Regimen de Bienestar en Ecuador (Pena y Lillo Ubasart)

Rgimen de bienestar en Ecuador
Un desafo en construccin
Julio Pea y Lillo E. Gemma Ubasart-Gonzlez
Primera Edicin, 2013 335 P349r Pea y Lillo, Julio Rgimen de bienestar en Ecuador. Un desafo en construccin / Julio Pea y Lillo E.; Gemma UbasartGonzlez. 1 ed. Quito: Editorial IAEN, 2013 70 p.; 15 X 21 cms (Cuadernos Subversivos No. 4)
isbn:
978-9942-950-08-6
1. BUEN VIVIR 2. SOCIALISMO SIGLO XXI 3. PARTICIPACIN CIUDADANA 4. ECUADOR 5. AMRICA LATINA I. Ttulo Instituto de Altos Estudios Nacionales Av. Amazonas N37-271 y Villalengua esq. Edificio administrativo, 5to. piso Telf: (593) 2 382 9900, ext. 312 www.iaen.edu.ec Informacin: editorial@iaen.edu.ec Direccin editorial: Juan Guijarro H. Maqueta y diagramacin: David Rivera Vargas Diseo portada: David Rivera Vargas Imagen de la portada: Mujeres de Tahit (1891), de Paul Gauguin Correcin de estilo: La Caracola Editores Impresin: Imprenta Mariscal Quito - Ecuador, 2013
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ndice
Introduccin 7
Regmenes de bienestar: conceptos que innovan los anlisis y las polticas 13 Regmenes de bienestar en Amrica Latina 21 El Ecuador del Buen Vivir: consolidando los fundamentos para nueva manera de entender el bienestar 27 Trazando ideas sobre el bienestar ecuatoriano 35 Hacia un bienestar del Buen Vivir? 55
Bibliografa 61 Sobre los autores 70
Introduccin
En la vida moderna hay sin duda lugares y momentos propicios para la experiencia de la abundancia y la emancipacin, pero ellos no se dan gracias a la forma capitalista de la modernidad, sino siempre slo a pesar suyo. (Bolvar Echeverra, 2006: 73)
Erradicar la pobreza, construir igualdad, generar oportunidades y capacidades para que cada uno pueda conducir el curso de su vida, vivir las diversidades en un marco de igualdad de derechos, fomentar la participacin y la autoorganizacin social, apostar por la corresponsabilidad ciudadana en la prestacin de servicios, etc., son algunas de las aspiraciones de la Revolucin Ciudadana en lo referente a la construccin de una nueva agenda social. Estos seis aos de gobierno del presidente Rafael Correa han servido para trazar la ruta y transitar paulatinamente hacia la concrecin de estos (y otros) anhelos. Diversas publicaciones recogen los logros conseguidos durante el perodo1
1 Bsicamente a partir de indicadores cuantitativos como las publicaciones que elabora Senplades sobre los 100 logros de la Revolucin Ciudadana o evaluaciones del Plan Nacional del Buen Vivir. Ver: www.planificacion.gob.ec/biblioteca. 7
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reconocidos tambin por organismos nacionales e internacionales, aunque son pocos an los anlisis crticos que buscan comprender, de una manera integral y estructural, las intervenciones que se estn realizando en el campo social. Antes de avanzar, cabe apuntar que el Ecuador de la Revolucin Ciudadana, junto a otros pases de la regin, busca revertir las condiciones materiales y simblicas heredadas de la implementacin durante dos dcadas de polticas neoliberales derivadas del Consenso de Washington.2 Estas se caracterizaron por promover la flexibilizacin laboral, la privatizacin, la desregulacin, la apertura de las cuentas comercial y financiera, la reduccin del tamao del Estado, etc. (Falcon y Muoz, 2012: 77); medidas que terminaron provocando el aumento de la desigualdad y la pobreza, as como la reproduccin de una estructura productiva ociosa y rentista, enfocada ms en los beneficios del comercio exterior de materias primas, que en la satisfaccin de las necesidades del pas. A este perodo se lo conoce tambin como el de las dcadas prdidas o sufridas.3
2 Si bien el perodo neoliberal supuso un retroceso, cabe decir que el Ecuador no haba vivido un importante proceso de modernizacin del Estado y la sociedad como si que se produjo en otros pases de la regin, as como tampoco la construccin de una economa productiva endgena o el establecimiento de intervenciones estructurales en poltica social. 3 Los aos ochenta y noventa fueron dcadas muy sufridas para las grandes mayoras. La democracia, la soberana y la justicia social fueron suplantadas por el riesgo pas, la confianza de
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Es por ello que para comprender el proceso de esta transicin transformadora que vive Ecuador, resulta imprescindible observar al mismo tiempo los procesos de cambio poltico, econmico y social por los que atraviesa la regin latinoamericana, a partir del triunfo electoral de Hugo Chvez en Venezuela en 1998.4 Si bien cada Estado tiene sus propias especificidades, todas estas experiencias tienen como objetivo desmontar el ncleo duro de la agenda neoliberal y recuperar ciertas funciones de bienestar social y regulacin econmica, como se vena realizando aunque de modo muy desigual, en los aos previos al ajuste estructural (Ramrez, 2006: 33). En este sentido, hemos credo pertinente entrar a analizar cmo se estn materializando estas funciones de bienestar social que recupera de manera progresiva el Estado. Convine apuntar a su vez, que los procesos de cambio sealados no slo estn introduciendo modificaciones substanciales en las polticas y estructuras estatales de muchos pases latinoamericanos, sino que tambin estn provocando el surgimiento de nuevas preocupaciones intelectuales y acadmicas en la regin. As pues, parafraseando a Martnez (2007: 4), podemos decir que las consideraciones redistributivas (vuelven) a la escena del debate. Se modifican realidalos mercados y la seguridad jurdica La exclusin fue integral y abarc todo tipo de aspecto: consumo, ingreso, sistema crediticio, vivienda, educacin, sanidad, otras necesidades bsicas y derechos sociales (Serrano, 2012). 4 Le siguen Brasil (2003), Argentina (2003), Uruguay (2004), Bolivia (2006), Ecuador (2007), Nicaragua (2007) y Paraguay (2008).
des y tambin esquemas analticos. En este sentido, no es gratuito que se empiece a hablar en el campo poltico e institucional de sistemas nacionales de inclusin, de polticas estructurales de salud o de educacin, as como tambin que en el campo acadmico comience a utilizarse el concepto de regmenes de bienestar, de cuo claramente europeo, que se consolid a partir de las aportaciones realizadas por Gosta Esping-Andersen (1993 y 2000). Se recupera la preocupacin por la agenda social, a la vez que muta la perspectiva; ya no se trata de estudiar intervenciones parciales sino de comprender cmo se construye y modifica el sistema, la estructura, que se ocupa de los cuidados y el bienestar de los y las ciudadanas. De la misma manera que esta nueva agenda de investigacin supuso un salto cualitativo en los trabajos que se venan haciendo en Europa sobre la evolucin de los Estados del bienestar, surgidos inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial (IIGM) y en el caso del Sur de Europa a partir de los ochenta, esta agenda es importante porque presenta grandes potencialidades para la comprensin de este momento de recuperacin de la funcin social que estn viviendo muchos estados de la regin. Las caractersticas propias de las estructuras de bienestar en los pases latinoamericanos con an importantes niveles de informalidad y precariedad en el mercado de trabajo, instituciones estatales poco slidas y un peso importante de la familia (y en concreto de la mujer) en la provisin de cuidados nos llevan a pensar en la necesidad de aplicar modelos
de anlisis ms abiertos y flexibles que los que nos ofrecan las aproximaciones clsicas en el campo de estudio de las polticas sociales. As pues, en el presente texto queremos poner las bases tericas y metodolgicas que permitan consolidar una agenda de investigacin con la finalidad de indagar sobre el tipo y las principales caractersticas del rgimen de bienestar (que abarca, pero va ms alla de las polticas sociales) que se proyecta en el Ecuador con el proceso de la Revolucin Ciudadana. Eso es, el modelo de agenda social que se empieza a construir a partir de la asuncin del cargo de presidente por parte de Rafael Correa en 2007 y la aprobacin de la Constitucin de Montecristi en 2008. A partir de un anlisis bibliogrfico y de una primera aproximacin exploratoria trazaremos de modo an bastante hipottico, ideas de caracterizacin de modelo ecuatoriano (en proceso) que puedan servir tanto para la comprensin del caso como para seguir pensando la propuesta poltica por la que apostar en un futuro cercano. No se trata, as, de un trabajo cerrado sino que nuestra principal intencin es la de abrir preguntas y dejar apuntados retos para futuros desarrollos acadmicos. Para poder llevar a cabo este propsito, hemos realizado una revisin del concepto de rgimen de bienestar en la literatura especializada. Posteriormente, procedemos a la descripcin de la aplicacin que se da de este concepto y herramientas metodolgicas en Amrica Latina y particularmente en Ecuador. En este punto identificaremos los avances en materia de polticas
de bienestar y de cuidado que se desarrollan durante el primer perodo de gobierno de la Revolucin Ciudadana. Para concluir, realizamos algunas hiptesis sobre la caracterizacin que podra tomar el rgimen de bienestar del buen vivir ecuatoriano acompaado de algunos retos sobre las polticas en construccin.
captulo primero
Regmenes de bienestar: conceptos que innovan los anlisis y las polticas

