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Dbatset politiques

CONOMIE DU DVELOPPEMENT SOUTENABLE


sous la direction dloi Laurent

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CONOMIE DU DVELOPPEMENT SOUTENABLE

sous la direction dloi Laurent

CONOMIE DU DVELOPPEMENT SOUTENABLE

Revue de lOFCE / Dbats et politiques

OFCE
LOFCE est un organisme indpendant de prvision, de recherche et dvaluation des politiques publiques. Cr par une convention passe entre l'tat et la Fondation nationale des sciences politiques approuve par le dcret n 81.175 du 11 fvrier 1981, l'OFCE regroupe plus de 40 chercheurs franais et trangers, auxquels sassocient plusieurs Research fellows de renomme internationale (dont trois prix Nobel). Mettre au service du dbat public en conomie les fruits de la rigueur scientifique et de lindpendance universitaire , telle est la mission que lOFCE remplit en conduisant des travaux thoriques et empiriques, en participant aux rseaux scientifiques internationaux, en assurant une prsence rgulire dans les mdias et en cooprant troitement avec les pouvoirs publics franais et europens. Philippe Weil prside lOFCE depuis 2011, la suite de Jean-Paul Fitoussi, qui a succd en 1989 au fondateur de l'OFCE, Jean-Marcel Jeanneney. Le prsident de l'OFCE est assist d'un conseil scientifique qui dlibre sur l'orientation de ses travaux et l'utilisation des moyens.

Prsident Philippe Weil Direction


Estelle Frisquet, Jean-Luc Gaffard, Jacques Le Cacheux, Henri Sterdyniak, Xavier Timbeau

Comit de rdaction
Louis Chauvel, Jrme Creel, Estelle Frisquet, Jean-Luc Gaffard, ric Heyer, Jacques Le Cacheux, Franoise Milewski, Henri Sterdyniak, Xavier Timbeau, tienne Wasmer

Conseil scientifique
Vincent Chriqui, Jean-Philippe Cotis, Rodolphe Dos Santos Ferreira, Jean-Pierre Landau, Cuong Le Van, Jean-Eudes Moncomble, Dominique Plihon, Guillaume Sarkozy, Paul Zagam

Publication
Philippe Weil (Directeur de la publication), Grard Cornilleau (Rdacteur en chef), Laurence Duboys Fresney (Secrtaire de rdaction), Najette Moummi (Responsable de la fabrication)

Contact
OFCE, 69 quai dOrsay 75340 Paris cedex 07 Tel. : +33(0)1 44 18 54 00 mail : revue@ofce.sciences-po.fr web : www.ofce.sciences-po.fr

N ISSN 1265-9576 ISSN en ligne 1777-5647 OFCE 2011

Sommaire
CONOMIE DU DVELOPPEMENT SOUTENABLE
sous la direction dloi Laurent
INTRODUCTION Quelle place pour lconomie dans la science de la soutenabilit . . . 7 loi Laurent GOUVERNANCE COLOGIQUE ET JUSTICE ENVIRONNEMENTALE Par-del les marchs et les tats : la gouvernance polycentrique des systmes conomiques complexes, confrence Nobel . . . . . . . . . 15 Elinor Ostrom Justice environnementale et performance des entreprises : nouvelles perspectives et nouveaux outils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Michael Ash et James K. Boyce Pour une justice environnementale europenne : le cas de la prcarit nergtique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 loi Laurent CONOMIE DU CLIMAT Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Gal Callonnec, Frdric Reyns et Yasser Yeddir-Tamsamani Pourquoi lEurope a besoin dune banque centrale du carbone. . . . 155 Christian de Perthuis Lajustement aux frontires, condition de la crdibilit dune politique europenne du climat ambitieuse . . . . . . . . . . . . . 177 Olivier Godard CONOMIE DE LA SOUTENABILIT Agriculture mondiale et europenne : dfis du XXIe sicle . . . . . . . 197 Jacques Le Cacheux Faut-il dcourager le dcouplage ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 loi Laurent Lpargne nette r-ajuste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 Cline Antonin, Thomas Mlonio et Xavier Timbeau La mesure de la soutenabilit : les antcdents, les propositions et les principales suites du rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi . . . . . . . . . 287 Didier Blanchet Nouvelles rflexions sur la mesure du progrs social et du bien-tre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 Jean-Paul Fitoussi et Joseph E. Stiglitz

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Les propos des auteurs et les opinions quils expriment nengagent queux-mmes et non les institutions auxquelles ils appartiennent.

Introduction

QUELLE PLACE POUR LCONOMIE DANS LA SCIENCE DE LA SOUTENABILIT ?

loi Laurent*
OFCE, Observatoire franais des conjonctures conomiques

Le chanon manquant du savoir cologique


La question cologique redessine les frontires des disciplines scientifiques. La physique et la chimie, la biologie et la gologie se rapprochent, sarticulent et sintgrent en une science de la Terre (Earth science) dont ltude en systmes (Earth systems) monte en puissance dans les meilleures universits du monde. Ce savoir nouveau ne pourra toutefois se muer en une vritable science de la soutenabilit quavec le concours des sciences sociales et des humanits, qui elles-mmes commencent organiser leur dialogue mthodologique sur le terrain cologique1. La question de la place de lconomie dans cette recomposition fondamentale est donc aujourdhui pose. Ce premier ouvrage de la srie Dbats et politiques de la Revue de lOFCE, entend, sa mesure, contribuer lclairer. Nos crises cologiques rvlent un paradoxe de la connaissance et de laction : les progrs considrables des sciences de lenvironnement depuis deux dcennies sont porteurs de nouvelles toujours plus mauvaises sur ltat des cosystmes terrestres. Plus nous prenons
1. * Je remercie lUniversit de Stanford, et en particulier le programme Water and environmental studies et le Dpartement Atmosphere and Energy de la School of Engineering et du Yang and Yamazaki Environment and Energy Building (Y2E2) pour leur exceptionnelle hospitalit tandis que se fabriquait ce numro spcial. Je remercie aussi mon assistante Kathleen Low pour la qualit de son travail. 1. Voir sur ce point Poteete, A. R., M. A. Janssen, et E. Ostrom (eds.) 2010. Working Together: Collective Action, the Commons, and Multiple Methods in Practice. Princeton, NJ: Princeton University Press.

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conscience du problme cologique et plus celui-ci saggrave sous nos yeux. La crise de l'environnement est plus aigu, plus intransigeante et plus rpandue que jamais, malgr des connaissances scientifiques plus tendues que jamais 2. Trois hypothses au moins sont concevables pour envisager ce paradoxe : la premire tient au simple effet de qualit de nos instruments de mesure, qui nous informent bien mieux quavant sur ltat rel de problmes environnementaux trop longtemps ngligs ; la deuxime, moins vidente, tient la distance qui peut se former entre ce que nous savons et ce que nous croyons : selon Jean-Pierre Dupuy3, si nous savons davantage que par le pass (que la Nature est devenue vulnrable), nous ne croyons pas assez ce que dsormais nous sommes censs savoir ; la dernire hypothse, privilgie ici, est que nous ne savons pas encore tout ce que nous devrions savoir, et notamment sur une question cruciale : comment rformer les systmes humains pour prserver les systmes naturels ? Car si les sciences naturelles et physiques nous alertent en nous signalant des zones dincertitude encore importantes4 sur la ralit des crises cologiques, elles ne nous donnent pas les moyens de transformer les attitudes et les comportements dans les socits humaines, socits responsables du changement environnemental plantaire, comportements et attitudes seuls mme den inflchir le cours. Des spcialistes des ocans, siges de ce qui sannonce, en lien avec la dynamique climatique, comme la plus grave crise environnementale de notre temps, pointent prcisment ce chanon manquant dans le savoir cologique : Les moyens techniques pour parvenir des solutions pour nombre de ces problmes [affectant les ocans, en particulier leur acidification] existent dj, mais... les valeurs socitales actuelles empchent l'humanit de les traiter efficacement. Surmonter ces obstacles est au cur des changements fondamentaux ncessaires pour parvenir un avenir soutenable et quitable ... 5. En termes plus provocants, on pourrait dire que les sciences sociales et les humanits dtiennent, en matire environnementale, la cl des solutions aux problmes rvls par les sciences dures. Do la ncessaire articulation des deux domaines si lcologie ne veut pas se rsumer
2. Adger, W.N., K. Brown, , D. Conway, 2010. Progress in global environmental change . Global Environmental Change 20(4), 547-549. 3. Jean-Pierre Dupuy, 2002, Pour un catastrophisme clair, Paris, Seuil. 4. Cette incertitude proprement scientifique ne justifie en rien le soi-disant scepticisme dont font commerce un certain nombre de charlatans intresss, en particulier au sujet du changement climatique. On ne peut que dplorer que ces mmes charlatans croient bon d'embrigader le discours conomique dans leur navrante croisade pour l'cologie positive . 5. Rogers, A.D. et d'A. D. Laffoley, 2011, International Earth system expert workshop on ocean stresses and impacts. Summary report. IPSO, Oxford, 18 p.

Introduction : Quelle place pour lconomie dans la science de la soutenabilit ?

une science toujours plus exacte de la contemplation des dsastres. En quoi lconomie peut-elle se rendre utile cette grande jonction ? Quels sont ses avantages comparatifs au sein des sciences sociales ?

Lconomie comme science de la dynamique


Lhistoire a pris une bonne longueur davance environnementale sur lconomie. Elle met en perspective depuis quatre dcennies nos problmes et nos solutions cologiques et elle est mme parvenue chroniquer avec minutie notre entre dans ce que John McNeill a appel un rgime de bouleversement cologique perptuel 6. Mais la science de la soutenabilit ne pourra se consolider que sur de meilleurs outils danticipation de lavenir. Lconomie se rvle bien capable, cet gard, dlaborer des modles de prvision, de simulation et dactualisation utiles la dcision publique, mais lvaluation des indicateurs existants de soutenabilit environnementale rvle linsuffisance des dispositifs actuels. Larticle de Didier Blanchet est sur ce point loquent. Synthse de la mthodologie et des enseignements du rapport de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi et vocation de ses premires mises en uvre, il lve trs utilement les malentendus qui ont pu entourer ses travaux pour prciser le cadre et les enjeux des instruments de pilotage de la soutenabilit dont nous disposons et de ceux qui sont en cours de construction, pour mieux en percevoir les orientations et en valuer la porte. Cest sur ces mmes insuffisances quinsistent Cline Antonin, Thomas Mlonio et Xavier Timbeau, qui, aprs en avoir rappel les conditions de validit thorique et la mthodologie, pointent les limites de lpargne nette ajuste telle quelle est aujourdhui calcule par la Banque mondiale, ds lors que sont prises en compte la dprciation du capital ducatif et des missions de carbone plus conformes la ralit. Jacques Le Cacheux se livre pour sa part un exercice de prospective sur une question stratgique trangement dlaisse dans le dbat public actuel : lavenir des systmes agricoles, notamment europens, pris entre les dynamiques dmographique, alimentaire et cologique. Un article de ce numro revient prcisment sur le concept de dcouplage, qui, malgr toutes ses limites, ne devrait pas tre caricatur et encore moins abandonn : il se rvle trs utile pour penser la transition que doivent accomplir nos conomies. Lconomie, science de la dynamique, claire donc la question des cots et des bnfices des politiques de soutenabilit, et
6. John McNeill, 2000, Something New Under the Sun: An Environmental History of the 20thCentury World. New York: Norton.

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cette dimension renvoie la capacit des systmes conomiques de faonner les incitations qui influencent les comportements mais aussi celle de la discipline conomique de mettre en lumire les enjeux de rpartition qui se trouvent au cur de la transition cologique.

Lconomie comme science des incitations et de la rpartition


Il est difficile dimaginer meilleures cartographie et feuille de route que la confrence Nobel dElinor Ostrom pour se reprer sur le chemin restant parcourir en matire de science de la gouvernance cologique et plus prcisment de thorie des incitations applique la gestion des ressources communes. Depuis le monde conceptuel de laprs-guerre, o deux types de biens soffraient un type dindividu selon deux formes optimales dorganisation, Lin Ostrom a considrablement enrichi lconomie de lenvironnement par une approche social-cologique et polycentrique qui a compltement renouvel le cadre des interactions entre systmes humains et naturels et la conception des politiques environnementales. Dans cette contribution majeure, elle sefforce dtre aussi pdagogue quelle est savante. Ses travaux, dont elle retrace ici le cheminement, seront au cur du sommet Rio + 20 en juin prochain, dont lambition est de progresser sur les questions connexes de l'conomie verte dans le cadre du dveloppement soutenable et de l'radication de la pauvret et du cadre institutionnel du dveloppement soutenable . Lconomie comme science des incitations fournit ainsi aux dcideurs publics une palette dinstruments qui ne sont pas des panaces prtes lemploi mais au contraire des mcanismes de prcision dont les conditions defficacit, si elles sont de mieux en mieux connues, nen demeurent pas moins dterminantes. Lconomie du climat offre une illustration de la richesse de cet arsenal et de sa ncessaire intgration diffrents niveaux de gouvernance. Gal Callonnec, Frdric Reyns et Yasser Yeddir-Tamsamani reviennent sur lvaluation des effets conomiques et sociaux de la taxe carbone en France pour mettre en vidence, laide dun modle unique en son genre, la possibilit dun double dividende conomique et environnemental autant court terme qu long terme. Christian de Perthuis explore les pistes de rforme de la surveillance et de la supervision des marchs europens du carbone et conclut la ncessit de mettre en place une banque centrale europenne du carbone capable daider lautorit publique et la socit dcouvrir graduellement le bon prix du carbone. Olivier Godard sattache enfin valuer la pertinence, les modalits et la faisabilit de linstitution dun ajustement carbone aux frontires de

Introduction : Quelle place pour lconomie dans la science de la soutenabilit ?

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lUnion europenne, visant restaurer lintgrit conomique et environnementale de la politique climatique europenne. Il montre que sous certaines conditions un tel mcanisme contribuerait renforcer la cohrence et la crdibilit de lengagement europen. Ces contributions, prises ensemble, tracent les contours dune politique franaise et europenne intgre, cohrente et efficace en matire dattnuation du changement climatique. Elles sont rien moins quessentielles pour les dcideurs franais et europens dans la perspective du sommet de Durban (novembre-dcembre 2011), qui ne verra pas davances sur le front de ladoption de cibles contraignantes de rduction de gaz effet de serre et qui laissera donc la France et lUnion europenne face leurs engagements et leurs responsabilits. Il serait illusoire et mme contre-productif disoler cette question des incitations conomiques de celle des enjeux de justice et de rpartition, omniprsents dans ce quil est convenu dappeler lconomie politique de lenvironnement. Ce sont ces enjeux que mettent en vidence Michael Ash et James Boyce qui rappellent le parcours de lide de justice environnementale aux tats-Unis depuis les annes 1980 avant de montrer comment celle-ci peut sincarner dans des instruments quantitatifs susceptibles de modifier les comportements des entreprises et les pratiques des secteurs industriels les plus polluants. Ces avances empiriques sont riches denseignements pour lUnion europenne, o lide de justice environnementale commence tout juste trouver une traduction dans les politiques publiques. Il faut l aussi progresser et dabord, comme le montre le dernier article de la premire partie, sur le front de la prcarit et des ingalits nergtiques, qui touchent lourdement la population franaise. Si les enjeux de rpartition jouent un rle dans les incitations, celle qui se rvle peut-tre la plus puissante pour modifier les comportements et les attitudes des citoyens dpend de laction des pouvoirs publics non pas seulement sur le prix mais sur la valeur. Cest lconomie comme science de la mesure de ce qui compte qui savre ici dcisive.

Lconomie comme science de la mesure de ce qui compte


Il ne se passe pas une anne sans que nos systmes de mesure ne soient remis en question . Dans la foule du Rapport Stiglitz-SenFitoussi, Jean-Paul Fitoussi et Joe Stiglitz reviennent en clture de ce numro sur la ncessit de dpasser les mesures actuelles de lactivit conomique pour concevoir et surtout mettre en application de vritables mesures du progrs social et du bien-tre. De la catastrophe de Fukushima la crise financire, de la rvolution dans le monde arabe

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loi Laurent

aux causes et aux consquences du chmage de masse et la crise europenne, ils livrent ici de nouvelles rflexions qui annoncent de nouveaux travaux et de nouvelles avances. Leur article illustre parfaitement lide qui fonde le rle essentiel de lconomie comme science de la mesure de ce qui compte vraiment dans les socits humaines : mesurer, cest gouverner. Contributions thoriques et empiriques sinscrivant au cur des dbats scientifiques les plus intenses du moment sur les grand enjeux cologiques (climat, biodiversit, ressources agricoles, pollutions chimiques, soutenabilit, bien-tre), les articles rassembls ici sont galement des appels laction, c'est--dire la rforme des politiques publiques franaises et europennes. On trouvera dans les pages qui suivent des propositions explicites ou seulement suggres de rforme de la politique agricole commune europenne, de cration de nouveaux instruments europens de mesure dexposition au risque environnemental et industriel, de mise en place dune politique europenne de lutte contre la prcarit nergtique, de rforme et dvaluation des politiques de gestion des ressources cologiques communes, dinstitution dune taxe carbone en France, de cration dune Banque centrale europenne du carbone, de mise en place dun tarif carbone aux frontires de lUE, de conception et de mise en uvre de nouveaux indicateurs de progrs social et de bien-tre au sein dune institution permanente. Ces propositions mritent toutes dtre entendues et dbattues dans la priode politique capitale qui souvre. Ce numro aura alors ralis ses ambitions. Cette nouvelle tape ditoriale de la Revue de lOFCE, dsormais en ligne en accs libre et dcline en deux sries Prvisions et Dbats et politiques, a pu compter sur la contribution de quelques-uns des meilleurs spcialistes franais et trangers de lconomie de la soutenabilit, que je tiens remercier encore pour la rapidit de leur rponse ma sollicitation tardive et la trs grande qualit de leur propos. Je remercie aussi Philippe Weil pour le soutien immdiat et constant quil a apport ce projet. Je remercie enfin Laurence Duboys Fresney et Najette Moummi pour leur disponibilit, leur ractivit et leur crativit sans lesquelles la ralisation de ce numro se serait vite rvle insoutenable.

Part. 1

GOUVERNANCE COLOGIQUE ET JUSTICE ENVIRONNEMENTALE

Par-del les marchs et les tats : la gouvernance polycentrique des systmes conomiques complexes, confrence Nobel . . . . . . . . . 15 Elinor Ostrom Justice environnementale et performance des entreprises : nouvelles perspectives et nouveaux outils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Michael Ash et James K. Boyce Pour une justice environnementale europenne : le cas de la prcarit nergtique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 loi Laurent

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PAR-DEL LES MARCHS ET LES TATS


LA GOUVERNANCE POLYCENTRIQUE DES SYSTMES CONOMIQUES COMPLEXES*
Elinor Ostrom**
Traduction : loi Laurent Dans cet article, je retrace le cheminement intellectuel qui fut le mien au cours du dernier demi-sicle, depuis mes premiers efforts visant comprendre les systmes polycentriques de gestion de l'eau en Californie. L'tude dans les annes 1970 des industries polycentriques de police des zones mtropolitaines aux tats-Unis m'a convaincu un peu plus de la ncessit d'un nouveau cadre d'analyse unifi, compatible avec les enseignements de la thorie des jeux et loign des approches monolithiques qui ne reconnaissaient que l'tat ou le march comme forme efficace d'organisation humaine. Ce fut le cadre Analyse et dveloppement institutionnels qui nous permit, de nombreux collgues et moi, d'entreprendre une srie d'tudes empiriques des cas de gestion de ressources communes travers le monde. Des expriences menes en laboratoire nous ont davantage renseign encore sur les raisons qui expliquent pourquoi des individus anonymes et isols ont tendance surexploiter les ressources communes. Au fil du temps, un ensemble clair de rsultats micro-situationnels a merg permettant didentifier les facteurs structurels qui affectent la probabilit d'une coopration sociale accrue. Il est prsent ncessaire de dvelopper des approches plus globales pour tudier plus compltement les facteurs qui favorisent ou nuisent l'mergence et la robustesse de ces efforts de gestion auto-organiss au sein de systmes polycentriques multi-niveaux, notamment dans le domaine cologique. Il nous faut, si nous voulons vraiment la comprendre, pleinement accepter la complexit de la gouvernance des systmes conomiques et cologiques.
Mots-cls : polycentrisme, ressources communes, gouvernance cologique, cadre analyse et dveloppement institutionnels .

* Cet article est une version rvise de la confrence quElinor Ostrom a donne Stockholm, en Sude, le 8 Dcembre 2009, quand elle a reu le Prix de la Banque de Sude en sciences conomiques en mmoire d'Alfred Nobel. Cet article est publi ici avec l'autorisation de la Fondation Nobel, qui en dtient les droits dauteur. ** Workshop in Political Theory and Policy Analysis, Indiana University, Bloomington, IN 47408 (e-mail : ostrom@indiana.edu) et Center for the Study of Institutional Diversity, Arizona State University, Tempe, AZ. Je souhaite remercier Vincent Ostrom et mes nombreux collgues du Workshop in Political Theory and Policy Analysis qui ont travaill avec moi tout au long des annes dvelopper le programme de recherche qui est brivement discut dans les pages qui suivent. Je remercie galement Arun Agrawal, Andreas Leibbrandt, Mike McGinnis, Jimmy Walker, Tom Wisdom pour leurs utiles suggestions sur cet article ainsi que les membres du Applied Theory Working Group et du Experimental Reading Group, de mme que Patty Lezotte pour son excellente comptence ditoriale. Je suis enfin trs reconnaissante la Fondation Ford, la Fondation MacArthur, et la National Science Foundation pour leur soutien capital au fil des ans.
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a recherche contemporaine sur les rsultats des divers arrangements institutionnels visant gouverner des ressources communes (common-pool resources) et des biens publics de multiples chelles s'appuie sur la thorie conomique classique, tout en dveloppant une nouvelle thorie pour expliquer des phnomnes qui nont pas de correspondance dans le monde dichotomique du march et de l'tat . Les chercheurs sont progressivement en train de passer de systmes simples des cadres danalyse, des thories et des modles plus complexes, afin de comprendre la diversit des problmes et des questions auxquels sont confronts les tres humains qui interagissent dans les socits contemporaines. Les humains que nous tudions possdent des structures complexes de motivation et construisent des arrangements institutionnels divers privs but lucratif, gouvernementaux et communautaires qui oprent des chelles multiples pour engendrer des rsultats qui peuvent tre productifs et innovants autant que destructeurs et pervers (North, 1990, 2005). Dans cet article, je vais retracer le cheminement intellectuel qui fut le mien au cours du dernier demi-sicle, depuis le moment o j'ai commenc des tudes suprieures dans les annes 1950. Les premiers efforts visant comprendre les systmes polycentriques de gestion de l'eau en Californie furent pour moi formateurs. En plus de travailler avec Vincent Ostrom et Charles M. Tiebout, alors quils taient en train darticuler leur concept de systmes polycentriques de gouvernement des zones mtropolitaines, j'ai tudi les efforts d'un large groupe de producteurs d'eau privs et publics confronts au problme de surexploitation d'un bassin d'eaux souterraines sur la cte dans lequel lintrusion d'eau sale menaait les possibilits dutilisation long terme. Puis, dans les annes 1970, j'ai particip avec des collgues l'tude des industries polycentriques de police des zones mtropolitaines aux tats-Unis pour constater que la thorie dominante qui sous-tendait les propositions de rforme massive de ces services tait errone. Les zones bnficiant dune combinaison de grands et petits producteurs de ce service pouvaient raliser des conomies d'chelle dans la production de

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certains de ces services de police tout en vitant les ds-conomies d'chelle dans la production dautres. Ces premires tudes empiriques ont conduit au fil du temps l'laboration du cadre Analyse et dveloppement institutionnels (ADI). Ce cadre danalyse unifi, compatible avec les enseignements de la thorie des jeux, nous permit d'entreprendre une srie d'tudes empiriques, y compris une mta-analyse d'un grand nombre dtudes de cas de gestion des ressources communes travers le monde. Des tudes exprimentales soigneusement conues et menes en laboratoire nous ont permis de tester des combinaisons prcises de variables structurelles pour clairer les raisons qui poussent des individus anonymes et isols surexploiter les ressources communes. Le simple fait de permettre ces individus de pouvoir communiquer entre eux sans mme que cette parole ne les engage (cheap talk), permet de rduire la surexploitation et daugmenter les gains communs, contrairement aux prdictions de la thorie des jeux. Qui plus est, de larges tudes sur les systmes d'irrigation au Npal et sur les forts de la plante permettent de contester la prsomption selon laquelle les gouvernements font toujours mieux que les usagers dans la gestion et la protection de ressources essentielles. lheure actuelle, de nombreux chercheurs ont entrepris de nouveaux efforts thoriques. Une voie de recherche centrale consiste dvelopper une thorie plus gnrale du choix individuel susceptible de faire droit au rle crucial de la confiance lorsque se prsentent des dilemmes sociaux. Au cours du temps, un ensemble clair de rsultats micro-situationnels a merg au sujet des facteurs structurels qui affectent la probabilit d'une coopration sociale accrue. Compte tenu de la complexit des paramtres des champs danalyse plus largis, il est ncessaire de dvelopper des approches plus globales (ou configurales ) pour tudier les facteurs qui favorisent ou nuisent l'mergence et la robustesse defforts de gestion auto-organiss au sein de systmes polycentriques multiniveaux. Plus avant, l'application des tudes empiriques aux politiques publiques nous amne souligner l'importance de faire correspondre des rgles institutionnelles des contextes sociocologiques spcifiques. Les politiques taille unique (one size fits all policies) ne sont pas efficaces. Les modles et travaux empiriques que de nombreux chercheurs ont entrepris dans les dernires

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dcennies nous fournissent un meilleur fondement pour l'analyse des politiques publiques. Aprs ce bref survol du propos qui va suivre, entrons dans le vif de mon cheminement intellectuel.

1. Le monde davant : les systmes simples


Au milieu du XXe sicle, l'effort scientifique prdominant consistait faire rentrer le monde dans des modles simples et critiquer les arrangements institutionnels qui ny correspondaient pas. Je vais brivement passer en revue les hypothses de base qui ont t formules alors et ont t depuis contestes par des chercheurs du monde entier, en particulier Simon (1955) et Ostrom (2008). 1.1. Deux formes optimales dorganisation Le march tait considr comme l'institution optimale pour la production et l'change de biens privs. Pour les biens non privs, en revanche, le gouvernement devait imposer des rgles et des prlvements des individus gocentrs afin quils lui procurent les ressources ncessaires pour fonctionner et sabstiennent de comportements gostes. Sans un gouvernement hirarchique susceptible de les contraindre respecter les rgles communes, en effet, les citoyens et les reprsentants de la force publique nobiraient qu leur intrt propre et ne parviendraient pas fournir en quantit efficace les biens publics tels que la paix et la scurit, et ce toutes les chelles de gouvernement (Hobbes [1651] 1960 ; Wilson, 1885). On recommandait par exemple quune seule entit gouvernementale se substitue la structure chaotique de la gouvernance mtropolitaine, pour en accrotre l'efficacit, limiter les conflits entre les diffrentes structures de gouvernement et servir au mieux une population considre comme homogne (Anderson et Weidner, 1950 ; Gulick, 1957; Friesema, 1966). Cette vision dichotomique du monde permet de rendre compte des interactions et des rsultats sur les marchs pour la production et l'change de biens strictement privs (Alchian, 1950), mais elle nexplique pas de manire satisfaisante la dynamique interne aux entreprises prives (Williamson, 1975, 1986). Pas plus quelle ne permet de comprendre la grande diversit des arrangements institutionnels que les humains btissent pour gouverner, fournir et grer les biens publics et les ressources communes.

Par-del les marchs et les tats

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1.2. Deux types de marchandises Dans son essai classique vise typologique, Paul Samuelson (1954) divise les biens en deux types. Les biens privs purs sont la fois excluables (un individu A peut tre exclu de la consommation des biens privs sil ne sacquitte pas de leur prix) et rivaux (tout ce que A consomme ne peut tre consomm par personne d'autre). Les biens publics sont la fois non excluables (il est impossible dempcher ceux qui n'ont pas pay pour un bien de le consommer tout de mme) et non-rivaux (quelle que soit la consommation individuelle de A, la consommation des autres ne sen trouve pas amoindrie). Cette division lmentaire tait conforme la dichotomie du monde institutionnel entre des changes de biens privs dans un cadre de march dune part et des biens appartenant au gouvernement et organiss selon une hirarchie publique de lautre. Les gens taient considrs avant tout comme consommateurs ou lecteurs. 1.3. Un modle unique d'individu L'hypothse selon laquelle tous les individus sont entirement rationnels tait gnralement accepte dans la thorie conomique standard et la thorie des jeux. Des individus pleinement rationnels sont supposs connatre (i) toutes les stratgies possibles disponibles dans une situation particulire, (ii) quels rsultats sont lis quelle stratgie tant donn le comportement probable des autres dans une situation donne, et (iii) un ordre de classement de chacun de ces rsultats en termes de prfrences individuelles mesures par l'utilit. La stratgie rationnelle pour un tel individu dans chaque situation consiste maximiser son utilit espre. Alors que l'utilit a t initialement conue comme un moyen de combiner une diversit de valeurs externes sur une seule chelle interne, en pratique, elle en est venue tre assimile une seule unit de mesure externalise, tels que les profits esprs. Ce modle de l'individu a gnr dutiles et fructueuses prdictions, valides empiriquement, sur les rsultats des oprations de transaction de biens aux attributs spcifiques sur un march concurrentiel, mais nest pas opratoire pour une grande varit de dilemmes sociaux. Je reviendrai la discussion de la thorie du comportement individuel la section 7.1.

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Elinor Ostrom

2. Premiers efforts visant comprendre pleinement les systmes humains complexes


Cette approche des systmes simples datant du milieu du vingtime sicle sest lentement transforme sous leffet de recherches empiriques approfondies et du dveloppement d'un cadre cohrent avec les modles de la thorie des jeux pour l'analyse d'un large ventail de questions . 2.1. Ltude des industries publiques polycentriques Les tudes empiriques qui ont t conduites sur la manire dont les citoyens, les entrepreneurs publics locaux et les reprsentants de la force publique entreprennent de diverses faons de fournir, produire et grer les industries de service public et les rgimes de proprit commune diffrentes chelles ont permis des progrs substantiels dans la connaissance, qui ne s'expliquent pas par le recours aux deux formes optimales dorganisation voques plus haut. Ostrom, Tiebout et Warren (1961) ont introduit le concept de polycentrisme dans leur effort pour dterminer si les activits d'un large ventail d'organismes publics et privs engags dans la fourniture et la production des services publics dans les zones mtropolitaines taient chaotiques, comme les chercheurs dominants le pensaient, ou au contraire potentiellement productives.

Encadr. Le concept de polycentrisme


Le terme polycentrique caractrise une situation dans laquelle de nombreux centres de prise de dcision sont formellement indpendants les uns des autres. Qu'ils fonctionnent rellement de manire indpendante, ou au contraire forment un systme interdpendant de relations, est une question empirique qui doit tre tudie pour des cas particuliers. Dans la mesure o elles se prennent mutuellement en compte dans leurs rapports de concurrence, entrent en relation dans divers engagements contractuels et coopratifs ou ont recours des mcanismes centraliss pour rsoudre leurs conflits, les diffrentes juridictions politiques dune zone mtropolitaine peuvent fonctionner d'une manire cohrente et selon des logiques de comportements dinteraction prvisibles. Dans la mesure o ces traits sont rassembls, on peut dire quelles fonctionnent comme un systme . (Ostrom, Tiebout, et Warren, 1961: 831-32).

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S'appuyant sur le concept dindustrie de service public (Bain, 1959 ; Caves, 1964 ; Ostrom et Ostrom, 1965), plusieurs tudes portant sur la performance du secteur de l'eau ont t ralises dans diverses rgions de la Californie durant les annes 1960 (Ostrom, 1962 ; Weschler, 1968 ; Warren, 1966 ; Ostrom, 1965). Des lments probants substantiels ont permis dtablir que les diffrents organismes publics et privs avaient tent de mettre en place une organisation efficace des ressources en eau plusieurs chelles contrairement l'opinion qui voulait que la prsence de multiples units gouvernementales sans hirarchie claire fut chaotique. En outre, ces tudes ont conduit mettre en lumire trois mcanismes susceptible daccrotre la productivit dans les zones mtropolitaines polycentriques : (i) les villes de petite et moyenne taille sont plus efficaces que les grandes villes pour assurer le suivi des performances de gestion de leurs citoyens et des cots, (ii) les citoyens qui ne sont pas satisfaits de la fourniture de services qui leur est procure peuvent voter avec leurs pieds et sinstaller dans des juridictions qui se rapprochent davantage de leurs prfrences en termes de services publics (ventail et cots) et (iii) des communauts locales autonomes peuvent passer contrat avec de plus grands producteurs et dnoncer ces contrats quand elles ne sont pas satisfaites des services rendus, tandis que les diffrents quartiers des grandes villes n'ont pas voix au chapitre. Dans les annes 1970, ces premiers travaux sur les diverses manires d'organiser la fourniture de l'eau dans les zones mtropolitaines et leurs effets contrasts ont t tendus la question de la scurit et de la police. Ces tudes posaient directement la question de savoir si des conomies d'chelle substantielles existaient dans la production des services de police de quartier en milieu urbain comme l'affirmaient les partisans dune rforme ample de ces services (Skoler et Hetler, 1970). Pas un seul cas na t trouv dun large service de police centralis surpassant, selon de nombreux indicateurs, de petits dpartements servant des quartiers semblables. Une srie d'tudes a t men Indianapolis (Ostrom et al., 1973), Chicago (Ostrom et Whitaker, 1974), et Saint-Louis (Ostrom et Parcs, 1973 ; Ostrom, 1976) et ensuite rplique Grand Rapids, Michigan (Ishak, 1972) et Nashville, Tennessee (Rogers et McCurdy Lipsey, 1974). Nous avons constat qualors que de nombreux services de police servaient les quatre-vingt rgions

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mtropolitaines que nous avons galement tudies, la duplication des services par plus d'un dpartement un mme ensemble des citoyens survenait rarement (Ostrom, Parks et Whitaker, 1978). En outre, la croyance largement rpandue selon laquelle la multiplicit des dpartements dans une zone mtropolitaine tait moins efficace n'a pas trouv de validation. En ralit, les producteurs les plus efficaces fournissent plus de service pour un niveau donn de ressources utilises dans les zones mtropolitaines haute multiplicit de producteurs de service que ne le font les producteurs efficaces dans les rgions mtropolitaines qui comptent moins de producteurs (Ostrom et Parks, 1999: 287). Les rgions mtropolitaines comprenant un grand nombre de producteurs autonomes de services directs atteignaient des niveaux plus levs d'efficacit technique (ibid.: 290). L'efficacit technique tait galement renforce dans les rgions mtropolitaines comptant un petit nombre de producteurs fournissant des services indirects telles que la communication radio et des analyses de laboratoire criminelles. Nous fmes donc en mesure de rejeter la thorie sous-jacente aux propositions de rforme dintgration mtropolitaine des services. Nous avons dmontr en somme que la complexit n'est pas la mme chose que le chaos en matire de gouvernance mtropolitaine. Nous avons tendu la porte de cette leon lorsque nous nous sommes engags dans d'autres tudes empiriques de la gouvernance polycentrique des ressources et des systmes dinfrastructures travers le monde (Andersson et Ostrom, 2008 ; Ostrom, Schroeder et Wynne, 1993). 2.2. Doubler les types de biens Ltude de la faon dont les individus font face aux divers problmes d'intrt public dans le monde nous a conduits rejeter le classement des biens en partie double, Buchanan (1965) avait dj ajout un troisime type de bien, qu'il a nomm les biens de club . Il tait en effet possible des groupes d'individus de crer des associations prives (clubs) pour se doter de biens et services non-rivaux mais petite chelle dont ils pourraient profiter tout en excluant les non-membres de la participation et donc de la consommation. la lumire des recherches empiriques et thoriques conduites depuis lors, nous avons propos des modifications supplmentaires la typologie des biens afin d'identifier les diff-

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rences fondamentales qui affectent les incitations offertes aux individus (Ostrom et Ostrom, 1977). Il sagit de : (i) remplacer le terme rivalit dans la consommation par soustractabilit d'utilisation ; (ii) conceptualiser les notions de soustractabilit d'utilisation et d excluabilit pour les faire varier de faible leve , plutt que de les considrer simplement comme prsente ou absente ; (iii) ajouter explicitement un quatrime type de bien trs important les ressources communes qui partage avec les biens privs l'attribut de la soustractabilit et la difficult d'exclusion avec les biens publics (Ostrom et Ostrom, 1977). Les forts, les systmes d'eau, les pcheries, et latmosphre de la plante sont tous des ressources communes d'une immense importance pour la survie des tres humains sur cette terre ; (iv) renommer les biens de club en biens page ds lors que de nombreux biens qui partagent ces caractristiques sont fournis par les pouvoirs publics une chelle locale ainsi que par des associations prives. La figure 1 donne un aperu des quatre grands types de biens qui influent diffremment sur les problmes auxquels sont confronts les individus dans la conception des institutions susceptibles de leur permettre de les fournir, de les produire et de les consommer. Ces quatre grands types de biens contiennent eux-mmes de nombreux sous-types qui varient sensiblement selon de nombreux attributs. Par exemple, une rivire et une fort sont toutes deux des ressources communes. Mais elles diffrent sensiblement en ce qui concerne la mobilit des units de ressources produites, la facilit de mesure, l'chelle de temps pour la rgnration, et d'autres attributs encore. Des ressources communes spcifiques diffrent galement selon l'tendue spatiale, le nombre d'utilisateurs, et de nombreux autres facteurs. Quand on s'engage dans un vritable travail de terrain, on est confront limmense diversit des situations dans lesquelles les humains interagissent. Cale dans une voiture de police qui patrouille le quartier central d'une grande ville amricaine minuit le samedi, on voit en tant qu'observateur dautres modes d'interaction humaine que lors de la mme patrouille dans une banlieue chic un aprs-midi de semaine la sortie de l'cole. Dans les deux

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cas, on observe la production d'un bien public la scurit locale par un fonctionnaire d'un gouvernement local.
Figure 1. Quatre types de biens
Capacit de soustraire la ressource lusage dautrui Forte Faible Biens publics: paix et scurit de la communaut, dfense nationale, connaissances, protection contre les incendies, prvisions mtorologiques, etc. Biens de page (de club) : thtres, clubs privs, garderies, etc.

Difficult Forte d'exclusion des bnficiaires potentiels Faible

Ressources communes : bassins d'eau souterraine, lacs, systmes d'irrigation, pcheries, forts, etc.

Biens privs: alimentation, vtements, automobiles, etc.

Source : adapt de E.Ostrom (2005), p. 24.

Les individus impliqus dans chaque situation diffrent en ce qui concerne l'ge, le degr de sobrit, la raison de leur prsence et ce qu'ils tentent de raliser. Et ce contexte influe sur les stratgies de l'agent de police qui est lobjet de l'observation. De la mme manire, on peut noter la diffrence entre mesurer la production de biens publics et prter attention aux comportements des socits d'eau prives, des services de la ville, des compagnies ptrolires prives, et des rsidents locaux qui se rencontrent dans divers contextes pour valuer la responsabilit des uns et des autres dans la surexploitation des eaux souterraines dun bassin provoquant une intrusion d'eau sale massive, et dcider des actions entreprendre. Ces personnes sont toutes confrontes au mme problme la surexploitation dune ressource commune mais leurs comportements diffrent considrablement quand ils se runissent chaque mois dans une association prive, quand ils s'affrontent dans une salle d'audience et quand ils dfendent au Parlement et ventuellement devant les citoyens un projet damnagement et de conservation. Ces exemples et bien d'autres situations observes dans les systmes d'irrigation et de gestion des forts dans de nombreux pays du monde ne ressemblent pas aux modles standards dorganisation par le march ou un processus hirarchique.

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3. laboration d'un cadre pour analyser la diversit des situations humaines


La complexit et la diversit des paramtres de terrain que nous avons tudies a gnr un effort soutenu des collgues associs au Workshop in Political Theory and Policy Analysis ( lAtelier ciaprs) pour laborer le cadre danalyse ADI (Analyse et Dveloppement institutionnels)1 (Ostrom, 1975 ; Kiser et Ostrom, 1982 ; McGinnis, 1999a, b, 2000 ; Ostrom, 1986, 2005). Ce cadre danalyse contient un ensemble de composantes imbriques que les chercheurs en sciences sociales peuvent utiliser dans leurs efforts pour comprendre les interactions humaines et leurs rsultats en fonction de diverses situations institutionnelles. Le cadre ADI s'appuie sur des travaux antrieurs sur les transactions ( Commons, [1924] 1968), la logique de situation (Popper, 1961), les structures collectives (Allport, 1962), les cadres relationnels (Irving Goffman, 1974), et la thorie du script (Schank et Abelson, 1977). L'approche s'inspire galement de l'uvre de Koestler (1973) et de Simon (1981, 1995) qui ont tous deux contest l'hypothse selon laquelle le comportement humain et ses rsultats seraient entirement fonds sur un petit ensemble de irrductibles composantes. Alors que les termes cadres, thories et modles sont utiliss de manire interchangeable par de nombreux chercheurs, nous utilisons ces concepts de faon imbrique pour aller du plus gnral au plus prcis dans nos hypothses de recherche. Le cadre ADI est destin contenir lensemble le plus gnral de variables que l'analyste institutionnel peut vouloir utiliser pour tudier une varit de milieux institutionnels, telles que les interactions humaines sur les marchs, dans les entreprises prives, au sein des familles, des organisations communautaires, des assembles lgislatives et des agences gouvernementales. Il fournit aux chercheurs un langage mtathorique permettant de discuter toute thorie particulire ou de comparer les thories entre elles. Une thorie spcifique est utilise par un analyste pour spcifier quelles parties du cadre sont juges utiles pour expliquer divers rsultats et quels sont leurs rapports. Les thories microsociales, dont la thorie des jeux, la thorie microconomique, la thorie des cots de transac1. Institutional Analysis and Development (IAD).

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tion, et la thorie des biens publics et des ressources communes sont des exemples de thories spcifiques compatibles avec le cadre ADI. laborer des modles consiste formuler des hypothses prcises sur un nombre limit de variables au sein dune thorie que les chercheurs utilisent pour examiner les consquences formelles de ces hypothses spcifiques sur la motivation des acteurs et les caractristiques de la situation dans laquelle ils se trouvent. Le cadre ADI est conu pour permettre aux chercheurs d'analyser des systmes qui sont composs de groupes de variables, dont chacune peut ensuite tre dsagrge plusieurs reprises en fonction de la question d'intrt du moment. Au centre du cadre ADI se trouve le concept de situation daction affecte par des variables externes (figure 2).
Figure 2. Un cadre pour lanalyse institutionnelle
Variables externes Conditions biophysiques

Attributs de la communaut

Situations daction

Interactions

Rgles en vigueur Rsultats


Source : adapt de E.Ostrom (2005), p. 15.

Critres dvaluation

Les catgories les plus larges de facteurs externes affectant une situation d'action un moment donn comprennent : (i) les conditions biophysiques, qui peuvent tre simplifies dans certaines analyses pour sapparenter l'un des quatre types de biens dfinis la figure 1 ; (ii) les attributs d'une communaut, qui peuvent comprendre l'histoire des interactions antrieures, lhomognit ou lhtrognit interne des attributs cls, et le capital de connaissances et social des individus susceptibles de participer ou dtre affects par laction des autres ;

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(iii) les rgles en vigueur, qui prcisent comment ceux qui sont impliqus comprennent ensemble qui doit, ne doit pas, ou peut entreprendre des actions qui affectent les autres et font l'objet de sanctions (Crawford et Ostrom, 2005). Les rgles en vigueur peuvent voluer au fil du temps ds lors que ceux qui sont impliqus dans une situation d'action interagissent avec les autres dans une varit de situations (Ostrom, 2008 ; Ostrom et Basurto, paratre ; Boyd et Richerson, 1985) ou peuvent vouloir dlibrment changer les rgles au moyen dun choix collectif ou constitutionnel. L'ensemble des variables externes affecte une situation d'action et engendre des logiques d'interactions et des rsultats qui sont valus par les participants la situation d'action (et potentiellement par des chercheurs) et rtroagissent la fois sur les variables externes et la situation d'action. Les composantes internes d'une situation d'action sont explicitement compatibles avec les variables qu'un thoricien utilise pour analyser un jeu formel2. Cela signifie que mes collgues ont pu utiliser des modles formels de thorie des jeux compatibles avec le cadre ADI pour analyser des combinaisons simplifies mais nanmoins intressantes de variables thoriques et en tirer des conclusions qui puissent tre testes (voir Acheson et Gardner, 2005 ; Gardner et al., 2000 ; Weissing et Ostrom, 1993) ainsi que des modles agents (MAA) (Jager et Janssen, 2002 ; Janssen, 2008). Il n'est pas possible de dvelopper un jeu formel (ou mme un MAA) pour analyser les situations plus complexes impliquant de nombreuses variables pertinentes qui influent sur les rsultats et sont de premire importance pour l'analyse institutionnelle. Il est possible, en revanche, d'utiliser un ensemble commun d'lments structurels pour laborer des formes structures codes pour la collecte et l'analyse de donnes. Et on peut concevoir des expriences utilisant un ensemble commun de variables pour de nombreuses situations prsentant un intrt pour les conomistes politiques et dterminer ensuite pourquoi certains comportements et rsultats se produisent dans certaines situations
2. Je suis trs reconnaissante Reinhard Selten pour les nombreuses heures de discussion productive que j'ai eue avec lui au dbut des annes 1980, alors que nous commencions laborer le cadre ADI, au sujet des composantes internes d'un jeu formel qui pourraient tre utilises dans ce cadre.

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et pas dans d'autres. Pour spcifier la structure d'un jeu et en prdire les rsultats, le thoricien doit dterminer : (i) les caractristiques des acteurs impliqus (y compris le modle de choix individuel adopt par le thoricien) ; (ii) les positions qu'ils occupent, par exemple, sils sont les premiers jouer ou des joueurs de rang (first mover or row player) ; (iii) lensemble des actions dont les joueurs peuvent dcider au niveau des diffrents nuds dun arbre dcisionnel ; (iv) la quantit d'information disponible un nud de dcision ; (v) les rsultats que les acteurs affectent conjointement ; (vi) un ensemble de fonctions qui relient les acteurs et les actions au niveau des nuds de dcision des rsultats intermdiaires ou finaux ; (vii) les avantages et les cots associs aux actions choisies et aux rsultats obtenus. Ce sont aussi les composantes internes d'une situation d'action comme le montre la figure 3. Comme discut ci-dessous, lapplication dun cadre commun une grande varit d'tudes de cas a permis une plus grande accumulation de connaissances au sujet des interactions et des rsultats dans des environnements trs complexes. Le cadre ADI intgre en effet explicitement une situation particulire dans un contexte plus large de variables externes, dont certaines peuvent tre dlibrment rvises au cours du temps.
Figure 3. La structure interne dune situation daction
Variables externes

ACTEURS associs

INFORMATION propos de

CONTRLE sur

POSITIONS

Lis

RSULTATS POTENTIELS

associs

COTS ET BNFICES NETS attribus

ACTIONS
Source : adapt de E.Ostrom (2005), p. 33.

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4. Les individus rationnels sont-ils dsesprment pigs dans des dilemmes sociaux ?
Les hypothses classiques sur les comportements des individus rationnels confronts une dichotomie de formes organisationnelles et de biens (cf. supra) masquent les efforts potentiellement productifs des individus et des groupes pour organiser et rsoudre les dilemmes sociaux auxquels ils font face, telles que la surexploitation des ressources communes et la production insuffisante de biens publics locaux. Les modles classiques ont t utiliss pour reprsenter les individus impliqus dans un jeu du dilemme du prisonnier ou d'autres dilemmes sociaux comme toujours pris au pige, dpourvu de capacits de changer les structures elles-mmes. Cette tape dans les thories utilises pour analyser la condition humaine a t rgressive. Le fait que les individus qui sont dans une situation donne aient le moyen de transformer les variables externes qui affectent leur propre condition varie considrablement d'une situation l'autre. Il sagit donc dune question empirique qui varie dune situation lautre plutt que d'une logique universelle. Dans un dilemne du prisonnier, les enquteurs gardent volontairement les prisonniers spars de sorte qu'ils ne puissent pas communiquer. Mais les utilisateurs d'une ressource commune ne voient pas leurs actions limites de la sorte. Lorsque les analystes peroivent que les tres humains dont ils tentent de modliser le comportement sont pigs dans des situations perverses, ils font alors lhypothse que dautres tres humains extrieurs chercheurs ou reprsentants de la force publique sont capables d'analyser la situation, de dterminer pourquoi les rsultats dinteraction se rvlent contre-productifs, et denvisager les changements dans les rgles en vigueur qui permettront aux participants d'amliorer ces rsultats. On attend ensuite des responsables extrieurs quils imposent un ensemble optimal de rgles sur les individus. On suppose donc que la dynamique de changement doit venir de l'extrieur de la situation plutt que de la rflexion et de la crativit des personnes impliques dans cette situation et de leur capacit restructurer leurs propres modles d'interaction. Pour reprendre les propos de Richard Sugden au sujet de cette approche :
La plupart des thories conomiques modernes dcrivent un monde dirig par un gouvernement (et non pas, de manire significative, par des gouvernements), et voit ce monde travers les yeux de ce gouvernement. Le gouvernement est cens avoir la

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responsabilit, la volont et le pouvoir de restructurer la socit de quelque manire que ce soit en vue de maximiser le bien-tre social. Comme la cavalerie amricaine dans tout bon western, le gouvernement tient se prcipiter la rescousse lorsque le march fait dfaut , et la tche des conomistes consiste le conseiller sur le moment et la manire de le faire. On ne fait en revanche que peu ou pas crdit aux individus de la capacit de rsoudre entre eux leurs problmes collectifs. Voil bien une vision dforme de certaines questions conomiques et politiques pourtant importantes. (Sugden, 1986: 3 ; italiques dans l'original).

La reprsentation donne par Hardin (1968) dusagers dune ressource commune un pturage ouvert tous pigs dans une tragdie inexorable de surexploitation et de destruction a t largement accepte car elle tait conforme la prvision de noncoopration du dilemme du prisonnier ou d'autres jeux de dilemme social. Cette mtaphore a retenu l'attention des chercheurs et dcideurs du monde entier. Beaucoup ont alors cru que les ressources communes ntaient dtenues par personne. Et on en a dduit que les reprsentants du gouvernement avaient pour mission dimposer de nouvelles variables externes (par exemple de nouvelles politiques publiques) afin de prvenir la destruction par les utilisateurs de ces ressources, puisque ceux-ci ne pouvaient pas faire autrement que de dtruire les ressources dont leur propre avenir (et le ntre incidemment) dpendait. 4.1. Lapport des chercheurs de diverses disciplines pour dterminer si les usagers des ressources communes sont toujours pigs socialement Tandis que des cas dramatiques de ressources surexploites avaient capt l'attention de lopinion, les tudes de la gouvernance locale des ressources communes petite et moyenne chelle sur de longues priodes de temps ralises par des anthropologues, des historiens de l'conomie, des ingnieurs, des historiens, des philosophes et des politistes, ne parvenaient pas attirer celle de la plupart des thoriciens et dcideurs (voir McNetting, 1972 ; McCay et Acheson, 1987 ; Coward, 1980). Le cumul des connaissances contenues dans ces tudes sest avr impossible parce que ces travaux ont t mens par des chercheurs de diverses disciplines se concentrant sur diffrents types de ressources situes dans de nombreux pays. Heureusement, le

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National Research Council (NRC) cra au milieu des annes 1980 un comit pour valuer les divers arrangements institutionnels se rvlant efficaces pour la conservation et la gestion des ressources communes. Ce comit du NRC rassembla des chercheurs de plusieurs disciplines utilisant le cadre ADI pour commencer identifier les variables communes dans les cas o les utilisateurs taient parvenus sorganiser efficacement et dans ceux o ils avaient chou (Ronald Oakerson, 1986 ; NRC, 1986). Le fait dtablir de nombreux cas dans lesquels les utilisateurs des ressources avaient effectivement russi s'organiser a remis en cause lhypothse qui voulait qu'il tait impossible pour les utilisateurs des ressources de rsoudre eux-mmes leurs problmes de surexploitation. Le rapport issu des travaux de ce comit du NRC ouvrit la porte un ventail d'tudes utilisant des mthodes varies. Ce comit a galement t laiguillon dun programme de recherche lAtelier3 visant coder et analyser les tudes de cas dusage des ressources communes menes par d'autres chercheurs. 4.2. Mta-analyses des tudes de cas de ressources communes Dans un effort pour aller au-del de la simple existence de plusieurs cas o les utilisateurs des ressources taient parvenus sauto-organiser efficacement, mes collgues de l'Atelier entreprirent une mta-analyse de ces tudes de cas, identifies grce aux activits du comit du NRC4. Grce nos tudes antrieures des systmes urbains complexes et de l'laboration d'un cadre et dun langage commun pour relier les composantes de ces systmes complexes, nous tions en mesure dutiliser ce cadre pour nous aider organiser nos efforts. Le cadre ADI est ainsi devenu le socle de la conception d'un manuel de codage destin enregistrer un ensemble cohrent de variables pour chaque tude de cas de gestion de ressource commune. Ce fut un travail considrable. Plus de deux ans furent consacrs ce manuel (Ostrom et al., 1989). Un problme cl tait le peu de recoupement entre les variables identifies par les auteurs d'tudes de cas issus de diverses disciplines. Il a fallu notre quipe lire et passer au peigne fin plus de 500 tudes de cas afin d'identifier un ensemble restreint dtudes qui avaient
3. Workshop in Political Theory and Policy Analysis, Indiana University. 4. Cet effort de mta-analyse est dcrit au chapitre 4 de Amy Poteete, Janssen et E. Ostrom (2010).

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consign des informations sur les acteurs, leurs stratgies, l'tat de la ressource et les rgles en vigueur5. Un ensemble commun de variables a t identifi pour 44 sous-groupes de pcheurs ctiers (Edella Schlager, 1990, 1994) et 47 systmes d'irrigation gres par des agriculteurs ou un gouvernement (Shui Yan Tang 1992, 1994). Sur les 47 systmes d'irrigation inclus dans l'analyse, 12 taient grs par des agences gouvernementales dont seulement 40 % (n = 7) pouvaient se prvaloir de performances leves. Sur les 25 grs par les agriculteurs, plus de 70 % (n = 18) avaient un rendement lev (Tang 1994: 234). La conformit la rgle commune se rvla une variable cl affectant la pertinence dans le temps de la gestion de leau (Tang 1994: 229). Aucun des groupes de pcheurs ctiers analyss par Schlager ntait gr par un gouvernement et 11 (soit 25 %) ntaient pas du tout organiss. Les 33 autres sousgroupes taient organiss de manire varie, selon des rgles informelles qui dfinissaient qui tait autoris pcher dans un endroit particulier et quelle limite devait tre applique aux quantits pches (Schlager, 1994: 260). En plus didentifier des niveaux de coopration levs, nous avons galement trouv dans certains cas une forme de confirmation de la prdiction dabsence de coopration. Dans les cas de dilemmes de ressources communes dans lesquels les individus ne se connaissent pas, ne peuvent pas communiquer efficacement et ne peuvent donc conclure des accords et laborer ensemble des normes et sanctions, les prvisions drives de modles d'individus rationnels participant un jeu non coopratif se voient largement confirmes. Il sagit de cas rares et lhypothse de rationalit complte parat alors raisonnable (Ostrom, Gardner et Walker, 1994: 319). Mais, d'autre part, la capacit surmonter les dilemmes et crer une gouvernance efficace taient beaucoup plus frquente que prvu et dpendait de la structure de la ressource elle-mme et du fait que les rgles en vigueur dvelop5. Les chercheurs issus dhorizons disciplinaires divers ont tendance utiliser un vocabulaire et des cadres thoriques trs diffrents quand ils dcrivent des situations empiriques. D'autres chercheurs qui ont utilis la mta-analyse font galement tat de la ncessit de passer en revue de nombreuses publications pour obtenir des donnes cohrentes sur les systmes humains dutilisation de ressources. Adcharaporn Pagdee, Yeon-Su Kim, et PJ Daugherty (2006) rapportent ainsi avoir consult plus de 100 articles pour finalement analyser 31 tudes de cas de gestion forestire. Thomas K. Rudel (2008) indique quil a pass en revue prs de 1 200 tudes pour une mta-analyse de 268 cas de changement dans la couverture forestire tropicale.

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pes par les utilisateurs correspondent bel et bien cette structure (William Blomquist et al., 1994). Dans tous les systmes auto-organiss, nous avons constat que les utilisateurs avaient cr des rgles de limites, pour dterminer qui pourrait utiliser les ressources, des rgles de choix relatives la rpartition du flux des units de la ressource, et des formes actives de contrle et de sanction dcentralise des contrevenants aux rgles communes (Ibid.: 301). Mais nous n'avons pas trouv un seul cas o les usagers utilisaient une stratgie de rplique dure (grim trigger) une forme de punition par laquelle les individus, selon de nombreuses tudes thoriques, taient censs rsoudre le problme des dilemmes rpts (Dutta, 1990: 264). 4.3. Les faisceaux de droits de proprit lis aux ressources communes Les conomistes de lenvironnement ont utilis le terme de ressources de proprit commune pour se rfrer aux pcheries et aux ressources en eau (Gordon, 1954; Scott 1955; Bell, 1972). Associer ainsi le terme de proprit celui de ressource introduit une grande confusion entre la nature d'un bien et l'absence ou la prsence d'un rgime de proprit (Ciriacy-Wantrup et Bishop, 1975). Une ressource commune peut tre dtenue et gre comme une proprit du gouvernement, une proprit prive, une proprit communautaire, ou ntre dtenue par personne (Bromley, 1986). Une autre raison de l'absence de connaissances sur les systmes de proprit locale dvelopps par les utilisateurs tait que de nombreux chercheurs prsumaient que si les utilisateurs ne possdaient pas le droit d'alination de leur ressource le droit de vendre leur bien , ils ne dtenaient pas de droits de proprit vritables (Alchian et Demsetz, 1973; Anderson et Hill, 1990 ; Posner, 1975). Schlager et Ostrom (1992) sappuyrent sur les travaux antrieurs de Commons ([1924] 1968) pour imaginer des systmes de droits de proprit contenant des faisceaux de droits plutt quun seul droit. La mta-analyse des tudes de cas existante a permis d'identifier cinq droits de proprit que les individus utilisant des ressources communes peuvent possder de manire cumulative : (i) l'accs, le droit de prendre part une proprit donne6 ; (ii) le retrait, le droit de prlever les produits spcifiques d'une

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ressource, (iii) la gestion, le droit de transformer la ressource et den rglementer les modes d'utilisation interne, (iv) l'exclusion, le droit de dcider qui aura droit daccs, de retrait ou de gestion (v) enfin l'alination, le droit de cder ou de prter nimporte lequel des quatre premiers droits. Cette conception en faisceaux des droits de proprit est dsormais largement accepte parmi les chercheurs qui ont tudi les divers systmes de droits de proprit travers le monde (Brunckhorst, 2000 ; Degnbol et McCay, 2007 ; Paavola et Adger, 2005 ; Trawick, 2001 ; Wilson et al., 1994). 4.4. Lier les composants internes d'une situation d'action des rgles extrieures Les acteurs qui ont des droits de proprit spcifiques une ressource sont galement confronts des rgles plus fondamentales qui affectent la structure des situations d'action dans lesquelles ils sont impliqus. Dans notre mta-analyse, nous avons identifi une incroyable varit de rgles spcifiques utilises dans diffrents contextes (dterminant par exemple qui peut prlever quel nombre dunits de ressources quel endroit et quelle heure, quelle information devait fournir les utilisateurs, quels cots et avantages taient attachs quelles actions, etc.) En tentant de trouver une approche cohrente pour coder et analyser cette riche diversit de rgles spcifiques dcrites par les auteurs des tudes de cas, nous nous sommes de nouveau tourns vers le cadre ADI. Comme nous avions identifi sept composantes dune situation d'action, il semblait raisonnable de concevoir sept grands types de rgles fonctionnant comme des variables externes affectant les composantes des situations d'action (voir figure 4). Les sept types de rgles sont les suivants: (i) les rgles de limite qui spcifient comment les acteurs devraient tre choisis pour entrer ou sortir des positions ; (ii) des rgles de position qui spcifient un ensemble de positions, et le nombre dacteurs dtenant chacune ; (iii) les rgles de choix qui spcifient quelles actions sont attribues un acteur dans une position donne ;
6. La notion de droits d'accs a intrigu certains chercheurs. Un exemple trivial d'un droit d'accs est l'achat d'un permis pour entrer dans un parc public. Ce permis donne au titulaire le droit d'entrer et de profiter des joies de la randonne pdestre et des autres activits (la rcolte excepte) pour une priode de temps dfinie.

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(iv) les rgles d'information qui spcifient les canaux de communication entre les acteurs et quelle information doit, peut ou ne doit pas tre partage ; (v) Les rgles de porte qui spcifient quels rsultats pourraient tre affects ; (vi) les rgles d'agrgation (telle que les rgles de majorit ou d'unanimit) qui spcifient comment les dcisions des acteurs un nud doivent tre relies des rsultats intermdiaires ou finaux ; (vii) Enfin, les rgles de gains qui spcifient comment les avantages et les cots devraient tre distribus aux acteurs selon leurs positions (Crawford et Ostrom, 2005). Une manire utile de concevoir des rgles institutionnelles consiste envisager la partie d'une situation d'action affecte par une rgle (figure 4).
Figure 4. Les rgles comme variables xognes affectant directement les lments dune situation daction
Rgles dinformation Rgles dagrgation

Rgles de limite

ACTEURS associs

INFORMATION

CONTRLE

propos de

sur

Rgles de position

POSITIONS associes

Lis

RSULTATS POTENTIELS

Rgles de porte

Rgles de choix

COTS ET BNFICES NETS

ACTIONS

attribus

Rgles de gains
Source : adapt de E. Ostrom (2005), p. 189.

Cette conceptualisation en sept types de rgles (plutt quun ou deux) a suscit lire des chercheurs qui auraient voulu s'appuyer sur des modles simples d'interactions entre les humains. Mais non contents didentifier un ventail de sept types de rgles, nous avons aussi trouv de multiples variantes de chaque type. Par

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exemple, nous avons trouv 27 rgles de limite dcrites par les auteurs des tudes de cas et utilises dans au moins une situation dusage de ressource commune (Ostrom, 1999: 510). Certaines rgles spcifiaient diverses formes de rsidence, dappartenance une organisation, ou des attributs personnels, assigns ou acquis. De mme, nous avons trouv 112 rgles de choix diffrentes qui taient habituellement composes de deux parties : une formule de rpartition prcisant o, quand, ou comment les units de ressources pourraient tre prleves et une base spcifique pour l'application de la formule (telle que la quantit de terres possde, les tendances historiques dutilisation de la ressource ou la cession par le biais de loteries) (ibid.: 512). 4.5. Les institutions prennes de ressources communes Aprs avoir travaill pendant plusieurs annes avec mes collgues sur le codage des cas des systmes ayant russi ou chou, il ma sembl que ma tche tait dsormais d'entreprendre une analyse statistique minutieuse afin d'identifier les rgles spcifiques associes aux systmes efficaces. Je n'avais pas encore compltement digr le nombre incroyable et la diversit des rgles que l'quipe tait parvenue identifier. En 1988, j'ai pris une anne sabbatique pour me consacrer un groupe de recherche organis par Reinhard Selten au Center for Interdisciplinary Research de l'Universit de Bielefeld. Je me suis dmene pour trouver des rgles pertinentes pour les environnements cologiques, sociaux, et conomiques, mais les rgles spcifiques associes la russite ou l'chec des systmes de gestion variaient considrablement entre les diffrents environnements. Finalement, j'ai d abandonner l'ide que des rgles spcifiques pourraient tre associs des cas de russite. Remontant dun niveau de gnralit, j'ai essay de comprendre les rgularits institutionnelles plus larges des systmes persistants sur une longue priode de temps, rgularits absentes dans les cas dchec. J'ai utilis le terme de principes de conception pour caractriser ces rgularits. Je nentendais pas par l que les pcheurs, irrigateurs, leveurs et autres avaient explicitement ces principes lesprit quand ils conurent des systmes qui se sont maintenus sur de longues priodes de temps. Mon propos tait plutt d'identifier un ensemble denseignements

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fondamentaux sous-jacents caractrisant les rgimes prennes par opposition aux cas d'chec (Ostrom 1990)7. Ces principes de conception tant dcrits en dtail dans E. Ostrom (1990, 2005), je me contenterai den numrer ici seulement une brve liste actualise, telle que dveloppe par Michael Cox, Gwen Arnold et Sergio Villamayor- Toms (2009) : 1A. Les limites entre utilisateurs et non utilisateurs : des limites claires et comprises de tous au plan local existent entre les utilisateurs lgitimes et ceux qui ne le sont pas ; 1B. Les limites des ressources : des frontires claires sparent une ressource commune spcifique d'un systme socio-cologique plus large ; 2A. La congruence avec les conditions locales : les rgles dappropriation et de fourniture sont congruentes avec les conditions sociales locales et environnementales ; 2B. Appropriation et fourniture : les rgles dappropriation sont conformes aux rgles de fourniture ; la rpartition des cots est proportionnelle la rpartition des bnfices ; 3. Les dispositions de choix collectif : la plupart des personnes concernes par un rgime de ressources sont autorises participer la conception et la modification de ses rgles ; 4A. La surveillance des utilisateurs : des personnes responsables devant les utilisateurs ou les utilisateurs eux-mmes assurent la surveillance des niveaux dappropriation et de fourniture des utilisateurs ; 4B. La surveillance de la ressource : des personnes responsables devant les utilisateurs ou les utilisateurs eux-mmes assurent la surveillance de ltat de la ressource ; 5. Des sanctions gradues : les sanctions pour infractions aux rgles sont dabord trs faibles, mais deviennent de plus en plus fortes si un utilisateur viole une rgle de manire rpte ; 6. Mcanismes de rsolution des conflits : des instances locales de rsolution des conflits entre utilisateurs ou avec des reprsentants de la force publique existent et fonctionnent de manire rapide et peu coteuse ;
7. Le terme de principe de conception a induit de nombreux lecteurs en confusion. Peuttre aurais-je d utiliser le terme de meilleures pratiques pour dcrire les rgles et la structure des institutions prennes.

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7. Reconnaissance minimale des rgles : les droits des utilisateurs locaux dicter leurs propres rgles sont reconnus par le gouvernement ; 8. Entreprises imbriques : quand une ressource commune est troitement lie un systme socio-cologique plus large, les activits de gouvernance sont organises en plusieurs couches imbriques. Ces principes de conception semblent synthtiser les facteurs fondamentaux qui influent sur la probabilit de long terme de survie d'une institution dveloppe par les usagers d'une ressource. Cox, Arnold, et Villamayor-Toms (2009) ont analys plus de 100 tudes menes par des chercheurs pour valuer la capacit de ces principes expliquer la russite ou l'chec de diverses expriences de gestion de ressources communes. Les deux tiers de ces tudes confirment que les systmes de ressources prennes sont caractriss par la plupart des principes de conception identifis et que les cas dchecs ne le sont pas. Les auteurs de certaines tudes qui ont conclu que les principes de conception taient inoprants ont eu tendance les interprter de manire trs rigide et ont ensuite estim que le succs des systmes reposait sur des principes plus flexibles. Dans trois cas, la formulation initiale des principes de conception tait trop gnrale et ne distinguait pas entre les conditions cologiques et sociales. Aussi ai-je adopt les amliorations aux principes 1, 2 et 4 proposes par Cox et ses coauteurs.

5. Des expriences pour tudier les problmes lis aux ressources communes
L'existence d'un grand nombre de cas o les utilisateurs ont dans les faits surmont leurs dilemmes sociaux afin de parvenir une utilisation prenne, de long terme, de leurs ressources communes a apport un dmenti convaincant la prsomption qui voulait que cela soit impossible. De nombreuses variables influent simultanment sur ces rsultats de terrain. Le recours des modles de thorie des jeux dutilisation de ressources communes (Ostrom et Weissing, 1993 ; Ostrom et Gardner, 1993) fut lune des stratgies que nous avons utilise pour valuer les rsultats thoriques d'un ensemble de variables observes sur le terrain. Nous

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avons galement pens qu'il tait important dexaminer l'effet de combinaisons prcises de variables dans un cadre exprimental. 5.1. Exprimentations de ressources communes dans les laboratoires universitaires Gardner et Walker se sont joints moi dans un effort prolong pour construire et tester des modles minutieusement spcifis de thorie des jeux compatibles avec le cadre ADI (voir Ostrom, Walker et Gardner, 1992 ; Ostrom, Gardner et Walker, 1994). Les premires expriences commencrent avec une situation statique de rfrence qui tait aussi simple que possible tout en refltant les aspects cruciaux de lappropriation de la ressource commune par les utilisateurs sur le terrain. Nous utilismes une fonction de production des gains quadratique base sur le modle classique de Gordon (1954). La dotation initiale en ressources pour chacun des huit sujets tait un ensemble de jetons que le sujet pouvait allouer entre le march 1 (qui avait un rendement fixe) et le march 2 (qui fonctionnait comme une ressource commune et dont le rendement tait affect par les actions de tous les sujets de l'exprience). Les sujets reurent des informations agrges de sorte qu'ils ne savaient pas quelles taient les actions de chaque individu. Chaque sujet i pouvait investir une partie xi de sa dotation en ressources communes (march 2), la partie restante tant alors tre investie sur le march 1. La fonction de gains que nous avons utilise (Ostrom, Gardner et Walker 1994:110) tait de la forme :

(1) ui(x) = we si xi = 0 (2) w(e xi) + (xi/xi)F(xi) si xi > 0.


L'exprience de rfrence tait un dilemme des biens communs dans lequel le rsultat de thorie des jeux impliquait une surexploitation importante d'une ressource tandis quun rsultat bien meilleur pouvait tre atteint si les sujets consentaient rduire leur allocation conjointe. La prdiction de la thorie des jeux non coopratifs tait que les sujets allaient investir selon un quilibre de Nash 8 jetons chacun pour un total de 64 jetons. Les sujets pouvaient gagner beaucoup plus sils rduisaient leur allocation dans la ressource commune un total de 36 jetons. Les sujets dans lexprience de rfrence tours multiples ont largement surinvesti ils ont investi encore plus de jetons que prvu, de sorte que le rsultat conjoint a t pire que ne le prdisait lquilibre de

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Nash8. Nous fondant sur des travaux antrieurs portant sur les biens publics (Isaac et Walker, 1988), nous avons alors men une srie dexpriences de communication en vis--vis dans lesquelles la mme fonction de paiement a t conserve. Aprs une priode initiale de dix tours de jeu sans communication, les sujets ont t informs qu'ils pouvaient communiquer les uns avec les autres de manire collective avant de retourner leurs terminaux informatiques pour prendre leurs propres dcisions prives. Ctait l'occasion dune parole sans engagement (cheap talk). On prdisait en effet le mme rsultat dans ces expriences que dans lexprience de rfrence ds lors quun sujet pouvait promettre de cooprer, mais sans quune tierce partie ne sassure que sa parole soit tenue. Les sujets utilisrent les sances de vis--vis pour discuter des stratgies susceptibles de produire les meilleurs rsultats et se mirent d'accord, quand cela tait possible, sur ce que chacun devrait investir. Ils prenaient connaissance du rsultat agrg de leurs investissements aprs chaque tour, mais pas des dcisions individuelles. Cela leur permit de savoir si les investissements totaux taient plus importants que ceux dont ils taient convenus. Dans de nombreux cas, les sujets tinrent parole. loccasion dautres tours de jeu, on observa des dfections. Les sujets utilisrent alors les informations recueillies sur les niveaux d'investissement global pour rprimander leurs partenaires si l'investissement total tait suprieur celui dont ils avaient convenu. La possibilit du face--face rpt se rvla extrmement utile pour gnrer des gains communs plus levs. Ce rsultat est en accord avec un grand nombre d'tudes analysant leffet du face-face sur la capacit des sujets rsoudre une varit de cas de dilemmes sociaux (Voir Ostrom et Walker, 1991 ; Orbell, van de Kragt, et Dawes, 1988 ; Sally, 1995 ; Balliet, 2010). Dans de nombreuses situations de terrain, les utilisateurs de ressources ont mis au point un ventail de manires formelles ou informelles de se sanctionner les uns les autres si les rgles
8. Dans les expriences simples et rptes de biens publics, les sujets ont eu initialement tendance contribuer un niveau plus lev que prvu par l'quilibre de Nash (R. Mark Isaac et al., 1984, 1985, 1994 ; Isaac et Walker, 1988 ; Gerald Marwell et Ruth E. Ames, 1979) et les rsultats se sont lentement rapprochs du niveau prdit par l'quilibre de Nash partir d'un niveau suprieur. Dans les jeux de ressources communes en revanche, les sujets ont initialement obtenu des rsultats bien pires que ceux prdits par l'quilibre de Nash, dont ils se sont ensuite rapprochs par en-dessous (voir aussi Marco Casari et Charles R. Plott, 2003).

