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CONTRATOS CELEBRADOS
PELA ADMINISTRA<;AO
SUMARIO: 11.1 Considerac;;oes preliminares - 11.2 Tipologia - 11.3 Os
contratos administrativos classicos: 11.3.1 Contrato de obras; 11.3.2 Con-
trato de servic;;os; 11.3.3 Contrato de compra; 11.3.4 Contrato de concessao;
11.3.5 Permissao de servic;;o publico formalizada por contra to de adesao
- 11.4 Aspectos fundamentais do regime juridico dos contratos classicos:
11.4.1 Interesse publico e prerrogativas da Administrac;;ao; 11.4.2 Clausulas
exorbitantes; 11.4.3 Alterac;;ao unilateral e direito ao equilibrio economico-
financeiro; 11.4.4 Fiscalizac;;ao; 11.4.5 Nao invocac;;ao da excec;;ao do contra-
to nao cumprido; 11.4.6 Imposic;;ao de sanc;;oes; 11.4.7 Rescisao unilateral;
l1.4.S Ocupac;;ao provisoria de bens e servic;;os - 11.5 Durac;;ao do contrato
- 11.6 Prorrogac;;ao - 11.7 Garantias - 11.S Formalizac;;ao - 11.9 Alterac;;ao.
Imprevisao e fato do principe - 11.10 Outros aspectos da execuc;;ao - 11.11
Recebimento do objeto - 11.12 Rescisao: 11.12.1 Rescisao por ato unilate-
ral e escrito da Administrac;;ao; 11.12.2 Rescisao amigavel; 11.12.3 Rescisao
judicial - 11.13 Pagamento - 11.14 Contra tos regidos parcialmente pelo
direito privado - 11.15 Novas figuras contratuais: 11.15.1 Convenios e con-
sorcios - Aspectos gerais; 11.15.2 Outras figuras - 11.16 Bibliografia.
11 .1 Considerac;6es preliminares
Urn dos meios de que se vale a Administrac;ao para cumprir suas multi-
plas atribuic;;oes e realizar as atividades decorrentes e a tecnica contratual.
Hoje nao se coloca em duvida a ideia de urn contra to em que 0 poder
publico e parte. Porem, nos primordios da elaborac;ao da teoria do contra-
to administrativo - inicio do seculo xx -, houve resistencias fortes a essa
ideia: alegava-se que a Administrac;ao nao poderia celebrar contratos em vir-
tude da sua posic;ao de suprema cia em relac;;ao ao particular; por outro lado,
o atendimento do interesse publico impediria todo tipo de vinculo contratual
continuo; e, ainda, as relac;;oes entre Administrac;ao e particulares so nasciarn
mediante atos administrativos. Essa resistencia explicava-se pelas concepC;oes
que predominavam, no seculo XIX, a respeito da figura contratual , concep-
c;oes essas elaboradas para 0 contrato entre particulares, regido pelo direito
privado. Tais concepc;;oes centravam a essencia do contrato na autonomia da
vontade - por isso 0 contrato vinha conceituado como 0 acordo de vontades
destinado a produzir efeitos juridicos, havendo igualdade das partes e imuta-
CONTRATOS CELEBRADOS PELA ADMINISTRA<;: AO 273
bilidade. Essa ideia de contra to diferia do que se entendia por contrato antes
do seculo XVII, como se vera adiante, na arguta observac;;ao de Eduardo Soto
Kloss (La contratacion administrativa: un retorno a las fuentes clasicas del
contrato, Revista de Administracion Publica, 1978).
Apesar das resistencias, a teoria do contrato administrativo teve seus ele-
mentos fundamentais elaborados nas decisoes do Conselho de Estado frances
e acabou por firmar-se. Essa teoria, no entanto, afastou-se de preceitos da teo-
ria do contra to privado vigente desde 0 seculo XVlll, como a igualdade entre
as partes e a intangibilidade da vontade inicial das mesmas - formou-se a
teoria de urn contra to diferenciado do modelo privado, de urn contrato em
que a Administrac;ao dispoe de certas prerrogativas para assegurar 0 interesse
publico, sem que sejam sacrificados os interesses pecuniarios do particular
contratado. Embora a concepc;ao de contrato administrativo fugisse a ideia de
contrato, predominante nos seculos XVlll e XIX, nao deixou de ser conside-
rado contrato.
Alguns tipos de contrato celebrados entre a Administrac;ao e 0 particular,
regidos pelo direito publico, denominados contratos administrativos, torna-
ram-se classicos, sendo objeto central dos estudos e normas na materia. Sao,
por exemplo, os contratos de obras, de prestac;ao de servic;os, de compras, as
concessoes. Mesmo entre estes ha diferenc;;as - por exemplo: na concessao de
servic;o publico nao se po de dizer que uma das partes remunera a outra, pois a
remunerac;ao do concessionario vern do usuario, que nao e parte do contrato;
apesar disso, e considerada urn contrato, predominantemente.
A teoria classica dos contratos administrativos passou a ser objeto de dis-
cussao, sobretudo a partir dos anos 70 do seculo XX. Sob urn angulo, alguns
elementos da elaborac;;ao classica vern sendo questionados, como se vera
adiante, nos itens especfficos. Sob outro angulo, a teoria classica depara 0 10-
rescimento de atuac;oes administrativas instrumentalizadas por modulos con-
vencionais ou contratuais, decorrentes de consenso, acordo, cooperac;;ao, par-
c ~ r i entre Administrac;ao e particulares ou entre orgaos e entidades publicas.
Dlante desse novo modo de atuar, novos tipos de ajuste foram surgindo, com
tnoldes que nao se enquadram no padrao classico de contrato administrativo,
nem no padrao de contra to vigente no seculo XIX. Discute-se, entao, se esses
novos aj ustes enquadram-se ou nao na figura contratual, tal como se discutiu
quanto ao contra to administrativo.
Na verdade, tanto os contratos administrativos classicos como os novos
tipos contratuais incluem-se numa figura contratual, num modulo contratual.
Tal afirmac;ao pode ser feita se for deixada de lado a concepc;ao restrita de con-
trato, vigente no seculo XIX, centrada na autonomia da vontade, na igualdade
absoluta entre as partes e na imutabilidade da vontade inicial das mesmas.
Se for retomada a ideia basica de contrato, predominante na Grecia classica
e no direito romano mais antigo, centrada no "intercambio de bens e presta-
274
DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO
. . itar de urn modulo contratual formado
<;oes", regido pelo duelto, pode-se cog. J'uridicos diversos. E a linha aqui
por varios tipos de contrato, com regImes
seguida. d' t por exemp10 do chileno Soto Kloss e
d
. , 0 enten 1m en 0 '
Na outnna, e . ' C'h da J'ustira administrativa france-
P Well e Rene apus, ""
dos franceses rosper . F atrl'buem natureza contratual a
. l' G' 'ni e Rosano errara
sa. Os Ita lanos lanm d ncepro-es classicas nao teriam essa
. d . t que segun 0 as co "" ' .
novOS npos e aJus es, t oria do contrato administratlVo,
S
KI bern observa que a e
natureza. oto oss . ' ulo XX representou urn passo
d
oes dommantes no sec ,
afastando-se as concep<; 'd" . . ,' de contrato como intercambio de
importante para retomar a 1
bens e presta<;oes regido pelo duelto.
11.2 Tipologia .
d Administra<;ao desdobra-se em alguns npos, que
o modulo contratual a . d . ) contratos administrativos classicos,
P
odem ser enfeixados do segumte mo o. a d bras 0 de compras, as con-
. ' ' bI" como 0 contrato eo ,
regidos pelo duelto pu . I t 10 direito privado, tambem deno-
cessoes; b) contratos regldos parCla men e PIe _ em que 0 poder publico e
. ' bl"cos como a oca<;ao,
minados contratos semlpu 1 .' . d precipuamente pelo direito
, . . ) fi uras contratuals recentes, regl as . , '
o locatano, c g d stao consorclOs pubhcos.
publico, como os convenios, contratos e ge ,
11 .3 a s contratos administrativos classicos . .
1 Ad inistra<;ao norteados pelo duelto
Sao a de e::bora<;ao nos primordios do
publico; seu regIme Jundlco esse regime juridico esta contido
seculo XX. No ordenamento _ raSl . _ de servi<;o publico vigora a LeJ
L . 8666/93' para as concessoes e permlsso
es
.
el . , 1 d or leis postenores.
8 9
87/95' as duas leis foram a tera as p . 1' -
. , b ras serVl<;OS a lena
Constituem objeto de tais contra_tos as 0 no 'art. 2.,
<;oes , concessoes, permissoes e 10ca<;oes, 0 v , rafo unico do mesmo
t d Lei 8 666/93. Para os fins dessa leI, 0 parag, _ . d des da
capu , a " d 1 uer ajuste entre orgaos ou enn a
artigo considera contrato to 0 e qua q h ' m acordo de vontade para
Administra<;ao publica e edm reciprocas, seja qual for a
a forma<;ao de vinculo e a estlpula<;ao e 0 nga<;oe
denomina<;ao utilizada". d .' - 0 e particulares,
. . t ntre A mmlstra<; a ,
o dispositivo supra menClOna aJus e e , ria lei aventa hipO'
que e a situa<;ao da maioria a interno e orgaOS
teses de contratos entre pessoa Jundlca de 1 P l' ncs VIII e XVI do
., - mo por exemp 0, nos .
ou entidades da Admmlstra<;ao, co , .' ' bl' mbora alguns pre-
- . d pelo duel to pu lCO, e
art. 24, os quais tambem sao regl os hos nesse tipo de contra
lO
ceitos aplicaveis aos particulares pare<;am estran
CONTRATOS CELEBRADOS PELA ADMINISTRA<;:AO 275
_ exemplos: pena de suspensao do direito de licitar e contra tar, declara<; ao de
inidoneidade.
A Lei 8.666/93 aplica-se tambem aos contratos firmados por entidades da
Administra<;ao indireta, por entidades controladas indiretamente pela Uniao,
Estados, Distrito Federal e Municipios, e fundos especiais, conforme determi-
na 0 paragrafo unico do art. l. 0, que nao distingue 0 tipo de atividade des en-
volvida pelas entidades arroladas. Estas poderao editar regulamentos proprios,
suj eitos aos preceitos da Lei 8.666/93 e a aprova<;ao da autoridade de nivel
superior a que estiverem vinculadas, devendo ser publicados na imprensa ofi-
cial. Por seu lado, 0 art. 173, l.0, III, da CF, na reda<;ao dada pela Emenda
Constitucional 19/98, preve que as empresas publicas, sociedades de econo-
mia mista e suas subsidiarias que explorem atividade economica, na licita<; ao e
contrata<;ao de obras, servi<;os, compras e aliena<;oes, observarao os principios
da Administra<;ao Publica, conforme a lei que estabelecera seu estatuto juri-
dieo. Note-se que 0 inc. III determina, para aquelas estatais, somente a obser-
vancia dos principios da Administra<;ao Publica, 0 que sugere que terao urn
regime de licita<;ao e contrata<;ao diferente do regime de outros entes e orgaos
e diferente do regime das estatais prestadoras de servi<;os publicos. A leitura
do inc. XXVII do art. 22 da CF, na reda<;ao dada pela Emenda Constitucional
19/98, tambem propicia esse entendimento. Enquanto nao se editar 0 estatuto
juridico das estatais, as licita<;oes e contrata<;oes dessas entidades continuam a
reger-se pela Lei 8.666/93.
Os Estados, Distrito Federal e Municipios poderao editar leis de licita<;oes
e contratos para seus ambitos, observadas as normas da Lei 8.666/ 93. 0 mes-
rno se da quanta a concessao e permissao de servi<;o publico, segundo preve 0
paragrafo unico do art. l.0 da Lei 8.987/95.
