UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO

GEOGRAFA HUMANA: JOS CASTRO ALFARO

MINERIA
Renn A. Pveda I. La importancia de la minera

El Per es el segundo mayor productor del mundo de plata, el tercer mayor productor de cinc, el cuarto mayor productor de plomo, el quinto mayor productos de cobre y el sexto mayor productor de oro. En la dcada de 19800 el desarrollo minero estuvo principalmente a cargo de empresas estatales de hierro, el cobre y plata. En el curso del decenio recin pasado se inici, como parte de una primera generacin de reformas, un proceso integral de privatizacin del sector y se estableci un atractivo ambiente institucional para la inversin en el sector. El sector minero es extremadamente importante, pues representa 54,5 por ciento del conjunto de las exportaciones peruanas y 6,6 por ciento del producto bruto interno en 2003. Y esta previsto que ciertos proyectos nuevos importantes, como Las Bambas y Bayvar, impulsen un mayor crecimiento, estimado en 6,6 por ciento promedio entre 2005 y 2007. En este contexto, la industria minera por un lado despierta esperanzas y por otro lado las defrauda. Desde el punto de vista macroeconmico, el sector minero es extremadamente importante, pues representa 54,5 por ciento del conjunto de las exportaciones peruanas y 6,6 por ciento del producto bruto interno en 2003 (SNMPE 2005). Desde 1992 la industria ha atrado inversiones internas e internacionales por un monto superior a los 10 mil millones de dlares. Entre 2001 y 2003 el sector minero concentr 37 por ciento de la inversin extranjera total en el Per. Un informe del Banco Mundial (2005) ha identificado cuatro reas fundamentales que representan una fuente de conflicto, a las que debera prestarse atencin: (i) los actuales daos derivados de las actividades mineras y de fundicin desarrolladas en el pasado, conocidos como pasivos ambientales (PA); (ii) el marco institucional de gestin ambiental; (iii) la capacidad y el contexto institucional para resolver los problemas sociales desencadenados por la actividad minera; y (iv) la transparencia y racionalidad en la asignacin de los recursos generados por la minera.1 II. Los retos pendientes y los obstculos posibles al crecimiento

Avances, que solo empezaron a aplicarse a partir de 1993 por medio de ciertas reformas clave, el Gobierno del Per sigue teniendo pendientes determinados retos, como: (i) afrontar los pasivos ambientales derivados de la actividad minera; (ii) monitorear, regular y sancionar aquellas actividades mineras que contaminan por encima de los niveles permitidos; (iii) garantizar que las nuevas actividades mineras respeten las normas ambientales y sociales internacionalmente aceptadas a lo largo de todo su ciclo vital; (iv) resolver los problemas sociales, incluyendo la creciente desconfianza de las comunidades hacia la actividad minera; (v) promover la transparencia de la gestin y el uso de los recursos procedentes de la minera

en el mbito local; (vi) incrementar la capacidad local en lo que respecta a la responsabilidad y el uso eficiente de los ingresos derivados de la minera; y (vii) financiar actividades para afrontar las prioridades ambientales y los problemas sociales en las zonas mineras. III. Los pasivos ambientales del sector minero

Entre las iniciativas del Gobierno para resolver el problema de los PAM est el Proyecto de Eliminacin de Pasivos Ambientales-EPA entre 2001 y junio de 2003, cuyos objetivos eran: (i) hacer un diagnstico de los efectos ambientales de cada pasivo minero; (ii) elaborar un inventario nacional detallado, relacionando cada pasivo con su situacin geogrfica, riesgos medioambientales claves, estatus jurdico y caractersticas fsicas; (iii) identificar y desarrollar tecnologas para la rehabilitacin ambiental; (iv) llevar a cabo estudios y acciones encaminadas a rehabilitar y recuperar las reas afectadas por los pasivos ambientales; (v) adoptar medidas preventivas para evitar la aparicin de filtraciones de cidos derivadas de la explotacin minera, la evacuacin y nivelacin de residuos abandonados; (vi) reducir el riesgo de grietas y filtraciones en vertederos abandonados; y (vii) reducir, neutralizar y/o eliminar los efectos perjudiciales de los pasivos ambientales sobre la salud pblica, la flora y la fauna y las actividades econmicas de las zonas circundantes, mediante la recuperacin y mejora de la calidad del agua, la tierra y el aire, sirvindose de diversas actuaciones (por ejemplo, la reforestacin), etctera. Alternativas de poltica para hacer frente a los PAM La remediacin y rehabilitacin de los PAM constituya una prioridad naciona, debera incluir: (i) ampliar y actualizar el inventario existente mediante la identificacin y la priorizacin de los PAM ms graves (sobre la base de criterios de riesgo para la salud), y determinar los costos sanitarios, ambientales y sociales, as como de la remediacin asociados y el estatus legal de cada PAM; (ii) desarrollar una estrategia nacional para hacer frente a los PAM claves; (iii) elaborar un programa de monitoreo para determinar si existen filtraciones de productos qumicos en PAM claves; (iv) establecer un(os) centro(s) de excelencia para garantizar la orientacin tcnica y la formacin de capacidad; (v) comprometer al Estado en la remediacin de los PAM de las explotaciones de propiedad estatal (dando un ejemplo del compromiso en la recuperacin de AP). Gobernabilidad Ambiental Desde la dcada de 1990, el auge del sector minero se ha basado en la expansin de la produccin y en nuevas exploraciones y proyectos de explotacin minera. Sin embargo, este crecimiento no se ha visto acompaado por polticas ambientales y sociales slidas, un marco legal o la capacidad necesaria para garantizar que las actividades mineras se realizan de manera responsable desde el punto de vista ambiental y social. Pocas empresas se enfrentaron a los problemas ambientales durante la dcada de 1980. Alternativas de Poltica