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communes taient enfreintes, bien que ce comportement ne soit pas compatible avec la thorie de la la rationalit complte, libre de toute norme (Elster, 1989: 40-41). Il tait donc important dobserver si les sujets, dans un cadre exprimental contrl, allaient effectivement utiliser leurs ressources financires pour sanctionner d'autres participants. Aprs que les sujets eurent jou dix tours de lexprience de rfrence de ressource commune, on leur annont quils pourraient dans les tours prochains acheter le droit d'imposer une amende un autre sujet. Nous avons alors constat beaucoup plus de sanctions dans ce contexte exprimental que lhypothse dun niveau zro9. Les sujets ont augment leurs gains bruts du fait de leur sanction mais sensiblement rduit leurs gains nets en raison de la sur-utilisation de sanctions coteuses10. Les sanctions sappliquaient principalement ceux qui faisaient dfection, mais quelques sanctions frappaient les faibles contributeurs, et symbolisaient la vengeance de ceux qui avaient eux-mmes t sanctionns. Dans une autre exprience, on donna aux sujets la possibilit de communiquer pour dcider ou non d'adopter un systme de sanctions qui leur soit propre. Les sujets qui dcidrent d'adopter leur propre systme de sanctions atteignirent les rendements les plus levs de toutes les expriences de ressources menes en laboratoire, avec 90 % de gains possibles, mme une fois soustraites les amendes correspondant au petit nombre de dfections observes (Ostrom, Walker et Gardner, 1992). Les prdictions de la thorie des jeux non coopratifs se rvlent peu prs valides uniquement lorsque les participants une exprience de laboratoire ne connaissent pas la rputation des autres personnes impliques dans le dilemme de ressources et ne peuvent pas communiquer avec elles. linverse, lorsque les sujets peuvent communiquer en face--face, ils se mettent souvent d'accord sur
9. Voir Joseph Henrich et al. (2006) qui ont conduit des expriences de terrain dans plusieurs pays pour tester si un ensemble beaucoup plus vaste de participants serait galement susceptible dutiliser les sanctions dans les expriences de biens publics. Voir aussi Henrich et al. (2004) pour des rapports d'expriences antrieures de terrain de dilemmes sociaux dans 15 petites communauts. 10. Des rsultats similaires existent pour les expriences de biens publics dans lesquelles ceux qui sanctionnent punissent gnralement ceux qui contribuent faiblement (Toshio Yamagishi, 1986 ; Ernst Fehr et Simon Gchter, 2002).

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des stratgies communes et sy tiennent, augmentant substantiellement leurs bnfices nets. En outre, la communication en vue de dcider et de concevoir un systme de sanctions permet ceux qui font le choix de cette option datteindre des gains proches de loptimalit. 5.2. Ltude des ressources communes dans les expriences de terrain Une srie d'expriences de terrain a t mene par des collgues en Colombie pour valuer si des villageois aguerris dpendant de ressources communes prennent des dcisions au sujet du temps pass dans la fort selon un schma mathmatiquement cohrent avec ceux rapports ci-dessus. Juan Camilo-Cardenas (2000) a men des expriences de terrain dans des coles rurales avec plus de 200 usagers locaux. Il a modifi le schma des expriences de ressources communes, avec et sans possibilit de communication en face-face en demandant aux villageois de prendre des dcisions concernant la rcolte des arbres . Les rsultats de ces expriences ont t globalement conformes aux conclusions obtenues avec les tudiants. Dans une approche diffrente, Cardenas, Stranlund, et Willis (2000) ont organis dix tours dexpriences de rfrence avec des utilisateurs de ressources de cinq villages qui ont ensuite t autoriss communiquer en face--face pour une srie ultrieure d'expriences. Dans cinq autres villages, les participants ont t informs aprs les tours de lexprience de rfrence quune nouvelle rglementation entrerait en vigueur qui les contraindrait ne pas passer plus chaque tour que la dure optimale de temps dans la fort. La probabilit d'une inspection tait de 1/16 par tour, une faible probabilit mais une probabilit raliste pour ce qui est du contrle de la conformit des rgles communes dans des zones rurales des pays en dveloppement. Si un individu dpassait la limite de temps impose, une pnalit tait soustraite ses gains, mais cette sanction ntait pas rvle aux autres. Dans ce cadre exprimental, les sujets augmentrent leur niveau de retrait (ndtr : ils refusrent davantage de cooprer) par rapport aux rsultats obtenus lorsque le face--face tait autoris et quaucune rgle ne leur tait impose. D'autres chercheurs ont galement constat que la rglementation impose de l'extrieur, qui doit thoriquement conduire des rendements plus levs, a pour effet de freiner les

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dispositions spontanes la coopration (voir Frey et OberholzerGee, 1997 ; Reeson et Tisdell, 2008). Fehr et Leibbrandt (2008) ont men une srie intressante d'expriences portant sur des biens publics avec des pcheurs qui utilisent l accs libre (open access) dun lac intrieur au nord-est du Brsil. Ils constatrent qu'un pourcentage lev (87 %) des pcheurs contribuaient au cours de la premire priode de l'exprience de terrain mais que leur niveau de contribution avait tendance se stabiliser dans les priodes ultrieures. Fehr et Leibbrandt examinrent la taille des mailles des filets utiliss par les pcheurs et constatrent que ceux qui contribuaient le plus dans l'exprience de biens publics utilisaient des filets avec un maillage plus grand. Des mailles plus larges permettent aux jeunes poissons de s'chapper, de se dvelopper et de se reproduire davantage que s'ils sont pris encore petits. En d'autres termes, la coopration observe dans cette exprience tait conforme la coopration correspondant un vritable dilemme de ressources communes. Ils en conclurent le point suivant : le fait que notre mesure de laboratoire des prfrences relatives aux comportements des autres individus prdise le comportement de terrain accrot notre confiance quant la pertinence en matire de comportement des prfrences relatives aux comportements dautrui dtermines partir d'expriences de laboratoire (Ibid.: 17). En somme, les expriences de ressources communes et de biens publics ont montr que de nombreuses prdictions de la thorie classique de l'action collective ne tiennent pas. On observe davantage de coopration que prvu, la parole sans engagement (cheap talk) augmente la coopration, et les sujets sont prts investir dans un systme de sanction visant les resquilleurs. Les expriences ont galement tabli quil existe une htrognit dans les motivations des dcisions de prlvement de la ressource ou de contribution au bien public ainsi que dans celles portant sur lapplication de sanctions.

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6. Ltude des problmes de ressources communes sur le terrain


Ayant men de vastes mta-analyses d'tudes de cas et dexpriences, nous avions galement besoin d'entreprendre des tudes de terrain dans le contexte desquelles on pourrait s'appuyer sur le cadre ADI pour concevoir des questions en vue dobtenir des informations cohrentes au sujet des variables thoriques cls de notre approche. 6.1. Une comparaison des systmes d'irrigation grs respectivement par les agriculteurs et le gouvernement au Npal loccasion dune visite au Npal en 1988, nous dcouvrmes un grand nombre d'tudes des systmes d'irrigation construits et entretenus par les agriculteurs ainsi que certains systmes grs par le gouvernement. Shivakoti, Benjamin, et moi-mme avons t en mesure de rviser le codage de notre manuel sur les ressources communes afin d'inclure des variables d'intrt particulier pour la comprhension des systmes d'irrigation dans un nouveau manuel de codage rdig pour le projet Nepal Irrigation and Institutions (NIIS). Nous avons cod les cas existants et identifi, nouveau, de nombreuses variables manquantes qui navaient pas t discutes dans ltude originale. Des collgues ont fait plusieurs voyages au Npal pour examiner des systmes dcrits dans les tudes dcouvertes et combler les donnes manquantes de mme que passer en revue les donnes de l'tude originale. Sur place, nous avons pu ajouter de nouveaux cas l'ensemble des tudes (Benjamin et al., 1994). En entreprenant une analyse de ce vaste ensemble de donnes, Wai Fung Lam (1998) a dtermin trois mesures de performance pouvant tre appliques tous les systmes : (i) ltat physique des systmes d'irrigation, (ii) la quantit d'eau disponible pour les agriculteurs provenant d'un systme donn diffrentes saisons de l'anne, et (iii) la productivit agricole de ces systmes. En tenant compte des diffrences environnementales entre les systmes, Lam est parvenu la conclusion que les systmes d'irrigation grs par les agriculteurs eux-mmes obtenaient des rsultats nettement meilleurs selon les trois mesures de rendement. Dans ces systmes rgis par les agriculteurs, ceux-ci communiquaient entre eux lors de runions annuelles et de faon informelle sur une base rgulire, dveloppaient leurs propres accords, dterminaient

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lattribution des postes de surveillance, et sanctionnaient ceux qui ne se conformaient pas aux rgles communes. En consquence, les systmes grs par les agriculteurs taient susceptibles de produire plus de riz, de distribuer l'eau plus quitablement, et de conserver leur ressource en meilleur tat que les systmes gouvernementaux. Alors que les systmes grs par les agriculteurs varient en termes de performance, trs peu prsentent des performances aussi mauvaises que les systmes gouvernementaux, toutes choses gales par ailleurs. Au fil du temps, dautres collgues se sont rendus au Npal pour coder dautres systmes d'irrigation. Les conclusions antrieures concernant le niveau suprieur de performance des systmes grs par les agriculteurs se sont trouves confirmes par lutilisation dune base de donnes largie comprenant 229 systmes d'irrigation (Joshi et al., 2000 ; Shivakoti et Ostrom, 2002). Nos rsultats ne se limitent pas au cas du Npal. Des chercheurs ont soigneusement document les systmes agricoles efficaces conus et exploits par les agriculteurs eux-mmes dans de nombreux pays, y compris le Japon (Aoki, 2001), lInde (MeinzenDick, 2007 ; Bardhan, 2000), et le Sri Lanka (Uphoff, 1991). 6.2. tudier les forts du monde En 1992, le Dr Marilyn Hoskins, qui dirigeait le programme Forest, Trees and People de la FAO des Nations Unies, a demand ses collgues de l'Atelier de tirer parti de notre exprience dans l'tude des systmes d'irrigation pour dvelopper des mthodes afin dvaluer l'impact des diverses modalits de gouvernance des forts dans diffrents pays du monde. Deux ans de travail intense dcologistes et de spcialistes des sciences sociales travers la plante a conduit l'laboration de dix protocoles de recherche pour obtenir des informations fiables sur les utilisateurs et la gouvernance des forts ainsi que sur les conditions cologiques des forts tudies. Un rseau de coopration scientifique au long cours, International Forestry Resources and Institutions (IFRI), fut tabli avec des centres dsormais situs en Bolivie, en Colombie, au Guatemala, en Inde, au Kenya, au Mexique, au Npal, en Tanzanie, en Thalande, en Ouganda et aux tats-Unis, de nouvelles collaborations mises en place en Ethiopie et en Chine (voir Gibson, McKean et Ostrom, 2000 ; Poteete et Ostrom 2004 ; Wollenberg et coll., 2007). LIFRI est une initiative unique parmi les efforts

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dploys pour tudier les forts dans la mesure o il sagit du seul programme interdisciplinaire dtude et de suivi long terme des forts dans plusieurs pays du monde qui appartiennent des gouvernements, des organisations prives et des communauts. Les forts sont une forme particulirement importante de ressources communes tant donn leur rle dans les missions et la squestration du carbone en lien avec le changement climatique (Canadell et Raupach, 2008), la biodiversit qu'elles renferment, et leur contribution aux moyens de subsistance des populations en milieu rural dans les pays en dveloppement. Une recommandation privilgie des politiques publiques destines protger les forts et la biodiversit consiste tablir des aires protges appartenant au gouvernement (Terborgh, 1999). Dans un effort pour examiner si la proprit publique de ces zones protges taient une condition ncessaire pour amliorer la densit des forts, Hayes (2006) a utilis les donnes IFRI pour comparer le niveau de densit dune fort (sur une chelle de cinq points) dtermin par un forestier ou un cologiste charg de mesurer la taille des arbres, arbustes, et de la couverture au sol pour un chantillon alatoire de forts11. Sur les 163 forts incluses dans l'analyse, 76 forts taient gres par le gouvernement et reconnues comme forts protges et 87 taient publiques, prives, ou appartenant une communaut et utilises pour une varit de finalits. Aucune diffrence statistique na t observe entre la densit des forts dans les zones protges officiellement et celle des autres zones boises. Gibson, Williams, et Ostrom (2005) ont examin le comportement de surveillance de 178 groupes d'utilisateurs et ont observ une forte corrlation entre le niveau de surveillance des forts et l'valuation de la densit forestire, mme aprs avoir tenu compte du degr dorganisation des utilisateurs, du degr de dpendance des utilisateurs lgard de la ressource et du niveau de capital social au sein du groupe. Chhatre et Agrawal (2008) ont prsent achev lexamen des
11. Des exercices de mesure pousss sont effectus sur chaque site IFRI, mesure que l'information est obtenue au sujet des utilisateurs de la fort, de leurs activits et de leur organisation, ainsi que de leurs arrangements de gouvernance. Comparer simplement les mesures entre les forts des diffrentes zones cologiques est trompeuse, car le diamtre moyen hauteur de poitrine mesur dans une fort est fortement affect par les prcipitations, les sols, l'altitude, et d'autres facteurs qui varient considrablement selon les zones cologiques. Par consquent, nous demandons au forestier ou lcologiste qui vient juste de superviser la collecte de donnes forestires de noter la fort sur une chelle de cinq points de trs clairseme trs abondante.

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changements dans ltat de 152 forts soumises divers arrangements de gouvernance selon la taille de la fort, les activits d'amlioration rsultant daction collective autour des forts, la taille du groupe d'utilisateurs, et la dpendance des utilisateurs locaux par rapport une fort. Ils ont constat que les forts dont la probabilit de rgnration est la plus leve sont susceptibles d'tre de petite moyenne taille avec un faible niveau de dpendance des habitants locaux, une faible valeur commerciale, des niveaux levs de surveillance locale et une forte action collective pour amliorer la qualit de la fort (ibid.: 1327). Dans une seconde analyse majeure, Chhatre et Agrawal (2009) se sont concentrs sur les facteurs qui affectent les arbitrages et les synergies entre le niveau de stockage du carbone dans les forts et leur contribution aux moyens de subsistance des habitants locaux. Ils ont ainsi dtermin que les grandes forts sont plus efficaces pour amliorer la fois le stockage du carbone et les moyens de subsistance, en particulier lorsque les communauts locales sont dotes dun niveau lev dautonomie en matire dlaboration des rgles de gestion. Des tudes plus rcentes menes par Coleman (2009) et Coleman et Steed (2009) constatent galement quune variable importante affectant ltat des forts est le degr d'investissement des autorits locales dans la surveillance de lexploitation de la ressource. En outre, quand les utilisateurs locaux se voient reconnatre des droits de rcolte, ils sont davantage susceptibles de surveiller eux-mmes les usages illgaux. D'autres tudes ont galement mis en lumire la relation entre le caractre local de la surveillance et le meilleur tat des forts (Ghate et Nagendra, 2005 ; Ostrom et Nagendra, 2006 ; Banane et Gombya-Ssembajjwe, 2000 ; Webb et Shivakoti, 2008). La dsignation lgale d'une fort comme aire protge ne dtermine pas par elle-mme la densit des forts. En revanche, les tudes de terrain dtailles des procdures de surveillance et de contrle illustrent le dfi quil y a obtenir des niveaux levs de rgnration forestire sans une participation active des utilisateurs locaux des forts (voir Batistella, Robeson, et Moran, 2003 ; Agrawal 2005 ; Andersson, Gibson, et Lehoucq, 2006 ; Tucker, 2008). Notre recherche montre enfin que les forts sous diffrents rgimes de proprit gouvernementale, prive, communautaire sont parfois capables de satisfaire des objectifs sociaux largis tels

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que la protection de la biodiversit, le stockage du carbone, ou la fourniture de moyens de subsistance. Mais d'autres fois, ces rgimes de proprit se rvlent incapables datteindre de tels objectifs. Ainsi, lorsque les gouvernements adoptent des politiques de dcentralisation autoritaire en laissant les responsables locaux et les utilisateurs dans le flou quant leurs responsabilits, des forts autrefois stables peuvent tre soumises la dforestation (Banana et al., 2007). Ds lors, ce n'est pas le type gnral de gouvernance forestire qui importe pour expliquer ltat des forts, mais plutt le fait quun dispositif de gouvernance particulier s'insre bien dans le cadre cologique local, et la manire dont les rgles spcifiques sont dvelopps et adaptes au fil du temps et notamment si les utilisateurs considrent le systme comme lgitime et quitable (pour un aperu plus dtaill du programme de recherche IFRI, voir Poteete, Janssen et Ostrom, 2010 : chap. 5).

7. Dveloppements thoriques actuels


Aprs un demi-sicle de nos propres recherches empiriques approfondies et de celles de nombreux chercheurs distingus (par exemple, Baland et Platteau, 2005 ; Berkes, 2007 ; Berkes, Colding, et Folke, 2003 ; Clark 2006 ; Marshall, 2008 ; Schelling 1960, 1978, 1984), o en sommes-nous ? Qu'avons-nous appris ? Nous savons dsormais que les thories antrieures mettant en scne des individus rationnels, mais impuissants, pigs dans des dilemmes sociaux ne sont pas confirmes par un grand nombre d'tudes utilisant des mthodes varies (Faysse, 2005 ; Poteete, Janssen et Ostrom, 2010). Mais nous ne pouvons pas nous montrer par ailleurs trop optimistes et prsumer que les dilemmes pourront toujours tre rsolus par ceux qui y font face. De nombreux groupes ont pein et chou dans cette entreprise (Dietz, Ostrom, et Stern, 2003). En outre, les prescriptions lmentaires de politique publique visant mettre les ressources communes sous lautorit des gouvernements, les privatiser, ou plus rcemment dcentraliser leur gestion, peuvent galement chouer (Berkes, 2007 ; Brock et Carpenter, 2007 ; Meinzen-Dick, 2007). Nous avons donc devant nous la rude tche de dvelopper davantage nos thories pour aider comprendre et prvoir les situations dans lesquelles des personnes impliques dans un dilemme de ressources communes seront en mesure de s'auto-organiser et

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comment divers aspects du contexte plus large dans lequel elles se trouvent affectent leurs stratgies, le succs court terme de leurs efforts, et la prennit long terme de leurs succs initiaux. Nous avons donc besoin de dvelopper une meilleure comprhension thorique du comportement des humains ainsi que de l'impact des contextes varis dans lesquels ceux-ci voluent. 7.1. laboration d'une thorie plus gnrale de l'individu Comme nous en avons discut prcdemment la section 3, les analyses visant rendre compte des phnomnes observs dans le monde social sont organises selon trois niveaux de gnralit. Les cadres, tels que le cadre ADI, utiliss pour tudier les modes divers de gestion des ressources communes, sont des dispositifs mtathoriques qui fournissent un langage gnral pour dcrire les relations plusieurs niveaux et chelles. Les thories servent renforcer la connaissance en faisant des hypothses de base sur des composantes de phnomnes sociaux rencontrs frquemment et prdire des rsultats gnraux. Les modles sont des applications trs spcifiques d'une thorie, et ils sont souvent confondus avec les thories elles-mmes. Comme Alchian (1950) la fait remarquer il y a longtemps dj, ce qu'on appelle la thorie du choix rationnel n'est pas une thorie gnrale du comportement humain, mais plutt un modle utile pour prdire le comportement dans une situation particulire, celle dun march trs concurrentiel pour les biens privs. Les prdictions drives du modle du choix rationnel sont empiriquement valides dans des marchs ouverts pour les biens privs et d'autres environnements concurrentiels (Holt, 2007 ; Smith et Walker, 1993 ; Satz et Ferejohn, 1994). Cest par consquent un modle utile pour prdire des rsultats dans des contextes concurrentiels lis des rsultats excluables et divisibles. Bien quil ne soit pas encore possible de dsigner une seule thorie du comportement humain qui a t formule et teste avec succs dans une varit de contextes, les chercheurs sont actuellement en train de dvelopper et de tester des hypothses qui sont susceptibles d'tre au cur des dveloppements futurs (Smith, 2003, 2010). Celles-ci ont trait (i) la capacit des individus dots dune rationalit limite daccumuler une information plus complte et plus fiable dans des situations rptes o une rtroaction existe, (ii) l'utilisation de mthodes

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heuristiques dans la prise de dcisions quotidiennes, et (iii) aux prfrences exprimes par les individus quant aux gains pour euxmmes et aux normes et prfrences lies aux gains obtenus par les autres (voir Poteete, Janssen et Ostrom, 2010: chap. 9 ; Ostrom, 1998). L'hypothse selon laquelle les individus possdent des informations compltes sur toutes les dcisions leur disposition, les stratgies probables que d'autres adopteraient, et les probabilits de consquences spcifiques rsultant de leurs propres choix doit tre toujours rejete excepte dans le cas de la plus simple situation dinteractions rptes. Lorsque des individus rationalit limite interagissent dans le temps, il est raisonnable de supposer qu'ils acquirent des informations plus prcises sur les actions qu'ils peuvent entreprendre et les actions possibles d'autres individus (Selten ; 1990 ; Simon 1955, 1999). Certains environnements de ressources communes hautement complexes sapprochent nanmoins du chaos mathmatique (Wilson et al., 1994) dans lequel les utilisateurs des ressources ne peuvent pas obtenir des informations compltes sur toutes les combinaisons probables des vnements futurs. Dans de nombreuses situations, les individus utilisent des rgles bricoles quils ont apprises au cours temps et qui fonctionnent relativement bien dans un contexte particulier. Les pcheurs finissent ainsi par avoir recours la pche la connaissance (Wilson, 1990) dans la mesure o lusage de ces rgles ad hoc au fil du temps leur permet de reconnatre des indices divers des processus environnementaux quils ont besoin de prendre en compte dans leurs propres dcisions. Lorsque les individus interagissent de manire rpte, il est possible que ces rgles sapprochent de la meilleure rponse possible en termes stratgiques et se confondent presque avec des optima locaux (Gigerenzer et Selten, 2001). Cependant, dans des poques caractrises par des changements rapides ou des chocs soudains, ces mthodes heuristiques peuvent ne pas permettre aux individus d'atteindre des gains trs levs. Les individus apprennent aussi des normes, systmes internes de valorisations ngatives ou positives, lies des actions particulires telles que mentir ou tre courageux dans des situations donnes (Crawford et Ostrom, 2005). La force d'un engagement interne (Sen, 1977) peut ainsi tre reprsente par limportance de la pondration interne quun individu attribue des actions et des rsultats dans un contexte

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particulier. Parmi ces normes individuelles figurent celles qui sont lies la valorisation des rsultats obtenus par d'autres (Cox et Pont, 2005 ; Cox, Sadiraj et Sadiraj, 2008 ; Andreoni, 1989 ; Bolton et Ockenfels, 2000). Fehr et Schmidt (1999) ont par exemple fait lhypothse que les individus n'aimaient pas les rsultats ingaux des interactions sociales et taient par consquent dots dune norme interne d aversion l'ingalit . Axelrod (1986) postule que les individus qui adoptent des mtanormes lies au fait que d'autres suivent les normes en vigueur dans un groupe permet d'augmenter la probabilit que les normes seront effectivement suivies. Leibbrandt, Gneezy, et List (2010) montrent que les personnes qui travaillent rgulirement en quipe sont davantage susceptibles d'adopter des normes et de se faire confiance les unes les autres que les personnes travaillant seules. Frohlich et Oppenheimer (1992) postulent que de nombreuses personnes adoptent des normes d'quit et de justice. Mais tous les individus nont pas les mmes normes ou perceptions d'une situation (Umut et Putterman, 2007) et peuvent diffrer substantiellement dans leur manire de considrer lquit dun partage donn de gains (Eckel et Grossman, 1996). Se contenter de supposer que les humains adoptent des normes n'est cependant pas suffisant pour prdire leurs comportements dans un dilemme social, en particulier au sein de trs grands groupes dpourvus de modalits de communication. Mme avec des prfrences marques envers le respect de normes, les comportements observs peuvent varier selon le contexte parce que la perception de quest une chose juste a pu varier (de Oliveira, Croson et Eckel, 2009: 19). Divers aspects du contexte dans lequel les individus interagissent affectent la faon dont ceux-ci s'informent sur la situation o ils se trouvent et sur les autres personnes avec lesquelles ils interagissent. Les diffrences individuelles impliquent des variations, mais le contexte des interactions affecte galement le comportement au fil du temps (Walker et Ostrom, 2009). Les biologistes reconnaissent cet gard que l'apparence et le comportement d'un organisme sont affects par l'environnement dans lequel celui-ci se dveloppe.
Par exemple, certaines plantes produisent de grandes feuilles minces (qui augmentent la rcolte de photons) en rgime de basse lumire, et des feuilles troites et plus paisses (qui conservent l'eau) en rgime de haute lumire ; certains insectes

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dveloppent des ailes seulement sils vivent dans des conditions de surpeuplement (et sont donc susceptibles de se trouver court de nourriture l o ils se trouvent). De tels dveloppements contingents lenvironnement sont si banaux qu'ils pourraient tre considrs comme une proprit universelle des tres vivants. (David W. Pfennig et Cris LEDON-Rettig 2009: 268)

Les chercheurs en sciences sociales doivent eux aussi reconnatre que le comportement individuel est fortement affect par le contexte dans lequel se droulent les interactions plutt que d'tre simplement le rsultat de diffrences individuelles. 7.2. Le rle central de la confiance pour faire face des dilemmes sociaux Mme si Arrow (1974) a soulign il y a longtemps le rle crucial de la confiance entre participants comme mcanisme le plus efficace pour amliorer les rsultats transactionnels, la thorie de l'action collective a accord bien plus d'attention la spcification des fonctions de paiement qu la manire dont les individus construisent mutuellement la confiance au moyen de coteux efforts de coopration. Les tudes empiriques confirment toutefois l'importance du rle de la confiance pour surmonter les dilemmes sociaux (Rothstein, 2005). Comme illustr la figure 5, les hypothses thoriques mises jour d'individus capables dapprendre et susceptibles dadopter des normes peuvent tre utilises comme base pour comprendre comment les individus peuvent acqurir des niveaux accrus de confiance envers les autres, conduisant plus de coopration et des gains plus levs avec des mcanismes de rtroaction positive ou ngative qui renforcent encore leur apprentissage. Ainsi, ce n'est pas seulement que les individus adoptent des normes, mais aussi que la structure de la situation gnre suffisamment d'informations sur le comportement probable des autres pour quils deviennent leurs yeux dignes de confiance et susceptibles de supporter leur part des cots pour surmonter un dilemme social. Ds lors, dans certains contextes, il parat judicieux daller au-del de la prsomption que les individus rationnels sont impuissants surmonter des situations de dilemme social.

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Figure 5. Comment les contextes micro-situationnels et gnraux des dilemmes sociaux affectent les niveaux de confiance et de coopration

Contexte institutionnel gnral

Contexte institutionnel local

Processus dapprentissage et dadoption de normes par les participants

Niveaux de confiance dans la fiabilit des autres participants

Niveaux de coopration entre participants

Bnfices nets tirs de la coopration


Source : Poteete, Janssen et Ostrom (2010), p. 227.

7.3. Le niveau d'analyse micro-situationnel Soutenir que le contexte importe dans la construction ou la destruction de la confiance et de la rciprocit ne constitue pas une rponse thorique suffisante permettant de savoir pourquoi et comment les individus parviennent parfois rsoudre leurs dilemmes et dautres fois non. Les individus qui interagissent dans une situation de dilemme font face deux contextes : (i) un microcontexte li aux attributs spcifiques de la situation d'action dans laquelle les individus interagissent directement et (ii) le contexte plus large du systme socio-cologique dans lequel les groupes dindividus sont amens prendre des dcisions. Un avantage majeur des tudes conduites en laboratoire ou des expriences de terrain est que le chercheur conoit le micro-contexte dans lequel l'exprience est mene. Des rsultats empiriques de plus en plus nombreux (rsums dans Poteete, Janssen et Ostrom, 2010) ont permis tablir que les attributs suivants des micro-contextes affec-

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tent le niveau de coopration des participants (dans les dilemmes de biens publics comme dans ceux des ressources communes). (i) La communication est possible avec l'ensemble des participants. Lorsque le face--face est possible, les participants utilisent les expressions faciales, les actions physiques, et la faon dont les mots sont exprims pour juger de la fiabilit des autres personnes impliques ; (ii) La rputation des participants est connue. Cette connaissance de l'histoire passe des autres participants, qui peuvent ne pas tre personnellement connus avant l'interaction, augmente la probabilit de la coopration ; (iii) Les rendements marginaux par tte sont levs. Dans cette situation, chaque participant peut savoir que ses propres contributions importeront davantage que si les rendements marginaux taient faibles et que les autres sont davantage susceptibles de reconnatre ce lien ; (iv) Capacits d'entre ou de sortie. Si les participants peuvent se retirer dune situation sociale en contrepartie dun faible cot, cela leur donne la possibilit de ne pas se faire berner sans ragir et les autres participants peuvent comprendre quils peuvent se retirer (et saisir d'autres opportunits) si leur volont de coopration ne trouve pas de rciproque ; (v) De plus longs horizons de temps. Les participants peuvent s'attendre ce que davantage puisse tre gagn du fait de la coopration sur une longue priode de temps par rapport une courte priode ; (vi) Des capacits de sanction dcides dun commun accord. Alors que les modalits de sanction imposes ou appliques de manire externe peuvent rduire le degr de coopration, lorsque les participants eux-mmes conviennent dun systme de sanctions, ils n'ont bien souvent pas besoin d'utiliser des sanctions fortes ou rptes et les bnfices nets peuvent en tre sensiblement amliors. D'autres variables micro-situationnelles sont actuellement testes dans des expriences travers le monde. Lenseignement central qui peut en tre tir est que lorsque les individus sont confronts un dilemme social dans un micro-contexte, ils sont davantage susceptibles de cooprer lorsque les variables situation-

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nelles augmentent la probabilit daccrotre la confiance envers les autres que les autres vont leur rendre. 7.4. Le contexte plus large du terrain Des personnes aux prises avec des dilemmes de ressources communes sur le terrain sont galement affectes par un ensemble plus large de variables contextuelles lies aux attributs du systme social-cologique (SSE) dans lequel elles interagissent. Un groupe de chercheurs en Europe et aux tats-Unis travaille actuellement au dveloppement dun cadre danalyse reliant le cadre ADI et ses interactions et rsultats un niveau micro un ensemble large de variables observes sur le terrain12. Comme lillustre la figure 6, on peut alors envisager des individus qui interagissent dans une Situation d'Action engendrant des Interactions et des Rsultats qui sont affects et affectent en retour un Systme de Ressources, des Units de Ressources, des Systme de Gouvernance et des Utilisateurs qui affectent et sont affects en retour par des Conditions Sociales, conomiques et Politiques, et des cosystmes Associs (voir Ostrom, 2007, 2009). La figure 6 donne un aperu du niveau le plus agrg de lensemble des variables qui existent dans tous les contextes de terrain. Cet ensemble peut tre dvelopp de diverses manires quand on essaie d'analyser des questions spcifiques lies aux SSE sur le terrain, mais le temps et lespace manquent pour entreprendre ce type de dveloppement dans cet article. Les chercheurs exprimentaux ont atteint un niveau plus large de consensus quant l'impact des variables micro-situationnelles sur les incitations, les niveaux de confiance et le comportement des individus dans des situations de dilemme que le consensus qui prvaut parmi les chercheurs sur le terrain. Peu de variables SSE ont un impact
12. Des chercheurs des Stockholm Environment Institute, International Institute for Applied Systems Analysis, Delft University of Technology, the University of Zurich, Nordland Research Institute of Bod University College, Potsdam Institute for Climate Impact Research (PIK), Humboldt University, Marburg University et du projet NeWATER de lUE abrit par the University of Osnabrck ont eu plusieurs runions en Europe pour dvelopper un cadre partag (initialement dvelopp par E. Ostrom, 2007) destin tudier une varit de systmes de ressources communes. Les chercheurs du Workshop in Bloomington et du Center for the Study of Institutional Diversity at Arizona State University participeront galement cet effort. Un problme central identifi par ces chercheurs est l'absence de recoupement entre les tudes qui portent sur divers systmes de ressources naturelles et de ressources humainement conues.

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totalement indpendant sur les situations d'action auxquelles font face les participants et leurs comportements probables. Les variables SSE les plus dterminantes diffrent selon les interactions (tels que la surveillance, les conflits, le lobbying, l'auto-organisation) ou les rsultats long terme (telles que la surexploitation, la rgnration de la biodiversit, la rsilience d'un systme cologique par rapport aux perturbations induites par l'homme et la nature) que lon souhaite prdire.
Figure 6. Comment les situations daction sont encastres dans les systmes sociaux-cologiques
Conditions sociales, conomiques et politiques (S)

Systmes de ressources (SR)

Systmes de gouvernance (SG)

Situations daction Interactions (I) Rsultats (R)

Units de ressources (UR)

Utilisateurs (U)

Lien causal direct cosystmes associs (ECO)


Source : adapt de Ostrom (2007), p. 151.

Effet de rtroaction

Un ensemble de dix variables a t identifi par de nombreuses tudes de terrain comme ayant un impact sur la probabilit des usagers de s'auto-organiser en vue de surmonter un dilemme de ressources communes (Ostrom, 2009 ; Basurto et Ostrom, 2009). Il s'agit notamment de : la taille, la productivit et la prvisibilit du systme de ressources, le degr de mobilit des units de ressources, l'existence de rgles de choix collectif que les utilisateurs peuvent adopter de faon discrtionnaire afin de modifier leurs propres rgles de fonctionnement, et de quatre attributs des utilisateurs (le nombre, l'existence de leadership, de capacit entrepreneuriale, la connaissance des SSE, et l'importance du SSE pour les utilisateurs). Lier les variables contextuelles plus larges et les variables microcontextuelles est l'une des tches majeures que les scientifiques qui

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travaillent de manire transversale ont devant eux pour comprendre comment les facteurs sociaux et cologiques influent sur le comportement humain13.

8. La complexit et la rforme
Les sciences conomiques et sociales ont sensiblement progress au cours des cinq dernires dcennies depuis le temps o les chercheurs faisaient lhypothse de deux formes optimales d'organisation, de deux types de marchandises et dun modle dindividu. De nombreuses tudes empiriques clairent la diversit des contextes particuliers dans lesquels les individus doivent rsoudre leurs problmes de ressources communes, le succs de certaines de ces solutions, durables sur de longues priodes de temps, et les arrangements institutionnels qui amliorent ou nuisent la capacit des individus de rsoudre une plus petite chelle leurs problmes efficacement et durablement (voir, par exemple, Agrawal et Gibson, 2001 ; Gibson et al., 2005 ; Schlager et Blomquist, 2008). Bien qu'il n'y ait pas encore une seule thorie bien dveloppe qui explique tous les rsultats obtenus dans divers micro-contextes comme lexprience de laboratoire ou les contextes plus larges des pcheries, des systmes d'irrigation, des forts, des lacs, et d'autres ressources communes, de larges points daccord existent. Au demeurant, nous n'avons pas non plus une seule thorie normative de la justice qui peut tre applique de manire parfaitement claire tous les contextes (Sen 2009). Instaurer la confiance entre individus et dvelopper des rgles institutionnelles bien adaptes aux systmes cologiques utiliss sont d'une importance capitale pour rsoudre les dilemmes sociaux. Le rsultat surprenant selon lequel les utilisateurs des ressources en relativement bon tat, ou mme en voie damlioration, investissent dans divers moyens de surveillance mutuels est li la ncessit essentielle du renforcement de la confiance. Malheureusement, les analystes politiques, les reprsentants de la force publique et les chercheurs qui appliquent toujours les mmes modles mathmatiques simples l'analyse des paramtres de
13. Voir James I. Stewart (2009) pour une tude importante liant taille du groupe, acceptation des normes de coopration et des droits de proprit dans 25 camps miniers du sud-ouest amricain.

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terrain n'ont pas encore assimil les leons centrales rappeles ici. Trop souvent, une seule recommandation politique, telle que linstauration de quotas individuels transfrables (QIT) est formule et applique pour toutes les ressources d'un type particulier, comme les pcheries. Bien que plusieurs systmes de QIT fonctionnent avec succs, le temps et les efforts ncessaires pour traduire le concept thorique gnral d'un systme de QIT en un systme oprationnel dans un endroit particulier implique plusieurs annes de travail acharn par les pcheurs concerns ainsi que les reprsentants du gouvernement (voir Clark, 2006 ; Yandle, 2007 ; Yandle et Dewees, 2003 ; Eggertsson, 1990). D'autres chercheurs proposent de dvelopper les zones protges appartenant au gouvernement comme la seule faon de s'assurer que la biodiversit soit protge dans le monde (Terborgh, 1999). Des tudes minutieuses des aires protges ont pourtant montr que l'expulsion frquente des peuples autochtones qui vivaient dans une rgion pendant des sicles avant la cration dun parc naturel sur leur territoire n'a pas produit les rsultats positifs escompts. Au moyen de la tldtection, Liu et al. (2001) ont calcul que le taux de perte et de fragmentation de l'habitat de haute qualit aprs que la Rserve naturelle de Wolong a t tablie dans le sud-ouest de la Chine a t beaucoup plus lev qu'avant sa cration. Daniel Brockington et James Igoe (2006) ont examin 250 rapports sur les aires protges et les expulsions auxquelles elles ont donn lieu et en ont conclu que ces dplacements de population infligent des dommages matriels et des prjudices psychologiques considrables. Mais ces dommages ne sont pas seulement matriels, ils ont galement trait au remodelage du paysage et de la mmoire qu'ils imposent (ibid.: 246). David Bray et ses collgues (2004) ont conduit une tude dtaille de lefficacit d'un autre type de rforme. En utilisant des images Landsat, ils ont trouv un trs faible incidence de dforestation nette, de lordre de 0,01 % pour la priode 1984-2000, le taux le plus bas enregistr de dforestation au sud du Mexique (ibid.: 333) rsultant dune rforme ayant cr des institutions de proprit commune. Un dveloppement positif de la recherche rcente est que davantage de chercheurs sengagent dans des valuations soigneuses des diverses politiques adoptes pour la gouvernance des ressources communes (Copeland et Taylor, 2009). la lumire

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d'une tude comparative des modes de gestion prive, communautaire, et gouvernementale, Grafton (2000) a montr que chacun pouvait savrer efficace quand il tait bien appari aux contextes locaux et quil impliquait la participation active des utilisateurs. Chacun est capable de prvenir la dgradation des ressources et dassurer un flux continu de bnfices pour les utilisateurs des ressources. Une comparaison du faisceau des droits des trois rgimes suggre qu'un facteur commun permet dassurer une gouvernance russie des ressources communes : la participation active des utilisateurs des ressources dans la gestion du flux des bnfices provenant des ressources (Grafton, 2000: 515). Brooks et al., (2006) ont pass en revue les donnes gnres par 124 projets de conservation et constat que permettre aux utilisateurs locaux de rcolter et de vendre certains produits et dimpliquer les communauts dans la conception et l'administration d'un projet sont des facteurs importants de succs dans la gestion. S'loigner de la prsomption que le gouvernement doit rsoudre tous les problmes de ressource commune tout en reconnaissant le rle important des gouvernements est un grand pas en avant. Esprons qu l'avenir les responsables nationaux apprendront travailler avec les responsables locaux et rgionaux, les organisations non gouvernementales et les groupes locaux de citoyens. La leon la plus importante pour l'analyse des politiques publiques quil importe de tirer du parcours intellectuel que jai dcrit ici est que les humains possdent des structures de motivations plus complexes et une plus grande capacit rsoudre les dilemmes sociaux que postules dans la thorie du choix rationnel. Concevoir des institutions pour contraindre (ou pousser) des individus parfaitement gostes obtenir de meilleurs rsultats de leurs interactions a t lobjectif majeur assign aux gouvernements par les analystes au cours du dernier demi-sicle. De substantielles recherches empiriques me conduisent affirmer que lobjectif central des politiques publiques devrait plutt tre de faciliter le dveloppement d'institutions qui font ressortir ce quil y a de meilleur chez les humains. Nous devons nous demander comment des institutions polycentriques varies peuvent favoriser ou dcourager l'innovation, l'apprentissage, l'adaptation, la fiabilit, le niveau de coopration des participants, et laccomplissement de

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rsultats plus efficaces, quitables et durables des chelles multiples (Toonen, 2010). Pour expliquer le monde des interactions et de leurs rsultats des chelles multiples, nous devons galement tre prts faire face la complexit au lieu de lcarter. Certains modles mathmatiques savrent trs utiles pour expliquer les rsultats obtenus dans des contextes particuliers. Nous devrions continuer utiliser des modles simples quand ils saisissent assez de la structure lmentaire sous-jacente et des incitations pour prvoir utilement certains rsultats. Mais quand le monde que nous essayons d'expliquer et d'amliorer n'est pas bien dcrit par un modle simple, nous devons continuer parfaire nos cadres et thories afin dtre capables de comprendre la complexit et non pas simplement de la rejeter.

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JUSTICE ENVIRONNEMENTALE ET PERFORMANCE DES ENTREPRISES


NOUVELLES PERSPECTIVES ET NOUVEAUX OUTILS

Michael Ash et James K. Boyce


University of Massachusetts, Amherst

Traduction : loi Laurent

Le but de cet article est de familiariser les publics acadmiques et gouvernementaux franais et europens aux nouveaux instruments quantitatifs empiriques dvelopps et utiliss aux tats-Unis pour valuer la performance environnementale des entreprises et clairer les enjeux de justice environnementale qui y sont attachs. L'article commence par rappeler les principaux enseignements de la littrature sur la justice environnementale aux tats-Unis, ses avances et certaines de ses limites. Il prsente ensuite des mthodes empiriques et des donnes trs rcentes sur la performance environnementale des secteurs industriels et des grandes entreprises amricaines. Il insiste enfin sur le fait qu'un enjeu crucial pour de futures avances dans ces domaines de recherche est la disponibilit de donnes codes gographiquement (ou gocodes) et l'application de mthodes intgratives visant faciliter l'interprtation de ces donnes.
Mots-cls : justice environnementale, performance environnementale des entreprises, outils quantitatifs, tats-Unis, Union europenne.

Revue de lOFCE / Dbats et politiques 120 (2011)

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Michael Ash et James K. Boyce

e but de cet article est de familiariser les publics acadmiques et gouvernementaux franais et europens aux nouveaux instruments quantitatifs empiriques dvelopps et utiliss aux tats-Unis pour valuer la justice environnementale et la performance environnementale des entreprises. Cet article vise en particulier dcrire le propos de ces tudes, leur mthodologie (y compris les donnes et la modlisation quelles utilisent) et de livrer leurs rsultats les plus rcents. Certains des rsultats prsents ici ont t prcdemment publis dans des supports grand public et lectroniques tels que Justice in the Air (Ash et al., 2009) et The 2006 Toxic 100 Air Polluters (Ash et Boyce, 2010) mais cet article rend pour la premire fois publics les rsultats de la version 2007 de ltude Toxic 100 Air Polluters. On verra notamment quun enjeu crucial pour de futures avances dans ces domaines de recherche est la disponibilit de donnes codes gographiquement (ou gocodes) et l'application de mthodes intgratives visant faciliter l'interprtation de ces donnes. Deux thmes majeurs sont runis dans la recherche sur la justice environnementale des entreprises. Le premier est l'injustice environnementale, ou la rpartition ingale des amnits environnementales et des nuisances entre les diffrents groupes raciaux et ethniques et entre les diffrentes catgories de revenu. Le second est la performance environnementale des entreprises, c'est-dire lexamen de l'impact des entreprises sur l'environnement dans le but de dvelopper l'investissement et la gestion socialement responsable des entreprises. L'analyse de la justice environnementale aux tats-Unis s'inspire d'un cadre la fois thorique et empirique bien tabli qui conduit, dune part constater lexclusion sociale systmatique et persistante dans le temps des Afro-amricains, dautre part fournir de nouveaux schmas danalyse qui mettent laccent sur la croissance dmographique des nouveaux groupes minoritaires et sur les changements qui interviennent dans lorganisation spatiale des activits rsidentielle et commerciale. Le principe d'organisation commun aux deux cadres danalyse est une approche

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d'conomie politique de l'environnement, qui fait porter lattention sur les relations de pouvoir luvre dans le partage, ou non, des biens communs environnementaux. Les frontires de la recherche dans le domaine de la justice environnementale touchent ltude des liens entre sant et ducation dune part et accs aux amnits environnementales ou exposition aux nuisances de lautre (Pastor et al., 2003 et Currie et Schmieder, 2009). Les mthodes et les donnes dont il est question dans le prsent article sont potentiellement applicables ces sujets.

1. Le concept de justice environnementale


Le concept de justice environnementale a merg de la critique de l'exclusion sociale et spatiale de long terme, autrement dit de la sgrgation dont les Afro-amricains ont t les victimes aux tatsUnis. Les consquences environnementales de cette sgrgation omniprsente et persistante ont pour la premire fois fait lobjet dun reprage par plusieurs tudes au dbut des annes 1980, soit trente-cinq ans environ aprs le dveloppement du mouvement moderne des droits civiques et quelque quinze annes aprs l'mergence du mouvement cologiste contemporain. Celui-ci a mis en lumire l'importance des maux environnementaux crs par le processus de production et de consommation. Ces maux sont souvent, de par leur nature mme, externaliss. Quand une socit a dcid dexternaliser ces maux environnementaux, la dynamique dconomie politique va les localiser l o rsident les groupes les plus vulnrables et les exclus. Boyce (2002) prsente un schma de cette conomie politique des dcisions environnementales, en analysant la manire dont les gagnants environnementaux sont en mesure d'exercer un pouvoir et d'imposer des dcisions sur les perdants environnementaux . La justice environnementale peut ds lors tre dfinie en termes d'galit d'accs un environnement propre et sain ; la distribution quitable d'une gamme de biens environnementaux, tels que l'accs aux espaces verts, l'air pur, mais aussi les transports publics, fait l'objet de ce champ d'tude. L'injustice environnementale peut tre linverse dfinie comme l'ingal accs cet environnement

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propre et sain des diffrents groupes sociaux, dfinis sur la base de la race, de l'ethnie ou de la catgorie de revenu. Lanalyse formelle de la justice environnementale a commenc avec la ralisation et la publication dtudes destines guider les politiques publiques amricaines en matire de localisation des tablissements de stockage et de traitement des dchets toxiques (ESTDT) dans le sud des tats-Unis (United Church of Christ 1987 et US General Accounting Office, 1983). Ces tudes ont rvl que ces ESTDT taient situs dans des communauts constitues de manire disproportionne par des pauvres et, en particulier, des Afro-amricaines. Des recherches ultrieures menes par Bullard (1990) et Mohai et Bryant (1992) ont valu de faon systmatique et des chelles plus larges cette rpartition inquitable des nuisances environnementales aux tats-Unis. Parce que la recherche en matire de justice environnementale sest dabord concentre sur le problme de la localisation des ESTDT, les premires analyses ont port en majorit sur l'valuation de la concidence risque-tablissement, en dautres termes le fait de dterminer si les installations polluantes sont situes au sein ou proximit des quartiers ou communes habits de manire disproportionne par les populations cibles de la justice environnementale. Plus tard, la recherche sest oriente vers la mise en lumire de limportance de la modlisation de panache (Chakraborty et Armstrong, 1997 ; Mohai et Saha 2007 ; Bouwes et al., 2003 ; Ash et Fetter 2004), qui examine la rpartition de l'impact de la pollution plutt que la seule rpartition des sources de pollution. Le courant acadmique de la justice environnementale sest en outre rvl controvers, certaines tudes parvenant tablir des preuves d'exclusion fonde sur la classe sociale, mais pas sur la race (Anderton et al. 1994) tandis que d'autres (Morello-Frosch et al., 2002 ; Pastor et al., 2006 ; Mohai et Bryant 1992 et Ash et Fetter 2004) ont mis en vidence les deux formes d'exclusion. Des dsaccords ont galement merg tant sur la ralit de l'exposition diffrentielle que sur les processus l'uvre. Szasz et Meuser (1997) et Bowen (2000) ont propos tous deux une revue approfondie de la littrature et leurs interprtations divergentes de celle-ci fait office d'indication supplmentaire de la complexit et du caractre contentieux du sujet.

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Toujours est-il que l'injustice environnementale peut tre adopte comme stratgie par des entreprises dsireuses de rduire le cot d'limination des maux lis la production industrielle. Ces cots peuvent tre de nature montaire et politique. Une autre interprtation de lmergence des injustices environnementales concentre lanalyse sur l'chec de l'tat protger tous les habitants de manire gale (Hird et Reese, 1998). L'injustice environnementale peut galement rsulter du fonctionnement normal du march, les plus pauvres des citoyens tant conomiquement attirs par des lieux o le prix des terrains et des logements a t dprim par la contamination toxique de l'environnement. Un volet important de la recherche en matire de justice environnementale a ainsi tent de rsoudre la question du Qui vint en premier? . Beaucoup d'attention a t accorde par les chercheurs la chronologie de linstallation des habitants (Pastor et al., 2001 et Wolverton, 2009), l'intensit des risques (Sicotte et Swanson, 2007), et la question de la proximit spatiale (Ash et Fetter, 2004 ; Mohai et Saha, 2007 ; Saha et Mohai, 2005). L'analyse longitudinale se rvle de premire importance ici et peut, en principe, tre mise en uvre laide des mthodes dcrites dans le prsent article. Cependant, on ne peut luder la complexit des comparaisons inter-temporelles lorsque lon considre l'volution des rglements touchant aux classements publics des tablissements, des industries et des produits chimiques. Les rsultats prsents dans la suite de notre article sont exclusivement transversaux, mais avec l'accumulation de plus de vingt annes de donnes dans le Toxics Release Inventory (TRI), les mthodes longitudinales deviendront de plus en plus pertinentes (nous discutons plus bas de certaines des difficults rencontres pour tablir une base commune de rfrencement pour les tablissements, les industries et les produits chimiques en vue de ces comparaisons intertemporelles). L'importance croissante des nouvelles minorits ethniques, en particulier les Hispaniques, qui sont passs de moins de 5 % de la population amricaine en 1970 un peu plus de 15 % en 2010, a ouvert de nouvelles perspectives en matire d'exprience et d'analyse de l'injustice environnementale. Dans certaines rgions mtropolitaines, la sgrgation rsidentielle des Hispaniques suit des schmas diffrents de celle des Afro-amricains. Dans la rgion mtropolitaine de Chicago, par exemple, o la population afro-

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amricaine est isole dans un seul bandeau massif sur les cts sud et ouest de la ville (la Ceinture noire ) et pratiquement absente de nombreuses banlieues et de leur marge, les Hispaniques sont plus disperss, mais sont localement sgrgs dans de nombreuses parties de la ville, les banlieues et les collectivits exurbaines (Koval et al., 2006). Bien que l'emploi sectoriel et l'exposition rsidentielle ne soient pas identiques entre les deux communauts ethniques, ils possdent les mmes profils gographiques. Les Hispaniques sont surreprsents dans le secteur manufacturier (ainsi que dans l'agriculture et le secteur de la construction, qui ne relvent pas du Toxics Release Inventory), et les migrations hispaniques ont gnralement suivi la transformation gographique de l'industrie manufacturire amricaine (Parrado et Kandel, 2010 et Garcia, 2011). Les Hispaniques ayant dsormais supplant les Afro-amricains comme plus grande minorit ethnique aux tats-Unis, de nombreux quartiers de la ville en particulier Los Angeles et ailleurs en Californie d'anciennement Afro-amricains, sont devenus hispaniques. Pastor et al. (2001) identifient ces lieux de barattage ethnique comme particulirement exposs linjustice environnementale. Ash et Fetter ont montr que les Noirs amricains ont tendance vivre la fois dans des villes plus pollues et dans des quartiers plus pollus au sein des villes. Les Hispaniques vivent en moyenne dans des villes moins pollues, principalement dans les rgions moins industrielles de louest et du sud-ouest, mais ils ont systmatiquement tendance vivre dans des zones plus pollues au sein des villes, ce qui est cohrent avec le constat de la sgrgation locale.

2. Droit de savoir et performances environnementales des entreprises


peu prs au mme moment qumergeait la proccupation de justice environnementale, la Environmental Protection Agency (EPA) mettait en place le Toxics Release Inventory (TRI), premire traduction du Pollutant Release and Transfer Registry (PRTP). La loi crant le PRTP, unique au monde lpoque, a 25 ans cette anne : elle fut adopte par le Congrs amricain en 1986 dans le sillage du dsastreux dversement de produits chimiques dans lusine

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amricaine de Union Carbide (plus tard acquise par Dow Chemical), en 1984, Bhopal, en Inde, par l'Emergency Planning and Community Right-to-Know Act (EPCRA 1986). Les rapports relatifs cette loi commencrent tre publis en 1987 et les donnes correspondantes sont considres comme de qualit suffisante compter de 1988. Une importante ligne directrice de l'analyse et de lengagement citoyen prenant appui sur le TRI a trait aux performances environnementales des entreprises, avec ou sans attention porte aux ingalits et injustices environnementales. Une conception large de la responsabilit sociale des entreprises englobe la fois l'investissement socialement responsable et la gestion socialement responsable. Dans le premier cas, les investisseurs socialement responsables refuseront leur capital aux entreprises dont les performances apparaissent mauvaises aprs usage dun filtre permettant de trier les socits en fonction de leur participation des activits indsirables, par exemple, des pratiques douteuses de marketing, diffrentes formes de pollution, une implication dans des contrats militaires, des violations du droit des travailleurs. Un tel exercice de filtrage peut augmenter le cot de financement des entreprises soumises examen et dcourager ainsi certaines de ces mauvaises pratiques. Dans la deuxime acception, les gestionnaires ou les investisseurs les plus actifs dfinissent, ciblent, et assurent le suivi dune batterie dindicateurs qui vont au-del du seul bnfice financier court terme. L'objectif peut tre d'amliorer l'image des entreprises pour attirer les consommateurs, les investisseurs, ou de nouveaux salaris, mais aussi damliorer les performances pour viter de futures pnalits juridiques ou financires. Les donnes sur la performance des entreprises sont dans les deux cas essentielles. La proccupation lgard du greenwashing ( coblanchiment ), par lequel les entreprises tentent de projeter une image plus respectueuse de l'environnement que leurs pratiques vritables (Aldhous et McKenna, 2010), a encore accru cette demande de donnes prcises sur la performance environnementale des entreprises. Les tats-Unis dpendent en outre fortement de la lgislation labore autour du droit de savoir, plutt que, par exemple, la rglementation directe, dans la protection des citoyens contre la pollution toxique industrielle. Lapproche par le droit de savoir

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signifie que les entreprises ont obligation de faire rapport publiquement de leur pollution. Mais une fois ce rapport rdig et publi, les citoyens, salaris, consommateurs, actionnaires et dirigeants sont laisss eux-mmes quant la rponse apporter au rapport. Le droit de savoir noffre en dautres termes aucune garantie au droit l'air pur et leau saine et il faut des institutions intermdiaires pour convertir le premier droit dans le second. Pour que lapproche par le droit de savoir ait la moindre chance damliorer la performance environnementale des entreprises, les diffrentes parties doivent avoir accs l'information, la capacit de linterprter et la capacit et la motivation dy ragir. Certaines initiatives d'information sont prives et tenues secrtes, telles que les indicateurs environnementaux de Trucost, qui intgrent plusieurs centaines de critres de performance environnementale des entreprises, ou les filtres dvelopps par Innovest pour l'investissement social responsable. D'autres dmarches, comme celle entreprise par Goodguide.com, sont publiques et sefforcent d'intgrer les donnes provenant de nombreux indices librement accessibles. Le fait est que les tats-Unis ont t tmoins dune rduction importante des missions TRI rsultant la fois de la fermeture d'installations polluantes ( mesure que le pays a continu subir un processus de dsindustrialisation entam ds avant 1970) et des amliorations (du verdissement ) dans les procds industriels en rponse aux pressions des dfenseurs de l'environnement. La mise en uvre des rapports publics TRI a eu un lger effet sur les rendements des titres boursiers des socits cotes, et cette pression peut avoir contribu au reflux de la pollution industrielle (Hamilton 1995). Au niveau de la direction des entreprises et avec l'aide des tats, quelques signes de verdissement sont galement apparus. Par exemple, l'tat du Massachusetts a mis en uvre le Toxics Use Reduction Act, qui prvoit une assistance technique pour les entreprises installes dans l'tat en vue de rduire l'impact environnemental de leurs processus de production. Au plan national, le programme 33/50 a dtermin et dans une certaine mesure atteint des objectifs de rduction volontaire dmissions d'un ensemble de produits chimiques hautement toxiques1, bien que
1. Pour plus de dtails, voir le site de lEPA http://www.epa.gov/oppt/ar95/opptch01.htm

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certains analystes aient suggr que tout ou partie de ces rductions auraient eu lieu de toute faon (Vidovic et Khanna, 2007 et Khanna, 2001) et que les objectifs ont t insuffisamment ambitieux, s'cartant peu dans les faits de la trajectoire business-asusual (von Hagen, 2000). De mme, l'analyse du verdissement des entreprises se rvle en ltat insuffisante pour dterminer par exemple si les entreprises ont rellement amlior leur performance environnementale ou simplement opt pour d'autres pratiques industrielles reposant sur lusage de produits chimiques non dclars ou non rglements. la lumire de ces lacunes, des tudes rcentes ont tent de fusionner l'analyse en termes de justice environnementale, dont lobjet est principalement les rcepteurs des pollutions, avec celle des performances environnementales des entreprises, qui est pour sa part surtout fonde sur lanalyse des sources de pollution. Ash et al. (2009), Cendres et Boyce (2010), et Grant et al. (2010) ont ainsi initi un nouveau courant de recherche : la performance de justice environnementale des entreprises. Le caractre spatial de l'activit industrielle est au cur du problme de l'exposition diffrentielle des citoyens aux toxiques industriels. L'interface avec l'appareil rglementaire public a aussi son importance, mais la localisation industrielle par rapport aux zones de peuplement est absolument centrale dans ce type danalyse. Un des lments cl pour le dveloppement de la recherche en matire de justice environnementale a t la grande disponibilit de donnes spatiales prcises sur les tablissements industriels et la rpartition de la population. La recherche s'appuie galement sur la disponibilit des donnes chimiques et toxicologiques. cet gard, le retard amricain est patent : la recherche sappuie sur des indicateurs dpasss pour de nombreux produits chimiques et une absence de donnes quant la grande majorit des produits chimiques utiliss dans les procds industriels. Le manque de donnes est galement criant sur les interactions possibles entre produits chimiques et impacts synergtiques sur la sant. Du ct des donnes chimiques, le TRI comprend des indicateurs la fois sur les rejets directs dans l'environnement par les tablissements industriels et leurs efforts de traitement des dchets et sur les transferts de dchets des installations hors site pour traitement ou stockage (les rejets dans l'environnement associs au

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traitement des dchets et de leurs transferts doivent en revanche tre estims). Mais le TRI ne permet pas de rendre compte dune balance matrielle complte, qui permettrait dtablir la comptabilit des produits chimiques toxiques contenus dans les produits, les dchets et les rejets. Du ct des donnes relatives la population, le recensement dcennal de la population et du logement amricains, qui est une obligation dcoulant de la Constitution des tats-Unis, contient des donnes sur les caractristiques dmographiques, sociales et conomiques pour des zones gographiquement trs dtailles. Certaines donnes, y compris celles relatives la race et l'ethnicit, sont disponibles au niveau des lots de recensement, qui, en moyenne, sont dun kilomtre carr et comporte 53 personnes (la superficie moyenne est sensiblement plus petite et le nombre de personnes sensiblement plus lev dans les villes). On peut obtenir davantage de donnes, y compris sur le niveau et la rpartition des revenus et de l'ducation des habitants, en sappuyant sur les regroupements des lots de recensement, qui sont des agrgations dlots de recensement contenant environ 1 500 personnes, et sur les secteurs de recensement, qui sont des agrgations de plusieurs regroupements dlots de recensement. Les donnes gographiquement les plus dtailles du recensement gographiquement ne forment pas des zones administratives, mais sont, en principe, conues pour correspondre aux dlimiteurs sociaux, conomiques, dmographiques ou gographiques. Ainsi, dans les villes, le regroupement dlots correspond grosso modo la notion de quartier. Ces donnes sont accessibles au public, accompagnes didentifiants gographiques (latitude et longitude d'un point mais aussi information spatiale complte pour une utilisation au moyen des systmes d'information gographique). Ces donnes, leur disponibilit et leur gocodage, constituent dsormais un lment cl de la recherche sur la distribution socioconomique et gographique des amnits environnementales.

3. De nouveaux outils : les indicateurs de dtection des risques environnementaux


Comme on la vu, l'intgration des outils de recherche a t un lment central de l'analyse de la justice environnementale aux

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tats-Unis. Ces outils dpendent avant tout des donnes sur les rejets industriels et sur la population, et sur l'aptitude des chercheurs faire correspondre spatialement ces deux types de donnes. Le projet dvelopp par lEPA dindicateurs de dtection des risques environnementaux (Risk-Screening Environmental Indicators) est un outil majeur pour l'intgration des donnes relatives aux rejets toxiques des entreprises dans le but damliorer la comprhension de toutes les parties concernes (Office of Polluation Prevention and Toxics 2004). Ce projet contient trois contributions importantes susceptibles daccrotre la valeur des donnes du TRI. Tout d'abord, il utilise un systme de pondration de toxicit revu par les pairs qui attribue chaque produit chimique dangereux une pondration (en livres), ce systme permettant aux citoyens de comprendre l'importance pour la sant humaine de produits chimiques la dnomination obscure. En effet, selon les bases de donnes utilises par lEPA dans la construction des indicateurs du modle, les quelque 600 produits chimiques et groupes chimiques numrs dans le TRI ont une toxicit variable pouvant aller jusqu' neuf ordres de grandeur. La pondration de toxicit calcule pour chaque produit chimique est un nombre sans unit, mais proportionnel au niveau de risque toxicologique tabli, tel que le risque de cancer dans le cas des substances cancrignes et celui de dpassement du seuil de dangerosit pour les produits non-cancrignes. Deuximement, ces indicateurs de dtection des risques environnementaux donnent une ide de la manire dont chaque produit chimique se propage partir du point de rejet dans la zone environnante ( le sort et le transport ). En ce qui concerne la pollution atmosphrique, la modlisation de panache (plume modeling) a t utilise pour examiner le sort et le transport des rejets industriels toxiques dans les zones alentours (ces modles fournissent des estimations des concentration de produits chimiques toxiques). Dans le cas des indicateurs de dtection des risques environnementaux, ces estimations sont faites des intervalles de 810 m sur 810 m sur un rayon de 49 km autour de ltablissement. Le modle de panache AERMOD utilis pour ces indicateurs a t calibr avec des donnes de terrain et permet de rendre compte de diffrences d'exposition ce niveau de dtail, mais il est important

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de garder l'esprit que les micro-donnes gographiques de ces indicateurs sont estimes. Enfin, ces indicateurs de dtection rendent compte de la population touche, en utilisant les donnes du recensement pour valuer le nombre de personnes vivant dans les zones autour de l'tablissement do mane la pollution. Parmi les caractristiques sduisantes de ces indicateurs figurent leur construction par des mthodes bien documentes qui ont subi un examen approfondi conduit par le Science Advisory Board, des panels d'experts extrieurs provenant des secteurs priv et acadmique en charge de contrler la qualit et la pertinence des informations scientifiques et techniques utilises comme fondement pour la rglementation de lEPA 2. Ces indicateurs sont ds lors parmi les plus rigoureusement contrls en usage actuellement et peuvent se prvaloir de la lgitimit du processus rglementaire fdral. Ces donnes intgres permettent l'valuation du risque individuel et du risque encouru par la population en matire de pollutions provenant des produits chimiques des tablissements et des entreprises. Le risque individuel un endroit donn peut tre calcul en examinant la concentration estime de la substance chimique toxique l'emplacement dit et en pondrant cette concentration par la toxicit du produit. La toxicit pondre par la concentration tant cumulative, le risque individuel rsultant dune exposition des pollutions multiples est calcul en additionnant les risques individuels de chaque rejet. La population risque est calcule pour chaque zone de 810 m par 810 m en multipliant la toxicit pondre par la population de chaque zone. La population risque est ensuite ajuste selon les critres de l'EPA qui recense des facteurs d'exposition par inhalation permettant de rendre compte de l'absorption diffrentielle des polluants selon lge et le sexe. On peut alors additionner ces facteurs pour obtenir sur la dure du rejet une estimation des risques chroniques potentiels pour la sant humaine. Les risques sur la population sont additifs, de sorte que le risque pour la population d'un tablissement peut tre calcul en ajoutant le risque pour la population de l'ensemble de ses rejets. De mme, le risque
2. Voir http://yosemite.epa.gov/sab/sabpeople.nsf/WebCommittees/BOARD

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pour la population d'une entreprise peut tre calcul en ajoutant le risque pour la population de l'ensemble de ses tablissements. Ces donnes intgres permettent galement d'valuer l'exposition disproportionne des minorits ethniques et des personnes faible revenu aux rejets industriels toxiques. On trouvera le dtail de l'analyse dans Ash et Boyce (2010). L'approche consiste examiner la part du risque total pour la sant d'une entreprise ou dun produit chimique encouru par un groupe relevant de lanalyse en termes de justice environnementale (cf. supra) et comparer cette part la reprsentation de ce groupe dans la population totale. Nous utilisons la diffrence en points de pourcentage entre la part du fardeau de pollution et la part dans la population comme indice de disparit. Pour notre analyse de la situation aux tatsUnis, nous avons compar alternativement le fardeau de pollution rsultant de produits chimiques ou dentreprises donnes la reprsentation nationale dune minorit ethnique ou dun groupe social faible revenu et sa reprsentation dans l'tat o la pollution a lieu. D'autres comparaisons sont possibles, notamment entre diffrents produits chimiques et diffrentes entreprises. Le tableau 1 prsente pour lanne 2007 la valeur des indicateurs de dtection des risques environnementaux (IDRE) pour les dix principaux produits chimiques, classs en fonction de leur risque en matire de maladie chronique rsultant de rejets atmosphriques industriels. Ces dix produits chimiques comptent pour 90 % du risque total et les deux premiers, le chrome (46,3 %) et le diaminotolune (15,6 %) reprsentent eux seuls 60 % du risque total. Le tableau comprend galement le poids de toxicit par inhalation pour les dix produits chimiques et les livres libres ou transfres vers l'incinration. Mme parmi les dix premiers produits chimiques, le poids de toxicit par inhalation diverge considrablement, passant de 110 000 pour le 1,3-Budadiene 150 000 000 pour le Propylneimine. La faible correspondance entre les quantits rejetes (rapports en livres) et les scores IDRE montre bien que cest lensemble du modle qui permet une juste interprtation du risque pour la sant humaine. Un risque lev selon lIDRE peut reflter des rejets importants, une toxicit leve ou une forte exposition de la population. La colonne tablissements indique le nombre d'tablissements ayant dclar des rejets dans l'air pour chaque produit chimique.

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Tableau 1. Score IDRE des dix produits toxiques les plus risqus rejets dans l'air en 2007
Transferts vers lincinration (livres) 0 5 861 079 0 1 193 106 011 66 571 0 1 186 246 2 005 767 676 018 Part du risque support par les non- Blancs et hispaniques 38 ,8 36 ,6 26 ,1 33 ,1 31 ,6 37 ,6 36 ,2 57,0 50 ,5 37 ,4 Part du risque support par les afroamricains 17 ,5 5 ,9 11 ,4 14 ,8 8 ,8 21 ,1 16 ,3 15 ,9 22 ,3 21 ,3

Produit chimique

Toxicit chimique l'inhalation 43000000 3900000 17000000 930000 2100000 1300000 150000000 110000 28000 46000

Nombre dtablissements 1 935 12 435 1 925 19 1 414 3 190 770 582

Score IDRE

Part du risque total

Rejets dans l'air (livres) 615 268 4 368 96 441 883 495 118 405 441 362 1 482 1 782 512 5 512 448 9 247 247

Part du risque support par les pauvres 13 ,8 9 ,2 10,0 12 ,7 6 ,6 15 ,5 9 ,9 16 ,1 16 ,1 13 ,9

Chrome et ses composs Diaminotolune (mlange d'isomres) Cobalt et ses composs Nickel et ses composs Nitroglycrine Composs aromatiques polycycliques Propylneimine 1,3-butadine Benzne Formaldhyde
Source : Calculs des auteurs.

221 276 235 74 652 893 56 035 081 24 078 061 17 349 602 9 951 203 8 864 527 6 849 741 6 009 967 5 593 402

46 ,3 % 15 ,6 % 11 ,7 % 5 ,0 % 3 ,6 % 2 ,1 % 1 ,9 % 1 ,4 % 1 ,3 % 1 ,2 %

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Le tableau indique galement la faon dont le risque de chaque produit chimique est rparti au sein des populations traditionnellement victimes dinjustice environnementale. Par exemple, 38,8 % du risque lis au chrome est encouru par les non-Blancs, qui ne reprsentent que 30,9 % de la population amricaine, soit une disparit de 7,9 points de pourcentage. Les Afro-amricains reprsentent 12 % de la population amricaine, mais 17,5 % de la population expose au risque li au chrome. Les pauvres constituent 12,4 % de la population mais 13,8 % de celle qui est expose au danger du chrome. On note une variation dans les produits chimiques : ainsi plus de la moiti du risque au sens des IDRE du 1,3-butadine utilis dans la production de caoutchouc synthtique est supporte par les non-Blancs. Le tableau 2 prsente le risque total pour la sant humaine et la rpartition du risque des polluants atmosphriques toxiques industriels organiss par secteur industriel pour les dix premiers secteurs les plus polluants. Comme dans le cas des produits chimiques, le tableau rend compte dun risque trs concentr, les deux principaux secteurs tant responsables de la moiti du risque total et les dix premiers secteurs reprsentant environ 90 % de celui-ci. Le cinquime par ordre dimportance, la scurit nationale et les affaires internationales, reflte l'inclusion des tablissements fdraux dans le TRI (les installations des tats et au niveau local ne sont pas incluses), dans les faits des bases militaires. On observe galement nouveau des variations importantes entre secteurs industriels dans la rpartition disproportionne du fardeau de pollution en dfaveur des populations concernes par linjustice environnementale. Pour le raffinage du ptrole par exemple, plus de la moiti du risque total est supporte par des personnes non blanches.

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Tableau 2. Score IDRE des dix secteurs industriels les plus risqus selon leurs rejets dans l'air en 2007
Part du risque Transferts vers support par lincinration les non- Blancs (livres) et hispaniques 159 297 362 612 640 944 742 1 319 147 72 675 40 ,9 43 ,1 32 ,6 28 ,5 33 ,7 Part du risque support par les afroamricains 19 ,2 19 ,3 13 12 ,8 13 ,4

Secteur industriel

Nombre dtablissements 2 608 1 719 1 034 1 367 149

Score IDRE 133 207 993 108 067 534 57 725 948 37 352 531 28 257 331

Part du risque total 27 ,9% 22 ,6% 12 ,1% 7 ,8% 5 ,9%

Rejets dans l'air (livres) 176 382 696 26 451 433 41 679 331 46 916 813 2 510 441

Part du risque support par les pauvres 12 ,7 14 ,7

Produits chimiques et connexes Fabrication de produits mtalliques, sauf quipements de machinerie et de transport Matriel de transport Transformation primaire de mtaux Scurit nationale affaires internationales Instruments de mesure, danalyse et de contrle; instruments photographiques, mdicaux et optiques Machines industrielles et commer-ciales et matriel informatique Raffinage du ptrole et industries connexes Pierre, cramique, verre et produits en bton lectricit, gaz et services sanitaires
Source : Calculs des auteurs.