Regem-se pela Lei 8.666/93 os contratos de obras, servi<;os, compras e
aliena<;oes realizados por orgaos dos Poderes Legislativo e ]udiciario e dos
Tribunais de Contas, nas tres esferas administrativas (art. 117).
Os contratos administrativos celebrados com rna is frequencia vern indi-
cados, de modo sintetico, a seguir.
11.3. 7 Contrato de obras
E aquele cujo objeto e a constru<;ao, reforma, fabrica<;ao , recupera<; ao ou
arnplia<;ao referentes a imovel publico ou destinado a fins publicos (art. 6. ,
I). Ern geral diz respeito a predios para reparti<;oes ou servi<; os publicos, ruas,
pra<; as, avenidas, estradas, viadutos, tuneis, metro, aeroportos, a<; udes etc.
. Se a obra e contratada para realiza<;ao por particulares, trata-se de execu-
indireta, sob qualquer dos seguintes regimes: a) empreitada por pre<;o glo-
I: quando contratada por pre<;o certo e total; b) empreitada por pre<; o uni-
tallo, quando e fixado pre<;o por unidades determinadas (por exemplo, metro
276 DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO
de area construida) ; c) tarefa, quando se ajusta mao-de-obra para pequenas
obras, por prec;;o certo, com ou sem fornecimento de materiais; d) empreitada
integral, no caso em que 0 empreendimento e contratado de modo completo,
sob inteira responsabilidade da contratada ate a entrega ao contratante em
condic;;oes de inicio de usa (art. 6., VIII).
77.3.2 Contrato de servic;os
Segundo 0 art. 6., II, servi(;o e toda atividade destinada a obter deter-
minada utilidade de interesse para a Administrac;;ao, tais como: demolic;;ao,
conserto, instalac;;ao, montagem, operac;;ao, conservac;;ao, reparac;;ao, adaptac;;ao,
transporte, manutenc;;ao, locac;;ao de bens, publicidade, seguro, trabalhos tec-
nico-profissionais.
A doutrina patria em geral distingue os servic;;os em: a) comuns, para cuja
execuc;;ao nao e exigida habilitac;;ao especifica - por exemplo, limpeza; b) tec-
nico-profissionais, que exigem habilitac;;ao especifica - por exemplo, manuten-
c;;ao de elevadores; c) tecnico-profissionais especializados, que implicam execu-
c;;ao por profissionais habilitados e de notoria especializac;;ao. 0 art. 13 da Lei
8.666/93 elenca, de modo taxativo, tais servic;;os: 1 - estudos tecnicos, plane-
jamentos e projetos basicos ou executivos; II - pareceres, pericias e avaliac;;oes
em geral; III - assessorias ou consultorias tecnicas e auditorias financeiras
ou tributarias; IV - fiscalizac;;ao, supervisao ou gerenciamento de obras ou
servic;;os; V - patrocinio ou defesa de causas judiciais ou administrativas; VI
- treinamento e aperfeic;;oamento de pessoal; VII - restaurac;;ao de obras de arte
e bens de valor historico.
Os contratos de servic;;o tambem podem ser executados pelo regime de
empreitada, em todos os tipos, e por tarefa. (Lei 8.666/93, art. 10).
77.3.3 Contrato de compra
Tambem denominado contrato de Jornecimento, destina-se a aquisic;;ao
remunerada de bens (art. 6., Ill), tais como generos alimenticios, mesas,
cadeiras, microcomputadores. 0 fornecimento po de ser efetuado de uma so
vez ou de modo parcelado.
77.3.4 Contrato de concessao
o contrato de concessiio se apresenta sob varias modalidades no orden
a
-
mento brasileiro, algumas se distanciando, em certos pontos, do modelo clas-
sico. Por exemplo:
a) Concessiio de servi(;o publico - pelo qual 0 poder publico (concedente)
transfere a execuc;;ao de urn servic;;o publico a pessoa juridica ou a conso
rClO
de empresas, mediante concorrencia, para realiza-lo por sua conta e risco,
mediante remunerac;,:ao paga pelo usuario. As normas sobre a concessao de
CONTRATOS CELEB RADOS PELA ADMINISTRA<;:AO
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servic;;o publico encontram-se na Lei 8 987 d 13 0
t
N . , e . 2.1995 com I -
pos enores. a concessao de serviro d d' d'f _ ' as a terac;,:oes
. .,. e ra 10 I usao son d
gens, 0 concesslOnario nao recebe rem _ d ora e e sons e ima-
unerac;;ao 0 usua .
TV a cabo; tais concessoes nao sao regI'd I L . no, exceto no caso de
. _ as pe a eI8.987/95 A L .
06.01.1995, dispoe sobre servic;;o de TVa cabo A L . . el 8.977, de
trata da concessao de serviro de teleco . _. el 9.472, de 16.07.1997
.,. mumcaC;;oes. '
Este e 0 modelo classico de concessao de . ,.
dencia a utilizar 0 termo concessa-o serVIC;;O publIco. Nota-se ten-
. para outras modalid d d d I
partIcular, de atividades que incumb 'Ad" a es e e egac;;ao ao
. em a mmistrarao '
exclusiva oriunda das tarifas 5 I b d .,., sem a remunerac;;ao
. e eng 0 an 0 sob 0 d
casas de remunerac;;ao do conceSSI'on' . d' nome e concessao os
ano me Iante' a) t 'f
do poder publico; b) outras fontes d ..)' an a e contraprestac;;ao
publico. Conforme 0 caso 0 poder 'beIreceIta'bc contraprestac;;ao do poder
, pu ICO rece e part d
da explorac;;ao da atividade. e 0 montante oriundo
b) Concessiio de servi(;o publico precedida de obr ,. ,
nada concessiio de obra publica ( L' l' a publrca, tambem denomi-
- na el pau Ista 7 835/92) .
truc;; ao, conservac;;ao reforma m Ih . - consiste na cons-
obi ' " e oramento de qua ' b d'
pu ICO, delegada pelo poder publ' d' Isquer 0 ras e mteresse
dica ou consorcio de empresas paIr co, te concorrencia, a pessoa juri-
d
' a rea Iza- a por sua t .
neran o-se 0 investimento pel 1 _ con a e nsco, remu-
d
a exp orac;;ao do se' d
eterminado (art. 2., III, da Lei 8.987/95) _ exe ou a por prazo
com remunerac;;ao propiciada pelo pedagio. mplo. construc;;ao de estrada
c) Concessiio de uso de bem ubI"
te que particular tenha usa b
Pelo
a Administrac;;ao consen-
de uso de areas de mercado mu . . em publIco - exemplos: concessao
tencente ao poder pubII' co F' mClP.aI:?e cantinas de escolas, de hotel per-
. lca a cnteno da Ie' d Ad ..
do concessionario 0 . 1 ou a mmistrac;;ao exigir
Iegislativa. . e regra, eXIge-se concorrencia e autorizac;;ao
d) Concessiio de direito real de '
trac;;ao consente ue o . usa -: e ? contrato pelo qual a Adminis-
direito real para d u:e pnvativamente terreno publico como
fU;diaria de interesse social, urbaniza-
preservac;;ao das comunidades ' d' tI.VO .a terra, aproveitamento das varzeas,
;utras modalidades de seus meios de subsistencia ou
ee.-Iei 271/67 que I'nstI'tui' ?CIa em areas urbanas, conforme preve 0
tes d ' u esse tIPO de con -
a Lei 11.481 de 31 052007 E cessao, com aiterac;;6es decorren-
e con , '. . m geral depende d . - .
d . correncia. A Lei 8.666/9i d' '.. _ e autonzac;;ao IegIslativa
estlUada a programas hab' .- de hcItac;;ao esta concessao quando
Ou entidade da Adm" de mteresse social e a usa de outro orgao
e mIstrac;;ao art. 17, Ie 2.).
t\ )." ) Concessiio de usa esp . I d . .
<V1P 2.220 de 04 09 200 1 e lmove/ publico urbano para fins de moradia.
all. 183 da CF 0 . . . , cnou esta concessao, ante 0 disposto no 1 do
. estma-se a quem, ate 30.062001 t ' h' '.
. , m a a posse, por cmco
218 DIREITO ADMINlsTRATIVO MODERNO
anos ininterruptos, sem oposic;ao, de imovel publico urbano, de ate 250 metros
quadrados, utilizando-o como moradia, nao sendo proprietario ou concessio-
nario de outro imovel urbano ou rural. Se 0 imovel tiver maior dimensao e for
inviavel individualizar unidades, a concessao sera coletiva.
D Concessdo patrocinada - e a concessao de servic;os publicos ou de obras
publicas quando envolver, adicionalmente a tarifa cobrada dos usuarios, con-
traprestac;ao pecuniaria do parceiro publico ao parceiro privado (art. 2., 1.0,
da Lei 11.079, de 30.12.2004 - parceria publico-privada).
g) Concessdo administrativa - e 0 contrato de prestac;ao de servic;os publi-
cos de que a Administrac;ao seja a usuaria direta ou indireta, ainda que envolva
a execuc;ao de obra ou fornecimento e instalac;ao de bens (art. 2., 2., da Lei
11.079/2004 - parceria publico-privada).
h) Concessdo jlorestal- e a delegac;ao onerosa, feita pelo poder concedente
- Uniao, Estado, Distrito Federal ou Municipio -, do direito de praticar mane-
jo florestal sustentavel para a explorac;ao de produtos e servic;os numa unidade
de manejo, mediante licitac;ao, a pessoa juridica, em consorcio ou nao (Lei
11.284, de 02.03.2006 - gestao de florestas).
i) Concessdo mediante contrato de arrendamento - para explorac;ao de parte
ou de todo 0 porto organizado. Tambem denominada concessdo de porto orga-
nizado. (Lei 8.630, de 25.02.93 e Lei 10.233, de 05.07.2001).
77.3.5 Permissao de servic;o publico for malizada por contrato de
adesao
A permissdo, classicamente, se expressava por ato administrativo, dis-
cricionario, precario, revogavel, em principio, a qualquer tempo. Sendo ato
administrativo, nao se sujeitava a licitac;ao. A Constituic;ao de 1988, no seu
art. 175, estabeleceu a exigencia de licitac;ao para a concessao e para a permis-
sao de servic;o publico, 0 que levava a aproximar a permissao da natureza de
contrato. Essa e a natureza que the confere a Lei 8.987/95, ao determinar sua
formalizac;ao mediante contrato de adesao, observada a precariedade e revo-
gabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente (art. 40). Assim, foi
criado, para veicular a permissao de servic;o publico, 0 contrato administrativo
de adesao.
o contrato de adesao, no direito privado, caracteriza-se pela impossibili-
dade de negociac;ao das clausulas, pois estas sao fixadas unilateralmente por
uma das partes; a outra parte, concordando com seu teor, somente assina 0
termo contratual. Por esse aspecto, 0 contrato administrativo assemelha-s
e
ao contrato de adesao regido pelo direito privado; mas 0 regime juridico do
contrato de permissao de servic;o e publico, dai a precariedade e "revogabilida-
de" unilateral mencionadas no dispositivo indicado, alem da observancia dos
demais preceitos daquela lei.