El concepto de rgimen de bienestar busca superar los modelos tericos clsicos del estudio del Estado de bienestar y las polticas sociales. Estos presentaban un anlisis demasiado fragmentado y a-poltico (o a-ideolgico) de la realidad, como si los proyectos de pas no tuvieran que ver con las intervenciones sociales diseadas e implementadas. De esta manera, los continuos de tipologas que se establecan en la literatura del bienestar y los cuidados en un pasado podan no dar cuenta realmente del tipo de modelo general que se estaba construyendo. As pues, las obras de EspingAndersen (1993, 2000) supusieron un enriquecimiento cognitivo que permitira: 1) construir una mirada integral ms all de la fragmentacin sectorial de anlisis previos, focalizados en un tipo concreto de polticas como las educativas, sanitarias, de seguro social, etc; 2) superar una aproximacin cuantitivista, basada en el anlisis de la cantidad de dinero que se gasta y no en el cmo se gasta, sociologizando el anlisis; 3) considerar no solamente la esfera pblico-estatal como productora de bienestar sino tambin tener en cuenta la esfera mercantil, la comunitaria o social y la
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familiar; 4) facilitar el desarrollo de aproximaciones comparativas entre pases y modelos.5 Esta nueva agenda posibilitaba la comprensin de la naturaleza las diferentes esferas que estn implicadas en la prestacin de bienestar y cuidado, ms all del Estado. Como apuntan Gallego, Gom y Subirats,
las polticas de bienestar se conforman como espacios de gestin colectiva de los mltiples ejes de desigualdad de clase, de ciudadana, de gnero, etc., que surcan mltiples esferas pblica, mercantil, asociativa, familiar (2003a: 47).
Si una necesidad no es cubierta por el Estado, muy probablemente recaer sobre otra esfera. Analizar por lo tanto el bienestar desde esta visin ms amplia, per5 Se apunta una referencia de la Esping-Andersen (2002: 13), citada en Martnez (2007: 1), muy ilustrativa de los cambios que introduce el autor en la manera de entender la construccin de determinada agenda social: Con demasiada frecuencia nuestra atencin se enfoca miopemente en el gobierno. debe achicarse, crecer o hacer las cosas diferentes? Eso empobrece el anlisis de las polticas porque cualquier especificacin de las obligaciones gubernamentales tiene efectos de segundo orden en los mercados y las familia. Si, por ejemplo, decidimos no desarrollar servicios pblicos para adultos mayores, ser esto adecuadamente compensado por los mercados y las familias? El mundo real del bienestar es producto de cmo interactan los tres pilares del bienestar. Si uno fracasa, existe la posibilidad de que la responsabilidad sea absorbida por los otros dos o, alternativamente, que se acumulen problemas no resueltos. Cuando diseamos polticas debemos preguntarnos: puede la familia, el mercado o, alternativamente, el Estado absorber realistamente esas responsabilidades y si es as, es esa la opcin deseable?.
mite no slo mejorar los diagnsticos sino tambin las orientaciones en materia de polticas pblicas. La otra gran aportacin que hace Esping-Andersen (1993) es en lo referente al establecimiento de una tipologa sobre regmenes de Estado del bienestar en su caso en Europa, es decir, la importancia de la utilizacin del mtodo comparativo.6 Gracias a ello pudo establecer para el caso europeo tres modelos de bienestar: el anglosajn (o liberal), el continental (o cristiano) y el nrdico (o socialista). En el Estado del bienestar liberal predomina la ayuda a los que se comprueba no tienen medios, aparecen como centrales normas tradicionales y liberales de la tica del trabajo, y la consecuencia es un rgimen que minimiza los efectos de la mercantilizacin, limita con efectividad el alcance de los derechos sociales (1993: 47) y construye un orden dual. En el Estado del bienestar cristiano, los derechos fueron vinculados a la clase y al status social, con una estructura estatal perfectamente preparada para desplazar al mercado como proveedor del bienestar social y fuertemente comprometidos con la conservacin de la familia tradicional (1993: 48). En el Estado del bienestar socialista se busca promover una igualdad en los estndares ms elevados, dndose as una elevada desmercantilizacin y programas universalitas que, sin embargo, se adaptan a expectativas diferenciadas, siendo destacable el hecho del alto com6 Para una discusin en profundidad sobre Estado del bienestar keynesiano-fordista ver Titmuss (1958), Rosanvallon (1981) y Spicker (1988).
promiso con la prestacin de servicios sociales no slo para atender a las necesidades de la familia, sino tambin parar permitir que las mujeres pueden elegir el trabajo en lugar del hogar (1993: 49).
1. Olas de construccin del bienestar

Las razones que explican la construccin de modelos distintos de bienestar en la Europa post II Guerra Mundial son diversos, poniendo los diversos autores distinto peso en cada uno de ellos. Esping-Andersen los resume en tres: el modelo de la formacin poltica de la clase obrera, la formacin de una coalicin poltica en la transicin de una economa rural a una sociedad de clases medias y la institucionalizacin de las preferencias de clase y del comportamiento poltico (1993: 54). Para comprender la tipologa que establece el autor entre regimenes de bienestar liberales, cristianos y socialista, conviene recordar ciertas generalidades que comparten estos Estados de bienestar nacidos en aquel contexto. Estas caractersticas no se identifican plenamente en el momento de desarrollo de los modelos de bienestar de la Europa del Sur o Latinoamrica. Siguiendo a Gallego, Gom y Subirats (2003a: 47-48), los Estados del bienestar europeos post-IIGM comparten en el momento de su nacimiento: Una agenda social con una estructura bsica de polticas: pensiones, sanidad, educacin, empleo, asistencia social, vivienda, familia.
Un conjunto de variables contextuales: esquema de produccin y consumo fordista, estructura social de base clasista con expresin en el sistema de partidos, amplio consenso normativo en torno a la coalicin socialista/cristiana y funcionamientos sostenido de la ecuacin keynesiana. Un triple objetivo estratgico: altas tasa de ocupacin masculina estable, la reproduccin social masiva de la fuerza de trabajo (sanidad, educacin, etc.) y el mantenimiento relativo de rentas de los segmentos excluidos de la relacin salarial (pensiones y cobertura por desempleo) Un modelo administrativo-burocrtico, monopolista y rgido (weberiano y taylorista). Cabe recordar que las dictaduras del Sur de Europa no posibilitaron el desarrollo de un Estado de bienestar hasta entrado los aos ochenta.7 La agenda social que irrumpe con fuerza con el ciclo de protesta de los aos treinta (Hobsbawn, 1995 y Tarrow, 1997) se ve truncada por la consolidacin de fascismos en Portugal, Espaa y Grecia. Este hecho explica porque el Estado de bienestar en estos pases se consolidad ms tarde y con una ms baja calidad. En el caso de Amrica Latina son los dictados del Consenso de Washington y la onda expansiva neoliberal los fenmenos que interrumpen el desarrollo de una agenda social slida y sostenible. Va a ser con la llegada de las transiciones progresistas de
7 En regmenes autoritarios solo podemos hablar de implementacin de polticas desarrollistas y asistencialistas.
los aos 2000 que la regin sudamericana vuelve a dar centralidad a la funcin social del Estado.8
2. Dimensiones y conceptos para el anlisis de los regimenes de bienestar

Siendo conscientes que el contexto dnde se gestan modelos de bienestar en la Europa del Sur o en Latinoamrica es distinto que aquel en que se construyen los Estados del bienestar de la Europa occidental democrtica post-IIGM, interesa para avanzar en el anlisis para detectar qu dimensiones utilizadas para construir la tipologa clsica de Esping-Andersen (1993) pueden ser recuperadas para caracterizar otros modelos y construir nuevas tipologas. As pues, y inspirndonos en el trabajo de Adelantado y Gom (2000: 69), tomamos como dimensiones en las que profundizar: el referente normativo global del modelo; la manera como se configuran los derechos sociales pilares del bienestar (salud, educacin y vivienda); el modo de estructura la proteccin social; el rgimen de fiscalidad; las relaciones de empleo; y los efectos en la estructura social. Las dimensiones apuntadas permiten observar la relacin que existe entre los referentes normativos po8 Estas dos olas de construccin de regmenes de bienestar tambin se ven reflejadas en la literatura acadmica. En los aos noventa se lleva a cabo un rico debate sobre como clasificar los regmenes de bienestar del Sur de Europa (Castles, 1995; Sarasa y Moreno, 1995; o Rhodes, 1997), y en el cambio de milenio se abre el debate sobre el caso latinoamericano.
lticos estructurales y las distintas formas de materializar las polticas sociales, como son el tipo de prestaciones, coberturas, nivel de regulacin, etc. Adems, el anlisis de estas dimensiones ayuda a comprender como se van configurando los conceptos identificados por Esping-Andersen (des)mercantilizacin de las polticas sociales y estratificacin de las sociedades, que son la base de la caracterizacin de un modelo de bienestar, y van a permitir elaborar una tipologa comparativa para el caso latinoamericano en futuros trabajos previstos. As pues, desmercantilizacin se produce cuando se presta un servicio como un asunto de derecho y cuando una persona puede ganarse la vida sin depender del mercado (1993: 41); es decir, cuando se sustrae la efectivizacin de derechos sociales de la esfera mercantil; y la estratificacin nos da cuenta del impacto que tiene un modelo de bienestar sobre la estructura social y econmica de un territorio, y no solo en la dimensin de clase sino tambin en otras como la de gnero, generacional, tnica, etc.9
9 El Estado del bienestar no es slo un mecanismo que interviene en la estructura de la desigualdad y posiblemente la corrige, es un sistema de estratificacin en s mismo, es una fuerza activa en el ordenamiento de las relaciones sociales (Esping-Andersen, 1993: 44).
captulo segundo
Regmenes de bienestar en Amrica Latina