Michael Ash et James K. Boyce

12 ,1 12 ,6 9 ,4

200

21 286 070

4 ,5%

3 068 538

4 065 043

18

9 ,4

688 482 1 097 712

18 954 988 14 079 360 12 541 330 11 599 732

4 ,0% 2 ,9% 2 ,6% 2 ,4%

4 700 357 41 368 230 30 006 271 637 701 080

84 484 12 451 527 548 773 5 567 426

30 ,2 52 ,5 29 ,2 35 ,1

12 ,1 25 ,9 16 ,1 16 ,8

11 ,6 16 ,5 11 ,2 12 ,7

Justice environnementale et performance des entreprises

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Le tableau 3 montre la capacit du modle IDRE mesurer la performance au niveau des entreprises. Les donnes du tableau 3 illustrent le risque total en 2006 pour la sant humaine des toxiques atmosphriques industriels manant des vingt entreprises prives prsentant le plus de risque ainsi que la rpartition de ce risque. Cette liste indique elle aussi un dsquilibre important, mais la concentration du risque y apparat moindre que dans le cas des produits chimiques ou des secteurs industriels.
Tableau 3. Score IDRE des vingt grandes entreprises les plus risques selon leurs rejets dans lair en 2006
Rejets lis aux transferts Vers lincinration (en millions de livres) 8 ,88 0 ,20 0 ,81 22 ,82 0 ,02 0 ,00 0 ,00 0 ,00 0 ,66 1 ,94 0 ,11 0 ,09 0 ,14 0 ,00 17 ,19 0 ,13 0 ,00 2 ,99 0 ,21 0 ,00

Classement TRI

Entreprise

Score de toxicit

Rejets dans l'air (en millions de livres) 0 ,72 10 ,21 3 ,88 12 ,43 1 ,40 0 ,74 11 ,11 5 ,09 1 ,97 33 ,56 6 ,39 4 ,13 0 ,45 0 ,30 11 ,69 10 ,40 75 ,74 7 ,65 1 ,71 6 ,20

Part du risque support par les pauvres 9 ,0 % 24 ,3 % 17 ,5 % 16 ,5 % 21 ,4 % 24 ,6 % 21 ,7 % 11 ,8 % 14 ,8 % 11 ,4 % 16 ,0 % 18 ,2 % 13 ,9 % 18 ,4 % 14 ,4 % 10 ,8 % 10 ,2 % 15 ,7 % 17 ,4 % 17 ,9 %

Part du risque support par les afroamricains 33 ,8 % 65 ,2 % 38 ,5 % 38 ,3 % 63 ,2 % 11 ,4 % 28 ,7 % 24 ,4 % 29 ,5 % 24 ,5 % 52 ,8 % 59 ,0 % 39 ,0 % 6 ,4 % 43 ,0 % 19 ,5 % 19 ,9 % 34 ,2 % 46 ,1 % 60 ,4 %

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Bayer Group Exxon Mobil Sunoco E, I, du Pont de Nemours Arcelor Mittal Steel Dynamics Inc., Archer Daniels Midland Co., (ADM) Ford Motor Co., Eastman Kodak Co., Koch Industries Conoco Phillips Valero Energy Corp., General Electric Co., AK Steel Holding Dow Chemical Co., Alcoa Inc., Duke Energy BASF United Sates Steel Corp., Public Service Enterprise Group (PSEG)

189 649 170 689 138 743 122 436 117 510 99 952 97 281 93 854 87 328 84 044 83 194 72 294 66 936 66 290 59 907 59 771 58 765 57 071 54 813 54 171

Source : Calculs des auteurs.

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Michael Ash et James K. Boyce

Bien que les rsultats ne soient pas prsents ici, l'analyse permet aussi d'identifier les tablissements fort impact toxique et la rpartition des produits chimiques au sein des entreprises3, ce qui rend l'outil trs utile pour les gestionnaires de l'environnement.

4. Limites du TRI et des IDRE et donnes manquantes


Les principales lacunes de lapproche IDRE pour mesurer la pollution atmosphrique sont lies aux propres limites du TRI. Les donnes du TRI permettent de rendre compte des pollutions les plus importantes provenant de sources fixes aux tats-Unis, mais elles ne refltent pas les missions provenant de sources mobiles, tels que les camions, voitures, navires et avions. Le TRI exclut galement les tablissements qui ne sont pas tenus de faire rapport en vertu de leur petite taille ou dune appartenance des secteurs industriels qui ne sont pas recenss. Font partie de ces sources non couvertes des pollueurs potentiellement importants comme les stations-service, les pressing et les garages automobiles et magasins de pices dtaches. Par ailleurs, les donnes du TRI sont calcules sous la forme de totaux annuels et ils sont fonds, pour la plupart, sur des estimations des rejets provenant de procds industriels. Le TRI est limit aux quelque 600 produits chimiques inscrits et ne comprennent pas certains polluants qui menacent pourtant gravement la sant et l'environnement. Parmi les six polluants majeurs viss par le Clean Air Act comme devant faire lobjet de normes rgionales et par tablissement, le TRI nen recense qu'un seul (le plomb) et omet d'inclure les cinq autres (particules, dioxyde de soufre, ozone, oxydes d'azote et monoxyde de carbone). Le TRI ne comprend pas davantage le dioxyde de carbone et les autres gaz effet de serre. Un tableau complet de la pollution de l'air et des risques sanitaires affrents devrait inclure tous ces produits chimiques. Les sources industrielles fixes de pollution, les sources mobiles (et les autres missions) sont certes prises en compte par l'valuation nationale des pollutions atmosphriques (National-Scale Air Toxics Assessment4) qui est ralise en utilisant des mthodes
3. 4. Voir http://www.peri.umass.edu/toxic_index/ pour des informations plus dtailles NATA, voir http://www.epa.gov/ttn/atw/natamain/

Justice environnementale et performance des entreprises

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similaires aux indicateurs IDRE. Compte tenu de l'importance des sources mobiles de pollution, la NATA fournit un ensemble de donnes utiles pour estimer le risque sur la sant et a t utilise dans plusieurs tudes (Morello-Frosch et Jesdale, 2005 ; et Pastor et al., 2006). La NATA a galement conduit la publication de donnes d'exposition formates pour Google Earth qui permet une valuation visuelle rapide des sites d'exposition. Mais les donnes NATA ne permettent pas pour autant d'analyse longitudinale. Les indicateurs IDRE sont disponibles sur une base annuelle jusqu'en 2007 tandis que la NATA nest publie que tous les trois ans, les donnes les plus rcentes portant sur 2002 ayant t publies en 2009. En outre, les donnes IDRE, parce quelles identifient prcisment les sources de la pollution laquelle les populations sont exposes, permettent de lier sources et rcepteurs de la pollution atmosphrique toxique. Ces donnes autorisent alors la construction de sries longitudinales cohrentes sur l'exposition la pollution sur la base dun ensemble homogne au cours du temps de produits chimiques et de secteurs industriels (alors que la NATA carte explicitement lanalyse longitudinale en raison de sa procdure de collecte de donnes). Autrement dit, alors que les donnes NATA constituent une ressource importante pour l'analyse transversale de l'exposition aux substances toxiques dans l'air, les donnes IDRE sont particulirement adaptes au suivi de la pollution industrielle au cours du temps, et permettent danalyser les diffrences selon la race, le niveau d'ducation et la gographie qui pourraient tre attribuables des flux d'information ou des phnomnes de pouvoir politico-conomique, de mme que d'identifier les relations entre certaines entreprises et leur pollution. Les besoins en donnes supplmentaires et jour sont pour autant vidents. En intgrant plus de secteurs industriels et en amliorant les mthodes de collecte, on comblerait des manques importants. Les tats-Unis ont ainsi besoin de mettre jour leurs bases de donnes chimiques et toxicologiques. Les rsultats prsents dans cet article (et en grande partie ceux de la littrature sur l'exposition relle des populations et non leur proximit spatiale par rapport aux tablissements polluants) portent sur la pollution de l'air. Bien que les rejets dans l'eau soient inclus dans le TRI, l'exposition aux substances toxiques industrielles dverses

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Michael Ash et James K. Boyce

dans l'eau a fait lobjet dune attention bien moindre. Certaines donnes IDRE sappuient sur un modle d'exposition aux rejets dans les eaux de surface et aux rejets post-traitement des installations de traitement, mais l'analyse de l'exposition brute et la rpartition de l'exposition aux substances toxiques dans l'eau ne fait que commencer. Le TRI rend galement compte des dchets terrestres, mais en raison de la complexit du confinement de ceux-ci et de la migration de ces substances partir des dcharges, lapproche IDRE n'a pas encore tent de modliser ces voies d'exposition. Bien qu'il existe un champ parent dans le TRI pour l'enregistrement du propritaire de l'installation, celui-ci est souvent vide, obsolte, ou erron, et l'EPA ne possde aucun identifiant des propritaires des installations. Le Projet dinformation sur les produits toxiques des entreprises (Corporate Toxics Information Project) du Political Economy Research Institute de l'Universit du Massachusetts, Amherst, a construit et mis jour sa propre base de donnes recensant la proprit des installations polluantes, mais le processus de cration et dentretien de cette base de donnes est fastidieux et chronophage. Des changements relativement simples mais politiquement sensibles dans les exigences de dclaration permettraient damliorer grandement cet appariement propritaire-installation , par exemple en exigeant lidentification dun propritaire actuel ultime pour chaque installation, par le recours son numro d'identification de contribuable/employeur attribu par le gouvernement fdral. Une autre voie damlioration consisterait tablir la correspondance entre les donnes sur les permis de pollution et sur les quantits de rejets polluants. Les installations ne sont pas en ltat actuel identifies de manire uniforme dans les bases de donnes de permis et de rejets, notamment parce que les units de mesure diffrent entre les bases de donnes. Il est donc pratiquement impossible de dterminer si un rejet polluant rapport dans le TRI est permis ou interdit. Une meilleure intgration de ces donnes doit donc tre un objectif pour les rgulateurs de l'environnement. Une nouvelle frontire de premire importance pour la collecte des donnes concerne enfin le processus de surveillance, la fois surveillance des concentrations ambiantes et surveillance biologique. Le contrle a l'avantage de se fonder sur l'exposition relle

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de la zone gographique ou des personnes et peut ds lors renvoyer une image prcise des risques humains et environnementaux. Pourtant, cette surveillance, la diffrence de la modlisation, nassocie pas directement les sources avec les rcepteurs, sauf si la source locale de la substance chimique est indiscutable. Une orientation connexe pour la collecte de donnes supplmentaires est la collecte et la synthse des donnes codes gographiquement des effets des pollutions sur la sant. Certaines tudes rcentes ont ainsi examin limpact sur la sant infantile de l'exposition des toxiques atmosphriques (Currie et Schmieder, 2009), mais la bio-surveillance et les donnes pidmiologiques gocodes ouvrent de nouvelles possibilits pour des analyses plus approfondies.

5. Rsum et implications pour les initiatives de justice environnementale dans lUnion europenne
En somme, les donnes employes dans l'analyse de la justice environnementale et des performances des entreprises aux tatsUnis comprennent : le PRTR, les donnes du recensement de la population et du logement, des donnes sur le climat, la gographie et les procds industriels, les donnes chimiques et toxicologiques. L'intgration spatiale de ces donnes permet l'analyse des caractristiques des communauts rcepteurs en relation avec les entreprises polluantes et leurs installations. En 2007, l'Union europenne sest dote dun PRTR unique, agrgeant les rapports harmoniss de tous les pays membres. Le registre europen des rejets et des transferts de polluants (European Pollutant Release and Transfer Register ou E-PRTR), qui remplace lancien registre europen des rejets polluants (EPER), a t mis en uvre suivant les termes de la Convention d'Aarhus sur l'accs l'information, la participation du public au processus dcisionnel et l'accs la justice en matire d'environnement. Il comprend moins de produits chimiques que le TRI, mais des substances importantes qui ne figurent pas dans le TRI, par exemple, les gaz effet de serre et les pesticides. L'Union europenne a en outre dvelopp un meilleur systme d'valuation du risque toxicologique des substances chimiques que le systme qui prvaut actuellement aux tats-Unis. Les donnes

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provenant du rglement de lUnion europenne sur l'enregistrement, lvaluation, lautorisation et la restriction des substances chimiques (REACH), coupl aux donnes amricaines existantes sur la toxicit pourraient constituer une base efficace de pondration de toxicit. La disponibilit des donnes sociales, conomiques et dmographiques codes spatialement est en revanche moindre en Europe quaux tats-Unis. Certains pays, notamment la France, ont des limites strictes la collecte de donnes raciales ou ethniques par les pouvoirs publics. Et pour les donnes qui sont recueillies dans les recensements ou enqutes par sondage, la protection lie la confidentialit s'applique. Le dfi le plus important est sans doute que le concept de justice environnementale en est encore ses dbuts en Europe en raison de la complexit des modes d'habitat et dune exclusion ethnique dont la dimension spatiale est un peu moins marque que dans l'espace amricain o la sgrgation est un fait central. En GrandeBretagne, nanmoins, la recherche a t lance avec les travaux de Julian Agyeman (voir, par exemple, Agyeman et Evans, 2004) et Gordon Mitchell (voir par exemple, Mitchell et Dorling, 2003) sur le lien entre exclusion sociale, vulnrabilit dmographique, pauvret et diffrence ethnique. En Europe centrale et orientale, l'exclusion sociale des Roms a t examine du point de vue environnemental par un groupe commun l'Universit d'Europe centrale (Central European University) et l'Universit du Massachusetts Amherst (Steger et al., 2008 ; Steger et Filcak, 2008 ; et Antypas et al., 2008). En France, le concept de justice spatiale (Soja, 2009 et Marcuse, 2009) peut fournir un point d'entre pour des discussions sur la justice environnementale. Ladaptation de la notion de justice environnementale prsentera certainement des dfis intressants pour les chercheurs europens (voir dans ce numro larticle de Laurent). Les donnes elles-mmes peuvent faire partie de la solution en stimulant lengagement des citoyens et des entreprises et en renforant la lgitimit des rgulateurs et des communauts touches. Les consommateurs, les rsidents et les employs peuvent ragir aux informations sur la pollution en incitant les entreprises internaliser, au moins partiellement, des cots prcdemment externaliss. Les actionnaires et les gestionnaires peuvent gale-

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ment ragir du fait de leur inquitude concernant le cours de leurs actions, leur responsabilit juridique, leffet sur leur rputation auprs de consommateurs soucieux de l'environnement, ou le risque daction publique ou citoyenne. Linformation peut donc, en la matire, savrer un levier capital pour le changement.

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POUR UNE JUSTICE ENVIRONNEMENTALE EUROPENNE


LE CAS DE LA PRCARIT NERGTIQUE

loi Laurent
OFCE, Observatoire franais des conjonctures conomiques

Le dbat scientifique et dmocratique sur la justice environnementale et sur l'articulation des politiques sociales et environnementales, vieux de plus de deux dcennies outre-Atlantique, ne fait que commencer en Europe. L'tat providence ne peut plus faire l'impasse dans l'Union europenne sur l'environnement dans lequel vivent les individus (travail, rsidence, loisirs) ds lors que celui-ci dtermine en partie les facteurs affectant leur sant et plus largement leur bien-tre. Il s'agit donc pour les pays membres et les instances de l'UE la fois d'adopter et d'adapter l'exigence de justice environnementale. Cet article propose des pistes en vue de cette adaptation et, aprs avoir dfini diffrentes catgories d'ingalits environnementales, en claire plus particulirement un aspect : la prcarit ou pauvret nergtique. La situation du Royaume-Uni et de la France sont passes en revue avant d'aborder les enjeux et modalits d'une politique europenne de lutte contre la prcarit nergtique.
Mots cls : justice environnementale, Union europenne, ingalits environnementales, prcarit nergtique, pauvret nergtique.

Revue de lOFCE / Dbats et politiques 120 (2011)

100

loi Laurent

1. De la justice environnementale en Europe


Apparue comme une proccupation dans le discours public ds 1820, l'ide de justice environnementale est vraiment ne aux tats-Unis la fin des annes 1970, dans le contexte du combat pour l'galit raciale et plus gnralement de l'activisme civique. Elle servit dsigner la fois les ingalits dans l'exposition aux risques environnementaux (pollutions, dchets, inondations, etc.) et la mise l'cart des minorits raciales, en particulier des Africains-Amricains, des Hispaniques et des Indiens (native Americans), dans la conception et la mise en uvre des politiques environnementales au plan local et national. Il s'agissait alors en particulier de dnoncer la pratique visant dverser des dchets chimiques toxiques dans les quartiers africains-amricains pauvres (voir Ash et Boyce dans ce numro). la lumire des nombreuses tudes de ce dynamique courant juridique, acadmique et politique amricain se fait jour l'ide fondamentale qui sous-tend l'exigence de justice environnementale : des politiques publiques visant l'quit qui ne prendraient pas en compte la dimension environnementale manqueraient un aspect essentiel de la question sociale. En d'autres termes, il est inquitable que les pouvoirs publics fassent l'impasse sur l'environnement dans lequel vivent les individus (travail, rsidence, loisirs) ds lors que celui-ci dtermine en partie les facteurs affectant leur sant et plus largement leur bien-tre. La perspective des ingalits environnementales permet de rendre opratoire cet enchanement essentiel environnement, sant, bien-tre dans les socits contemporaines. Le dbat scientifique et dmocratique sur la justice environnementale et sur l'articulation des politiques sociales et environnementales, vieux de plus de deux dcennies outre-Atlantique, ne fait que commencer en Europe et dans les instances de l'Union europenne1. Les balbutiements de cette nouvelle
1. Voir par exemple la confrence Social Fairness in Sustainable Development A Green and Social Europe organise en fvrier 2009 par la Commission europenne.

Pour une justice environnementale europenne

101

approche peuvent tre dats de la rdaction de la Convention de la CEE sur l'accs l'information, la participation du public au processus dcisionnel et l'accs la justice en matire d'environnement , adopte le 25 Juin 1998 Aarhus, lors de la quatrime Confrence ministrielle du processus Un environnement pour l'Europe , dite Convention d'Aarhus. L'article premier de cette Convention garantit les droits d'accs l'information sur l'environnement, de participation du public au processus dcisionnel et d'accs la justice en matire d'environnement . Le courant de la justice environnementale s'est diffus en Europe par l'entremise des pays anglo-saxons et on en voit aujourd'hui les prolongements les plus aboutis au Royaume-Uni et en Ecosse. Deux discours ont marqu cette nouvelle orientation. Le premier a t prononc en 2002 par Jack McConnell, alors premier ministre de l'Ecosse : les gens qui sont le plus proccups par l'environnement en Ecosse sont ceux qui, chaque jour, font face aux consquences d'une mauvaise qualit de vie, et vivent dans un environnement malsain proximit de la pollution industrielle, au contact des chappements des voitures et camions, dans des rues remplies d'ordures et dont les murs sont couverts de graffitis 2. Pour McConnell, ds lors que combler l'cart en matire de qualit de vie parmi les citoyens exige aussi la justice environnementale , il fallait dvelopper de nouvelles politiques publiques pour rpondre cette exigence. Tony Blair reprit cette ide dans un discours de 2003, faisant valoir que c'est par l'lvation du niveau gnral de notre environnement local que nous avons le plus grand impact sur les rgions les plus pauvres 3. Le pouvoir excutif cossais dfinit en 2005 une nouvelle stratgie de dveloppement soutenable dans laquelle la justice environnementale fut reconnue comme une priorit4, affirmant l'ide que : les communauts les plus dmunies peuvent aussi tre plus vulnrables la pression de mdiocres conditions environnementales et ne doivent pas assumer un fardeau [environnemental] disproportionn . La nouvelle stratgie britannique de dveloppement soutenable national, Securing the future deli2. McConnell (2002). 3. Pour de plus amples dveloppements, voir Laurent (2011a) et Laurent (2011b). 4. Voir sur ce point la Section 8 de Choosing our future: Scotland's sustainable development strategy, The Scottish Executive, Edinburgh, 2005.

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vering UK sustainable development strategy (2005), affirme elle aussi que l'un de ses objectifs consiste assurer un environnement dcent pour tous et assigne l'excutif la tache de lutter contre les ingalits environnementales. L'agence environnementale du Royaume-Uni considre d'ailleurs que l'injustice environnementale est un problme essentiel et a dress un tat des lieux et des mesures destines la combattre dans une srie de rapports publis en 20075. la lumire de ces deux expriences nationales, les similitudes et les diffrences entre les approches amricaine et europenne paraissent relativement claires : alors que les aspects procdural et distributif de la justice sont bien distingus dans les deux cas, les Europens mettent l'accent sur les conditions sociales qui produisent les injustices environnementales alors que les Amricains insistent sur la dimension raciale des discriminations et de l'exclusion du processus dcisionnel dont souffrent les minorits ethniques. L'approche amricaine reconnat en effet traditionnellement l'universalit des droits naturels accords aux particuliers et vise rduire les discriminations auxquelles ils sont confronts dans l'exercice de ces droits, tandis que les pays d'Europe continentale se concentrent plutt sur la correction des processus sociaux qui produisent des situations d'ingalit6. Dans le cas des politiques dveloppes en Ecosse et en Angleterre, il y a donc une europanisation au sens, paradoxal pour ces deux pays, de l'Europe continentale de la notion de justice environnementale. Dvelopper cette conception l'europenne de la problmatique des ingalits environnementales ailleurs dans l'Union europenne apparat possible et mme lgitime, mais deux conditions. La premire consiste reconnatre que l'Europe, autant que les tats-Unis, est confronte au dfi de la justice environnementale (les politiques sociales europennes ne peuvent plus ignorer l'impact sur la sant et le bien-tre rsultant de la dgradation des conditions environnementales de certaines populations). Le parti5. Rapports issus du projet Addressing Environmental Inequalities Project (2005-7) et notamment Walker et al. (2006). 6. Sur ce point, voir Laigle (2006).

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cularisme europen consiste ici simplement dans le retard accumul depuis deux dcennies. Retard d'autant plus surprenant que les Europens sont (rputs) plus sensibles que les Amricains la question des ingalits sociales. La deuxime condition est que cette notion se dploie dans larsenal des politiques publiques non pas en termes raciaux, mais en termes de catgories sociales. Cela ne signifie pas que les ingalits environnementales n'ont pas, en Europe, de dimension raciale ou ethnique (au sens amricain de ces termes) : c'est le cas de toutes les ingalits sociales dans des socits diverses. Des travaux europens ont d'ailleurs t dvelopps dans cette direction par exemple dans le contexte franais (Viel et al. 2010) et sur la question de la vulnrabilit environnementale des communauts Rom en Europe centrale (Steger and Filcak, 2008 et Harper et al., 2009). Mais les contextes culturels et juridiques des politiques publiques aux tats-Unis et en Europe se distinguent sur cette question comme sur d'autres. Il y a des explications historiques cette diffrence : la justice environnementale tant ne aux tats-Unis dans le contexte de la lutte pour les droits civiques, elle a t d'emble racialise . Le facteur institutionnel joue galement. Seules les minorits raciales sont reconnues comme des groupes par la loi fdrale amricaine, pas les catgories sociales. La race constitue donc le socle de l'action en justice sur la question environnementale car le niveau de revenu ne peut pas en tre un motif (voir Pastor, 2007)7. Une fois ce cadre gnral pos, il s'agit de pouvoir reprer les ingalits environnementales. On peut en distinguer quatre types (Laurent, 2011) : Les ingalits d'exposition et d'accs : cette catgorie dsigne l'ingale rpartition de la qualit de l'environnement entre les individus et les groupes. Dfinition ngative (l'exposition des impacts environnementaux nfastes) ou positive (l'accs des amnits environnementales telles que les espaces verts et les paysages). Dans cette catgorie d'ingalits sont inclus la vulnrabilit aux catastrophes social-cologiques et le risque d'effet cumulatif des ingalits sociales et environne7. Pastor (2007).

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mentales les ingalits environnementales n'tant ni indpendantes les unes des autres ni indpendantes des ingalits sociales (revenu, statut social, etc.) ; Les ingalits distributives des politiques environnementales : il s'agit de l'ingal effet des politiques environnementales selon la catgorie sociale, notamment l'ingale rpartition des effets des politiques fiscales ou rglementaires entre les individus et les groupes, selon leur place dans l'chelle des revenus ; Les ingalits d'impact environnemental : les diffrentes catgories sociales n'ont pas le mme impact sur l'environnement. Certains chercheurs qualifient cette catgorie d'ingalits cologiques (voir Emelianoff, 2006) ; Les ingalits de participation aux politiques publiques : il s'agit de l'accs ingal la dfinition des politiques environnementales qui dterminent les choix touchant l'environnement des individus. Les travaux mens par Patrick Morency et ses co-auteurs la Direction de la sant publique de Montral montrent bien comment certaines de ces ingalits environnementales, en particulier celles qui ont trait l'exposition au risque, s'inscrivent dans l'espace urbain (cf. Annexe I). Le cas de la prcarit nergtique8 va nous permettre d'incarner la question des ingalits environnementales en Europe et de montrer en quoi une approche europenne de la justice environnementale pourrait consister.

2. Le cas de la prcarit nergtique


La prcarit nergtique (ou pauvret nergtique) est un des flaux majeurs auxquels sont soumises les populations des pays en dveloppement : un rapport rcent de l'Agence internationale de l'nergie (AIE, 2010) estime 1,4 milliards le nombre de personnes sans accs l'lectricit (soit une personne sur cinq dans le monde, la proportion atteignant 85 % parmi les populations rurales) et 2,7 milliards le nombre de personnes qui dpendent de la biomasse pour leurs besoins nergtiques.
8. Pour d'autres illustrations, voir Laurent (2011 b).

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Mais les enjeux de justice environnementale concernent autant les ingalits entre pays riches et pauvres qu'entre individus riches et pauvres au sein de tous les pays et la prcarit nergtique ne fait pas exception. Sans exagrer, on peut considrer que celle-ci est en train de devenir une question sociale majeure pour les pays dvelopps et notamment pour ceux de l'Union europenne, dont la dpendance l'gard d'nergies fossiles importes de plus en plus coteuses n'a fait que se renforcer depuis deux dcennies (le taux de dpendance nergtique des pays membres de l'Union europenne a augment en moyenne d'environ dix points de pourcentage ces quinze dernires annes pour atteindre 53 % en 2007, dont 82 % pour le ptrole et 60 % pour le gaz, qui reprsentent eux deux 60 % de toute l'nergie consomme dans l'UE) . Les ingalits nergtiques au sein des pays europens prennent donc dsormais le visage de la prcarit nergtique (appele fuel poverty dans le monde anglo-saxon), vritable bombe sociale retardement ds lors qu'elle dpend de la combinaison de trois facteurs qui s'aggravent dans la priode actuelle : la faiblesse du revenu, de mauvaises conditions de logement et des prix levs de l'nergie. La spirale de la prcarit nergtique remarque un rapport franais rcent, outre son origine financire, se renforce partir d'un second point d'appui important : un logement en mauvais tat et mal chauff se dgrade, devenant de plus en plus difficile et onreux chauffer, entranant plus de difficults sanitaires et sociales pour l'occupant, etc. 9. Un adulte europen passant en moyenne 12 heures dans son logement, le lien entre prcarit nergtique, morbidit et mortalit apparat vident (et il est bien tabli empiriquement, notamment par des tudes britanniques10), ce qui explique que l'Organisation mondiale de la sant se soit intresse prcocement ce sujet (pour une tude rcente, voir WHO, 2007). Si l'enjeu social que reprsente la prcarit nergtique en Europe gagne en visibilit, il ne gagne pour autant pas en lisibilit
9. Philippe Pelletier et al. (2009). 10. La surmortalit hivernale lie la prcarit nergtique se situerait entre 20 000 et 50 000 morts en excs par an, essentiellement d'origine cardiovasculaire (Wilkinson et al., 2004 cit par Ezratty, 2009).

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et en cohrence : la Commission europenne (2010) remarque qu'il n'existe pas aujourd'hui parmi les pays de l'UE de consensus sur la notion de prcarit nergtique ni sur une dfinition opratoire. Cette htrognit n'est pas problmatique en soi : les diffrences de dfinition peuvent reflter des contextes nationaux eux-mmes divers et il importe pour l'efficacit des politiques publiques que l'un et l'autre correspondent. Mais ces carts entre pays europens sont surtout le signe d'un retard pris par certains, tandis que d'autres font figure de pionniers tant en matire de dfinition que de disponibilit de donnes se rapportant la prcarit nergtique (tableau 1). La situation respective du Royaume-Uni et de la France illustre bien cet tat de fait.
Tableau 1. Existence de donnes officielles relatives la prcarit nergtique dans les trois plus grands pays de l'UE
France Efficacit nergtique des logements Surmortalit hivernale Sur-morbidit hivernale Dfinition de la prcarit nergtique Nombre ou pourcentage de mnages affects par la prcarit nergtique Nombre ou pourcentage de mnages dconnects des rseaux dnergie
Source : WHO, 2007.

Allemagne Oui Non Non Non Non Non

Royaume-Uni Oui Oui Non Oui Oui Non

Oui Non Non Non Non Non

3. Le Royaume-Uni : l'explosion de la fuel poverty


Au Royaume-Uni, o les travaux sur la prcarit nergtique ont commenc ds le dbut des annes 199011, un mnage est considr comme en situation de pauvret nergtique (fuel poverty) si son ratio de pauvret nergtique12 dpasse 0,1, autrement dit s'il dpense plus de 10 % de son revenu pour maintenir un niveau adquat de chaleur dans son logement, soit une pice vivre 21 degrs et les autres pices de son logement 18 degrs (on inclut le cot en nergie du chauffage de l'eau et de l'clairage).
11. Voir par exemple Boardman (1991). 12. Le ratio de pauvret nergtique britannique est calcul selon la formule : ratio de pauvret nergtique = cots de l'nergie (usage requis pour une chaleur adquate prix)/ revenu.

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Il s'agit de la dfinition la plus prcise de la pauvret nergtique qui existe ce jour dans l'Union europenne et elle dpend de l'efficacit nergtique du logement, du cot de l'nergie et du revenu du mnage. Il y aurait en 2009, selon ce mode de calcul, 4 millions de mnages pauvres en nergie au Royaume-Uni (soit 18,4 % des mnages). Depuis 2003, la prcarit nergtique a littralement explos au Royaume-Uni. Aprs tre descendu 1,2 millions en 2003, le nombre de mnages en situation de pauvret nergtique a t multipli par un facteur 3, la proportion de mnages pauvres en nergie passant de 5,9 18,4 % (graphique 1).
Graphique 1. Prcarit nergtique au Royaume-Uni, 2003-2009
4 500 N b de m nages pauv res en nergie (en m illiers , ch. gauche) 4 000 3 500 3 000 2 500 10 2 000 8 1 500 1 000 500 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 6 4 2 0 % de m nages pauv res en nergie (ch. dro ite) 18 16 14 12 20

Source : UK Department of Energy and Climate Change.

Sur l'chelle des revenus, si la proportion de mnages pauvres en nergie a augment pour tous les dciles, elle atteint dsormais 85 % pour le premier dcile, 50 % pour le deuxime et 26 % pour le troisime (tableau 2). Le gouvernement britannique attribue cette volution principalement au doublement de l'indice des prix de l'nergie domestique de 2003 2009 qui ont largement surpass l'effet de l'amlioration de l'efficacit nergtique acquise entre 1996 et 2003. Le Royaume-Uni a reconnu la ncessit de lutter contre la pauvret nergtique ds 2000, en mettant notamment en place le programme Warm Front qui a pour but d'accorder des prts (limits 3 500 pour les installations au gaz et 6 000 pour le

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ptrole et les autres sources d'nergie) des mnages modestes pour amliorer l'isolation de leur logement et l'efficacit de leur systme de chauffage (2 millions de mnages en ont bnfici depuis 2000 et 235 000 foyers taient concerns en 2008-2009, au total 20 milliards de ont t dpenses pour les diffrents programmes de lutte contre la pauvret nergtique).
Tableau 2. volution de la proportion de mnages pauvres en nergie au Royaume-Uni pour les trois premiers dciles de revenu de 2003 2009
2003 2004 2005 1er dcile 2006 2007 2008 2009 2003 2004 2005 2e dcile 2006 2007 2008 2009 2003 2004 2005 3e dcile 2006 2007 2008 2009
Source : UK Department of Energy and Climate Change.

42,1 43,2 48,1 68,1 73,9 77,4 85,2 9,8 9,1 12 25,9 32,2 40,5 50 4,6 4,3 6,2 12,4 14,1 18,1 25,9

4. Ingalits et prcarit nergtiques en France


Selon les donnes issues des comptes nationaux de l'INSEE, la part de la consommation des mnages consacre l'nergie a en apparence peu volu depuis quatre dcennies : elle est aujourd'hui ce qu'elle tait en 1974. Elle avait augment pour atteindre 9,1 % avec le premier choc ptrolier, puis 11,8 % en 1985 aprs le second, elle chute avec le contre-choc ptrolier entre 1986 et 1989, demeure autour de 9 % ensuite pour s'tablir finalement 8,9 % en 2008 (graphique 2).

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Graphique 2. Taux d'effort nergtique moyen (part de l'nergie dans la consommation en moyenne) pour la population franaise, 1970-2008, en %
12 11,5 11 10,5 10 9,5 9 8,5 8 7,5 7

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70

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86 988 990 992 994 996 998 000 002 004 1 1 1 1 1 1 2 2 2

20

06

20

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Source donnes : INSEE, Comptes nationaux.

En ralit, les ingalits nergtiques se sont creuses en France depuis vingt ans. L'INSEE note ce sujet que le rapport entre l'effort nergtique des 20 % des mnages les plus pauvres et celui des 20 % les plus aiss est pass de 1,22 en 1985 1,36 en 2006 13. L'effort nergtique diffre ainsi sensiblement aujourd'hui entre le centre des zones urbaines et leur priphrie d'une part, et entre mnages riches et modestes de l'autre. Ce dernier cart s'explique surtout par le facteur logement : l'effort nergtique consacr au logement des 20 % des mnages les plus modestes en France est de 40 % suprieur celui des mnages les plus aiss (graphique 3). La loi du 12 juillet 2010 dite Grenelle 2 reprend la dfinition de la prcarit nergtique propose par le rapport du groupe de travail du Plan Btiment Grenelle publi en 2009 : Est en situation de prcarit nergtique une personne qui prouve dans son logement des difficults particulires disposer de la fourniture d'nergie ncessaire la satisfaction de ses besoins lmentaires en raison de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'habitat .
13. L'INSEE ajoute que les progrs nergtiques ont davantage profit aux mnages aiss pour lesquels le poids de la facture nergtique dans la consommation a baiss d'un tiers depuis 1985, contre un quart pour les mnages les plus pauvres .

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En France, le groupe d'experts prcit a estim 13 % le nombre de mnages dans cette situation, soit environ 3,4 millions de mnages, soit encore prs de 8 millions de personnes. En matire de politiques publiques, les Fonds sociaux d'aide aux travaux de matrise de l'nergie fonctionnent, avec le concours de l'ADEME, selon la mme logique que le programme britannique, mais sont insuffisamment dvelopps au regard des besoins. Le ministre de l'cologie et du Dveloppement durable a nanmoins relanc cet axe des politiques publiques en prenant en janvier 2010 un engagement national contre la prcarit nergtique . et un observatoire de la prcarit nergtique a rcemment t install.
Graphique 3. Taux d'effort nergtique moyen (part moyenne de l'nergie dans la consommation) par quintile de revenu (Q5 = 20 % les plus riches), 2006, en %
10 T rans po rt 9 Lo gem ent 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

Source donnes : INSEE, Enqute Budget des mnages.

Mme si ce nouveau front de l'ingalit sociale fait dsormais l'objet en France d'une reconnaissance par les pouvoirs publics (dix ans aprs le Royaume-Uni), les politiques publiques ne sont en l'tat ni adaptes l'ampleur du problme, ni mme coordonnes. Les aides financires (au titre des aides l'nergie du Fonds de solidarit logement) ne concerneraient en 2008 que 306 000 familles. La rnovation thermique des logements mise en chantier par le Grenelle est loin du compte (le fonds national d'aide la rnova-

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tion thermique des logements privs gr par l'Agence nationale de l'habitat vise 300 000 logements de propritaires occupants modestes et trs modestes d'ici 2017 et l'co-prt logement social , dont l'objet est la rnovation thermique du parc de logements sociaux les plus consommateurs en nergie, concernent 800 000 logements nergivores ). Enfin, les tarifs sociaux de l'nergie sont mal connus des bnficiaires potentiels (En 2009, 940 000 foyers ont bnfici de ces tarifs pour l'lectricit alors que 2 millions sont ligibles et 298 000 en ont bnfici pour le gaz alors qu'un million sont ligibles). Beaucoup reste donc faire en France pour lutter contre ce flau social-cologique dont on commence seulement prendre la mesure.

5. Quelle politique europenne ?


5.1. La question des indicateurs communs Pour le programme de recherche European fuel Poverty and Energy Efficiency (EPEE, 2005), une dfinition opratoire au niveau de l'Union europenne consisterait dfinir la prcarit nergtique comme [touchant] un foyer qui prouve des difficults, voire se trouve dans l'impossibilit, de chauffer correctement son logement un prix raisonnable qui dpend de ses revenus . La Commission europenne (2010) propose pour sa part une mthode quantitative partir des donnes Household Budget Survey (HBS) d'Eurostat. Il s'agit de comptabiliser pour les diffrents pays de l'UE le nombre de mnages qui dpensent davantage qu'un niveau donn de leur revenu en matire d'nergie, gnralement le double de la moyenne nationale. On obtient ainsi un indicateur de proportion des mnages dpensant une part considrable de leur revenu en nergie , comparable entre les diffrents pays de l'UE (graphique 4). Selon ces estimations14, il y aurait 27 millions de mnages europens (65 millions d'individus) dpensant de l'ordre du double de la moyenne du pays dans lequel ils rsident pour leur approvisionnement en nergie, soit en moyenne 13 % des mnages des tats
14. Qui fixent entre 7 % et 8 % la proportion en moyenne des dpenses en nergie des mnages europens.

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membres de l'Union europenne15. La France se situe au-dessus de cette moyenne ( 16 %, soit galement au-del du chiffre de 13 % calcul par Pelletier et al. 2009). Le Comit conomique et social europen (2011) a rcemment lui aussi propos trois primtres possibles de la question de la prcarit nergtique dans l'Union europenne : l'incapacit des mnages maintenir leur logement bien chauff (qui concernerait 21 % des mnages de l'UE-27 selon les donnes Eurostat), le pourcentage de la population en retard dans le paiement de ses factures d'nergie (7 % des mnages de l'UE-27 en 2007) ; et enfin le nombre de logements avec des fuites, des fissures ou d'autres problmes affectant l'isolation du btiment (18 % des mnages dans l'UE-25 en 2007, selon l'enqute EU-SILC de 2007).
Graphique 4. Estimation de la proportion des mnages dpensant une part considrable de leur revenu en nergie dans les pays de l'UE (en %)

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
IT BE PT ES SU E AT SL V DK AL L F UE I 27 IR L LU PL CZ LIT FR RO SL K RU GR E LE T BG C MA Y L GR N HO L N

Source : Commission europenne.

15. Une autre mthode propose par la Commission europenne consiste calculer le nombre de mnages prouvant des difficults rgler leur facture d'nergie. Selon cette mthode, la proportion tombe 8 % en moyenne.

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5.2. La question des politiques communes Comme le remarquent Bouzarovski, Sarlamanov, Petrova (2011), le terme de pauvret nergtique a fait son entre dans le vocabulaire des institutions europennes l'occasion des dbats entourant ladoption du troisime paquet nergie, les Directives 2009/72/EC et 2009/73/EC reconnaissant un problme croissant de pauvret nergtique dans l'Union europenne et avanant la notion de consommateurs vulnrables du march de l'nergie. Mais, d'une part, le primtre de la notion de pauvret nergtique de ces textes est problmatique : comme le reconnat la Commission europenne (2010), les sources d'nergie vises par les instances europennes ne sont que celles du march unique (lectricit et gaz) l'exclusion des produits ptroliers, du charbon et sources alternatives. D'autre part, en l'tat actuel de sa rflexion, la Commission europenne ne juge pas utile d'approfondir le rapprochement entre tats europens ou le dveloppement de politiques communes spcifiques pour rpondre l'urgence de la prcarit ou pauvret nergtique et s'en tient des recommandations gnrales comme la cration d'instances de protection du consommateur (Commission europenne, 2010). Le Comit conomique et social europen (CESE, 2010) va plus loin et en appelle une approche plus intgre et cohrente entre tats membres. Il remarque que de nombreux tats de l'UE ne rpondent pas au dfi de la prcarit nergtique faute d'obligations lgales et d'approche commune de la question. Le CESE recommande ainsi d'abord l'UE d'adopter la dfinition de l'OMS du chauffage adquat (21 degrs C dans la salle de sjour et 18 degrs C dans les autres pices). Il propose galement de dterminer des mthodes de mesures cohrentes de sorte que l'valuation la plus rigoureuse possible puisse tre faite de la situation de pauvret nergtique en Europe . Par ailleurs, le comit recommande la cration d'un Centre europen de suivi de la pauvret nergtique, charg notamment d'valuer les pratiques des tats membres et d'identifier parmi elles les meilleures politiques publiques mais aussi de conduire une valuation objective et prcise des effets de la libralisation du march de l'nergie sur les consommateurs vulnrables . Enfin, l'avis du CESE insiste sur l'urgence du problme compte tenu de

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l'augmentation du prix de l'nergie et du ralentissement conomique rcent. Il souligne cet gard que la raction des tats membres a t inadquate. titre d'exemple, malgr l'obligation dcoulant des directives relatives au march commun sur le gaz et l'lectricit (2003/54/CE et 2009/72/CE), seulement 10 des 27 tats membres ont mis en place des tarifs sociaux pour les consommateurs vulnrables . L'enjeu de la prcarit ou de la pauvret nergtique touche en effet directement deux questions centrales pour l'Union europenne. La premire a trait l'ouverture du march de l'nergie la concurrence et ses effets potentiellement nfastes sur les mnages les plus vulnrables socialement. Il convient d'valuer prcisment cet impact et le cas chant dy remdier. Elle est en second lieu troitement lie la question des ingalits sociales lie la lutte contre le changement climatique et la taxation de l'nergie que celle-ci implique de dvelopper. Harmoniser les efforts au plan europen pour dvelopper une vritable politique sociale climatique permettrait notamment de contourner l'exigence de l'unanimit en matire fiscale16.

6. Conclusion : de la prcarit nergtique la prcarit cologique


La reconnaissance de la notion de prcarit nergtique ne fait que commencer dans l'Union europenne, ce qui souligne le retard plus gnral pris par la rgion sur les questions d'ingalits environnementales, alors mme que les tats membres de l'UE sont historiquement attachs la justice sociale et l'tat providence. Il faut non seulement dvelopper l'analyse et renforcer les politiques publiques en la matire, mais on pourrait en outre tendre cette logique de pauvret ou de prcarit nergtique au cot du transport et celui de l'approvisionnement en eau : on calculerait et on appliquerait alors des seuils de pauvret cologique (ou de prcarit cologique ) partir desquels on pourrait prvoir
16. Bouzarovski, Sarlamanov, Petrova (2011) notent cependant qu'un certain nombre de textes europens traitent indirectement de la question, notamment les Directive 2010/31/EU, 2010/ 30/EU et 2006/32/EC portant respectivement sur la performance nergtique des btiments, l'tiquetage et les standards en matire de consommation d'nergie et l'efficacit nergtique et les services nergtiques.

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d'instituer de nouveaux types de minima sociaux ou de moduler les minima et tarifs existants. C'est ainsi que l'tat providence europen s'adaptera aux nouveaux dfis sociaux-cologiques qui se posent dsormais lui.

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Pour une justice environnementale europenne

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loi Laurent

ANNEXE Contribution des facteurs environnementaux aux ingalits socio-conomiques observes dans la distribution gographique des blesss de la route Montral
par Patrick Morency *

CONTEXTE. Depuis longtemps, au Qubec, les taux de personnes blesses la suite dune collision routire ont t associs au revenu moyen des mnages et la pauvret matrielle (Dougherty, 1990 ; Hamel, 2002). La position relative occupe dans la socit peut influencer lexposition au risque de collision et le risque de blessures associ une telle exposition (Laflamme, 2009). La hirarchie routire et le nombre dapproches aux intersections reprsentent deux dimensions distinctes du risque de collision associ aux amnagements routiers. Les routes majeures ( artres ) comptent gnralement davantage de voies de circulation et des chausses plus larges, deux caractristiques fortement associes la vitesse des vhicules (Ewing, 2009). Les intersections constitues de quatre branches offrent davantage dopportunits de collision, de points de conflit potentiels entre les usagers de la route, que les intersections en forme de T ou que les ronds-points (FHWA, 2004). Les artres et les intersections quatre branches ont t associes un risque accru de collisions et de blessures, pour les pitons et pour lensemble des usagers de la route (Dumbaugh, 2009 ; Wier, 2009 ; Ewing, 2009 ; Lyon, 2002 ; Miranda, 2010). Nos recherches visent explorer le lien entre la position socioconomique des quartiers et les amnagements routiers associs au risque de collisions et de blessures. Cette brve annexe dcrit sommairement lassociation entre, dune part, la position socioconomique des arrondissements montralais et, dautre part, le nombre de personnes blesses aux intersections et les caractristiques des intersections et des arrondissements habituellement associes la distribution gographique des blesss de la route en milieu urbain.

* Patrick Morency, MD, PhD. Mdecin spcialiste en sant communautaire. Direction de sant publique de Montral, quipe Environnement urbain et sant, 1301, rue Sherbrooke Est, Montral (QUE) H2L 1M3. Tl : (514) 528-2400 poste 3327. pmorency@santepub-mtl.qc.ca

Pour une justice environnementale europenne

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MTHODOLOGIE. Notre perspective conceptuelle est novatrice car elle adopte une approche populationnelle, incluant lensemble des intersections de lle de Montral. Les donnes utilises proviennent des services ambulanciers dUrgences-sant pour les annes 1999 2003 (nombre et localisation des blesss de la route), des systmes dinformation gographique dcrivant le rseau routier (hirarchie routire, nombre de branches aux intersections), de lenqute origine-destination de 1998 (estims du volume de circulation automobile; Morency, 2006) et du recensement canadien de 2001 (densit de population, revenu des mnages, moyen de transport utilis pour se rendre au travail). Les analyses prsentes se limitent la description des caractristiques des 17 636 intersections et des 27 arrondissements, en fonction de la position socio-conomique des arrondissements. RSULTATS. Aux intersections des arrondissements du premier tercile de revenu (plus pauvres), il y a davantage de circulation automobile (2,5 fois plus) et dartres (2,4 fois plus), et une quatrime branche est plus frquente (2,3 fois plus) (tableau). Dans les arrondissements les plus pauvres, la densit de population et les proportions de travailleurs qui marchent ou utilisent le vlo ou les transports collectifs pour se rendre au travail tendent tre plus leves, ce qui indique indirectement que le nombre de pitons et de cyclistes est plus lev dans les rues de ces arrondissements. Par contre, lutilisation de la voiture est moins frquente chez les travailleurs habitant les arrondissements les plus pauvres. DISCUSSION. Les rsultats de nos recherches, seulement esquisss dans cette annexe (voir Miranda-Moreno LF, Morency P, Geneidy A., 2011 pour une analyse complte), confirment lexposition diffrentielle des quartiers au risque de collisions et de blessures en fonction de la position socioconomique. Dans les quartiers faible revenu (premier tercile), les indicateurs indirects suggrent quil y a davantage de pitons et de cyclistes. De plus, on y observe davantage de circulation automobile, dartres et dintersections quatre branches, ce qui suggre un risque accru de collisions et de blessures. Il est plausible que les environnements, et plus spcifiquement les amnagements routiers, contribuent aux ingalits observes.

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loi Laurent

Tableau Annexe. Caractristiques des intersections (n=17 636) et des arrondissements de lle de Montral (n=27), en fonction de la position socioconomique des arrondissements
Revenu moyen des mnages (terciles) Pauvre 6 478 Moyen 6 744 Riche 4 414 p Ratio Pauvres Riches

Tous les Arrondissements

Intersections (n)

17 636

Nombre moyen de blesss 100 intersections Pitons, Intersections Cyclistes Occupants de vhicules moteur Traffic lintersection (moyenne) Traffic lintersection (mdiane) Prsence de route majeure (en %) Prsence dun 4 branches (en %) Arrondissements (n) Revenu moyen des familles Arrondissements Densit de population (/km2) 62 308$ 4 422
e

17,6 15,2 80,7 4 825 1 088 18 41

27,7 23,1 120,5 6 257 1 421 23 54 9 40 173 6 897

16,3 14,5 75,2 4 985 1 259 18 39 9

4,8 4,8 30,7 2 480 476 9 24 9

** ** ** **

5,7 4,8 3,9 2,5 3,0

** **

2,4 2,3

52 651 94 100$ 3 300 3 071

** *

0,4 2,2

Population active rapportant aller au travail ... pied (en %) ... vlo (en %) ... en transport en commun (en %) ... en voiture (en %) 7,8 7,8 1,3 1,3 27,7 62,4 9,0 2,0 36,8 51,3 9,0 1,0 27,9 61,4 5,3 1,0 18,2 74,5 NS NS ** ** 1,7 2,1 2,0 0,7

Khi carr pour tendance linaire : * p<0.01 ** p<0.001 Sources : Urgences-sant, 1999-2003. C Morency, enqute O-D 1998. Gobase de la Ville de Montral. Recensement canadien 2001.

Part. 2

CONOMIE DU CLIMAT

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Gal Callonnec, Frdric Reyns et Yasser Yeddir-Tamsamani Pourquoi lEurope a besoin dune banque centrale du carbone. . . . 155 Christian de Perthuis Lajustement aux frontires, condition de la crdibilit dune politique europenne du climat ambitieuse . . . . . . . . . . . . . 177 Olivier Godard

Revue de lOFCE / Dbats et politiques 120 (2011)

UNE VALUATION MACROCONOMIQUE ET SECTORIELLE DE LA FISCALIT CARBONE EN FRANCE


Gal Callonnec*
ADEME, Agence de lenvironnement et de la matrise de lnergie

Frdric Reyns
IVM, Institute for Environmental Studies, VU University Amsterdam OFCE, Observatoire franais des conjonctures conomiques

Yasser Y. Tamsamani
OFCE, Observatoire franais des conjonctures conomiques CERAM, Centre de recherche sur lAfrique et la Mditerrane, EGE Rabat

Cet article value limpact macroconomique et sectoriel dune taxe carbone en France en utilisant le modle Three-ME qui combine deux caractristiques importantes pour cette analyse. (1) Le modle possde une structure sectorielle dtaille avec une fine description du systme fiscal franais, en particulier de la fiscalit applique lnergie. (2) Il a les principales proprits des modles dinspiration no-keynsienne car il tient compte de la lenteur des processus dajustement des prix et des quantits. Les modles dquilibre gnral dinspiration walrasienne mettent souvent en vidence les consquences long terme dune taxe carbone sur lconomie mais ils ngligent les effets court et moyen terme notamment sur lemploi et sur la comptitivit des entreprises. Or lacceptabilit des rformes environnementales dpend souvent de leurs rpercussions sur la sphre conomique et sociale court terme. Ayant des proprits nokeynsiennes, Three-ME permet de mesurer ces rpercussions. Nos rsultats confirment sous certaines conditions la possibilit dun double dividende conomique et environnemental autant court terme qu long terme. Lamlioration de la situation conomique dpend nanmoins des mesures daccompagnement mises en uvre telles que les exonrations et les modalits de redistribution de la taxe. Il apparat aussi que ces mesures daccompagnement rduisent sensiblement lampleur du dividende environnemental.
Mots cls : taxe carbone, modle macroconomique no-keynsien, analyse sectorielle.

* Les auteurs remercient loi Laurent et Henri Sterdyniak pour leurs remarques et leurs propositions damlioration de ce travail, ainsi que lADEME pour son support financier (convention de recherche 0910C0132).
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n 2007, les concertations du Grenelle de lenvironnement ont confirm la volont des autorits franaises de diviser par 4 les missions de gaz effet de serre dici 2050 par rapport au niveau de 1990. Pour atteindre cet objectif, le Grenelle souligne, entre autres, le rle incitatif que pourrait jouer la fiscalit environnementale pour influencer les comportements des mnages et amliorer lefficacit nergtique des processus de production. Le projet de loi sur la Contribution climat nergie (CCE), qui prvoyait dintroduire une fiscalit carbone1, tait un des lments phares issus de ces discussions. Il a t censur par le Conseil constitutionnel au motif que lexemption totale des secteurs soumis au march europen de quotas de CO2 constitue une rupture de lgalit devant limpt. Le Conseil considre en effet que la gratuit des allocations rend le dispositif trop peu contraignant2. Le gouvernement franais a finalement renonc soumettre un autre projet, de crainte de se heurter lopposition des mnages et de porter atteinte la comptitivit franaise. La prsente tude value limpact macroconomique et sectoriel dune fiscalit carbone en France conforme au projet de CCE vot dans la loi de finance pour 2010. Elle apporte des lments de rponse aux questions suivantes. Quelle serait leffet de linstauration dune fiscalit carbone sur le pouvoir dachat des mnages ? Dans quelle mesure une telle rforme est susceptible de gnrer un double dividende, environnemental et conomique ? Une taxe carbone permet-elle de concilier lefficacit conomique et la soutenabilit cologique ? Quelle ampleur de rduction des missions de CO2 peut-on attendre dune taxe carbone ? Lamlioration de la facture nergtique compense-t-elle les ventuelles dgradations de comptitivit ? La taxe carbone engendre t-elle un cercle conomique vertueux notamment par le transfert de chiffre
1. Le terme fiscalit carbone fait rfrence toutes les mesures fiscales dont les taux dimposition sont explicitement relis aux quantits de CO2 mises par un secteur ou pour la fabrication dun produit, ainsi que les volutions futures de ces taux, le mode de recyclage des recettes et les ventuelles conditions de drogations. 2. Pour plus de dtails sur les raisons de la censure voir Laurent et Le Cacheux (2010).

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daffaires des secteurs nergivores (production et distribution des nergies fossiles, transport routier, etc.) vers ceux qui combinent une faible intensit nergtique et une forte intensit en mainduvre (btiment, construction de matriel ferroviaire, transport collectif et fluvial) ? Les mesures dexonration sont-elles efficaces court et long terme pour rduire les effets conomiques ngatifs de la taxe ? Nous utilisons le modle Three-ME (Multi-sector Macroeconomic Model for the Evaluation of Environmental and Energy policy) dvelopp conjointement par lADEME, lOFCE et IVM. Three-ME semble bien adapt pour ce genre dexercice du fait de ses proprits no-keynsiennes, de sa structure sectorielle dtaille et de sa fine description du systme fiscal franais, en particulier la fiscalit applique lnergie. Les modles dquilibre gnral dinspiration walrasienne mettent souvent en vidence les incidences long terme dune taxe carbone sur lconomie (Bernard et Veille, 1998 ; Al Amin et al., 2009) mais ils estiment mal les rpercussions court et moyen terme, notamment sur lemploi et la comptitivit des entreprises. Or les raisons mises en avant lors du refus des tats-Unis dadhrer au protocole de Kyoto ou lors de labandon du projet de loi de la taxe carbone en France confirment que lacceptabilit des rformes environnementales dpend souvent de leurs rpercussions sur la sphre conomique et sociale court et moyen terme. Seul un modle ayant des caractristiques no-keynsiennes prenant explicitement en compte la dynamique dajustement court et moyen terme permet dvaluer limpact court et moyen terme dune politique environnementale. Nos rsultats suggrent que les consquences socio-conomiques et environnementales dune taxe carbone dpendent largement de lampleur du choc initial, de son volution, des conditions de redistribution et des modalits dexonration prvues. Ils confirment la possibilit dun double dividende conomique et environnemental autant court terme qu long terme. court terme, lamlioration de la situation conomique dpend nanmoins des mesures daccompagnement mises en uvre telles que les exonrations et les modalits de redistribution de la taxe. Il apparat aussi que ces mesures daccompagnement rduisent sensiblement lampleur du dividende environnemental. Cela illustre le dilemme auxquels les pouvoirs publics sont confronts : dun ct

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lefficacit long terme, et de lautre les cots socio-conomiques de court terme. La deuxime section prsente les principales caractristiques de Three-ME, en particulier les hypothses importantes qui dterminent les effets de la taxe carbone. La troisime section dcrit la mesure fiscale simule alors que la quatrime prsente les rsultats concernant limpact macroconomique, sectoriel et environnemental dune telle rforme. La dernire section conclut et explicite les limites de cet exercice de simulation.

1. Le modle Three-ME
La spcification complte de Three-ME ainsi que ses principales proprits sont dtailles dans Reyns et al. (2011). Nous prsentons ici brivement ses caractristiques gnrales. Three-ME est un modle macroconomique multisectoriel dinspiration no-keynsienne. Il reprend donc les caractristiques standards des modles macroconomiques unisectoriels no-keynsiens : le niveau de loffre (production et importations) est dtermin par la demande ; les prix, rigides court terme, sont dtermins dans un cadre de concurrence imparfaite par maximisation du profit : le prix de chaque bien sajuste lentement un prix dsir qui correspond un taux de marge sur les cots unitaires de production. Les salaires sont dtermins selon une courbe de Phillips augmente ; la quantit de facteurs de production dsire est aussi dtermine par la maximisation du profit. Du fait de cots dajustement, la quantit effective de chaque facteur sajuste progressivement au niveau dsir ; le taux dintrt est dtermin au niveau de la zone euro selon une fonction de raction la Taylor qui tient compte du poids de chaque pays. Compar la plupart des modles dquilibre gnral appliqus (MEGA) qui souvent postulent une parfaite flexibilit des prix, Three-ME a pour objectif de reprsenter de manire plus raliste le fonctionnement de lconomie en tenant compte explicitement de

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France

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lajustement lent des prix et des quantits, autorisant ainsi des quilibres de sous-emploi permanents ou transitoires. Par rapport la plupart des modles macroconomiques dinspiration no-keynsienne de lconomie franaise, Three-ME a lavantage dtre multisectoriel un niveau relativement dtaill. Cela est important pour lanalyse de toute politique conomique ayant pour objectif de faire voluer les comportements de production et de consommation, en modifiant les prix relatifs entre secteurs et produits, comme la taxe carbone. Ainsi, Three-ME compte 24 secteurs de production et distingue explicitement cinq types de transports et quatre types dnergie. court et moyen terme, les proprits de Three-ME sont largement dtermines par le bloc demande, en particulier par les mcanismes multiplicateur et acclrateur (investissements, consommations intermdiaires, consommations des mnages). La dynamique endogne du modle est assure par les quations daccumulation (capital productif, logement, automobile), linertie des prix, la spcification des anticipations (adaptatives versus rationnelles), et lajustement des variables effectives leur niveau dsir. Les hypothses dinertie et de cots dajustement entranent des carts entre les prix et les quantits effectifs et dsirs. En consquence, lallocation des facteurs de production est sous-optimale. long terme, les ajustements sont termins, les anticipations ralises, les quantits et les prix effectifs atteignent leur niveau optimal, dtermin par la productivit et la quantit des facteurs de production disponibles, dans la mesure des rgles de politique montaire retenues. long terme le modle est stable et lconomie volue la Solow (1956) : les variables relles croissent au rythme du progrs technique et de la population, les variables nominales croissent au rythme de lconomie relle plus linflation (elle-mme dtermine par linflation trangre), le taux de chmage est son niveau dquilibre et les prix sont ajusts au niveau qui quilibre loffre et la demande. Three-ME distingue plusieurs mcanismes dinfluence des prix sur la consommation dnergie : les effets de substitution, de sobrit et defficacit. Le niveau relativement lev de dsagrgation est important pour saisir de manire raliste la complexit des mcanismes de substitution entrant en jeu la suite dun

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changement du prix relatif entre les nergies. Par exemple, une augmentation du prix du ptrole entrane une substitution entre le ptrole et les autres nergies par deux canaux. Le premier est direct : les producteurs et les consommateurs rduisent leur consommation de ptrole au profit dune autre nergie. Le deuxime est indirect et passe par laugmentation du cot de production des secteurs intensifs en ptrole qui entrane une substitution des consommations intermdiaires et finales en produits de ces secteurs par celles de secteurs moins intensifs. Un exemple typique est la baisse de lutilisation du transport routier la suite dune augmentation du prix du ptrole. Par ailleurs, pour surmonter la restriction impose par des fonctions CES imbriques, une forme flexible de la fonction de production est retenue. Par consquent, llasticit de la substitution nest pas ncessairement commune entre tous les facteurs de production (travail, capital, nergie et autres consommations intermdiaires). Cette forme flexible est galement adopte pour reprsenter la substituabilit entre les diffrentes sources dnergie et entre les diffrents biens de consommation. Les choix nergtiques des mnages sont endognes et modliss de faon dtaille. Les particuliers ont la possibilit de rduire leur consommation dnergie, soit en ralisant des travaux defficacit nergtique, soit en adoptant des comportements de sobrit nergtique. Par exemple, ils peuvent choisir de baisser la temprature intrieure de leur logement ou de limiter leurs dplacements en automobile pour compenser une ventuelle hausse de leur facture nergtique. La sobrit peut conduire une diminution du bien-tre, si elle se traduit par une baisse du confort thermique ou une rduction subie de la mobilit. En revanche, dans le cas de lefficacit, le mme niveau de bien-tre est atteint mais avec une quantit dnergie plus faible. Lefficacit nergtique implique ncessairement un investissement dans une technologie plus efficace, par exemple lachat dune voiture ayant une plus faible consommation de carburant ou lisolation du logement. Afin de modliser au mieux lamlioration potentielle de lefficacit nergtique des parcs immobiliers et automobiles, Three-ME distingue les investissements de rnovation nergtique des autres formes de rnovation immobilire, et diffrencie les acquisitions de vhicules sobres (cest--dire les classes nergtiques A, B et C+, qui sont

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bonusses 3) des achats de vhicules nergivores (de classes C-, D, E, F et G). Par construction, les indices de prix dans le modle sont calculs comme des moyennes pondres. Ainsi, ces phnomnes defficacit et de sobrit diminuent le prix la consommation, car la part de lnergie dans la consommation diminue. Certaines tudes microconomiques observent que cela pouvait conduire un effet rebond (Bentzen, 2004 ; Sorrell et al., 2009). On parle deffet rebond ou de paradoxe de Jevons lorsque les conomies dnergie ex-post dun investissement en efficacit nergtique sont infrieures aux conomies dnergie espres ex-ante parce que le consommateur utilise une partie de la rduction de sa facture nergtique pour augmenter sa consommation dnergie. Les mnages faibles revenus vivant dans des logements mal isols sont particulirement concerns car ils ont tendance abaisser la temprature de chauffage, la limite du supportable afin de matriser leurs dpenses nergtiques. la suite dun investissement disolation, ils privilgient souvent lamlioration de leur confort thermique la baisse de leur facture. Cet effet est explicitement pris en compte dans le modle : un investissement defficacit nergtique rduit les prix la consommation et augmente ainsi le revenu rel qui conduit un niveau de consommation (en particulier nergtique) plus lev. Enfin, il est important de mentionner que lnergie est modlise ici comme un bien de premire ncessit : sa part dans le revenu diminue lorsque le revenu augmente. Formellement, cela signifie que llasticit entre la consommation nergtique et le revenu est infrieure lunit. Daprs lenqute Budget des familles 2006 , cette lasticit, calibre partir des consommations nergtiques des 1er et 5e quantile de revenu, est de 0,18. Cette hypothse est particulirement importante sagissant de lvolution des missions dans le cas o la taxe carbone gnrerait un dividende conomique. En effet, tout enrichissement conomique entrane une hausse de la consommation nergtique. Lhypothse standard dune lasticit unitaire aurait tendance
3. Dispositif fiscal entr en vigueur le 1er janvier 2008, le bonus-malus automobile octroie une subvention (un bonus) aux vhicules les moins polluants et pnalise dune taxe (dun malus) lachat des voitures fortement mettrices de CO2.

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sous-estimer la baisse de la consommation et donc des missions de CO2, voire gnrer une augmentation des missions.

2. Simulation dune taxe carbone de 20 euros par tonne de CO2


Nous supposons que la taxe carbone est introduite de faon unilatrale par la France et sans aucun ajustement aux frontires. Elle est mise en place partir de 2012 selon les conditions prvues dans le projet de loi de finances de 20104. Nous avons cependant retenu des taux dexonrations sectoriels diffrents qui pourraient ainsi chapper la censure du Conseil constitutionnel. Et afin de mesurer sparment les effets de la taxe carbone de la tendance croissante du prix de ptrole telle quelle est prvue par lAgence internationale de lnergie, nous considrons que les prix limportation des nergies fossiles voluent au rythme du taux dinflation tendancielle. Le taux de la taxe est calcul sur la base du contenu en carbone de chaque type dnergie et de lusage qui en est fait (consommations finales et intermdiaires, exportations) pour un prix de 20 euros par tonne de CO25. Les prix des combustibles tant diffrencis selon leur destination, la variation ex-ante en pourcentage du prix due une taxe sur le contenu en CO2 sera aussi diffrente. Le tableau 1 fournit laugmentation en pourcentage des prix des nergies fossiles en 2012 pour les mnages et les entreprises. La mise en place de la taxe est simule sur la priode 2012-2050 et lvolution du taux dimposition suit le schma indiqu dans le rapport Quinet (2008), qui prvoit une valeur dune tonne de CO2 56 euros en 2020, 100 euros en 2030, pour se stabiliser 200 euros en 2050. Ce schma correspond un accroissement du taux nominal de la taxe de 14 % par an entre 2012 et 2020, de 6 % entre 2020 et 2030 et enfin de 4 % entre 2030 et 2050.

4. Pour une description dtaille de la mesure, consulter le Rapport sur les prlvements obligatoires et leur volution du projet de loi de finances pour 2010 qui y consacre un dossier entier. 5. Le projet de loi de finances 2010 prvoyait une taxe carbone sur les prix de lnergie hors taxes correspondant 17 /t de CO2 , ce qui correspond 20 /t de CO2 applique des prix TTC.

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France

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Tableau 1. Le taux de la taxe carbone en % du prix TTC en 2012 par destination et type dnergie *
Mnages Charbon Ptrole Gaz 13 5 7 Entreprises 60 8 14

* Ces taux sont calculs sur la base dune valeur de 20 /t de CO2 en 2006 en appliquant un taux dinflation de 2 % entre 2006 et 2012. Laugmentation du prix de lnergie des entreprises la suite de la taxe est plus leve du fait que les prix industriels de lnergie sont plus bas que les prix domestiques. Source : Calcul des auteurs partir des donnes de lObservatoire de lnergie.

Une taxe carbone correspondant 20 euros/tonne de CO2 en 2012 renchrit le prix du charbon des mnages denviron 13 % et celui des entreprises de 60 % (tableau 1). Avec une taxe carbone qui atteint 200 euros/tonne en 2050, le prix du charbon domestique est multipli par 1,63 entre 2012 et 2050 et celui destin aux entreprises par 3,8. Lvolution de ce multiplicateur des prix pour les trois types dnergie est donne dans le tableau suivant :
Tableau 2. Multiplicateurs des prix de lnergie fossile la suite de linstauration de la taxe carbone *
2020 Mnages Charbon Ptrole Gaz 1,32 1,13 1,17 Entreprises 2,42 1,19 1,34 2030 Mnages 1,47 1,19 1,25 Entreprises 3,08 1,28 1,50 2050 Mnages 1,63 1,25 1,33 Entreprises 3,8 1,38 1,67

* Ce sont des multiplicateurs ex ante calculs en faisant lhypothse que lintensit carbone reste constante durant la priode de simulation, comme si la taxe navait aucun effet incitatif en faveur des technologies propres. Source : Calcul des auteurs partir des donnes de lObservatoire de lnergie.

La taxe carbone a pour principal objectif de rduire les missions de dioxyde de carbone et donc la demande en nergie fossile. Cela se traduit par un rtrcissement de lassiette fiscale de la taxe, ce qui rduit le montant des recettes recycles et lventuel cercle vertueux de croissance et demploi enclench par le dividende conomique. Dans le cas prsent, leffet drosion de lassiette fiscale sur les recettes de la taxe est plus que compens par la trajectoire croissante du taux de la taxe. Les revenus fiscaux continuent de crotre mme au-del de 2050, date laquelle le taux rel de la CCE serait stabilis (graphique 1).

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Gal Callonnec, Frdric Reyns et Yasser Y. Tamsamani

Graphique 1. volution des recettes fiscales de la taxe carbone en milliards deuros de 2012
1 40 1 20 1 00 80 60 40 20 0 201 2
P ar t des e n t r ep r i s es P ar t des m na ges T o t a l des r ec et t es de l a t a xe

2022

2032

2042

2052

2062

2072

2082

2092

Source : modle TRHEE-ME.

Le produit de la taxe est valu en 2012 8,24 milliards deuros, dont environ 35 % est la charge des mnages (soit 2,88 milliards) et le reste est support par les entreprises, notamment le tertiaire (soit 5,36 milliards). En 2050, les recettes passeraient 50,85 milliards deuros constants, avec une baisse de 10 points de la contribution des mnages contre une augmentation de celle des entreprises qui atteindrait 75 %. Cette altration dans la rpartition de la charge de la taxe entre les agents est due la fois aux modalits de rinjection des recettes et au degr de sensibilit des mnages aux variations du prix de lnergie fossile. Les deux tiers des recettes de la taxe tant redistribus aux entreprises (le mode prcis de redistribution des recettes est dcrit plus loin), leur activit sen trouve stimule et leur comptitivit-prix renforce, limitant ainsi leffet direct de la taxe. Du ct des mnages, la monte du prix de lnergie fossile les incite amliorer lefficacit nergtique des btiments et recourir des moyens de transport plus sobres (soit par substitution avec les transports collectifs ou par plus dinvestissements dans lautomobile propre), ce qui stabilise terme leurs efforts de rduction des missions de CO2 et donc leur contribution aux recettes totales de la taxe. Au cours des premires annes qui suivent lintroduction de la taxe, le taux de croissance des recettes est nettement plus lev que

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France

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celui du revenu national, avec un taux qui se situe autour de 11,5 % jusquen 2020, puis 4,5 % entre 2020 et 2030, et 2,6 % jusquen 2050. Au-del de 2050, le taux de croissance du produit de la taxe rejoint progressivement le taux de croissance tendanciel de lconomie. Concernant la rpartition des recettes de la taxe entre les trois nergies fossiles (graphique 2), les produits ptroliers arrivent en tte avec une part de 79 %, suivi du gaz 19 % et du charbon 2 %. En 2050, la contribution du charbon sannule et celle des produits ptroliers passe 84 % et celle du gaz baisse 16 %.
Graphique 2. Le poids par source dnergie dans les recettes totales de la taxe en 2012 et 2050
2012
Gaz 19 % Ch arbon 2 % Gaz 16 %

2050

Ptrole 79 %

Ptrole 84 %

Source : Modle Three-ME, calcul des auteurs.

Conformment aux ambitions du projet initial qui visait la neutralit budgtaire, nous supposons que lintgralit des recettes de la taxe carbone est rinjecte dans le circuit conomique. Plusieurs modalits de recyclage ont t traites dans la littrature comme condition pralable lobtention dun double dividende (cf. encadr) selon la nature des distorsions fiscales spcifiques chaque conomie. Certains travaux de modlisation des effets dune taxe environnementale sur lconomie amricaine ont donn la priorit en matire de recyclage des recettes la rduction des prlvements sur le capital (Shackleton et al., 1993), tandis quen Europe et en France en particulier, lallgement des cots du travail a t privilgi par diffrentes tudes (CGP, 1993 ; Beaumais et Zagam, 1993 ; Detemmerman et al., 1993 ; Beaumais et Godard, 1994 ; Chiroleu-Assouline et Fodha, 2011).