CONTRATOs CELEB RADOS PELA ADMINlsTRAC;:AO
219
11.4 Aspectos fundamentais do regime jurfdico dos contratos c/assicos
7 7.4. 7 Interesse publico e prerrogativas da Administrac;ao
Ao longo da elaborac;ao da teo ria do contrato administrativo, emergiram
suas notas caracteristicas, que 0 diferenciavam do contrato de direito priva-
do. Sendo 0 orgao estatal uma das partes do vinculo contratual, nao pode-
riam prevalecer os mesmos preceitos aplicaveis aos contratos firmados entre
particulares. Isso porque os contratos celebrados por orgaos ou entes estatais
direcionam-se ao atendimento do interesse publico. Dai ser inaplicavel aos
contratos firmados por orgaos estatais a plena igualdade entre as partes e a
imutabilidade do que foi inicialmente pactuado. A defesa do interesse publico
levou a atribuic;ao de prerrogativas a Administrac;ao, que e parte do contrato,
sem sacrificio de direitos pecuniarios do particular contratado. Os contratos
administrativos sao norteados, assim, por urn regime publico dinamico (Soto
Kloss, op. cit., p. 578).
77.4.2 Clausulas exorbitantes
Quando se iniciou a formulac;ao da teoria do contrato administrativo
foi utilizada, como referencial, a teoria do contrato privado, que, na epoca,
resultava de longa elaborac;ao.
Tendo em vista a presenc;a da Administrac;ao, percebeu-se que nem todos
os preceitos da teoria do contrato privado aplicavam-se ao contra to adminis-
trativo. Os aspectos que fugiam daquela teoria foram entao denominados de
clausulas derrogat6rias e exorbitantes do direito comum. Nessa expressao, direito
comum significava sobretudo 0 direito civil; 0 termo "derrogatorias" expres-
sava que tais clausulas aboliam ou deixavam de lado preceitos vigentes para
o contrato privado; 0 vocabulo "exorbitantes" significava que excediam ou
d? direito privado. Com 0 tempo a expressao foi reduzida para
exorbrtantes e se consagrou como tal, designando as notas caracte-
do contrato administrativo, os aspectos essenciais do seu regime juri-
dICO. No ordenamento patrio, tais clausulas permeiam 0 tratamento legal dos
COlltratos administrativos, sendo arroladas no art. 58 da Lei 8.666/93 como
prerrogativas da Administrac;ao.
77.4.3 Alterac;ao unilateral e dire ito ao equilfbrio economico-financeiro
o regime juridico publico dinamico do contra to administrativo permite
que a Administrac;ao 0 modifique unilateralmente portanto sem depender do
COllSenti d . 1 "
fi . mento 0 partIcu ar contratado, com 0 fim de melhor adequa-Io as
a de interesse publico (art. 58, I, da Lei 8.666/93) . 0 art. 65, I, preve
h terac;ao unilateral, pela Administrac;ao, com a motivac;ao devida: a) quando
modificac;ao do projeto ou das especificac;6es, para melhor adequac;ao
llIca aos seus objetivos; b) quando necessaria a modificac;ao do valor con-
226 DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO
tratual em-decorrencia de acrescimo ou diminui<;:ao quantitativa de seu objeto,
nos limites da lei.
A possibilidade de modifica<;:ao unilateral do contrato nao se reveste de
carater absoluto. a mesmo inc. I do art. 58 menciona, ao final , 0 respeito aos
direitos dos contratados.
Tais direitos apresentam-se sob dois prismas. a primeiro diz respeito
ao chama do equilibrio economico-financeiro, tambem denominado equa<; do
financeira do contrato. a equilibrio economico-financeiro significa a propor<;,:ao
entre os encargos do contratado e a sua remunera<;,:ao, propor<;,:ao esta fixada
no momenta da celebra<;,:ao do contrato. Diz respeito as chamadas cldusulas
contratuais, terminologia redundante, classicamente usada para designar as
clausulas referentes sobretudo a remunera<;:ao do contratado. Alem dessas, 0
contrato administrativo e dotado das chamadas cldusulas regulamentares, ati-
nentes as regras de execu<;,:ao. a direito ao equilibrio economico-financeiro
as segura ao particular contratado a manuten<;:ao daquela propor<;,:ao duran-
te a vigencia do contrato. Se houver aumento dos encargos, a remunera<;:ao
devera ser aumentada tambem. Esse direito vern reconhecido nos seguintes
dispositivos da lei acima, principalmente: 1.0 do art. 58 - as clausulas econo-
mico-financeiras e monetarias dos contratos administrativos nao poderao ser
alteradas sem previa concordancia do contratado; 2. do art. 58 - havendo
modifica<;:ao unilateral, as clausulas economico-financeiras deverao ser revis-
tas para que se mantenha 0 equilibrio contratual; 6. do art. 65 - havendo
altera<;,:ao unilateral do contrato que au mente os en cargos do contratado, a
Administra<;,:ao devera restabelecer, por aditamento, 0 equilibrio economico-
financeiro inicial.
autro prisma refere-se aos limites de acrescimo e supresst10 do objeto do
contrato fixados na lei. Assim, 0 contratado fica obrigado a aceitar, nas mes-
mas condi<;:oes contratuais, os acrescimos ou supressoes nas obras, servi<;,:os e
compras ate 25% do valor inicial atualizado do contrato e, no caso de reforma
de edificio ou de equipamento, ate 50% para seus acrescimos ( 1.0 do art. 65).
Nenhum acrescimo ou supressao pode exceder esses limites, salvo as supres-
soes resultantes de acordo celebrado entre os contratantes ( 2., II, do art. 65,
com a reda<;:ao dada pela Lei 9.648/98). No caso de supressao, se 0 contratado
ja houver adquirido os materiais e posto no local dos trabalhos, estes deverao
ser pagos pela Administra<;:ao, nos custos de aquisi<;,:ao comprovados e mone-
tariamente corrigidos, podendo caber indeniza<;:ao por outros danos devidos a
supressao, se comprovados ( 4. do art. 65).
A prerrogativa de modificar unilateralmente 0 contrato, como algo abso-
luto, vern sendo contestada modernamente. No ordenamento italiano, a Corte
de Cassa<;:ao afastou a tese do poder discricionario de modifica<;,:ao unilateral
do contrato, como poder geral independente de previsao legal explicita, e afir-
mou que, salvo a rescisao por interesse publico, a rela<;:ao contratual e regida
CONTRATOS CELEB RADOS PELA ADMINISTRA<;:AO 227
por canones paritarios. Como se viu, no ordenamento brasileiro a prerrogativa
e prevista, circunscrita a limites e ao respeito a direitos dos contratados.
11.4.4 Fiscalizac;;ao
A Administra<;,:ao e conferido 0 direito, que e principalmente dever, de
acompanhar e fiscalizar a execu<;,:ao do contrato (art. 58, Ill) . Para tanto desig-
na urn representante, que podera determinar 0 que for necessario a regulari-
za<;,:ao de faltas e defeitos observados (art. 67) . Por seu lado, 0 contratado deve
manter preposto, aceito pela Administra<;,:ao, no local da obra ou servi<;,:o, para
representa-Io na execu<;,:ao do contra to (art. 68). A fiscaliza<;,:ao e acompanha-
mento, efetuados pela Administra<;,:ao, nao excluem ou reduzem a responsa-
bilidade do contratado por danos causados diretamente a esta ou a terceiros,
decorrentes de dolo ou culpa na execu<;:ao (art. 70).
11.4.5 Nao invocaC;;ao da exceC;;ao do contrato nao cumprido
A formula latina exceptio non adimpleti contractus significa a possibilida-
de, conferida a uma parte, de invocar 0 descumprimento de clausulas con-
tratuais, pela outra parte, para deixar de cumprir obriga<;:6es contratuais que
lhe cabem. Tal exce<;,:ao vigora nos contratos privados. Na teoria classica do
contra to administrativo firmou-se diretriz inversa, ou seja, 0 contratado nao
poderia invocar 0 descumprimento, pela Administra<;:ao, de clausulas contra-
tuais, para eximir-se do cumprimento de seus encargos.
A justificativa da inoponibilidade encontra-se, principalmente, no prin-
cipio da continuidade, que impede a interrup<;,:ao do atendimento do interesse
publico - tendo em vista que 0 contrato administrativo e celebrado para aten-
der ao interesse publico, sua execu<;,:ao nao po de ser interrompida.
Parece evidente que a prevalencia absoluta da inoponibilidade acarreta
injusti<;,:as e fere direitos. Por isso vern sendo questionada e atenuada. Alguns
argumentos levam a sua atenua<;,:ao: em primeiro lugar, se 0 atendimento do
interesse publico compete precipuamente a Administra<;,:ao, cabe-Ihe tomar
todas as providencias ao seu alcance para que 0 contrato seja bern executado;
em segundo lugar, 0 descumprimento da Administra<;,:ao pode inviabilizar a
execu<;,:ao do contrato, por falta de condi<;,:6es materiais e tecnicas ou por arrui-
nar 0 contratado (tratando-se, sobretudo, de grande atraso nos pagamentos) .
A Lei 8.666/93 contempla casos em que 0 particular po de invocar a exce-
<;,:ao do contra to nao cumprido. Possibilita que 0 particular solicite a rescisao
do COntrato ou suspenda seu cumprimento ate a normaliza<;,: ao da situa<;:ao nos
casos de: a) suspensao da execu<;:ao, por ordem escrita da Administra<;,: ao, por
mais de 120 dias, salvo calamidade, guerra, grave perturba<;: ao da ordem, ou
por repetidas suspens6es que totalizem esse prazo; b) atraso dos pagamentos,
sUperior a 90 dias, salvo calamidade, guerra, grave perturba<;: ao da ordem. a
DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO
particular tambem poden! pleitear a rescisao se a Administrac,,:ao nao liberar
area, local ou objeto necessario a execuc,,:ao do contrato (art. 78, XlV, XV e
XVI).
7 7.4.6 Imposic;ao de sanc;6es
Dentre as prerrogativas da Administrac;;ao esta a imposic;;ao de sanc;;oes ao
contratado, por atraso ou inexecu<;:ao total ou parcial do contrato (art. 58, IV) ,
sem necessidade de pronunciamento de qualquer outro poder ou orgao.
A Lei 8.666/93 disciplina a materia, nos arts. 86 a 88, inclusive listando
os tipos de sanc;;oes e assegurando defesa previa ao interessado, no respectivo
processo, no prazo de 5 dias liteis ( 2. do art. 87).
Embora nao esteja explicito, parece claro que somente poderao ser apli-
cadas as sanc;;oes previstas na lei e de modo proporcional a gravida de do fato.
As sanc;;oes serao a seguir indicadas:
a) advertencia - para falhas leves (art. 87, I); devera ser aplicada por escri-
to, apontando-se 0 fato que a gerou;
b) multa - e 0 pagamento de certa import<:incia em dinheiro, a titulo de
sanc;;ao, na forma prevista no instrumento convocatorio ou no contrato. Ha
do is tipos de multa, previstos na Lei 8.666/93: bl) multa de mora, por atraso
injustificado na execuc;;ao do contrato (art. 86); b2) multa por inexecuc;;ao total
ou parcial do contrato (art. 87, 11). Os dois tipos de multa poderao ser impos-
tos juntamente com as demais sanc;;oes e com a rescisao unilateral do contrato
- 0 valor sera descontado da garantia, se houver; se for superior ao valor da
garantia, a diferenc;;a sera descontada dos pagamentos devidos pela Adminis-
trac;;ao; nao havendo garantia, sera descontado do pagamento; nao havendo
rna is pagamento, sera cobrado judicialmente;
c) suspensdo temporaria de participar;do em licitar;do e impedimento de con-
tratar com a Administrar;do, por prazo nao superior a 2 anos (art. 87, III). A
Administrac;;ao fixara 0 prazo proporcionalmente a gravida de do fato;
d) declara(do de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administra-
r;do, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punic;;ao ou ate que
seja promovida a reabilitac;;ao (art. 87, IV). E a sanc;;ao administrativa mais gra-
ve. E da competencia exclusiva de Ministro de Estado, de Secretario Estadual
ou Municipal, conforme 0 caso. 0 interessado pode defender-se nos autos do
respectivo processo, no prazo de 10 dias da abertura de vista (art. 87, 3. ).