En el caso de la regin latinoamericana, diversos estudios han intentado caracterizar las polticas de bienestar. Cabe sealar, sin embargo, que la produccin acadmica es relativamente pequea hasta el cambio de milenio, lo cual no es una casualidad. La poca presencia de investigaciones sobre regmenes de bienestar si en cuestiones de pobretologa o de polticas sociales unidimensionales no puede desvincularse de la realidad poltica, social y econmica del contexto latinoamericano durante los aos ochenta y noventa, as como del tipo de intervenciones pblicas, de mercado y comunitarias que se llevan a cabo en el campo de la inclusin y proteccin social.10 Durante este perodo de dcadas perdidas y sufridas, como ya se mencion anteriormente, se apost por el achicamiento del Estado y de su intervencin en los campos econmico y social. As detectamos dos consecuencias en el proceso que tienen que ver con la produccin acadmica: 1) el debilitamiento de la capacidad estatal, y la centralidad que adquiere la accin de los actores econmicos, dificulta imaginar regmenes estructurales e integrales de bienestar de modo si10 Para un anlisis exhaustivo de la evolucin de la agenda social en Ecuador en este perodo ver el estudio de Anala Minteguiaga (2013). 21
milar a la forma estatal que se construye despus de la IIGM en la Europa democrtica. 2) La importancia que toman en este perodo organismos internacionales y las ONG fomenta que las intervenciones que se llevan a cabo sean sectoriales y parciales; se trata de polticas de inclusin que actan sobre las consecuencias del sistema y no sobre sus causas. Se busca reducir pobreza pero no cambiar el sistema de desigualdades e inequidades. Fueron estas polticas las que concentraron la mayor atencin en los y las investigadoras. Cabe decir, que la agenda social en los aos ochenta y noventa en la mayora de pases de Amrica Latina sufre un proceso de involucin que, aunque con grandes diferencias, nos recuerda al caso de los pases de la Europa del Sur. Si bien en los aos sesenta y setenta se ensayan, aunque de manera embrionaria, procesos modernizadores y/o de desarrollo de ciertos niveles de servicios y proteccin social, todo esto termina con la irrupcin de la agenda del Consenso de Washington. En algunos casos mediante la represin y el establecimiento de regmenes autoritarios, en otros, por parte de gobiernos electos, completamente entregados a las demandas y exigencias de los organismos como el FMI, el BM y la OMC. Si bien existen diversas investigaciones previas sobre tipologas de pases latinoamericanos analizando sus polticas sociales,11 la investigacin ms completa realizada hasta el momento sobre regmenes de bienestar en la regin es la que lleva a cabo Martnez (2007), situando su trabajo de campo entre 1998 y 2003, rea11 Ver Mesa-Lago (1991) y Filgueria (1998).
lizando su investigacin a partir del concepto de regmenes de bienestar de Esping-Andersen (1993, 2000) y agregando perspectivas feministas como la de Orloff (1993, 2009). A partir de una visin integral de la poltica pblica, en su modelo analtico da importancia al trabajo productivo y reproductivo, adems de analizar los servicios de salud y educacin, o los niveles de proteccin social. Esta autora apunta que
todos los regmenes latinoamericanos son, en alguna medida, informales, en tanto una proporcin de la poblacin no puede [] lidiar razonablemente con los riesgos sociales a travs de su participacin en los mercados laborales o en los servicios pblicos (Gough y Wood, 2004). Por lo tanto, una proporcin variable de la poblacin en alguna medida depende de arreglos familiares y comunitarios (Martnez, 2007: 23-24).
1. Nuevos conceptos para analizar el bienestar latinoamericano