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Dans notre simulation de la fiscalit carbone, le recyclage des recettes tient en trois volets : i) la baisse du cot du travail dun tiers des sommes rcoltes, ii) le versement direct aux mnages du deuxime tiers, iii) la rpartition du reliquat entre les secteurs du transport ferroviaire et du btiment sous forme dune subvention dexploitation6.
Tableau 3. Les taux dexonration de la taxe carbone par secteur
Index 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Secteurs Agriculture, sylviculture et pche Industrie agro-alimentaire Automobile Fabrication de verre et darticles en verre Fabrication de produits cramiques Papier et carton Industrie chimique minrale Industrie chimique organique Transformation des matires plastiques Sidrurgie et premire transformation de mtaux ferreux Production de mtaux non ferreux Autres secteurs industriels Btiment et travaux publics Transports ferroviaires Transport routier de voyageurs Transport routier (ou par conduites) de marchandises Transports par eau Transports ariens Services marchands Services non marchands Extraction et agglomration de la houille (Charbon) Raffinage de ptrole Production et distribution dlectricit Production et distribution de gaz Taux d'exonration 90 56 21 100 100 100 81 98 8 100 53 29 0 0 0 0 0 0 0 0 100 100 100 100

Source : calculs de lADEME partir des donnes du CEREN (Centre dtudes et de recherches conomiques sur lnergie).

6. Nous supposons que cette subvention finance les mesures prvues par la loi Grenelle 2 de rnovation des lignes de chemin de fer et la monte en puissance du prt taux zro.

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France

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Du ct des exonrations sectorielles, les taux retenus pour cette simulation sont calculs par lADEME sur la base du principe de lexonration des entreprises soumises au march de quotas europen, des nergies fossiles non utilises des fins de combustibles, ou double usage 7 et des missions lies la dcarbonation 8.

3. Rsultats de la simulation de la fiscalit carbone


3.1. De lvaluation de limpact macroconomique Linstauration de la taxe carbone sans redistribution des recettes ni exonration entrane une lvation du prix de lnergie fossile dont les effets macroconomiques et sectoriels sont proches dune hausse du prix du ptrole. Toutefois, la diffrence de cette dernire, linstauration de la taxe rduit le dficit public et sa prvisibilit renforce la capacit dadaptation et de raction des assujettis. Avec le dispositif dcrit prcdemment prvoyant des redistributions cibles et des drogations sectorielles spcifiques, les retombes macroconomiques et sectorielles peuvent au contraire fortement diffrer dun choc ptrolier. Les rsultats macroconomiques de la simulation dune telle rforme par le modle ThreeME sont rsums dans le tableau 4. Lors de la premire anne de la mise en place de la rforme, le taux dinflation augmente de 0,07 point et la valeur ajoute des secteurs marchands baisse de 0,08 %. Cette lgre dgradation de la valeur ajoute est due une contraction de la production marchande (-0,09 %) plus importante que celle des consommations intermdiaires et de lnergie qui sajustent avec retard une variation du revenu. La baisse de la production provient pour sa part de la contraction des investissements productifs, dont lampleur radique limpact positif de la rforme sur la consommation et linvestissement des mnages.

7. Cest--dire lorsquils sont utiliss la fois comme combustible et pour des usages autres que carburant ou combustible. Sont notamment considrs comme produits double usage les combustibles utiliss dans des procds mtallurgiques ou de rduction chimique. Le bnfice de la prsente mesure est limit aux seules quantits de produits nergtiques utiliss pour ce double usage , Art. 265 C I 2 du Code des douanes. 8. La dcarbonation dsigne les rejets du carbone contenu dans les produits minraux non mtalliques (verre, cramique, chaux, ciment et pltre) qui soprent lors de leur cuisson. Elle est indpendante du type dnergie utilise pour produire de la chaleur.

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Tableau 4. Rsultats macroconomiques de la fiscalit carbone (en % en cart au compte central)


2012 PIB en volume PIB marchand Valeur ajoute Production Production marchande Production non marchande Consommation finale Investissement des mnages en voiture Investissement en voiture propre Investissement des mnages en logement Investissement en isolation des logements Investissement des secteurs Investissement marchand Investissement non marchand Exportation Importation Emploi Taux de chmage (% point) Taux d'inflation (% point) Salaire brut moyen dflat par le prix de la valeur ajoute Revenu disponible nominal Taux d'intrt (% point) Dficit public (% du PIB) Dette publique (% du PIB) Dficit commercial (% du PIB)
Source : modle Three-ME.

2013 0,59 0,70 0,20 0,03 0,04 0,01 0,21 0,75 1,55 0,54 1,98 -0,55 -0,53 -0,69 0,03 -0,29 0,13 -0,08 -0,32 -1,38 0,13 -0,05 -0,03 0,08 -0,06

2014 0,80 0,96 0,43 0,16 0,19 0,01 0,32 0,91 1,83 0,71 2,36 0,00 0,12 -0,90 0,14 -0,30 0,23 -0,13 -0,26 -1,35 0,07 -0,07 -0,06 0,14 -0,02

2015 0,96 1,14 0,58 0,27 0,30 0,01 0,43 0,78 1,81 0,60 2,43 0,21 0,40 -1,19 0,26 -0,32 0,35 -0,20 -0,17 -1,37 0,09 -0,05 -0,07 0,18 0,01

2020 1,67 1,99 1,14 0,71 0,80 0,03 0,84 0,38 2,11 0,49 3,55 0,82 1,00 -0,50 0,72 -0,39 0,93 -0,53 -0,17 -1,43 0,15 -0,02 -0,07 0,20 0,03

2030 2,35 2,81 1,75 1,22 1,38 0,05 1,19 -0,20 2,32 0,53 4,99 1,31 1,42 0,54 1,34 -0,51 1,60 -0,90 -0,11 -1,94 1,08 0,07 -0,26 -1,01 0,20

2040 2,55 3,04 1,93 1,40 1,58 0,05 1,30 -0,67 2,24 0,35 5,48 1,46 1,52 0,99 1,52 -0,54 1,77 -1,00 -0,03 -1,39 2,12 0,11 -0,38 -3,25 0,22

2050 2,66 3,18 1,99 1,44 1,62 0,06 1,45 -1,01 2,26 0,02 5,85 1,55 1,61 1,11 1,41 -0,50 1,78 -1,00 0,01 -1,02 3,40 0,12 -0,56 -6,33 0,19

0,34 0,40 -0,08 -0,08 -0,09 0,00 0,10 0,32 0,99 0,11 1,31 -1,24 -1,31 -0,78 -0,03 -0,27 0,06 -0,03 0,07 -1,47 0,25 0,02 -0,02 0,02 -0,10

La consommation finale affiche en 2012 une lgre amlioration de 0,1 %, imputable laugmentation du pouvoir dachat des mnages, dont le revenu disponible nominal augmente du fait de la redistribution dune partie des recettes de la taxe, mais aussi parce que la mesure a des effets positifs sur lemploi : lallgement du cot du travail et le renchrissement des cots des autres facteurs de production stimulent la demande en main-duvre

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France

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dans les secteurs marchands. Ainsi, la baisse marque du salaire brut moyen (exprim en termes rels) denviron un point et demi se traduit par une substitution en faveur du facteur travail. De son ct, linvestissement des mnages ragit de la mme manire que leur consommation finale puisquil dpend galement de lvolution du revenu disponible. Cette amlioration de la demande finale reste nanmoins insuffisante pour renverser les effets ngatifs de la mesure trs court terme sur la valeur ajoute induits par le recul de linvestissement productif, dautant plus que le prix la consommation augmente, limitant lapprciation du pouvoir dachat. Leffet sur le PIB est tout de mme positif en 2012 par un simple effet de comptabilit de la taxe qui compense la lgre baisse de la valeur ajoute. Le PIB augmente de 0,4 % par rapport la tendance, rsultat comparable celui donn par certains modles appliqus lconomie franaise (Beaumais et Zagam, 1993 ; Hourcade et al., 2009 ; Epaulard, 2009).

Encardr. La question du double dividende


Depuis les premiers travaux sur les gains potentiels en efficacit conomique engendrs par la substitution dune taxe environnementale dautres taxes distordantes (Terkla, 1984 ; Baumol et Oates, 1988 ; Pearce, 1991), la notion de double dividende a fait lobjet dun large dbat et de nombreuses controverses entre les conomistes. Elle est rfute dans les travaux bass sur un cadre danalyse en quilibre gnral Walrasien (Bovenberg et Mooij, 1994 ; Bovenberg et Goulder, 1996), tandis quelle est confirme dans les modles macroconomiques dinspiration no-keynsienne (Lemiale et Zagam, 1998). Le modle Three-ME, sinscrivant dans ce deuxime courant, peut conduire lapparition dun double dividende : un premier dividende environnemental est li la rduction des missions de CO2, le second lamlioration de la situation macroconomique reflte par la hausse de lactivit conomique et de lemploi. Alors que le premier dividende provient exclusivement de la baisse de la demande en nergie fossile, le deuxime dpend de plusieurs facteurs. Il est largement li aux effets de substitution : les entreprises privilgient le facteur travail au dtriment de lnergie ; les mnages ont intrt utiliser plus de services et moins dnergie. Il est par ailleurs li la hausse de la taxation de lnergie fossile, qui dans le cas de la France, savre moins rcessive quune augmentation de la TVA par exemple, dans la mesure o elle porte essentiellement sur les importations, la production franaise tant moins intensive en nergie fossile que celle de ses concurrents commerciaux. Il est aussi le rsultat du mode de

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redistribution des recettes. Un recyclage des recettes par un allgement du cot du travail prsente un double avantage : (1) il permet de rduire les prix la production et donc de stimuler la demande et lactivit ; (2) il favorise le travail au dtriment des autres facteurs de production, ce qui limite la baisse du revenu disponible rel induite par la taxe et stimule la consommation et linvestissement des mnages. Selon Pearce (1991), le deuxime dividende dpend par ailleurs de lcart entre le cot social du systme fiscal avant et aprs linstauration de la taxe carbone. Les recettes de la taxe carbone servant rduire des taxes plus distordantes permettent en mme temps damliorer lefficacit du systme fiscal. Indpendamment des bienfaits de la redistribution des recettes, la taxe carbone est source de rgulation de certaines dfaillances du systme productif et social. Dabord, elle permet de rduire des distorsions entre producteurs en fixant un prix commun aux missions de CO2. En absence dune telle taxe, les producteurs soucieux des consquences environnementales de leur activit et utilisant une technologie moins polluante sont lss car les technologies propres sont encore relativement chres. Dans ce sens, la taxe favorise les conditions dune concurrence loyale compatible avec une utilisation soutenable des moyens de production. Au niveau social, la taxe carbone valorise et donc favorise les comportements de consommation vertueux en pnalisant les externalits ngatives lies aux missions rsultant du comportement des citoyens les plus pollueurs.

partir de 2014, les effets positifs de la redistribution saccentuent et un cercle vertueux de croissance et de baisse du chmage samorce. En cart la tendance, linvestissement et la production des secteurs deviennent positifs. Le PIB progresse plus vite que dans le scnario central du fait des effets multiplicateur et acclrateur. Il atteint un niveau de 3,18 % suprieur celui du compte central lhorizon de notre simulation en 2050. Dans le modle, les mnages sadaptent un renchrissement du prix de lnergie li linstauration de la taxe carbone en investissant davantage dans les automobiles sobres et dans lisolation des btiments. En 2050, ces investissements augmenteraient respectivement de 2,26 % et 5,85 %. La forte baisse des importations la suite de linstauration de la taxe carbone reflte le fait que la France est un importateur net dnergies fossiles. Cette baisse est durable avec un rythme plus soutenu au dbut de la priode, mais qui tend se stabiliser autour

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France

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de -0,5 % dans les vingt dernires annes de la simulation. En revanche, les exportations baissent lgrement la premire anne de mise en uvre de la mesure, lorsque linflation augmente. Dans les annes suivantes, les prix lexportation croissent moins vite que le compte central et les produits domestiques sont donc plus comptitifs sur le march international, ce qui stimule les exportations pour une demande mondiale inchange. Cette dynamique des exportations, conjugue la baisse des importations et laugmentation du PIB, permet de rduire le dficit commercial en points du PIB durant les trois premires annes de la mesure. Par la suite, le dficit commercial se creuse lgrement du fait de la baisse des prix lexportation due la baisse des cots de production lie la redistribution des recettes de la taxe. Avec une lasticit prix lexportation infrieure lunit, lamlioration de la comptitivit-prix des produits domestiques nentrane pas une augmentation du volume des exportations suffisante pour annuler leffet de la baisse des prix sur la valeur des exportations. Au total, les exportations en valeur baissent et le dficit de la balance commerciale se creuse. Du fait de lhypothse de neutralit budgtaire, la fiscalit carbone est ex-ante sans effet sur lquilibre budgtaire des administrations publiques. Limpact ex-post est quasi nul court terme. Par contre moyen et long terme, un cercle vertueux de croissance et demploi senclenche, entranant une amlioration des comptes publics. lhorizon 2050, le dficit budgtaire et la dette publique baissent par rapport au scnario central respectivement de 0,56 point et 6,33 points. La mesure entrane galement une modification de la structure des recettes fiscales lhorizon de 2050 : le poids de la TVA baisse lgrement cause de leffet dsinflationniste de la politique redistributive. 3.2. aux rpercussions sectorielles En gnral, toute hausse des prlvements obligatoires sur des produits domestiques a un effet rcessif et conduit une hausse conjointe du chmage et de linflation. Dans le cas de la mise en place dune taxe carbone accompagne dun scnario de redistribution cibl et dun schma dexonrations sectorielles tels que prcdemment dcrits, cet effet rcessif peut tre compens et un cercle vertueux de croissance et demploi peut samorcer dans la

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plupart des secteurs. Toutefois, les secteurs ne ragissent pas de la mme manire cette rforme (tableau 5). En particulier, trois groupes se distinguent : (1) les secteurs caractriss par des taux de croissance (en cart la tendance) de la production et de lemploi positifs ds la premire anne de la mise en place de la fiscalit carbone, et qui ont tendance augmenter dans les priodes suivantes. Il sagit de lagriculture, sylviculture et pche, de lindustrie agroalimentaire, de la fabrication de verre et darticles en verre, de lindustrie du papier et carton, de la transformation des matires plastiques, des transports ferroviaires, du transport routier de voyageurs et de la production et distribution dlectricit ; (2) les secteurs dont la production est ngativement affecte et dont lemploi nest que marginalement dgrad du fait de la lenteur des dlais dajustement. Ce groupe est compos des secteurs : dautomobile, de fabrication de produits cramiques, dindustrie chimique minrale, dindustrie chimique organique, de la sidrurgie et de premire transformation de mtaux ferreux, de production de mtaux non ferreux, de btiment et de travaux publics, du transport routier de marchandises, des services marchands et dautres secteurs industriels. moyen et long terme, les ractions dans ces secteurs convergent vers celles du premier groupe ; (3) les secteurs qui ptissent de la mesure court comme long terme, ce sont : la production et distribution du charbon, la production et distribution du ptrole, la production et distribution de gaz naturel, les transports par eau et transports ariens. Lanalyse des retombes sectorielles de la taxe carbone montre que cest moins leffet direct sur les prix des inputs nergtiques de chaque secteur qui dtermine la manire dont un secteur est touch que linterdpendance sectorielle via les consommations intermdiaires et linvestissement en produit. Le secteur des produits cramiques illustre bien cette interdpendance. Bien quil bnficie dune exonration totale, sa production recule du fait de la contraction de lactivit dans les secteurs demandeurs de son produit. Ce rsultat confirme que les modles dquilibre partiels ou uni-sectoriels faisant abstraction de leffet de contagion entre secteurs li au bouclage macroconomique sont mal adapts lvaluation de ce genre de mesure.

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France

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Tableau 5. Rsultats sectoriels de la fiscalit carbone


Secteurs Agriculture, sylviculture et pche Variables Production (Y) Emploi (L) Y L Y L Y L Y L Y L Y L Y L Y L Y L Y L Y L Y L Y L Y L Y L Y L 2012 0,04 0,11 0,09 0,08 -0,09 0,00 0,06 0,09 -0,12 0,02 0,03 0,06 -0,02 0,03 -0,02 0,00 0,00 0,08 -0,01 0,02 -0,01 0,02 -0,05 0,04 -0,38 -0,05 0,81 0,47 0,10 0,10 -0,10 0,08 -0,19 -0,02 2013 0,14 0,23 0,20 0,18 0,15 0,08 0,20 0,21 -0,06 0,06 0,12 0,14 0,02 0,06 0,00 0,02 0,11 0,19 0,05 0,06 0,04 0,05 0,11 0,13 -0,02 0,02 1,89 1,18 0,21 0,22 -0,06 0,16 -0,31 -0,08 2014 0,28 0,38 0,34 0,30 0,37 0,22 0,39 0,36 0,09 0,14 0,27 0,26 0,13 0,13 0,06 0,05 0,26 0,33 0,18 0,13 0,13 0,10 0,31 0,26 0,18 0,14 2,83 2,03 0,31 0,34 0,04 0,27 -0,36 -0,13 2015 0,43 0,54 0,48 0,44 0,51 0,37 0,58 0,54 0,21 0,25 0,44 0,40 0,26 0,23 0,14 0,10 0,43 0,49 0,32 0,24 0,23 0,19 0,49 0,42 0,17 0,24 3,57 2,91 0,42 0,47 0,15 0,39 -0,34 -0,15 2020 1,04 1,42 1,09 1,17 1,01 1,02 1,34 1,48 0,67 0,83 1,17 1,24 0,89 0,89 0,55 0,50 1,09 1,39 0,93 0,89 0,70 0,71 1,19 1,28 0,46 0,66 2030 1,78 2,52 1,75 2,07 1,57 1,78 2,23 2,72 1,29 1,69 2,05 2,40 1,69 1,88 1,10 1,14 1,88 2,59 1,73 1,84 1,32 1,47 1,98 2,38 0,84 1,28 2050 2,17 2,97 2,10 2,41 1,63 1,84 2,54 3,16 1,44 1,90 2,40 2,81 1,85 2,08 1,24 1,24 2,13 3,01 2,00 2,07 1,49 1,60 2,22 2,73 0,82 1,31

Industrie agro-alimentaire

Automobile Fabrication de verre et darticles en verre Fabrication de produits cramiques Papier et carton

Industrie chimique minrale Industrie chimique organique Transformation des matires plastiques Sidrurgie et premire transformation de mtaux ferreux Production de mtaux non ferreux Autres

BTP

Transports ferroviaires Transport routier de voyageurs Transport routier (ou par conduites) de marchandises Transports par eau

6,52 10,38 13,30 6,87 11,99 15,48 0,84 1,09 0,59 1,10 -0,25 -0,06 1,21 1,78 1,08 2,03 -0,12 0,13 1,42 2,14 1,10 2,31 -0,47 -0,25

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Tableau 5 (suite). Rsultats sectoriels de la fiscalit carbone


Secteurs Variables Production (Y) Emploi (L) Transports ariens Y L Y L Y L Y L Y L Y L 2012 -0,19 -0,02 -0,10 0,02 -0,06 0,09 2013 -0,31 -0,08 -0,21 0,01 0,05 0,20 2014 -0,36 -0,13 -0,25 0,00 0,19 0,34 2015 -0,34 -0,15 -0,24 0,00 0,31 0,50 2020 -0,25 -0,06 -0,14 0,18 0,81 1,32 2030 -0,12 0,13 -0,11 0,39 1,37 2,25 2050 -0,47 -0,25 -0,65 -0,09 1,67 2,57

Transports par eau

Services marchands Extraction et agglomration de la houille (Charbon) Raffinage de ptrole Production et distribution dlectricit Production et distribution de gaz
Source : modle Three-ME.

-12,24 -14,63 -16,15 -16,98 -20,34 -23,03 -26,09 -3,84 -1,23 -0,37 1,40 0,45 -2,44 -0,73 -7,58 -10,60 -12,86 -18,61 -22,48 -25,99 -1,71 -0,81 1,69 0,89 -3,12 -1,52 -2,01 -1,21 1,98 1,29 -3,61 -2,22 -2,21 -1,55 2,25 1,66 -3,97 -2,80 -3,40 -2,84 3,80 3,32 -5,97 -5,01 -4,68 -4,36 5,72 5,51 -6,03 -5,91 7,72 7,51

-8,10 -10,28 -7,55 -10,02

Par ailleurs, le changement technologique induit par laugmentation du prix de lnergie et son impact moyen et long terme sur la structure de production au sein de chaque secteur affecte galement la sensibilit des secteurs vis--vis de la taxe carbone. Ne pas le prendre en compte revient limiter la capacit des secteurs sadapter la nouvelle situation. Cest une des limites de la version actuelle de Three-ME o le progrs technique et le gain defficacit nergtique tendanciel sont exognes. Cela tend surestimer les effets ngatifs dune taxe carbone. Les rsultats prsents ici sousestiment donc lampleur des effets vertueux moyen et long terme de la taxe sur le plan conomique et environnemental. Malgr cette hypothse conservatrice, il est intressant de voir quune taxe carbone peut tout de mme avoir des effets favorables sur lconomie. Dans tous les secteurs du groupe 1, la baisse des cots salariaux fait plus que compenser le renchrissement du cot du capital et des autres inputs la suite de linstauration de la fiscalit carbone (graphique 3). La baisse des cots se transmet aux prix la production, ce qui stimule la production et lemploi. Cet effet est plus marqu dans le secteur des transports ferroviaires qui a bnfici

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France

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des mesures de redistribution avantageuses abaissant son prix la production de 3,5 %. Par ailleurs, leffet de substitution en faveur du travail vient renforcer la dynamique de la cration demploi dans les secteurs de ce groupe en gnral, tandis que la substitution entre les nergies profite au secteur lectrique comme le montre ses performances en termes de production (+1,4 %) et demploi (+0,45 %). moyen et long terme, cette dynamique de baisse des prix et dacclration de la production saccentue au fur et mesure que les ajustements sont raliss et que le taux de la taxe augmente.
Graphique 3. Leffet de la fiscalit carbone sur le cot du travail et la production dans les secteurs du groupe 1 en 2012 (en % en cart au compte central)
P r ix l a p r o d u c t io n C o t d u t ra v a il
P roductio n et dist ributio n d lect ricit P apier et c arto n Indust rie agro-aliment aire F abric atio n de verre et d articles en verre Agric ult ure, sylvic ult ure et pche T ransfo rmatio n des matires plastiques T ranspo rts ferroviaires T ranspo rt ro utier de voyageurs

-4,5

-4

-3,5

-3

-2,5

-2

-1 ,5

-1

-0,5

Source : modle Three-ME.

Quant aux secteurs du deuxime groupe (graphique 4), la redistribution des recettes de la taxe nefface pas totalement les effets ngatifs de la rforme sur la production et lemploi, du moins court terme. La lgre baisse des prix la production dans ces secteurs est insuffisante pour stimuler leur activit comme dans les secteurs du premier groupe. Malgr une redistribution favorable permettant de baisser sensiblement le prix la production, le secteur de BTP ptit le plus dans ce groupe avec une contraction conjointe de la production et de lemploi de respectivement 0,38 % et 0,05 %. Ceci sexplique par la baisse de la demande des secteurs producteurs et distributeurs de lnergie en biens dinvestissement adresse ce secteur, et par lorientation de son march exclusivement domestique qui ne lui permet pas de bnficier de la baisse de

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Gal Callonnec, Frdric Reyns et Yasser Y. Tamsamani

ses cots de production sur le plan extrieur. moyen et long terme, ces effets ngatifs sont compenss par un effet de propagation entre secteurs de la dynamique favorable de croissance et demploi.
Graphique 4. Leffet de la fiscalit carbone sur le cot du travail et de la production dans les secteurs du groupe 2 en 2012 (en % en cart au compte central)
P rix la pro duc t io n C o t d u t ra v a il P roductio n de mt aux no n ferreux Sidrurgie et premire t ransfo rmatio n de mt aux ferreux Indust rie chimique o rganique Indust rie chimique minrale A uto mobile F abric atio n de produits cramiques A ut res indust ries BTP Services marchands T ranspo rt ro utier (o u par co nduites) de marchandises -4 -3,5 -3 -2,5 -2 -1 ,5 -1 -0,5 0 0,5

Source : modle Three-ME.

Dans les secteurs du groupe 3 (graphique 5), la contraction de la production est plus marque. La baisse de lemploi est de moindre ampleur court et moyen terme du fait des rigidits sur le march du travail. Cette baisse de la production est due la monte des prix la production et la baisse sensible de la demande des entreprises et des mnages pour ces produits. La baisse des cots salariaux est insuffisante pour empcher cette dynamique rcessive qui se renforce au fur et mesure que les mnages amliorent leur efficacit nergtique en investissant dans lachat des automobiles sobres et dans lisolation des btiments. Au-del de 2050, date partir de laquelle le taux rel de la taxe est maintenu constant, les mcanismes stabilisateurs inhrents la structure du modle (effets dviction induits par lvolution des prix et du taux dintrt et convergence du chmage vers son niveau dquilibre) conjugus aux contraintes de long terme (stabilit du ratio de la dette intrieure sur la richesse financire des mnages et la ralisation des anticipations) font converger

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France

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lconomie vers son sentier de croissance quilibr. ce stade, les effets vertueux de la rforme sur la croissance et lemploi tendent sestomper, puisquon a suppos par commodit que le taux de chmage dquilibre tait gal au taux de chmage de lanne de base (2006). Les rsultats auraient t positifs mme long terme si lon avait simul un choc en situation dquilibre de sous-emploi, en postulant lexistence dun taux de chmage initial suprieur au taux dquilibre pris en compte par la politique montaire de la Banque centrale.
Graphique 5. Leffet de la fiscalit carbone sur le cot du travail et de la production dans les secteurs du groupe 3 en 2012 (en % en cart au compte central)
P rix la pro duc t io n C o t d u t ra v a il Ext ractio n et agglo mratio n de la ho uille (Charbo n) R affinage de pt role P roductio n et dist ributio n de gaz T ranspo rts par eau

T ranspo rts ariens -1 ,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1 ,5

Source : modle Three-ME.

3.3. Les missions de CO2 Les diffrents mcanismes de substitution conscutifs la mise en uvre de la fiscalit carbone jouent au dtriment de la demande de lnergie fossile. En 2012, les missions de CO2 baissent de 7,6 Mt (Millions de tonnes) (1,7 %) par rapport au sentier de rfrence. Les entreprises y participent hauteur de 63 % (graphique 6). Cet effort de rduction saccentue progressivement du fait de lvolution haussire du taux de la taxe et des ajustements des agents. En 2050, la baisse des missions passe plus de 40 Mt, soit une rduction de 5 % par rapport au compte central. Pour les mnages, la baisse est de 14,4 Mt, soit une rduction de 9 % par rapport au compte central. Notons que la rpartition de cet effort reste quasi inchange par rapport lanne de lintroduction de la rforme (64 % pour les entreprises et 36 % pour les mnages en 2050).

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Graphique 6. volution de leffort de rduction des missions de CO2 par acteur conomique
201 2 0 -5 -1 0 -1 5 -20 -25 -30 -35 -40 -45
Source : modle Three-ME.

201 3

201 4

201 5

2020

2030

2040

2050

E m i s s i o n s des m na ges E m i s s i o n s des e n t r ep r i s es E m i s s i o n s t o t a l es

La plus grande partie (65 %) de la baisse des missions des mnages en 2012 provient de la consommation des produits ptroliers. Cet effort est rendu possible essentiellement par leurs dpenses dinvestissement en automobiles sobres9. La baisse de la consommation de gaz contribue quant elle leffort de rduction des missions hauteur de 33 %, et la part du charbon ne dpasse pas 2 %. Tous les secteurs enregistrent une baisse de leurs missions de CO2 ds lanne de la mise en place de la fiscalit carbone, mais avec des proportions diffrentes. Du fait du schma des exonrations adoptes, la contraction des missions est plus marque dans les secteurs non ou partiellement exonrs, tels que les secteurs des services marchands, de la production de plastique, dautomobile et du BTP. Les missions lies la dcarbonation enregistrent aussi une lgre baisse due la contraction de lactivit dans les secteurs concerns (secteurs des verres et de la cramique). Le tableau 6 prsente les rsultats en termes de rductions sectorielles des missions de CO2 et leur volution dans le temps.
9. Ce rsultat est obtenu sous lhypothse dun effet durable du systme bonus-malus sur llasticit-prix de la demande des voitures sobres.

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France

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Tableau 6. volution des missions sectorielles de CO2


secteurs Agriculture, sylviculture et pche Industrie agro-alimentaire Automobile Fabrication de verre et darticles en verre Fabrication de produits cramiques Papier et carton Industrie chimique minrale Industrie chimique organique Transformation des matires plastiques Sidrurgie et premire transformation de mtaux ferreux Production de mtaux non ferreux Autres BTP Transports ferroviaires Transport routier de voyageurs Transport routier (ou par conduites) de marchandises Transports par eau Transports ariens Services marchands Services non marchands Raffinage de ptrole Production et distribution dlectricit Production et distribution de gaz Decarbonation Fabrication de verre et darticles en verre Fabrication de produits cramiques
Source : modle Three-ME.

2012 -0,73 -8,18 -2,91 -4,27 -7,28 -3,30 0,83 -4,13 -9,86 1,86 -3,26 1,78 -2,78 0,78

2013 -0,76 -8,29 -2,88 -4,30 -7,38 -3,32 0,85 -4,18

2014 -0,77 -8,40 -2,84 -4,34 -7,47 -3,35 0,86 -4,24

2015 -0,78 -8,51 -2,80 -4,37 -7,57 -3,39 0,86 -4,30

2020 -0,75

2030 -0,67

2040 -0,46

2050 -0,14

-9,07 -10,17 -10,40 -10,61 -2,53 -4,59 -8,07 -3,60 0,87 -4,64 -1,65 -4,95 -8,85 -4,00 0,88 -5,20 -0,13 -5,05 -8,74 -4,28 0,64 -5,39 1,32 -5,22 -8,61 -4,61 0,35 -5,62

-9,98 -10,11 -10,24 -10,95 -12,19 -12,51 -12,84 1,89 -3,29 1,81 -2,80 0,80 1,91 -3,33 1,84 -2,83 0,81 1,93 -3,37 1,86 -2,87 0,82 1,96 -3,62 1,91 -3,13 0,82 1,97 -4,08 1,92 -3,71 0,73 1,58 -4,33 1,56 -4,10 0,47 1,12 -4,66 1,12 -4,59 0,14

-13,24 -13,38 -13,53 -13,69 -14,54 -15,98 -16,22 -16,52 1,03 -3,03 1,06 -3,05 1,08 -3,09 1,09 -3,14 1,12 -3,42 1,10 -4,00 0,86 -4,30 0,55 -4,68

-16,38 -16,52 -16,67 -16,82 -17,62 -18,98 -19,24 -19,53 -17,24 -17,43 -17,62 -17,82 -18,85 -20,57 -20,68 -20,83 8,57 -2,59 -1,60 -3,86 8,67 -2,62 -1,62 -3,90 8,76 -2,66 -1,64 -3,95 8,85 -2,70 -1,67 -4,00 9,29 -2,91 -1,86 -4,33 10,15 -3,21 -2,26 -5,05 9,22 -3,31 -2,59 -5,35 8,28 -3,41 -2,96 -5,70

-2,96

-3,00

-3,04

-3,10

-3,41

-4,11

-4,50

-4,92

-19,07 -19,21 -19,35 -19,50 -20,25 -21,44 -21,55 -21,67

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Gal Callonnec, Frdric Reyns et Yasser Y. Tamsamani

Ds la premire anne de la rforme, le premier dividende environnemental apparat pour lensemble de lconomie. Ce rsultat a tendance samplifier avec le temps dans quasiment tous les secteurs, traduisant le recours progressif une technologie de production moins intensive en nergie fossile. Une exception notable dans les secteurs du transport ferroviaire et de llectricit qui tirent profit de la mesure et connaissent une hausse de leur activit et donc de leurs missions (qui cependant taient initialement relativement faibles). En 2050, leurs missions sont respectivement suprieures de 10 % et 7 % par rapport au scnario de rfrence sans taxe. Le secteur lectrique profite dun effet de substitution en sa faveur tandis que le secteur des transports ferroviaires, en plus de leffet de substitution, bnficie dune redistribution des recettes qui lui est avantageuse. Au niveau de la rpartition de leffort de rduction des missions sectorielles totales de CO2 entre les trois sources dnergie fossile, le gaz vient en tte avec la moiti des missions vites en 2012 au niveau national, suivi du ptrole avec 33 % et du charbon 18 % (graphique 7).
Graphique 7. volution de la rduction des missions de CO2 par source dnergie fossile

2012
Gaz 49 % Charbon 18 % Gaz 57 %

2050
Charbon 2 %

Ptrol e 41 %

Ptrol e 33 %
Source : modle Three-ME.

Cette simulation des effets dune taxe carbone dbouchent sur des baisses relativement modestes des missions. Ce rsultat a deux explications. La premire provient de la spcification du choc : conformment au projet de loi, nous avons suppos des mesures daccompagnement (redistribution des recettes et

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France

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exonrations) qui dune part rduisent limpact de la taxe sur les prix relatifs et dautre part favorise la demande. Une variante de la taxe carbone de mme ampleur mais sans redistribution des recettes conduit une baisse des missions deux fois suprieure long terme. Par contre, le dividende conomique disparat court terme. Une autre variante avec redistribution des recettes mais sans mesure dexonration, conduit un double dividende plus marqu pour tous les horizons, et ce malgr la dgradation de la situation conomique dans les secteurs concerns par les exonrations. Ces variantes rvlent le dilemme auquel les pouvoirs publics sont confronts concernant la mise en uvre dune taxe carbone et de ses modalits : dun ct, lefficacit environnementale long terme, et dun autre les cots socioconomiques court terme ; pour cette variante, nous avons retenu des hypothses trs optimistes au regard des dveloppements rcents sur les marchs ptroliers concernant lvolution du prix des nergies fossiles qui progressent au rythme de linflation. Lorsque nous supposons un prix du ptrole 150 euros constant le baril en 2020, la rduction des missions de CO2 est 2,25 fois suprieure et le dividende conomique est en revanche moins important. La deuxime explication provient des hypothses relatives aux proprits de long terme du modle qui tendent sous-estimer lefficacit environnementale de la taxe carbone. En particulier, les rsultats obtenus long terme font apparatre un effet rebond trs important : la hausse de lactivit conomique induite par le regain dinvestissements verts, laugmentation de lemploi les branches btiments et transports ferroviaires et lamlioration de la balance commerciale entranent une augmentation de la consommation dnergie qui compense trs largement la baisse des missions de gaz effet de serre. Cet effet est moindre dans les modles multisectoriels dinspiration noclassique, qui ngligent les effets dentranement sur la demande et le PIB de la redistribution des recettes, font gnralement apparatre des gains de CO2 beaucoup plus consquents. Ici, ce rsultat dcoule en grande partie des hypothses retenues dans le modle :

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lindustrie et lagriculture sont trs largement exonres. Seuls les mnages et le secteur tertiaire sont rellement mis contribution ; les lasticits de substitution entre nergie et autres facteurs de production, entre nergies, entre le transport ferroviaire et le transport routier sont supposes faibles et constantes durant toute la priode de simulation, contrairement ce quon trouve dans la littrature et qui prvoit plutt une trajectoire croissante de ces valeurs (OECD, 2006) ; les sensibilits des parts de marchs des diverses classes de vhicules et du rendement nergtique du parc immobilier au cot du carbone ont t estimes de manire assez pessimiste ; le progrs technique en matire nergtique nest pas modlis et ne dpend donc pas de lvolution du prix de lnergie, ce qui devrait limiter la capacit dadaptation des agents suite une taxe carbone ; le modle ne prvoit pas encore de substitutions possibles entre lnergie fossile et les nergies renouvelables. Cette lacune est prjudiciable puisque le contenu carbone du Kwh lectrique 10 reste stable dans notre simulation. Or la part des nergies renouvelables devrait augmenter sous leffet de la hausse du prix des combustibles, ce qui devrait amliorer le bilan environnemental de la taxe carbone. En outre, il na pas encore t prvu de substitution possible entre les combustibles fossiles, la biomasse (bois nergie, agro-carburants, mthanisation) et la gothermie. Cette hypothse rduit considrablement les rsultats obtenus en termes de baisse dmissions ; les besoins en chauffage et mobilit des mnages ne sont pas plafonns puisque lon suppose quils dpendent positivement du revenu disponible. Ceci nest pas satisfaisant : un examen sur donnes de panel montre que le nombre dautomobiles pour 1 000 habitants ne dpasse jamais 700 units
10. Le contenu carbone du Kwh lectrique est estim par lADEME 80gCO2/Kwh en moyenne. Il est de 200gCO2/Kwh pour les besoins de chauffage car il existe encore une dizaine de centrales au charbon qui produisent essentiellement en priode de pointe pour les besoins du chauffage lectrique. A titre de comparaison, le contenu carbone du gaz est gal 206g/KWh et le contenu carbone du fioul domestique slve 275gCO2/Kwh.

Une valuation macroconomique et sectorielle de la fiscalit carbone en France

151

mme dans les pays les plus riches. Le nombre de kilomtres parcourus par les vhicules na jamais franchi la barre des 16 000 kilomtres, et lon peut douter que les conducteurs aient envie de passer plus de 2 heures en moyenne par jours dans les transports. Il serait donc judicieux dintroduire de tels plafonds dans le modle pour viter que la hausse du revenu disponible des mnages nentrane une explosion de la consommation de carburant par tte et du nombre dautomobiles dans le parc. Il en va de mme pour les besoins de chauffage. On peut supposer court terme quune hausse du revenu incite les mnages dfavoriss augmenter la temprature intrieure de leur logement. Cependant cet effet devrait sattnuer mesure que le revenu moyen augmente puisque lon considre que le confort thermique diminue lorsque la temprature excde 21C. En ltat actuel du modle, la hausse de lactivit conomique engendre une hausse surestime de la consommation de chauffage au regard de lamlioration de lefficacit nergtique du parc. Lintroduction de plafonds ralistes de mobilit et de chauffage devrait donc considrablement amliorer les rsultats de la future version du modle en termes de baisse des missions de CO2.

4. Conclusion
Cette valuation des effets conomiques et environnementaux de lintroduction dune fiscalit carbone en France laide du modle Three-ME conclut une amlioration de la situation macro-conomique ds les premires annes de la rforme, que ce soient en termes de croissance, demploi et de dficit public, et une baisse modre des missions de CO2. De plus, la rforme enclenche un cercle vertueux qui samplifie au cours du temps. long terme (au-del de 2050), les mcanismes stabilisateurs du modle font converger lconomie vers son sentier de rfrence et les effets positifs en termes de taux de croissance tendent progressivement sannuler. Cependant, les rpercussions de la mesure sur les niveaux des variables socio-conomiques et environnementales sont permanentes et lintensit nergtique de lconomie (ratio de lnergie fossile sur le PIB) est durablement moins leve par rapport 2012.

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La baisse des missions apparat modeste mais cela provient en grande partie de nos hypothses relatives la raction des agents conomiques et leur capacit dadaptation face une modification des prix relatifs. Ces dernires tendent sous-estimer les bienfaits conomiques et environnementaux dune fiscalit carbone long terme. Leur modification, en particulier linclusion de plafonds nergtiques conformes aux observations empiriques, ou dun progrs technique en matire nergtique endogne, amplifierait trs vraisemblablement limpact environnemental positif long terme. Il est toutefois intressant de voir que, malgr ces hypothses conservatrices, la mise en uvre dune taxe carbone peut avoir des effets bnfiques sur lconomie franaise court comme long terme.

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Gal Callonnec, Frdric Reyns et Yasser Y. Tamsamani

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POURQUOI LEUROPE A BESOIN DUNE BANQUE CENTRALE DU CARBONE

Christian de Perthuis
Universit Paris-Dauphine, Chaire conomie du climat

Dans cette contribution, nous examinons les voies dun renforcement de la rgulation du march europen du carbone, outil central retenu par lUnion europenne pour atteindre ses objectifs climatiques et ce jour premier systme dchange de permis au monde. Un tel renforcement implique une harmonisation et une centralisation plus pousses des fonctions classiques de surveillance dun march (scurit des infrastructures, transparence de linformation, traque des positions dominantes, ), difficiles mettre en uvre dans le contexte institutionnel europen. Mais pour envoyer un signal permettant dorienter lconomie sur la cible dune rduction par cinq des missions europennes lhorizon 2050, il faudrait aller plus loin : crer un organisme indpendant sur le modle dune banque centrale avec une capacit dintervention et une crdibilit suffisantes pour modifier les anticipations des industriels afin quils ralisent aujourdhui les investissements ncessaires pour mettre lconomie europenne sur la voie de la dcarbonation.
Mots-cls : marchs du carbone, Union europenne, banque centrale du carbone.

Revue de lOFCE / Dbats et politiques 120 (2011)

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Christian de Perthuis

omment abuser le fisc de 5 milliards deuros ou subtiliser pour 50 millions de marchandise avant de disparatre dans la nature ? Simplement en utilisant le march europen du carbone ! Le dveloppement rapide de ce march, plus rigoureusement dnomm systme europen de plafonnement et dchange de quotas de CO2, a attir de nombreux professionnels qui ont contribu son succs, mais galement des malfrats dont la convoitise a contraint la Commission interrompre les transactions au comptant pendant plusieurs semaines en janvier 2011. Un exemple supplmentaire rappelant quelles drives peut conduire le dveloppement des marchs en labsence dinstance forte de rgulation. Dans cette contribution, nous examinons les voies dun renforcement de la rgulation du march europen du carbone, outil central retenu par lUnion europenne pour atteindre ses objectifs climatiques et ce jour premier systme dchange de permis au monde. Un tel renforcement implique une harmonisation et une centralisation plus pousses des fonctions classiques de surveillance dun march (scurit des infrastructures, transparence de linformation, traque des positions dominantes, ), difficiles mettre en uvre dans le contexte institutionnel europen. Mais pour envoyer un signal permettant dorienter lconomie sur la cible dune rduction par cinq des missions europennes lhorizon 2050, il faudrait aller plus loin : crer un organisme indpendant sur le modle dune banque centrale avec une capacit dintervention et une crdibilit suffisantes pour modifier les anticipations des industriels afin quils ralisent aujourdhui les investissements ncessaires pour mettre lconomie europenne sur la voie de la dcarbonation.

1. Mettre un prix au carbone : de la thorie aux travaux pratiques


Pour intgrer le risque du changement climatique dans le fonctionnement des conomies, il y a un consensus trs large parmi les conomistes pour recommander lintroduction dun nouveau prix pour modifier lchelle de priorits des agents : un prix qui rvle la

Pourquoi lEurope a besoin dune banque centrale du carbone

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raret de latmosphre, ou plus exactement sa capacit absorber sans risque pour le systme climatique les quantits croissantes de gaz effet de serre que les hommes continuent dy rejeter. On appelle communment ce prix le prix du carbone . Deux voies sont praticables pour introduire ce prix, toutes deux dpendantes dune dcision dautorit publique : la taxe ou le march de permis. Si notre monde fonctionnait en situation de concurrence pure, avec une parfaite information et pas dincertitude, ces deux voies seraient absolument quivalentes. Notre consensus entre conomistes tiendrait encore : il suffirait la corporation de demander la science du climat toutes les informations requises pour connatre la quantit globale dmission ne pas dpasser compte tenu de lvaluation des dommages encourus. Une fois ce plafond connu, il lui suffirait, soit de calculer le bon prix du carbone compte tenu des cots de rduction des missions et de le communiquer lautorit publique pour lever la taxe, soit de transmettre le plafond lautorit publique, sa charge dorganiser le march des permis pour rvler le bon prix. Restons dans ce monde trs schmatique des conomistes et levons lhypothse dinformation parfaite. Nous commenons alors nous rapprocher de la situation des dcideurs publics qui font face une grande incertitude tant pour valuer les cots des dommages que ceux des rductions dmission : Le lien entre le montant des missions et celui les dommages encourus est en premier lieu trs incertain. Il suffit de parcourir lun des rapports du Groupement international dexpert sur le climat (GIEC) pour immdiatement comprendre que la science du climat nous alerte sur les risques quencourent les socits humaines dgrader latmosphre, cette fine pellicule gazeuse entourant notre plante qui stabilise le systme climatique. Cette science se prsente-t-elle comme porteuse de certitudes ? Ce serait l totalement mconnatre les travaux du GIEC dont tous les rapports dvaluation insistent au contraire sur les incertitudes au carr avec lesquelles doit compter le dcideur politique. En effet, le lien entre laccumulation des missions de gaz effet de serre et le rythme du rchauffement venir est trs difficile apprhender du fait des multiples rtroactions possibles au sein du systme climatique dont certaines acclrent le rchauffement, par exemple laugmentation de la vapeur

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deau induite par le rchauffement, mais dautres le freinent, par exemple la transformation dune partie de cette vapeur deau en nuages. cette premire incertitude sajoute celle du lien entre le rythme du rchauffement et les capacits dadaptation des cosystmes et des socits humaines. Sommes-nous mieux lotis du ct de lvaluation des cots des actions de rduction des missions ? Il existe certes plthore de modlisations sur les courbes de cots dabattement et autres calculs de comits dexperts sur la valeur tutlaire du carbone quil faudrait viser pour rduire plus ou moins rapidement nos trajectoires dmission. Linformation tire de lvaluation ex post des expriences russies de tarification du carbone conduira le praticien beaucoup de prudence. Linstauration dun prix du carbone dclenche souvent des rductions dmissions l o on ne les attendait pas, par exemple celles obtenues sur les gaz industriels grce au Mcanisme pour un Dveloppement Propre introduit par le protocole de Kyoto, ce qui signifie que la courbe de cot marginal anticipe par les experts ntait pas la bonne. Elle dclenche parfois des rductions importantes dans certains secteurs pourtant rputs totalement insensibles au prix du carbone comme le rvla la taxe carbone sudoise dans le transport routier en dclenchant la distribution de biogaz dans les stations services. Elle rvle en gnral que les cots dmission sont bien plus faibles que ne lanticipent les pouvoirs publics, ce qui a conduit des sur-allocations regrettables de permis dans les systmes de plafonnement et dchanges de quotas de CO2 mis en place en Europe et dans les tats du nord-est des tats-Unis. Dans son article fondateur de 1974, Prices versus Quantities, Weitzman introduit lincertitude et se pose la question de la bonne stratgie suivre dans ce nouveau contexte par lautorit publique. En situation dincertitude, lautorit publique doit faire des paris sur dun ct le rythme daccroissement des cots quil faut accepter pour rduire les missions, en langage plus technique la courbe marginale dabattement, et de lautre le montant des dommages auquel on sexpose en augmentant les missions, autrement dit la courbe marginale des dommages. Sa conclusion, bien connue, est que dans le cas o les dommages progressent lentement et les cots rapidement, lautorit publique minimise son

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risque derreur danticipation en instituant une taxe plutt quun march de permis. Lanalyse de Weitzman conduit une fissure dans le consensus initial des conomistes dont un certain nombre, mais pas tous, recommandent lutilisation de la taxe plutt que dun march de permis, pour attnuer les risques du changement climatique. Notre recommandation sera un peu diffrente : mettre en place une banque centrale du carbone pour aider lautorit publique et la socit dcouvrir graduellement le bon prix du carbone, c'est--dire celui qui dclenche les investissements et les abattements ncessaires pour atteindre les objectifs finaux de la politique climatique.

2. Le rle pivot du march europen du carbone


Observons maintenant ce qui se passe dans le monde rel. Dans ce monde, les dbats d'conomistes n'ont en vrit gure pes sur le choix entre taxe ou systme de permis. Loption qui sest impose est celle qui est parvenue djouer lhostilit des conservatismes et des intrts tablis en runissant la bonne coalition dacteurs. Et l, la sociologie politique fournit plus de clefs de lecture que la science conomique. Pour mettre en place un prix du carbone, lEurope a successivement tent les deux mthodes. La Commission europenne a dpos en 1992 un projet de taxe harmonise sur les missions industrielles de CO2, en esprant pouvoir utiliser les dispositions du March unique permettant de prendre des dcisions la majorit qualifie en matire environnementale. Ce projet se heurta une forte hostilit des lobbies industriels et celle dune majorit de pays opposs lide dabandonner une parcelle de leur droit rgalien de lever limpt. Face cette leve de boucliers, les ambitions du projet de grande taxe carbone furent dabord ramenes des discussions dexperts pour harmoniser les seuils dimposition de la fiscalit indirecte sur les carburants. Ces discussions senlisant assez rapidement, la Commission retira formellement son projet de directive dbut 1998. Il en resta cependant quelques rsultats intressants : un certain nombre de pays nordiques ont saisi cette opportunit, linstar de la Sude, pour verdir leur systme fiscal durant cette dcennie en introduisant des taxes carbone domestiques.

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Dans lintervalle, lUnion europenne avait sign en dcembre 1997 le protocole de Kyoto dont certaines dispositions prvoient lutilisation de mcanismes de march de permis au plan international, dinspiration amricaine. Contrainte de changer son fusil dpaule, la Commission abandonna le projet de la taxe europenne et se convertit au systme de march en introduisant en 2005 un systme de plafonnement et dchange (cap and trade) de quotas de CO2 dont les caractristiques principales sont dcrites dans l'encadr.

Encadr1. La gense du march europen des quotas de CO2


Le systme europen d'changes de quotas de CO2 plafonne les missions de 11 000 sites industriels responsables d'environ 50 % des missions de CO2 et 40 % des missions de gaz effet de serre europennes. Leurs missions sont limites un plafond, initialement fix environ 2 milliards de tonnes de CO2 par an via l'allocation d'un montant quivalent de quotas. Cette allocation s'effectue sur des comptes ddis inscrits dans des registres nationaux interconnects, sur le mme modle que des comptes bancaires. L'achat et la vente de quotas sont autoriss, de mme que les transactions de crdits Kyoto, dont une utilisation limite est possible depuis 2008. Ces transactions doivent permettre aux sites industriels de s'assurer chaque anne de pouvoir restituer aux autorits autant de quotas ou de crdits que leurs missions de l'anne prcdente. Ce systme, encadr par une directive europenne, est organis en 3 priodes. La premire priode (2005-2007) a servi de phase pilote. Les allocations ont t distribues de manire gratuite pour la plupart (99 %), sur la base des missions passes des installations industrielles. Le niveau rel des missions couvertes par le systme tait mal connu au dpart, du fait de l'absence de comptabilisation prexistante. Par ailleurs il tait impossible de conserver des quotas non utiliss pour la phase suivante. Les quotas excdentaires n'ayant plus de valeur aprs 2007, leur prix a logiquement chut des niveaux quasi-nuls ds lors qu'il est apparu qu'il y avait plus de quotas disponibles que d'missions couvrir sur la fin de priode. La priode 2 (2008-2012) correspond la priode d'engagement du protocole de Kyoto. Trois modifications majeures ont t introduites. D'abord la quantit de quotas allous a t rduite de 10 %, tout en conservant le principe d'une allocation essentiellement gratuite (96 % des quotas). Ensuite, les quotas non utiliss ont t autoriss tre conservs pour plus tard (dispositif dit de banking), apportant une incitation supplmentaire rduire les missions. Enfin, il est devenu possible d'utiliser des crdits carbone issus de mcanismes de projets Kyoto,

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jusqu' un montant correspondant 13,5 % de l'allocation en moyenne. En 2012, le systme europen d'change de quotas a t largi aux missions des compagnies ariennes au cours de leurs vols europens. Priode 3 (2013-2020) : En avril 2009, l'Union europenne a adopt un paquet lgislatif dit paquet nergie-climat qui l'engage unilatralement rduire de 20 % ses missions entre 1990 et 2020. Le march de quotas doit jouer un rle primordial pour atteindre ces objectifs moindre cot. En matire d'allocation, le plafond de quotas distribus, dfini au plan communautaire, se rduira progressivement pour tre ramen 21 % en dessous du niveau de 2005 en 2020. De plus la quasi-totalit de l'allocation des quotas au secteur de la production d'lectricit s'effectuera par mise aux enchres ds 2013 ; les autres secteurs recevront une part croissante de leurs quotas par enchres, sauf s'ils sont considrs comme tant soumis une comptition internationale. Dans ce cas, leur allocation reste gratuite mais base sur des facteurs de rfrence (benchmarks). La couverture du march sera largie aux missions de gaz non CO2 de l'industrie chimique et de la transformation d'aluminium. Le CO2 stock de manire durable dans des rservoirs gologiques pourra de plus tre exempt de l'obligation de restituer des quotas. Enfin la surveillance du march sera accrue et centralise, la traabilit des quotas tant renforce par la mise en place d'un registre unique se substituant aux 27 registres des tats membres.

La Banque mondiale tient depuis quelques annes un suivi systmatique des marchs carbone fonctionnant dans le monde. Daprs ses valuations, les changes sur le march europen ont reprsent en 2011 la part du lion, avec plus de 80 % de la valeur globale des transactions. Le second pilier des changes de droits dmission a concern les crdits mis au titre des deux mcanismes de projet mis en place par le protocole de Kyoto, les autres marchs rglementaires de quotas (Japon, tats du nord-est des tats-Unis, Australie, Nouvelle Zlande) et ceux de la compensation volontaire restant trs marginaux. Mais les deux piliers des marchs du carbone ne sont pas indpendants : le systme europen des quotas de CO2 assure la grande majorit des dbouchs des crdits Kyoto que les industriels peuvent utiliser, dans la limite de certains plafonds, pour leur conformit. En ralit, le march europen du carbone est devenu le vritable pivot de la tarification du carbone dans le monde, commandant le prix que peuvent

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esprer obtenir les dveloppeurs de projets rducteurs dmission partir de leur crdit carbone. Le premier mrite de ce march est de fournir un prix, dsormais intgr dans les cots de production des industriels sous quotas. Ce prix fluctue en fonction de plusieurs paramtres dont les plus importants sont le niveau du plafond initialement fix par la Commission europenne, les possibilits techniques de rduction dmission, le rythme de lactivit conomique, les prix relatifs de lnergie et les conditions mtorologiques. Lune des conditions politiques du lancement de ce march a t la grande dcentralisation de sa gouvernance, la Commission se concentrant sur ce qui lui semblait essentiel en laissant une large autonomie aux tats membres en matire dallocation des quotas aux entreprises, de gestion des registres, dorganisation des changes. Cette dcentralisation na pas pos de problme jusqu ce quapparaissent des dysfonctionnements majeurs partir de fin 2008.

3. Fraudes, vols, cybercriminalit : o est le gendarme du march ?


Au moment du lancement du systme dchange de quotas, les principales craintes de dysfonctionnement portaient sur le compartiment des produits drivs de ce march, lieu de prdilection des acteurs financiers qui fluidifient les changes par leur fonction dintermdiation, proposent des produits de couverture leurs clients et spculent galement pour compte propre. De fait, linstar des autres marchs de matire premire, on a rapidement vu la financiarisation du march du carbone, o de 80 85 % des transactions seffectuent sur produits drivs. Pourtant, aucun dysfonctionnement nest apparu sur ce compartiment du march initialement jug risque. Ceci sexplique par le fait que les changes de produit drivs portant sur des contrats terme ou des options, sont de facto sous les rgulations financires nationales existantes qui sont assez largement harmonises en Europe sous lgide dun rgulateur commun. En revanche les changes au comptant ont t fortement perturbs par la fraude la TVA, le recyclage de crdits carbone et la monte en rgime de la cybercriminalit.

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Figure. principaux dysfonctionnements sur le march europen des quotas


Fin 2008 Dbut de la fraude la TVA, dtecte par laugmentation des volumes changs Et 2009 Fraude la TVA estime 5 milliards deuros Mars 2010 Recyclage de CER provenant du registre hongrois Janvier 2011 Vol dEUA estim au moins 50 millions deuros. La Commission europenne ferme temporairement les registres et suspend les transactions dEUA

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Avril 2010 La Commission europenne amende le rglement sur les registres pour viter le recyclage de CER

Mai 2010 La Commission europenne amende mthode de collecte de la TVA

Avril 2011 La Commission europenne autorise la rouverture de tous les registres nationaux

2013 Dbut de la troisime phase du systme europen des quotas

Source : Climate Economics Chair, adapt de CERA (2011)

La fraude, ou carrousel la TVA, na pas t invente sur le march carbone. Consistant acheter un produit import hors taxe puis le revendre en facturant la TVA lacheteur local sans la reverser au Trsor public, elle est estime par Interpol environ 100 milliards deuros par an en Europe. Elle est dautant plus facile pratiquer que la marchandise assujettie peut se dplacer rapidement. Or, quoi de plus rapide quun quota de CO2 qui se dplace la vitesse du numrique par simple jeu dcriture entre deux comptes sur les registres ? Cest ce qui a permis des malfaiteurs de sintroduire sur ce march pour y soustraire au fisc une somme de lordre de quelques cinq milliards deuros entre fin 2008 et lt 2009 en Europe. Ce type de fraude se dtecte par lobservation des changes de quotas transfrontaliers, leur rotation sacclrant comme dans un carrousel. Du fait de la dcentralisation du dispositif, la raction de lautorit publique sest faite en deux temps. Les tats membres les plus directement viss par la fraude ont t les premiers ragir, en modifiant ou en annulant les rgimes de TVA applicables aux changes de quotas de CO2. La Commission a adopt le 16 mars 2010 une directive rorganisant le mode de perception de la TVA sur les quotas de CO2 dont la stricte application devrait faire disparatre les quelques havres rsiduels pour les fraudeurs la TVA au sein de lespace europen : certains cas de fraude avaient encore t dtects en Italie en dcembre 2010.

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Le recyclage de crdits Kyoto, sest traduit par la rapparition sur le march europen du carbone, de crdits Kyoto dj utiliss par des installations du registre hongrois pour leur conformit mais ensuite revendus par ltat hongrois sur le march international. Pour contrecarrer cette fraude, trs spcifique au march du carbone, la Commission a modifi la rglementation des registres en introduisant en avril 2010 des comptes de retrait permettant de dfinitivement bloquer lusage des crdits aprs leur utilisation pour la conformit. Les vols de quotas sur les registres, rsultent de mcanismes bien connus de cybercriminalit consistant se faire passer pour un autre dans lunivers numrique (phishing) ou procder des attaques directes par un virus du type cheval de Troie . Ces vols ont sans doute dpass 3 millions de tonnes de CO2 en janvier 2011, soit 0,15 % du plafond global dmission, et une valeur de lordre de 50 millions deuros. La dtection de ces vols seffectue par les titulaires de comptes qui djouent les attaques ou ralisent ex-post les avoir subies. Pour bloquer ces attaques, la Commission a t amene geler toute transaction entre registres en janvier 2011, en fermant de facto le march au comptant pendant quelques temps. La rouverture sest ensuite opre graduellement, sans que les transactions au comptant ne retrouvent leur niveau antrieur. Larrive en force de la cybercriminalit sur ce march a en effet profondment min la confiance de ses participants. Ceux-ci ont alors dcouvert quen labsence de rgles communes et dun gendarme europen pour les faire appliquer, il fallait faire face un empilage de lgislations nationales parfois contradictoires. Par exemple, les risques lis la dtention de quotas vols sont susceptibles de poursuites pnales pour recel dans certains pays comme la France, mais pas dans dautres comme lAllemagne. Comme pour les fraudes la TVA, la lutte contre la cybercriminalit appelle dvidence des mesures lchelle europenne pour renforcer la surveillance.

4. Les trois dimensions du renforcement de la surveillance du march


En dcembre 2010, la Commission a publi une communication sur le renforcement de la surveillance du march dont les

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principaux points furent discuts en mai 2011, en sance publique. Cette dmarche vise restaurer la confiance et construire un dispositif qui soit prt en janvier 2013 au moment du dmarrage de la troisime priode de march (2013-2020). Elle concerne la scurit des infrastructures, le statut juridique des quotas et la transparence du march.

4.1. Assurer la scurit des infrastructures de march


Le systme des registres constitue lpine dorsale de tout march de permis. Il assure la traabilit des droits mettre et lintgrit environnementale du systme. Dans le systme europen, les 11 000 installations sous quotas doivent ainsi ouvrir chacune un compte dans leur registre national, toute transaction au comptant donnant lieu un double jeu dcriture chez lacheteur et le vendeur. Les registres nationaux sont connects une plateforme commune (Community Independent Transaction Log, CITL) qui vrifie et consolide toutes les informations sur les transactions au niveau europen. Malgr le resserrement des rgles originelles, cette architecture dcentralise sest avre trs fragile en termes de scurit. Cest la raison pour laquelle il a t dcid de lui substituer un registre unique partir de janvier 2013, gr centralement depuis la Commission. Cette migration technique sera accompagne dun renforcement des rgles daccs au march : jusqu un pass rcent, il tait extraordinairement facile douvrir un compte sur lun des 27 registres, la directive initiale ayant t rdige avec le souci de faciliter laccs de Monsieur tout le monde au march europen du carbone, pour des raisons citoyennes. Les cybercriminels furent les principaux bnficiaires de ce principe quelque peu naf.

4.2. Harmoniser la qualification juridique des quotas de CO2


La question de lharmonisation du statut juridique du quota de CO2 a fait lobjet de longs dbats dans les consultations europennes. Elle oppose deux visions : la premire qui a les faveurs de la Commission europenne, consiste qualifier le quota de CO2 au comptant comme un produit financier. Ce choix a dj t retenu dans certains pays comme le Luxembourg. Il a un corolaire immdiat : il entrane-

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rait lapplication de la rgulation financire existante lensemble des compartiments du march du carbone. Trs simple en apparence, ce choix exigerait cependant des amnagements importants pour les acteurs industriels qui sont contraints de participer ce march pour des raisons de conformit et ne sont pas prts se conformer lensemble des obligations sappliquant aux intermdiaires financiers. Il est de plus douteux que cette option ait les faveurs de lopinion publique plutt rtive face au fonctionnement des marchs financiers. Lautre voie, dveloppe dans un rapport franais coordonn par Michel Prada, prend le parti de dfinir le quota de CO2 comme une autorisation administrative cessible et prconise une rgulation ad hoc, susceptible de sappliquer dans le futur dautres actifs de conformit pouvant rsulter de la mise en uvre de march de droits pour grer des contraintes environnementales du type : puisement des ressources halieutiques, rationalisation de lusage de leau, protection de la biodiversit, Ses dtracteurs trouvent cette voie trop complique. Avec une clrit aussi remarquable quinhabituelle, le rapport Prada a pourtant dclench la mise en place dune rgulation franaise du march du carbone partage entre lAutorit des marchs financiers et la Commission de rgulation de lnergie suggrant que ce schma est applicable assez vite si on sen donne les moyens.

4.3. Transparence du march et traitement de linformation


Assurer la transparence du march et se prmunir contre les manipulations dinformation ou les positions dominantes est le volet le plus stratgique du renforcement de la surveillance du march. Sur un march financier, ce sont les metteurs qui sont responsables de linformation diffuse aux participants, sous le contrle trs serr de lautorit de rgulation qui doit viter toute dissymtrie dinformation susceptible de conduire des prises de risque inconsidres de la part des investisseurs. Sur un march du carbone, cest lautorit publique qui est lunique metteur. Elle doit en consquence assumer un rle essentiel et impartial dans la diffusion et le traitement de linformation. On en est trs loin. Du fait de sa posture dmetteur unique, lautorit publique a de fait accs une information exhaustive sur la totalit des transac-

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tions au comptant qui sont toutes traces dans le systme des registres. Aucun autre march ne bnficie dun tel gisement dinformations en temps rel ! Malheureusement limmense majorit de cette information reste dormante dans les registres : daprs les rgles en vigueur, elle ne peut tre communique au public avant un dlai de cinq ans. Par contre, jusqu un pass rcent, on pouvait trouver les coordonnes Internet des 11 000 installations sous quotas en accs libre sur lensemble des registres. Une information qui a grandement facilit le travail des hackers ! Dans les rgles actuelles, la Commission europenne na quune obligation en matire de diffusion dinformation : celle de rendre publiques une fois pas an les donnes exhaustives relatives aux missions de lensemble des installations industrielles, aux permis qui leur ont t distribus et ceux quelles ont rendus. Cette information, habituellement rendue publique en avril est de loin celle qui est la plus attendue et regarde par les acteurs de march. Cest par exemple elle qui provoqua le retournement du march du carbone au printemps 2006 en rvlant que les anticipations antrieures des professionnels taient errones (voir graphique). La transparence du march implique que son rgulateur ait le mandat de fournir lensemble des participants des informations sur les fondamentaux du march. Ceci concerne aussi bien les informations en provenance du registre sur la distribution des permis et celle des missions par installation que les informations pre et post-trade actuellement fournies par les places de march prives. La mission du rgulateur devrait aussi consister runir les comptences requises pour rendre publiques ses propres analyses des conditions de march et ses anticipations. Relever ce dfi de linformation sera essentiel pour le rgulateur du march du carbone, comme cest le cas pour une banque centrale sur le march montaire : toutes les banques centrales du monde partagent le droit rgalien dimprimer la monnaie et de fixer le taux dintrt au jour le jour. Ce qui fait la diffrence en termes de crdibilit dune banque centrale, cest sa capacit influencer les anticipations des participants au march grce la longueur davance que lui donne sa capacit collecter, interprter et diffuser une plus grande masse dinformations.

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5. Comment se cre la monnaie carbone


Par certains aspects, un quota de CO2 sapparente une nouvelle monnaie qui prsente une grande singularit : elle ne peut tre utilise que pour acheter un seul bien, le droit de rejeter une tonne de CO2 dans latmosphre. Il en rsulte une certaine parent entre le fonctionnement du march du carbone et celui du march montaire. Chaque anne, la mise en circulation de la monnaie carbone (loffre de monnaie primaire) est effectue via le processus dallocation gratuite des quotas de CO2 aux installations du systme ou via les enchres qui vont devenir sa modalit principale partir de 2013. Son montant global est fix par le plafond dmissions quil ne faut pas dpasser. Une fois mise, cette monnaie peut circuler librement, gnralement pendant un an. Elle est retire de la circulation lorsque les installations doivent restituer lautorit publique autant de quotas quelles ont mis de CO2. Dans le cas dune sur-allocation , la valeur de la monnaie carbone est rode. Il se dveloppe une sorte dinflation carbone . De mme que linflation affaiblit lconomie, la sur-allocation amenuise la capacit du prix du carbone dclencher les rductions dmissions vises. Symtriquement, en cas de crise de liquidit, lasschement de la circulation montaire risque de provoquer une crise systmique : si la banque centrale ne joue pas son rle de prteur en dernier ressort, le systme financier peut seffondrer et avec lui le niveau de lactivit macro-conomique. De mme, si le rgulateur du march de permis ne dispose pas de moyens pour contrecarrer une pnurie de monnaie carbone, lenvole du prix du carbone pourrait en thorie provoquer pas mal de casse conomique. Depuis 2008, les industriels sous quotas peuvent utiliser des crdits carbone quils importent de lextrieur pour assurer une partie de leur conformit. Ces crdits sont lquivalent de devises dont lutilisation peut affecter la valeur ou la stabilit de la monnaie domestique. Ceci soulve la question trs classique du degr de convertibilit de la monnaie domestique et de la gestion du taux de change. Le parallle tient toujours entre march du carbone et march de la monnaie.

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Tableau. Comparatif entre une banque centrale standard et une banque centrale du carbone
March montaire Objectif final Surveillance du march Instrument de prix Rgulation quantitative March primaire Offre de monnaie centrale Open market (Vente et achat dactifs montaires) - Taux de change Mise aux enchres des allocations Vente et achat dactifs carbone Liens avec autres marchs (compensation, autres marchs de permis dmission, etc.) Offre dallocations supplmentaires empruntes sur le futur (borrowing) comme soupape de scurit Rapport annuel sur le prix du carbone et sur la trajectoire de long-terme des rductions dmission + auditions Rapports trimestriels sur le march europen du carbone et sur le prix du carbone Stabilit montaire sur le long terme Intgrit et liquidit des transactions Taux dintrt March du carbone Rductions dmissions au plus bas cot sur le court et le long terme Intgrit et liquidit des transactions Prix du carbone

March secondaire

Crise de liquidit

Prteur de dernier ressort

Rapportage aux autorits publiques (Conseil europen, Parlement et Commission europens)


Source : C. de Perthuis (2011)

Rapports annuels et trimestriels sur la situation montaire et conomique Auditions publiques au Parlement europen

Au vu de ces similarits, on peut tracer un parallle entre le mandat dune banque centrale sur le march montaire et celui que pourrait avoir un organisme indpendant que nous appelons par commodit de langage banque centrale du carbone sur le systme dchange de quotas. Pour la rgulation du march court terme, les instruments et les objectifs sont assez convergents, surtout dans le cas de figure o la majorit des quotas est vendue aux enchres. Comme la directive organisant les enchres prvoit explicitement un organisme indpendant de supervision, on pourrait au demeurant y voir lembryon de la future banque centrale du carbone. Il existe cependant une diffrence de fond entre la banque centrale standard et celle du carbone qui concerne lobjectif ultime de chacune des deux institutions : une banque centrale standard doit assurer la stabilit montaire en visant le meilleur sentier de croissance non inflationniste long terme. Cest elle de dcider des montants de monnaie mettre en circulation en veillant ce que les moyens de paiement slargissent suffisamment pour irriguer la croissance,

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mais ne se perdent pas trop dans les marchs dactif o risquent de se former des bulles spculatives. lobjectif ultime de la banque centrale du carbone est de veiller ce que le march du carbone mette lconomie sur la bonne trajectoire de rduction dmission. Mais cest lautorit publique de fixer le niveau vis dmission compte tenu des objectifs de la politique climatique et, ce faisant, le montant global de la monnaie carbone qui sera mise en circulation. Le rle de la banque centrale est alors dinstiller cette monnaie dans le systme pour trouver, par ttonnements successifs, le prix du carbone permettant demprunter la bonne trajectoire : celle dans laquelle les industriels ralisent chaque priode, dune part les abattements requis, dautre-part les investissements ncessaires pour prparer ceux des priodes suivantes. On retrouve ici Weitzman et son analyse de lincertitude : le mandat de la banque centrale du carbone est daider lautorit publique dcouvrir le bon prix du carbone en situation dincertitude et de ragir de faon crdible et indpendante aux chocs qui nont pas t anticips. Voyons maintenant comment cela pourrait fonctionner concrtement.

6. La feuille de route de la banque centrale du carbone


Lune des critiques les plus souvent faites au march du carbone est quil ne permet pas de faire apparatre le bon prix. La formule recouvre deux types de reproches de nature assez diffrente : le prix est trop volatile ; il est trop bas. Pour y remdier, il est souvent prconis des solutions limitant ex ante les variations de prix lintrieur dun corridor prdfini comme le fit lUnion europenne avec le fameux serpent montaire destin limiter les marges de fluctuation des taux de change. Sur le march du carbone, il est trs facile dinstituer un prixplafond : il suffit de modifier une ligne dans la directive, en indiquant que la pnalit pour non restitution dun quota de CO2 devient libratoire. Sitt que le prix du march atteindrait ce montant (actuellement 100 euro la tonne de CO2), les industriels paieraient la pnalit qui agirait alors comme une taxe. Facile mettre en place, ce dispositif prsente un inconvnient majeur : sil

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est utilis, il permet aux industriels sous quotas dmettre au-del du plafond dmissions en payant la pnalit. La cible environnementale risque donc de ne plus tre atteinte. Un prix plancher peut symtriquement tre institu, soit par un mcanisme dachat illimit des quotas par lautorit publique sitt que le prix sen approche, soit par linstitution dun systme hybride avec une taxe diffrentielle venant sajouter au prix de march en cas de chute des cours. Ces dispositifs prsentent deux dfauts majeurs. Primo, au lieu de limiter les fluctuations des prix ils risquent dattiser la spculation en lui fixant des seuils prdtermins. Ce fut lun des enseignements majeurs du serpent montaire europen sur le march des changes. Secundo, ils occultent la question de fond : qui, et par rapport quels critres, va dfinir le bon corridor de prix du carbone ? Si lautorit publique dispose des informations lui permettant de calculer ex ante ce prix, il serait ds lors plus simple de mettre en place une taxe. De mme, si les industriels ont un besoin imprieux de connatre lavance le prix exacte du carbone pour leurs choix dinvestissement, la rponse adapte nest pas le systme de permis, mais la taxe. Le mandat de la banque centrale du carbone est prcisment de sassurer que le march dlivre un prix du carbone qui reflte lvolution des conditions de march de court terme et envoie simultanment le bon signal pour les investissements de long terme. Pour le premier volet, son principal instrument est la supervision des enchres dont les rgles actuelles devraient voluer pour donner plus de marge de manuvre un organisme de rgulation du type banque centrale. Celui-ci devrait assurer la fluidit du march. En cas de choc imprvu comme la rcession de 2009, son rle ne serait pas dempcher la baisse du prix de march tout fait souhaitable au regard des conditions de court terme (voir graphique). Il serait de sassurer que le mouvement ne modifie pas lanticipation des industriels et leurs programmes dinvestissement bas carbone. En cas de risque denvole du prix par insuffisance de monnaie carbone, la banque centrale du carbone ne pourrait jouer le rle de prteur en dernier ressort en crant indfiniment de la monnaie comme sa consur du march montaire, mais elle pourrait mettre par anticipation sur le march des quotas prvus pour une priode future.