A lei preve a possibilidade de reabilitac;;ao, requerida apos do is anos de sua
aplicac;;ao, perante a propria autoridade que a imp6s - sera concedida sempre
que 0 contratado ressarcir a Administrac;;ao pelos prejuizos resultantes (art. 87,
:LV e 3.). Incide em crime, sujeito a sanc;;oes penais, quem admitir a licitac;;ao
ou celebrar contrato com pro fissional ou empresa inid6nea e quem, declarado
CONTRATOS CELEBRADOS PELA 223
inid6neo, venha a licitar ou contra tar com a Administrac;;ao (art. 97 e paragrafo
Unico).
77 .4.7 Rescisao unilateral
Independentemente de anuencia do contratado, a Administrac;;ao podera
encerrar a vigencia do contra to, antes de seu termo final, por descumprimen-
to de clausulas ou por razoes de interesse publico, sempre com motivac;;ao e
assegurado contraditorio e ampla defesa (art. 58, II, e arts. 78 e 79). A materia
relativa a rescisao sera exposta em item especifico, adiante.
77.4.8 Ocupac;ao provisoria de bens e servic;os
Nos casas de servic;;os essenciais, a Administrac;;ao podera ocupar provi-
soriamente bens moveis, imoveis, pessoal e servic;;os vinculados ao objeto do
contrato, a titulo de cautela para apurac;;ao administrativa de faltas contratuais
e na hipotese de rescisao do contrato (art. 58, V).
11.5 Dura<;ao do contrato
o prazo em que 0 contrato vigora, produzindo efeitos, corresponde a sua
durac;;ao. A Lei 8.666/93 proibe 0 contrato com durac;;ao indeterminada (art.
57, 3.).
Os panimetros da fixac;;ao do prazo contratual vern fixados no art. 57. 0
caput desse artigo reza que a durac;;ao ficara adstrita a vigen cia dos respectivos
creditos orc;;amentarios. Essa e a regra, ligada ao disposto nos arts. 7., III, e
14, que so admitem licitac;;ao ante a previsao de recursos orc;;amentarios para
o pagamento das obrigac;;oes decorrentes do futuro contrato. Tais dispositivos,
por sua vez, vinculam-se ao art. 167, I ell, da CF.
Tres excec;;oes vern apontadas.
A primeira diz respeito aos projetos cujos produtos estejam contemplados
nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderao ser prorroga-
dos, se houver interesse da Administrac;;ao e desde que isso tenha sido previsto
no ato convocatorio (art. 57, I). Esse dispositivo vincula-se ao 1.0 do art. 165
e ao 1.0 do art. 167 da CF. Num entendimento conforme a realidade do dia-
a-dia da Administrac;;ao e para evitar que seja paralisada pela aplicac;;ao rigida
do caput do art. 57, parece melhor entender que a excec;;ao do inc. I admite a
durac;;ao do contrato superior a do exercicio financeiro, des de que seu objeto
se vincule a metas amplas do Plano Plurianual ou que lei autorize a inclusao
do investimento nesse Plano (art. 167, 1.0, da CF) , havendo, no exercicio
seguinte, previsao de creditos orc;;amentarios para atender essa despesa.
A segunda refere-se a contratos de prestac;;ao de servic;;os a serem
executados de forma continua (exemplos: vigilancia, limp.eza). A redac;;ao pri-
tnitiva do inc. II do art. 57, que abriga esta hipotese, recebeu nova redac;; ao
224
DIREITO ADMI NISTRATIVO MODERNO
por medida provis6ria, convertida na Lei 9.648/98: em virtu de da nova reda-
<;;ao , tais contratos poderao ter sua dura<;;ao prorrogada por iguais e sucessivos
periodos com vistas a obten<;;ao de pre<;;os e condi<;;6es mais para
a Administra<;;ao, limitada a dura<;;ao a sessenta meses, ou seja, cmco anos.
Segundo preve 0 4. do art. 57, esse prazo podeni ser prorrogado em ate doze
meses, em caniter excepcional, devidamente justificado e mediante autoriza-
<;;ao da autoridade superior.
A terceira exce<;;ao aplica-se ao aluguel de equipamentos e a utiliza<;;ao de
programas de informatica, podendo a durac;ao estender-se ate quarenta e oito
meses, ou seja, quatro anos (art. 57, IV) .
Fogem tambem a aplica<;;ao do prazo do art. 57, caput, os contratos de
concessao e 0 contrato de adesao formalizador da permissao de servi<;;o publi-
co, pois nao ensejam dispendio financeiro por parte do poder publico. Apli-
ca-se-Ihes, no entanto, a proibi<;;ao de prazo indeterminado (art. 57, 3.) . A
Lei 8.987/95 nao fixa prazo maximo de dura<;;ao dos contratos de concessao e
permissao de servi<;;o.
A questao do prazo contratual deve ser vista com certa flexibilidade. Ha
casas que nao se enquadram exatamente nas exce<;;6es, mas a
do caput do art. 57 podera redundar em onus e prejuizos para a Admmlstra-
<;;ao, alem de afugentar licitantes e contratados. Havendo previsao de recurs os
financeiros e plena explicita<;;ao das consequencias danosas da aplica<;;ao rigida
do caput do art. 57 ao caso concreto, deve ser admitido
a respeito, em nome dos principios da razoabilidade, economlCldade e atendl-
menlO do interesse publico.
11.6 Prorrogac:;ao
A Lei 8.666/93 nao previa a prorrogac,;cw contratual, no sentido de ser
renovado 0 prazo de sua vigencia, antes de encerrado. Com efeito, a
sofia" que a informa parece ser incompativel com a prorroga<;;ao automanca
ou, sobretudo, ante 0 ja citado art. 57. No entanlO, a reda<;;ao do inc. II do
57 foi alterada a partir de junho de 1996, por medida provisoria, convernda
na Lei 9.648/98, para admitir, quanto aos contratos a serem executados de
forma continua, sua prorroga<;;ao por iguais e sucessivos periodos, limitada a
sessenta meses. Tambem foi acrescentado 0 4. ao art. 57, possibilitando, ern
carater excepcional devidamente justificado e mediante autoriza<;;ao da au lOri-
dade superior, a prorroga<;;ao do prazo indicado no referido inc. II em ate doze
meses.
A lei possibilita ainda a prorroga<;;ao dos prazos de algumas etapas, pelo
s
motives que indica (art. 57, 1.0) . Assim, os prazos de inicio de execu<;;ao, de
conclusao e de entrega admitem prorroga<;;ao, mantidas as demais clausulas e
o equilibrio economico-financeiro, pelos seguintes motivos, justificados por
escrito e mediante autoriza<;;ao da autoridade competente: 1- altera<;;ao do pro-
CONTRATOS CELEB RADOS PELA ADMI NISTRA<;:AO 225
jeto ou especifica<;;6es, pela Administra<;;ao; II - superveniencia de fato excep-
cional ou imprevisivel, estranho a vontade das partes; III - interrup<;;ao da
execu<;;ao do contra to ou diminui<;;ao do ritmo de trabalho por ordem (escrita)
e no interesse da Administra<;;ao; IV - aumento das quantidades inicialmente
previstas; V - impedimento de execu<;;ao por fato ou ato de terceiro reconhe-
cido pela Administra<;;ao; VI - omissao ou atraso de providencias a cargo da
Administra<;;ao, inclusive quanta aos pagamentos previstos.
11.7 Garantias
o art. 56 possibilita a exigencia de garantia referente a execu<;;ao do con-
trato. Ficara a criterio da autoridade competente, em cada caso, e desde que
prevista no instrumento convocatorio, exigir ou nao presta<;;ao de garantia. A
exigencia de garantia, portanto, nao e obrigatoria. No entanto, 0 2. do art.
48, acrescentado pela Lei 9.648/98, imp6e, para assinatura do contrato, garan-
tia adicional , dentre as modalidades previstas no 1.0 do art. 56, no caso de
licitante classificado cujo valor global da proposta for inferior a 80% do menor
dos seguintes valores: a) media aritmetica dos valores das propostas superiores
a 50% do valor or<;;ado pela Administra<;;ao, ou b) valor or<;;ado pela Adminis-
tra<;; ao. A garantia deve ser igual a diferen<;;a entre esse menor valor e 0 valor
da correspondente proposta.
o contratado podera escolher uma das seguintes modalidades de garantia
(art. 56, 1.0) : 1- cauc,;ao em dinheiro ou em tftulos da divida publica; II-fian-
c,;a bancdria, em que 0 fiador e urn banco; III - seguro-garantia, pelo qual uma
seguradora se obriga a arcar com os custos da inexecu<;;ao parcial ou total.
A garantia nao excedera a 5% (cinco por cento) do valor do contrato
e sera atualizada nas mesmas condi<;;6es daquele. Esta a regra. Duas sao as
exce<;;6es: a) para obras, servi<;;os e fornecimentos de grande vulto envolvendo
alta complexidade tecnica e riscos financeiros consideraveis, em que 0 limite
podera ser elevado ate 10% (dez por cento) do valor do contrato (art. 56,
3. ); b) nos cas os de contratos que importem na entrega de bens pela Adminis-
tra<;;ao, dos quais 0 contratado ficara depositario, acrescentando-se, ao valor da
garantia, 0 valor desses bens (art. 56, 5.) .
11.8 Formalizac:;ao
A jormalizac,;ao refere-se ao modo como os contratos se exteriorizam,
se expressam. Antes da formaliza<;;ao do contrato devera ser emitida nota de
ernpenho previo.
_ Quanto ao local, sao lavrados nas reparti<;;6es que sediam 0 respectivo
Orgao responsavel ' pelo contrato. Devera ser mantido arquivo cronol6gico
dos seus autografos e registro sistematico do seu extrato. Melhor e arquivar
tudo em ordem crono16gica. Tratando-se de contratos relativos a direitos reais
226 DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO
sobre imoveis, a formaliza<;ao se efetua por instrumento lavrado em cartorio
de notas. As copias dos instrumentos contratuais sao juntadas aos autos do
processo que Ihes deu origem (art. 60, caput).
So pode haver contrato verbal (nao escrito) para pequenas compras de
pronto pagamento, feitas em regime de adiantamento, sendo nulo qualquer
outro (art. 60, paragrafo unico).
Todo instrumento escrito deve ter os seguintes ~ m n t o s identificadores:
nomes das partes e de seus representantes, a finalidade, 0 ate que autorizou a
lavratura, 0 numero do processo da licita<;ao, da dispensa ou da inexigibilida-
de, a sujei<;ao dos contratantes as normas da lei e as clausulas contratuais (art.
61, caput).
Nos casas de concorrencia e de tomada de pre<;os, de dispensas e ine-
xigibilidades cujos pre<;os correspondam a essas modalidades, e obrigatorio
o instrumento contratual completo (art. 62). Para tanto, 0 art. 55 arrola as
clausulas necessarias, inclusive a indica<;ao do foro da sede da Administra<;ao
como aquele competente para dirimir questao contratual (art. 55, 2.0).
Nos demais casos 0 instrumento contratual completo e facultativo, poden-
do a Administra<;ao substitui-Io por outros instrumentos habeis, tais como
carta-contrato, nota de empenho de despesa, autoriza<;ao de compra, ordem
de execu<;ao de servi<;o (art. 62, caput). Nesses instrumentos resumidos serao
incluidas, no que for compativel, as clausulas necessarias, sendo obrigatorios
os elementos mencionados no art. 61 .