Esta autora introduce dos conceptos importantes para el caso latinoamericano, y que no haban sido abordados por Esping-Andersen (1993, 2000), por la naturaleza de los casos europeos analizados y el momento en que se escribe la obra: la calidad de la fuerza de trabajo que Martnez denomina mercantilizacin y la (des)familiarizacin de la reproduccin de la vida. As pues, la mercantilizacin (o calidad de la fuerza de trabajo) refleja la capacidad del mercado laboral para proveer trabajo remunerado, as como la calidad de
dicho trabajo segn estabilidad, proteccin social y otras garantas laborales (Martnez, 2007: 11). La familiarizacin se da cuando los cuidados y bienestar recaen de manera importante sobre la esfera familiar (y por lo tanto, sustentada mayoritariamente en la mujer), es decir, lo que est en juego es la disponibilidad de trabajo femenino no remunerado en la divisin social del trabajo (Orloff, 1993, cit. por Martnez, 2007: 12). Esta segunda idea aparece en las obras posteriores de Esping-Andersen (2010). A partir de estos conceptos, juntos al de (des) mercantilizacin introducido por Esping-Andersen (1993), la autora elabora una tipologa completa y compleja dibujando para la regin latinoamericana tres modelos de regmenes de bienestar: estatal-proteccionista, estatal-productivista y familiarista. Considera como rgimen estatal-productivista al caso de Argentina y Chile: El Estado interviene en aquellas reas en que el mercado no resuelve o para aquella parte de la poblacin para la cual el intercambio mercantil no es suficiente (2007: 24). El objetivo fundamental es conseguir una fuerza laboral con buenas condiciones para que participe con xito en el mercado laboral. Estos pases han logrado comparativamente mercantilizar su fuerza de trabajo de manera ms importante que el resto de pases, aunque la proteccin de riesgos (vejez) y la formacin de capital humano (salud y educacin) an depende de manera importante del poder adquisitivo de la poblacin. Sita como rgimen estatal-proteccionista al caso de Brasil, Costa Rica, Mxico, Panam y Uruguay: El
Estado en este caso interviene an en reas que podran ser de predominio del mercado (como la seguridad social) y para poblacin que no necesariamente se encuentra en condiciones de pobreza (2007: 24). En este tipo de pases las medidas ponen acento en la proteccin social, pero de manera prioritaria a las contribuciones asociadas al trabajo formal. Estos territorios tienen un grado menor de mercantilizacin de la fuerza de trabajo que los anteriormente citados, pero en trminos de proteccin social y formacin de capital humano son superiores, aunque con una fragmentacin de grupos sociales. Seala como rgimen familiarista a dos grupos de casos: 1) Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Per, Repblica Dominicana y Venezuela; 2) Bolivia, Honduras, Nicaragua y Paraguay. Estos tienen un peso importante de prcticas informales, aqu la mayora de la poblacin depende slo de arreglos familiares y comunitarios en el marco de mercados laborales y polticas pblicas excluyentes (2007: 25). La diferencia entre los dos grupos de pases es de grado. Un nmero importante de la poblacin no tiene un buen acceso a los servicios pblicos, y los ndices de pobreza son elevados. Estos pases tienen muy poca capacidad para absorber la fuerza de trabajo y hacerlo con calidad. Expuesta la tipologa, nuestra hiptesis es que con la irrupcin de gobiernos de izquierdas en muchos pases de Amrica Latina en los aos 2000, el mapa de los modelos de bienestar y cuidado puede haber cambiado de manera sustantiva. Como ya hemos apuntado anteriormente, a pesar de que las experiencias
transformadoras son distintas por las diversas realidades econmico-sociales y de accin poltica en las que se asientan, estas poseen varios puntos de contacto y caminan hacia prestar una mayor respuesta a las necesidades sociales desde el propio Estado. Esta es una cuestin que rebasa el objeto de investigacin de este texto, pero es importante enunciarla por las implicaciones que tiene para el anlisis del rgimen de bienestar ecuatoriano actual. La centralidad que ha tomado la agenda social en estos seis aos de gobierno nos hace reafirmar nuestra hiptesis sobre la transformacin del rgimen de bienestar en Ecuador. Antes, Martnez (2007) haba caracterizado el modelo de bienestar en el pas, con datos de 1998-2003, como un rgimen familiarista. Pero aunque algunas de las caractersticas que apuntaba la autora actualmente se mantienen son importantes an los arreglos familiares y comunitarios en el mbito laboral y de cuidados desde 2007 el retorno del Estado y la bsqueda activa de materializacin de polticas progresistas matizara la afirmacin de dificultad de acceso a servicios pblicos como la salud o la educacin; as como tambin debera tenerse en cuenta la dinamizacin y el aumento calidad en la fuerza de trabajo que se ha producido durante los ltimos aos. Adems, cabe apuntar que las tasas de pobreza y desigualdad, que an son altas, han disminuido de manera destacada en el perodo sealado. Por lo tanto, encontraramos tambin para el caso estudiado caracterizaciones presentes en las dos otras categoras que presenta la autora: rgimen estatal-proteccionista y estatal-productivista.
captulo tercero
El Ecuador del Buen Vivir: consolidando los fundamentos para nueva manera de entender el bienestar
Con la victoria electoral de Rafael Correa y la posterior aprobacin de la Constitucin de Montecristi, se abre una nueva etapa en la historia del Ecuador. Los primeros seis aos de la Revolucin Ciudadana suponen la consecucin de una serie de logros en el mbito poltico e institucional, econmico y social, que tienen repercusin en la configuracin del rgimen de bienestar. De esta manera se van a producir cambios estructurales que buscan romper el nudo central de las polticas neoliberales. Estos pueden resumirse en: 1) (re)apropiacin de recursos por parte del estado; 2) recuperacin de la autonoma (relativa) del Estado12 y su capacidad de planificacin; 3) fuerte inversin social y extensin de polticas de bienestar,13 etc. Con la llegada de la Revolucin Ciudadana se vuelve a poner al centro el Estado como motor de desarrollo econmico y de distribucin y redistribucin social.14
12 Sobre autonoma (relativa) del Estado ver para el caso ecuatoriano Ramrez (2012b). 13 Para un anlisis de los modificaciones que se producen en los primeros aos de la revolucin ciudadana ver Falcon y Muoz (2012) y Ramrez (2012a). 14 Para profundizar en la entre distribucin y redistribucin ver Serrano (2012). 27
De igual forma, la recuperacin de la soberana estatal va de la mano de una voluntad de construccin y fortalecimiento del proceso de integracin regional y de cambio en la manera de relacionarse con el mundo, es decir, se busca generar un marco ms democrtico en materia de relaciones internacionales. Adems cabe decirse que parte de este cambio reside en la constitucionalizacin de gran parte de las polticas de ruptura con el viejo orden (Ramrez, 2012a: 93). La (re)apropiacin de recursos para el Estado. Una porcin importante de recursos enajenados por la deuda externa, por el lucro de las empresas explotadoras de petrleo o minera, y por la negativa de las clases adineradas de pagar impuestos, vuelven a manos del Estado. Una de las primeras intervenciones del nuevo gobierno es la renegociacin de la deuda externa que supuso un ahorro de USD 8.000 millones.15 Esto se consigui gracias a la puesta en marcha de la auditoria de la deuda partir del triunfo electoral del Presidente Correa y la declaracin de ilegitimidad de algunos tramos de esta. De igual forma, se crean y fortalecen empresas pblicas en sectores estratgicos y se renegocian varios contratos con empresas transnacionales (bsicamente de petrleo y minera) para incrementar los mrgenes de beneficio econmico que quedan al Estado. Por ltimo, es importante sealar la centralidad que adquiere el gobierno de la Revolucin ciudadana con la construccin de un sistema tributario slido y progresivo, junto a una recia lucha contra el
15 Datos procedentes de la Evaluacin de 2012 del PNBV.
fraude fiscal. La capacidad recaudatoria del Estado pasa de un 10,3% del PIB en 2006 a un 14,8% para 2011.16 La recuperacin de la autonoma (relativa) del Estado y su capacidad de planificacin. Por un lado se produce un proceso de descorporativizacin del Estado, recuperando grados importantes de autonoma por parte de los poderes pblicos respecto a los grupos de inters que haban guiado durante el ltimo perodo el caminar del pas: entre ellos los actores bancarios y empresariales nacionales e internacionales as como tambin organismos internacionales y las ONG, que alimentaron las polticas neoliberales de achicamiento del Estado en materia de intervencin econmica y de despreocupacin de los poderes pblicos y privatizacin de las polticas de bienestar. Por otro lado, y vinculado a lo dicho, se produce una recuperacin de la capacidad de rectora, regulacin y control de la poltica pblica. Es decir, el Estado consolida la capacidad de planificacin. Y lo ha hecho en su vertiente substantiva - dirigir y priorizar la intervencin estatal pero tambin en su vertiente procedimental llevar a cabo procesos de descentralizacin, desconcentracin y participacin ciudadana. As pues, estructurar el Estado en funcin de los territorios ha sido tambin un importante logro del periodo. El sistema de planificacin se encuentra recogido en la propia Constitucin (arts. 279 y 280), y es la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades) el organismo, con rango de ministerio, encargado de velar por su funcionamiento.
16 Datos procedentes del Servicio de Rentas Internas (SRI).
La fuerte inversin social y extensin de polticas de bienestar. Por ltimo, y relacionado con la (re)apropiacin de recursos y la recuperacin de la capacidad de planificacin, el Estado ecuatoriano ha dado un giro importante en materia de inversin social. Por un lado, aument de manera cuantitativa la cantidad de recursos que se destinan al desarrollo de polticas sociales, entendidas en sentido amplio como: educacin, sanidad, proteccin social, polticas de reconocimiento, etc. As tenemos como ejemplo, que entre 2006 y 2011 la inversin social por persona en salud, educacin, cultura, seguridad y medio ambiente, pas de USD 90 a USD 299. Por otro lado se est trabajando en cambios cualitativos respecto a la agenda social: la construccin de polticas estructurales de bienestar aumentando la cobertura y la calidad de servicios pblicos que hacen efectivos derechos sociales. Este segundo componente es an un reto en construccin. Sin ir ms lejos, el reto de la consolidacin de las Agendas de Igualdad y la construccin del Sistema Nacional de inclusin y equidad social (constitucionalizado en el art. 340) estn an en proceso de definicin. Esta cuestin la veremos con ms detenimiento en el siguiente apartado. Sealados los avances, que nos posibilitan empezar a hablar de un rgimen de bienestar distinto al dibujado en la literatura especializada que colocaban al caso del Ecuador como ejemplo de poco desarrollo de la agenda social, toca apuntar tambin el abanico de retos que debera empezar a solucionarse en el
prximo mandato 2013-2017. Estos se encuentran esbozados en el programa de gobierno del grupo poltico en el poder (Alianza PAIS) pero tambin en el de las dos candidaturas que se presentan a las elecciones y que provienen de escisiones por la izquierda del proceso (Ruptura y Unidad Plurinacional de las Izquierdas). Bsicamente seran: 1) el cambio de la matriz productiva y la construccin de una economa con centralidad en el conocimiento y en el sistema social y solidario; 2) la construccin de un rgimen de bienestar universalista y de calidad; 3) y el fortalecimiento y consolidacin de la sociedad civil y una cultura cvico-participativa (Botella, 1992). En este texto nos concentraremos nicamente el segundo reto. Es cierto que ya no estamos frente el modelo de polticas sociales parciales y con una tutela importante de organismos internacionales y las ONG extranjeras, descrito de manera detallada en Vscones, Crdoba y Muoz (2005); y veremos con detenimiento los avances de la agenda social en los primeros aos del gobierno de la Revolucin Ciudadana en el siguiente apartado. Pero tambin es cierto que hay importante camino por recorrer. Ciertas cuestiones que se apuntaban como problemticas en el inicio del proceso, an estn parcialmente por resolver.
1. Oportunidades a partir de Montecristi

Podemos afirmar que la Constitucin de Montecristi asienta las bases para la construccin de un rgimen de bienestar que supere ampliamente los resultados
presentados por el modelo neoliberal precedente. As pues, en lo que se refiere a los pilares del bienestar se contempla: 1. Educacin: se garantizar el acceso universal, permanencia, movilidad y egreso sin discriminacin alguna (art. 28). 2. Salud: es un derecho que garantiza el Estado (art. 32) y su prestacin se regir por principios de equidad, universalidad, solidaridad, interculturalidad, calidad, eficiencia, eficacia, precaucin y biotica. 3. Hbitat y vivienda: las personas tienen derecho a un hbitat seguro y saludable, y a una vivienda adecuada y digna (art. 30). 4. Trabajo y seguridad social: El Estado garantizar a las personas trabajadoras el pleno respeto a su dignidad, una vida decorosa, remuneraciones y retribuciones justas y el desempeo de un trabajo saludable y libremente escogido o aceptado (art. 33), y el derecho a la seguridad social es un derecho irrenunciable a todas las personas incluyendo a las personas que realizan trabajo no remunerado en los hogares, actividades para el auto sustento en el campo, toda forma de trabajo autnomo y a quienes se encuentran en situacin de desempleo (art. 34). 5. Atencin prioritaria: el texto constitucional contempla un conjunto de personas y grupos a los
que el Estado prestar especial proteccin: adultos y adultas mayores; jvenes; movilidad humana; mujeres embarazadas; nios, nias y adolescentes; personas con discapacidad; personas con enfermedades catastrficas; personas privadas de libertad; y personas usuarias y consumidoras (arts. 35-55). Ms all de lo que se expone en la Carta Magna, cabe decir que las polticas pblicas implementadas durante estos seis aos de mejor calidad gracias al sistema de planificacin que se construye en el pas y con una fuerte inversin de recursos aportan notables con los avances en el campo social. Saltan a la vista los importantes indicadores y logros en campos como el de disminucin de pobreza y desigualdad, ampliacin de los derechos a la salud y educacin, aumento de la calidad del empleo, etc. Ahora bien, quedan an intervenciones estructurales por definir e implementar que modelarn el tipo y la intensidad del rgimen de bienestar de Ecuador. Como tareas pendientes inmediatas se apuntan, entre otras: 1. El despliegue de instrumentos previstos en la propia Constitucin como son las Agendas de la Igualdad o el Sistema nacional de inclusin y equidad social. 2. La definicin conceptual del sistema pblico de educacin y el sistema pblico de salud. 3. La aprobacin de leyes por parte de la Asamblea legislativa, a modo de ejemplo:
Relaciones Laborales, que velen por el derecho al trabajo digno y a remuneraciones y retribuciones justas. Seguridad Social, que garantice la universalidad de la seguridad social mediante la conjuncin de los sistemas contributivos y no contributivos. Consejos Nacionales para la Igualdad, que regule la integracin, designacin, funciones, fines y funcionamiento de los mismos, para la transversalizacin en las polticas pblicas de los distintos enfoques de igualdad.
captulo cuarto
Trazando ideas sobre el bienestar ecuatoriano