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Graphique. Prix du quota de CO2 sur le march europen du carbone


40 35 30 25 /t 20 15 10 5 0 mai -05 mai -06 mai -07 mai -08 mai -09 mai -10 janv. -05 janv. -06 janv. -07 janv. -08 janv. -09 janv. -10 sept. -05 sept. -06 sept. -07 sept. -08 sept. -09 sept. -10 janv. -11 mai -11
Publicaon des missions vries 2005 Annonce des objecfs climat-nergie 2020 de l'UE

Rcession conomique

Fukushima

Surplus de quotas sur la phase 1

Nouvel quilibre de prix dans un contexte de reprise conomique lente

Proposion de Direcve Ecacit nergque

Phase 1 (spot)
Source : Chaire Economie du Climat

Phase 2 (DEC12)

Une faiblesse du march europen du carbone a jusqu prsent t son absence de profondeur temporelle. Dans les secteurs sous quotas, le stock de capital immobilis est lourd et les dcisions dinvestissement conditionnent pour plusieurs dcennies le montant des missions futures. On ne peut donc se satisfaire dun objectif lhorizon 2020 pour le march, comme cest le cas actuellement. Fort heureusement, la suite de lengagement du Conseil europen de viser une rduction dmission dau mois 80 % en 2050 (relativement 1990), la Commission a engag de multiples rflexions sur la meilleure faon datteindre cette cible. Dans son mode dorganisation actuel, il est trs difficile de faire entrer cet horizon long dans le fonctionnement du march europen. Ce devrait tre le mandat principal de la banque centrale europenne, qui devrait convertir cet objectif long et les cibles intermdiaires de 2020 et 2030 en une volution crdible du plafond dmission sur le march. Pour tre crdible aprs des industriels qui auraient alors connaissance du plafond dmissions sur 40 ans, un certain nombre de clauses de rvisions possibles devrait tre prvu, en fonction des volutions futures et trs imprvisibles des technologies, des prix des nergies, de la ngociation climatique internationale et des conditions conomiques.

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Lune des conditions clefs de russite de ce processus itratif est que la future banque centrale ait des obligations strictes en matire de reporting lgard de lautorit publique. Ceci exige quelle runisse les comptences ncessaires pour comprendre et anticiper aussi bien les dynamiques du fonctionnement du march du carbone que celles des trajectoires de rduction dmissions. Lindpendance de son mandat est en effet subordonne cette comptence technique qui seule doit guider ses choix et lui permettre dacqurir sa crdibilit vis--vis des acteurs de march. Dernier volet du partage des rles entre lautorit publique et la banque centrale du carbone : laffectation du produit des enchres. Il va de soi que lintgralit de ce produit doit tre restitue lautorit publique dont la prrogative est de fixer lobjectif de la politique climatique et de percevoir les impts ou quasi-impts. Toute affectation dune partie, mme minime, du produit des enchres la banque centrale du carbone serait gnratrice de conflits dintrt et totalement dpourvue de justification. En revanche, en dlgant la banque centrale du carbone le mandat de supervision du march du carbone, lautorit publique lui confre des prrogatives susceptibles davoir des retombes importantes sur le montant des enchres quelles sont susceptibles dengranger. Et dans le contexte budgtaire des annes venir, ce type de dlgation donnerait un contenu trs fort au mot indpendance .

7. Conclusion
Que le bon fonctionnement des marchs exige une rgulation forte est une rgle gnrale qui se dcline de faon diffrencie suivant les marchs considrs. Si un dysfonctionnement majeur apparat sur le march europen du bl ou du gaz, cest videmment ennuyeux. Mais tout le monde sait bien quon aura besoin dun march aussi longtemps quon changera du bl et du gaz en Europe. On discute ici de lorganisation du march, pas de son existence. Il en va diffremment du march du carbone qui est une construction artificielle, introduite par une autorit publique pour agir avec efficacit face aux risques de drglement climatique. Cette construction peut disparatre. Derrire la discussion sur la rgulation de ce march, cest lexistence mme de linstrument

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qui est donc en jeu. La crdibilit du march europen du carbone repose court terme sur un renforcement de sa rgulation au plan europen. Elle serait accrue par le dploiement dun organisme indpendant pouvant ajuster loffre de quotas disponibles aux contraintes de fluidit du march et sassurer que les anticipations de prix des industriels dclenchent bien les investissements ncessaires. Elle requiert surtout un engagement fort de la part des lus et dirigeants europens pour maintenir lambition de la politique climatique commune. Or, cet engagement semble parfois vaciller avec la morosit du climat conomique et le poids des dettes qui anmient les ressorts de lconomie. Le rle dune banque centrale du carbone indpendante serait aussi de montrer quune stratgie climatique ambitieuse va de pair avec plus de dynamisme conomique : la croissance dabord, le climat ensuite ? Non : le climat bien sr, et la croissance avec !

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Christian de Perthuis

LAJUSTEMENT AUX FRONTIRES, CONDITION DE LA CRDIBILIT DUNE POLITIQUE EUROPENNE DU CLIMAT AMBITIEUSE

Olivier Godard
Polytechnique, CNRS

Cet article entend valuer la pertinence, les modalits et la faisabilit de l'institution d'un ajustement carbone aux frontires de l'Union europenne visant restaurer l'intgrit conomique et environnementale de la politique climatique europenne. Il s'agit de crer un sas de dcompression ou une cluse entre produits trangers et produits europens afin de ne pas altrer la politique climatique europenne et d'viter les fuites de carbone . Les effets attendus d'un tel dispositif se situe de faon imbrique sur le terrain environnemental et sur le terrain conomique : il s'agit tout la fois de prserver l'intgrit environnementale des politiques climatiques et, ce faisant, d'enrayer les pertes artificielles de parts de march pour les producteurs europens, tant sur les marchs intrieurs que sur les marchs internationaux. Aprs avoir tudi les conditions lgales d'entre en vigueur de cette mesure, l'article conclut que sous certaines conditions un ajustement carbone aux frontires de l'Union europenne contribuerait renforcer la cohrence et la crdibilit de l'engagement europen en matire climatique.
Mots-cls : ajustement carbone, fuites de carbone, Union europenne, OMC.

Revue de lOFCE / Dbats et politiques 120 (2011)

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a conclusion de la Confrence de Copenhague en dcembre 2009, confirme par la Confrence de Cancun en dcembre 2010, a accentu lune des caractristiques de la scne des politiques climatiques : la dualit existant entre les politiques souveraines, nationales ou rgionales, comme dans le cas de lUnion europenne, et le rgime international en formation. Depuis le sommet de Rio en 1992, avait prvalu une dynamique dintgration internationale forte, prenant la forme Kyoto en 1997 dun calendrier dobjectifs quantifis de rduction des missions par pays, assorti de la possibilit dchanger les quotas correspondants. Copenhague a dplac le curseur en sens inverse. La coordination internationale est maintenant proche du modle de lauberge espagnole : chaque tat dfinit lui-mme de faon indpendante la nature et le niveau de son engagement en fonction de sa situation politique intrieure, en communique la teneur ses partenaires et se soumet un processus de vrification de ses ralisations qui doit prserver la souverainet de chaque tat. Alors que la confrence de Durban en dcembre 2011 doit stabiliser le nouveau rgime, et notamment les avances priphriques sur le terrain du financement de la lutte contre la dforestation et des transferts de technologies, la nouvelle donne introduite par la bifurcation de Copenhague valide une grande htrognit des ambitions, des efforts et des cots. Cela aura ncessairement des implications conomiques puisque, dans une conomie mondialise, des producteurs en concurrence se verront exposs des contraintes sur les missions de gaz effet de serre (GES) dintensit sensiblement diffrente dun pays lautre, et donc des cots de rduction des missions ou dachats de quotas de GES euxmmes trs htrognes. Cela ne manquera pas daffecter les cots de production dentreprises en concurrence sur les mmes marchs de biens. Pour la plupart des produits labors proposs au consommateur final, pour lesquels le contenu en nergie fossile est faible, voire ngligeable, lincidence ne sera pas sensible. Il en ira autrement pour les matriaux de base dont la production est technologiquement intensive en nergie et pour des produits de

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premire transformation si aucune mesure particulire nest adopte pour rtablir des conditions de concurrence saines, le leveled playing field des anglo-saxons. Ayant t marginalise dans la ngociation alors quelle se croyait leader, lEurope se trouve renvoye lapprciation souveraine de son devenir et de son positionnement dans un monde que lapprovisionnement nergtique et le changement climatique vont durablement bouleverser. Cela fait plusieurs annes que la crainte des effets pervers de cette htrognit conomique internationale des politiques climatiques a conduit certains experts (Ismer et Neuhoff, 2007 ; Godard, 2007 ; Monjon et Quirion, 2010) et responsables politiques, en particulier en France (Wiers, 2008), proposer de complter les dispositifs nouvellement mis en place (march europen du carbone depuis janvier 2005) par des mcanismes dajustement conomique aux frontires centrs sur les missions de GES des industries de base grandes mettrices (acier, ciment, aluminium, verre, raffinage). Il sagit de crer un sas de dcompression ou une cluse entre produits trangers et produits europens afin de ne pas altrer la politique climatique europenne et dviter les fuites de carbone 1. Sans exclure formellement cette option, mentionne dans le paquet climatnergie europen, la Commission et la plupart des tats membres se sont tenus distance de ces ides autant quils lont pu, craignant de compromettre les efforts diplomatiques ou de dclencher des mesures de reprsailles. Refoule, la question ne peut que revenir sur le devant de la scne si lUnion europenne veut retrouver un minimum de crdibilit dans laffirmation dune ambition sur la question climatique, que marquerait ladoption dun objectif de -30 % dmissions de GES en 2020 par rapport 1990, objectif rendu accessible et, aux yeux de certains, souhaitable pour de strictes raisons conomiques, par le contexte de la crise financire et conomique amorce dans les conomie occidentales en 2007.

1. Voir Godard (2011) pour une prsentation plus approfondie la fois des mcanismes envisageables et de leur recevabilit par les rgles de lOMC.

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1. De quoi sagit-il ?
1.1. Les fuites de carbone Ce quon appelle les fuites de carbone (carbon leakage) dsigne laugmentation des missions de GES dans les pays sans politique climatique entrane par les politiques de rduction opres dans la zone des pays proactifs. Le taux de fuite , ou ratio fuites/missions est dfini comme le rapport entre laugmentation des missions des premiers et les rductions des seconds par comparaison avec la situation prvalant avant lintroduction dune politique climatique. Ces fuites relvent de plusieurs mcanismes. Le premier et le plus important passe par labaissement relatif des prix des ressources fossiles sur les marchs internationaux : du fait dune contraction relative de la demande en nergie fossile des pays vertueux , les autres pays devraient pouvoir accder ces ressources pour un moindre prix, ce qui entranerait une hausse de leur demande. Sil sagit des pays en dveloppement, on peut considrer quil sagit l dune forme indirecte daide prise en charge par les pays dvelopps. Il en va autrement pour des pays comme la Chine ou la Core du Sud, la premire ayant atteint un niveau dmission par tte quivalent celui de la France et la seconde presque le double. La seconde voie des fuites est la redistribution internationale dune partie de la production des industries trs intensives en missions, du fait de la transformation des conditions de concurrence la fois sur les marchs intrieurs des pays vertueux et sur les marchs internationaux. Une troisime voie est celle de la substitution de certains produits nergtiques intensifs en carbone par des produits imports, comme dans le cas des agro-carburants produits dans les pays en dveloppement et indirectement et partiellement responsables des missions de la dforestation en cours dans certains de ces pays. Le problme des fuites est surtout concentr sur certains secteurs ou sous-secteurs, contrairement ce que laisse supposer la liste tendue des secteurs exposs un risque de comptitivit retenue fin 2009 par lUnion europenne (European Commission, 2010). La production dacier, daluminium ou de ciment, le raffinage ptrolier comptent parmi les plus touchs, mais dune faon qui va tre affecte par la localisation gographique : les activits

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les plus affectes sont celles situes sur le littoral ; les activits loignes des ctes sont davantage protges par les cots de transports terrestres, levs pour des produits pondreux2. 1.2. Vise et signification dun ajustement aux frontires de lEurope Certains responsables politiques ont parl, sans doute un peu htivement, de taxes aux frontires qui seraient cibles sur les pays refusant de prendre des engagements climatiques comparables ou de se joindre un nouvel accord sur le climat. Les solutions envisages dans les milieux europens prenaient en fait surtout la forme de linstauration dune obligation des importateurs de se procurer des quotas de GES sur le march europen du carbone afin de les restituer aux autorits, de la mme faon que les producteurs europens soumis ce march le font depuis 2005. Les effets attendus de tels dispositifs se situent de faon imbrique sur le terrain environnemental et sur le terrain conomique : il sagit tout la fois de prserver lintgrit environnementale des politiques climatiques reposant sur lintroduction dun prix pour le carbone, menace par la non-transmission du prix du carbone de lamont laval des filires jusquau consommateur final et, ce faisant, denrayer les pertes artificielles de parts de march pour les producteurs europens, tant sur les marchs intrieurs que sur les marchs internationaux. Les deux dimensions sont imbriques car si la production europenne devient carbo-vertueuse du fait de la politique climatique europenne, prserver ses parts sur le march europen et mondial est un moyen efficace de contribuer une limitation globale des missions de GES dorigine industrielle. Les accusations selon lesquelles les projets dajustement aux frontires ne seraient que lexpression dun vil protectionnisme commercial sans ralit environnementale sont en porte--faux avec les mcanismes conomiques de base, autrement dit sont idologiques, quelle que soit la pondration des objectifs dans la tte des responsables qui prnent un tel ajustement. Il ne faut pas se tromper. Sans ngliger la dimension de la comptitivit, mais en la replaant dans le contexte dune stratgie de dveloppement durable de la rgion Europe, cest bien lint2. Voir Ponssard et Walker (2008) pour le cas du ciment.

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grit conomique et environnementale de la politique climatique europenne qui est le premier enjeu dun ajustement aux frontires. En effet sans ajustement aux frontires la pression des prix internationaux sur tous les marchs, trangers comme europens, rodera, voire annulera, leffet attendu de la transmission du signal-prix sur le carbone en aval de la production des matriaux de base. Dans un monde conomique o les prix implicites des missions de carbone sont fortement htrognes, le simple laissezfaire, laissez- passer des changes commerciaux internationaux, sans mcanisme dajustement, aurait pour effet, dans tous les pays, dimposer peu ou prou des prix internationaux ignorant le cot du carbone. Les installations situes dans des pays politique climatique ambitieuse ne pourraient gure rpercuter le prix du carbone quelles supportent ou son cot dopportunit dans la dtermination du prix de vente de leurs produits ; ce quon appelle le taux de pass-through serait tendanciellement nul ou faible. Cela signifierait que la transmission du signal-prix du carbone vers laval des filires serait interrompue ou fortement altre. Certes, selon les branches, cette tendance dltre pourrait tre limite par dautres facteurs comme les cots de transports, leffet qualit ou la spcificit des circuits de distribution, jouant ingalement selon les branches et la gographie3, mais la poursuite de la mondialisation ne pourra quaccentuer son influence lavenir. Or lefficacit conomique globale demande que soit transmise en aval lincidence pleine du cot des missions de GES imput une branche ou une entreprise sur les prix des produits proposs tout au long des filires, idalement jusquau consommateur final. Cest que la politique climatique na pas pour seul ressort une modification des techniques de production dun maillon pour une demande la structure demeurant inchange. Elle doit galement provoquer, travers la transformation des prix relatifs, une modification des demandes adresses diffrents produits. Corrig par la politique climatique, le mcanisme conomique doit inciter les consommateurs finaux accrotre leur demande pour des biens bas profil en carbone et la rduire pour les biens intensifs en carbone. Certaines activits doivent rgresser ou cder la place
3. Ainsi, pour le ciment, les prix en France et en Allemagne sont aujourdhui sensiblement diffrents, sans sgaliser, du fait du poids des cots de transports terrestres et dautres obstacles aux changes.

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devant dautres, davantage en phase avec les exigences dune conomie bas profil en carbone. La dfense de la comptitivit ne peut raisonnablement pas justifier de vouloir conserver tout prix les quilibres concurrentiels davant la politique climatique. Cela touche en particulier les matriaux de construction : ciment, aluminium, acier et bois se concurrencent dans la construction, via les choix de conception architecturale et de matriaux. Si les conditions de la concurrence en viennent reflter pleinement les nouvelles contraintes carbone, un coup de fouet important serait ainsi donn lutilisation du bois, qui permet de fixer durablement du carbone.

2. Le design
Selon la proposition franaise dun mcanisme dinclusion carbone des importateurs, ces derniers auraient restituer un volume de quotas correspondant la quantit que le producteur europen devra acqurir en moyenne pour la mme quantit de produits, sauf si le producteur tranger peut prouver des missions infrieures. Cette solution vite les complications du recueil des donnes sur les missions relles de chaque producteur tranger. Techniquement, limportateur aurait alors deux options. Selon la premire, forfaitaire, il aurait restituer des quotas quivalents la diffrence entre les missions moyennes de la branche de production concerne en Europe et le niveau du benchmark retenu par la Commission europenne pour accorder une allocation gratuite de quotas. Avec la seconde, limportateur choisirait dapporter la preuve que ses produits sont moins intensifs en missions de carbone que la moyenne europenne ; il devrait alors restituer des quotas la hauteur de la diffrence entre ces missions prouves et le benchmark europen. Ismer et Neuhoff (2007) et Godard (2007) avaient pour leur part propos de se fonder sur les missions des meilleures technologies disponibles employes en Europe pour dterminer le niveau de quotas restituer par les importateurs en admettant la fiction que les producteurs trangers avaient des missions la hauteur des meilleures technologies. Ainsi un avantage concurrentiel serait concd systmatiquement aux importateurs par rapport aux producteurs europens. Cette solution reposait sur lide que le

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calibrage du mcanisme devait se situer entre deux bornes. Dun ct il devait demeurer favorable aux pays tiers par rapport la situation concurrentielle qui prvaudrait si lEurope renonait tout objectif de rduction de ses missions en donnant la priorit sa comptitivit conomique. Cette premire borne tait retenue afin quil ne puisse pas tre dit que les concurrents trangers soient dsavantags ou discrimins par le dispositif propos. De lautre ct il devait rduire lavantage concurrentiel indu que les producteurs des pays tiers retireraient dun engagement unilatral de lEurope dans une politique climatique ambitieuse qui ne serait accompagne daucune mesure pour rquilibrer les conditions de concurrence dans les secteurs exposs ; outre le dsavantage commercial et industriel subi et leffet ngatif mcanique sur les missions globales de GES, un tel avantage pourrait en effet inciter les pays tiers ne pas vouloir rejoindre une coalition internationale engage dans une politique ambitieuse du climat symbolise ces dernires annes par lobjectif des 2C daugmentation maximale de la temprature moyenne du globe par rapport aux dbuts de lre industrielle. Pour Godard (2007, 2011), le mcanisme devrait galement inclure, par symtrie, la rattribution de quotas aux producteurs europens pour leurs exportations hors lUnion afin de leur permettre de se positionner correctement sur les marchs trangers. Selon une formule alternative, les autorits europennes dtermineraient la fois les obligations de restitution de quotas des entreprises europennes et lallocation primaire des quotas gratuits qui doivent leur revenir au prorata de la part de la production destine au seul march intrieur europen ; cela pourrait alors se faire en deux temps : dabord une allocation ex ante partir de la rpartition des ventes entre le march europen et le march international telle quelle a t constate dans le pass le plus rcent ; ensuite une rgularisation opre ex post pour tenir compte des donnes relles de partage des marchs. Avec ses deux faces, lune sur limportation, lautre sur lexportation, le dispositif dajustement voqu rapprocherait la rgulation europenne dune orientation centre sur la consommation opre sur le territoire tout en rgulant la production destine cette consommation-l en fonction du niveau dambition de la politique climatique de ce territoire. Les deux sources dapprovi-

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sionnement de la consommation sur le territoire europen (production intrieure et importation) seraient symtriquement exposes une rgulation conomique des missions. Une telle approche aurait le grand avantage dtre gnralisable comme solution potentiellement universelle dans le respect de lapprciation souveraine par chaque tat du niveau dambition de sa politique climatique.

3. La compatibilit avec les rgles de lOMC


Le rgime de lOMC comporte un rgime gnral et un rgime dexceptions, notamment pour des objectifs environnementaux (Article XX). La compatibilit de lintroduction unilatrale dajustements aux frontires doit donc tre apprcie au regard de ces deux ensembles de rgles. Contrairement des vues couramment exposes (Abbas, 2008), il existe de bonnes raisons pour dfendre la compatibilit dun systme complet dajustement aux frontires, portant la fois sur les importations et sur les exportations, pour les missions de GES (Godard, 2011). Elle serait acquise pour le rgime gnral ds lors que lobligation faite aux importateurs dacqurir des quotas dmission serait assimile une charge pcuniaire quivalente une charge portant sur un intrant consomm dans le processus de production de produits similaires destins au march intrieur. Lincertitude porte encore actuellement, faute dun arbitrage clair sur ces points de la part de lOrgane de rglement des diffrends, sur lassimilation de linstrument des quotas ngociables une taxe indirecte, tel un droit daccise, et sur lacceptation dun ajustement pour des charges pesant sur des intrants qui, bien quavrs, sont seulement consomms ou utiliss dans la production, et non physiquement incorpors (le CO2 mis ne se retrouve pas dans le produit vendu). Le rgime des exceptions est lobjet de lArticle XX du GATT de 1994, la fois pour lalina b) qui carte linterdiction des mesures ncessaires la protection de la sant et de la vie des personnes et des animaux ou la prservation des vgtaux et pour lalina g) celle des mesures se rapportant la conservation des ressources naturelles puisables, si de telles mesures sont appliques conjointement avec des restrictions la production ou la consommation nationale . Cet article est introduit par un chapeau qui dfinit les

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conditions de mise en uvre de ces alinas, une fois runies les conditions de fond : une mesure d'ajustement affectant le commerce international ne doit pas constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays o les mmes conditions existent, soit une restriction dguise au commerce international . Les conditions de fond mises pour lacceptation dexceptions ne prtent gure discussion, sagissant des objectifs viss par la politique climatique : tant les ides de prservation de la vie et de la sant des hommes et des animaux et de prservation des vgtaux que celle de conservation de ressources naturelles puisables recoupent les proccupations sous-tendant laction internationale de protection du climat. Tout comme d'autres rgions du monde, l'Europe a un intrt direct viter une volution dangereuse du climat mondial, son territoire devant tre touch soit de faon directe (remonte du niveau de la mer et rosion des ctes, altration des rgimes de prcipitations, invasions biologiques et diffusion de nouveaux pathognes, vnements extrmes) soit de faon indirecte (pressions migratoires non choisies, conflits internationaux, nouvelles obligations de solidarit internationale envers les victimes dvnements catastrophiques) si un niveau dangereux de changement climatique tait atteint. Il y a davantage matire discuter sur le degr de ncessit de mesures dajustement aux frontires pour lobjectif vis. Il faut en passer par des raisonnements conomiques sur le rle des prix dans la rgulation des comportements et les niveaux dmission de GES qui en rsultent, reconnatre linsertion dune mesure dans une politique densemble (chose admise par lORD) et mettre en vidence le besoin de prserver lintgrit conomique de la politique climatique pour assurer son intgrit environnementale. Un ajustement sur les exportations serait compatible avec lAccord sur les Subventions et les Mesures Compensatoires dans les diffrents cas de figure : a) si le statut de charge pcuniaire sur un intrant est reconnu comme ligible un ajustement, alors ce dernier est compatible avec le rgime gnral qui autorise un ajustement symtrique sur les exportations ;

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b) si le statut de charge pcuniaire est retenu, mais non ligible car cette charge concernerait des intrants non-incorpors, les quotas dmission tombent, du fait de leur organisation actuelle, dans la catgorie des impositions en cascade, qui ouvrent droit ajustement ; c) si lobligation de restituer des quotas aux autorits publiques hauteur des missions de rfrence nest finalement pas considre comme une charge pcuniaire, alors son exonration partielle pour la production destine lexportation ne peut pas tre considre comme une subvention, cest- dire une contribution financire, dautant quelle ne confre aucun avantage nouveau, se contentant deffacer un dsavantage impos volontairement. Lunilatralisme des mesures dajustement aux frontires auquel il peut tre ncessaire de recourir est-il abusif et incompatible avec la recherche de lquilibre des droits que recherche lOMC ? la diffrence dune mesure hypothtique dexclusion de certains importateurs de matriaux de laccs au march europen, qui dmarquerait la mesure amricaine prise contre les importations de crevettes malaisiennes dans le but de prserver les tortues marines dont lespce tait menace dextinction, lobligation des importateurs de se procurer des quotas dmission sur le march ou auprs des autorits publiques est une mesure flexible qui nimpose rien qui puisse porter atteinte la souverainet des pays exportateurs ou contrevenir aux conditions particulires rgnant dans ces pays, conditions qui rendraient particulirement difficile pour eux de se soumettre cette obligation. En principe lUnion ne pourrait adopter ces mesures sans avoir chercher ngocier avec les pays tiers un accord international visant les objectifs de protection quelle poursuit. La vingtaine dannes de ngociation et de propositions faites ses partenaires par lUnion depuis la cration du Comit international de ngociation qui a prpar la Convention de Rio en 1992 apporte cet gard un tmoignage de grande richesse et peu contestable. Deux restrictions doivent nanmoins tre prises en compte. Si un pays exportateur a adopt une politique lefficacit comparable, du point de vue de lobjectif environnemental, celle du pays importateur, ce dernier ne peut pas lui imposer dajustement aux frontires au titre de lArticle XX. Dans la mesure o lobjectif premier dun tel ajustement est la prservation de lintgrit cono-

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mique et environnementale de la politique climatique, la comparabilit doit sapprcier branche par branche, cest--dire l o opre la concurrence et se joue la rpartition des parts de march. Il incombe donc au pays importateur de dmontrer, en cas de diffrend, que la politique adopte par les plaignants na pas une efficacit comparable la sienne au regard des objectifs climatiques dans les branches concernes. Ensuite, les pays placs dans des conditions semblables doivent tre traits de faon semblable, ce qui exclut a priori lintroduction dune diffrence de traitement entre les signataires dun accord multilatral sur le climat et dautres pays semblables qui nen seraient pas signataires. Par contre rien ninterdit, dans le cadre de larticle XX, que des pays au niveau de dveloppement diffrents soient traits de faon diffrente, par exemple en instaurant une exemption pour les pays les moins avancs. Toutefois larticle XX ne cre aucune obligation en ce sens. Les tests de comparabilit raliser par le pays importateur diffrent selon que la mesure est examine au regard des rgles du rgime gnral ou au regard de lArticle XX. Si lexamen se fait dans le cadre du rgime gnral, le principe de destination demande seulement que soit valu le traitement des produits imports dans le pays importateur afin de vrifier quil nest pas moins favorable que celui des produits nationaux. Lobligation faite des importateurs de se procurer des quotas dmission dans les mmes conditions que celles faites aux producteurs europens assurerait labsence de traitement moins favorable, sans quil soit besoin de prendre en compte le niveau de taxation ou les cots supports dans les pays exportateurs. Si lexamen est effectu dans le cadre de lArticle XX, la comparaison doit porter sur le seul niveau de la performance environnementale des politiques respectives des pays en prsence, performance apprhende au niveau dagrgation appropri o sexerce la menace pour lintgrit de la politique du pays importateur, c'est--dire en loccurrence la branche qui abrite les produits similaires en concurrence. Les rgles de lOMC nobligent en rien entreprendre une comparaison gnralise des cots entre les conditions de production travers le monde.

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4. Pour une approche intgre de la politique europenne du climat


Du point de vue gopolitique lenjeu de linstauration dajustements aux frontires de lEurope pour les missions de GES est de se donner les moyens dasseoir la crdibilit dengagements ambitieux de matrise des missions de GES et son refus de rester passive aprs sa mise lcart de la ngociation de lAccord de Copenhague. Linitiative devrait dautant plus tre prise sur ce terrain quelle peut constituer la cl du dnouement de deux autres problmes : lassainissement rel des rgles de lETS puisque les bons principes retenus par la Directive davril 2009 perdent beaucoup en ralit pour ce qui concerne les activits industrielles du fait du rgime des exceptions maintenant la gratuit des quotas pour les secteurs dits exposs ; le dgagement de sources nouvelles et vrifiables de financement des transferts financiers promis aux pays en dveloppement Copenhague. Une des avances rsultant de lAccord de Copenhague sest faite sur le terrain des engagements financiers pris collectivement par les pays industriels envers les pays en dveloppement. Des montants ont t avancs. Un Fonds de dmarrage rapide de 30 G$ pour la priode 2010-2012 devait tre mis sur pied et, partir de 2020, ce sont 100 G$ qui doivent tre annuellement apports par les pays industriels. LUnion europenne sest ainsi engage pour 10,4 G$ sur les trois annes 2010-2012 (soit plus du tiers du Fonds et 0,021 % du PIB europen), les tats-Unis pour 1,3 G$ en 2010 et 1,7 en 2011, et la France pour 1,74 G$ au total sur les trois annes, soit 5,8 % du total financer4 (WRI, 2010). Les pays en dveloppement tiennent ce que ces financements soient nouveaux, additionnels, mesurables et vrifiables afin dviter le renouvellement dexpriences antrieures o des engagements financiers ntaient pas tenus ou donnaient simplement lieu des transferts partir dautres budgets existants daide au dveloppement et de coopration, sans additionnalit globale5.
4. Sur la base du mme pourcentage de contribution, ce sont environ 6 G$ que la France devrait dgager annuellement compter de 2020 au titre des transferts aux pays en dveloppement pour motif climatique. 5. Laffaire est juridiquement complique car il nexiste actuellement aucune dfinition reconnue de la base de rfrence adopter pour dterminer ladditionnalit. Certains gouvernements sont tents de considrer comme additionnel tout financement de projets nouveaux, sans sengager sur les sources de ce financement.

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Do peut venir cet argent ? Sur le papier on peut envisager daccrotre les impts pays par les contribuables ou de tailler dans dautres dpenses publiques due concurrence ou encore dinstaurer une taxe internationale (sur les transports, sur les transactions financires). Du fait des difficults des finances publiques dans de nombreux pays, un projet daugmentation de la fiscalit gnrale ayant pour seule fin de financer des transferts internationaux reprsentant, en fonction de lvolution des ngociations, entre 0,02 % (engagements actuels) et 0,5 % (borne plus proche des demandes des PMA) de leur PIB risque de rencontrer des obstacles politiques srieux dans les pays dvelopps. Ces obstacles ne risquent gure de disparatre alors que, par ailleurs, des pays comme la Chine, lInde et le Brsil deviennent largement perus par lopinion comme la source de la crise de lemploi industriel et de la rgression du revenu des classes moyennes dans les vieux pays industriels La procdure de mise aux enchres de quotas dmission de GES pourrait jouer un rle important pour rendre politiquement possible lapport des ressources financires recherches. Toutefois la gnralisation sans drogation de la procdure denchres impliquerait des transferts financiers des entreprises vers des budgets publics qui ne sont pas envisageables sans la mise en place dun ajustement aux frontires pour presque toutes les activits industrielles soumises lETS6, afin de prserver conjointement lintgrit de la politique climatique et la viabilit conomique de ces activits. lchelle de lUnion europenne, les installations industrielles qui, en ltat actuel des rgles du jeu, doivent bnficier du maintien drogatoire dune allocation gratuite reprsentent un quart des missions couvertes par lETS. Le renoncement aux enchres pour ces secteurs pourrait conduire faire chapper aux prlvements entre 200 400 MtCO2 en 2020, selon lcart entre les missions moyennes et celles des benchmarks sectoriels retenus par la Commission pour lattribution gratuite de quotas. Cela pourrait reprsenter, 30 euros/tCO2 valeur adopte par la Commission
6. La production dlectricit nest pas concerne par lajustement aux frontires car, en ltat du rseau de distribution, llectricit ne schange, pour lessentiel, quau sein de lUnion europenne.

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europenne pour identifier les secteurs exposs , une enveloppe annuelle comprise entre 6 et 12 G, soit entre 8 et 16 G$ pour un taux de change euro/dollar de 1,35. Ce montant est rapprocher des 33 G$ dgager par les tats membres pour contribuer au Fonds de Copenhague de 100 G$ en 2020, sils maintiennent le mme taux de participation que dans le Fonds de dmarrage rapide. En mettant galement au pot en tant que de besoin le produit des enchres de quotas destins au secteur lectrique, cest la totalit des ressources ncessaires aux transferts financiers assumer dans la dure vis--vis des pays en dveloppement qui pourrait tre trouve dans la mise aux enchres des quotas. Cette analyse montre lintrt quil y aurait pour lUE lier quatre aspects de la politique climatique souvent disjoints ou mal articuls : les rgles dallocation interne de quotas de GES aux producteurs europens dans les secteurs industriels intensifs en mission ; la rduction des risques de fuite de carbone et datteinte lintgrit de la politique climatique europenne cr par le jeu dun commerce international ignorant le prix du carbone des pays les plus avancs ; la prise en charge par lUE de transferts financiers au bnfice des pays en dveloppement en conformit avec les engagements internationaux pris Copenhague et confirms Cancun ; la dfinition daccords sectoriels internationaux, multi ou bilatraux, entre lUE et des pays mergents comme la Chine et lInde pour les secteurs de la production lectrique et des industries de matriaux (Meunier et Ponssard, 2011). Crer un lien organique entre ces quatre aspects, en les proposant comme un paquet densemble dans le cadre de la ngociation internationale permettrait de mieux rsoudre des problmes que des solutions spares rsolvent mal. Par ailleurs, le monde industriel ne pourrait plus plaider la perte artificielle de comptitivit et les conditions dune concurrence ingale pour garder son profit lessentiel de la rente de raret associe la contrainte carbone (Perthuis, 2009). Enfin, ltablissement de ce lien contribuerait la pacification des relations gopolitiques dans la mesure o les pays bnficiaires des transferts financiers nauraient de manire

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vidente gure intrt remettre en cause le dispositif et en faire une source de contentieux, puisque le succs de leur entreprise reviendrait tarir la source des financements dont ils bnficieraient. Au total lensemble des partenaires de lUE devraient pouvoir comprendre que le paquet ainsi form serait une contribution positive et quilibre au dveloppement durable des pays en dveloppement comme celui des pays industriels. Bien conu, le mcanisme dajustement aux frontires nest ni une sanction ni un acte hostile envers les pays tiers, mais un lment essentiel de cohrence et de crdibilit de lengagement europen.

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Part. 3

CONOMIE DE LA SOUTENABILIT

Agriculture mondiale et europenne : dfis du XXIe sicle . . . . . . . 197 Jacques Le Cacheux Faut-il dcourager le dcouplage ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 loi Laurent Lpargne nette r-ajuste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 Cline Antonin, Thomas Mlonio et Xavier Timbeau La mesure de la soutenabilit : les antcdents, les propositions et les principales suites du rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi . . . . . . . . . 287 Didier Blanchet Nouvelles rflexions sur la mesure du progrs social et du bien-tre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 Jean-Paul Fitoussi et Joseph E. Stiglitz

Revue de lOFCE / Dbats et politiques 120 (2011)

AGRICULTURE MONDIALE ET EUROPENNE : DFIS DU XXIe SICLE


Jacques Le Cacheux
OFCE, Observatoire franais des conjonctures conomiques

Lagriculture mondiale est parvenue, au cours des dcennies passes, nourrir une population mondiale en forte croissance ; elle a galement fourni des quantits croissantes de matires premires industrielles. Mais, alors mme que lessor de la population mondiale ralentit, laugmentation de la production agricole soulve, dans la plupart des rgions du monde, des difficults, lies la manire dont les hausses des volumes ont t obtenues mise en culture de terres nouvelles prises sur les milieux naturels sauvages, notamment la fort, intensification de lusage des intrants (eau, engrais minraux, pesticides), et des prlvements sur les ressources halieutiques, etc. Dans un contexte domin par le changement climatique, la dgradation de lenvironnement naturel, la perte de biodiversit, et la rarfaction de certaines ressources, notamment fossiles, lagriculture mondiale est confronte de nombreux dfis. Elle devra, au cours des prochaines dcennies, amliorer, en quantit et en qualit, loffre alimentaire, tout en fournissant des matires premires industrielles, et en rduisant sa pression sur lenvironnement naturel. Les politiques agricoles doivent, pour ce faire, tre inflchies partout dans le monde, quil sagisse de celles menes dans les pays en dveloppement, des politiques de libralisation des changes internationaux au sein de lOMC, ou de la Politique agricole commune (PAC), dont la rforme est actuellement discute.
Mots-cls : agriculture, alimentation.

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ans le courant de lt 2011, les nouvelles alarmantes sur lextension de la famine dans la Corne de lAfrique sont venues rappeler que, parmi toutes les crises qui affectent lconomie mondiale depuis quelques annes, celle de lalimentation prend, dans certaines rgions du globe, un tour particulirement dramatique. Lvolution des cours mondiaux des matires premires, notamment des denres agricoles, est juge si proccupante que la prsidence franaise du G20 a inscrit la rgulation de ces marchs lagenda des discussions du prochain sommet, Cannes en novembre 2011. Mais dans le mme temps, les revenus de la majorit des agriculteurs europens se contractent et plusieurs gouvernements dont celui de la France font jouer leur profit des dispositifs de solidarit nationale. Les paradoxes de la situation agricole mondiale sont ainsi trs nombreux et les volutions observes en apparence difficilement conciliables : partout les prix la consommation des produits alimentaires connaissent une progression bien suprieure linflation moyenne, ce qui pose, partout, un problme de pouvoir dachat frappant de manire disproportionne les franges les moins aises ou les plus pauvres des populations celles pour lesquelles lalimentation reprsente la part prpondrante du budget de consommation ; simultanment pourtant, nombre de producteurs agricoles des pays dvelopps, et singulirement dans lUnion europenne, voient les prix de vente de leur production seffondrer et lavenir de leurs exploitations menac. Laugmentation tendancielle de la population mondiale, et son acclration dans les annes 1950-1960 ont longtemps focalis lattention sur le dfi alimentaire : nourrir la plante a t, pendant des dcennies, lobjectif prioritaire des politiques publiques et des aides au dveloppement en direction des pays les moins favoriss. Le productivisme qui a caractris les politiques agricoles des pays dvelopps, notamment dans les dcennies qui ont suivi la fin de la Seconde guerre mondiale, mais aussi les rvolutions vertes mises en uvre dans nombre de pays mergents par la suite, a pu apparatre une rponse efficace et suffisante face laugmentation

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de la population mondiale et la persistance dune insuffisance de loffre alimentaire dans de nombreuses rgions du monde. Mais aujourdhui encore, mme si la famine nest plus endmique nulle part, environ 1 milliard dtres humains disposent, selon les institutions internationales, dune alimentation insuffisante, en quantit et en qualit, pour tre en bonne sant. Et la croissance dmographique se poursuit dans de nombreuses rgions du monde, comme lindiquent les plus rcentes projections dmographiques de lONU (2011). Pourtant, les dfis auxquels doit faire face lagriculture mondiale en ce dbut de XXIe sicle sont plus divers et plus complexes que la simple ncessit de nourrir la plante , dont lexprience des dernires dcennies montre quelle est, en termes purement quantitatifs, porte de main : la disponibilit des terres, les progrs techniques notamment dans les mthodes culturales, lirrigation, la slection et les biotechnologies permettent assurment de produire beaucoup plus, et les marges de progression sont, dans bon nombre de rgions du monde notamment en Afrique sub-saharienne considrables. Nanmoins, la question de la scurit alimentaire apparat moins univoque : il ne sagit pas seulement dassurer des approvisionnements globalement suffisants, mais souvent aussi, pour chaque pays ou chaque rgion, de prserver une certaine autonomie et dviter une trop grande dpendance lgard du reste du monde pour les denres agricoles considres comme vitales. La notion de scurit alimentaire recouvre galement lide dune alimentation saine, dans une perspective de sant publique, cest--dire la fois quilibre en nutriments essentiels et ne risquant pas de menacer, directement ou indirectement, la sant des populations notamment du fait des mthodes de production et des intrants utiliss. En outre, ces proccupations se doublent de plus en plus de considrations cologiques : empitant sur le milieu naturel, utilisant des mthodes de production et des intrants engrais minraux pesticides notamment, mais aussi, plus rcemment organismes gntiquement modifis (OGM) qui en modifient les caractristiques physiques ou biologiques et rejetant des dchets missions de gaz effet de serre, effluents des levages, etc. , lactivit agricole moderne porte atteinte de diverses manires lenvironnement ; dforestation, pollutions diverses, risques de contamination des

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milieux naturels par des espces invasives ou gntiquement modifies, rduction de la biodiversit et menaces sur de nombreux cosystmes naturels sont ainsi des consquences non dsires des activits productives, agricoles comme industrielles. Rciproquement, de nombreuses volutions de lenvironnement naturel pourraient mettre en pril certaines productions agricoles dans plusieurs rgions : le changement climatique, bien sr, qui affecte notamment les tempratures et la disponibilit de leau douce, mais aussi la monte des eaux dans les zones ctires, lrosion et la dgradation des sols, la disparition ou la rarfaction de certaines espces animales indispensables les insectes pollinisateurs, notamment. La grande complexit des enjeux et la ncessit frquente pour les politiques publiques doprer des arbitrages obligent ainsi analyser les mcanismes conomiques luvre en matire agricole, de manire concevoir un cadre rglementaire et des instruments dintervention publique, de tout temps et en tout lieu observe, qui savre indispensable : la fois parce que lalimentation est vitale, et parce que lagriculture est source dinnombrables effets externes, sur les paysages, sur les eaux, douces et marines, sur latmosphre, etc. Aprs un prologue rappelant, grands traits, la place de lagriculture dans lhistoire longue des activits humaines, la premire partie de cet article est consacre une brve caractrisation de lagriculture mondiale contemporaine, de manire dlimiter les contours du secteur et den valuer limportance conomique. La deuxime partie analyse les principales caractristiques naturelles et contraintes environnementales du secteur. Dans la troisime partie, les tendances lourdes des dterminants de la demande et de loffre de produits agricoles et alimentaires sont tudies en dtail. La quatrime partie est consacre aux principaux outils des politiques agricoles et lanalyse du processus de libralisation des changes internationaux de produits agricoles dans le cadre des ngociations commerciales internationales menes au sein de lOrganisation mondiale du commerce (OMC) et au sein de lUnion europenne (UE), lors des rformes successives de la Politique agricole commune (PAC). Enfin, la conclusion offre quelques rflexions prospectives sur lagriculture mondiale et la place de lEurope dans cet ensemble.

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Prologue
Comme tous les tres vivants, lHomme tire de la Nature tous les lments ncessaires sa subsistance, et bien davantage. A linstar des autres animaux, il a longtemps vcu de cueillette, prlevant dans son environnement naturel sa nourriture et y trouvant le gte. Mais partir du nolithique, une lente volution technologique sest amorce, qui a radicalement modifi son rapport lenvironnement naturel : linvention de lagriculture, cest--dire de modes dexploitation systmatique et raisonne des ressources offertes par la terre, a engendr des bouleversements profonds dans le mode de vie, la socialisation, lalimentation, etc., dont les prolongements sont aujourdhui encore perceptibles. Avec la culture raisonne de certaines espces vgtales en premier lieu les crales et llevage de certaines espces animales, les apports caloriques se sont enrichis et rgulariss, mais les atteintes la biodiversit se sont faites plus intenses ; la sdentarisation a suscit des modes dorganisation sociale divers et plus complexes, mais aussi des besoins de matriaux pour le vtement, le logement, et la cuisson ou la conservation des aliments. Pendant des millnaires, et jusqu la Rvolution industrielle apparue en Angleterre au milieu du XVIIIe sicle, lhumanit a tir de lagriculture la quasi-totalit de ses subsistances 1 : la nourriture bien sr, mme si les prlvements de type cueillette se sont maintenus jusqu ce jour, sous forme rsiduelle en ce qui concerne les subsistances terrestres, mais beaucoup plus massivement pour les prlvements dans les mers et les ocans ; mais galement les fibres dont sont tisss les vtements la laine, le lin, le chanvre, le coton et bien dautres , les matriaux de construction des logements et avant tout le bois , et le combustible utilis pour se chauffer en hiver et cuire les aliments le bois, nouveau, mais aussi les djections des animaux dlevage, dans nombre de rgions du monde. Parce que la terre fournissait ainsi tous les ingrdients ncessaires la subsistance, le contrle et la proprit du
1. Cest le terme gnrique quutilisent les conomistes classiques pour dsigner lensemble des biens ncessaires la vie humaine. Il va de soi que lagriculture a aussi, de tout temps, faonn les paysages et fourni des biens non indispensables la vie, des biens de luxe , quil sagisse des luxes ordinaires , pour reprendre lexpression par laquelle Kenneth Pomeranz (2001) dsigne les consommations exotiques qui se diffusent en Europe occidentale partir de la colonisation (cacao, th, caf, sucre, coton, etc.), ou de vritables luxes rservs llite conomique et politique (soie et sucre, par exemple, pendant des millnaires).

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territoire, notamment des terres fertiles les plus aptes la production des denres agricoles, ont toujours constitu un enjeu majeur, source de conflits. Et sur la quantit limite de cette ressource rare contrle par chaque groupe humain tribu, village ou nation , la concurrence entre les usages du sol a longtemps t le principal dterminant des spcialisations conomiques et des prix relatifs, en mme temps que le principal moteur de linnovation et du progrs technique2. La rupture suscite par la Rvolution industrielle, et sa diffusion progressive lensemble de la plante est de porte considrable : non seulement parce quune nouvelle source dnergie fossile et, de ce fait, non renouvelable est dsormais utilise pour pargner lhomme les efforts physiques dans la production des biens, dans le transport, etc. , mais aussi parce que les matires minrales vont se substituer aux matires vgtales ou animales dans la fourniture de fibres textiles synthtiques , dans la construction, et dans la production agricole mme avec les engrais minraux, les pesticides de synthse, etc. Dans le domaine des productions agricoles, les applications de la Rvolution industrielle se sont diffuses plus lentement que dans lindustrie. Mais la mcanisation a peu peu gagn du terrain, en Europe et en Amrique du Nord, et elle a connu une acclration fulgurante avec lintroduction du tracteur et des machines quipes de moteur explosion, utilisant les carburants drivs du ptrole. La vritable rupture projetant lagriculture dans un rgime de croissance industrielle est linvention en 1909 du procd Haber-Bosch permettant la production massive de nitrates : en 1940, le monde utilisait environ 4 millions de tonnes de fertilisants chimiques, 40 millions en 1965 et 150 millions en 1990 (McNeill, 2000). Bouleversant, comme lont bien montr les travaux du GIEC sur le changement climatique3, le cycle du carbone sur la plante, les volutions technologiques entames avec la Rvolution industrielle ont aussi profondment transform
2. Cest encore aux travaux de Pomeranz (2001), et la manire dont il rend compte des facteurs et incitations menant la Rvolution industrielle en Angleterre notamment le prix lev du bois, d sa raret relative, donc lincitation dvelopper dautres sources de combustible et dnergie quil est fait rfrence ici. 3. Sur cette importante question, qui ne sera aborde ici quen ce quelle concerne lagriculture, voir les rapports du Groupe international dexperts sur le climat (GIEC) des Nations Unies, notamment le plus rcent (quatrime) (2007). Les prochains rapports devraient tre publies en 2012-2013. Voir galement Banque mondiale (2008).

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lagriculture et altr dautres cycles naturels : celui de lazote et des phosphates, avec les apports dengrais minraux, llevage intensif, etc. ; celui aussi de la reproduction de nombreuses espces animales et vgtales. Et parmi les consquences majeures de ces volutions, notons que lagriculture est devenue, limage des activits industrielles, un secteur gnrateur de pollutions diverses et de dchets, ce quelle ntait pas ou si peu avant de recourir aux intrants extrieurs au secteur. Pour importante que soit la rupture de la Rvolution industrielle, elle a t prcde par des volutions dont les consquences conomiques et sociales ne sont pas moindres. Laccroissement de la productivit agricole, sous diffrentes latitudes et diverses poques, grce au progrs technique irrigation, drainage, slection des espces animales et vgtales, amlioration des techniques culturales, etc. gnrateur damlioration des rendements, a permis aux agriculteurs de produire plus quil tait ncessaire la subsistance de leur famille. Lapparition et laccroissement de ce surplus agricole a, de tout temps, constitu un moteur essentiel du dveloppement conomique, permettant lurbanisation, induisant le dveloppement des changes et favorisant la spcialisation dans la production. Ainsi, ds lAn Mil, en Europe occidentale, mais aussi en Orient (Chine, Inde et Japon, notamment)4, laugmentation des rendements agricoles favorise-t-elle la multiplication des villages et petites villes, et lessor dune population urbaine faite de marchands, de banquiers et dartisans, qui, leur tour, engendreront la progression des niveaux de vie, laccumulation de richesses et de connaissances, scientifiques et techniques, dbouchant sur la Rvolution industrielle.

1. Productions agricoles et alimentaires : de quoi parle-t-on ?


Ainsi, bien avant mme la Rvolution industrielle, mais de manire acclre depuis, le poids conomique du secteur
4. Pourquoi lAn Mil ? Parce quapparemment la productivit agricole avait plutt stagn en Asie, et mme franchement rgress en Occident, au cours du premier millnaire de notre re. Sur ces questions, de nombreuses contributions ont apport des clairages utiles lanalyse conomique. Citons, outre les grands historiens franais en particulier Le Goff (2005) , les travaux de cliomtrie de Maddison (2001), Crouzet (2000), Pomeranz (2001), notamment.

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agricole quil soit mesur laune de la part dans le PIB ou dans lemploi total dun pays a eu tendance dcrotre considrablement au fil des ans dans toutes les rgions du monde, de sorte quil parat presque ngligeable aujourdhui dans la plupart des pays dvelopps et mme chez certains mergents. Cest ignorer, cependant, que, sil est vrai que la population mondiale est de plus en plus urbanise, prs de 3 des 7 milliards dhabitants du monde vivent dans des zones rurales, dont prs de 2,5 milliards de lagriculture (Banque mondiale, 2008) ; cest ignorer aussi la part des trs nombreuses activits productives qui sont, directement ou indirectement, lies lagriculture, sans parler du caractre littralement vital que revt lalimentation tant en quantit quen qualit. Conformment au dcoupage traditionnel des activits conomiques en grands secteurs et celui des domaines de comptence des institutions internationales singulirement la FAO5 , notre champ danalyse inclut, outre lagriculture au sens strict (productions vgtales et levage), lexploitation forestire (du bois, bien sr, mais aussi de nombreux autres produits issus de la fort), la pche et laquaculture6. 1.1. Limportance relative du secteur agricole Dans ldition de son rapport annuel sur le dveloppement consacre lagriculture, la Banque mondiale (2008) analyse principalement les pays mergents et en dveloppement, et distingue trois catgories dconomies nationales : celles qui sont principalement agricoles, encore nombreuses ; celles dans lesquelles la place de lagriculture est intermdiaire , et gnralement en recul ; enfin celles qui ont dj dvelopp des activits industrielles et de services importantes, dans lesquelles la part de lagriculture est faible (tableau 1). Dans les premiers pays, la part de lemploi agricole dans lemploi total peut atteindre 90 % et la part de la valeur ajoute agricole avoisiner 50 % (en Ethiopie, par exemple). Dans les pays mergents, les deux parts se sont trs rapidement rduites au cours des dernires dcennies : ainsi en Chine, la part de lemploi agricole est passe de 80 % 60 % entre 1960 et 2005 ; et
5. Food and Agriculture Organisation, agence spcialise des Nations Unies. 6. Les similitudes entre les activits de cueillette, certaines modalits dexploitation forestire et la pche, dune part, lagriculture, la sylviculture et laquaculture de lautre, rendent un tel regroupement assez naturel.

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au Brsil, de 60 % environ 18 % au cours de la mme priode. Les conomies dveloppes sont, videmment, plus proches de la troisime catgorie : la part des activits agricoles dans le PIB y est gnralement infrieure 5 %, voire beaucoup moins dans certains cas ; et lemploi agricole exploitants et salaris agricoles reprsente aussi une part trs faible, et le plus souvent dcroissante, de lemploi total (Banque mondiale, 2008, et tableau 2). En outre, dans de nombreux pays en dveloppement et mergents, et notamment parmi les moins avancs, les exportations agricoles et agroalimentaires reprsentent une part trs leve des exportations totales : plus de 90 % en Sierra Leone, plus de 80 % au Bnin, au Burkina Faso, en Ethiopie, au Malawi, au Panama, environ 50 % en Argentine, en Cte-dIvoire, au Ghana, au Honduras, etc. ; alors que leur importance est bien moindre dans les pays les plus avancs (environ 3,9 % pour lAllemagne, 20 % pour le Danemark, 8,8 % pour la France et 8,5 % pour les tats-Unis, par exemple)7. Bien que moins facilement value, limportance conomique des activits sylvicoles et de pche est, elle aussi, trs variable selon les pays, mais souvent essentielle du point de vue des populations les plus pauvres, pour lesquelles elles sont sources dapports nutritionnels non ngligeables et, dans le cas de la fort, de combustible (FAO, 2010b et 2011). Les seuls usages marchands des produits de la fort (bois de construction, pte papier, etc.) ont, dans certaines parties du monde, un poids conomique non ngligeable (tableau 3). Quant aux activits de pche et aquaculture, elles emploient un nombre croissant de personnes (tableau 4) et les produits de la pche et de laquaculture sont lune des exportations les plus importantes et les plus dynamiques des pays en dveloppement8.

7. Donnes moyennes 2003-2005 compiles par la Banque mondiale (2008). Encore convientil dajouter que, dans cette part, les produits transforms, haute valeur ajoute, reprsentent-ils une fraction plus importante dans les pays avancs, alors que les exportations agricoles des pays les plus pauvres sont en gnral des produits bruts. 8. Selon la FAO (2010b), la valeur des exportations nettes de poissons et crustacs des pays en dveloppement est passe de 8,5 prs de 25 milliards de dollars US entre 1987 et 2007, tandis que celle de leurs exportations nettes de caf passait de 8,5 11 milliards de dollars US, celle de leurs exportations nettes de caoutchouc de 2,5 un peu plus de 6 milliards de dollars US.

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Tableau 1. Population rurale et production agricole dans trois groupes de pays en dveloppement
conomies essentiellement agricoles Population rurale (2005, en millions) Part de la population rurale dans la population totale (2005, en %) PIB par habitant (2005, en dollars constants 2000) Part de lagriculture dans le PIB (2005, en %) Taux de pauvret rurale (2002, en % de la population rurale)
Source : Banque mondiale (2008).

conomies en voie de transformation 2 220 63 1 068 13 28

conomies urbanises 255 26 3 489 6 13

417 68 379 29 51

Tableau 2. Parts de lagriculture dans le PIB et de lemploi agricole dans lemploi total de quelques pays (2003-2005, en %)
Part dans le PIB Allemagne Brsil Cambodge Chine tats-Unis France Madagascar Pakistan Vietnam
Source : Banque mondiale (2008).

Part dans lemploi 1,0 6,6 33,7 12,7 1,3 2,4 28,7 22,7 21,7

2,4 20,8 60,3 44,1 1,9 4,2 78,0 42,1 59,9

Tableau 3. Parts des activits sylvicoles dans le PIB et lemploi (2006, en %)


Part dans le PIB Afrique Amrique Nord et centre Amrique du Sud Asie Europe Ocanie Monde
Source : FAO, 2011.

Part dans lemploi 0,1 0,7 0,8 0,3 1,1 0,8 0,4

1,3 1,0 2,1 0,9 1,0 1,0 1,0

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Tableau 4. Pcheurs et aquaculteurs (en milliers)


Pcheurs 1990 Afrique Amrique Nord Amrique latine et Carabes Asie Europe Ocanie Monde
Source : FAO, 2010b.

Aquaculteurs 2008 4 187 337 1 287 38 439 641 56 44 946 68 3 698 14 1 3 783 1990 1 187 6 647 66 5 6 983 2000 78 2008 123 443 10 143 80 4 10 793

2000 3 857 343 1 250 35 242 726 49 41 287

1 832 385 1 104 23 736 646 55 27 737

Les pays les moins avancs sont donc clairement dpendants, pour lamlioration du niveau de vie de leurs habitants, des activits agricoles, sylvicoles, de pche et daquaculture (Banque mondiale, 2008) ; mais cest beaucoup moins vrai dans la plupart des autres. 1.2. Amont et aval de lagriculture dans les conomies dveloppes contemporaines Pourtant, cette comptabilit relve dune acception troite de lagriculture et de son impact sur lensemble de lactivit conomique. Comme le souligne le rapport de la Banque mondiale (2008), les activits conomiques commerce et artisanat en zone rurale dans bon nombre de pays en dveloppement sont directement dpendantes de la prosprit de lagriculture. Et dans les pays dvelopps, les statistiques officielles en sous-estiment galement considrablement le poids conomique rel, du fait de linsertion du secteur agricole dans des filires de production dont lamont et, plus encore, laval, contribuent beaucoup la formation de la valeur ajoute : lagriculture utilise en effet de nombreux intrants dorigine industrielle engrais, pesticides, semences OGM, matriels agricoles, nergies fossiles, etc. et de nombreux services bancaires, de protection sociale, de conseil, etc. ; et elle est, pour lessentiel, devenue une activit de production de matires premires pour les industries transformatrices, quelles soient agroalimentaires ou autres (textiles, fabrication de matriaux pour le btiment, dagro-carburants, etc.).

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Avec les progrs de lurbanisation, qui constitue lune des tendances lourdes des volutions dmographiques mondiales, le modle de production alimentaire des pays dvelopps, caractris, trs schmatiquement, par une agriculture intensive, trs consommatrice dintrants en provenance des autres secteurs et dnergie essentiellement fossile et dun trs important secteur aval, constitu dune longue chane dintermdiaires assurant la collecte, la transformation, le conditionnement, le transport et la distribution des produits alimentaires, pour la plupart trs transforms, tend se diffuser lensemble des pays. Outre les consquences en termes environnementaux et dintensit nergtique de la production alimentaire (cf. infra), cette volution a deux grandes implications conomiques : en premier lieu, la part de la valeur ajoute agricole dans la valeur totale des produits agro-alimentaires consomms dans ces pays est faible, comparable, en moyenne, celle des industries extractives dans la valeur ajoute des produits manufacturs ; et, pour les mmes raisons, les variations de prix des produits agricoles naffectent que faiblement les prix la consommation des produits alimentaires, beaucoup plus dpendants des volutions des cots salariaux et des prix de lnergie.

2. Les usages concurrents des ressources : la raret de la ressource foncire et de leau douce
Sil est vrai que toutes les activits humaines sinscrivent dans lespace, cela vaut particulirement pour lagriculture, dont lusage des terres entre en concurrence directe avec dautres finalits possibles, quil sagisse des espaces naturels vierges forts, prairies, etc. ou des diffrentes formes dartificialisation des sols urbanisation, infrastructures de transport, etc. Lagriculture est galement consommatrice souvent en trs grandes quantits deau douce, en partie pluviale bien sr, mais parfois aussi prleve dans les ressources en eau douce terrestres fleuves, lacs et nappes phratiques , dont une partie est non renouvelable, ou difficilement renouvelable. 2.1. Terres agricoles, autres usages des sols et pratiques culturales Lemprise foncire de lagriculture na cess de progresser au cours des sicles passs, et cette progression devrait, selon les

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projections de la FAO (2002), se poursuivre au cours des prochaines dcennies. Pour lessentiel, cette extension des terres cultives ou livres au pturage a t faite au dtriment de la fort, dont la surface recule lchelle mondiale mme si elle progresse, au contraire, sur le continent europen et en Asie (tableau 5)9. Dans le mme temps, lartificialisation des sols, du fait de lurbanisation et de lemprise croissante des infrastructures, notamment de transport autoroutes, lignes ferroviaires grande vitesse, aroports, etc. rduit la disponibilit des terres agricoles10 dans de nombreuses rgions, quil sagisse des pays dvelopps ou des pays mergents.
Tableau 5. Surfaces boises, 1990-2010 (en milliers dha.)
Surfaces boises En % de la en 2010 surface totale Afrique Amrique Nord et Centre Amrique Sud Asie Europe Ocanie Monde
Source : FAO, 2011.

Variation 1990-2000 - 4 064 - 289 - 4 213 - 595 877 - 36 - 8 323

Variation 2000-2010 -3 414 - 10 - 3 997 2 235 676 - 700 - 5 211

674 419 705 393 864 351 592 512 1 005 001 191 384 4 033 060

23 33 49 19 45 23 31

Plus grave cependant, les pratiques culturales et dlevage ont tendu, dans la plupart des rgions du monde, dgrader les sols, menaant la soutenabilit des activits agricoles de ces rgions. La dforestation et le pturage intensif engendrent frquemment des phnomnes drosion des sols, qui aboutissent la disparition de la couche fertile dite terre vgtale du sol ou au lessivage des lments nutritifs ncessaires aux vgtaux quelle contient. Lusage intensif des engrais minraux et des pesticides dbouche, dans les rgions de grandes cultures, sur des dgradations et pollutions des sols dont les effets sur lenvironnement et la sant
9. La FAO (2011) souligne que lessentiel des rserves foncires actuellement couvertes de fort est situ dans les zones subtropicales africaines et sud-amricaines. Il sagit de fort primaire , importante rserve de biodiversit, alors que la fort europenne, bien que non dnue dintrt de ce point de vue, est loin de prsenter une telle diversit biologique. 10. Il faut, en outre, souligner que lartificialisation concerne, le plus souvent, des terres agricoles particulirement fertiles, dans la mesure o les villes elles-mmes ont gnralement t implantes dans les zones les plus favorables lagriculture.

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humaine peuvent tre trs persistants. En outre, dans certains pays mergents notamment, les pollutions industrielles aux mtaux lourds, en particulier , parfois trs grande chelle, ont rendu des surfaces considrables totalement impropres tout usage agricole, du moins des fins de production alimentaire. 2.2. Leau, ressource renouvelable ou puisable ? Les apports en eau douce sont une ncessit vitale pour tous les animaux et les vgtaux, mme si les besoins varient selon les espces et les varits, ce qui autorise certaines adaptations aux conditions locales en matire de disponibilit de leau. Lagriculture pluviale celle qui ne dpend que de lapport deau sous forme de pluie constitue, aujourdhui encore, la plus grande part des activits agricoles dans le monde (FAO, 2002 ; Banque mondiale, 2008 et tableau 6). Toutefois, les pratiques dirrigation, soit par prlvement sur les eaux douces de surface rivires, lacs et bassins de retenue , soit par pompage des nappes phratiques, connaissent, depuis plusieurs annes, un essor considrable dans la plupart des rgions du monde, ce qui permet daugmenter les rendements des cultures, mais engendre galement des problmes de concurrence entre usages de leau et de soutenabilit. Certes une partie importante de leau absorbe par les vgtaux est ensuite rejete dans latmosphre sous forme de transpiration et se retrouve donc en pluie quelque part ; mais dune part les prlvements sur les rivires et les lacs engendrent des effluents susceptibles de contenir des polluants et finissent souvent par puiser les retenues naturelles comme lillustrent les quasi-disparitions du Lac Tchad ou de la Mer dAral ; et dautre part, une fraction importante de leau douce est, dans de nombreuses rgions, prleve dans des aquifres fossiles, qui ne se rgnrent pas du tout, ou trs peu, et sont donc puisables. Il est vrai que la slection et le recours aux biotechnologies peuvent permettre de rduire les besoins en eau de certaines pratiques agricoles, et que la dsalinisation de leau de mer est de plus en plus utilise dans les rgions ctires pour procurer de leau douce ; mais ces technologies prsentent, elles-mmes, des risques environnementaux et suscitent des consommations supplmentaires dnergie.

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Tableau 6. Terres arables, surfaces cultives et surfaces irrigues dans les pays en dveloppement (en millions dha.)
Surfaces arables 1997-1999 2015 2030
Source : FAO, 2002.

Surfaces cultives 885 977 1 063

Surfaces irrigues 257 306 341

956 1 017 1 076

Tableau 7. Agriculture irrigue, intrants de synthse et usage deau douce dans quelques pays, 2003-2005
Part des surfaces irrigues dans le total cultiv (%) Allemagne Bangladesh Chili Chine Egypte tats-Unis France Inde Ouzbkistan Pakistan Pays-Bas 4,0 54,3 82,4 47,5 100 12,5 13,3 32,4 87,4 81,1 60,0 Apports dengrais (kg/ha cultiv) 217 198 249 395 572 114 204 107 nd 167 564 Prlvements Apports de pesti- deau douce par cides lagriculture (kg/ha cultiv) (% du prlvement total) 21,3 3,7 nd nd nd nd 45,5 nd nd 6,1 85,2 20 96 64 68 86 41 10 86 93 96 34

Source : Banque mondiale (2008).

3. Le grand banquet de la nature : la revanche de Malthus ?


Comme lavait anticip le Rvrend Malthus, dans son clbre Essai sur la population (1798), les deux principaux dterminants de la demande de produits agricoles sont laccroissement de la population et son enrichissement. Le rle du premier est aisment comprhensible : il reprsente le nombre de bouches nourrir . Son volution exponentielle au cours du XXe sicle a pu laisser croire que les sombres prdictions de Malthus finiraient par avoir raison de loptimisme scientiste : aprs tout, alors que la population mondiale atteignait peine le milliard dhabitants lorsque Malthus publia son Essai, elle a, depuis peu, dpass les 7 milliards sans que la raret des ressources naturelles, notamment des subsis-

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tances vitales, ait sembl se manifester plus brutalement ; bien au contraire, si lon en croit les chiffres de la FAO, la proportion de la population survivant avec un apport calorique quotidien infrieur au seuil considr comme ncessaire une vie en bonne sant (2 200 kcal par jour) na cess de baisser, notamment au cours du XXe sicle, passant ainsi de 57 % au milieu des annes 1960 environ 10 % au dbut du XXIe sicle, ce qui, il est vrai, reprsente encore plus de 800 millions de personnes. Pour tous ceux quinquite la perspective malthusienne de la surpopulation mondiale dont la pression sexerce, non seulement sur lagriculture, mais plus gnralement sur lensemble des ressources naturelles de la plante , les volutions dmographiques mondiales observes depuis quelques dcennies et les perspectives traces par lONU devraient constituer des lments rassurants : la croissance de la population mondiale ralentit, depuis la fin des annes 1960, dun rythme annuel moyen de 2,1 % 1,5 % pour la dcennie 1990, puis moins de 1 % au cours de la premire dcennie du XXIe sicle ; et ce ralentissement devrait se poursuivre au cours des dcennies venir, en raison de la diffusion progressive de la transition dmographique lensemble des rgions du globe11. Mais dans le mme temps, les modes de dveloppement et de consommation alimentaire qui se diffusent avec lenrichissement de nombreuses rgions dites mergentes sont tels que la demande adresse lagriculture ne ralentit que trs modrment, voire augmente : la composition des apports caloriques se modifie et les usages non alimentaires des produits agricoles se dveloppent ; paralllement, certains des facteurs qui freinent laugmentation de loffre de produits agricoles se font plus prgnants. Et les crises alimentaires semblent se faire plus frquentes (FAO, 2009). 3.1. La demande de produits agricoles : une nouvelle pression Lagriculture est aujourdhui pense comme fournissant principalement des denres alimentaires, alors quelle produit galement,
11. Les plus rcentes projections dmographiques de lONU (mai 2011) sont, toutefois, un peu plus prudentes que les prcdentes sur lampleur du ralentissement de la population mondiale : elle pourrait dpasser 9 milliards en 2050 et poursuivre sa croissance, encore ralentie, au moins jusqu la fin du sicle.

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et mme dans des proportions croissantes, des matires premires destines lindustrie. Ds lors, analyser lquilibre conomique des marchs agricoles oblige largir le champ dinvestigation, pour y inclure des usages autres qualimentaires, usages dont limportance saccrot et qui viennent concurrencer lalimentation dans lutilisation des ressources rares que constituent les terres agricoles. Leur influence sur les volutions de prix des denres agricoles est, de ce fait, considrable. 3.1.1. La demande alimentaire : un monde sans cesse plus carnivore Bien quen phase de ralentissement, grce la dclration de la dmographie mondiale, la demande alimentaire demeure fortement oriente la hausse, et devrait continuer de crotre un rythme soutenu au cours des prochaines dcennies. La principale raison de cette hausse persistante est lenrichissement dune fraction sans cesse plus large de la population mondiale, notamment au sein des conomies dites mergentes, souvent trs peuples le Brsil, la Chine et lInde en particulier12. Selon les donnes compiles par la FAO, la ration alimentaire moyenne dun Chinois est ainsi passe de 1500 kcal par jour en 1960 un peu plus de 3000 kcal en 2000 ; pour lensemble de la population mondiale, la moyenne journalire est passe dun peu plus de 2200 kcal en 1960 environ 2800 kcal en 2000 et devrait, selon la FAO, atteindre environ 3000 kcal en 2030, soit le niveau moyen observ dans les pays dvelopps la fin des annes 1960. Toutefois, mme si la croissance de la population mondiale ralentit encore sensiblement dans les dcennies venir, mme si laugmentation de la ration calorique moyenne est, elle aussi, asymptotiquement moindre, la hausse des niveaux de vie des populations saccompagne dune modification importante de lalimentation qui contribue soutenir la croissance de la demande adresse lagriculture mondiale : la part des produits animaux viande et produits laitiers dans la ration alimentaire augmente tendanciellement avec le revenu, selon des modalits certes variables selon les pays et les traditions13, mais assez sensiblement
12. Rappelons ce propos que, sur une population mondiale denviron 7 milliards, les pays dvelopps ne regroupent quun peu plus dun milliard dhabitants. Et encore ces derniers ne mangent-ils pas tous leur faim !

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partout. Or si cette hausse peut tre le symptme favorable dun meilleur quilibre alimentaire avec notamment des apports plus importants en protines , la production dune calorie de nourriture dorigine animale ncessite entre 4 et 12 calories dorigine vgtale et en moyenne 7 calories vgtales par calorie de viande produite ; autrement dit, une part croissante de la production vgtale de crales et de protagineux, notamment est utilise pour produire de la viande principalement de volailles et de porc ( blanche ), relativement moins gourmande en calories vgtales, mais aussi de buf ( rouge ), plus intensive en intrants vgtaux et du lait, intensifiant ainsi la pression sur les ressources foncires utilises dans lagriculture. Il rsulte en effet de cette dformation de la consommation alimentaire au profit des apports de protines animales viandes, poisson et produits laitiers que la part des productions vgtales allant la nourriture des animaux dlevage ne cesse de crotre : elle reprsente dsormais plus de la moiti des quantits produites dans les pays dvelopps, et une part croissante dans les pays mergents et en dveloppement. 3.1.2. Les demandes industrielles hors alimentation : la pression des agro-carburants Lagriculture a, de tout temps, fourni des matires premires autres qualimentaires, transformes par lartisanat ou, plus tard, lindustrie : elle a notamment t longtemps la seule source de fibres textiles destines la fabrication des vtements, parfois en production jointe avec des produits alimentaires (laine, avec le lait et la viande de mouton, par exemple), parfois en production spcifique (le lin, le chanvre, le coton et la soie). Ces spculations agricoles perdurent, bien videmment, en dpit du dveloppement massif des fibres dites synthtiques ; notamment la culture du coton, qui occupe dans les rgions chaudes en Afrique, en Turquie, mais aussi dans le Sud des tats-Unis une place considrable.

