profesionales o funcionales especficos de los agentes y funcionarios policiales a
lo largo de su carrera institucional para el desempeo de tales funciones o la ocupacin de dichos cargos.
Por su parte, en los referidos cuerpos policiales ha existido una divisin y diferenciacin
estructural entre la oficialidad y la suboficialidad que no ha tenido justificacin desde el punto de vista
organizativo y funcional y que slo ha apuntado a recrear una estructura de personal rgida y
desprofesionalizada. A ello tambin contribuy la excesiva cantidad de niveles o jerarquas en cada
categora policial; la dilucin de la diferenciacin entre los agrupamientos policiales comando y servicios-
y, en su marco, la desnaturalizacin funcional del agrupamiento operativos de comando mediante el
desempeo de labores no-policiales de tipo administrativas, tcnicas y de servicios de parte de numerosos
agentes pertenecientes al mismo.
Ahora bien, este conjunto de parmetros no solamente ha favorecido la conformacin de un
sistema policial ineficiente a la hora de registrar, prevenir y conjurar las nuevas manifestaciones delictivas
en ciernes sino tambin ha enmarcado la reproduccin institucional de comportamientos y formas de
organizacin y funcionamiento alejadas de la legalidad y el mantenimiento de un sistema de regulacin
directa e indirecta de ciertas actividades delictivas por parte de algunos integrantes o grupos componentes
del propio sistema policial. En este contexto, en el mbito policial se han ido legitimando un conjunto de

23
prcticas institucionales ampliamente difundidas que han supuesto formas arbitrarias e ilcitas de
desempeo policial. Entre estas prcticas se destacaron los malos tratos, torturas, el negarse a ejercer la
funcin protectora, el chantaje y la extorsin, corrupcin, detenciones arbitrarias, falsificacin de pruebas,
recolectar dinero a cambio de proteccin policial, as como la participacin en actividades criminales y el
encubrimiento de tal complicidad.
52
Tradicionalmente, la regulacin delictiva ejercida por ciertos sectores
policiales ha supuesto la proteccin y participacin en actividades como la prostitucin, el juego
clandestino y las ilicitudes menores. Sin embargo, durante los ltimos aos, esas regulaciones se han
extendido a un conjunto de actividades delictivas complejas tales como el trfico y comercializacin de
drogas, los desarmaderos, los robos perpetrados por piratas del asfalto, los secuestros, es decir,
actividades inscritas en las formas de criminalidad organizada anteriormente mencionadas y que se han
expandido en gran medida bajo el resguardo y el patrocinio policial.
53


4) La modernizacin policial.
La envergadura y complejidad que ha adquirido la problemtica criminal en la Argentina pone en
evidencia las deficiencias organizativas y de funcionamiento que porta el sistema de seguridad local, muy
particularmente, las agencias policiales que lo componen. En efecto, existe un profundo anacronismo y
desactualizacin orgnica, funcional y doctrinal del sistema de seguridad pblica y policial argentino frente
al aumento y la complejizacin delictiva desarrollada durante las ltimas dcadas.
En este marco, la modernizacin de los sistemas policiales y su adecuacin a la imperiosa
necesidad de llevar a cabo estrategias eficientes en materia de seguridad preventiva y de investigacin
criminal, requiere de la implementacin de una serie de polticas y medidas que tiendan a construir
verdaderas policas ciudadanas, direccionando y reforzando la labor policial destinada a la prevencin o
conjuracin temprana de delitos as como al desarrollo de una eficiente investigacin criminal de aquellos
ilcitos ya cometidos. Vale decir, la problemtica del delito debe constituir el eje de funcionamiento y
organizacin del sistema policial.
La labor policial debe estar centralmente orientada al tratamiento y la resolucin de aquellos
incidentes o eventos criminales que, en su conjunto, constituyen grupos de problemas delictivos cuya
emergencia y desarrollo vulneran la situacin de seguridad pblica. Un problema delictivo est
conformado por un grupo de incidentes o eventos criminales de similar naturaleza y modalidad por
ejemplo, robos, hurtos, secuestros, asaltos, lesiones, homicidios, etc.- que concierne e impone la
intervencin policial a los efectos de su prevencin, conjuracin o investigacin.
54
Por lo tanto, las
estrategias preventivas o investigativas llevadas a cabo por la polica no deben derivar de los imperativos
que surjan de su estructura organizativa o de sus prcticas histricas, las que, como se dijo, resultan
anacrnicas frente a la envergadura y complejidad delictiva actual, sino que deben centrarse en la
prevencin o conjuracin de delitos y en la investigacin y esclarecimiento de los mismos, asuntos que
justifican la creacin y el funcionamiento de una agencia policial en el Estado moderno.