De manera exploratoria, podemos aventurar una caracterizacin del modelo de rgimen de bienestar que se est construyendo en el Ecuador a partir de las dimensiones apuntadas en el primer apartado (Gallego, Gom y Subirats, 2003a: 47-48), que subyacen del anlisis de Esping-Andersen (1993, 2000) y de manera menos explcita del de Martnez (2007). Como se trata de un modelo en transformacin y con intensas dinmicas de cambio, tomaremos en cuenta, a parte de los resultados concretos actuales en poltica pblica e indicadores, referencias constitucionales, voluntades polticas y tendencias detectadas en la estructura social.
1. Referente normativo global

El proyecto poltico de la Revolucin ciudadana, la utopa del socialismo del Buen Vivir, coloca en el centro el concepto de igualdad por encima del de seguridad o asistencia. De manera coherente, este tendra que ser el principio orientador de las polticas de bienestar. La centralidad de este concepto se encuentra en la Constitucin, el Plan Nacional para el Buen Vivir y el Programa de Gobierno de Alianza PAIS. En este sen-
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tido, se estara apuntando a un rgimen universalista en derechos sociales, un modelo socialista de bienestar.
2. Derechos sociales pilares del bienestar: salud, educacin y vivienda

Si nos referimos a la prestacin de servicios como la salud y la educacin, o la garanta del derecho a la vivienda, el modelo por el que apuesta el pas an se encuentra en definicin. Es cierto que se ha aumentado cobertura (y en algunos casos calidad) en la prestacin de estos servicios por parte del Estado, pero tambin es cierto que en la actualidad estos no estn an en capacidad de competir con los sistemas privados. Un indicador de esta afirmacin es que la mayor parte de las clases medias continan haciendo uso de la educacin y la salud del sector privado. En este primer periodo de la Revolucin Ciudadana se ha dado un salto cualitativo en la materializacin de derechos pero an no estn claramente definidos de manera conceptual los sistemas pblicos de educacin y salud, as como tampoco la poltica estructural que puede garantizar el derecho a la vivienda. Se apuesta por una centralidad del sistema pblico de salud y educacin, para que estos sean utilizados por el conjunto de la ciudadana con independencia de su nivel econmico?, se ven estos sistemas, a parte de prestar una garanta de derechos, como mecanismos de igualacin social?, la propiedad privada est realmente supeditada al derecho a la vivienda?, apos-
tamos por construir ciudades ms iguales entre territorios utilizando la poltica de vivienda? La orientacin general apuntara hacia la apuesta por la igualdad y la universalidad en la materializacin de los derechos de salud, educacin o vivienda. Pero esta orientacin an no se ha hecho efectiva. En el primer periodo de la revolucin ciudadana se han dado dinmicas de desmercantilizacin de los derechos sociales, trasladando ciertos servicios del mercado al Estado; as como tambin aunque en menor medida de desfamiliarizacin de la reproduccin de la vida haciendo pblicos o comunitarios determinados cuidados. Pero en aun se detecta un peso importante del mercado que nos dara cuenta de un resquebrajamiento medio del modelo liberal de prestacin de salud, educacin y garanta vivienda. Salud La propuesta en trminos de re-organizacin y fortalecimiento del sector de la salud pblica presenta un incremento ininterrumpido de la inversin por habitante. En este marco, a diciembre de 2011 el gobierno ha invertido USD 221, esto es USD 103 ms que en el ao 2008, duplicndose al mismo tiempo el nmero de consultas mdicas, con lo cual, la ciudadana va recuperando paulatinamente la confianza en los servicios de salud pblica. Ecuador pas de 16 millones de consultas en 2006 a 35 millones en 2011 (Senplades, 2012: 52, 59).
Cabe recordar en este punto, que este proceso de recuperacin y restablecimiento del servicio pblico se encarg a su vez de llevar a cabo, la importante reposicin de las ocho horas de trabajo para todo el personal mdico del sistema. Y es que en tiempos de neoliberalismo, poca en la que todo estaba supeditado al mercado, los mdicos del sector de la salud pblica trabajan cuatro horas diarias, lo que nos da la pauta de la poca importancia y solidaridad que asignaba la esfera de la poltica a los problemas relacionados con la salud de la mayor parte de ciudadanas y ciudadanos del pas. El proceso poltico que ahora coloca al ser humano como centro neurlgico de sus polticas, normaliz el horario de trabajo, acompaado de un incremento que va hasta el 70% del salario para los mdicos. De este modo, se favoreci tanto la institucin pblica de la salud, como a los mdicos que ahora pueden y deben garantizar el doble de horas de trabajo en beneficio de la salud pblica (Andes, 2012a). Educacin En materia de poltica educativa, el Estado se ha propuesto como una de sus principales tareas mejorar las capacidades y potencialidades de la poblacin. Con la llegada de la Revolucin Ciudadana, se increment en ms de ocho veces el presupuesto para educacin, pasando de USD 90 millones en 2006 (en educacin e investigacin) a una cifra record de USD 763 millones para el 2011.
Gracias a esta cuantiosa inversin, se ha podido desarrollar una poltica de becas sin precedentes en la historia de Ecuador. En el perodo 2007-2012, el gobierno ha otorgado 20 veces ms becas que los ltimos 7 gobiernos juntos (5.200 becas) (Senescyt, 2012), para que las y los ecuatorianos puedan acceder y estudiar en las mejores universidades del mundo en reas estratgicas para el pas. De igual forma, podemos detectar importantes avances en la lucha contra la discriminacin en el mbito educativo, puesto que se ha incrementado en 22 puntos la asistencia al bachillerato del sector indgena y en 14 puntos la del sector afroecuatoriano. En lo que se refiere a educacin superior, el Estado ha logrado duplicar las matriculas de indgenas y afroecuatorianos entre 2006 y 2011, brindando de esta manera nuevas oportunidades para los diversos pueblos y nacionalidades del pas. Cabe sealar sin embargo, que la recuperacin de la educacin superior atraves tambin por un proceso de depuracin sin precedentes. Por primera vez en su historia, el Estado evalu la excelencia de los centros acadmicos del pas; fruto de esta evaluacin, 14 universidades (de categora E) fueron suspendidas por falta de calidad acadmica. Esta operacin sac a la luz otro de los duros problemas derivados del neoliberalismo, rgimen privativo que vio en la educacin un espacio ms para lucrar de forma fcil y rpida (easy money) en detrimento de la formacin de los estudiantes del pas. Guillaume
Long, titular del Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior (CEAACES) seal que: el Estado no podas seguir siendo cmplice de esto que hoy en da se conoce en el pas como la gran estafa o fraude acadmico (Hoy, 2012). Gracias a las reformas en educacin, la matriculacin acadmica en educacin superior se increment 5 puntos entre 2007 y 2011, pasando de un 25,1% de tasa neta de matrcula en educacin superior en 2007 a 30,1% en 2011 (Hoy, 2012). En este sentido, el Estado tiene claro que no podr haber un cambio de la matriz productiva y una consistente construccin de la sociedad del Buen Vivir, sin una inversin fuerte en educacin, ciencia y tecnologa articuladas a las necesidades reales del pas, y no nicamente a la maximizacin de las utilidades como priorizaba la sociedad de mercado neoliberal. Vivienda Otra de las grandes preocupaciones del gobierno es la que tiene que ver con las polticas pblicas que buscan disminuir las inequidades en el acceso a vivienda para las poblaciones ms vulnerables. El pas arrastra un dficit cuantitativo de un milln cuatrocientas mil viviendas; la Cmara de la Construccin de Quito estima que cada ao se necesitan 50.000 viviendas para cubrir la demanda de nuevos hogares. Segn cifras a octubre del 2006: el 29,8% de las viviendas eran defici-
tarias por hacinamiento; 40,3% viviendas eran deficitarias por servicios bsicos; y 71,6% eran deficitarias por materiales de construccin, lo que significa aproximadamente 2.463.916 viviendas en condiciones deficitarias del total de 3.456.103 (Acosta, 2011). Frente a esta compleja realidad, el Gobierno de la Revolucin Ciudadana increment desde las primeras semanas de su gestin (2007), en 15% la inversin del Estado para esta cartera, duplicando el valor del Bono de la Vivienda tanto para el mejoramiento como para la construccin de nuevas viviendas.17 De igual forma, equipar el bono rural y el bono urbano en USD 3.600, e implement el bono de titulacin para apoyar el financiamiento de la formalizacin y perfeccionamiento de las escrituras de traspaso de dominio de los inmuebles. Estas medidas si bien no solucionan el grave problema de vivienda en Ecuador, revelan como seala Alter Sols ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda, el nuevo direccionamiento de una de las principales polticas pblicas de este Gobierno, que se ha planteado como poltica de estado, eliminar el dficit habitacional para el ao 2020. Es por ello que en estos ltimos cuatro aos se han destinado USD 900 millones para le edificacin de viviendas, gran parte de ellas destina17 El Bono de la Vivienda es un programa que consiste en una ayuda econmica que el Gobierno entrega a las familias ecuatorianas que no tienen vivienda, o requieren mejorar la nica que poseen. Sirve para completar el financiamiento para adquirir, construir o mejorar su vivienda.
das a familias de bajos recursos, haciendo de la Revolucin Ciudadana el Gobierno que ms viviendas ha construido en la historia del pas (Correo del Orinoco, 2012) . El ejecutivo ecuatoriano tiene como prioridad la construccin de viviendas sociales cuyo costo no supera los USD 20 mil, para que puedan acceder las personas que se benefician con un bono gubernamental por USD 5 mil. Los requisitos para obtenerlos son carecer de vivienda, tener ahorro programado y que los ingresos familiares mensuales no superen los USD 660. De igual forma, se ha creado un Bono de Emergencia no reembolsable con las modalidades de reasentamiento y reposicin destinado exclusivamente a la reubicacin de familias asentadas en zonas de riesgo o damnificados por desastres (Correo del Orinoco, 2012).
3. Modo de estructurar la proteccin social

