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Institucionalidad para el manejo de los recursos hdricos en Honduras Un anlisis de situacin y perspectivas (Borrador preliminar)

Grandes preguntas para un pensamiento estratgico1 1.Evaluando el panorama nacional


Resumen de la situacin Sucesos decisivos El marco legal entre la reduccin de la pobreza, desarrollo rural y gestin de los recursos hdricos

2.Descubriendo las preguntas bsicas sobre la institucionalidad.


El tringulo centrado en la institucionalidad De la teora a la prctica: principales interrogantes Implicaciones para el desarrollo nacional

3.Creando imgenes de posibilidades


Desde lo local En el marco de la ERP En el contexto de la apertura y desregulacin

4. Conclusiones y recomendaciones

El documento ha sido elaborado tomando como referencia el tema contenido en el libro La Danza del Cambio: los retos de sostener el impulso en organizaciones abiertas al aprendizaje (Editorial Norma, 2000) de Peter Senge y otros. Este texto es vislumbrado como una herramienta para la quinta disciplina. Fotografas de la galera de fotos de la Carrera DSEA-Zamorano.

Institucionalidad para el manejo de los recursos hdricos en Honduras: Un anlisis de situacin y perspectivas

Institucionalidad para el manejo de los recursos hdricos en Honduras Un anlisis de situacin y perspectivas
El manejo y administracin de los recursos hdricos en la sociedad actual ha dejado de ser un problema biofsico o de gestin de recursos naturales y se ha transformado en un proceso social, econmico y poltico, por lo cual su institucionalidad no puede ser considerada como un fenmeno coyuntural sino como una herramienta de gestin que permite normar las relaciones entre los diversos actores y las organizaciones que estn involucradas. En ese sentido, demanda evaluar los cambios que pueden originarse en el marco evolutivo-histrico de las sociedades o el nivel internacional, pero tambin puede ser influida por hechos espontneos o coyunturales. El trabajo tiene como objetivo aportar elementos de discusin sobre la funcionalidad de la institucionalidad en el marco de la gestin de los recursos hdricos en Honduras y su premisa fundamental es que dicho proceso implica para una sociedad y sus actores, la necesidad de definir elementos estratgicos centrales en torno a temas tcnicos, ticos y organizacionales en el marco de las relaciones urbano-rurales derivadas de la ocupacin del territorio. El documento se ha elaborado tomando como referencia el enfoque de medios de vida y pensando que reflexionar sobre preguntas motivadoras permite garantizar un efecto catalizador sobre el anlisis y las perspectivas de la institucionalidad. Sin pretender dar recetas tcnicas o metodolgicas el trabajo se centra en motivar al lector o la lectora a pensar en las implicaciones de la institucionalidad de los recursos hidricos para el desarrollo nacional, repensando las posibilidades en el contexto actual. Respondiendo a las bases planteadas para desarrollar este documento se ha organizado en cuatro secciones: la primera evala las generalidades de las tendencias del panorama nacional destacando lo ms relevante para la institucionalidad de los recursos hdricos, la segunda asocia la teora y la practica intentando reflexionar sobre los elementos que pueden contribuir a definir perspectivas de discusin en torno a la gestin integral de los recursos hdricos a nivel nacional. El tercer numeral incluye la construccin de imgenes de posibilidades que reflexionan sobre la relacin de la Institucionalidad con tres ejes que son fundamentales en el marco del desarrollo nacional: lo local, la ERP y la apertura y desregulacin. La cuarta seccin plantea las principales conclusiones e intenta resaltar la necesidad de conectar el tringulo de diseo de la estrategia institucional con el denominado crculo de cultura2. La principal conclusin es que la institucionalidad de los recursos hidricos a nivel nacional debe considerar tres elementos centrales: (i) la claridad de que el crecimiento econmico por si solo no resuelve las inequidades y requiere de respuestas integrales y holsticas que promuevan la sostenibilidad de los medios de vida en un marco de competitividad, donde los recursos hidricos se convierten en un eje central del desarrollo. (ii) En ese contexto, los arreglos organizacionales incluyen el desarrollo de un proceso de mayor participacin y transparencia a todos los niveles, acompaado de la potenciacin de un empresariado socialmente responsable donde el Gobierno y sus instancias deben jugar un rol normativo. Por lo cual, la Institucionalidad no son normas y organizaciones sino los arreglos sociales-polticos-productivos que garantizan el uso eficiente del recurso hdrico. (iii) Las herramientas y mtodos propuestos para promover el uso y manejo de agua en un marco de institucionalidad se resumen en cuatro aspectos: impulsar las relaciones urbano-rurales, desarrollar un enfoque territorial centrado en cuencas, activar un mercado de servicios ambientales y promover un adecuado contexto de polticas y normativas.
Enfoque basado en los planteamientos sobre diseo de estrategias en instituciones de enseanza planteado por Senge y otros en su libro Escuelas que aprenden. (Norma, 2002)
Preparado por Mayra Falck. Agosto 2005.
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Evaluando el panorama nacional3


Situacin y perspectivas PREGUNTA MOTIVADORA
Seguir el crecimiento y el desarrollo nacional basndose en la disponibilidad de los recursos naturales?

PREGUNTAS ESPECFICAS
Cules sucesos son importantes en gestin e institucionalidad de los recursos hdricos? Existe una forma de plantear un modelo de desarrollo sin considerar la situacin de los recursos hdricos?

1.1. Resumen de la Situacin


Honduras es un pas que se caracteriza por gran diversidad en las condiciones ambientales, variabilidad en sus perfiles territoriales y clima que favorecen la pluralidad rural. Por otro lado, la disponibilidad de recursos hdricos de dos vertientes y una ocupacin del territorio centrada en la T4 del desarrollo que combina zonas de trpico hmedo y seco permite organizar una sociedad que por varias razones ha creado diferenciaciones entre siete regiones agrarias, pero tambin ha profundizado las inequidades territoriales con un marcado rezago en el sector rural (la pobreza rural se concentra principalmente fuera de la T del desarrollo)5. La mayor proporcin de la poblacin urbana y la infraestructura se concentran en la T del desarrollo. Por otro lado, la generacin de recursos hdricos en gran medida esta asociada a la poblacin fuera de la T del desarrollo y cuando este recurso se genera al interior de la menciona T, es en las zonas de ladera donde la ocupacin se caracteriza por poblacin rural. Ese marco de ocupacin territorial y generacin de recursos hdricos se combina con un proceso de apertura y desregulacin que no ha logrado revertir la situacin de degradacin social y ambiental donde la pobreza se acenta, las prdidas por sequas, erosin e inundaciones aumentan ao con ao y la variabilidad en los precios del caf y el petrleo afectan la balanza de pagos. La economa presenta tasas de crecimiento anual promedio 3,4 y 2,8 durante las dcadas ochenta y noventa y en los ltimos aos (2000 a 2004) registra una tasa de variacin interanual del Producto Interno Bruto (PIB) de entre 5,7 y 4,3, con una tasa de crecimiento poblacional de 2,6 por ciento anual para el periodo 1988 a 2002. El saldo general se puede evaluar con un dato significativo que indica que ocho de cada diez hondureos son pobres.