52
STANLEY, Ruth, Violencia policial en el Gran Buenos Aires: Necesita el neoliberalismo una polica brava?, en
BODEMER, Klaus, KURTENBACH, Sabine y MESCHKAT, Klaus (eds.), Violencia y regulacin de conflictos en
Amrica Latina, Nueva Visin / ADLAF / HBS, Buenos Aires, 2001, p. 239.
53
LATORRACA, Martn, MONTERO, Hugo y RODRIGUEZ, Carlos, Poltica y corrupcin policial, en LE MONDE
DIPLOMATIQUE, Buenos Aires, mayo de 2003.
54
Para esta orientacin, vase: GOLDSTEIN, Herman, Problem-Oriented Policing, McGraw-Hill, Inc, New York,
1990; y SCOTT, Michael, Problem-Oriented Policing: Reflections on the First 20 Years, U.S. Department of Justice,
Washington DC, 2000.

24
Al igual que otras experiencias regionales, en la Argentina, las formas tradicionales de labor
policial preventiva e investigativa han estado centralmente enfocadas a la resolucin de incidentes
individuales ms que de grupos de incidentes o, mejor, de problemas delictivos, y se han desarrollado
siguiendo una impronta asentada en la presencia masiva de un nmero elevado de policas en la calle y
en la articulacin de modalidades de policiamiento basadas en intervenciones reactivas guiadas, en
general, por el olfato policial y enmarcadas en un amplio margen de independencia y discrecionalidad
policial no sujeto a ningn tipo de control institucional. En gran medida, esta forma de actuacin se asent
en el control y la regulacin desde la propia institucin policial de ciertas actividades delictivas.
La reformulacin de este tipo de policiamiento deficiente requiere del conocimiento y anlisis
regular y permanentemente actualizado de los diferentes tipos de problemas criminales, sus distintas
formas de manifestacin, frecuencia temporal, lugar de comisin, tipos de vctimas, horarios de comisin,
sus autores y protagonistas as como de los modos de actuacin policial preventiva, conjurativa o
investigativa llevada a cabo frente a un evento especfico o a un tipo de problema general. sta constituye
una tarea fundamental para llevar a cabo una estrategia policial preventiva o investigativa que resulte
eficiente, ya que estructurar la organizacin y el funcionamiento policial sobre la base de la resolucin de
problemas delictivos permite planificar la actividad preventiva o investigativa estableciendo una relacin
equilibrada, proporcionada y razonable entre el tipo de delito a prevenir, conjurar o investigar, y la forma,
metodologa e intensidad de la actuacin policial especfica, racionalizando as los recursos logsticos,
operacionales y humanos a ser empleados en la misma.
Ahora bien, en la Argentina, ciertas orientaciones reformistas han centrado su atencin en
algunos aspectos parciales y colaterales de la problemtica en cuestin. En efecto, no han sido escasas
las manifestaciones de ciertos expertos centradas en la consideracin de que el cambio institucional
necesario en la polica debe asentarse casi exclusivamente en el desarrollo de un sistema eficiente de
formacin, capacitacin y entrenamiento de sus agentes, en el funcionamiento de un sistema integral de
control interno de los abusos y la corrupcin policiales y en el control y auditora de los procesos
administrativos, adquisiciones y aspectos presupuestarios. Otras orientaciones han observado a la
participacin comunitaria en asuntos de seguridad en la principal instancia impulsora de los cambios
necesarios en la institucin policial. Sin embargo, todas ellas configuran visiones externalistas del
problema policial que tienden a secundarizar o desatender el juego institucional de la agencia policial, su
estructuracin organizativa interna y sus prcticas funcionales habituales.
Por cierto, el mejoramiento o modernizacin del sistema de capacitacin y entrenamiento policial,
la articulacin de un rgimen integral de control de la labor policial y la estructuracin de mecanismos
dinmicos de participacin comunitaria en la seguridad pblica significaran reformas positivas en funcin
de lograr un desempeo eficiente y legal de la institucin policial. De todos modos, considerar que estos
cambios produciran, por s mismo, el proceso modernizante necesario resulta en un enfoque parcial y
acotado de la problemtica policial, la que est centrada en las modalidades de organizacin y
funcionamiento del sistema policial con relacin a las labores institucionales que desarrolla
cotidianamente, esto es, a las tareas siempre limitadas y a veces deficiente- de prevencin delictiva e
investigacin criminal.
En concreto, los anacronismos y desajustes existentes en la institucin policial de nuestro pas no
derivan apenas de la ausencia de un rgimen integral y moderno de formacin, capacitacin y
entrenamiento de sus integrantes ni de la inexistencia de un sistema eficiente de control interno de los
abusos y la corrupcin policiales. Tampoco resultan de las deficiencias y limitaciones con que la
comunidad interviene en los asuntos de la seguridad. En consecuencia, tales anacronismos y desajustes
no podran reformularse capacitando y entrenando adecuadamente a la polica, poniendo en
funcionamiento mecanismos eficaces de control interno y activando formas creativas y dinmicas de
participacin comunitaria, si todo ello no se inscribe en el marco de un proceso de cambio y
modernizacin de las formas de trabajo policial en las funciones de prevencin delictiva e investigacin
criminal y en la vida institucional de la agencia policial.