En el propio texto constitucional, as como tambin en los primeros diseos e implementaciones de polticas sociales por parte del gobierno de la Revolucin Ciudadana, an existe inexactitud sobre el modelo en construccin de proteccin social. Entendemos por proteccin social el conjunto de polticas relacionadas con el seguro social, las polticas de dependencia y la inclusin social. Podemos apuntar algunas caractersticas de cada una de ellas que empiezan a visualizarse. Si nos referimos al sistema de transferencias monetarias vinculadas al seguro social (maternidad, enferme-
dad, jubilacin, prestacin por desempleo an no contemplada), la cuestin es compleja. En la propia Constitucin se apuesta por un sistema de seguridad social, que seguira una tradicin cristiano-continental segn tipologa de Esping-Andersen, pero a la vez, lo dibuja de una manera abierta, con la participacin de personas que no tienen una relacin directa con el mercado del trabajo productivo. Se contemplan pues prestaciones contributivas y no contributivas. En la definicin que se haga de este sistema de seguridad social, entre otras con una ley que se encuentra en la asamblea a punto de aprobarse, quiz podamos encontrar una de las peculiaridades y especificidades del bienestar para el rgimen del buen vivir. En el mismo texto constitucional se hace referencia a personas y grupos de atencin prioritaria. Podramos equiparar esta preocupacin con lo que en la literatura acadmica se conoce como atencin a la dependencia. Una de las caractersticas propias del bienestar del buen vivir es la constitucionalizacin de este pilar de derechos, junto a los clsicos de la educacin, salud, vivienda y trabajo que se construyeron en los Estados de bienestar keynesianos-fordistas. Queda por verse cmo acabar definindose la garanta de este derecho. Actualmente se est empezando a hacer efectivo mediante polticas an fragmentadas, de corte bastante asistencialista y poniendo en el centro la familia (o mejor dicho, la mujer) como principal provisora de los cuidados, junto a cierta ayuda del Estado que anteriormente era inexistente. Deben destacarse en este marco las polticas de atencin a discapacitados.
Aparece tambin la cuestin de la inclusin social. Se constitucionaliza la lucha contra la pobreza y la exclusin. Este hecho supone un gran avance. Cabe recordar que la preocupacin por la inclusin social aparece de manera tarda en los regmenes de bienestar europeos, empujados por la agenda social de la UE.18 Queda como tarea pendiente del prximo perodo de gobierno definir el sistema nacional de inclusin y equidad social que se contempla en el art. 340 de la Carta Magna. De momento, el programa estrella en este campo es el Bono de Desarrollo Humano. Existen importantes debates sobre cul es el tipo de intervencin (intervenciones) sobre el que tiene que girar una agenda de inclusin, algunas de ellas priorizando la prestacin de servicios universales y especficos por encima de la transferencia de recursos monetarios.19 Transferencia de rentas: Bono de Desarrollo Humano El Programa del Bono de Desarrollo Humano (BDH) opera como una renta mnima de insercin y vendra a ser otro de los elementos de la poltica pblica que busca brindar una mayor seguridad econmi18 Sobre el desarrollo de la agenda de polticas de inclusin social en Europa ver Gallego, Gom y Subirats (2003b). 19 Existe un importante debate sobre cmo tiene que evolucionar la poltica del BDH. As pues, y en 2007, Ramrez y Minteguiaga ya advertan que el bono involucra, en cualquier caso, una modalidad de intervencin bastante recurrente en el esquema de gestin de los social propio del neoliberalismo: las transferencias monetarias condicionadas (97-98).
ca y social a los sectores ms necesitados. Se inici en 1998 como Bono Solidario, sin embargo, el BDH es actualmente un programa de transferencia de recursos econmicos condicionado a la inversin en educacin y salud, dirigido a los hogares ms pobres (Armas, 2012). Este Bono lo reciben mensualmente en Ecuador 1.912.240 ciudadanos. De esta cifra, 1.220.730 son mujeres, quienes operan como cabezas de familia en sus hogares. El bono cubre a 600.000 adultos mayores y 115.000 personas con discapacidad, segn datos que maneja el Ministerio de Inclusin Econmica Social (MIES) (Armas, 2012). Este instrumento de poltica pblica forma parte del Programa de Proteccin Social del MIES, que incluye a su vez: la entrega del Crdito de Desarrollo Humano, la implementacin de una Red de Proteccin Solidaria para personas con enfermedades catastrficas de alto costo y la Proteccin Familiar. Este ltimo aspecto tiene que ver con la cobertura de los servicios exequiales y un seguro de vida estandarizado para los titulares del BDH. Los beneficiarios directos del BDH son los ecuatorianos que se encuentran en situacin de pobreza y vulnerabilidad, los cuales acceden al BDH a travs de las diferentes entidades bancarias. La inversin anual del Estado en el BDH alcanza los USD 484 millones (Armas, 2012). Para que las madres de familia respondan por la salud y educacin de sus hijos, el MIES puso en funcio-
namiento el sistema de corresponsabilidad mediante el cual las beneficiarias del bono tienen que llevar a sus hijos de 0 a 5 aos a los centros de salud estatal; y de 6 a 18 aos a los planteles educativos. Cuando se inicia el ciclo escolar deben presentar los certificados de salud y escolar. Las personas que no cumplen con este requisito pueden perder el beneficio (Andes, 2012b). Para el ao 2013 se dio un incremento de USD 15 pasando de USD 35 a USD 50. El costo de este incremento tendr un costo de USD 300 millones. Lo interesante e histrico de este aumento es que el 46% del mismo ser financiado por el Estado y el 54% restante provendr de los beneficios de la banca privada. Si bien el neoliberalismo se caracteriza por privatizar las ganancias y socializar las perdidas, como lo hemos podido comprobar con la crisis de Wall Street 2008 o en la crisis de nuestros das en la Unin Europea (sobre todo en Grecia, Espaa y Portugal), o en Ecuador en el ao 1999, esta medida por el contrario, como ha sealado el Gobierno, busca que se socialicen las ganancias y se privaticen la perdidas, es decir, que opera como una importante medida de poltica redistributiva de la riqueza nacional, a partir de las utilidades del sector financiero que es uno de los sectores ms concentradores de recursos.
4. Rgimen de fiscalidad
Durante los seis aos del gobierno de la Revolucin Ciudadana se ha generado un importante trabajo de
consolidacin de la administracin tributaria. Ms que llevar a cabo reformas estructurales en aras a una mayor progresividad en el sistema de impuestos, la tarea se ha concentrado en conseguir una mayor eficiencia del sistema en la lucha contra el fraude fiscal. Conseguir un sistema slido y con credibilidad ha sido un gran triunfo de este primer perodo del gobierno de la Revolucin Ciudadana. Si la apuesta es construir un modelo socialista de bienestar, as como superar la dependencia primario exportadora y del extractivismo, se torna indispensable incrementar la carga impositiva para el prximo perodo gubernativo. Este aumento de carcter progresivo deber ampliar a su vez la base de contribuyentes del pago de impuestos. En lo concerniente a los ingresos provenientes de la explotacin petrolera y minera, sera pertinente que los mismos se utilicen para consolidar el proceso transicin del cambio de la matriz productiva, priorizando que el rgimen de bienestar se sostenga con los impuestos. Los impuestos garantizan derechos y ayudan a redistribuir la riqueza. E inciden directamente directa en el sistema de estratificacin del pas, hacindolo ms igualitario. Sistema tributario En la mayora de economas el sistema tributario es la principal fuente de financiamiento para una amplia gama de programas sociales y polticas pblicas. A travs de un adecuado sistema tributario, se hace posible proporcionar servicios bsicos (salud, educacin, jubi-