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Basado en los trabajos de Falck, M. 2005. La llamada T del desarrollo, que se refiere al corredor Puerto Corts-Choluteca y lo que se denomina el techo de la T lo constituye el Litoral Atlntico; en ese territorio se concentra el 60 por ciento de la poblacin e incluye las principales ciudades del pas y la mayor proporcin de infraestructura vial, aeroportuaria, telecomunicaciones, electrificacin y los principales y ms extensos valles (Sula, Quimistn, Len, Agun, Comayagua, Choluteca). La T del desarrollo excluye sectores mayoritarios principalmente rurales pobres. 5 Sobre la territorialidad de las inequidades en Honduras recientemente se public el paper de discusin N 19 del International Food Policy Research Institute (IFPRI) titulado Identifying the drivers of Sustainable Rural Growth and Poverty Reduction in Honduras. (2005)
Preparado por Mayra Falck. Agosto 2005.

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El PIB per capita evidencia un crecimiento de 0,3 y 0,1 respectivamente en las dcadas ochenta y noventa, presentando un promedio de 0,77 en esta dcada. El dficit fiscal representa el 5,1 por ciento del PIB para los aos 2000. Lo anterior se traduce en un ingreso per cpita anual promedio de menos de 950 dlares en el 2002. Ese escenario econmico afecta principalmente a las zonas rurales generadoras de recursos hdricos, ya que induce a que la participacin de la agricultura se reduzca drsticamente de 20,4 por ciento del PIB en 1992 a 13,7 por ciento en el 2001, encontrando estos sistemas productivos salidas alternas como las migraciones (Falck, Melba. 2004, y Bustamante, B. y Falck, Mayra. 2005). En la categorizacin elaborada por el Banco Mundial en el 2002, el pas se ubica en el grupo de ingreso medio bajo, encontrndose en el lugar 144 de 201 pases6 (Falck, Melba.2004). En tanto el ndice de Desarrollo Humano (IDH) calculado por el PNUD para Honduras en el ao 2003 registra un valor de 0,657, ubicando al pas en la posicin 115 de 175 pases, por debajo de la media de Amrica Latina y el Caribe que es 0,777. (Falck, Mayra. 2004) Estos datos confirman los niveles de desarrollo nacional y ponen en evidencia la necesidad de combinar estrategias de desarrollo que garanticen la mejora sustancial de las condiciones de los medios de vida. El INE en 2003 publica que dos de cada tres hondureos son pobres y tres de cada cuatro hondureos pobres son extremadamente pobres. Aunque los datos sobre la pobreza varan y su confiabilidad puede ser cuestionada, todas las fuentes coinciden en que la incidencia de pobreza en el sector rural es considerable, de acuerdo a la Secretara de Agricultura y Ganadera (SAG) (2004), el 75 por ciento de la poblacin rural es pobre. Por otro lado, el estudio de Jansen, H. (2003) plantea que el 90 por ciento de la poblacin que habita en las laderas hondureas es pobre. Varios estudios y metodologas7 recientes han profundizado sobre las caractersticas de la pobreza en el pas y aunque varan en las cantidades, los perfiles reflejan similitudes tales como: la incidencia de la pobreza es mayor en el rea rural, los hogares pobres son ms numerosos, los pobres tienen menos educacin, los hogares pobres tienen mayor nivel de dependencia demogrfica, tienen menos acceso a los servicios bsicos y se ocupan principalmente en los sectores informal urbano, maquila y agropecuario (Falck, M. y Noe Pino, H., 2003). Al inicio de la presente dcada el pas registra un coeficiente de Gini de 0,564 donde el 40 por ciento ms pobre de la poblacin concentra nicamente el 11,8 por ciento del ingreso total, en tanto el 10 por ciento ms rico el 36,5 por ciento. Siendo importante resaltar que en el ao 2000 siete de cada diez ocupados en sector agropecuario son pobres, lo cual se traduce en que la mitad de los ocupados en la economa nacional son pobres que trabajan en el sector agropecuario y/o rural (Sauma, P. 2001). En sntesis, durante las recientes dcadas la economa hondurea presenta una acelerada urbanizacin concentrada en la T del desarrollo y una diversidad rural acompaadas de una volatilidad en el crecimiento con acentuada inequidad y concentracin del ingreso que han marcado una agudizacin de la pobreza. Lo anterior determina que dentro de la poltica de desarrollo nacional se priorice el acceso a activos productivos dentro de los cuales, los recursos hdricos retoman un rol importante.

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Datos en The World Bank Group: http://www.worldbank.org/data/ Entre los ms comunes encontramos los de lnea de pobreza, que se mide por medio del ingreso; el de necesidades bsicas insatisfechas y el ndice de desarrollo humano del PNUD.

Preparado por Mayra Falck. Agosto 2005.

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1.2 Sucesos decisivos


Aunque la realidad nacional marca tendencias de desarrollo con acentuada urbanizacin y pobreza, modelos de crecimiento centrados en las relaciones con el exterior y una gestin de los recursos naturales caracterizada por un generalizado deterioro, es importante destacar que son cuatro los sucesos decisivos que permiten que social y polticamente los recursos hdricos sean considerados estratgicos en el marco del desarrollo nacional. El primer suceso decisivo, y el principal, es el Huracn Mitch que en el ao de 1998 marca un cambio de paradigma en el desarrollo nacional poniendo en evidencia que el sesgo anti rural que haban tenido las polticas y principalmente la polarizacin que generaron los subsidios focalizados, se traducan en una vulnerabilidad ambiental y de capital social cuyo costo econmico y social era alto. Segn datos de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) citados en el Plan Maestro de Reconstruccin y Transformacin Nacional (PMRTN) Las cifras oficiales registraron 5 657 muertos, 8 058 personas consideradas legalmente como desaparecidas, 12 272 personas heridas y 1,5 millones de damnificados. De acuerdo con la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) los daos totales sufridos por el pas ascienden a US$ 3 794 millones, que equivalen aproximadamente a 70% del PIB. Se estima un costo de reposicin que excede los US$ 5 000 millones (casi el 100% del PIB)8. Lo anterior interioriza la visin de que los territorios rurales cuyos ecosistemas son frgiles tienen alta relacin con la generacin de recursos hdricos, erosin y migrantes. Por lo anterior pasan a ser considerados estratgicos en la planificacin de las intervenciones e inversiones del sector pblico, las OPDs y la cooperacin. Este nuevo enfoque ocasiona que se aumenten las inversiones en cuencas, desarrollo econmico local, gobernabilidad, microempresas, microfinanzas y otros que en general tienen como objetivo fortalecer el capital humano y social presente en los territorios como mecanismo para garantizar una reduccin de la vulnerabilidad ambiental y social. Por ende, la vulnerabilidad trasciende el espacio rural y afecta a la economa en su conjunto, lo cual induce a todos los actores y agentes a volver su atencin al sector rural. Ese cambio de paradigma tiene una correlacin directa con los recursos hdricos y se origina en tres factores principales: la fragilidad de los sistemas de produccin rural (laderas y valles), la descapitalizacin humana del sector rural va migraciones y la reduccin de la cobertura de bosques por la ganaderizacin9 de la agricultura. El segundo hecho decisivo es la adopcin del modelo de ajuste estructural en 1990 que determina un marco de relaciones urbano rurales centrado en el manejo de los macroprecios (tasa de cambio, tasa de inters y salario mnimo) que castiga dramticamente las relaciones urbano rurales a favor del dinamismo de sectores intensivos en empleo como la maquila. Este hecho genera que los sistemas productivos rurales (de todo tipo) avancen sobre los medios de vida disponibles que hasta la fecha no tienen costo monetario incorporado que son: el ambiente y el agua.