13. Ainsi par exemple laugmentation de la consommation de viande est-elle bien moindre en Inde que dans les pays ayant connu un dveloppement conomique comparable, tandis quau contraire celle de produits laitiers y connat un essor beaucoup plus rapide quen Chine. La FAO souligne galement que la part des fruits et lgumes dans lalimentation augmente avec le niveau de vie, au dtriment des crales.

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Lessor, en rponse la hausse des prix des carburants fossiles et des politique publiques dencouragement actif notamment au nom de la lutte contre le changement climatique, en Europe et aux tats-Unis14 de la production dagro-carburants ( bio-thanol et bio-diesel ) constitue cependant une inflexion sensible, de ce point de vue, en ce quil vient directement concurrencer les usages alimentaires de certaines productions vgtales sucre de canne et mas, pour lthanol, olo-protagineux pour le diesel , entretenant la tension sur certains marchs mondiaux. Or, la plupart des analyses existantes indiquent que lusage de ces denres pour la production dnergie renouvelable nest actuellement pas conomiquement viable sauf lthanol base de sucre de canne au Brsil , les tats-Unis et lUnion europenne le subventionnant massivement15, et ne prsente pas un bilan environnemental particulirement favorable notamment en raison des engrais et pesticides utiliss dans ces grandes cultures et que cette demande industrielle accrue a bien jou un rle important dans les hausses de prix observes en 2008 et en 2010 (voir FAO, 2009 et INRA, 2008)16. 3.2. Un potentiel doffre agricole illimit ? Comme le soulignent les analyses de la FAO (2002), trois types dvolutions se sont conjugues pour accrotre, jusqu ce jour, loffre de produits agricole : une extension des surfaces cultives, une plus grande frquence des rcoltes sur les parcelles cultives, et une amlioration des rendements, grce notamment lirrigation, lusage dintrants de synthse, la slection et, plus rcemment, aux biotechnologies. Sappuyant sur des hypothses relativement
14. Les incitations financires au dveloppement des filires dagro-carburants et de production de mthane partir des effluents agricoles se sont multiplies dans les pays les plus avancs. Dans le cadre de son paquet nergie-climat de 2009, lUnion europenne encourage lincorporation de bio-thanol et bio-diesel en proportions croissantes dans les carburants des vhicules automobiles. La part des carburants consomms atteint ainsi 7,8 % en France en 2009. Aux tats-Unis, prs de la moiti de la production de mas en 2010 a t oriente vers la production de bio-thanol . 15. Selon la FAO (2009), les subventions publiques pour le bio-thanol et le bio-diesel ont atteint 5,8 milliards de dollars aux tats-Unis pour la seule anne 2006, tandis que lUE leur consacrait 4,7 milliards de dollars US cette mme anne. 16. De nouvelles techniques de production de carburants partir de dchets des productions vgtales agricoles ou sylvicoles (biomasse), deffluents des productions animales, et de cultures hors-sol (algues ou bactries) sont apparues ces dernires annes. Parce quelles nentrent pas en concurrence directe avec les finalits alimentaires de lagriculture et permettent la valorisation des dchets des, ces productions dagro-carburants de deuxime gnration ne sont pas sujettes aux mmes critiques.

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optimistes de poursuite des tendances observes au cours des dernires dcennies, les projections ralises par la FAO brossent un tableau somme toute rassurant de lavenir de lagriculture mondiale, dans lequel la croissance de loffre globale est suffisante pour faire face celle, prvue, de la demande mondiale. Dans ces projections, et plus encore dans des travaux plus rcents (FAO, 2009, notamment), la FAO souligne aussi les problmes lis la persistance de la sous-alimentation et les risques de crises alimentaires comparables voire plus graves celle observe en 2008 dans de nombreux pays en dveloppement lors de la flambe des cours mondiaux des denres alimentaires. Pourtant, la poursuite de ces tendances pourrait tre remise en cause par diffrents facteurs. 3.2.1. Lextension des surfaces et la pression environnementale Face une tendance longue la dprise agricole (recul de surfaces consacres lagriculture) dans les pays les plus dvelopps, laugmentation constante des surfaces cultives a caractris la plupart des pays mergents et en dveloppement au cours des rcentes dcennies : ainsi, de 1960 2000, prs de 50 % de laccroissement des quantits produites en Amrique latine et prs de 20 % pour lensemble du monde ont-ils t attribuables laugmentation des surfaces cultives (FAO, 2002). Cette progression sopre au dtriment des surfaces boises, notamment de la fort primaire, avec des consquences environnementales importantes. En effet, les forts sont des puits carbone dont limportance est considrable dans labsorption des gaz effet de serre, et elles constituent des cosystmes dont la biodiversit est beaucoup plus grande que celle des terres exploites par lagriculture. Il est vrai que les surfaces replantes en fort augmentent aussi, mais le solde net demeure ngatif (tableau 8) ; et, si le bilan carbone de la fort exploite est meilleur que celui des forts primaires, la biodiversit est bien moindre. Du seul point de vue de lmission des gaz effet de serre, on estime que lagriculture est responsable de 15 % des volumes annuels mis dans le monde, et la dforestation de 11 % (Banque mondiale, 2008).

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Tableau 8. Ltat des forts mondiales


Couvert forestier Couvert (hectare) forestier mondial Superficie plantation mondiale des s forestires (hectare) Dforestation Perte nette annuelle de forts (hectares/an) Dforestation annuelle (hectares/an) Augmentation annuelle des plantations forestires (hectares/an)
Source : PNUE.

1990 4,17 milliards 178 millions 1990-2000 8,3 millions 16 millions 3,36 millions*

2010 4,03 milliards 264 millions 2000-2010 5,2 millions 13 millions 5 millions

3.2.2. Le progrs des rendements : biotechnologies contre changement climatique ? Depuis des sicles, mais surtout depuis la fin de la Seconde guerre mondiale, les progrs dans les mthodes culturales et dlevage, la slection biologique, lirrigation, lusage dintrants de synthse et, plus rcemment, le recours des varits gntiquement modifies (OGM) ont permis dobtenir une hausse continue des rendements moyens observs dans le monde, avec dimportantes variations rgionales il est vrai : dans les seuls pays en dveloppement entre 1960 et 2000, les rendements du bl sont passs de 0,8 tonne/ha 2,5 tonnes/ha, ceux du riz de 1,8 tonne/ha 3,6 tonnes/ha, ceux du mas de 1,2 2,8 tonnes/ha, ceux du soja de 0,7 1,9 tonnes/ha, etc. (FAO, 2002). Mais ces progrs ont t obtenus par une intensification des mthodes culturales et au moyen dun usage croissant deau et dintrants. En outre, des travaux rcents semblent (Acadmie de lagriculture, 2010) indiquer une inflexion dans les rythmes de croissance des rendements, sans doute attribuable au changement climatique du fait notamment de la moindre pluviosit dans certaines rgions, mais aussi de la plus grande variabilit des tempratures et de valeurs extrmes plus leves et des volutions co-systmiques en particulier la disparition des pollinisateurs : depuis le dbut des annes 1990, les rendements de la plupart des grandes cultures naugmentent plus ou diminuent dans plusieurs rgions du monde. La recherche agronomique permet, certes, damliorer ladquation entre les varits cultives et les conditions climatiques ; et les biotechnologies sont en mesure de proposer des varits OGM plus rsistantes la scheresse. Mais en dpit de ces progrs technologiques, la possibilit dobserver, dans les dcennies qui viennent, des rythmes

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daugmentation des rendements aussi levs quau de la seconde moiti du XXe sicle est mise en question. 3.2.3. Lpuisement des ressources halieutiques et les risques lis laquaculture Le dernier inventaire de la FAO (2010b) note que la proportion de stocks de poissons de mer sous-exploits ou exploits modrment est passe de 40 % au milieu des annes 1970 15 % en 2008 ; inversement, la proportion de stocks surexploits, puiss ou en phase de reconstitution a augment, passant de 10 % en 1974 32 % en 2008. La proportion de stocks pleinement exploits est reste relativement stable depuis les annes 1970 et se situe environ 50 % . Ces donnes, rsumes dans le tableau 9, soulignent la prcarit des ressources halieutiques des ocans et lurgence dune inflexion dans les tendances observes depuis des dcennies dans les prlvements. Le renouvellement de nombreuses espces marines est, en effet, menac trs brve chance par la surexploitation des ressources halieutiques.
Tableau 9. Statut des stocks mondiaux de poisons en 2008 (en %)
En % Sous-exploits Modrment exploits Pleinement exploits Surexploits puiss En voie de rgnration
Source : FAO 2010b.

3 12 53 28 3 1

Dans le mme temps, il est vrai, lessor considrable de laquaculture (cf. supra) a permis de dvelopper une offre de poissons et crustacs dlevage dont la part dans la consommation alimentaire humaine totale na cess de crotre : selon la FAO (2010b), la production aquacole a cru au rythme annuel moyen de 8,3 % de 1970 2008 et la quantit moyenne annuelle produite par habitant est passe, au cours de la mme priode et en dpit de laugmentation massive de la population mondiale, de 0,7 kg/habitant 7,8 kg/habitant. Mais lextension des fermes aquacoles engendre des problmes environnementaux dans de nombreuses

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rgions, quil sagisse dinstallations ctires ou dlevage en eau douce, et soulve le problme des intrants utiliss protines dorigine animale, antibiotiques, etc. , difficults semblables celles que soulve lintensification agricole.

4. La libralisation, horizon indpassable des politiques agricoles ?


Le rle majeur que joue lactivit agricole dans le dveloppement conomique et la rduction de la pauvret est avr par les expriences historiques des conomies les plus avances. Il est aujourdhui mis en avant par les grandes organisations internationales, notamment la Banque mondiale (2008) et lONU, dans le cadre des Objectifs du millnaire qui visent notamment la rduction de la pauvret. Dans un tel contexte, le lancement, en 2000, dun nouveau cycle de ngociations commerciales internationales, le Cycle de Doha ou Cycle du Dveloppement , a marqu le triomphe dune ide apparue lors du cycle prcdent dit de lUruguay , qui avait abouti, en 1994, aux Accords de Marrakech et la cration de lOMC (Organisation mondiale du commerce) : lide selon laquelle la libralisation des changes internationaux de produits agricoles, couple la libralisation interne des secteurs agricoles dans les pays notamment la baisse des soutiens publics aux secteurs agricoles dans les pays dvelopps, celle de leurs subventions lexportation et celle des subventions la consommation de ces produits dans les pays en dveloppement , tait susceptible dengendrer des gains defficience conomique considrables pour lensemble de la plante, et particulirement pour les pays en dveloppement. Do lobjectif dun dmantlement des barrires tarifaires et non tarifaires aux changes qui constitue le cur du nouveau Cycle du dveloppement , cens permettre ces pays, notamment les moins avancs, daccrotre leurs exportations de produits agricoles et accder ainsi au dveloppement par le commerce. 4.1. Un problme de rpartition Les changes internationaux de produits agricoles, bruts ou transforms, ont longtemps constitu lessentiel du commerce international. Mais leur croissance a t, au cours des cinq

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dernires dcennies, bien moindre que celle des changes de produits manufacturs. Pendant des millnaires, les changes de denres ont, pour lessentiel, t guids par lexistence davantages absolus ou lchange de diffrences, qui rpond la demande de varit des consommateurs, cercle longtemps restreint aux plus fortuns. Si ces dterminants demeurent, notamment pour les principaux pays dvelopps, les forces qui poussent prsent au dveloppement des changes internationaux de produits agricoles et agro-alimentaires sont, en partie, dune autre nature et, dune certaine manire, plus profondes. Indpendamment des gains que lon peut en attendre en termes de varit et defficacit conomique (cf. infra), la libralisation des changes internationaux de produits agricoles et lessor des changes rpondent une ncessit imprieuse, qui rsulte dun dsajustement gographique croissant entre les dynamiques de la demande et les potentiels de production des diffrentes rgions du monde : trs schmatiquement, la croissance de la population et des niveaux de vie est forte dans des rgions dont le potentiel de production agricole est relativement faible, ou dont la croissance future de loffre agricole est problmatique, tandis qu linverse dautres rgions du monde ont des potentialits de dveloppement de loffre agricole probablement suprieures leur demande potentielle locale. Ces dsajustements gographiques sont, en grande partie, attribuables aux dynamiques dmographiques et aux conditions naturelles (climat, nature des sols, disponibilit en eau, etc.). 4.1.1. Dynamiques rgionales de la demande et de loffre Les diffrences dans les dynamiques dmographiques des principales rgion du monde et les changements dans les habitudes alimentaires observs dans les pays mergents et en dveloppement (cf. supra) se traduisent par des tendances diffrentes de la demande de produits agricoles dans les diverses rgions du monde, tandis que dans le mme temps, la production agricole de ces rgions connat des volutions lies aux conditions de production dans ces rgions. Il en est rsult, au cours des dcennies rcentes, des divergences sensibles entre dynamiques de la demande et de loffre rgionales, qui ont t accommodes par un accroissement des changes mondiaux de produits agricoles. Sur la base des projections ralises par la FAO (2002), ce moteur majeur des changes

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internationaux devrait continuer dalimenter le commerce mondial au cours des prochaines dcennies, notamment entre pays industrialiss et en transition dune part, et lensemble des pays mergents et en dveloppement de lautre (tableau 10).
Tableau 10. volutions de la demande et de loffre alimentaire par rgion (Taux de croissance annuels moyens, en %)
1969-1999 Pays industrialiss conomies en transition Pays mergents et en dveloppement Dont Asie de lEst Asie de lEst hors Chine Amrique latine Amrique latine hors Brsil Demande Production Demande Production Demande Production Demande Production Demande Production Demande Production Demande Production 1,0 1,3 -0,2 -0,4 3,7 3,5 4,5 4,4 3,5 3,3 2,9 2,8 2,4 2,3 1999-2015 0,7 0,8 0,5 0,6 2,2 2,0 1,8 1,7 2,0 1,9 2,1 2,1 2,2 2,1 2015-2030 0,6 0,6 0,4 0,6 1,7 1,7 1,3 1,3 1,7 1,8 1,7 1,7 1,8 1,8

Note : Les deux dernires colonnes sont des projections, sous lhypothse que la demande et la production mondiale crotront au mme rythme jusquen 2030.. Source : FAO, 2002.

Au sein mme de ce second ensemble, de loin le plus peupl et le plus dynamique du point de vue dmographique, les volutions tendancielles de la demande et des potentiels de production sont tout aussi ingales selon les pays, ce qui devrait induire la croissance des changes agricoles et agro-alimentaires Sud-Sud17. 4.1.2. Les cots de transport, dterminants majeurs de la localisation des productions La plupart des denres et matires premires agricoles tant des produits pondreux et de valeur unitaire relativement faible, la manire dont les changes internationaux de produits agricoles et agro-alimentaires se sont dvelopps au cours des annes rcentes et
17. Au cours des annes rcentes, la multiplication des investissements directs trangers dans le foncier agricole en Europe orientale, de la part dinvestisseurs ouest-europens, et en Afrique sub-saharienne, notamment de la part dinvestisseurs dAsie orientale, participe de cette internationalisation et contribue gonfler les flux dchanges, notamment Sud-Sud.

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les choix de localisation de certaines activits de production18 sont fortement influencs par la relative faiblesse des cots de transport qui a caractris les dcennies rcentes dont on peut considrer quelle perdure, en dpit des augmentations du prix des carburants fossiles depuis quelques annes. Pour bon nombre de produits agricoles changs sur des distances longues et singulirement pour les produits frais qui, outre le transport, ncessitent de la rfrigration , la part que reprsente le cot des intrants nergtiques dans le prix sur le march importateur est relativement leve, de sorte que les augmentations futures prvisibles de ces cots, quelles rsultent de la rarfaction des nergies fossiles sur les marchs mondiaux, ou de politiques publiques volontaristes daugmentation des taxes sur ces sources dnergie par exemple sous forme de taxe carbone dans le cadre des stratgies de conversion vers des conomies bas carbone, sont susceptibles de modifier profondment les flux dchanges internationaux de produits agricoles. 4.2. Doha ou limpossible accord Lanc en 2000 avec lobjectif de conclure avant la fin de lanne 2008, le Cycle de Doha, survenant aprs une longue srie daccords qui avaient, depuis les Accords de la Havane (1947), dans le cadre du GATT, permis une libralisation progressive du commerce mondial de produits manufacturs, et une baisse spectaculaire des droits de douane moyens appliqus ces produits, a donn la priorit lobjectif de libralisation des changes agricoles, tant par louverture des marchs nationaux aux importations que par la rduction et la rorientation des soutiens financiers publics de lagriculture, singulirement dans les pays dvelopps, o ceux-ci sont particulirement levs. Les ngociations commerciales prcdentes Cycle de lUruguay, conclu en 1994 , avaient dj permis, sous la pression du gouvernement amricain, de faire un premier pas dans le processus de libralisation des changes agricoles en abaissant un peu et en simplifiant les barrires douanires, en imposant un accs minimum aux importations sur les marchs intrieurs, et en interdi18. Pas uniquement la production de fleurs coupes, destines aux marchs des pays dvelopps, dans plusieurs pays dAfrique de lEst et en Amrique latine, mais aussi les implantations dlevages industriels de volailles, de porcs ou de bovins dans des rgions bas cot de main-duvre et o les exigences environnementales sont plus faibles que dans les pays o est situe la demande de ces produits.

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sant ou en limitant fortement le recours aux aides financires sous forme de soutien aux prix de march des produits agricoles. 4.2.1. Les marchs mondiaux, entre tendances lourdes et spculation Ce que lon dsigne sous le terme de marchs mondiaux des denres agricoles ne concerne, dans les faits, quune trs faible part des volumes produits changs dans lagriculture mondiale : lessentiel des quantits de denres produites dans chaque pays ou chaque rgion est, en effet, consomm ou transform dans le mme pays ou la mme rgion UE, par exemple ; en outre, une part importante mais malaisment valuable des changes internationaux de denres fait lobjet de contrats bilatraux ngocis entre gouvernements ou de dons sous forme daide alimentaire. Il existe nanmoins de marchs mondiaux, sur lesquels schangent les excdents de quelques pays gros producteurs et sur lesquels se forment les prix mondiaux, parfois mus par des interventions spculatives19. Le nombre de pays offreurs sur ces marchs et les quantits changes sont, toutefois, faibles au regard des volumes totaux produits dans le monde (tableau 11).
Tableau 11. Demande, production et changes internationaux de quelques produits agricoles par des groupes de pays (millions de tonnes par an)
Pays industrialiss D Bl 1997-1999 2015 Riz 1997-1999 2015 Produits laitiers 1997-1999 2015 225,8 240,4 245,8 268,5 19,7 28,1 94,5 96,9 96,6 100,4 2,2 3,5 239,1 375,8 219,3 346,2 -19,8 -29,6 23,3 23,7 24,3 24,1 2,1 0,4 2,6 3,4 1,2 1,5 -1,4 -1,9 552,6 679,8 371,0 539,4 -43,2 -89,4 142,3 158,6 215,9 262,5 66,0 103,9 101,8 109,9 100,8 113,5 -0,3 3,6 338,4 461,8 280,2 358,1 -61,8 -103,7 P C Pays en transition D P C Pays mergents et en dveloppement D P C

D = demande, P =production, C = flux commerciaux nets. Source : FAO, 2002.

19. Les marchs futurs de denres agricoles, ainsi que toute une gamme de produits drivs , se sont considrablement dvelopps depuis quelques annes, notamment en rponse aux besoins de couverture contre les variations des cours des gros producteurs et des ngociants, ce qui a accru encore les possibilits de spculation. Cette question, qui nest pas dveloppe ici, fait lobjet des attentions de la prsidence franaise du G20. Elle est aborde dans ltude de la FAO (2009).

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Graphique. Les prix mondiaux des denres alimentaires (Indice FAO des prix mondiaux rels des denres agricoles, 1998-2000 = 100)
250

200

150

100

50

0 1970 1980 1990 2003 2004 2005 2006 2007 (dc.) 2008 (juin)

Source : FAO, 2009.

Sur ces marchs, qui dictent les prix intrieurs, les fortes augmentations de prix observes en 2008, puis nouveau depuis 2010, pour bon nombre de denres agricoles crales, notamment , ont eu une incidence majeure sur les prix alimentaires et sur le pouvoir dachat, surtout dans les pays les moins avancs o les dpenses dalimentation reprsentent une part importante des budgets des mnages et o les produits sont faiblement transforms (cf. supra). Ces hausses constituent une rupture dans des tendances longues la baisse et suscitent des interrogations sur lavenir : depuis le dbut des annes 1960, en effet, les prix des denres agricoles ont cru moins rapidement que linflation moyenne, de sorte que les prix relatifs ont t presque constamment orients la baisse, comme ceux de la plupart des matires premires, mais de manire plus marque (graphique et Banque mondiale, 2008). Des hausses temporaires ont eu lieu dans le pass, notamment au dbut des annes 1970, et il est donc malais de prvoir si celles observes rcemment sont durables. Nanmoins, les projections disponibles, mme celles fondes sur des hypothses optimistes de progression des rendements et des surfaces cultives (FAO, 2002), suggrent que loffre mondiale de denres ne devrait pas connatre une croissance aussi soutenue que celle de la demande, dans les dcennies venir, et que la situation devrait, ds lors, rester tendue sur les marchs mondiaux, en proie aux consquences des alas climatiques et des variations de la demande.

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4.2.2. Gagnants et perdants dune ventuelle libralisation du commerce agricole mondial Lambition de libralisation des changes internationaux de produits agricoles et de rduction des interventions publiques dans le secteur agricole est, ce jour, demeure vaine : au terme dune dcennie de ngociations, et en dpit de nombreuses tentatives de compromis entre positions nationales antagoniques avec, le plus souvent, une opposition entre conomies dveloppes (tats-Unis et Union europenne) et pays mergents et en dveloppement , aucun accord nest en vue. Fonde sur lhypothse de lexistence dimportants gains conomiques potentiels en cas de dveloppement des changes internationaux de ces produits, cette ambition se heurte notamment lopposition de tous ceux qui sont susceptibles denregistrer des pertes, quil sagisse des lobbys de producteurs des pays dvelopps ou de bon nombre de pays en dveloppement dont lintrt la libralisation nest pas tabli. Comme lOrganisation mondiale du commerce (OMC), la Banque mondiale (2008) met laccent sur les gains potentiels quengendrerait une libralisation pour les pays en dveloppement, notamment les moins avancs. Le raisonnement sappuie sur lhypothse de marchs agricoles concurrentiels dont les distorsions que constituent les barrires notamment tarifaires aux changes et les interventions publiques dans les secteurs agricoles seraient dmanteles, permettant lmergence de prix mondiaux dquilibre concurrentiel. Il sagit notamment de permettre un meilleur accs des produits agricoles en provenance de pays mergents et en dveloppement sur les marchs intrieurs des pays les plus riches, gnralement assez protectionnistes en matire agricole, de bannir les subventions sur les exportations agricoles qui ne sont autres que du dumping et dinterdire les soutiens publics passant par les prix, qui faussent la concurrence en donnant un avantage artificiel de cot aux pays les plus dvelopps : ce faisant, les quantits produites dans les pays dvelopps devraient se rduire, les prix mondiaux augmenter, et les producteurs agricoles des pays en dveloppement profiter de cette hausse de prix et accrotre leur production. Mais outre les difficults suscites par limparfaite transmission des hausses de prix aux producteurs (Banque mondiale, 2008) et les imperfections de la concurrence sur les marchs des produits

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alimentaires et de la distribution (Laborde et Le Cacheux, 2002), il apparat que ces hausses de prix, bnfiques pour les producteurs agricoles des pays en dveloppement, vont amputer le pouvoir dachat des mnages urbains de ces pays, et peser lourdement sur les quilibres extrieurs des pays les plus dpendants lgard des importations de denres (cf. supra)20. Bloques depuis plus de trois ans en dpit de plusieurs tentatives de compromis et des efforts de lOMC pour les relancer, les ngociations commerciales internationales ne sont gure susceptibles, dans ces conditions, daboutir un horizon prvisible. Ni les grands pays mergents lexception notable du Brsil, principale puissance exportatrice de produits agricoles dans le monde , ni les pays les plus avancs ne sont, en effet, dsireux de libraliser beaucoup plus les secteurs agricoles et les changes internationaux. Depuis le lancement du Cycle de Doha, la situation a chang, et les enjeux sont perus diffremment : dans un contexte de prix agricoles trs volatiles et souvent levs, de nombreux pays sont davantage proccups par la scurit des approvisionnements et la matrise des prix alimentaires ; les accords rgionaux prennent le pas sur le grand dessein de libralisation multilatrale ; les dfis environnementaux et climatiques remettent en question la vision dune agriculture mondialise, requrant des techniques de production intensives en intrants de synthse et en nergies fossiles, mettrice deffluents et de dchets polluants, et reposant sur de bas cots de transport. Le verdissement de la rvolution verte que la Banque mondiale appelle de ses vux implique sans doute une moindre internationalisation des secteurs agricoles, et un plus grand recours aux ressources locales ou rgionales, que les consommateurs des pays les plus avancs semblent galement souhaiter21.

20. Laugmentation de la production intrieure permettrait, pour une part, damliorer la situation de ces pays. Mais elle nest pas toujours possible, en raison notamment des conditions naturelles (disponibilits en eau douce, climat, etc.). 21. La multiplication des initiatives de relocalisation des productions agricoles mouvement des ANAP, en France, des locavores aux tats-Unis, rayons consacrs aux produits rgionaux dans les magasins de grande distribution, etc. est un signe du renforcement de ces aspirations, dont les effets ne peuvent toutefois que demeurer limits sans politique volontariste agissant sur les incitations produire et consommer.

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4.3. LEurope : exportateur ou importateur? Pendant des sicles, lEurope a t, avec les grandes puissances dExtrme Orient, lune des principales puissances agricoles du monde. Il est vrai que la diffusion prcoce sur son sol, au XIXe sicle, de la Rvolution industrielle a, plus tt quailleurs, amoindri limportance relative de cette activit ; mais lexception du Royaume-Uni, rsolument libre-changiste ds le milieu du XIXe et tourn vers le Commonwealth pour ses approvisionnements agricoles et alimentaires, la quasi-totalit des pays europens est demeure trs agricole et a men des politiques agricoles actives jusqu nos jours. Au lendemain de la Seconde guerre mondiale, dans un contexte particulier de pnurie alimentaire et alors que la coupure en deux blocs hermtiques du continent europen isolait lAllemagne elle-mme divise et ampute de sa partie orientale, celle des exploitations de grande culture de ses fournisseurs traditionnels de crales la Hongrie, la Bulgarie, la Roumanie, lUkraine, etc. , la volont dassurer lautonomie et la scurit alimentaire de lEurope de lOuest a constitu lun des moteurs essentiels des premires tapes de la construction europenne ; la perte des empires coloniaux y a galement jou un rle. Mais au cours des deux dernires dcennies, les orientations de la politique agricole europenne se sont profondment modifies, en rponse au cot budgtaire croissant de la Politique agricole commune (PAC) et des effets pervers du productivisme qui la longtemps caractrise. Au terme de deux dcennies de retrait progressif de linterventionnisme public dans lagriculture, lUnion europenne est aujourdhui confronte des choix, la veille dune nouvelle rforme de la PAC qui doit tre adopte avant 2013, date laquelle expire lactuelle programmation budgtaire europenne. 4.3.1. Le dmantlement progressif de la Politique agricole commune Inscrite dans le trait de Rome de 1957 qui fonde la Communaut conomique europenne (CEE) 6 Allemagne (de lOuest), Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas , la Politique agricole commune (PAC) europenne a occup une place centrale au cours des trois premires dcennies de la construction europenne. Empruntant une voie inspire de la modernisation du secteur agricole amricain au cours des dcennies qui ont suivi la crise agricole des annes 1920 et la Grande Dpression, elle est assez emblma-

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tique des politiques de rvolution verte , notamment celles mises en uvre par la suite dans plusieurs pays en dveloppement (Inde notamment). Conue dans un contexte de relative pnurie alimentaire et de dpendance forte de lEurope des Six lgard des approvisionnements en provenance du reste du monde, son orientation tait rsolument productiviste. Les deux objectifs prioritaires qui lui avaient t assigns taient laugmentation des quantits produites et la hausse des revenus et niveaux de vie des agriculteurs, alors sensiblement infrieurs, en moyenne, ceux des mnages urbains. Outre une politique active de soutien technique et financier public la modernisation des exploitations agricoles remembrement foncier, encouragement ladoption de techniques culturales et dlevage modernes , recourant des intrants industriels (engrais minraux, pesticides, semences slectionnes, aliments composs du btail, etc.) , la PAC sappuyait, ds ses origines, sur des organisations communes de march (OCM) pour les principales productions agricoles (lait, crales, viande bovine) par la suite tendues dautres productions et recourait aux instruments de soutien direct des marchs : fixation dun prix-plancher et interventions de retrait du march (stockage, exportations subventionnes ou destruction de produits), finances sur fonds publics du budget europen, pour soutenir le prix ; protection contre les importations du reste du monde, avec la prfrence communautaire et le prlvement variable aux frontires de la CEE, assurant que le prix des importations agricoles en provenance du reste du monde ntait jamais infrieur au prix europen (voir notamment Bourgeois et Pouch, 1993). Le soutien direct des prix de march prsentait ainsi le double avantage dencourager laccroissement des quantits produites et de faire crotre les revenus des exploitants agricoles. Cette politique, initialement peu coteuse pour les finances publiques europennes parce que la production intrieure tait infrieure la demande ce qui maintenait des prix levs sans intervention permanente et que les prlvements sur les importations du reste du monde en assuraient le financement, a permis aux revenus agricoles datteindre, en moins de deux dcennies, la parit avec ceux des urbains, et la CEE datteindre lautosuffisance agricole dans les principales productions, puis de devenir exportatrice, ds le dbut des annes 1970 pour le lait, la fin de la mme

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dcennie pour les crales (Le Cacheux et Mendras, 1992). Mais, maintenant des prix intrieurs levs dans un contexte de baisse tendancielle des prix mondiaux des principales denres agricoles (FAO, 2010), victime de son succs, la PAC est, partir de ce moment, devenue une charge financire considrable pour le budget europen (Le Cacheux, 2009) : les mesures de retrait du march ont impliqu des volumes croissants et leur cot budgtaire sest fortement accru ; et les recettes prleves sur les importations se sont taries avec le dpassement des seuils dautosuffisance et la monte des exportations agricoles de lEurope. Les rformes entreprises partir de 1992, en partie pour rpondre la contestation croissante de certains gouvernements europens au premier rang desquels le gouvernement britannique , en partie pour satisfaire aux nouvelles exigences des accords commerciaux internationaux, et poursuivies jusqu prsent, ont, en plusieurs tapes, radicalement transform les modes de rgulation du secteur agricole europen, dsormais presque purement marchands, et sensiblement rduit le cot budgtaire de la PAC, qui demeure toutefois le premier poste de dpenses du budget europen avec environ 50 milliards deuros annuels, soit un peu plus de 40 % du total. Au terme de ces rformes, les politiques dintervention directe sur les marchs agricoles et de soutien des prix ont t pratiquement compltement dmanteles et remplaces par des aides directes au revenu des exploitants, dcouples cest-dire indpendantes des quantits produites tandis que les protections douanires et les subventions lexportation ont t rduites ou compltement supprimes : les prix intrieurs fluctuent donc dsormais au gr des marchs mondiaux, de mme que les revenus agricoles, qui lon garantit un montant fixe annuel, quels que soient les productions choisies, les quantits produites et les recettes des ventes. Un second pilier , agro-environnemental, de la PAC, fait dpendre quelques aides directes publiques de critres cologiques ou des spcificits de lenvironnement rgional (zones de montagne, par exemple). Au fil des rformes, labandon progressif des dispositifs de soutien des prix et le dcouplage, dsormais presque complet, des aides publiques par rapport au type de production et aux quantits produites, ont transform la PAC en un mcanisme de pur soutien aux revenus. Or cette redistribution, base pour lessentiel, sur les

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surfaces exploites, a la nature dune rente foncire, qui ne bnficie pas uniquement lexploitant, mais aussi aux propritaires du foncier agricole ; et sa rpartition est de plus en plus conteste, dans la mesure o lessentiel des subsides profite un nombre restreint dexploitants lordre de grandeur au cours des annes rcentes tant que 80 % des montants distribus vont aux 20 % les plus aiss parmi les agriculteurs europens. 4.3.2. Les options pour une rforme lapproche de lchance de 2013, terme de lactuelle programmation budgtaire pluriannuelle europenne22, la Commission europenne a lanc la rflexion sur une nouvelle rforme de la PAC, dont les implications financires devraient tre inscrites dans le prochain cadre financier couvrant la priode 2014-2020. Le projet rcemment dvoil par le Commissaire Ciolos ne comporte que des inflexions relativement mineures (renforcement des aides conditionnelles du second pilier , et plafonnement des aides directes pour les plus grosses exploitations, avec redistribution aux petites fermes ), les ambitions semblant se cantonner rduire le cot budgtaire total de la PAC et rendre son dispositif redistributif moins franchement ingalitaire, tout en tentant dinflchir la tendance la disparition trs rapide des petites exploitations dans de nombreuses rgions dEurope. Pour louables que soient ces objectifs, ils ne peuvent tenir lieu de politique agricole et alimentaire pour lUnion europenne, qui demeure le premier march alimentaire mondial, le premier exportateur de produits agro-alimentaires (transforms) et lune des premires rgions de production agricole du monde. Labsence de stratgie europenne, face aux nombreux dfis mondiaux, apparat, en effet, proccupante. Dimportantes questions lies lavenir des modes de production agricoles et alimentaire en Europe, telles que leur intensit nergtique, lusage intensif et croissant de lirrigation, dintrants de synthse, et des OGM, ne sont pas abordes ; le choix de louverture, qui engendre inluctablement une plus forte dpendance lgard des approvisionnements en provenance du reste du monde, bien que fonde sur la logique de lavantage
22. Pour davantage de prcisions sur le processus budgtaire europen et la part de la PAC dans les dpenses, voir notamment : Le Cacheux, 2009.

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comparatif et de la spcialisation lAmrique du Sud (Brsil et Argentine en particulier) tant, actuellement, la rgion qui bnficie le plus, du point de vue purement pcuniaire, de lessor des importations europennes nest pas srieusement analys, alors quil soulve de srieuses objections, notamment parce quil repose sur lhypothse de la persistance de bas cots de transport et engendre des pressions environnementales fortes sur les pays fournisseurs. De mme, les questions lies la scurit alimentaire, dans ses diverses acceptions scurit des approvisionnements des prix raisonnables , qualit organoleptique et sanitaire des aliments devraient faire lobjet dune rflexion et de choix politiques europens. En outre, le rle de lagriculture et de laquaculture dans la gestion de lenvironnement et des ressources renouvelables eau et biodiversit, notamment , de mme que dans la production dnergies nouvelles notamment partir de la biomasse nest pas gr de manire adquate par le second pilier de la PAC et ncessiterait des instruments plus rsolument incitatifs et des aides la modernisation comparables ce qutait la section orientation du Fonds europen de lancienne PAC (Bourgeois et Pouch, 1993). Bien que des progrs aient t accomplis vers une agriculture raisonne , moins gourmande en intrants de synthse et moins agressive lgard de lenvironnement, les agricultures europennes ont, pour lessentiel, maintenu les orientations productivistes qui les caractrisaient au cours des dcennies passes ; les tendances la concentration des exploitations et la dprise agricole dans de nombreuses rgions se poursuivent galement23 ; et les drives de la qualit alimentaire tant en termes sanitaires que gustatifs ne prsentent pas dinflexion notable, en dpit des aspirations exprimes par les consommateurs et les autorits sanitaires. En particulier, les mthodes de production respectueuses de lenvironnement et lagriculture biologique ne connaissent quun essor modeste. Loption non-interventionniste le souci de ne pas interfrer avec les incitations donnes par des mcanismes de march non fausss repose sur lhypothse que les marchs agricoles et alimentaires sont efficaces, au sens classique que les conomistes
23. Pour ce qui concerne la France, on peut en lire les consquences dans les scnarios prospectifs labors par lINRA (2008).

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donnent ce terme quils sont raisonnablement concurrentiels, ne souffrent pas de problmes dinformation et ne sont pas distordus par la prsence dexternalits. Or il apparat, lanalyse, que ces hypothses sont moins vrifies encore dans ce domaine que dans beaucoup dautres, ce qui devrait encourager les pouvoirs publics mettre en uvre des politiques plus directives et modifiant plus rsolument les incitations, notamment pour le dveloppement dune agriculture de proximit, moins gourmande en intrants minraux et fossiles, produisant moins de dchets et les valorisant mieux, articulant plus harmonieusement production alimentaire de qualit et production dnergies renouvelables la photosynthse apparaissant bien, ce jour, comme le mode le plus efficace de transformation de lnergie solaire, abondante, et des oxydes de carbone prsents dans latmosphre en carbone organique : autrement dit, viser, selon les termes de la Banque mondiale (2008), un verdissement de la rvolution verte .

5. Conclusion : la soutenabilit de lagriculture mondiale


La formidable croissance de la production agricole et alimentaire au cours des dernires dcennies, et notamment de la seconde moiti du XXe sicle, a permis daccrotre sensiblement la quantit et les qualits nutritionnelles moyennes de la nourriture pour la trs grande majorit des populations. Il et vrai que laccs une alimentation suffisante pour couvrir les besoins vitaux demeure insuffisant, et que prs dun habitant de la plante sur 7 ne mange toujours pas sa faim ; mais laugmentation de loffre agricole a t plus que suffisante pour compenser lextraordinaire croissance dmographique observe au cours des dcennies rcentes. Et, selon les projections de la FAO, il devrait en aller de mme au cours des prochaines dcennies, car la croissance dmographique mondiale ralentit et le potentiel daugmentation de la production agricole est encore important. Cest toutefois dans la manire dont lagriculture mondiale a pu faire face cette demande croissante que se situe la source des principaux dfis auxquels elle est dsormais confronte. Laugmentation des quantits produites a, en effet, t obtenue au prix dune pression croissante des activits agricoles et des secteurs lis en amont et en aval sur lenvironnement et les ressources naturelles.

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Les consquences en termes cologiques notamment sur la biodiversit, le changement climatique et les ressources halieutiques et en eau douce sont telles que la poursuite des tendances observes menacerait gravement lenvironnement. Ds lors, les dfis du XXIe sicle ne sont pas de mme nature que ceux qui ont t relevs au cours des sicles passs : il ne sagit pas seulement de produire davantage, pour nourrir la plante , mais de produire autrement, pour minimiser ces atteintes lenvironnement et prserver le capital naturel auquel auront accs les gnrations futures. Lhistoire longue enseigne que ces dfis ne sont pas insurmontables, notamment parce que les contraintes naturelles et environnementales ont toujours suscit des innovations qui ont permis den repousser les limites. Mais les enjeux sont dsormais plus grands, et ont souvent une dimension plantaire ; ils revtent, en outre, un caractre durgence tel que les politiques agricoles doivent imprativement inflchir les incitations pour provoquer une nouvelle rvolution verte , vritablement verte . c'est-dire promouvant une agriculture soutenable.

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FAUT-IL DCOURAGER LE DCOUPLAGE ?

loi Laurent
OFCE, Observatoire franais des conjonctures conomiques

L'ide de l'impossibilit d'un dcouplage absolu entre la croissance conomique et son impact environnemental occupe le cur de la dmonstration de l'ouvrage rcent du chercheur britannique Tim Jackson, Prosprit sans croissance. Aprs avoir mis en lumire certaines limites empiriques de la dmonstration de Jackson, cet article insiste sur l'importance du concept de dcouplage comme instrument de la transition cologique des conomies, en particulier dans l'Union europenne. l'aune de l'exprience europenne de dcouplage absolu entre croissance conomique et missions de gaz effet de serre, une distinction importante est introduite, non seulement entre dcouplage absolu et relatif, mais surtout entre dcouplage brut et net. L'article largit ensuite la question du dcouplage europen l'enjeu des pollutions atmosphriques et des ressources naturelles pour conclure la ncessit de dfinir et de percevoir le dcouplage dans toutes ses dimensions.
Mots-cls : dcouplage, prosprit sans croissance, Union europenne.

Revue de lOFCE / Dbats et politiques 120 (2011)

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1. Le mythe du dcouplage en questions


Prosprit sans croissance, louvrage du chercheur britannique Tim Jackson (dabord publi sous la forme dun rapport en 20091, puis dun livre la mme anne, traduit en franais en 20102) est un ouvrage important qui formule de manire originale des questions dsormais centrales dans le dbat conomique et politique : comment rduire limpact environnemental de lactivit conomique ? Comment dfinir et amliorer le bien-tre humain ? Quels buts collectifs les socits contemporaines doivent-elles dsormais se donner au-del de laccumulation matrielle ? Lcho mondial largement positif que reut louvrage est mrit et tmoigne dun apptit grandissant, dans le monde de la recherche comme dans le grand public, pour les penses alternatives robustes la thorie conomique standard. On peut ds lors stonner que les analyses et les thses prsentes dans ce texte marquant naient t que trs peu discutes et encore moins soumises la critique jusqu prsent. Car Tim Jackson, cest ce qui fait la force de son livre, fonde ses recommandations sur des analyses prcises et, pour certaines, quantifies. Lide de limpossibilit dun dcouplage absolu entre la croissance conomique (mesure par celle du PIB) et son impact environnemental (mesur par les missions de CO2 et la consommation des ressources naturelles) occupe le cur de la dmonstration. Les socits et les conomies contemporaines peuvent ventuellement parvenir un dcouplage relatif entre croissance et consommation/pollution, le rythme des secondes devenant moins rapide au fil des innovations technologiques que celui de la premire ; mais le dcouplage absolu, qui verrait la croissance du PIB augmenter tandis que son impact environnemental recule est, selon Jackson, hors datteinte et constitue mme une dangereuse illusion (sur la notion de dcouplage et les concepts voisins, voir encadr 1).
1. Rapport de la Commission du dveloppement durable du Royaume-Uni, accessible en ligne ladresse http://www.sd-commission.org.uk/publications.php?id=914 et auquel cet article se rfre. 2. Jackson (2010).

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Encadr 1. Dcouplage et concepts associs


Les rflexions et travaux sur la notion de dcouplage entre conomie et environnement, dont lintuition remonte la courbe environnementale de Kuznets 3, datent du dbut des annes 2000 et se sont, au plan institutionnel, principalement dvelopps au sein dEurostat (2001), de la Commission europenne (2005) et de lOCDE (2008). Selon cette dernire4, le dcouplage dsigne au sens large le fait de briser le lien entre les maux environnementaux et les biens conomiques . Il y a dcouplage lorsque le taux de croissance dune pression sur lenvironnement (par exemple les missions de CO2) devient infrieur celui de sa force motrice (par ex. la croissance du PIB). On parle de dcouplage absolu si la pression sur lenvironnement (par ex. le volume des missions de CO2) demeure stable ou dcrot tandis que la variable mesurant la force motrice augmente (par exemple le PIB rel en volume). Il y a dcouplage relatif lorsque la pression sur lenvironnement augmente mais un taux de croissance moindre que celui de la force motrice (taux de croissance du PIB > taux de croissance des missions). Dans sa communication de 20055, la Commission europenne a reconnu la ncessit denrichir cette approche en distinguant deux formes de dcouplage et en voquant la ncessit dun double dcouplage : rduire lusage des ressources naturelles dans une conomie en croissance conomique dune part et rduire limpact environnemental de cet usage de lautre. Dans le premier cas, il sagit daccrotre la productivit en ressources naturelles de lconomie, qui peut tre mesure de diffrentes manires et notamment par le biais de la productivit matrielle de lconomie. On souhaite alors augmenter lintensit matrielle ou lefficacit matrielle de lconomie, autrement dit diminuer la quantit de ressources naturelles ncessaire la production dune unit de produit conomique (ou de valeur ajoute). Dans les faits, lanalyse des flux de matires ne permet de prendre en compte que certaines ressources naturelles : la Commission europenne souhaite par exemple que les tats membres de lUE accroissent leur consommation intrieure matrielle (en tonne/habitant/an) par unit de PIB, mais cette consommation intrieure matrielle (qui mesure selon lOCDE les matires

3. Lide lmentaire de ce que les conomistes de lenvironnement appellent la courbe environnementale de Kuznets est de mettre en relation le processus de dveloppement conomique (dont le niveau est mesur par le revenu par habitant) avec les dgradations environnementales. Une relation en cloche est alors postule : les dgradations environnementales sont dabord censes augmenter avec llvation du revenu par habitant avant datteindre un pic, puis de se rduire. Lide qui soutient cette courbe a t introduite en 1992 dans le rapport sur le dveloppement des Nations Unies puis formalise et illustre empiriquement par un article de Grossman et Krueger paru en 1995 (Grossman, Gene and Alan Krueger, 1995, Economic growth and the environment . The Quarterly Journal of Economics 110 (2): 353-377). 4. Voir OECD (2008). 5. European Commission, 2005, Thematic Strategy on the Sustainable Use of Natural Resources , Communication COM 670 (2005).

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directement utilises moins les exportations, cest--dire lextraction intrieure augmente des importations et diminue des exportations ), ne prend par exemple pas en compte les besoins en eau de lconomie (qui peuvent tre mesurs laide dautres instruments). On sen tiendra ici, pour y revenir ensuite, deux limites bien connues de lapproche par le dcouplage. La premire tient dans leffet rebond mis en lumire par Stanley Jevons ds 18656 : lamlioration de la productivit matrielle de lconomie peut conduire un accroissement des volumes de ressources naturelles consommes. En outre, un dcouplage au plan national peut rsulter du dplacement vers dautres pays de la consommation des ressources naturelles associes la production (il faut alors distinguer, on y reviendra, entre consommation et production et entre flux apparents et flux cachs de matires) et de limpact environnemental nfaste qui y est associ.

Ce pessimisme/ralisme de Tim Jackson sur la possibilit du dcouplage (quil qualifie de mythe dans le chapitre central de son ouvrage) fonde ses propositions, qui entendent dpasser le cadre habituel de ce quil est dsormais convenu dappeler lconomie verte pour sattaquer aux causes selon lui structurelles de la question environnementale : notre conception du travail, de lpanouissement personnel et de la russite collective. On peut, comme cest le cas de lauteur de ces lignes, partager la fois le questionnement initial de Jackson et certaines de ses conclusions, mais se montrer dubitatif sur la partie empirique de sa dmonstration et, plus fondamentalement, sur son rejet apparent de la notion de dcouplage pour nous aider penser la transition cologique de lconomie.
6. Au Chapitre VII de son ouvrage consacr la dpendance de lconomie britannique lgard dun charbon bon march mais puisable, The Coal Question (1865), lconomiste Stanley Jevons formule le paradoxe qui a gard son nom : laccroissement de lefficacit technologique dans lutilisation dune ressource naturelle comme le charbon peut ne pas rduire la demande pour cette ressource, mais au contraire laccrotre. La consommation est en un sens dchane par lacclration technologique du fait de la baisse des cots que celle-ci entrane. La demande est alors emporte dans une course qui dmultiplie limpact de la consommation sur les ressources naturelles et abrge le temps qui spare le systme conomique de linsoutenabilit et finalement, dans lesprit de Jevons, du dclin : le systme conomique multiplie la valeur et lefficacit de notre matriau principal ; elle accrot indfiniment notre richesse et nos moyens de subsistance et conduit une extension de notre population, de nos productions, de nos changes, qui est apprciable dans le prsent, mais nous conduit ncessairement vers une fin prmature .

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Largument cl de Jackson fait appel lquation IPAT7. Jackson sexplique : l'quation dEhrlich nous dit tout simplement que l'impact (I) de l'activit humaine est le produit de trois facteurs : la taille de la population (P), son niveau de richesse (A), exprim en revenu par habitant, et un facteur reprsentant la technologie (T), qui mesure les impacts associs chaque dollar que nous dpensons. Pour autant que le facteur T dcroisse, nous sommes assurs dun dcouplage relatif. Mais pour atteindre un dcouplage absolu, nous avons besoin que la variable I dcline galement. Et cela ne peut arriver que si T descend assez vite pour dpasser le rythme auquel la population (P) et le revenu par habitant (A) augmentent. . Lintuition de Jackson, juste, est donc celle dune course entre deux ensembles de variables : la population et le niveau de richesse dun ct, qui augmentent limpact environnemental de lactivit conomique ; la technologie de lautre, qui permet de lamoindrir. Sur la question du changement climatique, que Jackson utilise pour illustrer son propos, l'quation IPAT prend la forme de lidentit de Kaya8 (que Jackson ne mentionne pas mais dont il se sert pourtant) qui dcompose la croissance des missions de gaz effet de serre en une somme de quatre taux de croissance : celui de la population, du PIB par tte, de lintensit nergtique (c'est--dire la consommation dnergie primaire par unit de PIB) et de lintensit carbonique (c'est--dire le niveau dmissions de gaz effet de serre ou GES par unit de consommation dnergie primaire). L'identit de Kaya, en lien avec lquation IPAT, peut ainsi scrire : (I) Emissions de CO2 lies la consommation dnergie fossiles = Population (P) * Richesse (A)* Intensit carbonique de la croissance (T) Ou encore : Emissions de CO2 lies la consommation dnergie fossiles = Population * PIB par habitant * intensit nergtique de la croissance * intensit carbonique de lnergie. Si on raisonne en termes de taux de croissance, on peut crire lidentit de Kaya comme mettant en regard le taux de croissance
7. 8. Lquation IPAT a t popularise par Ehrlich et Holdren (1971). Kaya Y. (1990).

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des missions et la somme du taux de croissance des quatre composantes dtaills ci-dessus. Le GIEC (2007) calcule ainsi que la croissance annuelle de 1,9 % des missions de CO2 dans le monde de 1970 2004 sexplique par une croissance annuelle de la population de 1,6 %, une croissance annuelle du PIB par tte de 1,8 %, une baisse annuelle de lintensit nergtique de 1,2 % et une baisse de lintensit carbonique de 0,2 %.
Tableau 1. Dcomposition de Kaya pour lconomie mondiale (1970-2004)
Monde 1970-2004 (en % de croissance annuelle) Population PIB par tte Intensit nergtique Intensit carbonique Effet net
Source : GIEC.

+ 1,6 + 1,8 -1,2 -0,2 + 1,9

La dynamique globale des missions de gaz effet de serre depuis environ quatre dcennies est donc la suivante : les progrs dans lefficacit nergtique et la dcarbonisation de lnergie consomme nont pas suffi compenser la hausse de la population et celle du revenu par habitant. Dit autrement, leffet volume climatiquement nfaste de lconomie mondiale (plus dhabitants, plus riches) excde leffet valeur bnfique (amlioration technologique qui permet de consommer moins dnergie par unit de croissance et dmettre moins de carbone par unit dnergie consomme). Le GIEC ajoute qu laune de cette dynamique passe et des projections futures de population et de revenu, le dfi dun dcouplage absolu entre croissance du PIB par habitant et missions de gaz effet de serre, ncessaire pour atteindre les objectifs climatiques que les responsables politiques ont tirs de ses travaux, apparat tellement titanesque quil en est dcourageant . Le dfi une rduction absolue des missions mondiales de GES est de taille. Il suppose une rduction de l'intensit nergtique et carbonique un rythme plus rapide que le revenu et la croissance dmographique pris ensemble. Certes, il y a de nombreuses combinaisons possibles des quatre composantes de l'identit de Kaya

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mais les deux facteurs axs sur la technologie, lintensit nergtique et carbonique, vont devoir assumer le rle principal . Tim Jackson conteste implicitement cette conclusion de la possibilit dune sortie de la crise climatique par la technologie partir dune arithmtique de la croissance simple mais implacable : Pour les missions de dioxyde de carbone provenant de la combustion du carburantles missions totales (C) sont donnes par le produit de la population (P), du revenu (PIB en dollars/ personne) et de l'intensit carbonique de l'activit conomique (gCO2 / $) : C = P * $ / personne * gCO2 / $. Jackson applique alors son raisonnement lanne 2007 : la population mondiale tait d'environ 6,6 milliards dindividus, le niveau de revenu moyen en dollars constants de 2000 (prix du march) de 5 900, et l'intensit carbonique de 760 gCO2 / $... nous constatons que les missions de dioxyde de carbone totales (C) sont de : 6,6 x 5,9 x 0,77 = 30 milliards de tonnes de CO2. En 1990, quand la population tait seulement de 5,3 milliards dhabitants et le revenu moyen de 4 700 dollars, l'intensit carbonique tait de 860 gCO2 / $, le total des missions de dioxyde de carbone C taient alors de : 5,3 x 4,7 x 0,87 = 21,7 milliards de tonnes de CO2 . Ces chiffres, crit Jackson, sont confirms par ceux de lEnergy Information Administrationla croissance cumule des missions entre 1990 (anne de rfrence de Kyoto) et 2007 a t de 39 % (30/21,7 = 1,39) avec un taux de croissance moyen des missions de prs de 2 % ((1,39) 1 / 17-1 = 1,96 %) . On peut remarquer demble que Jackson utilise une version agrge de lidentit de Kaya (o lintensit carbonique de la croissance remplace lintensit nergtique de la croissance et lintensit carbonique de lnergie), qui ne permet pas de distinguer entre ce qui revient dans lajustement lintensit nergtique de la croissance et lintensit carbonique de lnergie. Mais surtout, son chiffrage parat contestable. L'Energy Information Administration (2010), dans ldition 2010 de son International Energy Outlook, effectue le mme calcul que Jackson, avec des rsultats trs diffrents : en 2007, les missions de dioxyde de carbone lies lnergie slvent 29,7 milliards de tonnes mtriques, la consommation nergtique

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mondiale 495 quadrillions de Btu, le PIB mondial 63,1 milliards de dollars, et la population mondiale totale tait 6 665 millions dindividus. En utilisant ces chiffres dans l'quation de Kaya, lEIA obtient les rsultats suivants : 60,1 tonnes mtriques de dioxyde de carbone par milliard de Btu d'nergie (CO2 / E), 7 800 BTU d'nergie par dollar de PIB (E / PIB), et 9 552 dollars de revenu par personne (PIB / POP). Ces chiffres conduisent une intensit carbonique du PIB de 0,465, infrieure de prs de 40 % au chiffre obtenu par Tim Jackson. La diffrence sexplique par lutilisation respective dun PIB mondial au prix du march par Jackson et dun PIB mondial en PPP par lEIA, mesure qui parat plus adquate. La base de donnes en ligne de lEIA, qui permet alternativement dutiliser un PIB en dollars constants de 2005, aboutit une intensit carbonique pour 2007 de 0,601, sensiblement plus faible que celle avance par Jackson. Contrairement ce que ce dernier crit, ses rsultats ne sont pas confirms mais invalids par les donnes de lEIA. La base de donnes du FMI, autre rfrence internationale, donne les chiffres suivants du PIB pour 2007 : prix courants, il s'tablit 55,615 474 dollars (ou 8 344 dollars par habitant), ce qui implique une intensit carbonique de 0,539 (un cart de 30 % avec les chiffres de Jackson) ; en PPP, il s'lve 66,622 188 dollars, trs proche de l'estimation de PPP de lEIA. On peut donc dire, au regard de la plus grande pertinence la fois de la mesure PPP et en dollars constants de 2005 du PIB, que Jackson a semble-t-il sous-estim le PIB mondial, ce qui la conduit sous-estimer de ce fait lintensit carbonique de la production. Il y a l une ironie savoureuse, puisque Jackson, aprs dautres et juste raison, entend prcisment minimiser limportance du PIB comme mesure du dveloppement humain. Cette erreur nest cependant pas ngligeable dans le fatalisme dont Jackson fait preuve lgard de la notion de dcouplage. En termes de rtrospective, Jackson propose le chiffrage suivant : lintensit carbonique a baiss en moyenne de 0,7 % par an depuis 1990. C'est bien, mais pas assez bien. La population a augment un taux de 1,3 % et le revenu moyen par habitant a augment de 1,4 % chaque anne (en termes rels) sur la mme priode. Lefficacit carbonique n'a mme pas compens la crois-

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sance de la population, sans parler de la croissance des revenusles missions de carbone ont augment en moyenne de 1,3 + 1,4 0,7 = 2 % par an, entranant une augmentation de prs de 40 % des missions. Mais les donnes de lEIA pour la priode 1990-2007 stablissent en moyenne comme suit (encadr 2). Ici aussi, Jackson sous-estime le PIB par habitant et par consquent surestime l'intensit carbonique de la croissance.

Encadr 2. Les composantes de lidentit de Kaya, 1990-2007


Taux de croissance des missions de CO2 = 1,92 % = Taux de croissance de la population = 1,33 % + Taux de croissance du PIB moyen par habitant = 1,66 % + Taux de croissance de l'intensit carbonique de la production = - 1,07 %
Source des donnes: EIA, calculs de l'auteur.

En termes de projection, Tim Jackson fait remarquer que selon l'ONU la population mondiale devrait atteindre neuf milliards de personnes en 2050 une croissance moyenne de 0,7 % chaque anne , ce qui est juste, comme illustr dans le tableau suivant fond sur la dernire rvision du scnario population des Nations Unies :
Tableau 2. volution de la population mondiale, 2010-2050
Taux de croissance de la population 2010-2015 2015-2020 2020-2025 2025-2030 2030-2035 2035-2040 2040-2045 2045-2050 Moyenne 1,1 1 0,89 0,78 0,69 0,6 0,52 0,44 0,75

Source : Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, World Population Prospects: The 2010 Revision, http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm et calculs de lauteur.

Mais il nest en revanche pas juste d'crire comme le fait Jackson : dans le scnario business as usual, la baisse de l'intensit carbonique compense tout juste la croissance de la population ,

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puisque la rduction de l'intensit carbonique a t en moyenne de 1,07 % depuis 1990, ce qui excde le rythme prvu daccroissement dmographique, mme dans le nouveau scnario des NationsUnies, moins favorable. Il n'est galement pas juste d'crire : Pour atteindre une rduction en moyenne d'anne en anne des missions de 4,9 %, avec une croissance dmographique de 0,7 % et une croissance des revenus de 1,4 %, T doit tre amlior d'environ 4,9 + 0,7 + 1,4 = 7 % chaque anne presque dix fois plus vite quaujourdhui . L'quation exacte est en fait 4,9 + 0,7 + 1,66 = 7,26 %, soit 6,78 le taux observ de diminution de l'intensit carbonique de 1990 2007, ce qui est nettement infrieur 10. Si l'objectif est la borne infrieure de la cible du GIEC (une rduction de 50 % des missions d'ici 2050), la rduction annuelle ncessaire devient 2,1 %, ce qui signifie une acclration technologique de 2,1 + 0,7 + 1,66 = 4,46, soit 4,1 fois le taux observ de rduction de 1990 2007. Cette approximation arithmtique de Jackson nest pas le cur du problme de son livre : en niant la possibilit du dcouplage absolu et la pertinence pour la transition cologique du concept de dcouplage, il commet sa vritable erreur, lude les rels problmes lis cette notion et prive son lecteur dun outil prcieux danalyse et de levier des politiques publiques pour la transition cologique de lconomie, ce quillustre bien le cas europen.

2. Lexprience europenne du dcouplage absolu croissance-carbone et la question du dcouplage net


2.1. La dynamique du dveloppement europen : la question du dcouplage absolu Il existe au moins un exemple historique bien connu de dcouplage absolu entre croissance conomique et missions de dioxyde de carbone dans une grande conomie du monde : les tats-Unis, la suite du second choc ptrolier. Comme le rappellent Lovins, Datta et al. (2004), au cours de la priode 1979-1987, les tats-Unis ont vu leur conomie crotre de 27 %, leur consommation de ptrole baisser de 17 % et lintensit ptrolire de leur croissance baisser de 35 %. Les donnes historiques du Carbon Dioxide Information Analysis Center indiquent quau cours de cette priode, les

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missions de CO2 ont chut de prs de 10 % dans le pays. Mais il sagit lvidence dune priode et dun cas particuliers. Le vritable contre-exemple contemporain largument de Tim Jackson sur limpossibilit du dcouplage absolu entre croissance conomique et missions de dioxyde de carbone est l'Union europenne. Laugmentation du PIB rel sy est accompagne au cours de la priode 1996-2007 dune baisse des missions de dioxyde de carbone et de GES entre 1996 et 20079.
Graphique 1. Le dcouplage absolu croissance-carbone dans lUE 27, 1996-2007
130 125 Ta u x d e cro is s a n ce r e l d u P IB 120 115 110 105 E m is s io n s d e C O 2 100 95 90 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

E m is s io n s d e G E S

Sources : Eurostat, UNFCC et calculs de l'auteur.

Si on se rfre au Protocole de Kyoto et sa comptabilit des GES pour la seule UE 15, on parvient la mme conclusion : il y a bien eu dcouplage absolu croissance-carbone sur cette priode (graphique 2). Pour comprendre ce qui sest pass, on peut vouloir dcomposer le taux de croissance des missions de CO2 selon les paramtres de lquation de Kaya (cf. supra). On obtient alors le graphique 3.

9. On choisit ici cette priode pour viter que les donnes ne soient parasites par trois phnomnes : leffondrement des missions dans les PECO au dbut des annes 1990, la rcession de 1993 dans lUE 15 et la crise globale aprs 2008.

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Graphique 2. Le dcouplage absolu croissance-carbone dans lUE 15, 1997-2008


125 120 115 110 105 E m is s io n s d e G E S (K yo to ) 100 95 90 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

P IB p a r h a b ita n t

Source: UNFCC et calculs de l'auteur.

Graphique 3. Les composantes de lidentit de Kaya pour lUE 27, 1996-2007


130

120 PIB par habitant 110 Population 100 Intens it c arbonique de l'nergie (tonne CO2/toe)

90

Intens it energtique de la c rois s anc e (toe/Meuro) 80

70 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Source: UNFCC et calculs de l'auteur.

On observe au passage lintrt de dcomposer les lments de lidentit de Kaya pour percevoir que la rduction de lintensit nergtique de la croissance a t beaucoup plus forte dans lUE que celle de lintensit carbonique de lnergie. Pour certains pays de lUE 15, ce dcouplage absolu sinscrit sur une plus longue priode. Les donnes de l'OCDE utilises dans le tableau suivant montrent clairement que si le PIB par habitant a par exemple t multipli par un facteur 8 en Belgique entre 1971 et 2007, les missions de CO2 y ont baiss de prs de 10 % sur cette priode.

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Tableau 3. Expriences nationales de dcouplage absolu croissance-carbone pour quatre pays de lUE 15
Rduction des missions de CO2 (en %) Belgique (1971-2007) Danemark (1971-2007) France (1971-2007) Allemagne (1991-2007)
Source : OCDE et calculs de lauteur.

Accroissement du PIB par habitant (facteur) 8,0 8,3 8,3 1,7

9,4 9,1 14,6 13,8

Si on raisonne prsent en termes de projection et en continuant dutiliser les donnes de lEIA, on constate que lavenir europen peut galement sinscrire sous le signe du dcouplage absolu. Les donnes de lEIA montrent en effet que sous certaines hypothses, les volutions futures dans lUnion europenne pourraient tre favorables, ce qui rend les perspectives de la zone OCDE galement favorables du point de vue du dcouplage croissancecarbone.
Tableau 4. Identit de Kaya pour lOCDE (taux de croissance annuel moyen)
2005-2020 Intensit carbonique Intensit nergtique PIB par habitant Population Total -0,5 -1,7 1,4 0,6 -0,2

Tableau 5. Identit de Kaya pour lEurope-OCDE (taux de croissance annuel moyen)


2005-2020 Intensit carbonique Intensit nergtique PIB par habitant Population Total
Source : EIA et calculs de lauteur.

-0,6 -1,7 1,4 0,4 -0,5

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2.2. Lespace du dveloppement europen : la question du dcouplage net La vraie question au sujet de la notion de dcouplage, qui n'est pas aborde par Jackson, est double : ce dcouplage croissancecarbone dans lUnion europenne a-t-il t ralis au prix dun transfert de la pollution aux pays en dveloppement, leffet net global sur le climat tant en ralit ngatif ? Et dans laffirmative, quelles solutions envisager pour lutter contre le phnomne des fuites de carbone vers les pays en dveloppement et des missions de carbone importes de ces pays en dveloppement vers les conomies dveloppes ? On observe en effet un dcouplage relatif pour lensemble des pays de lOCDE entre 1990 et 2008 mais une explosion concomitante des missions des pays mergents mesure que leur conomie se dveloppe (graphique 4). Y-a-il eu simplement transfert des missions compter de la fin des annes 1990 dune rgion lautre par exportation des industries polluantes ?
Graphique 4. Revenu et missions de CO2 pour les pays OCDE et les BRIICS, 1990-2008
350

300

R evenu national rel O C D E R evenu national rel B R IIC S

250

E m is s ions de C O 2 O C D E E m is s ions de C O 2 B R IIC S

200

150

100

0 20

20

20

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Source : OCDE.

Comme le montrent Davis et Caldeira (2010), lorsque les missions de CO2 sont considres non pas en termes de production mais de consommation, les pays de l'UE figurent parmi les metteurs les plus importants de la plante : si, en termes de production, ils sont bien parvenus un dcouplage absolu croissance-carbone dans la priode rcente, cette performance svanouit quand leurs

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missions de carbone importes sont comptabilises. Le tableau cidessous donne une ide de lcart qui peut se former entre missions en termes de production et de consommation. Selon ces calculs, il faudrait rajouter 30 % aux missions des pays membres de lUE pour lanne 2004 (et 33 % celles des pays de lUE 15).
Tableau 6. Emissions des pays membres de lUE 27 et de certains pays de lAnnexe I pour lanne 2004
Emissions Emissions de de consommaproduction tion (Mt CO2) (Mt CO2) 70 113 7 116 51 19 68 392 822 97 58 44 470 7 13 11 3 179 309 63 37 15 344 54 555 108 166 10 98 75 17 75 562 1050 117 69 55 586 14 19 16 3 227 279 78 36 18 411 95 808 Diffrence entre production et consommation (en %) 55,4 46,9 30,1 -15,2 48,3 -8,6 10,6 43,4 27,7 20,2 19,7 26,2 24,7 95,2 41,4 41,4 24,2 26,8 -9,7 23,7 -3,2 20,1 19,5 74,8 45,6 Part dans les missions totales de l'UE 27 (en %) 2,0 3,1 0,2 2,4 1,4 0,4 1,6 10,7 21,0 2,4 1,4 1,1 11,9 0,2 0,4 0,3 0,1 4,6 6,6 1,6 0,8 0,4 8,5 1,7 15,3 100 341 554 1310 5800 334 530 1600 6500 -2,1 -4,3 22,1 12,1 Part dans l'accroissement des missions (en %) 1,1 1,5 0,1 -0,4 0,7 0,0 0,2 4,6 5,8 0,5 0,3 0,3 2,9 0,2 0,1 0,1 0,0 1,2 -0,6 0,4 0,0 0,1 1,7 1,3 7,0 29 32,9

Pays

Autriche Belgique Chypre Rpublique tchque Danemark Estonie Finlande France Allemagne Grce Hongrie Pays de l'UE Autres pays de l'Annexe I Irlande Italie Lettonie Lituanie Luxembourg Malte Pays-Bas Pologne Portugal Slovaquie Slovnie Espagne Sude Royaume-Uni Total UE Total UE 15 Australie Canada Japon tats-Unis

Source : Davis et Caldeira (2010) et calculs de lauteur.

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La question des missions importes, pendant de la question des fuites de carbone, est donc trs srieuse pour lUnion europenne (plus dailleurs que pour les autres pays de lAnnexe I du Protocole de Kyoto, comme le montrent les donnes du tableau 6) et doit trouver une rponse adquate. Des solutions existent pour attnuer ce problme et redonner de la cohrence la politique climatique europenne (voir Godard dans ce numro et Laurent et Le Cacheux, 2011). Ces solutions doivent tre dbattues et mises en uvre au plus vite en particulier si la perspective dun trait climatique international est encore lointaine.

3. Lexprience europenne du dcouplage croissancepollutions et croissance-usage des ressources naturelles


Quen est-il finalement du dcouplage dans lUnion europenne pour dautres formes de pollutions et plus gnralement de lusage des ressources naturelles ? Le dcouplage absolu europen ne concerne pas seulement les missions de GES mais aussi dautres formes de pollution de lair. Ainsi lUE 27 a-t-elle russi rduire le volume de quatre formes majeures de pollutions atmosphriques tout en accroissant son PIB par habitant au cours de la priode la plus rcente (graphique 5).
Graphique 5. Le dcouplage absolu croissance-pollutions atmosphriques dans lUE 27, 1995-2008
35000 30000 25000 20000 15000 10000
E m is s ion de diox y de de s ouffre (1000 tonnes )

P IB par habitant ($) E m is s ions - NM V O C - G g (1000 tonnes ) E m is s ions - NO x - G g (1000 tonnes )

5000
E m is s ions - NH3 - G g (1000 tonnes )

0 1996
Sources : OCDE et AEE.

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Faut-il dcourager le dcouplage ?

251

En outre, lexprience des Pays-Bas (voir par exemple Netherlands Environmental Assessment Agency, 2007) montre que lon peut simultanment accrotre le revenu par habitant et rduire toutes sortes de pollutions et nuisances au-del des seules pollutions atmosphriques (pollutions de leau, dchets, etc.). L aussi cependant, cette performance doit tre considre au plan global. Quen est-il de la question plus gnrale du dcouplage entre croissance et ressources naturelles ? Pour lconomie mondiale et au cours du XXe sicle, on a assist un dcouplage relatif entre consommation intrieure matrielle (CIM) 10 totale et PIB par habitant : tandis quen moyenne la consommation matrielle par habitant croissait dun facteur 2 entre 1900 et 2005, le PIB par habitant augmentait dun facteur 5,5 (tableau 7). Comme le notent Fridolin Krausmann et ses co-auteurs (2009), on remarque un dclin dans lintensit matrielle de lconomie mondiale, c'est--dire un accroissement de lefficacit matrielle des conomies de la plante considres ensemble en moyenne. Lintensit nergtique a ainsi dclin de 0,68 % par an et lintensit matrielle de 1 % par an de 1990 2005. Pour autant, la quantit dnergie et de matriaux utilise na cess de crotre (les seules priodes de dmatrialisation de lconomie globale sont, selon les auteurs, les priodes de rcession, immdiatement aprs les deux guerres mondiales, durant la crise des annes 1930 et juste aprs les chocs ptroliers).
Tableau 7. Taux de croissance de la consommation matrielle et du revenu pour lconomie mondiale
CIM/ habitant 0,23 1,55 0,56 0,68 2,0 PIB/ habitant 1,13 2,42 1,69 1,64 5,5 Production totale dnergie primaire 1,33 4,39 1,90 2,31 11,0

CIM Totale

Population

PIB

1900-1945 1945-1973 1973-2005 1900-2005 1900-2005 (facteur)

1,21 3,30 2,13 2,04 8,4

0,98 1,72 1,56 1,35 4,1

2,13 4,18 3,27 3,02 22,8

Source : Fridolin Krausmann et al. (2009).

10. Rptons que la CIM mesure la quantit totale de matires directement utilises par une conomie : cest la quantit annuelle de matires premires extraites sur le territoire national de lconomie concerne, plus le total des importations physiques moins le total des exportations physiques.

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Que peut-on dire de la situation particulire des pays europens ? Les calculs de lEEA (2010) depuis 1970, agrgeant plusieurs bases de donnes, suggrent que le dcouplage croissanceressources a t relatif pour les pays de lUE 15 pris ensemble, avec un PIB augmentant de 150 % tandis que la CIM ne progressait que de 20 % (la productivit matrielle a augment de prs de 200 %). Selon Steinberger, Krausmann et Eisenmenger (2010), sur la priode 2000-2005, six pays europens sont parvenus une dmatrialisation absolue : la Belgique, la France, lAllemagne, lItalie, les Pays-Bas et le Portugal. Mais les donnes dEurostat montrent cependant que depuis 2000 la productivit matrielle a tendance stagner dans lUE 27, notamment du fait des PECO (elle a progress de 8 % de 2000 2007 et de seulement 5 % par habitant, soit au mme rythme que la CIM). Les taux mtaboliques (CIM/hab./an) des pays europens les situent certes dans une position plus favorable que les pays nordamricains (tableau 8), mais il convient l encore de nuancer cette performance en rvlant les flux cachs de matires.
Tableau 8. Taux mtaboliques pour les pays du G7 pour lanne 2000 (CIM/hab./an)
Canada Biomasse Energies fossiles Minraux industriels Minraux de construction CIM Totale 7,5 6,4 4,4 6,6 24,8 EU 6,0 8,2 2,2 6,4 22,8 All. 4,0 5,3 0,8 4,1 14,1 France 5,7 2,5 1,2 4,1 13,5 Italie 3,2 2,9 1,1 5,9 13,2 Japon 1,4 3,7 1,1 5,7 11,9 RU 3,1 3,6 0,8 2,2 9,6

Source : Steinberger, Krausmann et Eisenmenger (2010).