laciones, etc.), o poner las bases para que todos tengan igualdad de oportunidades. Cuando los impuestos son progresivos (ms tiene ms paga), se convierten en un instrumento de igualacin social, transfiriendo renta de las capas altas a las ms bajas. La recaudacin de impuestos requiere de una adecuada capacidad administrativa, as como la responsabilidad ciudadana y de las empresas privadas de cumplir puntualmente con los pagos. La poltica tributaria influye de dos maneras en la estructura de distribucin de ingresos de un pas (Perspectiva, 2011): a) mediante la captura de fondos que se dedicarn al financiamiento de la inversin pblica orientada a la creacin y fortalecimiento del talento humano, financiando, entre otros, inversiones en salud, educacin y sanidad; b) la estructura de la distribucin de rentas mediante un sistema de impuestos progresivos. Con la llegada de la Revolucin Ciudadana, el gobierno de Ecuador recaud en los ltimos cinco aos USD 36.638 millones por concepto de impuestos, cifra que representa USD 19 mil millones ms que en el quinquenio anterior. El director del SRI seal tambin, que hace cinco aos la evasin tributaria en Ecuador alcanzaba el 61,3% en el pago del Impuesto a la Renta y el 40% en el pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA). A la fecha, la evasin en el primer impuesto est en el 40%, mientras que en el segundo est en 20% (El Telgrafo, 2012).
En ese sentido, el ao 2007 se caracteriz por dos importantes reformas tributarias: 1. La primera, en diciembre de 2007, en la que se promulgo la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria, que contemplaba nuevas reglas para el pago del Impuesto sobre la Renta (IR), Impuesto sobre el Valor Aadido (IVA) e Impuestos sobre Consumos Especiales (ICE); estableciendo la progresividad del impuesto a las herencias y el ICE de vehculos, incrementando los intervalos del IR de personas naturales, implementando tarifas de hasta el 35%; y los impuestos a la salida de divisas, a las tierras rurales (no productivas) y a otros bienes y servicios suntuarios. 2. La segunda reforma tributaria se expidi a travs de la Ley Orgnica Reformatoria e Interpretativa a la Ley de Rgimen Tributario Interno, al Cdigo Tributario, a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador y a la Ley de Rgimen del Sector Elctrico. Esta reforma fue elaborada en el marco de la nueva Constitucin, y aprobada en julio de 2008. As mismo, se elimin el ICE a la telefona fija y celular, y se exoneraron de este impuesto a los vehculos hbridos, a los destinados a a las personas con movilidad reducida, y a las armas de fuego para las fuerzas pblicas. A ms de eso se ampliaron las exoneraciones del impuesto a la salida de capitales y se gravaron los dividendos que reparten las sociedades (Serrano, 2012).
Todos estos cambios y modificaciones estn contribuyendo a consolidar un sistema tributario ms progresivo y menos evasivo, es decir, un sistema ms justo en dnde los que poseen ms, tienen que pagar ms. Esta importante cultura tributaria que se est desarrollando en el Ecuador del siglo XXI, sirve a su vez para erradicar esa moral tributaria laxa, en la que evadir impuestos no era socialmente censurado y en la que los impuestos sobre la renta no eran parte fundamental de la tributacin. Cabe recordar que en el ao 2006, los impuestos indirectos alcanzaban el 65% de la recaudacin y los directos tan solo el 34%. Para el ao 2010, los impuestos directos alcanzaron el 41% y los indirectos el 58% de la recaudacin. En cuatro aos (entre 2007 y 2010) se recaudaron ms de USD 26.000 millones; cifra que prcticamente iguala la recaudacin de los diez aos anteriores (desde 1997 hasta el ao 2006). Desde el ao 1993 hasta el ao 2010 se han recaudado USD 57.000 millones; el 47% de esta cifra ha sido recaudado en los ltimos cuatro aos (Serrano, 2012).
5. Relaciones de empleo
El reto del cambio de la matriz productiva y la construccin de una economa del conocimiento, junto a la potenciacin de la economa popular y solidaria y la legislacin en materia de relaciones laborales, tiene que llevar al pas a un aumento de la tasa de empleo formal, de la afiliacin a la seguridad social y de un
mayor acceso de las mujeres al trabajo productivo. La potenciacin de la sindicacin y la negociacin colectiva es otro de los retos que queda pendiente. En este sentido, caminar hacia esta direccin supone aumentar la calidad de la fuerza de trabajo, caracterstica que seala Martnez (2007) como definitoria de un bienestar de calidad. Trabajo Los cambios a partir del ao 2006 configuraron una mejora significativa en las condiciones laborales desde el retorno a la democracia en 1979. Esta recuperacin obedece a varios factores: crecimiento de la economa, aumento considerable de los ingresos laborales reales, reversin de las polticas de desregulacin del mercado laboral y una expansin importante del empleo pblico. En plena crisis de la economa mundial (20082009), Ecuador aplic un mecanismo anti-crisis basado en la expansin de la inversin pblica. Esta pas en proporcin al PIB, del 16% en 2006 al 27,7% en 2009. La inversin en educacin y salud remont del 3,8% al 7,2% en el mismo perodo. A juzgar por el impacto sobre el desempleo, el resultado ha sido alentador, en 2009 la tasa de desempleo abierto de Amrica Latina fue con 8,3%, superior a la ecuatoriana con 6,1% (BCE, 2010). Otra medida histrica que tom la Revolucin Ciudadana para hacer frente a la crisis del ao 2009,
fue la relacionada con el imperativo de repatriacin de gran parte de los capitales nacionales que se encontraban en el extranjero, en palabras del Presidente Correa: financiando a los pases ms ricos. Esta medida le permiti al Gobierno repatriar USD 1.116 millones del exterior, para financiar obras que impulsan la generacin de empleo (BCE, 2010). Para el Gobierno tener dlares reposando innecesariamente en el extranjero es una ineficiencia social y econmica, torpeza que no solo cometa Ecuador sino que sigue cometiendo toda Amrica Latina. Cabe sealar en materia de empleo, que en el ao 2012 el nmero de ocupados con relacin a la fuerza laboral (tasa de ocupacin global) se increment, provocando una disminucin en el desempleo urbano que se ubic a marzo 2012 en 4,9%. De igual forma, mediante la recuperacin del Estado y el imperativo de hacer cumplir los derechos que estipula la Constitucin, se redujo el empleo informal, pasando del 73% al 61,9% del total de ocupados. Los asalariados con empleo formal en relacin al total de asalariados, aument del 42% en marzo 2008 al 62,5% en marzo 2012 (EC, 2012). La recuperacin del Estado pas tambin por el reconocimiento y desarrollo de los derechos ciudadanos para todas y todos los ecuatorianos, es por ello que el Gobierno ha promovido varias polticas para mejorar la calidad del empleo como: la prohibicin de la tercerizacin, incremento del salario bsico unificado a un promedio aproximado del 10% por ao desde
el 2008, equiparacin de los salarios de las trabajadoras domesticas, penalizacin por la no afiliacin al seguro social a los trabajadores, etc. (EC, 2012). En el caso del trabajo infantil, en 1990 el 13,15% de nios y nias se encontraba trabajando, para el 2010 esta realidad se redujo al 5,8%. Ms de 2.000 nios y adolescentes que antes trabajaban en lo botaderos de basura, ahora forman parte de los planes de educacin acelerada, salud y recreacin, al igual que sus familias que cuentan ahora con planes de atencin integral (EC, 2012). De esta manera vemos que a partir de la llegada de la Revolucin Ciudadana, los quintiles social y econmicamente menos favorecidos de la poblacin estn siendo atendidos por una serie de polticas pblicas. Este mejoramiento se puede apreciar en el aumento del ingreso promedio familiar que actualmente cubre el 93% de la canasta bsica.
6. Efectos en la estructura social