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Plan Maestro de Reconstruccin y Transformacin Nacional (PMRTN) 1999. La ganaderizacin de la agricultura ha sido estudiada por Arroyo, Rama y Rello desde la dcada de los ochenta, siendo el proceso que ha influenciado la tala de bosques para pastos y ha generado una desviacin de la produccin de granos de consumo humano a uso animal.

Preparado por Mayra Falck. Agosto 2005.

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El tercer hecho es la baja en los precios del caf que pone en evidencia la fragilidad de la economa (principalmente la balanza de pagos) ante la variacin de precios y determina una recomposicin de las relaciones con el exterior, aspecto que es significativo a nivel rural ya que uno de cada cuatro productores rurales es cafetalero. El cuarto hecho decisivo es la entrada en discusin y negociacin del Tratado de Libre Comercio entre Centro Amrica y Estados Unidos (EEUU) dentro del cual existen dudas en relacin a que lugar le corresponde a la agricultura en estas negociaciones y tambin una preocupacin sobre el nivel de competitividad de las actividades de este sector. (Lederman, D. 2005). Este aspecto determina la consideracin de la competitividad como factor clave del desarrollo rural, induce a los agentes del desarrollo a utilizar enfoques centrados en las cadenas de valor y comienzan a perfilarse reflexiones sobre las necesidades de invertir en educacin como factor de cambio. Es importante destacar que en el caso de Honduras los ndices relativos a competitividad han demostrado bajas considerables entre 2002 y 2003 como lo muestra el cuadro a seguir: Cuadro No. 1: Honduras: ndices de competitividad 2002 y 2003 ndice 2002 Competitividad 78 94 Entorno macroeconmico 72 88 Instituciones publicas 76 99 Tecnologa 78 87

2003

Nota: En 2002 se utiliz una muestra de 80 pases y otro concepto para evaluar instituciones pblicas. Por tanto las cifras de 2002 fueron revisadas para adaptarlas a la nueva metodologa, estas son las que se incluyen en este cuadro. En el 2003 la muestra era de 103 pases Fuente: Tomado de Falck, Melba. 2004. Honduras: perfil de la situacin socio-econmica actual. Basado en World Economic Forum, Global Competitiveness Reports, 2002-2003 y 2003-2004, http://www.weforum.org

Lo anterior conlleva a que tanto polticas nacionales como de cooperacin internacional interioricen la competitividad rural y la vulnerabilidad ambiental y social como factores claves en la implementacin de sus iniciativas, dentro de ese marco el manejo integral de los recursos hdricos marca una singular importancia por sus implicaciones en la esfera productiva y social, principalmente en lo que se refiere a condiciones de inocuidad en la generacin de productos primarios y procesados. Pero destaca que el ndice de instituciones pblicas dentro del marco de la competitividad ubica al pas en una condicin de marcado resago. En sntesis, los cuatro sucesos decisivos han puesto de manifiesto la problemtica del desgaste de las transferencias rurales-urbanas y evidencian que muchos de los aspectos que pueden contribuir a la reactivacin de la economa pasan por repensar las inversiones y polticas pblicas para promover el manejo integral de los recursos naturales destacando entre ellos la importancia de los recursos hdricos. Lo que evidencia que las polticas de desarrollo territorial comienzan a priorizar el acceso a todos los activos productivos y no solamente a la tierra, por otro lado inducen a un marcado nfasis en las condiciones ambientales.

Preparado por Mayra Falck. Agosto 2005.

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1.3 El marco legal entre reduccin de pobreza, desarrollo rural y gestin de los recursos hdricos10
Las estrategias de desarrollo implementadas en el Pre Mitch involucran tres fases principales que caracterizan el marco general de las polticas, pero tambin particularizan las relativas a manejo de recursos productivos desde los aos 70 en adelante: la primera fase es aquella de sustitucin de importaciones donde las polticas de desarrollo se centraron en la proteccin de la produccin nacional y una de las estrategias fundamentales en este proceso era mantener la mano de obra barata, para lo cual los precios de los productos agrcolas se controlaban. En ese contexto, se define como prioritaria la inversin en infraestructura y el tema del manejo hdrico y ambiental eran considerados como externalidades al proceso de desarrollo debido a que su disponibilidad no era determinante. Cabe destacar que en esta poca la estrategia en torno a recursos hdricos estaba centrada en la funcin de generacin hidroelctrica a nivel nacional para activar principalmente el sector secundario de la economa, el tema de la proteccin de las fuentes y el manejo racional de los recursos no estaba puesto en discusin. Un hecho importante en este periodo es el Huracn Fifi que marca el inicio de la visibilidad de la vulnerabilidad pero es evidenciado como un hecho coyuntural y no es asociado a los temas de manejo de suelos. La segunda fase se presenta en los aos ochenta, con la vuelta a la democracia los ciclos del PIB tienden a presentar variabilidades considerables y los actores econmicos enfrentan mayores riegos al tomar sus decisiones. Paralelamente con la entrada de Honduras en la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, surge la promocin de los productos no tradicionales de exportacin donde el riego juega un papel importante. En este contexto, los recursos hdricos comienzan a presentar una dualidad funcional y su demanda por agua para consumo humano se ve aumentada por la presin de la urbanizacin. La dcada de los noventa marca la tercera fase Pre-Mitch que se centra en la estabilizacin y el ajuste estructural pero interioriza el tema ambiental principalmente por influencia de la cooperacin. Esta poca se caracteriza por la consolidacin de las organizaciones estatales encargadas de los temas ambientales y el surgimiento de un conjunto de iniciativas de la cooperacin centradas en dicha actividad. En relacin a los recursos hidricos esta etapa es intensiva en tres tipos de acciones: se tiende a responsabilizar va descentralizacin el manejo de los recursos naturales a los espacios locales (municipios y comunidades), se detona una crisis hidroenergtica que evidencia la mala gestin territorial en torno a las cuencas y ello potencia un proceso de acentuada presin por definir marcos legales y se implementa cooperacin en este tema y, finalmente, los espacios urbanos enfrentan la peor crisis derivada de la marcada irregularidad de los ciclos hdricos que combina ausencia de servicio en el verano con acentuadas inundaciones y deslizamientos en el invierno. El Mitch marca un cambio de paradigma en el desarrollo nacional y afecta la negociacin y definicin de polticas. A partir de 1999 las polticas retoman rumbos que responden a tres factores claves: apertura y desregulacin, reconstruccin y transformacin nacional y reduccin de la pobreza. En ese nuevo contexto de desarrollo las polticas definen visiones y acciones que en

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Seccin referida a los trabajos de Falck, M. 2003-2004.