Segundo 0 art. 64, caput, a Administra<;ao convocara 0 interessado para
assinar 0 instrumento dentro do prazo que estabelecer, sob pena de decair
do direito a contrata<;ao, sem prejuizo da aplica<;ao de san<;oes. 0 dispositivo
remete ao art. 81, segundo 0 qual a recusa do adjudicatario em assinar 0 con-
trato, dentro do prazo estabelecido pela Administra<;ao, caracteriza 0 des cum-
primento da obriga<;ao assumida, sujeitando-o as penalidades legalmente esta-
belecidas. 0 prazo de convoca<;ao podera ser prorrogado uma vez, por igual
periodo, quando solicitado pela parte, desde que justificadamente (art. 64,
1.0). Ante a recusa do adjudicatario, a Administra<;ao podera escolher entre
convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classifica<;ao, para faze-Io
nas mesmas condi<;oes do primeiro classificado, inclusive quanta aos pre<;os, e
revogar a licita<;ao (art. 64, 2.0).
A publica<;ao resumida (extrato) do instrumento de contrato ou de seus
aditamentos, na imprensa oficial, e condi<;ao indispensavel de sua eficacia,
devendo ser providenciada pela Administra<;ao (art. 61, paragrafo unico) . Aiern
desse meio de publicidade, a lei preve outro, pois permite a qualquer licitante
o conhecimento dos termos do contra to e do respectivo processo licitatorio e
a qualquer interessado a obten<;ao de copia autenticada, mediante pagamento
dos emolumentos devidos (art. 63) - esse preceito traduz a transparencia que
CONTRATOS CElEBRADOS PElA ADMINISTRA<;:AO 227
a lei pretende conferir ao processo licitatorio e aos contratos, facilitando 0
controle social e institucionalizado.
11.9 Al terac;ao. Imprevisao e fato do principe
Alem da altera<;ao unilateral do contrato, ja referida, a lei aventa a alte-
ra(do por acordo das partes (art. 65, 11) , nos seguintes casos: a) quando for
conveniente a substitui<;ao da garantia de execu<;ao; b) quando for necessa-
ria a modifica<;ao do regime de execu<;ao, ante a verifica<;ao tecnica da ina-
plicabilidade dos termos contratuais originarios; c) quando for necessaria a
modifica<;ao da forma de pagamento, por imposi<;ao de circunsta.ncias super-
venientes, mantido 0 valor inicial atualizado; d) para restabelecer a rela<;ao
que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a sua
remunera<;ao, objetivando a manuten<;ao do equilibrio economico-financeiro
inicial, na hipotese de sobrevirem fatos imprevisiveis ou previsiveis porem
de consequencias incalculaveis, retardadores ou impeditivos da execu<;ao do
ajustado, ou, ainda, em caso de for<;a maior, caso fortuito ou fato do principe,
configurando alea economica extraordinaria e extracontratual.
A alinea d diz respeito a chamada teoria da imprevisdo, que, em sintese,
se expressa no seguinte: circunstancias, que nao poderiam ser previstas no
momenta da celebrac;:ao do contrato, vern modificar profundamente sua econo-
mia, dificultando sobremaneira sua execuc;:ao, trazendo deficit ao contratado;
este tern direito a que a Administrac;:ao 0 ajude a enfrentar a dificuldade, para
que 0 contrato tenha continuidade. Tais circunstancias ultrapassam a norma-
lidade, revestindo-se de carater excepcional; por isso passaram a ser incluidas
na expressao alea extraordinaria. A teo ria da imprevisao, propria do direito
administrativo, representa, nesse ambito, 0 que a clausula rebus sic stantibus
(literalmente, estando assim as coisas, se as coisas tivessem se mantido no
mesmo estado) significa nos contratos do direito privado. Na linha classica,
a. imprevisao abria ao contratado 0 direito a indenizac;:ao, para remediar uma
Sltuac;:ao extracontratual anormal, com 0 fim de nao paralisar a execuc;:ao do
Contrato.
Essa teoria teve origem na jurisprudencia do Conselho de Estado frances ,
em 1916, no caso "Gaz de Bordeau", relativo a urn contra to de concessao de
servic;:o publico de distribuic;:ao de gas de iluminac;:ao, afetado por grande alta
de. prec;:os do carvao, durante a guerra. Seus fundamentos sao os seguintes:
pnncipio da continuidade do servic;:o publico; trazer soluc;:ao a situac;:ao extra-
Contratual , imprevisivel e estranha a vontade das partes; e, principalmente,
manuten<;ao do equilibrio economico-financeiro.
No direito frances distinguia-se a teoria da imprevisdo do "Jato do princi-
P " 1
e :. aque a, associada a fatores economicos; este, ligado a decis6es adminis-
tratlVas alheias ao contra to em si, mas com reflexos indiretos na sua execuc;:ao,
onerando-o sobremaneira - ambas consideradas decorrencias da ideia de equi-
228 DIREITO ADMINlsTRATIVO MODERNO
librio economico-financeiro. Depois, a teoria da imprevisao passou a englobar
os fatores economicos (alea extraordinaria economica) e os fatores administra-
tivos (alea extraordinaria administrativa).
Em termos evolutivos, pode-se dizer que 0 advento do intervencionismo
e do dirigismo em grande escala, apos a Segunda Guerra, tornou dificil fixar a
entre imprevisiio e "Jato do principe". Por outro lado, a
de clausulas de revisao de atenuou a importancia economica e social
da teoria, sobretudo porque a revisao, em alguns casos, baseia-se nos mesmos
fatores que fundamentam a teo ria da imprevisao, inclusive a do
equilibrio economico-financeiro, como e mencionado na alinea d do inc. II do
art. 65.
A confusa dessa alinea revela que 0 objetivo da ai previs-
ta e 0 restabelecimento do equilibrio economico-financeiro, quando sobrevie-
rem fatos imprevisiveis ou previsiveis porem de consequencias incalculaveis
que retardam ou impedem a 0 dispositivo menciona, alem desses, a
maior e 0 caso fortuito. Menciona, ainda, 0 fato do principe, que e a deci-
sao da de carater geral, alheia ao contrato em si, mas que tern
reflexos fortes na sua Nao se confunde, portanto, 0 fato do principe
com 0 poder conferido a contratante de alterar unilateralmente
o contrato, pois este se refere ao contrato em si, e especffico, previsivel e, no
direito brasileiro, legalmente circunscrito.
11.10 Outros aspectos da execu<;:ao
Muitos preceitos relativos a contratual ja foram mencionados.
Alem das atinentes ao proprio objeto do contra to e a de
preposto no local da obra ou ao contratado cabem outros encargos.
Se no objeto do contrato ocorrerem defeitos ou resultantes da
ou de materiais empregados, 0 contratado e obrigado a repara-Ios,
as suas expensas, no total ou em parte, e, se for 0 caso, substituir 0 que foi
danificado (art. 69).
o contratado e responsavel tambem pelos danos causados diretamente a
ou a terceiros, decorrentes de dolo ou culpa na - tal
responsabilidade nao e excluida ou reduzida em virtu de da exerci-
da pelo poder publico (art. 70) .
Competem ao contratado os encargos previdenciarios, trabalhistas, fis-
cais e comerciais, resultantes da do contrato. A inadimplencia do
contratado quanta aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais nao transfere
a a responsabilidade por seu pagamento nem podera onerar
o objeto do contrato ou restringir a e 0 usa das obras e' edifi-
inclusive perante 0 Registro de Imoveis (art. 71 e 1.0). No entanto,
por do art. 31 da Lei 8.212, de 24.07.1991, com a dada pela Lei
CONTRATOs CELEB RADOS PELA ADMINlsTRA<;:AO 229
11.488/ 2007, os orgaos e entes contratantes de ajustes que envolvam cessao de
rnao-de-obra, inclusive em regime de trabalho temporario, devem reter onze
por cento do valor bruto da nota fiscal ou fatura e recolhe-Ios a Seguridade
Social ate 0 dia dez do mes subsequente ao da respectiva emissao, em nome
da empresa cedente da mao-de-obra. Por outro lado, nova dada ao
Enunciado 331 do TST, em 18.09.2000, hoje Sumula 331 do TST, estende aos
orgaos estatais a responsabilidade subsidiaria por encargos trabalhistas nos
ajustes que envolvam cessao de mao-de-obra.
Todos os testes, ensaios e outras provas exigidas por normas tecnicas ofi-
dais para a boa do objeto correm por conta do contratado, salvo
em contrario constantes do edital, da carta-convite ou de ato nor-
rnativo (art. 75).
Na 0 contratado podera subcontratar partes da obra, ou
fornecimento, ate 0 limite admitido, em cada caso, pela mas
a nao isenta 0 contratado das responsabilidades contratuais e
legais (art. 72) . A subcontrata(iio, total ou parcial, a com outrem, a
cessao ou transferencia, total ou parcial, nao admitidas no edital e no contrato
constituem motivo de rescisao unilateral do contrato (art. 78, VI, e art. 79, O.
11.11 Recebimento do objeto
Executado 0 contrato, vern 0 momenta em que 0 objeto do contra to e
recebido pela Esta rejeitara, no to do ou em parte, obra,
ou fornecimento desconformes ao contrato (art. 76).
A lei preve 0 recebimento provis6rio e 0 definitivo (art. 73). Tratando-se
de obras e 0 responsavel pelo acompanhamento e efetu-
ara 0 recebimento provis6rio, mediante termo circunstanciado, assinado pelas
partes, em ate quinze dias da escrita do contratado. Por termo
circunstanciado tambem se realiza 0 recebimento provisorio de equipamentos
de grande vulto. Na compra ou de equipamentos, 0 recebimento pro-
visorio, mediante recibo, destina-se a posterior da conformidade
do material com a
Nas obras e 0 recebimento definitivo e efetuado por servidor ou
comissao designada pela autoridade competente, apos decorrido 0 prazo de
nao superior a noventa dias, ou vistoria que demonstre a adequa-
do objeto aos term os contratuais. Em casos excepcionais, devidamente
e previstos no edital, esse prazo podera ser ampliado. Urn termo
Clrcunstanciado, assinado pelas partes, documenta esse recebimento. No caso
de compra ou de equipamentos, 0 recebimento definitivo, mediante
recibo, ocorre apos a da qualidade e quantidade do material e da

230
DIREITO ADMI NISTRATIVO MODERNO
o recebimento provis6rio podeni ser dispensado nos seguintes casos: I
_ generos perecfveis e alimentac;:ao preparada; II - servic;:os III
_ obras e servic;:os ate 0 limite do convite para compras e serVIC;:OS, desde que
nao se componham de equipamentos e instalac;:oes sujeitos a verificac;: ao de
funcionamento e produtividade. 0 recebimento se efetua mediante recibo (art.
74 e paragrafo unico).
11.12 Rescisao
A rescisdo e a cessac;:ao da eficacia do contrato antes de encerrado 0 ter-
mino do seu prazo de vigencia. Os casos de rescisao devem ser formalmente
motivados nos autos do processo, assegurando-se 0 contradit6rio e a ampla
defesa, se for 0 caso. A Lei 8.666/93 indica tres modos de rescisao (art. 79), a
seguir expostos.
17. 12.1 Rescisao por ato unilateral e escrito da Administra<;ao
Esse modo de rescisao, tambem denominado rescisdo administrativa, pode
ocorrer pelos seguintes fundamentos: a) por inexecuc;:ao total ou pa.rcial, ou
por fatores impeditivos ou prejudiciais a execuc;:ao; b) por razoes de mteresse
publico.