Ainsi, lOCDE (2011) rappelle au sujet du Japon : il fait partie des rares pays qui avaient enregistr un dcouplage absolu de la consommation de ressources matrielles et de la croissance conomique avant mme la crise financire de 2008. Entre 1980 et 2008, sa consommation de matires a baiss de plus de 20 % alors que son conomie a cr de 96 %. Toutefois, si lon tient compte de lextraction intrieure inutilise et des flux indirects estims associs aux changes, le recul de la consommation de matires est plus modeste, puisquil stablit 1 % entre 1980 et 2008. De mme, en

Faut-il dcourager le dcouplage ?

253

Allemagne, la baisse de plus de 10 % de la consommation intrieure de matires observe entre 1996 et 2008 est rduite de moiti aprs prise en considration de lextraction inutilise et des flux indirects. Pour la France, selon le ministre du Dveloppement durable (2010), la productivit matrielle apparente (PIB/DMI) a augment de 24 % de 1990 2007 en 2007, 1 tonne de matires gnre 1 490 euros de PIB. Dans le cas de la productivit matrielle totale estime (PIB/TMR), qui prend en compte les flux cachs, 1 tonne de matires ne gnre alors que 550 euros de PIB en 2007 ... : Un dcouplage relatif entre la progression du PIB et la quantit de matires mobilises par lconomie est observ. Le besoin apparent en matires (DMI) a augment de 11 % entre 1990 et 2007 alors que le PIB sest accru de 38 % pendant la mme priodeMais la prise en compte de lensemble de ces flux cachs porte le besoin total estim en matires environ 47 t/hab, soit prs de trois fois plus que le besoin apparent .

4. Du dcouplage aux dcouplages


Au vu de ces travaux et de ces donnes, il ne sagit aucunement de claironner un optimisme passif nourri dune foi inbranlable, la faon dHenry George, sur lingniosit inpuisable des humains. Il sagit encore moins dembrasser un conomisme simpliste la manire de la courbe environnementale de Kuznets, o le dcouplage mcanique entre croissance et dgradations environnementales tient de la pense magique. En revanche, il apparat que le dcouplage nest pas un mythe : cest une grille de lecture utile et une feuille de route pour les conomies du monde, en particulier les pays dvelopps, pour les trente prochaines annes. Il ne faut pas renoncer la chimre que serait le dcouplage, mais sen donner les moyens, c'est--dire dvelopper leffort de rduction dintensit carbonique, nergtique et matrielle susceptible de rduire drastiquement leffet de lactivit conomique sur lenvironnement. Il importe cet gard de comprendre la richesse du concept de dcouplage, qui va bien au-del de laccroissement tout prix de la croissance conomique troitement mesure par le PIB. La figure ci-dessous donne une ide de ce que dcoupler veut aujourdhui dire, en termes danalyse et de politiques publiques.

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loi Laurent

Figure. Quatre dcouplages


Bien-tre humain (croissance de lIDH, etc.) (1)

Activit conomique (croissance du revenu et de lemploi) Usage des ressources naturelles (consommation intrieure matrielle)

(2) (4) (3)

Impact environnemental (missions de CO 2, pollutions, dchets, etc.)


(1) Dcouplage conomie/bien-tre : dcouplage de lactivit conomique et du bien-tre humain par la conception et la mise en uvre de nouveaux indicateurs de dveloppement humain (voir Fitoussi et Stiglitz dans ce numro) ; (2) Dcouplage conomie/ressources naturelles : dcouplage de lactivit conomique de lusage des ressources naturelles par laccroissement de la productivit matrielle ; on doit ici distinguer dcouplage relatif ou absolu et dcouplage brut ou net (cf. supra) ; (3) Dcouplage conomie/impact environnemental : le revenu et lemploi augmentent alors que se rduisent les dgradations environnementales par le dveloppement de lconomie verte (co-industries, fonctionnalit, circularit, etc.); (4) Dcouplage bien-tre/impact environnemental : le bien-tre humain augmente sans pour autant dgrader lenvironnement.
Source : adapt de INR (2011).

5. Conclusion : dcouplons, et dabord en Europe !


LUnion europenne est devenue la rgion conomique du monde o la possibilit du dcouplage entre dveloppement humain et impact environnemental est la plus tangible : la construction de rgimes dmocratiques garantissant les liberts civiles et les droits politiques, dconomies dynamiques capables daccrotre le revenu et lemploi des citoyens et dun tat-providence efficace mme de rduire les ingalits sociales sy est conjugu un usage raisonn des ressources naturelles. Mais cette raison a t dicte par la ncessit et elle connat dimportantes limites. Cest parce lUE ne possde que peu des ressources naturelles du monde (13 % des rserves de charbon, 2 % des rserves de ptrole, 11 % des rserves de cuivre) quelle a appris, dans une certaine mesure, les conomiser. La vertu cologique europenne

Faut-il dcourager le dcouplage ?

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nest pas encore un vritable choix politique, mais plutt le fruit dune heureuse ncessit. Ensuite, lUE a, en contrepartie de son dveloppement conomique, transfr une partie de ses cots cologiques ailleurs sur la plante, ce qui rend sa vertu pour le moins discutable. Ainsi par exemple, lUE accuse-t-elle un dficit de sa balance physique avec le reste du monde de 1 262 millions de tonnes, dont 1 181 pour lnergie et les produits miniers (avec de trs fortes variations entre Etats membres, de lItalie qui accuse un dficit physique de 227 millions de tonnes en 2007 la Norvge qui enregistre un excdent physique de 178 millions de tonnes).
Tableau 9. Commerce physique entre lUE-27 et le reste du monde, en millions de tonnes en 2008
Importations Biomasse Produits manufacturs Energie/produits miniers Solde
Source : AEE.

Exportations 126 207 203 536

193 221 1 384 1 798

LUnion europenne doit et peut devenir le continent du dcouplage soutenable en investissant massivement dans lconomie verte. Elle pourra alors transfrer aux conomies en dveloppement non pas les pollutions que ce dcouplage apparent masque, mais les technologies qui le rendrait rellement possible dans le monde entier.

Rfrences bibliographiques
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Faut-il dcourager le dcouplage ?

257

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loi Laurent

L'EPARGNE NETTE R-AJUSTE

Cline Antonin
OFCE, Observatoire franais des conjonctures conomiques

Thomas Mlonio
Agence Franaise de Dveloppement

Xavier Timbeau
OFCE, Observatoire franais des conjonctures conomiques

Cet article discute de la pertinence thorique et de la validit empirique du principal indicateur de soutenabilit utilis dans les travaux de recherche et discut dans les forums internationaux, l'pargne nette ajuste. Aprs avoir rappel le contexte de sa conception thorique et la mthodologie qui le soustend, l'article pointe certaines limites importantes de l'pargne nette ajuste telle qu'elle est calcule aujourd'hui par la Banque mondiale. Des innovations sont introduites dans le calcul : la dprciation du capital ducatif, une prise en compte plus exhaustive des missions de carbone et un prix social du carbone plus lev. Ces changements modifient sensiblement les conclusions optimistes, en matire de soutenabilit globale, que l'on peut tirer des donnes que la Banque mondiale publie.
Mots-cls : pargne nette ajuste, dprciation du capital ducatif, emissions de carbone.

Revue de lOFCE / Dbats et politiques 120 (2011)

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Cline Antonin, Thomas Mlonio et Xavier Timbeau

Our problem is not one of the kind of measure to use, for we have no choice about that; it is a problem of the meaning which we can give to the measures which we have to employ John Hicks (1958)

l y a plus de 20 ans, Atkinson et Pearce (1993) ou Repetto au World Resource Institute (1989) proposaient les premiers calculs dun indicateur de soutenabilit. Ils soustrayaient linvestissement brut en capital produit, tel que mesur traditionnellement par la comptabilit nationale, non seulement la dprciation du capital fixe, pour obtenir un investissement (matriel) net mais galement la dprciation dun capital naturel ou lpuisement des ressources minires ou nergtiques. Le but de leur valuation tait de jauger si lextraction des ressources ou la dforestation entranait un pays sur une trajectoire de dveloppement ou, au contraire, alimentait la consommation imprvoyante dun stock puisable de richesses. La notion de soutenabilit, employe par ces auteurs, qui est largement retenue aujourdhui, drive de lnonc propos par la commission Bruntland (1987), savoir subvenir aux besoins de la gnration actuelle sans compromettre la capacit des gnrations futures en faire de mme . La transposition de cette dfinition dans un contexte conomique sest faite travers la notion de soutenabilit faible selon laquelle lpuisement de certaines ressources et dgradation de lenvironnement peuvent tre compenss par laccumulation dautres ressources (productives) ou lamlioration de certains aspects de lenvironnement. Par opposition la soutenabilit forte est dfinie comme la prservation en ltat des ressources ou de la nature. Ce que lon perd en environnement ne peut pas tre compens par ce que lon gagne en prosprit, dveloppement ou accumulation de capital physique. La mise en uvre de ce critre de soutenabilit faible pose de nombreuses difficults thoriques et empiriques, comme nous nous proposons de lillustrer. La dfinition du prix (relatif) appli-

Lpargne nette r-ajuste

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quer la mesure du stock de capital (en volume) ou ltat de lenvironnement (concentration en CO2, pollution) ne va pas de soi. Un schma dquilibre gnral intertemporel, reliant sphre productive, sociale et environnementale est ncessaire. Dans une premire partie, nous rappellerons les termes de ce schma tel quil est tabli aujourdhui. Le prix permet de reprsenter de faon continue la faiblesse de la soutenabilit. Plus une ressource est substituable dautres qui sont disponibles en abondance, moins son prix relatif est lev. Ce sont les cots de production ou dextraction qui dterminent le prix. Au contraire, lorsquune ressource est rare et quil nen existe pas de substitut, ni dans la production ni dans la consommation, son prix transcrit sa raret et peut devenir infini. Dans le cas gnral, le prix concentre toute linformation sur la trajectoire future (et donc les rarets relatives), mais cela suppose que lon connaisse cette trajectoire. Ce dernier point est incontournable et rend la mthode fragile, puisquelle repose sur une chimre. Comme lnonce le rapport de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi (2009), la construction dun indicateur de soutenabilit ne peut se faire sans rfrence une projection dynamique de la trajectoire des conomies et de leur insertion dans la biosphre. Une reprsentation correcte de la dynamique du stock de capital ou de la ressource environnementale est ainsi ncessaire. Tout ce qui fait voluer le stock en plus ou en moins doit tre pris en compte sous peine dune vision biaise du futur et donc de la conformit des choix actuels lidal de soutenabilit. Aprs avoir dans une premire partie dfini le cadre dquilibre gnral dans lequel nous nous plaons, nous aborderons dans la deuxime partie deux ajustements au vaste travail empirique ralis par la Banque mondiale (Hamilton et al., 2006), illustrant la fois les difficults thoriques et empiriques. Ces ajustements portent sur lvaluation du capital humain (ou plus prcisment du capital ducatif, en prenant en compte la dprciation de ce capital) et sur la mesure des dgradations lies au changement climatique (prise en compte plus exhaustive des missions de gaz effet de serre, imputation des missions aux consommateurs et non aux producteurs, valorisation plus importante des dommages). Ils conduisent revoir la conclusion optimiste de la Banque mondiale sur la compatibilit entre dveloppement rapide et soutenabilit.

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1. Les conditions de la pertinence de lpargne nette


Lindicateur de soutenabilit que nous retenons est proche de la notion de vrai revenu dfinie par Hicks (1946) : la consommation maximale autorise sans dgrader le stock de capital. Cette notion nest pas loigne des rflexions de Nordhaus et Tobin (1971) sur la croissance. Ils plaidaient pour que lon ne sattache pas mesurer ce qui est produit, mais prendre en compte ce qui contribue en plus ou en moins au bien-tre, ce qui conduit une mesure du bien-tre (MEW, Measure of Economic Welfare). Aprs le MEW, un pas a t franchi en valuant les dgradations de capital naturel, ce que Nordhaus et Tobin voquaient, et en proposant dtendre la notion de capital des biens souvent publics, non produits, ventuellement dgrads par lactivit humaine. Ceci suppose une mthode pour estimer la fois le volume des dgradations (ou des augmentations) et leur valeur. Cest ainsi que Cobb et Daly (1989) ont dfini lISEW (Indicator of Sustainable Economic Welfare), extension du MEW de Nordhaus et Tobin. En rduisant un indice lvolution du capital naturel, il est alors possible de lajouter aux valuations de la comptabilit nationale et ainsi de construire une comptabilit nationale verte (Green National Accounts). En gnralisant la notion de capital, la voie est ouverte la prise en compte de faon large des facteurs contribuant au bien-tre. La construction dun indice pour valuer la consommation courante et lvolution de stocks de capital suppose de dfinir des prix relatifs. Weitzman (1976) a propos une interprtation du concept de produit national net comme tant lquivalent stationnaire de la valeur nette des flux de consommation futurs. La construction du concept de produit national net est faite partir dune optimisation dynamique dune fonction dutilit, les prix relatifs dcoulant de la maximisation. En notant W(t) le flux actualis dutilit, appele richesse, le programme de contrle optimal est la maximisation de W sous les contraintes dvolution du stock de capital K, ncessaire la production du bien homogne, dun stock dune ressource S, exploite de R chaque priode (en reprenant les notations de Dasgupta (2001) :

& & W(t)= U(C).e- (s-t) ds ; K=f(K,R)-C ; S=g(S)-R .


t

Lpargne nette r-ajuste

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Le hamiltonien actualis du systme scrit :

H = U(C) e-t + pK e-t K + pS e-t S . Weiztman (2003) interprte ce hamiltonien comme le revenu actualis. La rsolution du programme indique que la richesse W en t ne dpend que des conditions initiales K(t) et S(t), R et C tant dfini par le programme doptimisation. Le hamiltonien est alors le produit du taux de prfrence pour le prsent de lagent reprsentatif de toutes les gnrations et de la richesse, ce qui fonde son interprtation en tant que revenu (gnralis). Les prix implicites du programme doptimisation sont les incrments marginaux de la richesse pour une augmentation marginale des stocks (ou variables dtat), cest--dire les prix comptables (accounting prices) : H = W,

pK =

W W . ; pS = K S

Le produit national net (de la comptabilit nationale) est alors la linarisation du hamiltonien, lorsque S nintervient pas et que lutilit ne dpend que de la consommation (lutilit tant dfinie une transformation affine prs, voir Weitzman, 2000). Ce hamiltonien linaris est calculable ds lors que lon connat les volumes de consommation, les volutions des stocks de capital (linvestissement net) et les prix. Le produit national net largi, ou ajust, ou vritable, not NNPa intgre le stock de la ressource naturelle S :

& + pS S & H l = C + pK K & + pS S & Hlinaris = U '(C0 )( C C0 ) + U ( C0 ) + p K K & ; NNPa = C + p K &+p S & NNP = C + p K
K K S

Le cadre ainsi pos permet dassocier toutes les variables dtat un prix1. Les variables dtat chaque instant dterminent entirement le systme, puisquelles sont les conditions initiales appliques au programme doptimisation partir de la date t. Lcriture de leur dynamique, de la faon dont elles interviennent dans la fonction de production ou dans lutilit dfinit alors le prix et permet de construire le produit national largi (voir par exemple Dasgupta, 2001 ; Weitzman, 2003). La notion de variable dtat va
1. Selon la terminologie de loptimisation dynamique, les variables sont les variables dtat dont la dynamique est dfinie par les variables de contrle.

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au-del de laccumulation matrielle de capital productif ou de gaz effet de serre dans latmosphre. En affectant un prix aux diffrentes variables dtat, il est possible de les ajouter en utilisant les prix comme des pondrations, ce qui construit le produit national net ajust ou le stock de capital largi. Le modle peut inclure toute les dimensions du bien-tre et pas seulement celles qui font lobjet de choix dcentraliss. Les prix implicites peuvent tre mesurs directement sur le march (en considrant que les prix de march sont bien les prix sociaux), ou indirectement par des prfrences rvles en mesurant la rente (le prix moins le cot priv de production) ou en utilisant une modlisation o les cots ou bnfices sociaux (intgrant les externalits) sont explicitement reprsents et diffrent des prix de march, lorsquils existent. Ainsi, dans la prsentation adopte ici, lutilit ne dpend pas du loisir2, mais cette hypothse peut tre leve. Le prix implicite du loisir correspond lutilit marginale de celui-ci. En spcifiant des dynamiques particulires, posant des contraintes technologiques, naturelles ou institutionnelles, il est possible de driver de cette optimisation dynamique les prix appliquer pour construire le revenu largi. Hamilton (2000) et Hamilton et Clemens (1999) en donnent quelques variations selon les grandes dynamiques possibles. Pour simplifier, on a considr implicitement que la population tait constante. Dasgupta (2001) discute ce point. Il montre que si les volutions de la population sont prvisibles, exognes et ne modifient pas le bien-tre, alors il suffit de raisonner sur les grandeurs per capita en tenant compte dun effet de dilution de la richesse per capita lorsque la population augmente. Lorsque lon suit une trajectoire optimale, les prix implicites intgrent toute linformation (prsente et future) sur la trajectoire. Dans le cas (hypothtique, mais ici considr comme canonique) dune information parfaite, de labsence dexternalit et en accep2. Une littrature abondante discute linterprtation initiale de Weiztman (1976). Il considre par exemple non pas lutilit mais la consommation, ngligeant les consquences de la convexit de lutilit ou de la ncessit de prendre en compte le loisir ; il se limite au cas dune conomie optimale , sans imperfections ou incertitudes ; il interprte le revenu national en niveau comme tant homothtique au bien-tre, ce qui nest en substance pas possible, les prix tant marginaux et donc sans lien avec le surplus. Dasgupta et Mler (2000), Asheim (2000), Asheim et al. (2003) et Arrow et al. (2010) soulignent les limites de linterprtation de Weitzman et proposent des solutions partielles ces problmes. Weitzman (2000) propose nanmoins une explicitation des approximations de son approche.

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tant le critre de maximisation de lutilit entre les gnrations avec un taux de prfrence pour le prsent donn, les prix implicites sont gaux aux prix de march. La contribution de Weitzman donne dans ce cadre extrme une interprtation simple de la construction comptable. Une approche peut tre largie au cas o il ny a pas de prix de march, mais o lconomie est contrle par un planificateur omniscient et bienveillant. Le prix que lon doit appliquer est dfini par la fonction dutilit sociale que le planificateur applique. Lpargne nette (NS) est alors dfinie comme la diffrence entre le produit national net (NNP) et la consommation courante :
& ; NSa = p K & +p S & NS = NNP Ct = pK K K S

Une trajectoire maximisant la richesse ne conduit pas ncessairement une trajectoire soutenable. Formellement, une trajectoire soutenable est dfinie dans ce cadre comme une trajectoire o la richesse ne dcrot jamais. Sur une telle trajectoire, lpargne nette (ajuste) est positive, le stock de capital (largi) augmente et chaque gnration laisse aux suivantes plus que ce quelle a reu. Lorsquau contraire lpargne nette (ajuste) est ngative, ce stock dcrot. Cette proprit, dite rgle de Hartwick , a t analyse formellement par Hartwick (1977). Dans un univers simple, elle peut paratre triviale ; lapport de Hartwick tant de montrer quelle sapplique en prsence dune ressource puisable ds lors que le prix de celle-ci suit la rgle de Hotelling. Cela suppose alors que la ressource puisable est suffisamment substituable au bien qui saccumule afin que lpuisement soit compens par un stock de plus en plus grand de capital. Solow (1974), quelques annes auparavant, avait justifi cette rgle comme dcoulant dun principe dquit intergnrationnelle inspir de Rawls et donc tranchant avec la maximisation de la valeur actualise de lutilit dun individu reprsentatif de toutes les gnrations. Solow nous rappelle que lindividu reprsentatif, particulirement des gnrations futures, est une fable commode mais insatisfaisante et de plus trompeuse. Les conditions pour que la notion dpargne nette soit un indicateur pertinent de soutenabilit sont fortes. Il faut calculer des prix implicites pour les variables dtat pertinentes ; il faut

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connatre la loi de leur volution pour en apprcier les volutions nettes ; il faut dfinir un taux dactualisation qui pose des questions thiques non rsolues ; il faut tablir une projection de la trajectoire et ne pas simplement compter sur lutilisation de linformation passe (et observe) pour nourrir le diagnostic. Ces conditions sont drastiques et dcoulent des lments thoriques survols plus haut. Dasgupta et Mler (2000) et Dasgupta (2001) analysent ces conditions dans un cadre plus gnral o la trajectoire nest pas optimale dans un sens aussi strict que celui dcrit ici. Comme le remarquent judicieusement Blanchet, Le Cacheux et Markus (2009), lorsque la trajectoire est optimale et linformation parfaite, il nest pas ncessaire de disposer dun critre de soutenabilit : la connaissance parfaite de la trajectoire permet de juger si elle est soutenable ou non. En ne supposant que la cohrence dynamique, Dasgupta et Mller retrouvent localement les conditions principales que lon obtient dans le cas de trajectoire optimale . Une pargne nette positive dans le cas dune information imparfaite assure que la richesse ne va pas dcrotre dans le futur immdiat. En labsence dune connaissance parfaite du futur, on ne peut conclure globalement quant la soutenabilit du systme. Blanchet, Le Cacheux et Markus (2009), partir de simulations numriques, montrent que lpargne nette peut tre un indicateur avanc de soutenabilit dans un certain nombre de cas raisonnables en introduisant une dose dincertitude. Aprs une revue dtaille de la littrature sur lpargne ajuste et la soutenabilit, le chapitre 3 du rapport de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi (2009) conclut que lapprciation de la soutenabilit suppose la fois une approche dynamique anticipant le futur, et normative, dfinissant limportance relative attribue aux gnrations futures, jaugeant les risques ou les sacrifices que lon est prt faire aujourdhui lavantage ou au dtriment des gnrations futures et donnant une valeur relative tout ce qui nous entoure et nous entourera. Parmi ces choix normatifs, le pari de la substituabilit entre les ressources puisables et les biens capitaux produits, i.e. la notion de soutenabilit faible, est un choix important, comme laffirme Hamilton (2000). Dasgupta et Heal (1979), parmi dautres, ont montr quune trajectoire soutenable ntait pas possible sans ces substitutions. Lintgration des risques et de lincertitude dans le cadre du raisonnement apparat cependant fondamentale, mais elle est pour

Lpargne nette r-ajuste

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le moment embryonnaire. Les scnarios dvolution de lpargne nette, comme les utilisent Blanchet, le Cacheux et Markus (2009) ou Arrow et al. (2010) sont un instrument pertinent pour associer projections sur le futur et jugement sur la soutenabilit.

2. Les applications empiriques


Les premires tudes empiriques dAtkinson et Pearce (1993) ou Repetto et WRI (1989) concluent que les conomies des pays en dveloppement peuvent tre insoutenables, ninvestissant pas assez les ressources dont ils disposent, alors que les pays dvelopps seraient sur des trajectoires soutenables, puisquils puisent moins les stocks de ressources renouvelables ou lenvironnement quils naccumulent des stocks de capital physique. Lanalyse de Repetto et du WRI portait sur lIndonsie et concluait aux gaspillages des dotations en ressources naturelles du pays. Pearce et Atkinson montraient, en tudiant 13 pays, un contraste spectaculaire entre des pays non soutenables (lIndonsie, le Mali, le Nigeria entre autres) et des pays soutenables (les tats-Unis, lAllemagne, le Japon ou le Costa Rica). On retrouve ce message favorable au dveloppement dans lensemble des publications de la Banque mondiale. Au dbut des annes 1990, la Banque mondiale a largement contribu au dveloppement de ces indicateurs, tant empiriquement que thoriquement (Bolt, Matete et Clemens, 2002 ; Hamilton, 2000 ; Hamilton et Clemens, 1999 ; Pezzey, 1992 ; World Bank, 1995). Le volume 5 de la revue Environment and Development Economics de lanne 2000 rassemble des contributions de et autour des travaux de la Banque mondiale sur la soutenabilit (Vincent, 2000). Cest dans louvrage Where is the Wealth of Nations ?, publi par la Banque mondiale (Hamilton et al., 2006) que se trouve le point dorgue de cette approche. Lpargne nette ajuste est calcul pour 120 pays et la Banque mondiale donne accs sur son site une mise jour rgulire des indicateurs dpargne ajuste (http://go.worldbank.org/VLJHBLZP71). Au capital productif usuel de la comptabilit nationale, la Banque mondiale a ajout des donnes sur des variables supplmentaires qui enrichissent notablement lanalyse. Linvestissement en ducation y est ainsi trait en comptant lensemble de la

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dpense ducative publique, en fonctionnement comme en investissement dans les structures physiques. Le prix retenu pour la dpense ducative est le prix conventionnel de la comptabilit nationale, cest--dire le cot de production des services ducatifs. Ce prix est un prix dinput et non pas doutput ; il ne retranscrit pas des gains ou des pertes de qualit dans le processus ducatif. En prenant en compte la dpense ducative, lpargne nette ajuste est largement augmente. Nous discuterons dans la suite des limites de lapproche de la Banque mondiale en matire de capital humain et nous proposerons une alternative chiffre. La Banque mondiale comptabilise galement les consommations en ressources naturelles minires ou dnergies fossiles. Il sagit ici des extractions brutes, sans prendre en compte les dcouvertes, et le prix de comptabilisation suit la logique voque en premire section ; Atkinson et al. (1997), Hamilton (2000) et Hamilton et Clemens (1999) drivent dun programme de maximisation le prix appliquer aux extractions de ptrole. Le prix appliqu est la rente unitaire, cest--dire le prix de march moins le cot dextraction local moyen. La comptabilisation des forts suit la mme logique, ceci prs que cest lexploitation nette de la repousse des arbres (reforestation) qui est multiplie par la rente (le prix moins le cot de production). Le traitement diffrent de la repousse et des dcouvertes de nouvelles ressources minires tient ce que la repousse des forts est une dynamique soit naturelle soit ncessitant un cot bien identifi. La dcouverte de nouvelles ressources minires est suppose soumise des cots croissants. Enfin, deux sortes de pollutions atmosphriques sont prises en compte. Dune part, les missions de CO2 lies aux combustions dnergie fossile et la fabrication de ciment, qui ont un impact sur le changement climatique. Celles-ci sont valoris 20 dollars de 1995 la tonne de carbone (soit 5,5 dollars de 1995 la tonne de CO2). Dautre part, les missions de petites particules (moins de 10 microns de diamtre) dans les villes de plus de 100 000 habitants font l'objet d'une estimation par une mthode hdonique (cest--dire celle du consentement payer pour la rduction de la pollution dune unit). Il y aurait sans doute bien dautres types de pollution intgrer dans lpargne nette (souffre, oxyde dazote, pollution des eaux, etc.). La disponibilit des donnes et le manque

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dvaluations raisonnables de leur prix implicite justifie en partie quils ne soient pas inclus dans lindicateur de la Banque mondiale. Le rapport de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi (2009) nonce un ensemble dlments ajouter pour mieux valuer la dgradation de lenvironnement : des diffrentes formes de pollution de lair la pollution de leau ou encore dautres types de dgts infligs la biosphre. Les projets de comptabilit environnementale comme le SEEA (System of Environnemental Economic Accounting) devraient fournir des bases plus satisfaisantes, bien que la juste valorisation soit toujours problmatique. Notons quArrow et al. (2010), en calculant par une mthode diffrente de celle de la Banque mondiale une pargne ajuste, introduisent dans les stocks deux lments originaux. Le premier est le progrs venir (exogne) des techniques (suivant une ide de W. D. Nordhaus, 1995) et le second concerne la sant humaine. Dans son application numrique, ce dernier lment joue considrablement. Aux tats-Unis, selon ces auteurs, le gain en capital sant entre 1995 et 2000 serait de plus de 50 000 dollars de 2000 par habitant, alors que la somme de tous les autres gains ou pertes en capital (capital naturel, produit, humain, CO2) serait de 5 000 dollars de 2000 par habitant sur la mme priode. La soutenabilit de lconomie amricaine ne reposerait que sur lamlioration majeure de ltat de sant de sa population ! Ce chiffre considrable masque probablement un double compte.

3. Lpargne nette ajuste selon la Banque mondiale


Dans louvrage Where is the Wealth of Nations ? (Hamilton et al., 2006) le monde apparat comme globalement soutenable. Laccumulation nette de capital productif (issue des comptes nationaux de chacun des pays), laccumulation de capital humain (par le biais de linvestissement dans lducation) compensent les dgradations environnementales, la dforestation, la consommation des ressources puisables ou limpact des pollutions. Les pays dvelopps sont, quant eux, sur une trajectoire nettement soutenable, accroissant leurs stocks de capital gnralis, par un effet dpargne de capital productif, dducation, de faible consommation des ressources puisables et de faible dforestation (voire de reforestation). La pollution et les missions de CO2 jouent ngativement

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mais faiblement et ninversent pas le diagnostic. Le tableau 1 reprend les donnes de la Banque mondiale pour une slection de pays et de zones pour lanne 2008 :
Tableau 1. pargne nette ajuste en 2008 selon la Banque mondiale
En % du PIB 1.EB 2.CCF 3.EN =1-2 4.DE 5.CRE 6.CRM 7.CRF 8.CO2 10.ENA 9.PM10 =3+4-56-7-8-9

France Italie Allemagne USA Chine Hauts revenus (HIC) Revenus inter. suprieurs (UMC) Revenus inter. suprieurs (LMC) Faibles revenus (LIC) Monde Pays les moins dvelopps (LDC) Pays pauvres endetts (HPC)

18,7 18,5 25,4 12,6 53,9 18,5

13,9 14,0 13,8 14,0 10,1 13,8

4,9 4,5 11,6 -1,4 43,8 4,7

5,1 4,5 4,3 4,8 1,8 4,6

0,0 0,2 0,3 1,9 6,7 2,0

0,0 0,0 0,0 0,1 1,7 0,2

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,1 0,2 0,2 0,3 1,3 0,2

0,0 0,1 0,0 0,1 0,8 0,1

9,8 8,5 15,4 0,9 35,1 6,8

23,8

12,1

11,8

4,2

9,4

1,3

0,0

0,5

0,2

4,6

41,1

9,6

31,4

2,3

8,1

1,4

0,2

1,1

0,6

22,4

25,9 20,9

7,9 13,0

18,0 7,9

3,4 4,2

7,8 3,9

1,0 0,5

1,0 0,0

0,7 0,4

0,3 0,2

10,7 7,2

24,5

8,9

15,6

2,3

15,0

0,8

1,0

0,3

0,5

0,4

15,7

8,4

7,3

3,0

7,7

1,5

1,1

0,3

0,4

-0,7

Source : Banque mondiale (http://go.worldbank.org/EPMTVTZOM0), version de mai 2010. EB : pargne brute, (comptes nationaux) ; CCF : consommation de capital fixe (comptes nationaux) ; EN : EB-CCF, pargne nette ; DE : dpense dducation ; CRE : consommation des ressources nationales en nergie fossile ; CRM : consommation des ressources nationales minrales ; CRF : dforestation nette ; CO2 : missions de gaz effet de serre ; PM10 : pollution atmosphrique en particules de moins de 10 microns ; ENA : pargne nette ajuste.

Pour les pays en dveloppement rapide, laccumulation de capital physique ou humain est forte, compensant les autres postes, dautant que les pollutions sont gnralement plus faibles que dans les pays dvelopps, puisque proportionnelles au niveau de dveloppement. Au contraire, quelques pays (notamment lAngola, le Congo, le Tchad, le Ghana, lIndonsie) ont une pargne nette ngative, et apparaissent comme non soutenables.

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Certains de ces pays sont pauvres et lourdement endetts ou sont pauvres et possdent des ressources importantes, ce qui voque la maldiction des ressources . En consquence, le message de la Banque mondiale est optimiste. La substituabilit entre le capital produit, lducation et les dommages environnementaux, peu nombreux et valoriss de faon prudente , font que, part dans le cas de quelques pays, le monde est globalement soutenable et que pratiquement tous les pays le sont. Nous proposons daffiner le diagnostic en introduisant deux ajustements principaux au calcul de lpargne nette de la Banque mondiale. Le premier concerne lducation et le calcul du capital humain ou ducatif. Le second a trait aux missions de CO2 et leur rpartition internationale.

4. La dprciation du capital humain ou du capital ducatif


Traiter lducation comme un capital a rencontr de nombreuses critiques. Lanalogie est commode entre lensemble des connaissances accumules et incorpores ou non dans les individus et un stock de capital. Prise de faon stricte, elle peut conduire des contresens. Par exemple, ce capital humain nest pas changeable et il ne se traduit pas uniquement par une productivit plus leve. Il est galement dpendant de ltat de la socit et de la division des tches lintrieur de celle-ci. Les bnfices dune meilleure ducation ne sont certainement pas juger uniquement en fonction du niveau de productivit quelle permet datteindre. Il y aurait une drive dangereuse napprcier et donc norienter lducation uniquement sous langle productif et non pas comme un bien en soi, un facteur dmancipation et de ralisation personnelle ou un ingrdient ncessaire au fonctionnement dune socit dmocratique et libre. Ces prcautions tant prises, nous nous limiterons ici au point de vue productif, comme dans ltude de Mlonio et Timbeau (2006). Lapproche de la Banque mondiale, en considrant que les dpenses dducation sont un investissement net, aboutit une surestimation importante de cet investissement. La Banque mondiale ne prend pas en compte la dprciation du capital humain qui se produit lorsque les individus forms dans leur jeune

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ge ou au long de leur vie active vieillissent, se retirent de la force de travail, migrent ou dcdent. Comme tout individu connat une vie active finie (de lordre de 40 ans) et une vie galement finie, ce phnomne de dprciation est majeur. Si lon suit une mthode dinventaire perptuel pour le calcul du stock, linvestissement net en ducation doit tenir compte du flux brut dinvestissement (la dpense en ducation) et diminu de la dprciation (les retraits de la force de travail). Loubli de la dprciation est surprenant dans les calculs de la Banque mondiale ; dans l'ouvrage d'Hamilton et al., (2006) la question nest pas discute. Dans des publications antrieures, des chercheurs de la Banque mondiale (Nehru, Swanson, & Dubey, 1993) taient conscient de ce fait. Ils utilisaient un indicateur de nombre dannes dtudes initiales moyen, qui ne peut pas crotre indfiniment. Pour augmenter le nombre dannes dtudes initiales moyen, il faut plus duquer la jeune gnration que les gnrations prcdentes. population constante, lorsque toutes les gnrations ont accompli le mme nombre dannes dtudes, le nombre moyen dannes dtudes est constant, alors que la dpense dducation peut tre substantielle (fonction du nombre dannes dtudes). Linvestissement brut est alors gal la dpense dducation, linvestissement net tant, dans ce cas, nul. Lorsquau contraire les gnrations sortantes ont reu peu dducation, linvestissement brut est proche de linvestissement net, du moins lorsquon considre que le niveau 0 de capital est conventionnellement attribu au capital humain des gnrations sortantes, cest--dire celles ayant le plus bas nombre dannes dtudes. Ce cas sapplique probablement aux pays en dveloppement dont on peut estimer que les niveaux dducation il y a 40 ans taient faibles. Dans le cas de ces pays, lapproximation de la Banque mondiale est plus proche de la ralit. Arrow et al. (2010) utilisent une autre approche dvaluation du capital humain. Ils lestiment par une mthode de valeur nette actualise applique chaque individu, puis somme sur les individus actifs. Cette mthode permet de prendre en compte correctement la dprciation lie aux retraits du march du travail ou aux dcs. Elle prsente en revanche linconvnient dun risque de double compte. Les auteurs utilisent en effet le salaire moyen

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comme base du flux actualis des revenus du capital mais le salaire quil faudrait utiliser est le salaire marginal chaque ge de la vie. Il convient galement de ne pas confondre capital ducatif (que nous intgrons dans notre analyse) et stock de connaissance (que nous ne considrons pas). Le premier rsulte de linvestissement par la dpense en ducation et inculque aux individus les connaissances de la socit. La production de connaissances dcoule dun investissement de nature diffrente (recherche, recherche et dveloppement), centralis ou dcentralis qui peut avoir un rendement trs lev. Cest un stock dans lequel chacun peut puiser pour se situer sur la frontire de production, du moins si lon nglige la question de la proprit intellectuelle. Le stock de connaissance et le capital ducatif peuvent avoir des dynamiques complexes, marques par la cration destructrice, un rendement diffr ou ncessitant des complmentarits avec le niveau dducation des autres ou le stock de biens capitaux physiques. Le stock de connaissances est lobjet du modle AK de Romer (1986) alors que celui de capital ducatif incorpor correspond celui de Lucas (1993). Le stock de connaissances ne fait pas lobjet dune valuation dans le travail de la Banque mondiale, mais Arrow et al. (2010) en valorisant le progrs technique (voir plus haut) en proposent une valuation indirecte. Nous modifions lestimation de la Banque mondiale en conservant laccumulation annuelle de capital ducatif telle que calcule mais en dduisant galement annuellement la dprciation du capital ducatif. Celle-ci se fait en continu, chaque personne en ge de travailler voyant son capital ducatif se rduire de manire linaire entre 20 et 62 ans. Ainsi, un individu amortit son capital ducatif de dpart valoris par ses cots de constitution progressivement (ou brutalement sil dcde) au fur et mesure quil se rapproche de la retraite. Nous nintgrons pas dans notre valuation leffet de lexprience professionnelle. Au premier ordre, tant que la dure de la vie active ne varie pas ou que les interruptions de carrire sont un phnomne constant, lexprience professionnelle ne varie pas. En revanche, si, par exemple, la variation du chmage ou les modalits de la participation des femmes au march du travail connaissent une variance dans le temps ou dans lespace et que lon est capable de la mesurer, il serait pertinent dinclure un tel effet.

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Les donnes de Barro et Lee (2010) nous permettent de connatre, pour lensemble des pays tudis, le nombre de personnes par tranche dge et par niveau de diplme en 2005 et 2010. Les donnes de lUnesco indiquent le cot de chaque anne de formation en pourcentage du PIB par cycle, tandis que la base de donnes de Cohen et Soto (2007) donne la dure exacte de chaque cycle scolaire par pays ainsi que les taux dabandon intra-cycle. Cela permet de reconstituer pour toutes les tranches dge le cot total des formations reues. En appliquant un coefficient damortissement du capital ducatif, cela permet de mesurer, en 2005 comme en 2010, le total du capital ducatif de chaque pays, mais aussi la dprciation annuelle de ce capital, mesure en moyenne sur cinq ans. Pour lanne 2008, nous avons donc retenu la dprciation moyenne sur la priode 2005-2010. La dpense ducative moins la dprciation est la dpense ducative nette.
Tableau 2. Dprciation du capital ducatif (consommation de capital humain)
DE En % du PIB Unesco 2008 France Italie Allemagne USA Inde Chine* Hauts revenus (HIC) Revenus inter. suprieurs (UMC) Revenus inter. suprieurs (LMC) Faibles revenus (LIC) Monde 5,5 4,7 4,4 5,4 3,2 1,9 4,6 4,2 2,3 3,4 4,2 CCH Les auteurs 2005-2010 4,9 5,3 4,5 5,4 1,1 2,2 4,9 2,6 1,5 1,3 4,3 DEN Les auteurs 2008 0,6 -0,6 -0,1 -0,0 2,0 -0,3 -0,3 1,6 0,8 2,1 -0,1

* La dpense ducative pubique de la Chine nest plus publie par lUnesco depuis 2000 et par la Banque mondiale depuis 1999. Le chiffre indiqu est une estimation fonde sur lvolution du nombre dlves sous lhypothse prudente dune stagnation de la dpense relle par tte. Source : Banque mondiale (http://go.worldbank.org/EPMTVTZOM0), version de mai 2010, calculs des auteurs. DE : dpense dducation ; CCH : consommation de capital humain ; DEN : dpense ducative nette.

Dans tous les pays o la dpense ducative relle par lve stagne, o la taille des cohortes diminue, o lmigration est forte, ou encore o la mortalit des actifs est leve, lamortissement annuel de capital ducatif sera lev, ouvrant la possibilit dune dpense ducative nette ngative, donc dune baisse du capital ducatif du pays. Les pays de lOCDE sont particulirement

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concerns, notamment en raison du non-renouvellement des gnrations, qui conduit investir dans lducation de gnrations moins nombreuses que celles dont le capital ducatif samortit. Pour un pays o la taille des gnrations se rduit, la dpense ducative nette sera ngative sauf hausse importante de la dpense ducative par anne de scolarit ou lvation rapide du niveau dducation. Cest pour cette raison que la dpense nette ducative de la Chine est ngative dans notre valuation (tableau 2).

5. Les missions de CO2 et dquivalent CO2 et le prix


Dans les estimations de la Banque mondiale (Hamilton et al., 2006), les missions de CO2 sont intgres en multipliant les missions par pays par un prix fix 20 dollars de 1995/tC (5,5 dollars de 1995/tCO2)3. Cette estimation pose trois problmes qui ont dj t soulevs par diffrents auteurs (Stiglitz et al., 2009 par exemple). Le premier est le prix choisi pour la tonne de carbone, le second concerne les sources de gaz effet de serre et le troisime rside dans laffectation des missions de carbone. Nous proposons des alternatives pour aborder ces problmes. La valorisation de la tonne de carbone dans le travail de la Banque mondiale provient dune revue de la littrature de Fankhauser (1994). Le mme auteur, en 2009 (Dietz et Fankhauser, 2009), estime dans une autre revue de la littrature des fourchettes larges dont les bornes suprieures sont leves (0 654 dollars/tCO2 en valorisant le CO2 son cot social, et entre 0 et 60 dollars/tCO2 en utilisant le cot marginal de rduction des missions (abatment curve). Tol (2008) procde une mta-analyse des estimations disponibles du cot social du carbone. La valeur de 20 dollars/tC la tonne de carbone est le mode de la distribution des valuations revues par les pairs, le mode tant suprieur lorsquon intgre galement les tudes non soumises la revue de pairs. Tol note galement le manque danalyses robustes et approfondies. Il souligne cependant que la prise en compte de lincertitude associe aux consquences des missions conduit retenir des quivalents certains trs suprieurs 20 dollars/tC. La prise en compte dincertitudes conduit ainsi, dans un cadre de contrle optimal, Newbold et
3. Il y a autant de carbone dans une tC que dans 44/12 tCO2.

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al. (2010) proposer des valeurs de la tonne de CO2 suprieures 100 dollars, soit plus de 300 dollars la tonne de carbone, ce qui est la valeur retenue par N. Stern dans le rapport de 2006. La commission prside par A. Quinet (Quinet et al., 2008) a recommand au gouvernement franais une valeur de 100 euros/tCO2 (soit 360 euros/tC) en 2030 en adoptant une rgle de Hotelling pour son volution dans le temps (4 % par an). En 2010, la valeur serait de 45 euros/tCO2 (soit 165 euros/tC) et en 2050 de 200 euros/tCO2 (soit 720 euros/tC). En 2009, le Department of Energy and Climate Change britannique a retenu des estimations proches de la commission Quinet dans sa recommandation au gouvernement britannique (Departement of Energy and Climate Change, 2009). Les valeurs proposes des dcideurs politiques sont suprieures celles retenues par la Banque mondiale et sloignent de ce que Tol considre comme raisonnable . Deux raisons peuvent tre avances pour comprendre de telles diffrences dapprciation : la premire concerne la reprsentation que lon se fait de lconomie et des mcanismes de moyen terme, cest--dire lhorizon temporel, la rigidit plus ou moins grande des comportements, le caractre putty putty ou putty clay du capital install, ou la courbe des cots de rduction des cots en carbone. Dans les modles mettant en avant lquilibre idal sans friction, la rponse une taxe carbone mme faible peut conduire des rductions importantes des missions par dimportantes substitutions peu couteuses dans les choix de production ou dans les modes de consommation. Dans les modles, plus ralistes, avec une forte inertie de comportements, des cots de transition levs, et o les effets de dgradation du climat sont rapides et simbriquent avec les inerties, il faut au contraire une taxe carbone plus importante pour chapper au rchauffement climatique. Lincertitude et la non neutralit quant au risque (face au changement climatique, comment tre neutre au risque ?) conduit galement choisir un prix du carbone lev. Ce dbat a t vif la suite de la publication du rapport Stern et il a permis de clarifier les partis-pris. La seconde raison tient aux objectifs choisis ou considrs comme acceptables pour la concentration en carbone lquilibre : la plupart des auteurs retiennent 450 ppm (ou un rchauffement de 1,5 2C par rapport lpoque pr-industrielle). Un objectif plus drastique, tel que propos par J. Hansen (Hansen et al., 2008), de retourner aux

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concentrations pr-industrielles correspond implicitement une valorisation plus importante des dommages induits et donc des impulsions par les prix sociaux appliquer. La valeur du carbone serait alors bien suprieure, y compris aux estimations hautes de la commission Quinet. Nous retiendrons dans notre exercice destimation alternative outre la valeur de la Banque mondiale de 5,5 dollars de 1995/tCO2 (7,1 dollars de 2007/tCO2), une estimation du prix de la tonne de CO2 10 fois plus importante, 45 dollars de 2007/tCO2 (commission Quinet). Le second point concerne la prise en compte de sources plus exhaustives dmissions anthropogniques de carbone. La Banque mondiale intgre les missions lies la combustion des nergies fossiles (y compris le gaz brl lextraction, flaring) et la dcarbonation de la chaux pour la fabrication du ciment. On peut ajouter cela les autres gaz effet mis par lactivit industrielle et agricole (mthane, composs fluros, oxyde nitrique) et le dstockage du carbone par la dforestation (plus gnralement pas le changement de destination des sols, Change in Land Usage). Nous utilisons les rsultats de la NTNU (carbonfootprintofnations.com) tels que dcrits dans l'tude de Hertwich et Peters (2009) et nous nous basons en particulier sur leur calcul dquivalent CO2 pour les autres gaz effet de serre. Le tableau 3 indique les disparits entre diffrentes valuations des sources dmission de gaz effet de serre. Pour les grands pays en dveloppement, les valuations les plus exhaustives sont proches des valuations limites aux combustibles fossiles, un des effets compensant lautre. En revanche pour les grands pays industrialiss, la diffrence peut tre notable. Le troisime point consiste affecter au consommateur final et non au producteur les missions de gaz effet de serre quil induit par sa consommation. Proops et al. (1999) avaient propos cette imputation. Peters et Hertwich de la NTNU (2009) et Davis et Caldeira (2010) en proposent une mise en uvre partir des matrices input et output de la base de donnes GTAP (voir Minx et al., 2009). Dans beaucoup de pays dvelopps, la dlocalisation dactivits polluantes ou consommatrices dnergie, cest--dire principalement des activits industrielles, a limit les missions de

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polluants ou de CO2 donnant limpression dune vertu environnementale. Par exemple, Lenglart, Lesieur et Pasquier (2010) dtaillent la balance des changes CO2 de la France. Les missions par habitant de CO2 sont estimes 9tCO2/h/an dont 6.3tCO2/h/an mises directement sur le territoire et 2,7 tCO2/h/an importes (net des exportations). Ainsi, les missions par habitant diffrent de 15 % entre lAllemagne et la France lorsquon intgre a) des sources de gaz effet de serre plus exhaustives, b) une correction pour la balance des changes en CO2, alors que les missions directes de CO2 issues des combustibles fossiles diffrent de presque 60 % (tableau 2). Limputation au consommateur des missions de CO2 se justifie dautant plus quil existe une taxe carbone dans peu de pays. Le prix du CO2 est donc implicitement nul dans la plupart des pays et les changes de biens et de services sont bass sur des cots et des prix hors carbone. Limputation au producteur demanderait donc dinscrire dans les prix dimport et dexport le prix implicite du CO2 moins de penser que les producteurs rduiraient leurs marges du montant dune taxe carbone. La logique est donc de directement limputer au consommateur afin de prendre en compte la subvention implicite que celui-ci reoit du fait de labsence dune taxe carbone paye par le producteur ou le consommateur. En ce qui concerne les produits ptroliers, le prix du ptrole sert tablir la rente et comme il correspond au prix pay par le consommateur ( quelques exceptions prs), limputation est de fait intgre dans les comptes nationaux, parce que la rente est dfinie par les prix de march.
Tableau 3. Diffrentes valuations des missions annuelles de gaz effet de serre
tCO2/h IEA IEA 2003 France Italie Allemagne USA Inde Chine 6,4 7,8 10,2 19,5 1,0 3,2 tCO2/h WRI WRI 2003 6,6 8,2 10,5 19,9 1,0 3,3 tCO2/h WRI+LU WRI+LU 2000 5,7 7,5 10,4 17,0 0,8 2,5 teCO2GHG/h NTNU 2001 13,1 11,7 15,1 28,6 1,8 3,1

Source : International Energy Agency (IEA), World Resource Institute (WRI), Norvegian University of Science and Technology (NTNU). La colonne IEA ne compte que les missions lies aux carburants fossiles. La colonne WRI intgre les missions lies la fabrication du ciment, la colonne WRI+LU intgre, en 2000, les missions prcdentes plus les changements dans la destination des terrains (LU), la dernire colonne intgre aux dfinitions prcdentes les autres sources des autres gaz effet de serre, notamment le mthane issu de lagriculture. La colonne NTNU par ailleurs affecte les missions au consommateur final.

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Nous ne couvrons que 60 pays sur les 120 que la Banque mondiale traite. La population de ces 60 pays est de 4,8 milliards, et les pays dvelopps sont presque entirement couverts. Le tableau 4 intgre lensemble des corrections que nous apportons ici lpargne nette ajuste. Nous calculons cette pargne nette rajuste pour deux valeurs de la tonne de CO2. Dans les deux cas notre estimation de lpargne nette pour les pays dvelopps est plus faible que dans lestimation initiale de la Banque mondiale.
Tableau 4. Epargne nette r-ajuste, 2007-2008
ENA En % du PIB
BM

CO2

CO2

CO2
AMT 45$/tCO2

CCH
AMT

ENrA
AMT 7,1$/tCO2

ENrA
AMT 45$/tCO2

BM AMT 7,1$/tCO2 7,1$/tCO2

France Italie Allemagne USA Inde Chine Hauts revenus (HIC, 30 pays) Revenus inter. suprieurs (UMC, 20 pays) Revenus inter. suprieurs (LMC, 6 pays) Faibles revenus (LIC, 4 pays) Monde (60 pays)

6,8 4,5 11,8 2,4 27,5 44,0 5,5

0,11 0,17 0,18 0,32 1,05 1,45 0,24

0,23 0,26 0,26 0,45 1,67 1,69 0,35

1,4 1,5 1,6 2,7 10,0 10,1 2,1

4,9 5,3 4,5 5,4 1,1 2,2 4,9

2,2 -0,7 7,3 -2,5 25,7 41,6 0,5

1,1 -2,0 6,0 -4,8 17,4 33,2 -1,2

24,1

0,87

0,69

5,7

2,6

21,7

16,7

23,1

0,90

1,45

8,7

1,5

21,0

13,8

22,1 9,8

0,38 0,39

2,39 0,46

14,3 3,1

1,3 4,3

18,8 5,5

6,8 2,8

Sources : Norvegian University of Science and Technology (NTNU), Banque mondiale, calcul des auteurs. BM : Banque mondiale ; AMT : les auteurs ; ENA : Epargne nette ajuste ; CO2 : missions de gaz effet de serre ; CCH consommation de capital humain ; ENrA : Epargne nette r-ajuste, ENrA = ENA+CO2BM-CO2AMT-CCH. Les agrgats de pays sont suivant les catgories de la Banque mondiale. Les agrgats sont calculs sur les 60 pays pour lesquels nous disposons de donnes.

La France ou lItalie ont une pargne nette r-ajuste trs faible. Celle des tats-Unis est ngative. La grande consommation de capital ducatif et un poids plus lourd des missions de CO2 expliquent cette rvision. Les pays en dveloppement rapide (lInde et la Chine) conservent une pargne nette trs leve, les corrections apportes ici ninversant pas le diagnostic dune accumulation

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forte de capital physique, bien que laccumulation de capital ducatif soit plus faible que dans lestimation de la Banque mondiale ou que la prise en compte des missions de CO2 rapportes au PIB pse plus lourdement. Lpargne nette rajuste agrge sur le monde (en fait sur le sous-chantillon pour lequel nous disposons des donnes) apparat ainsi plus faible, bien que positive, y compris pour un cot social du carbone de 45 dollars de 2007/tCO2. Il faut une valorisation de 110 dollars de 2007/tCO2 pour que lpargne nette rajuste mondiale soit nulle.

6. Conclusion
Le diagnostic de la Banque mondiale est assez largement remis en cause par les rajustements que nous proposons. En ngligeant la dprciation du capital humain, en affectant la tonne de carbone un prix faible et en ne comptabilisant pas certaines sources de gaz effet de serre, la Banque mondiale prsentait un tableau encourageant du dveloppement du monde, o la question de la soutenabilit ne se posait pas. Nos corrections indiquent que les conomies des pays dvelopps peuvent tre beaucoup plus proches de la non-soutenabilit, voire tre non-soutenables. Laccumulation rapide de capital dans les pays en dveloppement rapide leur permet de justifier un sort meilleur aux gnrations futures. Mais quen sera-t-il lorsquils auront rattrap les pays dvelopps ? Dans son ensemble, lconomie mondiale nest plus aussi clairement soutenable que dans lvaluation de la Banque mondiale. Il suffirait dimputer la tonne de carbone un prix social de lordre de 100 dollars par tonne de CO2 pour que le futur soit compromis par nos comportements actuels. Ce rsultat ne choque malheureusement pas lintuition commune. Dautres ajustements sont ncessaires. Dune part, lamlioration de la sant humaine ou le progrs technique sont des arguments positifs intgrer. ce stade, les rsultats dArrow et al. (2010) ne semblent pas vraisemblables pour lvaluation de la sant. La prise en compte du progrs technique est difficile justifier pour lensemble des pays, en particulier pour ceux qui se situent sur la frontire technologique. Concevoir le progrs des techniques comme une manne ternelle est difficilement justi-

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fiable. Soit on identifie les sources de ce progrs et on peut avec confiance penser que la continuation des sources alimentera un progrs continu, soit on est obliger dintgrer une rupture possible dans le progrs des techniques. Le passage dune conomie dont la principale source dnergie est carbone une conomie o les sources dnergie sont renouvelables ou reposent sur des technologies difficiles matriser (comme le nuclaire) peut se traduire par une rgression dans la productivit globale des facteurs. Pour les pays qui ne sont pas sur la frontire de production, lintgration progressive et la diffusion des meilleures techniques peuvent, en revanche, tre valorises positivement dans lpargne nette ajuste. Dautre part, il existe une myriade deffets ngatifs qui sont autant de territoires inconnus pour lvaluation conomique, de la prise en compte de lingalit lvaluation des services que nous tirons des cosystmes. La collecte systmatique et lintgration progressive de ces lments dans des calculs dpargne nette ajuste ne pourra que noircir un tableau dj gris.

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ANNEXE Donnes par pays


ENA BM LIC Bangladesh Madagascar Malawi Mozambique Tanzanie Ouganda Zimbabwe LMC Inde Indonsie Maroc Philippines Sri Lanka Vietnam Zambie UMC Albanie Argentine Botswana Brsil Bulgarie Chili Chine Colombie Lettonie Lituanie Malaisie Mexique Prou Roumanie Russie Afrique du Sud Thalande Tunisie Turquie Uruguay Venezuela 22,1 26,5 6,1 21,7 -1,1 NA 8,4 NA 23,1 27,5 10,0 22,9 20,8 18,2 27,3 16,8 24,1 8,5 15,7 31,7 6,6 1,3 17,1 44,0 8,5 5,2 3,7 26,9 14,0 14,5 9,3 19,0 2,1 22,5 12,4 4,0 7,8 23,5 CO2 (7.1) BM 0,4 0,4 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 NA 0,9 1,1 0,7 0,5 0,4 0,3 1,2 0,2 0,9 0,3 0,5 0,3 0,2 1,0 0,3 1,4 0,2 0,2 0,3 0,8 0,3 0,3 0,5 1,0 1,2 0,9 0,5 0,3 0,2 0,6 CO2 (7.1) AMT 2,4 2,1 2,9 1,9 3,4 3,7 3,6 2,9 1,5 1,7 1,1 0,7 0,3 0,8 2,8 2,6 0,7 0,7 1,0 0,7 0,5 1,2 0,6 1,7 0,6 0,6 0,6 0,6 0,5 0,2 0,0 0,2 0,9 0,9 0,8 0,6 1,0 0,7 CO2 (45) AMT 14,3 12,8 17,7 11,6 20,5 22,0 21,5 17,3 8,7 10,0 6,6 4,3 1,6 4,6 16,8 15,7 5,7 4,3 6,0 4,0 3,0 7,1 3,4 10,1 3,9 3,6 3,3 3,7 2,9 1,1 0,1 1,0 5,2 5,3 4,6 3,5 5,7 4,2 CCH AMT 1,3 1,4 NA 0,9 1,0 1,9 1,3 NA 1,5 1,1 2,1 3,1 1,5 NA 2,9 0,7 2,6 NA 2,7 3,7 2,8 5,2 2,9 2,2 2,9 4,9 4,6 3,6 3,1 1,4 0,5 4,1 2,1 2,4 3,8 2,0 1,5 1,2 ENrA (7.1) AMT 18,8 23,4 NA 19,1 -5,2 NA 3,7 NA 21,0 25,7 7,6 19,5 19,5 NA 22,8 13,7 21,7 NA 12,6 27,6 3,6 -4,1 14,0 41,5 5,3 0,0 -1,2 23,5 10,8 13,2 9,2 15,8 0,3 20,1 8,4 1,7 5,5 22,2 ENrA (45) AMT 6,8 12,8 NA 9,4 -22,3 NA -14,3 NA 13,8 17,4 2,1 15,9 18,2 NA 8,8 0,6 16,7 NA 7,6 24,2 1,0 -10,1 11,2 33,1 2,0 -3,0 -3,9 20,3 8,3 12,4 9,1 15,0 -4,1 15,7 4,6 -1,2 0,8 18,7

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ANNEXE : Donnes par pays (suite)


ENA BM HIC Australie Autriche Belgique Canada Croatie Chypre Rpublique tchque Danemark Estonie Finlande France Allemagne Grce Hong Kong Hongrie Irlande Italie Japon Core du Sud Luxembourg Malte Pays Bas Nouvelle Zlande Norvge Pologne Portugal Singapour Slovaquie Slovnie Espagne Sude Suisse Royaume-Uni tats-Unis Monde 5,5 16,6 10,2 10,3 9,2 9,3 -3,1 7,6 6,9 8,5 11,4 6,8 11,8 -3,4 20,2 2,2 14,3 4,5 8,0 17,5 17,3 2,2 15,6 NA 25,8 8,0 -3,6 32,8 -86,5 14,7 6,1 15,9 NA 5,2 2,4 9,8 CO2 (7.1) BM 0,2 0,3 0,1 0,2 0,3 0,3 0,3 0,6 0,1 0,8 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,2 0,4 0,2 0,3 0,2 0,2 0,1 0,6 0,2 0,3 0,5 0,3 0,2 0,1 0,1 0,2 0,3 0,4 CO2 (7.1) AMT 0,4 0,4 0,3 0,3 0,4 0,5 0,6 0,6 0,2 0,9 0,3 0,2 0,3 0,4 0,7 0,6 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 0,6 0,3 0,0 0,0 1,5 1,4 0,5 0,4 0,4 0,3 0,2 0,2 0,2 0,4 0,5 CO2 (45) AMT 2,1 2,7 1,5 1,5 2,2 3,0 3,6 3,3 1,3 5,4 2,0 1,4 1,6 2,5 4,3 3,7 1,3 1,5 1,7 2,1 2,3 3,7 1,6 0,1 0,0 8,7 8,2 3,0 2,4 2,6 1,8 0,9 1,2 1,5 2,7 3,1 CCH AMT 4,9 5,1 5,9 6,4 5,4 2,9 7,4 4,6 6,6 5,4 5,3 4,9 4,5 5,5 NA 6,0 4,5 5,3 5,5 5,0 5,0 0,5 5,5 5,3 6,0 4,0 4,3 2,6 3,3 5,3 4,7 7,3 6,1 3,9 5,4 4,3 ENrA (7.1) AMT 0,5 11,4 4,2 3,8 3,8 6,2 -10,8 3,0 0,1 3,0 5,9 1,8 7,2 -9,0 NA -4,1 9,7 -0,8 2,4 12,6 12,1 1,4 10,0 NA 19,9 3,2 -9,0 30,0 -89,7 9,3 1,3 8,5 NA 1,3 -3,1 5,5 ENrA (45) AMT -1,2 9,2 2,9 2,5 2,0 3,7 -13,9 0,3 -0,9 -1,5 4,2 0,7 5,9 -11,1 NA -7,2 8,6 -2,1 1,0 10,8 10,2 -1,7 8,7 NA 19,9 -4,1 -15,9 27,5 -91,7 7,2 -0,2 7,8 NA 0,0 -5,4 2,8

LA MESURE DE LA SOUTENABILIT
LES ANTCDENTS, LES PROPOSITIONS ET LES PRINCIPALES SUITES DU RAPPORT STIGLITZ-SEN-FITOUSSI

Didier Blanchet*
INSEE

Le rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi (SSF) publi lautomne 2009 a consacr lune de ses trois parties la mesure de la soutenabilit. On revient sur les principaux points soulevs par cette partie du rapport : (a) ncessit de bien distinguer la mesure de la soutenabilit de celle du bien-tre courant, (b) valuation de cette soutenabilit par une approche de type capital largi , consistant quantifier lensemble des ressources transmises dune gnration lautre, quelles soient de type environnemental, conomique ou social, (c) difficult rsumer ces diffrentes dimensions de la soutenabilit par un indice unique, ce qui plaide pour une approche de type tableau de bord et enfin (d) besoin de prendre en compte la dimension internationale du problme, i.e. limpact du comportement de chaque pays sur la soutenabilit des autres pays. On examine comment ces propositions se raccordent aux conclusions dautres initiatives internationales plus ou moins contemporaines du rapport SSF. On indique comment se mettent en place les suites de cet ensemble de travaux, la fois aux niveaux franais, europen et pour lensemble des pays de lOCDE.
Mots cls : Soutenabilit. Dveloppement durable. Rapport Stiglitz.

* Lauteur remercie Claire Plateau et loi Laurent pour leurs remarques trs utiles sur une premire version de ce texte. Il reste seul responsable des erreurs ou omissions.

Revue de lOFCE / Dbats et politiques 120 (2011)

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Didier Blanchet

a mesure de la soutenabilit a constitu l'un des trois grands thmes du rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi (SSF), les deux autres concernant la mesure du bien-tre courant, respectivement dans ses aspects montaires et non montaires. Dans chacun de ces trois domaines, le rapport s'est construit partir d'un volume considrable de travaux prexistants. Ceci a t tout particulirement le cas dans ce domaine de la soutenabilit. Il s'agit d'un champ vis--vis duquel les lacunes du PIB ont t reconnues et discutes de longue date, y compris par les comptables nationaux (Vanoli, 2002), et beaucoup de propositions en ont dcoul, qu'il s'agisse de travaux acadmiques isols, de propositions plus structures portes par des organisations non gouvernementales, ou de travaux mens sous l'gide d'organismes en charge de la coordination des productions statistiques publiques. On peut dire que toute cette production a eu deux grands lments fondateurs, les travaux de W. Nordhaus et J. Tobin au milieu des annes 1970 qui avaient t les premiers proposer un indice du bien tre conomique soutenable (SMEW, pour Sustainable Measure of Economic Welfare), et le rapport Brundtland de la fin des annes 1980, suivi de peu par la mise en place des agendas 21 lors du sommet de Rio, qui a stimul la production de batteries dindicateurs du dveloppement durable. La figure 1 donne une cartographie sommaire de tout ce champ1, en distinguant les indices ou outils statistiques ayant effectivement vu le jour et les travaux caractre plus programmatique. Les travaux y sont rangs par date approximative selon laxe horizontal et laxe vertical a t utilis pour distinguer trois grands courants sur lesquelles nous allons largement revenir : les approches plutt montaires, les approches par indices synthtiques non montaires et les approches par tableau de bord pouvant combiner lments montaires et non montaires.

1. On trouvera une prsentation plus systmatique dans le rapport lui-mme et chez Gadrey et Jany-Catrice (2007).

Figure 1. Synthse des principaux indicateurs/initiatives relatifs la mesure du dveloppement durable, antrieurs et postrieurs au rapport SSF
1970
Optiques agrges non montaires

1980

1990

2000

2010

Indices varis : ISEW, GPI, Green HDI, Osberg et Sharpe, ESI... Empreinte cologique Travaux OCDE divers Measuring the well-being and progress of societies (OECD)

La mesure de la soutenabilit

Optiques tableau de bord

Rapport Brundtland

Agenda 21 (UN)

Tableaux de bord du dvelop. durable (UN, UE et dclinaisons nationales)

GDP and Beyond (UE) Rapport SSF

Sponsorship group (ESSC)

System of integrated environmental and economic accounting (UN) Optiques Comptables/ montaires

WGSSD (UNECE/ Eurostat/OCDE)

TFSD (UNECE/ Eurostat/OCDE)

Nordhaus et Tobin

pargne nette ajuste (Banque Mondiale) Tentatives de PIB vert

Notes : les pavs en gris correspondent des indicateurs faisant ou ayant fait lobjet de productions plus ou moins rgulires, les autres pavs correspondent des travaux de synthse ou mthodologiques non directement oprationnels. Les datations sont approximatives, les flches reprsentent les principales filiations. Les items en gras correspondent aux travaux ou indicateurs qui se rattachent explicitement ou peuvent se rattacher lapproche par le capital ou par les stocks, i.e. des tentatives dvaluation des ressources transmises aux gnrations futures pour assurer leur propre bien-tre. Explicitation des sigles non usuels : ESSC = European Statistical System Committee, ISEW : Index of Sustainable Economic Welfare, GNI= Genuine Progress Indicator, HDI : Human development index, ESI = Environmental Sustainabilty Indicator, WGMSD = Working Group on Statistics for Sustainable Development, TFSD = Task Force for measuring Sustainable Development

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Dans cet environnement dj bien occup, il ne fallait pas attendre de la commission SSF quelle propose des innovations radicales et dcouvre brutalement des pistes encore totalement inexplores. Le rle quelle sest donn a plutt t de proposer un regard la fois critique et constructif sur cette production trs abondante, en identifiant ce qui lui semblait tre des pistes inadquates, celles qui lui semblaient plus lgitimes, et les questions qui lui semblaient encore insuffisamment explores. Le prsent article va revenir brivement sur les grandes lignes de cet existant dont la commission est partie. Il va essayer de reprciser quelle a t son analyse de cet existant pour justifier les propositions qui en ont dcoul un sujet sur lequel ont pu exister quelques malentendus. Et on verra de quelle manire ces propositions ont commenc tre reprises, en mettant laccent sur deux actions internationales principales, qui apparaissent toutes deux droite de notre cartographie synthtique : le volet soutenabilit dun sponsorship group mis en place dans le cadre du Comit du systme statistique europen, et une task force OCDE/Unece/Eurostat consacre la mesure de la soutenabilit. Cette dernire a pris la suite dun groupe de travail de mme composition qui avait rendu son rapport peu prs au lancement du rapport SSF, et dont les conclusions avaient fortement influenc ce rapport SSF. Avant tout cela, on se livrera un premier dtour conceptuel. Quentend-on exactement par soutenabilit ? Comment cette notion sarticule-t-elle avec la notion de bien-tre courant ? quels problmes doit-on sattendre lorsquon sattaque la mesure pratique de cette notion ?

1. Le dveloppement et sa soutenabilit : mesure simultane ou mesures spares ?


Dans cet article, on ne cherchera pas diffrencier les termes de durabilit et de soutenabilit et on les utilisera alternativement sans distinction. Le point de dpart rituel est la dfinition de la durabilit propose par le rapport Brundtland. Ce rapport a popularis la notion de dveloppement durable comme une forme de dveloppement qui assure le bien-tre des gnrations prsentes sans compromettre celui des gnrations futures. Cette dfinition recoupe en partie ce que les conomistes entendent par soutenabilit : un tat est soutenable sil peut-tre perptu indfiniment lidentique, mais il y a une nuance importante. La dfinition

La mesure de la soutenabilit

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Brundtlandienne a beaucoup t utilise pour souligner la ncessit de considrer la fois le dveloppement et sa durabilit. Cette ncessit est indiscutable, mais cela a parfois t interprt comme voulant dire que les deux choses peuvent et doivent tre mesures en bloc. Beaucoup de propositions dindicateurs alternatifs au PIB ont suivi cette voie et tentent de donner une vision globale du dveloppement durable, comme dailleurs Nordhaus et Tobin avaient cherch le faire en leur temps. Par exemple, lide quun PIB vert pourrait constituer cet talon acceptable du dveloppement durable sinscrit dans cette logique. Il en va de mme de nombreuses propositions dindicateurs composites mlangeant linformation sur le bien-tre courant et la pression environnementale, ou aussi dapproches par tableaux de bord se refusant faire le tri entre ce qui dcrit le bien-tre courant et ce qui nous indique sil a des chances de pouvoir tre perptu. La commission a soulign les problmes que pose ce mlange des catgories. Ils sont leur maximum dans les cas o lon cherche rsumer toute linformation par un indicateur unique. Cest vouloir faire tenir la fois le prsent et le futur dans un seul chiffre l o il en faudrait au moins deux : lun qui nous indique o on se situe chaque date en termes de dveloppement ou de niveau de bien-tre, et un deuxime qui nous indique les perspectives de dveloppement futur ou au contraire de recul de ce niveau de bien-tre. On voit mal quel rsum monodimensionnel de ces deux lments pourrait avoir une valeur informative pertinente : un indicateur unique combinant les deux dimensions est fatalement condamn mettre sur le mme plan certaines situations de bien-tre lev mais non soutenable et dautres situations de bien-tre faible mais soutenable. De mme, supposer que des calculs de PIB vert soient possibles, ce qui reste controvers, le fait de savoir que le PIB vert dun pays donn nest que de 90 % de son PIB ordinaire nous informe-t-il sur la durabilit de son dveloppement ? La rponse est ngative. Le PIB vert est juste une faon de relativiser le PIB. Il peut conduire rviser marginalement les classements de performance entre pays plus ou moins conomes en ressources naturelles, mais il nest pas par lui-mme un indicateur de soutenabilit. En rupture avec cette qute illusoire de lindice global unique, la commission a clairement arbitr pour une mesure spare du bientre courant et de ses perspectives dvolution. Mais la mme ques-

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tion pouvait ensuite tre repose pour chacune de ces deux dimensions. Bien-tre courant et soutenabilit doivent tre valus sparment, mais chacun peut-il ou pouvait-il ltre de faon mono-dimensionnelle ?
Figure 2. Structure et synthse des prconisations du rapport SSF
Problmatique gnrale : mesure de la performance conomique et du progrs social

Bien-tre courant
Aspects montaires Aspects qualitatifs

Perspectives de bien-tre futur

Sous groupe 1 : problmatiques classiques du PIB

Sous groupe 2 : qualit de vie Prconisations


Indicateurs relatifs quelques grandes dimensions : sant, ducation, environnement, scurit, participation sociale prise en compte des ingalits daccs ces dimensions Fourniture dinstruments permettant lagrgation de ces dimensions Fourniture de donnes relatives au bien tre subjectif

Sous groupe 3 : environnement/soutenabilit


Prconisations
Valorisation des donnes de la comptabilit nationale centres sur le revenu et la consommation des mnages Indicateurs dingalit Mesure de la production non marchande

Prconisations
Mesure clairement dissocie de celle du bien-tre courant Approche capital : quantification de ressources transmises aux gnrations suivantes Approche montaire limite aux dimensions pour lesquelles elle constitue une approximation acceptable Pour la dimension environnementale, tableau de bord dindicateurs physiques, prenant en compte la dimension internationale du problme (contributions la soutenabilit globale)

cette seconde question, la rponse du rapport a de nouveau t ngative. Pour ce qui concerne le bien-tre courant, ceci tait inscrit davance dans le fait davoir confi deux sous-groupes spars les deux questions des dimensions montaires et qualitatives du niveau de vie, poses donc ds le dpart comme irrductibles lune lautre (figure 2). Par surcrot, le sous-groupe en charge de la question de la qualit de vie a lui-mme soulign la ncessit de distinguer, sans les mlanger, un nombre minimal de dimensions de cette qualit de vie : la sant, lducation, la scurit conomique et la scurit des personnes. La rponse a t identique dans le cas de la soutenabilit, mais non sans avoir considr les pistes existantes pour une approche unidimensionnelle plus globale de la soutenabilit. Ce point

La mesure de la soutenabilit

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crucial du rapport ncessite quelques prcisions. Cest celui sur lequel certaines confusions ont pu voir le jour.