25
El verdadero mbito de capacitacin, entrenamiento y control del desempeo policial es el
destacamento, la unidad o la comisara en donde los integrantes de la institucin llevan a cabo
cotidianamente y durante dcadas sus labores diarias. Esas dependencias constituyen las unidades
operativas bsicas de la polica. Es all donde sus miembros se socializan institucionalmente y adquieren
los principales hbitos, prcticas y formas de interpretacin con relacin a su labor, a la sociedad, al
crimen y a su propia institucin. Y es all donde debe producirse el cambio modernizante.

5) Los dilemas polticos de la modernizacin policial.
La seguridad pblica se ha convertido en la Argentina en un asunto polticamente relevante y en
una cuestin altamente sensible para nuestras sociedades, no por la importancia que la clase poltica le
ha adjudicado a estos asuntos sino, ms bien, debido al hecho de que el colapso y la crisis de los
sistemas de seguridad locales han comenzado a cercenar la legitimidad y la proyeccin poltica de
numerosos dirigentes y funcionarios gubernamentales. La envergadura y complejidad del problema est
en la base del crecimiento de la sensacin social de inseguridad y ello ha contribuido significativamente a
erosionar la imagen pblica de los gobiernos y de las instituciones policiales en el cumplimiento de sus
tareas y a la confianza social en el Estado.
Durante el 2000, en el Gran Buenos Aires, el 69,1 % de la poblacin que dijo ser vctima de
delitos no ha realizado la denuncia de los mismos -solamente el 30 % lo ha hecho-, del cual el 44,3 % no
lo hizo aduciendo que la polica no hubiera hecho nada. El 52,4 % de la poblacin de esta regin opina
que la polica no hace un buen trabajo en el control de los delitos en la esfera barrial y solamente el 32,5
% cree que lo hace bien, al mismo tiempo que el 31,2 % de esa poblacin califica a la accin de
prevencin del delito que realiza la polica como regular, el 13,2 % como mala, el 2,1 % como muy mala,
el 4,2 % como psima y el 20 % indica que la polica no hace acciones preventivas. Asimismo, el 56,2 %
de la poblacin del conurbano bonaerense cree que el gobierno nacional no est haciendo nada con
relacin al tema de la seguridad y el 28,3 % indica que est haciendo algo pero no lo suficiente, mientras
que el 52,3 % de la poblacin cree que el gobierno provincial no est haciendo nada con relacin al tema
de la seguridad y el 27,4 % indica que est haciendo algo pero no lo suficiente.
55