Os casos de rescisao unilateral motivados por rna execuc;:ao ou por con-
dutas do contratado diretamente ligadas ao contrato vern arrolados nos incs.
I a XVIII do art. 78, dentre os quais: cumprimento irregular de clausulas con-
tratuais, especificac;:oes, projetos, prazos; atraso injustificado no infcio da
obra, servic;:o ou fornecimento; desatendimento das determinac;:oes regulares
do representante que acompanha e fiscaliza a execuc;:ao e de seus
lentidao no cumprimento; subcontratac;:ao, total ou parcial, nao admmda no
edital e no contrato.
A rescisao unilateral pode ser motivada par fatos exteriores queafetam a
execuc;:ao: falencia do contratado (art. 78, IX) ; dissoluc;:ao da sociedade (inc.
X) falecimento do contratado (inc. X) ; alterac;:ao social ou modificac;:ao da
ou da estrutura da empresa, que, comprovadamente, prejudique a
execuc;:ao do contra to (inc. XI); caso fortuito ou forc;:a maior, devidamente com-
provados, impeditivos da execuc;:ao (inc. XVII) . A Lei 9.854, de 27.10.1999,
acrescentou, ao art. 78, 0 inc. XVIII, 0 qual possibilita a rescisao do contrato
se 0 contratado empregar, em trabalho noturno, perigoso ou insalubre, meno-
res de 18 (dezoito) anos e, em qualquer trabalho, menores de 16 (dezessels)
anos, salvo na condic;:ao de aprendiz, a partir de 14 (quatorze) anos - a rescisiio
ocorre sem prejufzo das sanc;:oes penais cabfveis.
No caso de recuperac;:ao judiCial do contratado, e permitido a
c;:ao manter 0 contrato, podendo assumir 0 controle de determinadas atlVlda-
des de servic;: os essenciais (art. 80, 2.) .
CONTRATOS CElEBRADOS PElA ADMINISTRA<;:AO 237
A rescisao, nas hip6teses acima indicadas, pode levar a Administrac;:ao
as seguintes condutas, sem prejufzo da aplicac;:ao de sanc;:oes, se for 0 caso:
I - assunc;:ao imediata do objeto do contrato; II - ocupac;:ao e usa do local ,
instalac;:oes, equipamentos, material e pessoal empregados na execuc;:ao, neces-
sarios a sua continuidade, precedidos de autorizac;:ao expressa do Ministro de
Estado, do Secretario Estadual ou Municipal, conforme 0 caso; III - execuc;:ao
da garantia contratual para ressarcimento da Administrac;:ao e pagamento das
multas e indenizac;:oes devidos; IV - retenc;:ao dos creditos decorrentes do con-
trato, ate 0 limite dos prejufzos causados (art. 80 e 3.).
A rescisao unilateral pode ocorrer por razoes de interesse publico, de alta
relevancia e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela maxima
autoridade da esfera administrativa, nos autos do processo relativo ao contrato
(art. 78, XII). Nesta hip6tese, cabe indenizac;:ao ao contratado, com direito a
devoluc;:ao da garantia, aos pagamentos devidos pela execuc;:ao ate a data da
rescisao e ao pagamento do custo da desmobilizac;:ao (art. 79, 2.) .
A rescisao administrativa devera ser precedida de autorizac;:ao escrita e
fundamentada da autoridade competente (art. 79, l.0).
11.12.2 Rescisao amigavel
A rescisdo amigdvel efetua-se par anuencia da Administrac;:ao e do contra-
tado, lavrando-se urn termo de distrato, no qual sao fixados direitos e obriga-
c;:6es das partes, decorrentes da rescisao. Salvo os cas os de rescisao unilateral
por rna execuc;:ao, dotados de matiz punitivo, os de rna is casos arrolados no art.
78 admitem rescisao amigavel, se conveniente ao interesse publico. Devera ser
precedida de autarizac;:ao escrita e motivada da autoridade competente (art.
79, l.0).
11. 12.3 Rescisao judiCial
E a cessac;:ao da vigen cia do contrato determinada pelo Poder ]udiciario,
como resultado de ac;:ao interposta. E a unica via para 0 contratado obter a res-
cisao, se nao houver concordancia da Administrac;:ao para a rescisao amigavel.
A Administrac;:ao tambem pode se utilizar dessa via, 0 que nao e comum, visto
seu poder de rescisao unilateral.
o que move 0 contratado a ingressar emjufzo para pleitear a rescisao, por
vezes cumulada a pedido de indenizac;: ao, eo descumprimento, pela Adminis-
de obrigac;: oes contratuais ou legais. Sao as hip6teses mencionadas nos
XIII a XVI do art. 78, respectivamente: supressao, pela Administrac;: ao, do
obJeto do contrato, alem do limite legal; suspensao da execuc;: ao do contrato,
p.or ordem escrita da Administrac;: ao, por perfodo superior a 120 dias, salvo
Sltuac;:oes excepcionais, ou por repetidas suspensoes que totalizam 0 mesmo
periodo; atraso superior a 90 dias dos pagamentos devldos pela Administra-
232
DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO
<;ao, salvo situa<;oes excepcionais (nestas duas ultimas hipoteses 0 contratado
pode optar pela suspensao do cumprimento das obriga<;oes ate que seja nor-
malizada a situa<;ao); a nao libera<;ao de area, local ou objeto para execu<;ao do
contrato, nos prazos contratuais.
Nesses casos, onde nao ha culpa do contratado, sera este ressarcido dos
prejuizos regularmente comprovados que houver sofrido, tendo ainda direito
a devolu<;ao de garantia, pagamentos pela execu<;ao do contrato ate a rescisao
pagamento do custo da desmobiliza<;ao (art. 79, 2.0). '
11.13 Pagamento
o pagamento, pela Administra<;ao, das obriga<;oes relativas aos Contratos
de compras, servi<;os, obras, presta<;ao de servi<;os deve obedecer, para cada
fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronologica das datas de suas
exigibilidades, salvo relevantes razoes de interesse publico, previamente justi-
ficadas e publicadas (art. 5.
0
, caput).
Tais creditos dos contratados terao seus valores corrigidos, segundo crite-
rios previstos no ato convocatorio (art. 5.
0
, 1.
0
), que podera adotar referen-
cial usa do no mercado financeiro. 0 montante relativo a corre<;ao sera pago
j unto com 0 principal, correndo a conta das mesmas dota<;oes on;;amentarias
deste (art. 5.
0
, 2.0).
Segundo 0 inc. XlV, a, do art. 40, 0 prazo de pagamento nao sera superior
a trinta dias, contado a partir da data final do periodo de adimplemento de
cada parcela. 0 3.
0
do art. 5.
0
(acrescentado por medida proviso ria conver-
tida na Lei 9.648/98) determina que os pagamentos decorrentes de despesas,
cujos valores nao ultrapassem os limites estabelecidos no inc. II do art. 24,
sejam efetuados no prazo maximo de 5 dias titeis - a exigencia, portanto, diz
respeito a pagamentos de pequena monta. Apesar dos preceitos e de todas as
exigencias da lei em materia de previsao or<;amentaria dos recursos relativos
ao contrato, e comum 0 desatendimento desses prazos. Tal conduta onera a
Administra<;ao, que devera arcar com a corre<;ao financeira dos valores a serem
pagos, desde a data final do periodo de adimplemento de cada parcela ate a
data do efetivo pagamento (art. 40, XlV, c).
11.14 Contratos regidos parcial mente pelo direito privado
Alem dos contratos norteados, na totalidade, pelo direito publico, a Admi-
nistra<;ao celebra contratos regidos parcialmente pelo direito privado. A pre-
sen<;a da Administra<;ao na rela<;ao contratual torna dificil a aplica<;ao plena do
direito privado. Assim, 0 art. 62, 3.
0
, determina que aos contratos de
ro, de financiamento, de loca<;ao em que 0 poder publico seja locatario e aoS
de.mais cujo conteudo seja regido, predominantemente, por norma de direito
pnvado aplicam-se as regras da Lei 8.666/93 referentes as clausulas necessa-
CONTRATOS CELEB RADOS PELA ADMINISTRA(AO 233
'as as prerrogativas da Administra<;ao (clausulas exorbitantes) e a formaliza-
n , d d bl'" d
- 0 . A remissao feita pelo art. 62, na ver a e, pu lClza tals contratos, quan 0
<;aAdministra<;ao figura como parte, po is pouco resta ao direito privado, como
nota Marcos Juruena Villela Souto (Licita(oes & contratos administrativos,
2. ed., 1994, v. 1, p. 171).
o art. 62 deixa aberta, a Administra<;ao, a possibilidade de celebrar outros
contratos desse tipo, quando usa os termos "e aos demais" - por exemplo, 0
leasing, citado por Marcos Juruena Villela Souto (op. cit., p. 172) .
11.15 Novas figuras contratuais
Como ja se disse no inicio do capitulo, nas ultimas decadas vern flores-
cendo atua<;oes administrativas instrumentalizadas por tecnicas contratuais,
decorrentes de consenso, acordo, coopera<;ao, parceria entre Administra<;ao e
particulares ou entre orgaos e entidades estatais. Diante desse modo de atuar,
novos tipos de ajuste foram surgindo, com moldes que nao se enquadram no
padrao classico de contra to administrativo, nem no padrao teorico de contra to
vigente no seculo XIX. Discute-se, entao, se esses novos ajustes enquadram-se
ou nao na figura contratual, tal como se discutiu quanta ao contrato adminis-
trativo. Aqui segue-se 0 entendimento de que tanto os contratos administra-
tivos classicos como os novos tipos incluem-se numa figura contratual, num
modulo contratual (v. item 11.1 deste capitulo).
o regime juridico dessas novas figuras e essencialmente publico, mas
diferente, em muitos pontos, do regime aplicado aos contratos administrativos
tradicionais. Algumas delas serao mencionadas a seguir.
77 . 75. 7 Convenios e cons6rcios - Aspectos gerais
Tornaram-se classicos os conceitos inspirados em Hely Lopes Meirelles
(Direito administrativo brasileiro, 19. ed., 1994, p. 354-356). Convenios admi-
nistrativos sao acordos celebrados para a realiza<;ao de objetivos de interesse
comum: a) entre entidades e orgaos estatais de especies diferentes; b) entre
entidades ou orgaos publicos e entidades privadas. Como exemplos do pri-
meiro tipo estao os convenios Uniao-Estado, Uniao-Municipio, Estado-Muni-
cipio. Fogem a caracteristica "especies diferentes" os convenios entre universi-
dades publicas quando ambas sao autarquias ou quando ambas sao funda<;oes
integrantes do mesmo nivel estatal (duas autarquias estaduais, duas funda<;oes
federais, por exemplo), pois tern a mesma natureza juridica.
Para 0 mesmo autor os cons6rcios eram definidos como acordos celebra-
dos entre entidades da mesma especie ou do mesmo nivel, destinados
a realiza<;ao de objetivos comuns.
Hoje nao mais prevalece essa no<;ao, pois a Lei 11.107, de 06.04.2005
- contrata<;ao de consorcios publicos - , preve a possibilidade de consorcios
234 DIREITO ADMINlsTRATIVO MODERNO
tambem entre entidades federativas de especies diferentes: Municipios e Esta-
do ou Estados; Distrito Federal e Municipios; Distrito Federal e Estados (art.
4., 1.0, I, II e IV). A Uniao somente participani de consorcio integrado por
Estado ou Estados em cujos territorios estejam situados os Municipios con-
sorciados (art. 1. 0, 2.).