Preparado por Mayra Falck. Agosto 2005.

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muchos casos se contradicen entre s, pero los rasgos comunes a todos los marcos legales11 generales vigentes incluyen cinco reas principales12 resumidas en la tabla a seguir. Tabla No. 1. Matriz de coherencia de polticas en relacin a los recursos hdricos
reas Temticas comunes I. Combate a la pobreza. Educacin Empleo Salud y nutricin Agua y saneamiento. Elementos comunes del PMRTN, PRONADERS, ERP y PNM y sus implicaciones en el manejo integral de los recursos hdricos RESUMEN: En el tema de combate a la pobreza el enfoque se centra en tres elementos: brindar asistencia en educacin y caminos, fortalecer organizaciones de la sociedad civil y aprobar la ley de agua y saneamiento. Esto permite inferir que una estrategia de acceso a recursos hdricos esta definida como importante. PROPUESTA DE GESTION DEL RECURSO HIDRICO. Dado que bajo el esquema actual no se esta desarrollando un esquema de polticas enfocado en el comportamiento de los actores seria indispensable que una poltica consensuada priorice cuatro temas vitales: coherencia entre el enfoque de recursos hdricos y manejo de cuencas, institucionalidad definida en base a funciones no cargos, objetivos diferenciados segn niveles y priorizacin del enfoque territorial. RESUMEN: Los elementos bsicos son: a) reestablecer la infraestructura productiva, b) potenciar el aprovechamiento de las ventajas competitivas, c) atraer inversin nacional y extranjera, d) aumentar la eficiencia de servicios de apoyo y comercializacin, y e) introducir ajustes pertinentes en el marco institucional. Prevalece la visin sectorial y se parcializan las intervenciones entre aspectos de activar un mercado de servicios, elementos de compensacin y fortalecimiento del marco legal. Dada esta condicin la oportunidad de activar el comercio de bienes pasa por normar adecuadamente el proceso calidad e inocuidad, aspecto que no esta claramente presentado en las leyes por lo cual se hace indispensable que el recurso hdrico se retome como un eje estratgico en la esfera productiva. PROPUESTA DE GESTION DEL RECURSO HIDRICO. La gestin de los recursos hdricos y de manejo de cuencas debera considerar en trminos de reactivacin productiva los temas centrales vinculados con el mercado donde destacan: calidad de agua, disponibilidad de tecnologas de uso para abrir nichos temporales de mercado, funcionamiento de un sistema de pago por servicios ambientales que permita el manejo de cuencas y suelos. RESUMEN: El marco de polticas induce tres elementos en trminos del sector financiero: promocin de compensaciones a prestatarios, fomento del control de riesgos financieros y apertura hacia el sistema alternativo. Pareciera que se pretende atender los crditos ms riesgosos con el sistema alternativo regulado y elevando costos. Lo anterior, sumado a la medida de poltica de crear mecanismos especficos para algunos sectores brinda elementos suficientes para justificar que el financiamiento no guarda correlacin con las inversiones en el manejo de recursos hdricos. PROPUESTA DE GESTION DEL RECURSO HIDRICO. En el contexto de polticas macro es importante trabajar una gestin integrada con el mbito sectorial, esto implica el desarrollo de indicadores bsicos que midan y demuestren el impacto econmico del mal manejo ambiental y de la vulnerabilidad y permitan premiar o cobrar los impactos de practicas productivas inapropiadas principalmente a nivel urbano.

II. Desarrollo del sector productivo agroalimentario. Infraestructura Sector Forestal Sector agropecuario Micro y pequea empresa.

III. Reactivacin econmica. Fortalecimiento del sistema financiero. Promocin de inversin Medidas macroeconmicas

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Los principales marcos legales generales vigentes en el pas incluyen: El Plan Maestro de Reconstruccin y Transformacin Nacional, el Plan de Gobierno del Presidente Maduro, el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible y la Estrategia de Reduccin de la Pobreza. 12 Basado en los trabajos de Falck, Mayra. 2003, 2004 y 2005.
Preparado por Mayra Falck. Agosto 2005.

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RESUMEN: El enfoque de sostenibilidad es nicamente ambiental y no considera aspectos econmicos y sociales. Esta centrado en el tema de manejo de los recursos naturales pero no articula con el desarrollo econmico local. Este aspecto limita enormemente el poder usar los servicios ambientales como un mecanismo de generacin de ingreso que permita el retorno para pago por la adopcin de algunas tecnologas. PROPUESTA DE GESTION DEL RECURSO HIDRICO. No existen formas de activar el mercado de servicios ambientales mientras el contexto macro y ambiental no puedan lograr el diseo de un sistema de pagos y cobros donde diversos actores participen y cuya transparencia garantice que existen mecanismos centrados en las prioridades de las polticas y no de los actores involucrados en el pago. Este sistema debe ser diseado considerando que los actores requieren activarlo y para ello el Estado es un facilitador, por lo tanto para la generacin de servicios como para el pago se requieren incentivos. RESUMEN: El enfoque de participacin centraliza acciones en sectores vulnerables, sensibilizacin de actores en temas de poltica y fortalecimiento de la transV. Participacin ciudadaparencia. En esta rea las oportunidades de fomentar buena gestin de los recurna. sos hdricos con enfoque a grupos vulnerables se abre con gran oportunidad de desarrollar procesos que fomenten equidad al momento de operacionalizar la poltica. PROPUESTA DE GESTION DEL RECURSO HIDRICO. Los procesos de participacin permitirn a nivel local la construccin de agendas de responsabilidades compartidas con enfoque equitativo y a nivel macro una gestin de polticas incluyente y equitativa. Fuente: Matriz de coherencia y divergencias de polticas. DSEA, Zamorano. 2003 V. Sostenibilidad Ambiental.