En esta primera etapa del gobierno de la revolucin ciudadana las medidas aplicadas han permitido una reduccin de la pobreza y de los ndices de desigualdad. La pobreza extrema ha bajado por debajo de un dgito, logro histrico en el pas, y se han modificado las condiciones materiales de la mayora social. Ahora bien, cabe advertir que las polticas de choque que se han implementado basadas en la fuerte inversin estatal y la priorizacin de intervenciones sociales, tienen efectos muy visibles de manera inmediata, no obs-
tante, el reto a mediano y largo plazo est en cambiar la estructura productiva y social y de esta forma normalizar el rgimen de bienestar. Para esto se requiere la consolidacin de proyectos integrales y estructurales des-mercantilizados y des-familiarizados de polticas sociales.20
20 Como sostiene Noguera, el objetivo a largo plazo de la poltica social no puede ser la reproduccin de la posicin de los individuos en el mercado de trabajo ni el mero mantenimiento de rentas previas, sino la redistribucin de recursos y oportunidades y la creacin de derechos de ciudadana independientes del mercado (2000: 497).
captulo quinto
Hacia un bienestar del Buen Vivir?

En el caso ecuatoriano el rgimen de bienestar se conceptualiza en la propia Constitucin como un elemento fundamental para alcanzar el Buen Vivir. El Buen Vivir ecuatoriano y el Vivir Bien boliviano son conceptos en construccin y disputa (Le Quang, 2013) con un carcter a la vez utpico (de horizonte) y pragmtico (de consolidacin con polticas pblicas), que pueden introducir especificidades emancipadoras en la manera de pensar el bienestar y los cuidados. En el Plan Nacional del Buen Vivir, que ha guiado las polticas nacionales durante el perodo 2009-2013, se utiliza el concepto formulado por Ramrez que entiende el Buen Vivir como:
la satisfaccin de las necesidades, la consecucin de una calidad de vida y muerte digna, el amar y ser amado, y el florecimiento saludable de todos y todas, en paz y armona con la naturaleza y la prolongacin indefinida de las culturas humanas. [] Nuestro concepto del Buen Vivir nos obliga a reconstruir lo pblico para reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otros - entre diversos pero iguales, a fin de que prospere la posibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento, y con ello posibilitar la autorrealizacin y la construccin de un porvenir social compartido (2008: 387).
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As pues, en el bienestar del Buen Vivir se complementara la garanta de derechos de los pilares clsicos del Estado del bienestar keynesiano-fordista salud, educcin, proteccin social, trabajo y vivienda, junto con elementos novedosos e innovadores que no contemplaban los modelos anteriores, o no con la fuerza que se hace actualmente: el respeto a la plurinacionalidad e interculturalidad, la importancia de la generacin de capacidades y oportunidades, la participacin ciudadana y transparencia, los derechos a la naturaleza, cuestiones de gnero, la inclusin social, el valor de la diversidad, la crtica al consumismo y a la centralidad del trabajo productivo, el valor del tiempo y del ocio creativo, etc. A la forma tradicional de entender el bienestar se le sumaria o hibridara la inclusin de perspectivas emancipadoras acordes a los cambios polticos, sociales y culturales que se han experimentados en medio siglo transcurrido desde la irrupcin de los modelos postIIGM. As como tambin se adaptara a las necesidades y demandas del contexto latinoamericano. El bienestar del buen vivir tendra que apostar por una desmercantilizacin de las polticas sociales as como una desfamiliarizacin de la reproduccin de la vida, apostando en ambos casos por priorizar frmulas comunitarias y estatales por encima de aquellas de mercado y familiares o mejor dicho, que recaen en familias patriarcales. Tambin este bienestar emancipador tendra que conseguir mejorar la calidad de la fuerza de trabajo, as como tambin incidir en una direccin igualitaria en la estructuracin social.
1. Potencialidades y retos del bienestar del Buen Vivir

Como apuntbamos anteriormente, en el proceso de construccin de institucionalidad y la forma de materializacin de derechos en agenda social en los prximos aos se va a definir el modelo de bienestar ecuatoriano. La aspiracin a la construccin del sistema del buen vivir, contemplado en la Constitucin, pone las bases para establecer un modelo de bienestar universalista y socialista, un modelo propio pero inspirado en parte de los referentes normativos y forma de materializacin de derechos del modelo nrdico-socialista en la tipologa de Esping-Andersen, y a la vez introduciendo especificidades que actualizan la apuesta en pleno siglo XXI y en un pas latinoamericano. Para este caminar va a ser til retornar a Esping-Andersen (2010) y su reciente obra Los tres grandes retos del Estado del bienestar. Aunque volvemos a tener una obra que parte del anlisis de pases europeos, cuestiones que plantea pueden servir a la construccin de un bienestar del Buen Vivir. Dos son los elementos a tener en cuenta: 1) cmo transformar el gasto pblico en inversin social y econmica; 2) cmo incluir nuevos derechos, demandas y sujetos, dando centralidad a cuestiones de gnero, de cuidado y dependencia. Una nueva manera de pensar el bienestar y los cuidados que quiz solo podr ser impulsada, en nuestros das, y debido a la crisis poltica y econmica europea, por pases latinoamericanos en transformacin. La apuesta pues sera la
conjugacin de un bienestar de primera generacin, fraguado en un contexto keynesiano-fordista y en los pases de la Europa occidental democrtica, junto con un bienestar de segunda generacin, que incorporara nuevos derechos, demandas y sujetos. Y a modo de cierre de este texto se enumeran algunos retos que se le presentan al proceso ecuatoriano. Reto 1. Sanidad y educacin universal, de calidad y pblica. Si bien se ha aumentado la cobertura de estos servicios, el reto para el siguiente periodo de gobierno es trabajar para mejorar la calidad y tambin proceder a una definicin estructural del sistema nacional de salud (y el rol que debe jugar la red pblica integral de salud) art. 358 de la Constitucin as como tambin el sistema nacional de educacin (y el lugar en que se coloca la educacin pblica) (art. 343). La garanta del derecho a la sanidad y la educacin debera pivotar en un medio plazo en servicios del Estado. As pues, sera deseable conseguir unos servicios pblicos que fueran tanto o ms competitivos que los privados. Existe el peligro que se consolide y expanda el negocio de la salud en un momento de extensin de la clase media. Sera interesante actuar antes de que estas empresas se conviertan en grupos de inters que tengan peso en la definicin de las polticas pblicas. Reto 2. Proteccin social como derecho, desmercantilizado y desfamiliarizado. Los retos son varios. Definir y consolidar un sistema de seguridad social con prestaciones contributivas y no contributivas que sea sostenible en el tiempo y que garantice unos niveles dig-
nos de prestacin. Tambin se debe trabajar para que el sistema cubra todas las contingencias previstas en el art. 369.21 Desarrollar el sistema de inclusin y equidad social previsto en el art. 340 que contemple medidas universales e individualizadas de asistencia, tomando una aproximacin intersectorial de la inclusin y con un peso en el territorio y en el ciclo de vida. Impulsar el nuevo derecho de atencin a la dependencia (en la Constitucin, atencin prioritaria), estructural e integral, que camine hacia la des-mercantiliacin y des-familiarizacin de las polticas, es decir, procediendo a una asuncin de responsabilidades por parte del Estado y (de manera secundaria) de la comunidad. Reto 3. Mercado de trabajo de calidad e inclusivo. Existe el gran reto de aumentar el volumen trabajo pleno y con seguridad social, a la vez que fomentar la inclusin de las mujeres en la esfera productiva. Tambin deber trabajarse en aras a una mejor reparticin del trabajo reproductivo, fomentando la conciliacin laboral y familiar entre otras medidas. Debera caminarse hacia el fomento de la organizacin sindical de los y las trabajadores y los procesos de negociacin colectiva. Las dimensiones para analizar el bienestar utilizadas en el anterior apartado han permitido mapear el modelo ecuatoriano en construccin. Cuando la Re21 Este artculo constitucional afirma que el seguro universal obligatorio se extender a toda la poblacin urbana y rural, con independencia de su situacin laboral. Las prestaciones para las personas que realizan trabajo domstico no remunerado y tareas de cuidado se financiarn con aportes y contribuciones del Estado.
volucin Ciudadana daba sus primeros pasos, Ramrez y Minteguiaga (2007: 88) apuntaban que en el mbito de la poltica social, aun si hay un mayor volumen de recursos pblicos invertidos, se observa una tendencia inercial que prosigue con la lgica individualista, focalizadora y asistencial que prim en dcadas pasadas. En estos seis aos, se ha conseguido cambiar la matriz de intervencin social? Creemos que la respuesta puede empezar a ser positiva.
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Sobre los autores

Julio Pea y Lillo E. es maestro en Ciencias Polticas por la Flacso-Ecuador, y maestro en Gestin y Desarrollo por la Universidad de la Sorbona, Pars-I. Sus lneas de investigacin se centran en temas relacionados con las tensiones y desafos originados a partir de la llegada de la izquierda a los gobiernos de la regin latinoamericana. Actualmente se desempea como Asesor en Senescyt. Gemma Ubasart-Gonzlez es doctora en Ciencia Poltica por la Universidad Autnoma de Barcelona e investigadora del Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas de la misma universidad. Desarrolla su actividad docente en diversas universidades europeas y latinoamericanas. Sus reas de inters son la gestin y las polticas pblicas, el gobierno local, los movimientos sociales y la criminologa.
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Regmenes de bienestar: conceptos que innovan los anlisis y las polticas

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1. Olas de construccin del bienestar

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2. Dimensiones y conceptos para el anlisis de los regimenes de bienestar

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Regmenes de bienestar en Amrica Latina

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1. Nuevos conceptos para analizar el bienestar latinoamericano

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1. Oportunidades a partir de Montecristi

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Trazando ideas sobre el bienestar ecuatoriano

1. Referente normativo global

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2. Derechos sociales pilares del bienestar: salud, educacin y vivienda

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3. Modo de estructurar la proteccin social

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6. Efectos en la estructura social

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Hacia un bienestar del Buen Vivir?

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1. Potencialidades y retos del bienestar del Buen Vivir

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