A EC 19/98 deu nova ao art. 241 da CF, prevendo que a Uniao,
os Estados, 0 Distrito Federal e os Municipios disciplinarao, por meio de lei,
os consorcios publicos e os convenios de entre os entes federados ,
autorizando a gestao associada de publicos, bern como a transferencia
total ou parcial de encargos, pessoal e bens essenciais a continuidade
dos transferidos.
77 . 75.7.7 Convenios
Convenio pode ser conceituado como 0 ajuste entre orgao ou entidades
do poder publico ou entre estes e entidades privadas, visando a de
projetos ou atividades de interesse comum, em regime de mutua
o Dec.-lei 200/67 ja aventava a de convenios pela Uniao: arts.
10, 1.0 e 5. e 160, com outros entes publicos; art. 156, 2.0, com entidades
publicas e privadas para assistencia medica.
Na de 1988, 0 art. 23, paragrafo unico, permite deduzir
a possibilidade de convenios e consorcios firmados por entes federativos. A
nova dada ao art. 241, pela EC 19/98, tornou explicita a faculdade de
celebrac;ao de tais ajustes para a gestao associada de servic;os.
o art. 199, 1.0, da CF menciona os convenios como forma de partici-
pac;ao das instituic;oes privadas no sistema unico de saude. Por sua vez, 0 inc.
VI do art. 71 fixa a competencia do Tribunal de Contas para fiscalizr. aplica-
c;ao de recursos repassados pela Uniao mediante convenio, acordo, ajuste ou
outros congeneres.
De seu lado, a Lei 8.666/93 traz preceitos sobre convenios, acordos, ajus-
tes e outros congeneres no art. 116 e paragrafos.
Por sua vez, a Lei 11.107, de 06.04.2005 - consorcios publicos, menciona
os convenios de cooperar;ao, no art. 13, 3. e 4., e a possibilidade de cele-
brac;ao de convenios pelos consorcios, no art. 2.
0
,1.
0
. Nos termos do Decreto
6.017, de 17.01.2007, que regulamenta a Lei 11.107/2005, convenio de coope-
rac;ao e 0 "pac to firmado por entes da Federac;ao, com 0 objetivo de outorgar
a gestao associada de servic;os publicos, desde que ratificado ou previamente
disciplinado por lei editada para cada urn deles". Menciona-se tambem 0 cO!1-
venio de delegar;ao, no caso de transferencia, de urn nivel federativo a outro,
de atividades e servic;os publicos suscetiveis de como acontece em
materia de administrac;ao e explorac;ao de rodovias e portos federais.
CONTRATOs CELEB RADOS PELA ADMINlsTRA<;:AO 235
o Decreto federal 6.170/2007, com alterac;oes posteriores, abriga normas
sobre convenios de que participam a Uniao ou entidades federais.
Quanto a natureza, parte da doutrina publicista patria distingue conve-
nios e consorcios de contratos. Para facilidade de redac;ao se mencionam, a
seg
uir
, os convenios, aplicando-se 0 exposto, quanta a natureza, aos consorcios
publicos. Segundo essa linha, diferenciam-se modo, em essencia:
a) no contrato ha interesses opostos; no convemo ha mteresses convergentes;
b) 0 contrato realiza composic;ao de interesses opostos; 0 convenio realiza
conjugac;ao de interesses; c) no contrato ha partes: uma que pretende 0 objeto
(exemplos: obra, servic;o) e remunera; a outra que visa ao no convenio
nao ha partes, mas participes com as mesmas pretensoes; d) nos contratos ha
obrigac;oes reciprocas, 0 que falta nos convenios.
Varios argumentos em oposic;ao a tais diferenc;as poderiam ser expos-
tos. Serao mencionados somente alguns. Quanto aos interesses, a presenc;a
do poder publico num dos polos levaria a raciocinar que 0 interesse publico
necessariamente sera 0 fim visado pelos convenios e contratos administrati-
vos; por outro lado, no caso de convenios celebrados com particular poder-se-
ia argumentar que este nao atua com fim de interesse publico, havendo, entao,
interesses contrapostos; por urn e outro raciocinio, nao se fixa a distinc;ao. E
ainda: nas situac;oes de contratos e convenios entre entidades estatais e dificil
separar as duas figuras, porque 0 interesse publico aparece como denomina-
dor comum. Alem do mais, no setor privado ha contratos de sociedade em
que 0 interesse dos socios ou cotistas e comum (nao havendo contraposic;ao),
e revestem-se de natureza contratual.
No tocante a remunerac;ao, nem sempre nos contratos administrativos
uma das partes remunera a outra, como ocorre na concessao de servic;o publi-
co, na concessao de servic;o antecedida de obra, em que inexiste prec;o como
contraprestac;ao reciproca. Bern mais peculiar se apresenta a concessao para
radiodifusao sonora e por imagem, na qual nem existe tarifa paga pelo usua-
rio, e tais tipos induem-se entre os contratos administrativos.
Parece igualmente dificil raciocinar em termos de existencia ou inexisten-
cia de obrigac;oes reciprocas para diferenciar contratos de convenios e consor-
cios. Os convenios implicam, daramente, encargos reciprocos - por exemplo:
num convenio entre uma Secretaria Estadual de Educac;ao e uma Prefeitura
para construc;ao de uma escola, cabendo a primeira a obra e a segunda 0 of ere-
cirnento do terreno, ha encargos reciprocos para ser atingido 0 resultado.
A dificuldade de fixar diferenc;as entre contrato, de urn lado, e conve-
nio e consorcio, de outro, parece levar a conduir que sao figuras da mesma
natureza, pertencentes a mesma categoria, a contratual. A caracteristica dos
convenios e consorcios esta na sua especificidade, por envolverem duas ou
rnais entidades estatais ou pelo tipo de resultado que pretendem atingir com 0
acordo firmado. 0 mesmo vale para os consorcios. Dai a Lei 11.10712005 ter
236 DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO
caracterizado os consorcios publicos como contratos. E, ainda, 0 teor do art.
4.
0
, XII, da mesma Lei, relativo ao direito do consorciado, quando adimplente
com suas obriga<;;oes, de exigir 0 pleno cumprimento das clausulas do contra to
de consorcio.
Outra controversia na materia diz respeito a necessidade ou nao de auto-
riza<;;ao legislativa para cada convenio ou consorcio. 0 STF, em algumas deci-
soes, considerou inconstitucional a exigencia de autorin<;;ao legislativa para
celebra<;;ao de cada convenio (d. RDA 140, p. 63-69, 19S0). Algumas consti-
tui<;;oes estaduais e leis organicas de Municipios inserem, entre as atribui<;;oes
do Legislativo, a autoriza<;;ao ou aprova<;;ao de convenios. Melhor parece haver,
nas Constitui<;;oes estaduais e leis organicas, preceito generico possibilitando
a celebra<;;ao de convenios e consorcios, sem necessidade de aprecia<;;ao caso
a caso. Mesmo porque os Tribunais de Contas, em nome do Legislativo, reali-
zam controle sobre cada urn desses ajustes (arts. 71 e 75 da CF).
Nos termos da Lei 11.10712005, art. 5.
0
, caput, 0 contrato de consorcio
publico sera celebrado com a ratifica<;;ao, mediante lei, do proto colo de inten-
<;;oes que 0 precede, dispensada esta quando 0 ente da Federa<;;ao, antes de
figurar no protocolo, disciplinar por lei sua participa<;;ao em consorcio (art.
5.
0
, 4.
0
).
Outra duvida refere-se a exigencia ou inexigencia de licita<;;ao para cele-
brar convenio e consorcio. Nos consorcios entre Municipios ou que envolvem
outros entes estatais, 0 grau de especificidade do objeto e tao significativo
que seria incabivel cogitar-se de licita<;;ao. As mesmas pondera<;;oes se apli-
cam aos convenios entre entidades ou orgaos da Administra<;;ao, em especial
aos convenios entre universidades nacionais ou entre estas e universidades ou
faculdades estrangeiras. No tocante aos convenios entre
dades particulares, 0 que, sobretudo, fundamenta a desobnga<;;ao de hClta<;;ao
e a especificidade do objeto e da finalidade. No entanto, se a Administra<;;ao
pretender realizar convenio para resultado e finalidade que poderao ser alcan-
<;;ados por muitos, devera ser realizada licita<;;ao ou se abrir a possibilidade de
conveniar sem limita<;;ao, atendidas as condi<;;oes fixadas genericamente.
o art. 116 e paragrafos da Lei S.666/93 trazem normas sobre convenios.
o caput reza 0 seguinte: "Aplicam-se as disposi<;;oes desta Lei, no que couber,
aos convenios, acordos, ajustes e outros instrumentos congeneres celebrados
por orgaos e entidades da Administra<;;ao". 0 1.0 faz depender a celebra<;;ao de
aprova<;;ao de plano de trabalho proposto pela organiza<;;ao interessada, com as
informa<;;oes que arrola. A libera<;;ao de parcelas de recursos atendera ao plano
de aplica<;;ao aprovado; haver a reten<;;ao de parcelas no caso das improprieda-
des indicadas nos incs. I, II e III , ate 0 respectivo saneamento ( 3.
0
). Os
5.
0
e 6.
0
do art. 116 trazem normas sobre saldos de convenio. Por sua vez, 0
2.0 determina que, assinado 0 convenio, a entidade ou orgao repassador dara
ciencia do mesmo a Assembleia Legislativa ou a Camara Municipal respectiva.
CONTRATOS CELEBRADOS PELA ADMINI STRA<:;:AO
237
Tais dispositivos levam a cogitar de sua aplica<;;ao somente aos convenios com
repasse de verbas.
Conforme 0 Decreto 6.170/2007, na esfera federal a celebra<;;ao de conve-
nio com entidades privadas sem fins lucrativos que importe repasse de verbas,
podera ser precedida de chamamento publico, a criterio do orgao concedente,
para 0 fim de selecionar projetos ou entidades que tornem mais eficaz 0 objeto
do ajuste; trata-se de faculdade, nao de imposi<;;ao. Devera ser dada publicida-
de ao chama men to publico, sobretudo por meio da divulga<;;ao no sitio oficial
do concedente e no Portal dos Convenios (art.4.
o
, paragrafo unico) .
No ambito federal 0 mesmo Dec. 6.170/ 2007, com altera<;;oes posteriores,
preve a celebra<;;ao de convenio no caso de repasse de verbas do Or<;;amento
Fiscal ou da Seguridade Social, para a Administra<;;ao estadual, distrital ou
municipal (direta e indireta) ou para entidades privadas sem fins lucrativos,
visando a realiza<;;ao de projeto ou atividade de interesse comum, median-
te colabora<;;ao mutua. 0 convenio envolvendo orgaos estaduais, distritais ou
municipais so ocorre para repasses nao inferiores a R$ 100.000,00 (cern mil
reais) , nos termos do art. 2.0, I, admitindo-se 0 consorciamento de entes publi-
cos ou a reuniao de varios programas, para fins de alcance deste limite (art.
2.0, paragrafo unico) .
Conforme 0 art. 2.0, II, do Dec. 6.170/2007, com a reda<;;ao dada pelo
Dec. 6.919, de 20.10.200S, e veda do 0 convenio com entidades particulares
sem fins lucrativos que tenham como dirigente: a) agente politico de Poder ou
do Ministerio Publico, dirigente de orgao de qualquer esfera governamental
ou respectivo conjuge, companheiro e parente em linha reta, colateral ou por
afinidade ate 0 segundo grau; b) servidor publico vinculado ao orgao conce-
dente, respectivos conjuge, companheiro, parentes em linha reta, colateral ou
por afinidade ate 0 segundo grau.