Los objetivos de las polticas que se desprenden de los documentos marco se orientan hacia: Mejorar el nivel de vida de la poblacin. > Enfatizar lo local como mecanismos de atender operativamente el desarrollo. > Promover la cooperacin interinstitucional para desarrollar proyectos multidisciplinarios > articulados. Generar un proceso de intercambio de experiencias para desarrollar visiones integrales y > holsticas. Asignar recursos a programas y proyectos bajo una base de toma de decisiones partici> pativas y colegiadas Garantizar transparencia y eficacia en las intervenciones. > Seleccionar programas y proyectos sustentables temporalmente. > Promover la formacin humana prctica y con un efecto demostrativo a corto y mediano > plazo (efecto vitrina). Apoyar el intercambio y difusin de la informacin generada, as como la actualizacin de > bases de datos. Estos marcos normativos consideran como eje transversal la gestin de los recursos hdricos sin embargo, los enfoques principales estn derivados de los temas de uso y no se centran en los elementos claves de manejo que permiten la sostenibilidad de largo plazo. Paralelamente a estos marcos generales, tanto los Objetivos del Milenio como los aspectos prioritarios discutidos en Cumbres Presidenciales a nivel regional e internacional permiten y facilitan la articulacin de las iniciativas que tiendan a reducir la pobreza en un marco de sostenibilidad, pese a ello sigue existiendo un desencuentro sustancial entre las polticas relativas a la gestin integral de los recursos y aquellas referidas a normar su uso, principalmente a nivel urbano e industrial.
Preparado por Mayra Falck. Agosto 2005.

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El marco general de polticas y aquellos especficos o relativos a desarrollo rural y ambiente permiten extraer tres elementos en relacin al tema central del trabajo: Los vnculos entre las polticas de promocin de la produccin y aquellas que se refieren > al manejo de los recursos hidricos en particular, no se han operativazado, prevaliendo el enfoque de garantizar servicio de agua potable a la poblacin. Sus fundamentos son principalmente tres: garanta de operacin del sistema, regulacin de tarifas y gestin de cobro. Las polticas de desarrollo rural estn centradas en regular estructuras crendose diver> sidad de oficinas, programas y unidades operativas a nivel central y su operatividad no contiene el componente de regulacin y armonizacin que requiere un enfoque territorial. Se brinda un gran margen de maniobra a los programas y proyectos que se centran en la canalizacin de recursos y desarrollan muy pocos esfuerzos en la regulacin de operaciones para promover menor riesgo y mayor impacto. Las polticas ambientales, siguen siendo tomadas como un eje transversal y por ello no > mantienen vnculos operativos con la esfera social de la produccin. Como conclusin, mientras las polticas nacionales priorizan el tema del crecimiento, la apertura, la desregulacin y la generalizacin de los servicios a nivel urbano; las polticas de desarrollo rural se orientan a la consolidacin de la gestin de estructuras a nivel central y una marcada tendencia a canalizar recursos sin regulacin y armonizacin de sus operaciones centradas principalmente en lo agrcola. En ese contexto, el tema de la gestin de los recursos hdricos encuentra dicotomas derivadas de sus distintos roles (productivo, de consumo humano, de generacin de energa) enfrentando tambin una dualidad en el tratamiento de las normativas relativas a su uso, manejo y promocin de practicas que conduzcan a su manejo integral. Para finalizar es importante citar que el manejo integral de los recursos hdricos retoma importancia estratgica y es central en el discurso poltico; pero no encuentra operatividad y coordinacin debido a que la gestin de las polticas a nivel nacional continua siendo sectorial y ello hace, que un recurso que es estratgico para todos los sectores enfrente un problema de agencia comn que no es ms que plantear que su gestin tiene diversas facetas, esta gestada desde diversos actores y por ende sujeta a diversas interpretaciones con una fuerte presin sobre el uso del recurso. Siendo as se puede concluir que: aun frente a este panorama, no es muy difcil anticipar que el crecimiento econmico de la regin centroamericana durante las prximas dcadas seguir basndose en la disponibilidad de los recursos naturales, y particularmente del agua. Por ende, es importante tomar conciencia de que cualquier decisin para promover el desarrollo deber considerar inevitablemente el manejo integrado de los recursos naturales como una prioridad en trminos de polticas, proyectos e iniciativas locales.

Preparado por Mayra Falck. Agosto 2005.

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Descubriendo las preguntas bsicas sobre la Institucionalidad


Trascendencia e implicaciones Preguntas motivadoras
Bajo las tendencias de pensamiento, financiamiento y estrategias a nivel de Honduras, El manejo de recursos hdricos es compatible con la reduccin de la pobreza? Existe en Honduras un enfoque de polticas que contribuya a una visin integral de la gestin de los recursos hidricos? El valor agregado de una buena gestin de recursos hdricos compensar los costos de implementarla? Cmo ser el comportamiento de los actores ante los cambios? Estn las polticas diseadas para implementar este enfoque en un marco de equidad? Cules implicaciones tiene un enfoque integral de recursos hdricos en el marco de la apertura y la desregulacin?

La sntesis de la realidad nacional planteada en el numeral anterior pone en evidencia que la institucionalidad como proceso debe considerar no solamente estructuras (organizaciones) y normativas (leyes, decretos y otros) sino las formas de comportamiento que tienen interiorizadas los actores como parte de su lgica de actuacin. En tal sentido, es importante retomar como se percibe la institucionalidad de los recursos hdricos en el marco del desarrollo nacional, este numeral intenta desarrollar dicho anlisis partiendo de explicar la forma de conceptualizar la institucionalidad y en base a ello plantear algunas preguntas claves que ayudan a entender la funcionalidad de la institucionalidad como proceso.

2.1. El tringulo centrado en la Institucionalidad


El enfoque de medios de vida parte del supuesto de que el acceso a activos productivos es central en la promocin del desarrollo, Para lograr implementar este enfoque en un contexto de vulnerabilidad como la sociedad hondurea, se parte de analizar los activos (humano, social, fsico, ambiental, financiero e hdrico) y sus relaciones con las estructuras y procesos. Los logros de dicha articulacin pueden ser positivos y mejorar los activos o negativos y deteriorar o reducir su potencial. En el esquema adjunto se evidencian las relaciones que se derivan de aplicar este enfoque. Queda claro que los activos incluyen como un eje central el recurso hdrico. Las estructuras y procesos son los marcos normativos e institucionales que garantizan un adecuado acceso e influencia a me- Fuente: Tomado y adaptado de DFID ,1999. Grfico 1. Enfoque de medios de vida sostenibles jorar los medios de vida.

Preparado por Mayra Falck. Agosto 2005.