El proceso de Estudio de Impacto Ambiental (EIA) en el sector minero podra potenciarse mediante: (i) la exigencia de que la gua para la elaboracin de EIA (la gua) sea legalmente vinculante; (ii) la actualizacin de los contenidos de la gua con normas internacionalmente aceptadas; (iii) la preparacin de trminos de referencia detallados (normalmente no exigidos por ley) para la elaboracin de EIA en proyectos complejos; (iv) la creacin de un panel decisor (con las agencias claves) para la aprobacin de las licencias ambientales de explotacin (dependiente en la actualidad de una unidad del MEM); (v) la integracin del EIA con una evaluacin del impacto social; y (vi) la modificacin de la fase de audiencia pblica en el proceso de EIA, que en la actualidad tiene varias deficiencias, y convertirla en una audiencia moderada imparcialmente con participante legitimados y de un nmero limitado La capacidad de resolver los problemas sociales En la actualidad la minera se desarrolla frecuentemente en zonas rurales muy pobres, caracterizadas por el estancamiento econmico, la falta de empleo y un capital social dbil y poco desarrollado. As, las comunidades locales se han relacionado con las minas con la esperanza de mejorar su calidad de vida y obtener ingresos monetarios, a pesar de su percepcin negativa. Al margen de los PA y del dbil gobierno en materia ambiental, los problemas que se recogen a continuacin se estn produciendo en cierta medida (dependiendo, en parte, de si la regin afectada es un rea de antiguas actividades mineras, de recientes explotaciones mineras o sin anterior experiencia minera) en las empresas mineras formales a mediana o gran escala: Expectativas insatisfechas de empleo y beneficios. Efectos sobre la adquisicin de tierras y reasentamientos. Falta de una comunicacin adecuada entre empresas, comunidades y Gobierno en el proceso de concesin de licencias. Incremento de la prostitucin y la violencia en las zonas mineras. Escaso respeto de la normativa e incluso ausentismo estatal. Falta de capacidad local para la negociacin y la gestin. Percepcin de la minera como una actividad contaminante que afecta particularmente a los recursos hdricos, produce emisiones que contaminan el aire y la tierra, y perjudica a la salud pblica. El informe del Banco Mundial (2005) concluye que la capacidad actual de todos los afectados para enfrentarse a estos problemas sociales es muy limitada. Hasta hace poco, las comunidades, la industria y el Gobierno no se haban involucrado de forma activa en discusiones trilaterales para hacer frente a algunos de los problemas comunes.