2. Mesurer la soutenabilit : indice unique ou tableau de bord ?


Pour conclure limpossibilit dun indice unique de soutenabilit, il fallait explorer fond les pistes disponibles pour sa construction. Quelles sont-elles ? Sur le papier, la dmarche apparat assez simple. Pour reprendre les termes de Solow (1993), la soutenabilit est le fait de conserver dans le temps une capacit gnralise produire du bien-tre conomique et plus prcisment de doter les gnrations futures de tout ce qui sera ncessaire pour atteindre un niveau de vie au moins aussi bon que le ntre et pourvoir pareillement aux besoins de la gnration qui suivra. () Nous ne devons pas, au sens large, consommer le capital de lhumanit . Le problme est donc didentifier les composantes de ce capital dont dpend le bien-tre futur et valuer si on en transmet aux gnrations futures des quantits suffisantes pour que puisse tre assure cette chane intergnrationnelle de soutenabilit dcrite par Solow. Prcisons le raisonnement par deux exemples volontairement contrasts. Dans les modles de croissance usuels un seul bien, la production courante sert la fois assurer la consommation courante assimile au bien-tre instantan et reconstituer ou accumuler le capital productif qui permettra dassurer la production future. Dans le cas standard2, hors progrs technique, la soutenabilit du niveau de vie courant est assure si lpargne brute est au moins gale la dprciation du capital courant, et donc si lpargne nette est positive. Une pargne nette ngative signifie que cette conomie vit au-dessus de ses moyens. Il peut rester possible pour elle de maintenir, voire daccrotre, sa consommation courante la priode suivante et aux priodes ultrieures, mais, ce faisant, elle aggrave encore son problme de soutenabilit
2. On met de ct le cas o ltat initial correspondrait une situation de suraccumulation du capital dynamiquement inefficace. Il sagit dun cas o on peut se permettre une pargne temporairement ngative sans mettre en cause la soutenabilit. Mais ce cas est empiriquement peu probable. Dans le cadre formel la Arrow et al. (2003), il faudrait le prendre en compte en attribuant une valeur nulle lpargne, tant quelle est excdentaire.

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Didier Blanchet

et, tt ou tard, elle devra rviser son niveau de vie la baisse, de manire plus ou moins brutale. Cest clairement ce quon qualifie de non soutenabilit, et cette non soutenabilit quivaut une valeur ngative pour le taux dpargne net courant. Ce premier exemple peut laisser croire que le raisonnement ne sapplique qu une approche conomique de la soutenabilit. Mais ce nest pas le cas. Lapproche a priori trs diffrente de lempreinte cologique (Wackernagel et Rees, 1995) peut tre intgre au mme cadre conceptuel, et cest dans cet esprit que le rapport a procd un examen dtaill de son intrt et de ses limites, galement examins dans dautres travaux concomitants (Le Clzio, 2009, David et al., 2010). Cette approche inventorie un certain nombre de ressources juges ncessaires au maintien des capacits productives et de la qualit de vie. Dans ltat actuel de lindice, il sagit uniquement de ressources renouvelables (sols, eau, qualit de lair, forts, ressources halieutiques,). Pour de telles ressources, on peut essayer de dtecter des situations de surexploitation dans lesquelles la ponction sur la ressource excde sa capacit de renouvellement spontan. On value donc pour chacune de ces ressources lquivalent dun taux de surexploitation ou de surconsommation, conceptuellement quivalent un taux dpargne net et cest en combinant les informations sur les taux de surexploitation des diffrents actifs renouvelables quest construite lempreinte globale3. Ce cadre analytique commun auquel on peut ainsi rattacher ces deux approches est qualifi, selon les auteurs, dapproche par le capital ou dapproche par les stocks et ctait celle quavait privilgi le groupe UN/OCDE/Eurostat cit en introduction. Une fois identifis les biens ou ressources transmissibles dune priode ou dune gnration lautre, il faut valuer comment voluent les quantits de chacun dentre eux. A priori, pour gnraliser lapproche du taux dpargne usuel de la comptabilit nationale et
3. Plus exactement, alors que la soutenabilit au sens de lpargne nette svalue en testant si ce taux dpargne est suprieur ou infrieur zro, la soutenabilit au sens de lempreinte cologique svalue en comparant la pression sur les ressources leur capacit de rgnration, i.e. on est dans une situation non-soutenable si le ratio est suprieur un. On peut en principe passer dun mode de comptabilisation lautre : par exemple, un ratio dprciation/pargne brute apporte la mme information que lpargne nette, et se lit de la mme manire que lempreinte.

La mesure de la soutenabilit

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celle de lempreinte cologique, il faut envisager quatre grands groupes : les deux facteurs de production standard des modles de croissance que sont le capital productif au sens usuel de la comptabilit nationale et le capital humain et les deux grandes catgories de ressources naturelles qui sont les ressources renouvelables celles sur lesquelles se concentre lempreinte cologique et non renouvelables, i.e. les ressources fossiles. Mais la liste peut tre tendue : par exemple, lguer aux gnrations futures des institutions en bon tat de fonctionnement ou un degr minimum de cohsion sociale sont aussi des formes de transmission de capital intangible qui ont toutes leur importance pour la soutenabilit du niveau de vie. un tel stade de gnralit, il est difficile dtre en dsaccord avec la dmarche. Les problmes surgissent au niveau de la mise en uvre, et notamment dans la faon de comptabiliser et dagrger de manire plus ou moins pousse les informations sur ces diffrents facteurs de durabilit. Cest surtout sur le problme de lagrgation que se concentrent les difficults. Le rapport la discut en repartant de la tentative conduite par une quipe de chercheurs de la Banque mondiale, celle dite de lpargne nette ajuste, dont il a montr la fois lapport et les limites (voir encadr 1 et voir galement la contribution ce numro de C. Antonin et al.). Lpargne nette ajuste combine des donnes sur lvolution du capital productif (lpargne au sens classique du terme), sa dprciation, laccumulation de capital humain, la consommation de ressources naturelles puisables et renouvelables. Supposons que lon accepte le choix de cette liste de composants et supposons que le problme de la mesure de chacun dentre eux ait t bien resolu. Il reste le problme central de leur agrgation. Pour construire un indice synthtique de soutenabilit, il faut dfinir la manire dont on va pondrer les volutions de ces diffrents facteurs de la soutenabilit. Sur ce point, contrairement une affirmation frquente, lopposition nest pas entre ceux qui considrent que lagrgation peut se faire selon un talon montaire et ceux qui pensent quelle doit se faire selon dautres critres, comme ce serait le cas avec des indices composites. Quelle que soit lapproche retenue, ds lors quil y a agrgation, il y a forcment attribution de valeurs relatives aux diffrentes composantes de la soutenabilit, et peu importe que ces

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valeurs relatives soient exprimes en termes montaires ou dans nimporte quelle autre unit relle ou fictive. On notera en particulier que lempreinte cologique nchappe en rien cette rgle, puisquelle ramne les taux de surexploitation des diffrentes ressources renouvelables un talon unique qui est lhectare de surface terrestre exploitable.

Encadr 1. Lpargne nette ajuste4


Lindicateur dpargne nette ajuste est un indicateur agrg de soutenabilit, relevant trs explicitement de lapproche par les stocks, et promu par une quipe de chercheurs de la Banque mondiale. Une place relativement importante y a t accorde dans le rapport, mais sans que celui-ci ait prconis son adoption stricto sensu. Lexamen parallle de lpargne nette ajuste et de lempreinte cologique a plutt servi illustrer les difficults dune approche unidimensionnelle de la soutenabilit. Prcisons les choses. L'ide est de quantifier globalement, pour chaque pays, le sens de l'volution de son capital largi , incluant la fois son capital au sens conomique usuel du terme il s'agira donc de son taux d'pargne global net de la dprciation du capital fixe , son capital humain dont la variation est estime de manire trs imparfaite par les dpenses d'ducation , ses diverses ressources naturelles, qu'elle soient non renouvelables (ressources minrales) ou renouvelables (forts, ). Cet indicateur est complt par un dcompte des missions dans l'atmosphre de CO2 et autres particules polluantes, considres comme facteurs de dgradation du capital que constituent la qualit du climat et la qualit de l'air. Une telle approche, dans son principe, est bien en phase avec l'ide de quantifier la surconsommation nette des ressources. Elle le fait avec un cadre analytique qui s'articule aux concepts de la comptabilit nationale et elle a l'intrt de rappeler que la soutenabilit n'est pas seulement une question environnementale : un pays qui prserverait ses ressources naturelles mais ngligerait totalement l'investissement matriel ou l'ducation des jeunes gnrations ne serait pas dans une situation plus soutenable qu'un pays qui ferait les choix exactement inverses. Mais la dmarche pose trois problmes que la commission a analyss en dtail. Le premier est celui du choix des poids relatifs qu'on attribue aux diffrents types de capitaux. Pour le capital conomique au sens traditionnel du terme, la valorisation est en gnral faite aux prix de march, selon le cadre standard de la comptabilit nationale : c'est dj faire l'hypothse que ces prix de march refltent bien les flux de services futurs que pourront rendre ces lments de capital physique ou finan-

4.

Cet encadr est en partie repris de Clerc et al., 2010.

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cier. Cette hypothse est discutable et sans doute a-t-elle t mise mal par la crise conomique rcente. Pour le capital humain, il n'y a pas de valeur de march explicite : il faut donc essayer de le valoriser indirectement partir des perspectives de rmunration des individus de diffrentes qualifications. Une mthode plus simple se fonde uniquement sur le montant des dpenses d'ducation. Dans un cas comme dans l'autre, il s'agit d'approximations dont la valeur peut-tre discute. S'agissant des ressources naturelles pour lesquelles il existe des marchs par exemple les ressources fossiles , on peut s'appuyer sur les prix pratiqus sur ces marchs, mais cette dmarche revient nouveau faire l'hypothse que les prix rvlent bien l'importance que ces ressources pourront avoir long terme pour les gnrations futures. Cette hypothse est fragile, et l'impossibilit de se fonder sur des prix de march devient totale pour les autres formes d'atteintes l'environnement : ce qu'on qualifie aujourd'hui de prix du CO2, tel qu'il s'change sur les marchs de droits polluer, n'a pas de raison de bien traduire le degr auquel les missions actuelles sont susceptibles d'affecter le bientre futur. Le mme raisonnement peut tre appliqu pour d'autres formes d'atteintes l'environnement telles que les atteintes la qualit de l'eau ou les pertes de biodiversit. Plus fondamentalement, on peut discuter la pertinence d'une simple agrgation linaire des variations des diffrents stocks de capitaux. Lue navement, cette agrgation revient supposer que les diffrents types de ressources que nous transmettons aux gnrations futures sont parfaitement substituables les unes aux autres : l'indicateur restera bien orient, par exemple, si nous laissons aux gnrations futures un environnement trs dgrad, ds lors que nous leur lguons, en change, des volumes importants de capital productif ou un niveau lev de connaissances techniques. Cette assertion est contestable : partir d'un certain point, il est probable qu'on ne peut plus compenser la dgradation des conditions naturelles par la simple accumulation de capital physique ou l'innovation. Des versions plus labores de la notion d'pargne nette ajuste seraient mieux mme de rpondre cette objection, et la commission les a galement explores. La dmarche consiste attribuer un coefficient de plus en plus lev aux actifs naturels non substituables mesure que leurs stocks se rapprochent des seuils critiques partir desquels toute dcroissance future deviendrait dramatique pour les conditions de vie. Par exemple, mesure qu'une ressource minrale s'puise, les prlvements additionnels sur cette ressource se verraient affects d'un poids relatif tendanciellement croissant refltant sa raret relative croissante. Mais il ne pourra pas davantage s'agir de prix rvls par les marchs. Ce serait aux statisticiens de les imputer sur la base de modles de projections dcrivant au mieux ce phnomne de raret croissante (voir encadr 2).

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Si opposition il y a, elle est entre ceux pour qui lagrgation pourrait se faire selon des prix de march, et ceux qui pensent quelle doit se faire selon dautres rgles. Il sagit cependant dun point sur lequel la commission a tranch sans ambigut : au moins pour la composante environnementale, les prix de march sont clairement un talon inappropri, pour autant dailleurs quils existent. Il sagit en effet dun domaine o lon se heurte soit labsence totale de march, soit des marchs imparfaits dont les signaux-prix prsentent un biais court-termiste quil sagit justement dviter. Comment faut-il alors procder pour attribuer des valeurs ces diffrents ingrdients de la soutenabilit : par la seule consultation dmocratique, comme le prnent les partisans dune rappropriation complte de ces questions de mesure par la socit civile, ou par le calcul technocratique laiss aux mains des experts ? Dans le premier cas, on interrogerait les individus sur ce qui leur semble plus ou moins important de laisser aux gnrations futures, et on utiliserait ces prfrences dclares comme instruments de pondration. Cette option parat difficile suivre dans son intgralit. La consultation dmocratique a de fait sa place dans les procdures dvaluation, et certaines des prconisations du rapport en matire dindicateurs subjectifs vont un peu dans ce sens : la collecte dinformations subjectives est bien lune des faons didentifier les valeurs relatives que les individus accordent aux diffrentes composantes du bien-tre. Mais la mthode parat difficilement transposable en matire de soutenabillit. Lagrgation de prfrences exprims par des agents partiellement informs et trs ingalement soucieux des gnrations futures peut-elle rellement permettre une valuation objective de la soutenabilit ? Il ne va pas de soi que cette approche nous donne une meilleure valuation de ce qui attend les gnrations futures. Mais la solution du calcul technocratique ne pose pas moins de problmes. Que suppose-t-elle ? Pour reprendre le terme technique des comptables nationaux, la question est de construire un systme de prix imputs : donner une valeur des choses auxquelles le march nen donne pas. La question se rencontre dj pour la mesure du bien-tre courant : valuer la prix de la sant, donner une valeur au travail domestique ou au loisir requirent des dmarches indirectes, en partie conventionnelles et dont les

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prsupposs thoriques seront toujours discutables. Le problme est dmultipli pour la question de la soutenabilit qui est une question qui implique le futur, par nature inconnu, et trs imparfaitement prvisible.

Encadr 2. Les prix imputs


On parle de prix imputs lorsquon est amen donner une valeur des biens ou services pour lesquels il nexiste pas dchange marchand. Une mthode dimputation directe est lvaluation contingente, qui consiste interroger les intresss sur les prix quils seraient prts payer pour disposer de ces biens ou services de manire marchande. Cette mthode reste fragile car soumise biais de dclaration. On prfre donc sappuyer quand on le peut sur lobservation des comportements effectifs. Lexemple typique consiste valoriser le loisir sur la base du salaire moyen net de prlvements : le raisonnement est que, si les agents optimisent librement leur temps travaill, alors il devrait y avoir identit entre la valeur de lheure marginale de loisir et le revenu montaire de lheure marginale de travail. Cet exemple montre que limputation repose sur un modle implicite de comportement des agents. Or on peut le juger discutable. Les statisticiens sont donc souvent rticents ce type dapproche. Elle les loigne de leur cur de mtier qui reste la collecte et lagrgation de donnes brutes. Cette rticence se retrouve dans la premire partie du rapport SSF, qui plaide certes pour une meilleure prise en compte des activits domestiques, mais plutt dans le cadre de comptes satellites. La difficult est considrablement amplifie dans le domaine environnemental. Les mthodes de valorisation contingente sont souvent utilises pour donner une valeur aux services actuellement rendus par lenvironnement mais on reste dans une optique de bien-tre instantan. La question de la soutenabilit est plus complexe : elle suppose de valoriser les services que lenvironnement rendra dans le futur. Comment procder ? On peut raisonner par analogie avec la valorisation dun actif au sens usuel du terme. La valeur dun actif correspond au flux actualis de dividendes quil gnre. Dans le cas dun actif naturel, ce flux de dividende est le cumul de ses contributions au bien-tre collectif futur. Considrons la dgradation du patrimoine naturel que constitue lmission dune tonne de CO2. Pour lui donner une valeur, il faut projeter de quelle faon une tonne de CO2 mise aujourdhui affecte la trajectoire conomique et environnementale future et convertir cette projection en termes de bien-tre social actualis. En thorie, une telle faon de procder est suffisamment flexible pour sadapter un grand nombre de cas de figure (Arrow et al., 2003) et en particulier pour rsoudre lopposition usuelle entre soutenabilit faible et forte, i.e. entre ceux qui ne voient pas de limites la substitution entre actifs naturels et actifs produits par lhomme, et ceux qui considrent

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quil existe des seuils critiques partir desquels ces substitutions ne peuvent plus jouer. En loccurrence, sil existe un seuil critique pour le stock dune ressource naturelle et si on dispose dun modle dcrivant bien cet effet de seuil, cette mthode de calcul doit conduire imputer la ressource un prix relatif croissant trs rapidement lapproche de ce seuil, ce qui permet lindice denvoyer le bon signal de soutenablit tout ceci sans prsager des signaux prix quenverraient les marchs. Autre exemple, si laccumulation de capital productif a un effet externe ngatif sur le capital naturel non pris en compte par le march, imputer ce capital physique un prix fictif r-intgrant cette externalit permet de redonner le bon message de soutenabilit ou de non soutenabilit (Blanchet, Le Cacheux et Marcus, 2009). Mais les rponses qui sont ainsi apportes au problme de lindice unique restent trs thoriques : le rapport a surtout utilis ce cadre formel pour illustrer la difficult dune mesure monodimensionnelle de la soutenabilit.

Plus prcisment, et ceci est dvelopp dans le rapport, on connat bien les principes thoriques selon lesquels devraient se faire ces imputations : il faut anticiper limpact des variations prsentes de chaque actif sur la trajectoire de bien-tre collectif futur et cest sur la base de ces impacts actualiss que se chiffrent les valeurs prsentes de chaque actif. Mais on voit aussitt le caractre assez artificiel de la construction, qui fait dpendre la mesure de la soutenabilit dune projection complte de la trajectoire conomique et environnementale future. Il ny a pas de surprise : mesurer le futur suppose une prvision de ce futur. Or cest rsoudre le problme en le supposant rsolu car, si une telle projection existait, la construction dindices de soutenabilit deviendrait ipso facto inutile : si le futur est connu davance, on sait tout de suite si le niveau de vie et la qualit de vie courante vont tre soutenables ou pas. Nous ne sommes videmment pas dans un tel monde : notre connaissance du futur est affecte dincertitudes multiples. Ces incertitudes sont dabord de type scientifique ou technologique : nous connaissons trs imparfaitement les lois qui rgissent lvolution des interactions entre conomie, socit et environnement. Elles sont galement normatives et ceci recoupe des difficults galement rencontres dans la mesure du bien-tre courant. Il existe une incertitude sur la bonne faon de pondrer les ingrdients du bien-tre courant, il existe a fortiori une incertitude encore plus grande et invitable sur ce que valoriseront le plus les

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gnrations futures, qui peut ne pas correspondre ce que nous valorisons le plus aujourdhui. Pour revenir sur la dmarche de la prfrence rvle par la consultation dmocratique, ce sont surtout les prfrences de ces gnrations futures que nous aurions besoin de rvler.

3. Une complication supplmentaire : la ncessit d'une approche globalise


Lapproche par le capital aide aussi bien faire ressortir une autre difficult de la mesure de la soutenabilit, qui constitue galement une ligne de clivage importante de la littrature existante. Il sagit de la dimension internationale du problme. Devons-nous valoriser nos atteintes lenvironnement en fonction de leur impact sur notre propre soutenabilit, ou de leur impact sur une notion globale de soutenabilit, lchelon plantaire ? L aussi, la question dcoule du fait que la mesure de la soutenabilit nest pas une simple mesure du prsent, mais essentiellement une mesure du futur. Tant que la question est celle de la mesure du bien-tre prsent, on peut continuer daccepter la logique nationale ou territorialise de la plupart des indices concourant la mesure de la qualit de vie courante. Le PIB par tte dun pays donn, lesprance de vie de sa population ou la qualit de lair quon y respire sont certes sous linfluence de dcisions ou de comportements adopts en dautres endroits du monde. Nanmoins, tant que la question est celle du bien-tre courant, ce sont les valeurs constates de ces variables qui importent et cela un sens den calculer les niveaux hic et nunc, sparment pour chaque pays ou pour toute partition territoriale ou toute autre ventilation de la population mondiale. En matire de soutenabilit, ce raisonnement ne peut tre maintenu : ce quon doit quantifier est limpact dactions courantes sur un niveau de bien-tre futur, et il devient impossible dignorer que nos actions courantes peuvent impacter la fois le bien-tre de nos propres descendants et celui des gnrations futures appeles vivre en dautres endroits du monde. Une approche autocentre du dveloppement durable garde certes son intrt : il est toujours utile de connatre les perspectives de niveau de vie et de qualit de vie pour notre propre pays, et il existe une demande pour ce type

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dindicateur. Mais un pays peut prserver sa qualit de vie, au moins jusqu un certain point, en exportant vers dautres pays les effets ngatifs long terme de son comportement courant. Un distinguo savre donc ncessaire entre la soutenabilit vue dun point de vue national, et les contributions de chaque pays la soutenabilit globale. Le problme se pose pour lensemble des actifs naturels qui sont des biens publics globaux, communs lensemble de lhumanit, notamment la qualit du climat et la biodiversit. Clairement, une approche de type empreinte cologique se situe ou essaye de se situer dans cette logique globale. Les approches de type pargne nette ajuste sont plus ambigus (voir nouveau le texte de C. Antonin et al. dans ce mme numro). Le rapport a clairement conclu sur la ncessit de traiter ce problme de faon aussi complte et rigoureuse que possible.

4. Les prconisations du rapport


En rsum, quelles ont t les prconisations du rapport ? Elles sont restes trs ouvertes, et dfinissent des axes de travail plutt quun programme ferm. Elles peuvent tre reformules en quatre points : Un message clair en faveur de la dissociation entre mesures du bien-tre courant et mesure(s) de la soutenabilit. Pour cette dernire, ncessit dune tape dinventaire des ressources transmissibles dont dpend le niveau ou la qualit de vie future, qui ne soit ni exclusivement conomique ni exclusivement environnemental. En fait, on voit naturellement apparatre ici ce que sont les trois piliers la fois du dveloppement et de sa soutenabilit. Le dveloppement des dimensions la fois conomiques, sociales et environnementales, et la durabilit de ce dveloppement dpend de laccumulation ou de la prservation de composantes du capital qui relvent galement de ces trois domaines : capital conomique et financier, capital humain et social, et capital naturel. On retrouve videmment les trois piliers du dveloppement durable tels que poss dans le rapport Brundtland. Cet inventaire tant fait, recherche dindicateurs dvolution de ces diffrents facteurs ou vecteurs de la soutenabilit. Pour ceux qui constituent des biens collectifs mondiaux, ncessit que ces

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indicateurs quantifient bien les contributions de chaque entit gographique la dprciation ou laccumulation du bien collectif considr. Sur cette base, selon le degr de synthse souhait, envisager les possibilits dagrgation des volutions de ces diffrents vecteurs de la soutenabilit. Le rapport a retenu quil tait ventuellement possible denvisager une agrgation assez pousse pour les composantes les plus facilement montarisables de la soutenabilit, le capital productif et le capital humain. Mais le rapport na pas suivi lide dagrgation globale adopte par les tenants de lpargne nette ajuste, considrant que la base thorique et empirique tait trop faible pour permettre de rendre commensurables des variations de capital conomique et de capital environnemental. Le rapport a bien mis en avant ce que seraient les prrequis dune telle agrgation et a montr que leur ampleur est trop forte pour quil soit possible denvisager une modalit dagrgation robuste et consensuelle. En un sens, concernant ce clivage entre dimensions environnementales et non environnementales de la soutenabilit, le rapport ne sest pas senti en mesure de dpartager entre tenants des soutenabilits dites faible et forte , sparant ceux qui pensent respectivement que lagrgation est possible ou impossible. Derrire cette opposition, il y a la fois des jugements de valeurs et des diffrences de convictions quant aux possibilits de substitution entre les deux catgories dactifs et ce ne peut pas tre aux systmes statistiques publics de trancher entre ces deux visions. Leur fonction est plutt de mettre disposition les donnes lmentaires permettant aux chercheurs et aux acteurs du domaine de donner du contenu quantitatif lune ou lautre de ces deux visions.

5. Approfondissements et mises en uvre : travaux nationaux


Comment sinscrivent les travaux en cours par rapport cet agenda ? Au niveau franais tout dabord, les messages du rapport ont servi de point dappui pour conforter des volutions qui taient dj en cours au sein du systme statistique. Ceci vaut pour les

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prconisations de lensemble des trois parties du rapport. En matire de mesure du niveau de vie courant, on mentionnera notamment la mise en place dun compte des mnages dsagrg par catgorie sociale, pour rpondre la demande dindicateurs articuls la comptabilit nationale mais faisant ressortir les disparits entre mnages ou individus (Accardo et al., 2009), ou encore la mobilisation du systme d'enqutes sur les revenus et les conditions de vie pour la construction dune mini batterie dindicateurs non-montaires de la qualit de vie (Albouy et al., 2010). On se refrera la section du site de lInsee ddie aux suites de la commission SSF pour davantage dinformations sur ces points5. Dans le sous-domaine plus spcifique de la soutenabilit qui nous intresse ici, leffort est port conjointement par lInsee et le Service de lobservation et des statistiques (SoeS) du Commissariat gnral au dveloppement durable (Tregout, 2010). Le tableau de bord qui est associ la Stratgie nationale du dveloppement durable est lun des outputs de cette collaboration (SoeS/CGDD, 2011a) et la rvision 2010-2013 de cette stratgie a t loccasion den faire ressortir la logique Stiglitzienne . Il comprend des indicateurs en quantits physiques qui peuvent souvent sinterprter comme des variations de stocks dun capital entrant dans la dtermination du bien-tre. Il comprend des indicateurs de pression environnementale, comme la consommation de matires, ou encore des indicateurs de productivit matires rpondant lenjeu dune conomie plus sobre en ressources naturelles. Au sein de ce tableau de bord, une importance particulire a t accorde une meilleure mesure de lempreinte carbone, avec la mise au point dun calcul de cette empreinte selon lapproche demande finale (Lenglart et al., 2010), sappuyant sur les comptes environnementaux en quantits physiques combins avec les tableaux entres-sorties de la comptabilit nationale. Cette approche est conforme lobjectif de mesure des contributions nationales au rchauffement global en complment de lapproche traditionnelle par la production. Elle accompagne le dveloppement de ce mode de comptabilisation au niveau international (Nakano et al., 2009 ; Davis et Caldeira, 2010). Mais dans le cas de
5. http://www.insee.fr/fr/publications-et-services/default.asp?page=dossiers_web/stiglitz/ performance_eco.htm

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la France, elle a t combine une autre des recommandations du rapport, savoir la production dindicateurs dsagrgs puisque, en combinant cette mthode avec la dsagrgation du compte des mnages par catgories sociales, on est en mesure de chiffrer les missions de carbone associes la consommation finale des diffrentes catgories de population. La construction dindicateurs avec cette perspective mnages est en cours dextension dautres formes de pression sur lenvironnemment. Le SOeS vient de publier lempreinte eau (SoeSCGDD, 2011b). Des indicateurs nouveaux sont mis au point pour mieux dcrire ltat de lenvironnement : cest le cas de lindicateur de fragmentation des espaces naturels (SoeS-CGDD et al., 2011) ou encore dun indicateur de qualit des eaux souterraines.

6. Initiatives internationales
Quen est il au niveau international ? Comme on la indiqu en introduction, la sortie du rapport SSF avait suivi de peu ou a t concomitante dinitiatives apparentes, et tout notamment la communication GDP and Beyond de la commission europenne6 et le rapport du Working Group on Statistics for Sustainable Development OCDE/UNECE/Eurostat (WGSSD). De la premire et du rapport SSF a directement dcoul la mise en place dun groupe de travail, le Sponsorship Group on measuring progress, well-being and sustainable development, coprsid par le directeur gnral dEurostat et celui de lInsee, runissant quinze pays de lUE-27, lOCDE et lUNECE. Ce groupe est charg de faire des prconisations pour la mise en uvre, par la statistique europenne, des recommandations du rapport SSF et de GDP and beyond cohrentes avec dautres initiatives politiques (Europe 2020, Stratgie de dveloppement durable etc..). De mme, le WGMSD poursuit ses travaux dans le cadre dun nouveau groupe appel Task Force for Measuring Sustainable Development (TFSD). La TFSD travaille dans la pratique en coordination assez troite avec le Sponsorship, ne serait-ce quen raison de participants membres de ces deux groupes. Mais le travail de la TSFD, qui ne cherche pas
6. www.beyond-gdp.eu

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dfinir un standard de statistique, reste de nature plus acadmique et moins oprationnel que celui du Sponsorship. Les travaux de ces deux groupes tant en cours de finalisation, il nest pas possible de donner des informations dfinitives sur leurs prconisations et leur degr de convergence. Mais les documents dtape qui ont dores et dj t produits7 permettent de voir en quoi leurs approches suivent ou largissent les lignes proposes par le rapport SSF. Dans les deux cas, la ncessit dapproches spares de la mesure du bien-tre courant et de sa soutenabilit sont clairement affirmes. Dans le cas du Sponsorship Group, ceci dcoule mcaniquement du fait quil sest subdivis en sous-groupes reconduisant peu prs la structure ternaire de la commission SSF, complts par un groupe de synthse transversale. Alors que le WGMSD avait choisi de se focaliser sur les aspects intergnrationnels de la soutenabilit dans une approche capital, la TFSD a rlargi son mandat pour y rinclure la problmatique de la mesure du niveau de dveloppement et de bien-tre et les questions de redistribution, donc pour couvrir nouveau lensemble de la thmatique Brundtlandienne. Mais ceci est fait en respectant le clivage entre mesure du bien-tre courant et laspect intergnrationnel correspondant la soutenabilit, et ce dernier continue dtre abord sous cette mme approche par le capital largi, avec notamment un travail plus labor sur les thmes du capital humain et du capital social, en sus de la dimension environnementale. Ceci converge avec loption qui avait t retenue par le rapport SSF de ne pas se limiter la dimension environnementale de la soutenabilit. Ensuite, dans lun comme dans lautre des deux groupes, pour ce qui concerne la dimension environnementale, la priorit est donne la mesure physique des degrs de pression sur les ressources. Le rapport SSF a t utilis pour confirmer la difficult dune approche montaire de cette dimension : le recours au calcul conomique garde videmment toute sa pertinence dans le
7. Pour la TFSD, on pourra par exemple consulter le rapport intermdiaire prsent au comit des Nations-Unies pour la comptabilit conomique et environnementale, en juin 2011 (accessible ladresse : http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/ceea/meetings/UNCEEA-614.pdf.

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domaine environnemental surtout au niveau microconomique, lorsquil faut clairer les choix de projet consquences cologiques. Mais ces approches microconomiques restent, dans ltat actuel de lart, trs loin de pouvoir tre tendues la problmatique des interactions globales entre lconomie et lenvironnement. La priorit reste ainsi le calcul dindicateurs de pression physique sur les ressources, calculs autant que possible dans le cadre conceptuel solide des comptes environnementaux. Face aux difficults statistiques, les indicateurs proposs sont plutt des indicateurs de flux que des indicateurs de stocks. Comme le conseille le rapport SSF, les agrgations dindicateurs sont limites aux cas pour lesquels on peut trouver des poids dfinis par des mthodes scientifiques. Enfin, comme le font les travaux en cours mentionns plus haut au niveau franais, ces groupes peuvent dans le mme temps aborder des questions que le rapport SSF navait pas les moyens daborder, et on se permet de conclure en insistant ou en rinsistant sur deux de ces questions. Dune part, concernant les aspects physiques de la soutenabilit environnementale, le fait que le rapport SSF ait surtout illustr son propos par le cas des missions de carbone sans aborder en dtail des thmatiques telles que les missions dautres polluants atmosphriques, la pression sur les ressources en eau, la biodiversit, etc. On en a parfois conclu que la commission avait condidr ces dimensions comme secondaires et avait voulu rduire la composante environnementale de la soutenabilit la seule question du changement climatique. Tel ntait videmment pas le cas. Le cas des missions de CO2 navait t mis en avant que comme exemple des difficults agrger la dimension environnementale et les autres dimensions de la soutenabilit et le rapport avait indiqu que le mme type de raisonnement devait valoir pour les autres dimensions de la soutenabilit environnementale. Mais, contrairement la dmarche suivie simultanment par dautres groupes dexperts (voir par exemple Rckstrm et al., 2009) il nappartenait pas une commission majoritairement compose dconomistes de formuler les propositions oprationnelles pour chacune de ces mesures, a fortiori pour la dfinition des seuils de rsilience par rapport auxquels talonner les indicateurs physiques de pression environnementale. Leusse-t-elle fait quon lui aurait juste titre reproch de se hasarder trs au-del de sa comptence. Le relais est

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naturellement pass des spcialistes de lenvironnement et des statistiques environnementales, et cest ce que permettent de faire des groupes de travail largis. Dautre part, une limite du rapport SSF avait t de ne quasiment pas aborder le thme de la contribution de lenvironnement la qualit de vie courante. L encore, ceci a parfois t interprt comme signifiant que cet aspect tait jug secondaire par la commission. Sur ce point, la difficult est venue du double mandat qui avait t confi au sous-groupe dont lintitul exact tait environnement/soutenabilit . Ceci pouvait orienter son travail dans deux directions : soit se centrer sur les dimensions environnementales de lensemble de la thmatique du dveloppement durable, aussi bien dans sa dimension bien-tre courant que dans sa dimension bien-tre futur , au risque dtre muet sur les autres composantes de la soutenabilit, soit se focaliser sur la thmatique globale de la soutenabilit, dans ses dimensions environnementales et non-environnementales. On a choisi la seconde option, sur laquelle il avait sembl que le travail de synthse et de clarification tait le plus ncessaire. Mais ce choix ne signifie videmment pas que la contribution directe de lenvironnement au bien-tre immdiat a t implicitement considre comme un non-sujet. Les travaux en cours devraient permettre de lui redonner la place quil requiert au sein des indicateurs de la qualit de vie courante.

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NOUVELLES RFLEXIONS SUR LA MESURE DU PROGRS SOCIAL ET DU BIEN-TRE*

Jean-Paul Fitoussi
OFCE, Observatoire franais des conjonctures conomiques et Universit Luiss

Joseph E. Stiglitz
Columbia University

Dans la foule du Rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi, nous proposons ici de nouvelles rflexions sur le progrs social et le bien-tre, qui annoncent de nouveaux travaux et de nouvelles avances. partir de quelques exemples simples emprunts l'actualit, nous montrons d'abord comment notre systme statistique actuel, du fait la fois des lacunes des indicateurs existants et de l'absence d'alternatives crdibles, peut implicitement conduire des conclusions de politique publique entaches d'erreur. Ceci importe au plus haut point car ce que nous mesurons affecte ce que nous faisons. Rduire le bien-tre en vue d'augmenter quelque imparfaite mesure de la richesse matrielle que ce soit donne lieu des politiques totalement errones. Nous portons ensuite notre attention, selon cette mme perspective critique des indicateurs et instruments de mesure actuels, sur des questions essentielles du dbat conomique contemporain telles que l'effet sur le chmage de la flexibilit des marchs du travail ou encore l'impact sur la croissance du degr d'ouverture financire des conomies. Notre valuation des mesures existantes de bien-tre nous laisse convaincus cet gard que, trop souvent, elles ont conduit les pays s'orienter dans de mauvaises directions, ou tout le moins adopter des politiques dont les bnfices sont trs discutables. Nous montrons en somme qu'il existe des possibilits considrables d'amliorer les indicateurs de bien-tre et d'en dvelopper de nouveaux pour mieux servir les buts collectifs des socits humaines.
Mots-cls : Rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi, progrs social, mesure, bien-tre, soutenabilit.

* Communication prsente au 16e Congrs de l'Association internationale d'conomie, Pkin, 4-8 juillet 2011.

Revue de lOFCE / Dbats et politiques 120 (2011)

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l ne se passe pas une anne sans que nos systmes de mesure ne soient remis en question. La crise financire a rvl que nous (surtout les tats-Unis) ne nous ne portions pas aussi bien que nous le pensions sur la base des indicateurs disponibles. Autrement dit, nous avons ralis que notre croissance conomique ntait en ralit pas soutenable, les mesures de la production ayant t exagres par des phnomnes de bulles dans l'immobilier et par les profits fictifs raliss dans le secteur financier. Le fait que dans certains pays (tels que les tatsUnis) le PIB soit revenu au niveau d'avant la crise ne rend compte en aucune manire de la perte de bien-tre qui a rsult de celle-ci. Avec prs d'un Amricain sur six exclu de lemploi temps plein le reste tant confront langoisse de perdre sa maison ou son salaire et les coupes sombres annonces dans les dpenses publiques et sociales de base, la perte de bien-tre est en ralit considrable. La situation en Espagne est encore pire, avec un taux de chmage suprieur 20 % en moyenne et presque un jeune sur deux priv demploi. Les vnements tragiques survenus au Japon cette anne peuvent tre considrs comme une mtaphore de nos problmes de mesure. Certains suggrent que, bien que dans le court terme le PIB japonais dcline, dans le long terme, il se relvera suite aux efforts de reconstruction du pays. La catastrophe nuclaire a non seulement angoiss la population mais elle pourrait bien avoir des effets significatifs sur la sant dun grand nombre de Japonais. L aussi, les dpenses ncessaires pour rpondre cette menace pourraient augmenter le PIB, peut-tre mme assez pour sortir le Japon de sa lancinante langueur conomique. Mais nul ne prtendra que le Japon est en meilleur tat aprs la catastrophe de Fukushima. Il faudrait une norme augmentation du PIB pour compenser la destruction de capital, de tous les types d'actifs, que l'vnement a cause, et pour attnuer langoisse face lavenir que tant de Japonais ressentent. Or nous ne sommes pas bien quips nos indicateurs ne sont pas correctement adapts pour mesurer la valeur des actifs perdus ou dtruits. Et mme si nous ltions,

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l'arithmtique de la rparation ne nous en dirait que peu sur la faon dont le bien-tre du peuple japonais a volu. La nature mcanique de nos modles conomiques ne nous dira rien des consquences immatrielles des pertes irrversibles subies par la population. Dans la foule de Fukushima, nous avons ralis que nos mesures davant la catastrophe n'taient pas plus justes. Le PIB japonais tait peut-tre artificiellement plus lev du fait de la plus grande efficacit conomique rsultant de la dpendance au nuclaire (plutt que lusage des nergies renouvelables par exemple). La menace, aujourdhui vidente aux yeux de tous, que reprsentait le traitement des combustibles usags pour l'ensemble du pays peut avoir contribu alors un PIB plus lev en apparence. De la mme manire les cadres comptables sous-valuaient le risque rel avant la crise financire. Le cas japonais est donc une mtaphore, car il souligne clairement les trois lacunes fondamentales de nos indicateurs conomiques et sociaux : la mesure du produit conomique , la mesure du bien-tre et la mesure de la soutenabilit. Un autre fait universel bien document est l'augmentation des ingalits au sein des nations qui caractrise le dernier quart de sicle au moins. Considrer la croissance du PIB ou mme celle du revenu net ne nous dirait rien de lvolution de ces ingalits, et nous donnerait certainement une fausse impression de l'volution du bien-tre socital. Il est cet gard frappant de constater que dans les pays de l'OCDE l'augmentation des revenus de 80 % de la population a t plus faible que le taux de croissance global de l'conomie (qui est, bien entendu, une moyenne) et d'autant plus faible que le dcile considr est bas. Si nous voulons des chiffres qui permettent d'valuer l'impact de la croissance conomique sur la socit dans son ensemble, il nous faut lvidence savoir ce qui se passe pour la plupart des citoyens. Or le PIB ne nous dit rien ce sujet. Un autre exemple nous est donn par la rvolution dans le monde arabe, notamment en Tunisie, qui a ouvert une nouvelle re politique dans cette rgion du monde. Certains conomistes (voir par exemple Barro1) pensent que la libert politique est un
1. Robert Barro, Determinants of Economic Growth: a Cross-Country empirical Study NBER Working Paper, n 5698, aot, 1996.

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produit de luxe, qui conduit un taux infrieur de croissance, en raison de la qute de la redistribution laquelle elle conduit. Mettant de ct le fait de savoir si ces allgations reposent sur de solides bases thoriques ou empiriques (dans le cas prcis de la Tunisie au moins, le manque de dmocratie a pu contribuer au dveloppement de la corruption, laquelle a eu un effet dbilitant sur la croissance), l aussi, le concept utilis apparat trompeur. Le PIB n'est pas une mesure du bien-tre. Mme s'il pouvait tre montr quen rgressant la croissance du PIB sur certains indices de libert politique, la limitation de la libert politique conduisait des augmentations de PIB et indpendamment de la fragilit de ces exercices empiriques la conclusion que les pays seraient bien aviss de reporter dans le temps la dmocratisation de leur socit quils ne peuvent se permettre de soffrir na aucun sens. Il se pourrait bien que le bien-tre augmente davantage du fait de lexpansion des liberts politiques que conscutivement une hausse du PIB, tant donn la faon dont le PIB est mesur en pratique. En dbattant des effets de la libert politique sur l'volution du PIB, nous passons ct du cur de la question dmocratique : le risque vital pris par les populations pour conqurir leur libert porte tmoignage que celui-ci est une composante fondamentale de leur bien-tre. Voil quelques exemples simples pris dans lactualit qui montrent clairement comment notre systme statistique actuel, du fait la fois des lacunes des indicateurs existants et de l'absence d'alternatives crdibles, peut implicitement conduire des conclusions errones de politique publique. Ceci importe au plus haut point car ce que nous mesurons affecte ce que nous faisons. Rduire le bien-tre en vue d'augmenter quelque imparfaite mesure de la richesse matrielle que ce soit donne lieu des politiques totalement errones.

1. Mesures et politiques
Pour les conomistes, ces proccupations sont particulirement importantes, car nous nous appuyons souvent sur les statistiques (les analyses conomtriques en particulier) pour porter des jugements sur ce que sont de bonnes politiques. Ces jugements ne sont fiables que dans la mesure o les donnes sur lesquelles ils

Nouvelles rflexions sur la mesure du progrs social et du bien-tre

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sappuient le sont. Certaines de ces tudes conomtriques ont ainsi suggr que les marchs financiers ou la libralisation des marchs de capitaux ont contribu une croissance conomique plus leve. Il est maintenant clair que les conclusions de ces tudes ont t vicies parce que (i) les chiffres du PIB dans les pousses de croissance tudies ont t exagrs par les bulles qui accompagnent souvent les pisodes de libralisation financire ; (ii) moins d'un horizon temporel adquat, les pertes qui suivent les pisodes de crise financire ne seront pas prises en compte et ces pertes peuvent plus que compenser les gains court terme dcoulant des bulles auxquelles la libralisation financire donne souvent lieu ; (iii) les consquences en termes de rpartition de ces politiques ne sont pas prises en compte ; de sorte que mme si le PIB augmente, il peut en rsulter un bien-tre moins lev pour la plupart des citoyens et (iv) les cots pour le bien-tre rsultant par exemple de l'inscurit qui suit la volatilit qui accompagne habituellement les mesures de libralisation ne sont pas pris en compte. Les tudes empiriques qui ont t menes pour dmontrer l'effet bnfique de la libralisation des marchs financiers sur la croissance et l'emploi sont sujettes au mme genre de problmes. Il y a donc un hiatus entre certaines des recommandations de politique publique que lon entend gnralement en la matire et la fragilit des lments empiriques censs les soutenir. Pour prendre un autre exemple, on a vu dans les annes rcentes une multitude d'tudes conomtriques visant montrer de quelle manire certaines institutions du march du travail, travers les effets nfastes quelles ont sur la flexibilit de lemploi, affectent ngativement le chmage et la croissance. Les tudes qui portent sur limpact suppos nfaste de certaines institutions sont, au mieux, en mesure d'expliquer des effets de second ordre. Deux tudes2 portant sur un chantillon de 19 pays de l'OCDE ont abouti de manire indpendante la mme conclusion : le capitalisme est manifestement suffisamment robuste pour accueillir des cadres institutionnels fort diffrents3.
2. Voir Jean-Paul Fitoussi et Olivier Passet, Rduction du chmage : les russites en Europe , Conseil dAnalyse conomique, n 23, La Documentation Franaise, 2000 ; et Richard Freeman, Single peaked vs diversified capitalism : the relation between economic institutions and outcomes , NBER Working Paper, n 7556, 2000.

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Mettons de ct pour le moment lvaluation de l'affirmation selon laquelle des marchs du travail plus flexibles augmentent le PIB (en rduisant lcart cumul entre le PIB rel et potentiel) : quelle est lutilit de ce constat si le PIB n'est pas, en ralit, la juste mesure du bien-tre socital ?4 vrai dire, beaucoup de partisans du fondamentalisme de march qui voient toute intervention externe, publique ou prive, comme une menace pour le bien-tre ngligent gnralement les dfaillances de march , larges et bien documentes, qui sont particulirement rpandues sur le march du travail et du capital. Certaines institutions ont prcisment t cres pour pallier ces dfaillances en matire d'assurance ou de formation. Si, par exemple, nos indicateurs ne tiennent pas compte des avantages en matire de scurit que confre l'assurance chmage, la rforme qui simpose n'est pas l'abolition de l'assurance chmage, mais de la mtrique imparfaite qui conduit cette conclusion errone. Certaines de ces institutions peuvent tre considres comme refltant un contrat social qui dcoule d'un processus dmocratique. Il y a des gagnants et des perdants toute rforme structurelle, ds lors une telle rforme a peu de chance d'aboutir un rsultat Pareto-optimal, ou ne serait-ce qu un soutien dune majorit de l'lectorat. Mais, et plus important encore, l'volution vers une plus grande flexibilit du march du travail pourrait affecter ngativement au moins deux des facteurs dterminants du bien-tre : la qualit des emplois (la qute d'un emploi dcent) et la scurit conomique. En bref, sur la base de preuves empiriques trs fragiles touchant des phnomnes mal mesurs, nous pourrions tirer des
3. Cette conclusion est en contradiction avec la sagesse commune selon laquelle la diversit des structures institutionnelles joue un rle dterminant dans l'explication tant du chmage que de la croissance. Les institutions comptent : l'exprience scandinave montre que les politiques actives du march du travail et les institutions correspondantes peuvent permettre aux marchs du travail de mieux fonctionner, au moins dans les priodes o il n'y a pas de carence importante de la demande globale. Notre discussion se concentre ici sur les institutions qui conduiraient des marchs du travail moins flexibles. 4. En particulier, la recherche issue du modle dette-dflation Fisher-Greenwald-Stiglitz montre quavec des contrats imparfaitement indexs, une plus grande flexibilit des salaires et des prix peut tre associe des ralentissements conomiques plus prononcs et des reprises moins assures. Ainsi une tude en coupe de la volatilit a montr que la rigidit des salaires et des prix comptait bien moins que les facteurs lis aux marchs financiers (voir Easterly et al., 2001a, 2001b et 2003). Une scurit plus faible dans lemploi rduira la volont des travailleurs d'investir dans le capital spcifique l'entreprise, et peut donc compromettre la croissance et la productivit.

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recommandations politiques dont la mise en uvre peut rduire le bien-tre des socits. Les infrences conomtriques se rvlent particulirement problmatiques quand elles sont issues de rgressions internationales. Que cela nous plaise ou non, les comparaisons internationales de niveaux et plus encore de taux de croissance jouent en effet dsormais un rle trs important dans la conception des politiques publiques. Pour certains, ces rgressions nous donnent des bases solides de dcision dans la mesure o elles permettent disoler les effets de certains facteurs censs nous renseigner sur les diffrences de performance entre les pays. Il existe quantit de critiques bien connues de cette mthodologie. Par exemple, le plus souvent, ce type dexercice consiste imposer des limites aux coefficients pour quils prennent des valeurs voisines dun pays lautre comme si un modle unique ( la fois conomique et social) tait en mesure d'expliquer les rsultats conomiques et le bien-tre partout dans le monde tout fait indpendamment des choix spcifiques et des arrangements institutionnels mis en uvre par les diffrents pays du globe. Si l'quation de ce modle sapplique bien un groupe de pays mais pas un autre, lestimation de panel conduira nanmoins des rsultats significatifs en raison de l'inclusion du premier groupe. Les consquences sont videntes : il serait erron d'tendre dventuelles recommandations un pays appartenant au second groupe. Notre proccupation au sujet de ces exercices conomtriques porte ici sur un autre problme. Les comparaisons ne sont significatives que si les procdures et les dfinitions utilises pour calculer les comptes nationaux sont comparables et si il ny a pas de biais dans la construction des sries de donnes elles-mmes. Or, il existe encore de grandes diffrences dans la faon dont les comptes nationaux sont construits, mme parmi les pays europens, a fortiori entre l'Europe et les tats-Unis 5. Ceci peut avoir de lourdes consquences. Il ny a aucun sens, par exemple, adopter des rformes structurelles destines importer les meilleures pratiques du pays qui prsente la meilleure performance en
5. Joachen Hartwig , On Misusing National Account Data for Governance Purposes , Working paper 05-101, KOF Swiss Economic Institute, ETH, Zurich, 2005.

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termes de taux de croissance si le taux de croissance des deux pays diffre principalement en raison des diffrences dans les manires dont leurs comptes nationaux sont respectivement calculs Un autre exemple qui reflte des lacunes dans la mesure du PIB reconnues depuis longtemps touche lanalyse de l'effet de la taille du gouvernement sur la croissance. Parce que la production du secteur public est gnralement mesure par ses inputs, on fait lhypothse implicite de non-croissance de la productivit du secteur public, alors qu'en fait, dans certains cas (lorsque des tudes dtailles ont t ralises) on observe une croissance rapide de la productivit. Invitablement, cette hypothse biaise les rgressions inter-pays et conduit lide que plus le secteur public est important, moins la croissance de la productivit est forte. Cette assertion ne rsulte aucunement dune comprhension empirique profonde : il s'agit simplement de la consquence d'un artefact statistique. Considrons, par exemple, ce qui pourrait advenir si l'on dcidait de privatiser la Social Security amricaine (le systme public de retraites). Nous savons que les cots de transactions associs ce systme sont dun ordre de grandeur plus faible que pour les programmes privs. Ce programme public est en fait dune extraordinaire efficacit, et les enqutes ont montr qu'il est aussi trs ractif aux demandes des usagers. Sa privatisation aboutirait des profits plus levs pour le secteur des services financiers et des prestations plus faibles pour les retraits amricains. Les profits plus levs se traduiraient probablement par une augmentation du PIB. Mais le bien-tre des Amricains en serait diminu, et les gains de l'industrie financire sopreraient au dtriment des retraits. Le bien-tre, dfini de faon approprie, dclinerait. Mais il est facile de voir comment les exercices aveugles de rgressions inter-pays qui sont devenus la mode concluraient qu'une telle privatisation serait bonne pour la croissance .

2. Usage et abus du concept de soutenabilit


Nous pouvons surmonter ces problmes importants lis la mesure du bien-tre. La Commission sur la Mesure de la Performance conomique et du Progrs Social a identifi un certain nombre de rformes ncessaires dans cette optique6. Certaines pourraient mener une meilleure mesure du PIB de sorte que

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mme si le PIB n'est pas une mesure du bien-tre, il soit une meilleure mesure de ce qu'il tente de mesurer. En effet, les besoins de nos systmes statistiques sont multiples, et une mtrique qui est adapte un but donn peut tre mal adapte un autre. On ajoute la confusion quand une mesure adapte un objectif statistique prcis est utilise pour mettre en vidence un autre phnomne conomique. Par exemple, le PIB n'est ni une mesure du revenu, ni une mesure du bien-tre. Ce que nous voulons mesurer est donc la question cl. On peut vouloir mesurer avec le PIB, par exemple, les niveaux d'activit des marchs, un des objectifs initiaux de la mesure du revenu national. Mais de plus en plus se fait sentir une demande daller au-del des mesures de l'activit des marchs vers de vritables mesures du bien-tre. Et mme avant la crise, on s'inquitait de la question de la soutenabilit et du fait que nos mesures ne nous disaient rien quant cet enjeu. C'est pourquoi certains rclament non pas damliorer la mesure du PIB, mais de mettre davantage l'accent sur d'autres indicateurs. Considrer le revenu (rel) de l'individu mdian et non le PIB par habitant nous donnerait ainsi une meilleure image de ce qui arrive l'individu typique dans une socit. Avant la crise, beaucoup pensaient que les tats-Unis avaient eu de bons rsultats conomiques. Mais s'ils avaient prt attention au revenu mdian, ils auraient vu que les revenus taient stagnants ou en dclin et ces mesures ne prennent mme pas en compte la plus grande inscurit sociale lie la rduction de la couverture de l'assurance maladie et des retraites qui ont rsult des rformes rgressives des prestations sociales dans les dernires dcennies. Si nous tournons prsent le regard vers lavenir, notre proccupation est que le niveau de vie dont nous jouissons aujourd'hui soit au moins celui des gnrations futures. Nos systmes statistiques devraient nous dire si oui ou non ce que nous faisons est soutenable, conomiquement, cologiquement, politiquement ou socialement. Il y a toute raison de croire que, au moins dans certaines dimensions, ce que nous faisons n'est pas soutenable, mais les statistiques actuelles ne refltent pas ce fait, exactement
6. Joseph E. Stiglitz, Amartya Sen and Jean Paul Fitoussi, Mis-measuring our lives, Why GDP does not add up, The New Press 2010.

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comme elles ont donn peu d'indications sur le caractre insoutenable de la croissance conomique amricaine dans les annes prcdant la crise. Et pourtant il est capital pour toute socit de former un jugement, si imparfait soit-il, sur le caractre soutenable de sa consommation ou de son bien-tre actuels, si les deux sont acquis au dtriment des gnrations futures. Nous pouvons savoir dans une certaine mesure si la richesse d'une socit est croissante ou dcroissante (par habitant). Si cette richesse, convenablement mesure, est en augmentation, on peut prsumer que la socit pourra faire l'avenir ce quelle fait aujourd'hui, c'est--dire quelle poura maintenir son revenu par habitant. Mais nous avons besoin d'une mesure globale de la richesse, et nous devons tre srs que les valorisations quelle implique sont correctes. Une telle mesure complte comprend videmment des mesures de capital physique, de capital humain et social et de capital naturel. Des changements dans ce stock de capital dcoulent de l'investissement en usines et matriel, dans l'ducation et les institutions, et de l'puisement des ressources naturelles, de la dprciation du capital physique et de la dgradation de l'environnement. Parce que nous savons par exemple que ces prix ne refltent pas les vritables cots sociaux lis aux missions de carbone et leffet potentiel d'un changement majeur du prix du carbone sur celui de tous les autres actifs, nous sommes rticents utiliser les prix du march pour valuer la soutenabilit environnementale, suggrant plutt l'utilisation simultane de mesures physiques de ltat des cosystmes terrestres. Mais ce concept de soutenabilit a t utilis de faon abusive dans la foule de la crise financire. L'absence d'un indicateur de soutenabilit peut certainement nous conduire un dveloppement insoutenable, mais une mesure partielle peut nous conduire aussi srement des politiques errones qui finiraient par mettre en pril la prennit d'une conomie. Prenons lexemple de l'Europe. Partageant une monnaie commune dans une crise mondiale, les pays de la zone euro sont actuellement la recherche d'indicateurs de soutenabilit afin d'valuer leur viabilit financire par laquelle ils signifient essentiellement la viabilit de la dette publique de chaque pays membre. Ces pays tentent donc de dfinir des objectifs de soutenabilit, de mettre en uvre des poli-

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tiques conomiques favorables celle-ci et de diffuser ces informations aux marchs financiers afin de rduire la pression sur les emprunts des secteurs public et priv. Le problme est que les pays europens fondent leur dmarche sur une vision trs partielle de la soutenabilit, savoir celle de la dette publique, qui les conduit imposer aux pays priphriques de la zone euro des programmes d'austrit, c'est--dire dans les faits des politiques macroconomiques pro-cycliques, qui vont trs certainement conduire un taux beaucoup plus faible de la croissance conomique et peuvent ventuellement aboutir la non-soutenabilit financire tant du secteur public que priv. Autrement dit, quelle que soit la mesure de soutenabilit que nous concevons, nous devons reconnatre quelle sera fonde sur notre imparfaite connaissance prsente de l'avenir. Invitablement, les mesures sont partiellement issues de modles : de nombreux indicateurs sur lesquels nous concentrons notre attention ne constituent pas une fin en soi, mais des variables intermdiaires d'intrt parce qu'ils permettent de mieux comprendre les choses dont nous nous soucions vraiment. La relation entre ces variables intermdiaires et les choses dont nous nous soucions vraiment sont souvent incertaines et dpendent du modle que nous utilisons. Mais il y a beaucoup d'incertitude au sujet du bon modle. Par exemple, avant la crise, beaucoup ont cru que tous les pays devaient, pour maintenir une croissance leve et stable, avoir une inflation faible et stable. Dans la foule de la crise, il y a dsormais un large consensus pour dire que l'inflation faible et stable n'tait certainement pas une condition suffisante de la stabilit conomique. Cest parce que les conclusions qui prvalaient alors taient elles-mmes fondes sur des modles errons. Et ces modles encourageaient les conomistes se concentrer sur une variable unique, l'inflation, comme indicateur des perspectives d'avenir du pays. Nous savons maintenant qu'il aurait fallu mettre davantage l'accent sur les indicateurs de stabilit financire. De mme, ceux qui soutiennent prsent un autre critre de viabilit conomique, le ratio dette/PIB, en affirmant que celui-ci ne doit pas excder un niveau donn (disons 80 %) faute de quoi lconomie ne sera pas soutenable, fondent cette conclusion sur un modle. Or, compte tenu du niveau actuel de la richesse (publique

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et prive), mme des niveaux plus levs de dette pourraient bien tre soutenables, sil y a assez dacclration du progrs technologique. La Grce n'est pas en faillite : elle est menace de l'tre. Le jugement des marchs financiers peut tre une intuition rationnelle de ce que sera l'avenir, mais ne peut prtendre tre plus que cela, tant donn les chimres sur lesquelles reposent certaines valuations du prix des actifs. Dans cette optique, il nest pas indiqu, par exemple, de forcer la main au gouvernement de la Grce pour quil privatise ses actifs publics pour rduire la dette du pays. Une vente au rabais aggraverait en fait le bilan financier de ltat grec.

3. Comment valuer le bien-tre ?


Les membres de notre Commission taient convaincus que le PIB ne fournit pas une bonne mesure du bien-tre, mme en mettant de ct la question de savoir si celui-ci tait soutenable. Nous avons donc recommand la construction de mesures larges du bien-tre susceptibles de prendre en considration certains des facteurs les plus importants qui affectent le bien-tre, exclus de la mesure du PIB, comme la cohsion sociale. Dans notre rapport, et dans la discussion entourant sa prsentation, nous avons ainsi soulign un autre aspect du dbat sur la mesure : alors que de mauvaises mesures peuvent fausser les politiques publiques, un dialogue autour de ce dont nous, en tant que socit, nous soucions et le fait que ces proccupations soient adquatement refltes dans nos statistiques, pourraient contribuer non seulement une meilleure comprhension des limites de ces mesures statistiques mais la formulation de meilleures politiques, plus attentives aux proccupations et aux valeurs des citoyens. Nous croyons que ce dialogue est dsormais lanc. Dans de nombreux pays, notamment en France, en Allemagne, en Italie et au Royaume-Uni, des mesures ont t prises pour mettre en uvre certaines des recommandations de notre rapport (voir dans ce numro larticle de Blanchet). L'exercice empirique le plus complet a t entrepris par l'OCDE, qui a publi en mai 2011 les premiers rsultats de son initiative Better Life . Cet exercice tmoigne de la volont de lOCDE de dialoguer avec la socit civile en permettant chacun de construire son propre indice global de qualit de

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vie. 11 indicateurs ont t retenus pour les 34 pays de l'OCDE et certains pays mergents, selon les domaines identifis dans notre rapport. Les citoyens sont invits calculer leur propre indice en slectionnant le poids de chacun dans le bien-tre grce un outil Internet interactif. Dix dterminants considrs sont objectifs (sant, emploi, ducation, conditions de logement etc.), et un indicateur est subjectif, savoir la satisfaction lgard de la vie, obtenu grce des enqutes. De tels dterminants subjectifs du bien-tre sont videmment importants. Une longue tradition philosophique considre les individus comme les meilleurs juges de leurs propres conditions. Mais ceux-ci sont galement soumis une sorte de problme d incohrence temporelle , car ils peuvent valuer leur situation (ou mme un vnement particulier) d'une manire diffrente diffrentes priodes du temps. Certaines personnes peuvent rpondre l'instant mme o ils lvent leurs enfants que cette activit est douloureuse, tandis que lorsqu'on leur demande vingt ans aprs de porter un jugement sur cette poque, ils sen souviennent comme la plus satisfaisante de leur vie. La manire dinterprter et dutiliser ces diffrents rsultats dans la recherche sur la mesure du bien-tre est lobjet de nombreux travaux en cours7. Nous esprons que non seulement cette recherche conduira de meilleures mesures, mais aussi que l'engagement actif avec la socit civile se traduira par des politiques qui visent l'amlioration du bien-tre socital, valu non pas par la mesure imparfaite du PIB, mais par de nouveaux indicateurs.

4. Bien-tre et cycles conomiques


Cette ncessaire perspective plus large sur la mesure du bientre est non seulement pertinente pour valuer les progrs long terme des socits, mais aussi pour comprendre les fluctuations cycliques, telles que celles que beaucoup de pays du monde connaissent au moment o nous crivons ces lignes. Ironiquement, c'est prcisment afin de comprendre les fluctuations
7. Pour des tudes plus anciennes, voir par exemple Sunstein, C. R., Kahneman, D., Schkade, D., & Ritov, I., Predictably incoherent judgments . Stanford Law Review, 54 , 1153-1215, 2002 ; et Kahneman, D., & Krueger, A.B., Developments in the measurement of subjective wellbeing , Journal of Economic Perspectives, 20 , 3-24. 2006.

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cycliques que le PIB a t initialement dvelopp. Nous avons not quavant la crise la valeur du PIB a t exagre. Mais on peut tout autant affirmer que pendant la crise, la perte de bien-tre peut tre sous-estime. Le rapport initial de notre Commission a soulign l'importance de l'emploi ce sujet. Cest un point daccord parmi les partisans de diverses mesures subjectives du bien-tre : le chmage a un effet trs nfaste sur la qualit de vie des gens. Les individus qui deviennent chmeurs rendent compte dune plus faible qualit de vie, mme en tenant compte de leur plus faible revenu. Et les effets indsirables du chmage persistent au fil du temps. Les chmeurs signalent galement une prvalence plus leve des diffrents niveaux daffects ngatifs (tristesse, stress et douleur) et la baisse des penses positives (joie). On peut aussi souponner que les effets nfastes du chmage sont ressentis mme par ceux qui ne sont pas chmeurs, en particulier dans les socits o le chmage est lev. Ces mesures subjectives indiquent que les cots du chmage dpassent la perte de revenu subie par ceux qui perdent leur emploi, refltant la fois l'existence d'effets non pcuniaires parmi les chmeurs et dangoisses gnres par le chmage dans le reste de la socit. Aux tats-Unis, quelque sept millions de familles ont dj perdu leur maison depuis le dclenchement de la crise immobilire et des millions dautres leur emploi. Les deux phnomnes contribuent des niveaux accrus d'anxit, mme parmi ceux qui sont encore employs et propritaires de leur logement. La proprit dun logement affecte le sentiment dappartenance sociale des individus et leur participation la vie de la communaut, par exemple dans les coles de leur quartier et peut-tre donc le bien-tre futur de leurs enfants. Nous disposons galement dlments empiriques sur le lien entre expulsion du logement et sant des individus8. Tout cela suggre que les fluctuations conomiques peuvent avoir des effets asymtriques sur le bien-tre quelque chose que nous devrions intuitivement savoir. Par ailleurs, certaines des consquences adverses (par exemple sur la sant et l'ducation) peuvent tre irrversibles. L'utilisation rpandue du PIB comme indicateur de rsultats intermdiaires ne nous permet pas de
8. Voir par exemple Janet Currie et Erdal Tekin, Health Consequences of the Foreclosure Crisis avril 2011.

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prendre explicitement en compte ces effets nfastes, non seulement sur le niveau actuel de bien-tre, mais aussi sur le stock de capital humain. L'conomie des cycles d'affaires devrait tre repense la lumire des divergences probables entre la fluctuation de la production et celle du bien-tre. Il se pourrait bien que la tche des gouvernements soit de concevoir des politiques visant minimiser davantage le taux de chmage et sa variation au cours du cycle conomique plutt que des politiques visant maximiser la croissance de sortie (telle que mesure par le PIB). Certains des instruments de ces deux stratgies peuvent tre les mmes les proccupations de l'emploi sont au cur de la stratgie macroconomique globale mais la premire stratgie doit assurment reposer sur des instruments spcifiques complmentaires pour lisser l'volution du chmage. Les risques eux-mmes peuvent tre trs asymtriques : une longue priode de chmage lev peut avoir des consquences beaucoup plus leves long terme que celles qui pourraient rsulter d'une conomie en surchauffe. Par ailleurs, la lumire des arguments qui prcdent, une telle stratgie amliorera certainement le bien-tre, mme si elle peut avoir quelques effets ngatifs sur la croissance mesure par le PIB9. La conception d'une bonne politique ne peut pas tre fonde sur la sparation artificielle entre les politiques sociales et les politiques macro-conomiques : si le bien-tre des populations est la fin ultime, ltude du march du travail et de la rpartition des revenus doit tre un lment central de l'analyse macroconomique soutenant les politiques de stabilisation.

5. Au-del du PIB : l'exprience du Bhoutan


Il nous faut inclure dans nos dveloppements un autre exemple actuel, celui du Bhoutan, dont la qute dune meilleure mesure du bien-tre a commenc bien avant le travail de notre Commission. Quelque quarante ans plus tt, le roi dalors dcida que l'objectif collectif de cette nation ne serait pas de maximiser le PIB, mais le BNB, le Bonheur National Brut. Plutt que de se tourner vers une
9. Il convient de souligner, toutefois, qu'il y a quelques raisons de croire que davantage d'accent mis sur la scurit de l'emploi pourrait galement amliorer non seulement le bien-tre actuel, mais mme la croissance, par exemple en facilitant des investissements plus importants dans le capital humain et une plus grande volont de prendre des risques.

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agence de dveloppement conomique et de planification pour la formulation de stratgies de dveloppement, le pays a tabli une Commission du Bonheur National Brut. Il ne sagissait pas de se payer de mots. Des questions ont alors t souleves qui ne le sont gnralement pas lorsque le seul but est daugmenter le PIB : (a) Quel est l'impact de notre activit conomique sur l'environnement ? (la couverture forestire a t dveloppe, mme si la coupe des forts pouvait conduire, dans le court terme, l'augmentation du PIB). (a) Quid du capital social (la cohsion sociale) ? Cet effet nest pratiquement jamais pris en compte dans le calcul du PIB. Or la confiance dans le gouvernement peut permettre une meilleure conformit aux rglementations environnementales (sans lequel des restrictions sur la coupe des forts serait trs difficile appliquer) ou plus de ractivit aux efforts du gouvernement pour amliorer l'ducation et la sant des enfants des actions qui conduiront presque certainement amliorer le PIB l'avenir mais dont les avantages napparaissent pas dans le PIB daujourd'hui. De ces dbats dont on ne rend ici compte que trs partiellement ont merg une approche plus holistique du dveloppement, qui considre celui-ci comme une transformation de la socit, qui peut bnficier des progrs lis la modernisation (par exemple une plus grande alphabtisation, une plus grande participation politique, une meilleure sant), tout en conservant ses valeurs traditionnelles et son sentiment d'identit et de cohsion. Le dveloppement est ainsi considr comme plus que la simple accumulation de plusieurs facteurs de production ou une augmentation statique de la productivit. De nouvelles questions sont poses, et de nouvelles approches en dcoulent : comment favoriser par exemple l'apprentissage entrepreneurial et socital ? L'ouverture des chantiers de construction pour une nouvelle cole tous les entrepreneurs, trangers ou nationaux, pourrait conduire une rduction des cots dans le court terme une apparente meilleure performance conomique aujourd'hui. Mais encourager des constructeurs locaux utiliser des matriaux locaux et des techniques et plans qui saccordent aux prfrences et aux valeurs locales et qui pourraient prsenter un intrt pour d'autres activits de construction peut engendrer beaucoup plus de bnfices long terme.

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Le Bhoutan est rsolument engag dans un processus de transformation socitale, et donc, pour ce pays, il tait impratif de rflchir profondment aux directions dans lesquelles la socit se transforme. Mais cest l'ensemble de nos socits qui voluent, mme si cette volution peut paratre lente. S'ils sont bien conus, nos indicateurs peuvent nous donner de prcieux renseignements sur le point o nous sommes, et, au fil du temps, nous fournir une image de l'endroit o nous allons. Ils peuvent nous donner des informations nous permettant d'valuer si nous atteignons ou pas nos objectifs collectifs et, mme si nous russissons les atteindre, si nous devons ou pas nous en donner de nouveaux, pour relever de nouveaux dfis. Notre valuation des mesures existantes de bien-tre nous laisse convaincus que, trop souvent, elles ont conduit les pays sorienter dans de mauvaises directions, ou tout le moins adopter des politiques dont les bnfices sont trs discutables. Notre qute de meilleures mesures nous a galement convaincus qu'il existe aujourd'hui des instruments disponibles qui pourraient mieux nous guider. Nos recherches montrent en somme qu'il existe des possibilits considrables damliorer les indicateurs de bien-tre et den dvelopper de nouveaux pour mieux servir les buts collectifs des socits humaines.

Rfrences bibliograpiques
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Kahneman D., A. B. Krueger, D. Schkade, N. Schwarz, et A. Stone, 2002 : Toward National Well-Being Accounts , American Economic Review, mai, pp. 429-434. Kahneman D., A. B. Krueger, 2006 : Developments in the Measurement of Subjective Well-Being , Journal of Economic Perspectives, Volume 20, n 1, pp. 3-24.

Dpt lgal : 4e trimestre 2011 Directeur de la Publication : Philippe Weil Imprim en France

Ralisation, composition : Najette Moummi

Dbatset politiques

CONOMIE DU DVELOPPEMENT SOUTENABLE


sous la direction dloi Laurent

La question cologique redessine les frontires des disciplines scientifiques. La physique et la chimie, la biologie et la gologie se rapprochent, sarticulent et sintgrent en une science de la Terre (Earth science) dont ltude en systmes (Earth systems) monte en puissance dans les meilleures universits du monde. Ce savoir nouveau ne pourra toutefois se muer en une vritable science de la soutenabilit quavec le concours des sciences sociales et des humanits, qui elles-mmes commencent organiser leur dialogue mthodologique sur le terrain cologique. La question de la place de lconomie dans cette recomposition fondamentale est donc aujourdhui pose. Cet ouvrage collectif entend, sa mesure, contribuer lclairer.
Sous la direction dloi Laurent avec les contributions de Cline Antonin, Michael Ash, Didier Blanchet, James Boyce, Gal Callonnec, Jean-Paul Fitoussi, Olivier Godard, loi Laurent, Jacques Le Cacheux, Thomas Mlonio, Elinor Ostrom, Frdric Reyns, Joseph Stiglitz, Xavier Timbeau et Yasser Yeddir-Tamsamani. Cet ouvrage est le premier de la srie Dbats et politiques de la Revue de lOFCE.

REVUE DE LOFCE 120 (2011)


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