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Aunque es evidente que en Honduras el acceso a medios de vida expresado por los indicadores de pobreza y el coeficiente de Gini refleja que la situacin en las ltimas dcadas no mejora los medios de vida de la poblacin, tambin es cierto que las estructuras y procesos a nivel nacional continan operando por sectores y ello limita y dificulta la gestin integrada de los recursos hdricos. Por otro lado, es evidente que el enfoque de medios de vida plantea como eje central de la transformacin las estructuras (organizaciones) y los procesos (polticas y normativas), que para efectos de nuestro trabajo sintetizan la institucionalidad. Retomar este enfoque a nivel de anlisis de la institucionalidad de los recursos hidricos es importante debido a que: > Es un enfoque no sectorial y aplicable en cualquier rea geogrfica o grupo social. > Considera las mltiples influencias ejercidas sobre las sociedades, y trata de entender las relaciones entre todas estas influencias y su impacto conjunto en los medios de vida. > Reconoce la existencia de mltiples actores (desde el sector privado hasta los ministros a nivel nacional, desde las organizaciones a nivel comunitario hasta los rganos gubernamentales descentralizados de reciente creacin). De acuerdo a la sntesis de la realidad presentada en el primer numeral de este trabajo la base de la problemtica nacional se puede resumir en tres aspectos que son fundamentales para evaluar la institucionalidad de los recursos hdricos y su funcionamiento: - Es prioritario promover el manejo adecuado de los recursos naturales. - Se requiere intervenir en los temas inequidad en forma integral y holstica. - Es indispensable abordar el tema de la competitividad desde una perspectiva integral que garantice una condicin apropiada a los medios de vida. En el marco de esa base de problemas es importante centrar la atencin en que el establecimiento del rumbo adecuado en trminos de desarrollo a nivel nacional. Por lo anterior, el proceso de desarrollo en s no se centra en lograr mejor calidad y cantidad en los recursos hdricos, sino en que dichos recursos contribuyan a mejorar los medios de vida de la poblacin, por ende se trasciende de un anlisis de la situacin a un enfoque de gestin integrada de los recursos hidricos centrado en el activo hdrico como medio de vida para la poblacin en su conjunto. Usando el anlisis planteado por Senge sobre las bases de la transformacin, realmente la sociedad hondurea a nivel de polticas tiene claro el rumbo (crecimiento y reduccin de pobreza) y la situacin ha sido analizada desde diversas perspectivas. El punto central al cual se refiere este documento es el rediseo de procesos que implica trascender de una visin nacional centrada en sectores a un enfoque sobre la institucionalidad y polticas que mejoren la gestin integral de los recursos hdricos. Por ende, la realidad y los resultados del desempeo de la sociedad hasta hoy se centran fundamentalmente en el marco institucional que esta fuertemente influido por la ocupacin del territorio. Por lo anterior, pasar de la teora a la prctica significa considerar el rediseo de los procesos que construyen la institucionalidad que son, a nuestro criterio: - El enfoque territorial basado en el trabajo con todas las unidades sociales presentes en los territorios. - El apoyo a una nueva institucionalidad que implica el fortalecimiento de las capacidades a todos los niveles (local, nacional, regional) garantizando la adecuada sinergia pblicoprivada y combinando valores sociales y financieros, esto incluye considerar simultneamente empresariado, Gobierno, sociedad civil, actores locales, etc. Acompaado del desaPreparado por Mayra Falck. Agosto 2005.

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rrollo de un adecuado proceso de polticas pblicas que permita un enfoque integral y holstico. Este enfoque engloba el anlisis y aprovechamiento de las capacidades, capitales (tanto naturales, econmicos como sociales) y actividades de la poblacin. Esta estrategia solo ser sostenible si puede lidiar y recuperarse de las crisis, alteraciones y fenmenos, as como ampliar sus capacidades, sin deteriorar la base de los recursos naturales. De lo anterior se deriva la importancia de que esos activos o capitales interaccionen adecuadamente con las estructuras (instituciones y organizaciones pblico-privadas) y los procesos (polticas, negociaciones de tratados y otros). Por ende, el planteamiento central del trabajo, es motivar a pensar que ms que marcos legales temticos el pas requiere de una institucionalidad que reconozca las condiciones de los activos y responsa a un enfoque territorial. El esquema que se presenta a continuacin resume claramente el planteamiento sobre como articular el enfoque de medios de vida con el rediseo de procesos centrado en la institucionalidad y abre el anlisis a las interrogantes claves que se discuten en el presente numeral.

Estableciendo el Rumbo
(Mtodo descendente) Medios 1 de vida Sostenibles

Enfoque Territorial

Mejorar institucionalidad y polticas

Rediseo de Procesos
(Visin integral operativa)

RRNN son abundantes pero mal manejados.

Crecimiento econmico no resuelve inequidades

Competitividad requiere mas que apertura y desregulacin

Avance Frontera Agricola Desertificacin Crisis hdrica Recurrencia fenmenos nat.

pobreza,
remesas y migraciones. Diversificacin. Delincuencia y otros

Bajo ndice de confianza Formacin de capital humano y social. Empresariado socialmente responsable. Comercio limpio y justo.

Solucin de Problemas
(Mtodo ascendente)

Fuente: Adaptado de la propuesta del Tringulo de Transformacin de Ostroff en su libro La organizacin horizontal. Oxford. 1999. Trabajo realizado por CDSEA Zamorano, 2004.

El Tringulo de la Institucionalidad.

2.2. De la teora a la prctica: Principales interrogantes


El resumen de la situacin nacional y el anlisis sobre el triangulo centrado en el rediseo de procesos brindan un teln de fondo para discutir las preguntas motivadoras de esta seccin, mismas que son contestadas a la luz de trabajos recientes en el tema y que determinan la gran dicotoma en el tema de la institucionalidad de los recursos hdricos a nivel nacional, demosPreparado por Mayra Falck. Agosto 2005.