Alternativas de Poltica La experiencia internacional muestra que las alternativas de la industria, el Gobierno y las comunidades para prevenir posibles conflictos incluyen: (i) promover y mejorar el dilogo y un proceso de consulta temprana entre los afectados (anterior incluso a la fase de exploracin); (ii) determinar desde un principio aquello a lo que las empresas mineras se pueden (y no se pueden) comprometer; (iii) desarrollar una estrategia de comunicaciones para extender los beneficios derivados de las explotaciones mineras, incluyendo inversiones realizadas en una localidad concreta por la empresa minera; (iv) formalizar el proceso en virtud del cual los operadores establecern acuerdos para el empleo local, y los beneficios que la empresa minera proporcionar a los afectados en las diferentes fases del proceso de extraccin; (v) promover una adhesin definitiva a los principios de la responsabilidad social corporativa entre las explotaciones mineras y a travs de la SNMPE; y (vi) desarrollar normas especficas sobre los procesos de adquisicin de tierras y reasentamientos. El MEM debera trabajar en asociacin con los operadores mineros y contar con la participacin de ONG interesadas. Estas experiencias deberan aplicar las mejores prcticas existentes en el sector minero y el de hidrocarburos para llevar a cabo el proceso de consulta, gestionar los impactos, adquirir tierras, elaborar acuerdos, llegar a un consenso sobre tipos de beneficio y crear capacidad local para generar asociaciones empresariales y servicios locales para las minas. Transparencia fiscal y redistribucin de los ingresos Mientras que la inversin mundial en exploracin creci 90 por ciento y se cuadruplic en Amrica Latina entre 1990 y 1997, en el Per se multiplic por cinco. A causa del drstico descenso del precio de los minerales en 1997, la cuota de inversin de la mayora de los pases en desarrollo en exploraciones se redujo sustancialmente, pues la mayora de las empresas mineras internacionales se retir de las tradicionales reas de exploracin. El incremento de la inversin durante la dcada de 1990 doblo la produccin y los ingresos derivados de las exportaciones peruanas de minerales. (Proyecto del Alto Chicama, la extensin de Carachugo y la explotacin por Yanacocha y del desarrollo de Cerro Negro, la mayor mina de oro de Sudamrica). La comunicacin transparente de cules son las empresas que pagan impuestos y por qu conceptos, y como los emplea el Estado, podra ser insuficiente para superar la desconfianza histrica y muy arraigada; pero seguramente es la nica manera de mitigarla y manejarla. El Gobierno del Per (por intermedio del MEM y del MEF) ha logrado notables avances para promover la transparencia fiscal, trabajando los aspectos prcticos de los instrumentos fiscales para recaudar los recursos procedentes de la minera y los datos relativos a las transferencias que hace el Gobierno de los ingresos mineros a las regiones y

municipios afectados por las actividades mineras, en particular en relacin con el canon minero, fijado en 50 por ciento del impuesto a la renta que pagan las empresas mineras. Alternativas de poltica Es esencial que el Gobierno y/o las organizaciones significativas proporcionen formacin a los gobiernos regionales y municipales sobre cmo registrar la adquisicin y el uso de la recaudacin (en particular, la procedente del canon) de forma transparente y eficaz. Adems, en lnea con los esfuerzos descentralizadores que se estn realizando en el pas, es necesario desarrollar capacidades de gestin (incluidos los procedimientos financieros, de responsabilidad y adquisiciones) de los fondos, para aumentar la transparencia, la confianza y un uso ms eficiente de los recursos. De ah que sea fundamental que el Gobierno y la industria asuman sus respectivos papeles para fomentar una minera responsable desde el punto de vista ambiental y social en el Per. Un desempeo ms decidido por uno y la otra no est exento de riesgos (que van desde polticas mal concebidas a la creacin de expectativas que pueden no satisfacerse), que habr que manejar y evaluar cuidadosamente. La minera artesanal y a pequea escala en el Per La minera artesanal y a pequea escala est extendida en el Per y se caracteriza por los problemas sociales y ambientales que comporta. En algunas zonas su proliferacin se debe a la combinacin de supervivencia y oportunidad. Por ejemplo, en Madre de Dios. En algunas zonas su proliferacin se debe a la combinacin de supervivencia y oportunidad. La minera artesanal se ha convertido en una fuente importante de creacin de empleo para personas que no encuentran trabajo siquiera en los mercados laborales ms dbiles. Se entiende por minera informal la actividad realizada por personas que explotan y concentran minerales sin un derecho legal para tener una concesin o un contrato de minera. Los mineros artesanales no cuentan con informacin acerca de los parmetros tcnicos y de los procesos tecnolgicos apropiados que permiten reducir el impacto ambiental. A la deforestacin y el despeje de tierras se suma la contaminacin del mercurio, que provoca un serio impacto asociado a la minera artesanal de oro. Alternativas de Poltica (1)El MEM debera elaborar un estrategia para regular la minera artesanal y a pequea escala. (2)Es necesario un sistema de inspeccin rpido y eficaz para resolver conflictos entre concesiones vecinas. (3)El estado debera tener ms presencia en reas donde abunda la minera a pequea escala. (4)Promover la seguridad laboral y sanitaria entre los mineros artesanales y a pequea escala. (5)Es preciso realizar ms estudios para determinar el efecto real de la minera artesanal y a pequea escala sobre la salud y el medio ambiente. (6)La evaluacin de los efectos de las fases cclicas del precio de los metales sobre la minera artesanal e informal.