No tocante a se exigir que as entidades privadas sem fins lucrativos rea-
lizem licita<;;ao para atividades pagas com verbas recebidas da Uniao, 0 art.
11 do Decreto 6.170/2007 determina apenas a observancia dos principios da
impessoalidade, moralidade e economicidade, sendo necessaria, no minimo, a
Cota<;;a.o de pre<;;os no mercado antes da celebra<;;ao do contrato.
As entidades privadas sem fins lucrativos que pretendam celebrar conve-
nio com orgaos da Administra<;;ao Federal deverao cadastrar-se previamente
no Sistema de Gestao de Convenios e Contratos de Repasse - SICONV, em
qualquer orgao concedente (art. 3.
0
e 1.
0
do referido Decreto). A celebra<;; ao,
a libera<;;ao de recursos 0 acompanhamento da execu<;;ao e a presta<;;ao de con-
tas dos convenios serao registrados no SICONV, aberto ao publico via internet ,
por meio de pagina denominada Portal dos Convenios.
238 DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO
77.75. 7.2 Cons6rcios
A Lei 11.107, de 06.04.2005, fixa normas gerais para a Uniao, os Estados
o Distrito Federal e os Municipios contratarem consorcios publicos para a r e ~
lizac;ao de objetivos de interesse comum (em poucos preceitos ha menc;ao a
convenios de cooperac;ao) .
o consorcio publico formara associw;;a.o publica ou pessoajuridica de direi-
to privado e sera instituido por contrato, cuja celebrac;ao depende de previa
subscric;ao de protocolo de intem;;oes, a ser publicado na imprensa oficial (arts.
1.0, 1.0, e 4., 5., da referida lei). Dentre outras clausulas, 0 protocolo de
intenc;oes contera: a forma de eleic;ao e a durac;ao do mandato do representante
legal do consorcio, que devera ser Chefe do Executivo do ente federativo con-
sorciado; e 0 consentimento para a gestao associada de servic;os publicos.
Apos ratificac;ao, mediante lei, do referido protocolo, 0 contrato de con-
sorcio sera celebrado, sendo dispensado da ratificac;ao 0 ente federado que ja
tiver disciplinado, por lei, sua participac;ao no consorcio.
Segundo 0 art. 6., 0 consorcio adquire personalidade de direito publi-
co, apos a ratificac;ao, se for constituido como associac;ao publica, passando
a integrar a Administrac;ao indireta de todos os entes federativos consorcia-
dos. Ou adquire personalidade de direito privado, mediante 0 atendimento
dos requisitos da legislac;ao civil. Neste ultimo caso, observara as normas de
direito publico quanta a licitac;ao, contratos, prestac;ao de contas e ingresso de
pessoal, regido este pela CLT.
Os objetivos dos consorcios serao determinados pelos ers federativos
que 0 integram (art. 2.0, caput).
Para 0 cumprimento dos seus objetivos 0 consorcio poClera: I - firmar
convenios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxilios, contri-
buic;oes e subvenc;oes sociais ou econ6micas de outras entidades e orgaos; II
- no caso de consorcio de direito publico, prom over desapropriac;oes e insti-
tuir servidoes, apos declarac;ao de utilidade ou necessidade publica e interesse
social oriunda do poder publico; III - ser contratado pela Administrac;ao direta
e indireta dos entes federativos consorciados, dispensada a licitac;ao (art. 2.,
1.0) ; IV - outorgar concessao, permissao ou autorizac;ao de obras ou servic;os
public os mediante consentimento previsto no contra to de consorcio (art. 2.,
3.) .
Os entes consorciados somente entregarao recursos ao consorcio publico
mediante contrato de rateio (art. 8., caput). Este sera formalizado em cada
exercicio financeiro e seu prazo de vigencia nao sera superior ao das dotac;oes
que 0 sustentam, salvo os contratos relativos a programas previstos em plano
plurianual ou a gestao associada de servic;os publicos custeados por tarifas au
prec;os publicos (art. 8. 0, 1.). 0 ente consorciado que nao consignar as dota-
c;oes suficientes podera ser excluido do consorcio (art. 8., 5.).
CONTRATOS CELEBRADOS PELA ADMINISTRA(AO 239
Os entes federativos consorciados ou os com eles conveniados poderao
ceder-Ihe servidores (art. 4., 4.).
o consorcio pode celebrar contrato de gesta.o ou termo de parceria, se tal
constar do protocolo de intenc;oes.
Mediante contrato de programa deverao ser disciplinadas as obrigac;oes
entre dois entes federativos ou urn ente federativo e 0 consorcio publico no
ambito de gestao associada em que haja servic;os publicos ou a transferencia
total ou parcial de encargos, servic;os, pessoal etc. (art. 13, caput) . Se previsto
no contrato de consorcio ou convenio de cooperac;ao, 0 contra to de programa
podera ser celebrado por entidades da Administrac;ao indireta de qualquer dos
entes federativos consorciados ou conveniados.
A Uniao podera celebrar convenios com os consorcios (art. 14).
o consorcio publico sujeita-se a fiscalizac;ao do Tribunal de Contas com-
petente para apreciar as contas do Chefe do Executivo que 0 representa legal-
mente.
o Decreto 6.017, de 17.01.2007, regulamenta a Lei 11.107/2005 - con-
sorcios publicos.
71.15.2 Outras figuras
a) Protocol os - sao firmados entre a Administrac;ao e urn particular, entre
a Administrac;ao e varios sujeitos privados ou entre orgaos estatais. Mediante
esse instrumento se ajusta a realizac;ao de atividade ou de certas condutas ante
uma questao - por exemplo: protocolo entre poder publico, montadoras (de
automoveis) e sindicato dos metalurgicos visando a nao demissao de emprega-
dos em troca de maior produtividade ou beneffcios fiscais. Nesse tipo se inclui
o protocolo de intem;;oes, que, em geral, desencadeia futuros convenios ou con-
tratos, como especificac;oes ou concretizac;ao daquele. Segundo 0 art. 3. da
Lei 11.107/2005, 0 protocolo de inten(,:oes sera formalizado e subscrito antes da
celebrac;ao do contrato de consorcio publico. Este sera celebrado com a rati-
ficac;ao, mediante lei, do proto colo de intenc;oes (art. 5., caput) . 0 art. 4. da
citada lei arrola as clausulas necessarias do referido proto colo de intenc;oes.
b) Contrato de gestao - na doutrina e visto como tecnica de gestao privada
au meio de propiciar autonomia a empresas, entes ou orgaos estatais, dentro de
parametros fixados pelo poder central, ou, ainda, como tecnica de descentraliza-
c;ao. Mediante 0 contrato de gestao sao estabelecidos objetivos e metas a serem
atingidos, ficando sua execuc;ao sujeita ao acompanhamento, fiscalizac;ao e san-
c;ao do poder publico. Em geral, da celebrac;ao do contrato de gestao decorre 0
repasse de recursos ao ente estatal ou privado. A Constituic;ao Federal, com a
redac;ao dada pela Emenda Constitucional 19/98, embora sem utilizar 0 termo
contrato de gesta.o, diz, no art. 37, 8., que a autonomia gerencial, orc;amentaria
e financeira dos orgaos e entidades da Administrac;ao direta e indireta podera ser
240 DIREITO ADMINlsTRATIVO MODERNO
ampliada mediante contra to, que tenha por objeto a fixa<;ao de metas de desem-
penho para 0 orgao ou entidade, cabendo a lei dispor sobre 0 prazo de dura<;ao
do contrato, os controles e criterios de avalia<;ao de desempenho, direitos, obri-
ga<;oes e responsabilidades, a remunera<;ao do pessoal. Podem ser apontados os
seguintes exemplos de usa do contrato de gestao na esfera federal: nos vinculos
entre 0 poder publico federal e a entidade qualificada como organiza<;ao social,
segundo preve a Lei 9.637, de 15.05.1998, art. 5.; nos vinculos entre 0 Ministe-
rio supervisor e respectivas autarquias e funda<;oes qualificadas como Agencias
Executivas. Conforme 0 art. 4., X, da Lei 11.107/2005, os consorcios publicos
podem celebrar contrato de gestao.
c) Contratos de programa - no Direito frances sao ajustes pelos quais
empresas privadas ficam liberadas de limita<;ao de pre<;os, desde que seus pro-
gramas de produ<;ao e de investirriento e sua politica salarial tenham confor-
midade com os objetivos de urn plano governamental.
No Brasil, a Lei 11.107/2005, art. 13, caput, preve 0 contrato de programa
para 0 fim de disciplinar as obriga<;oes entre dois entes federativos ou entre urn
ente federativo e 0 consorcio publico no ambito da gestao associada em que
haja presta<;ao de servi<;os publicos ou a transferencia total ou parcial de encar-
gos, servi<;os, pessoal etc. 0 art. 13, 5., da citada lei menciona 0 contrato de
programa celebrado por entidades integrantes da Administra<;ao indireta de
qualquer dos entes federativos consorciados ou conveniados, mediante previ-
sao do contra to de consorcio publico ou de convenio de coopera<;ao.
d) de plano - no .frances celebra-aos principalme.nte
entre a Admmlstra<;ao central e co.letlV.ldades cor.o de compatlbl-
lizar a atua<;ao destas a pIanos naClOnalS ou obJetlvos naclOnalS.
e) Termo de pararia - no ordenamento brasileiro, eo instrumento passi-
vel de ser firma do entre 0 poder publico e as entidades qualificadas como orga-
niza(oes da sociedade civil de interesse publico, destinado a forma<;ao de vinculo
de coopera<;ao entre as partes, para 0 fomento e a execu<;ao das atividades
de interesse publico desempenhadas pelas mesmas, de conformidade com 0
previsto no art. 3. da Lei 9.790, de 23.03.1999. Deduz-se da referida lei - que
dispoe sobre a qualifica<;ao de pessoas juridicas de direito privado, sem fins
lucrativos, como Organiza<;oes da Sociedade Civil de Interesse Publico - que
a celebra<;ao do termo de parceria pode implicar repasse de recursos publicos
a entidade assim qualificada, a qual devera pres tar contas de tais recurs os aos
respectivos Tribunais de Contas. Conforme 0 art. 4., X, da Lei 11.107/2005 , os
consorcios publicos podem celebrar termo de parceria com essas entidades.
o Contrato de repasse - nos termos do Decreto 6.170/2007, art. 1.0, 1.0,
e 0 instrumento administrativo por meio do qual se processa a transferencia
de recursos financeiros federais a orgaos ou entidades da Administra<;ao esta-
dual, distrital ou municipal ou a entidades privadas sem fins lucrativos, por
intermedio de institui<;oes financeiras controladas pela Uniao, atuando como
CONTRATOs CELEB RADOS PELA ADMINlsTRA<;:AO 247
mandataria desta. A celebra<;ao, a libera<;ao de recursos, 0 acompanhamento
da execu<;ao e a presta<;ao de contas dos convenios, contratos de repasse e
termos de parceria serao registrados no SICONY, que sera aberto ao publico
via internet, por meio de pagina denominada Portal dos Convenios (art. 13 do
Decreto 6.170/2007, com a reda<;ao dada pelo Decreto 6.619/2008).
g) Contrato de rateio - e "0 contrato por meio do qual os entes consorcia-
dos comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realiza<;ao das des-
pesas do consorcio publico" (art. 2., VII, do Decreto 6.017/2007, que regula-
menta a Lei 11.107/2005 - consorcios publicos).
Algumas dessas figuras vern sendo englobadas, em obras doutrinarias e
em textos legais mais recentes, sob a rubrica de parcerias
11.16 Bibliografia
Alem das obras arroladas no capitulo anterior, que tratam de licita<;ao e
contrato, ver:
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