Durante ese mismo ao, en la ciudad santafesina de Rosario, el 76,6 % de la poblacin
victimizada no ha realizado la denuncia de los delitos que sufri -solamente el 22,8 % lo hizo-, del cual el
39,1 % no lo hizo aduciendo que la polica no hubiera hecho nada. El 53 % de la poblacin de esta
regin opina que la polica no hace un buen trabajo en el control de los delitos en la esfera barrial y
solamente el 28,8 % cree que lo hace bien, al mismo tiempo que el 31,1 % de esa poblacin califica a la
accin de prevencin del delito que realiza la polica como regular, el 13,4 % como mala, el 3 % como muy
mala, el 4,6 % como psima y el 19 % indica que la polica no hace acciones preventivas. Asimismo, el
50,1 % de la poblacin rosarina cree que el gobierno nacional no est haciendo nada con relacin al tema
de la seguridad y el 33,9 % indica que est haciendo algo pero no lo suficiente, mientras que el 45,3 % de
la poblacin cree que el gobierno provincial no est haciendo nada con relacin al tema de la seguridad y
el 36,6 % indica que est haciendo algo pero no lo suficiente.
56

Ahora bien el desenvolvimiento de un sistema deficiente de seguridad pblica que no acompaa
los cambios y las mutaciones que se observa en el devenir de la problemtica delictiva en realidad se
enmarca tambin en el contexto de un estado que tiene agudas deficiencias en el cumplimiento de sus
atribuciones en materia de intervencin, regulacin y control que lo enmarca y condiciona severamente.
Por ejemplo, no se puede dejar de sealar que la proliferacin de un segmento importante de actividades

55
DIRECCIN NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL, Estudio de victimizacin. Gran Buenos Aires 2000..., op.cit.
56
DIRECCIN NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL, Estudio de victimizacin. Ciudad de Rosario 2000..., op.cit.

26
delictivas, bsicamente el robo de mercadera bajo la forma de piratera del asfalto y el delito rural en su
amplia gama de variedades, se desenvuelve no solo en el marco de un sistema policial deficiente y
anacrnico en sus funciones bsicas de seguridad preventiva, sino tambin al comps de agudas
deficiencias que el Estado manifiesta en general en materia de regulacin, inspeccin y control de
actividades productivas y comerciales. En realidad, el sistema policial de seguridad solo atiende a una
dimensin de estos fenmenos, el hecho delictivo con el cual se da comienzo a una cadena de hechos
tales como el ocultamiento, el falseamiento de documentacin fiscal y la reintroduccin de la mercadera
sustrada en el mercado legal para su comercializacin. El estado solo puede reducir de manera
significativa el margen de maniobra de las organizaciones delictivas dedicadas a este tipo de actividad, a
travs de una intensa actividad inter agencia que permita cubrir el amplio espectro de actividades ilcitas
que implican. Ciertamente las iniciativas que al respecto se han venido desarrollando en el pas resultan
ser espasmdicos, a veces responden a demandas electorales o polticas puntuales o a iniciativas
individuales de alguna agencia estatal de prevencin y control; no registrndose el desarrollo de
programas que desde una perspectiva integral del estado den cuenta y atiendan este tipo de problemtica.
Por cierto que en este marco, de profundas deficiencias en la respuesta general del Estado, las fallas
estructurales, las falencias y los anacronismos que aquejan al sistema policial se profundizan de manera
significativa.
Otra clara expresin de las falencias estatales en materia de seguridad, est dada por el bajo
nmero de sentencias condenatorias dictadas por la justicia con relacin a los hechos delictivos
registrados en el pas. En 2001, el porcentaje de sentencias condenatorias con relacin a hechos
delictuosos fue apenas de 1,96 %. Si se considera la evolucin de los valores relativos de sentencias
condenatorias con relacin a los delitos registrados durante la dcada del 90 se puede apreciar que el
desempeo institucional de la justicia criminal ha sido deficiente. En 1991, ese porcentaje ha sido de 3,87
% mientras que en 1999 ese valor alcanz el 1,25 %, todo ello en un contexto signado por el aumento del
delito.
57


57
DIRECCIN NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL, Informe anual de estadsticas policiales. Ao 2001..., op.cit.,
pp. 14 y 15.

27

Fuente: DIRECCIN NACIONAL DE POLTICA CRIMINAL, Informe anual de estadsticas policiales. Ao
2001, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional de Informacin
Criminal, 2002.

As, pues, durante los ltimos aos, el crecimiento objetivo del delito y la complejizacin de las
actividades criminales en un pas considerado seguro hasta hace poco ms de una dcada-, el notable
incremento de la violencia delictiva, el aumento significativo de la corrupcin estatal y su conocimiento
pblico, la participacin policial en la regulacin de gran parte de las actividades delictivas desarrolladas
en el pas y la consecuente disminucin de la confianza social en la polica han favorecido el estrepitoso
aumento de la sensacin de inseguridad.
58

En los ltimos tiempos, ello sirvi para validar polticas de seguridad de signo autoritario basadas
en el aumento de los poderes discrecionales de la polica, el incremento de las penas para los delitos y la
reivindicacin del uso de la fuerza extralegal como modalidad predominante y legtima de actuacin
policial. Se trat de la profundizacin del modelo tradicional de seguridad y de funcionamiento policial pero
aggiornado con un trazo de endurecimiento e ilegalidad como opcin de lucha contra el delito.
Frente a ello, algunas perspectivas crticas a esta visin autoritaria denunciaron tal alternativa
como intolerable y postularon la necesidad de introducir profundos cambios en el sistema de seguridad

58
DAMMERT, Luca y MALONE, Fran T., Inseguridad y temor en la Argentina: el impacto de la confianza en la
polica y la corrupcin sobre la percepcin ciudadana del crimen, en Desarrollo Econmico. Revista de Ciencias
Sociales, Buenos Aires, vol. 42, nro. 166, julio-septiembre de 2002.

28
pblica y policial sobre la base del desarrollo de un sistema integral de control interno de los abusos y la
corrupcin policiales.
Sin embargo, tales orientaciones la autoritaria y la crtica- no dan cuenta ni abordan el ncleo
central del problema institucional, esto es, las formas y los estilos polticos de administracin de los
asuntos de la seguridad pblica y los defectos orgnicos-funcionales que portan las agencias policiales
para prevenir e investigar delitos. La posicin autoritaria, al reforzar los poderes discrecionales de la
polica sin introducir cambios en sus formas tradicionales de funcionamiento y organizacin de la
seguridad, profundiza tales anacronismos y desajustes. En tanto, la posicin crtica no incursiona en el
interior de la institucin policial ni tiene en cuenta que su estructura orgnico-funcional condiciona
significativamente el conjunto de prcticas y perspectivas producidas y reproducidas por sus agentes y
funcionarios. En definitiva, ambas perspectivas no asumen que, tal como ya se seal, tanto un
desempeo policial eficiente frente al delito como la vigencia de prcticas policiales efectivamente
protectivas de los derechos humanos requiere fundamentalmente de un proceso de cambio y
modernizacin de las formas de conduccin poltica de la seguridad y de trabajo policial en materia de
prevencin delictiva e investigacin criminal. En concreto, la modernizacin del sistema policial debera
suponer la construccin de un liderazgo civil eficiente sobre la seguridad pblica y, muy particularmente,
sobre las policas, y, al mismo tiempo, debera conllevar un profundo cambio en las formas tradicionales
de funcionamiento y organizacin policial en lo referido al desempeo de sus labores preventivas e
investigativas.
En este sentido, los mencionados cambios necesitaran de una firme voluntad gubernamental en
favor de la implementacin de un plan de modernizacin policial y de su continuidad en el tiempo a los
efectos de que las coordenadas del mismo comiencen a traducirse en una serie de transformaciones
sustantivas en las modalidades de organizacin y funcionamiento policial y en el conjunto de prcticas y
orientaciones funcionales producidas y reproducidas por el personal uniformado.
Desde fines de los aos 90, los sucesivos fracasos de las iniciativas tendientes a reformar y
modernizar el sistema policial de algunas provincias, en particular, en la Provincia de Buenos Aires, no se
han debido a la resistencia policial sino, ms bien, a la inconsistencia e impericia de las autoridades
gubernamentales locales en sentar las condiciones institucionales y polticas necesarias para elaborar y
sustentar un programa de acciones en ese sentido, so pretexto de mantener una situacin de equilibrio
que neutralice eventuales cuestionamientos y movimientos policiales.
59

Por cierto, en el escenario descrito, los sectores policiales refractarios a toda impronta de
transformacin institucional sustentan, en verdad, una relativa capacidad de contestacin policial a
cualquier iniciativa tendiente a introducir cambios que cercenen el monopolio policial en la administracin
de la seguridad pblica y, en su marco, signifiquen la desarticulacin de las redes de regulacin delictiva y
de financiamiento ilegal administradas por dichos sectores. Esa contestacin podra suponer desde una
actitud de brazos cados y de trabajo a reglamento hasta la liberacin de zonas para la actuacin de
bandas y grupos delictivos sin presencia policial y la perpetuacin directa o indirecta de hechos delictivos,
secuestros y homicidios violentos con fuerte exposicin pblica, todo ello tendiente a desacreditar a las
autoridades polticas y de posicionarlas ante la sociedad como incapaces de controlar y administrar la
seguridad pblica.
Sin embargo, tambin existen amplios sectores policiales proclives a la modernizacin
institucional y son ellos los que podran accionar y hasta neutralizar la actuacin de las fracciones
conservadoras, pero siempre que el poder poltico diagrame y desarrolle una estrategia de cambio

59
LATORRACA, Martn, MONTERO, Hugo y RODRIGUEZ, Carlos, Poltica y corrupcin..., op.cit. Para el caso
bonaerense, vase: SAIN, Marcelo Fabin, Seguridad, democracia..., op.cit, cap. 3; VERBITSKY, Horacio, Otra
vez, en diario Pgina/12, Buenos Aires, 5 de enero de 2003; y SAIN, Marcelo Fabin, Hay omisin, complicidad...,
op.cit.

29
persistente en el tiempo y que le brinde a los cuadros modernizantes el apoyo y los instrumentos
necesarios para encarar y dirigir internamente el proceso de reforma de las prcticas y orientaciones
policiales tradicionales, as como tambin la depuracin institucional imprescindible.
En este contexto, la modernizacin del sistema policial y su adecuacin a la imperiosa necesidad
de llevar a cabo estrategias eficientes en materia de prevencin y conjuracin delictiva y en las labores de
investigacin criminal requiere de la implementacin de una serie de polticas y medidas graduales que
tiendan a superar los mencionados anacronismos y a construir una verdadera polica ciudadana. Se trata
de lineamientos de corto, mediano y largo plazo cuya implementacin debe ser progresiva y duradera en
el tiempo as como diversificada y multidimensional en sus aspectos fundamentales, descartando de
antemano las estrategias de shock que solamente seran viables en un escenario de alta crisis
institucional.
El sistema de seguridad pblica y policial en la Argentina contina arrastrando en la actualidad
marcadas deficiencias orgnico-funcionales propias del sistema tradicional descripto. Las iniciativas
gubernamentales orientadas a su modernizacin no dieron cuenta de la integralidad de la problemtica,
por diversas razones, especialmente en virtud de clculos polticos de corto plazo, estas iniciativas
quedaron truncas o parcialmente desarrolladas. En tal sentido, nos encontramos en una situacin que
adolece de un adecuado marco institucional para hacer frente eficientemente a los desafos que se
imponen en un escenario en el que, por diversas razones, el delito est aumentando, se est
complejizando de manera acelerada y por lo tanto cercenando el goce de los derechos, garantas y las
libertades que estipula la vigencia del rgimen democrtico. Por tal razn se vuelve imperativo el
desarrollo de una estrategia de modernizacin que permita construir un instrumento policial eficiente,
organizado conforme las problemticas delictivas que debe enfrentar y con flexibilidad para adecuarse
permanentemente a los cambios y mutaciones propias de estos asuntos.

Marcelo Fabin Sain y Esteban Germn Montenegro