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trando que el enfoque del triangulo no ha sido la base de la gestin del desarrollo y por ende, la institucionalidad genera un conjunto de estructuras, normativas, procesos y polticas desarticuladas, poco operativas y centradas en crear y organizar estructuras. El manejo de recursos hdricos es compatible con la reduccin de la pobreza? Uno de los principales marcos de estrategia y poltica nacional es la ERP, misma que al llegar a punto de culminacin detona una serie de acciones tendientes a lograr transparencia en el proceso de asignacin de fondos. En su marco operativo la ERP asigna gran importancia al tema de la organizacin para la toma de decisiones por medio de los Comits Consultivos y asimismo, integra una serie de elementos tendientes a proponer un sistema de evaluacin centrado en el cumplimiento de las metas y asignaciones. Los grandes avances que la ERP brinda a la lgica de las estructuras y procesos a nivel nacional son principalmente tres: Al estar adscrita al Ministerio de la Presidencia, la ERP asume una visin multisectorial > sobre los medios de vida y comienza a gestar los cambios en torno a la sectorializacin de la economa. Territorialmente propone una visin separada de la urbano y lo rural que aunque limita las > relaciones entre ambos sectores engloba ya una visin territorial para abordar la pobreza. Es evidente que ello genera la tradicional dicotoma campo-ciudad existente en el pasado. Abre la oportunidad a la consolidacin de estructuras de decisin mixtas (Gobierno, > Sector Privado y Sociedad Civil) y reconoce las diferencias territoriales. Estos tres elementos hacen que la gestin de la ERP desde sus inicios brinde al tema de gestin integral de recursos hdricos una oportunidad importante de ser incorporada como eje de anlisis, pero en ese sentido se requiere que las polticas referidas a recursos hdricos incorporen una visin integrada sobre las diversas funciones del recurso. Por ello, aunque la oportunidad de utilizar esta va como mecanismo de profundizacin del enfoque existe, la pregunta que surge es: Existe en Honduras un enfoque de polticas que contribuya a una visin integral de la gestin de los recursos hidricos? Retomando lo planteado por Ferrera, I. (2003) se puede afirmar que El marco poltico-legal sobre Recursos Hdricos en Honduras es extenso. Abarca de manera prioritaria aproximadamente 33 instrumentos, entre los que se incluyen los relacionados directamente con el recurso hdrico, los relacionados con el uso del recurso hdrico y los relacionados con las instituciones que forman parte de la gestin hdrica. A pesar de tal cantidad de herramientas jurdicas, a la fecha no ha existido en el pas una poltica hdrica nacional promulgada por alguna administracin de gobierno que haya tenido la aplicacin y funcionalidad requerida. En la revisin del marco poltico-legal, es evidente la limitada coherencia y armonizacin entre diversos instrumentos referentes a la caracterizacin fsica del recurso, el dominio y uso, la clasificacin y priorizacin de tales usos, el control de aprovechamiento, la conservacin del recurso y los escenarios de planificacin. Sumado a lo anterior, existe una amplia estructura institucional sobre la direccin, coordinacin, planificacin, regulacin, control y vigilancia de los recursos hdricos, estructura que en varias ocasiones se superpone creando cierta confusin sobre quien lidera los procesos de gestin.
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Contestando a la pregunta, el marco poltico-legal aunque abundante, no ha sido armonizado con el fin de garantizar una gestin integral y por el contrario, sus incoherencias hacen que sea indispensable un compendio del cual se parta para proponer una visin integral. Contradictoriamente, la promulgacin de leyes sin articulacin y coherencia hacen que se normen primero los usos y se postergue la normatividad de un enfoque integral, priorizando en gran medida el tema del abastecimiento urbano a nivel del marco legal. Por lo anterior, la pregunta que surge ahora es, en una sociedad donde la pobreza y la inequidad presentan niveles alarmantes, Ser importante invertir en el diseo e implementacin de una poltica de manejo integral de recursos hdricos? Y en base a ello se plantea la interrogante a seguir: El valor agregado de una buena gestin de recursos hdricos compensar los costos de implementarla? Evidentemente, ante un marco normativo e institucional abundante, contradictorio y poco operativo es difcil prever una buena gestin de los recursos hdricos a corto plazo. Sin embargo, la presin derivada del mal manejo y uso se ver evidenciada en pocos aos, de forma tal que una reforma al marco legal ser ineludible. Mientras este costo no se dimensione apropiadamente las bases para la gestin integral se profundizaran en el nivel local, debido a que es en este escenario donde los costos de no implementarla son altos en trminos de abastecimiento. Ante tal situacin, es previsible que la institucionalidad local por medio de las Juntas de Agua permita gestar una conciencia nacional sobre una gestin integral que considere uso, manejo y sobretodo priorice la proteccin de las fuentes. El gran conflicto se presenta a nivel de las ciudades donde el costo de implementar un manejo integral no coloca al actor social cercano a la fuente, y normalmente se ignoran las implicaciones que el manejo de los recursos naturales implica. En este sentido, es importante destacar que los espacios locales ms marginados territorialmente hablando se consolidan en un proceso de gestin integral en tanto, los espacios urbanos tendrn que normar comportamiento para lograr mejoras en el uso. Posiblemente las relaciones urbano-rurales se activen en el mediano y largo plazo en funcin de la venta de agua, pero ello requiere fortalecer la institucionalidad local rural con el fin de garantizar mejores condiciones para la negociacin, pero tambin demanda a nivel urbano gestar mecanismos de control y comportamiento sobre el uso del recurso que pasan por romper la barrera al tradicional enfoque del desarrollo nacional centrado en abaratar los costos a nivel urbano. Ante dicha situacin, es importante entender que la distancia entre lo rural y lo urbano se esta volviendo cada vez ms corta en lo que a recursos hdricos se refiere, y los niveles locales estn gestando mecanismos de control de comportamiento sobre el uso, manejo y administracin del recurso que trascienden los marcos legales y proponen mecanismos innovadores de gestin compartida. Ante esa situacin es importante evaluar el comportamiento de los actores. Cmo ser el comportamiento de los actores ante los cambios? Antes de contestar la pregunta, debemos retomar un anlisis de bsico en torno a tres aspectos principales, el primero de ellos es cmo se organizan los actores en funcin de los retos que enfrenta la poltica hdrica. En segundo lugar, cules son las unidades de planificacin que permiten organizar los actores y finalmente, cmo se asocian estos aspectos con los niveles de decisin que existen y operan actualmente. A continuacin se presenta un resumen de dichos aspectos.

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Retos de la poltica hdrica En la actualidad la gestin de los recursos hdricos enfrenta tres retos principales, el primero de ellos es aquel generado por la demanda que se orienta a exigir calidad y cantidad del recurso en los diferentes usos, este elemento esta asociado directamente con dos aspectos a nivel nacional y es, una fuerte presin urbana en las principales ciudades que garantiza un fuerte mecanismo de presin sobre los organismos encargados de su abastecimiento. Pero debido a las polticas de mano de obra barata, este servicio a nivel urbano no permite la exigencia de tarifas que compensen los altos costos del manejo de las cuencas. Por otro lado, la demanda de recursos para riego esta evidenciada por grupos de productores vinculados a la exportacin que han sido tradicionalmente acostumbrados a pagar el servicio y no la generacin del recurso. El segundo reto, es el de la oferta, es decir todo lo referido a generacin del recurso hdrico. Este reto encuentra tres lmites en su operatividad, el primero de ellos es el avance de la frontera agrcola que ha generado un fuerte deterioro de las principales cuencas. En segundo lugar, surge el dilema de proteccin de las fuentes de agua por parte de las poblaciones rurales cuya actividad tiene que competir con los ejes principales del trabajo de generacin de ingresos agrcolas que tradicionalmente desarrollan, lo cual implica proteger o sostener la familia. Finalmente, es un reto fuerte lograr realmente la compensacin por la proteccin. El tercer reto, mucho ms evidente despus del Mitch es la forma de responder a la incertidumbre en el ciclo hdrico, derivada principalmente de la recurrencia de desastres naturales, en ese sentido surge el gran problema de incorporar en todos los actores la cultura y el costo de la prevencin sobre estas irregularidades en el ciclo, que ao con ao aumentan. Unidades de Planificacin El marco poltico-legal establece dos niveles territoriales de planificacin, por un lado la Ley del Ambiente y el Proyecto de la General de Aguas establecen las cuencas hidrogrficas como unidades de operacin y manejo de los recursos hdricos. Por su parte, la Ley de Ordenamiento Territorial y aquella relativa a las Municipalidades establecen que por autonoma el municipio puede planificar y racionalizar y uso y explotacin de los recursos municipales. Roles por niveles de decisin Al estudiar el marco poltico-legal y su coherencia se han podido organizar niveles y funciones que permiten garantizar una visin sobre el tema de toma de decisiones, para ello se incorpora a continuacin una tabla que explica dicha situacin:

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Tabla No. 2: Resumen de los principales roles en relacin a los recursos hdricos por nivel

Nivel Nacional

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Regional

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Municipal

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Local

> > > > > > > >

Principales funciones Emisin de polticas sectoriales Formulacin de estrategias, guas y estndares Emisin del marco poltico-legal apropiado Coordinacin intersectorial Coordinacin, supervisin, evaluacin de los regimenes departamental y municipal Apoyo tcnico y financiero a los niveles inferiores Coordinacin con los donantes internacionales Proteccin de los recursos naturales Planificacin estratgica de la regin a largo plazo Gestin de recursos financieros y tcnicos para la regin Respaldo a las iniciativas de los niveles municipales Intercambio de experiencias entre las municipalidades Control financiero y control de calidad Monitoreo de resultados de programas y proyectos Racionalizacin del uso y explotacin de los recursos naturales locales Elaboracin de los planes de desarrollo Diseo, planificacin e implementacin de programas y proyectos municipales Canalizacin de recursos financieros Administracin y operacin de los sistemas de agua locales Proteccin y vigilancia del uso de los recursos municipales Establecimiento de tarifas de agua Fomento a la coordinacin entre las poblaciones municipales Apoyo y respaldo a los niveles locales Eleccin de juntas administradoras de agua potable Planificacin e implementacin de proyectos locales Formulacin de reglamentos sobre el uso del recurso Administracin y operacin de los sistemas de agua potable Monitoreo de los servicios y procesos Educacin sobre el uso del agua a nivel local Establecimiento de tarifas de agua Proteccin de las fuentes de agua

nfasis Estructuras

Comportamiento

Fuente: Ferrera, I. 2003. Anlisis del macro poltico-legal sobre recursos hidricos en Honduras.

Es claro que los niveles locales son los que estn en mayor medida regulando el comportamiento para la adecuada gestin, en tanto los niveles nacionales donde destacan las Secretaras de: Gobernacin y Justicia, Salud, Agricultura y Ganadera y Recursos Naturales y Ambiente estn centrados principalmente en la creacin y organizacin de estructuras con el consecuente proceso de planificacin. Estn las polticas diseadas para implementar este enfoque en un marco de equidad? En general las polticas de recursos hidricos han sido diseadas a lo largo de casi un siglo y han respondido en cada caso a diversas presiones casi siempre coyunturales, sin embargo en referencia al tema de equidad se pueden resumir tres aspectos principales:
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No existe un sistema que garantice el pago por el manejo de las cuencas y ello limita las relaciones urbano-rurales. Ninguna ley hace referencia explicita a los roles y gestiones especficas que cumple la mujer en la gestin del agua, en general los marcos adolecen de enfoque de genero y priorizan los temas de propiedad y no aquellos referidos al uso responsable. En general los marcos legales no regulan comportamiento de los actores y no gestan procesos de empoderamiento en relacin a la buena gestin.

El tema de equidad no es la base de la gestin de las polticas y ello determina el acceso asimtrico que tiene la poblacin pobre a agua potable. Cules implicaciones tiene un enfoque integral de recursos hdricos en el marco de la apertura y la desregulacin? La apertura y la desregulacin son la cara operativa de la competitividad, este elemento marca un eje fundamental al enfoque integral de los recursos hdricos, pues mientras se avanza en las posibilidades de comercio es cada vez ms evidente que su base estar centrada en el sector primario y sus transformaciones as como en el sector terciario, cualquiera de las opciones implica garantizar inocuidad en la produccin, sea esta de bienes o de servicios, y existe una alta correlacin entre la calidad del agua y la inocuidad en la produccin. Por lo cual, en la medida de que se avance en los temas de apertura ser mayor la presin por agua de calidad.

1.3. Implicaciones para el desarrollo nacional


La gestin integral de los recursos hdricos no forma parte de las agendas de reduccin de la pobreza o de la apertura y desregulacin; sin embargo es claro que los actores a nivel nacional perciben la crisis del agua como un factor que afecta la esfera productiva, social, econmica y poltica del pas. Un estudio sobre Cuencas, actores e institucionalidad desarrollado por Zamorano en el ao 2000 permiti levantar las percepciones de los actores en relacin al tema de cuencas y el marco legal, las principales conclusiones al respecto destacan que el enfoque de manejo integral de recursos hdricos enfrenta a nivel nacional grandes dilemas entre los que destacan:
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A nivel de los actores (decisores, ONGs, Ministerios de Lnea, Municipalidades y actores locales) existe una vaga conceptualizacin del enfoque de cuencas, las acciones estn atomizadas y centradas en resolver problemas de corto plazo y la administracin poltica no considera la cuenca como unidad de planificacin. Todos los actores coinciden en que la situacin de las cuencas es producto del uso actual de los recursos naturales que esta altamente influenciada por la visin sectorial y un limitado intercambio de conocimiento a nivel de las experiencias. Los procesos de manejo integral de los recursos hidricos se ven limitados principalmente por la existencia de altos ndices de pobreza, marcadas diferencias socio productivas, variabilidad en el perfil del territorio y condiciones agroecolgicas. En relacin al marco legal se considera que los procesos de negociacin y aprobacin no han sido acompaados de una concertacin. Y el punto focal con respecto a la legislacin no es su carencia o su poca funcionalidad, sino su poca aplicacin y la limitada

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capacidad de combinar los aspectos tcnicos y los jurdicos al momento de la formulacin de las leyes Los cuatro aspectos citados ponen en evidencia que el conocimiento limitado, la falta de regulacin del comportamiento y las pocas relaciones entre los diversos niveles estn constituyendo los lmites principales a la gestin de los recursos hdricos y su institucionalidad, aspecto que tiende a desarticular el tema hdrico de aquellos centrales para el desarrollo que son la reduccin de la pobreza y la competitividad. Al contestar las preguntas bsicas sobre la institucionalidad se han puesto de manifiesto cinco factores en relacin al rediseo de procesos:
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Las unidades de planificacin son incompatibles a nivel del marco legal y ello ha determinado que la regulacin del comportamiento en torno al uso se desarrolle en el nivel local y carezca de un enfoque territorial. La estrategia de desarrollo transita entre reduccin de pobreza y apertura y desregulacin, ello coloca al manejo integral de los recursos hidricos en el dilema de transformarse en un eje de gestin al interior de ambos esquemas, para ello se tornan vitales los esquemas que tiendan a integrar una visin de manejo integral de recursos hidricos que combine las demandas de mejoramiento de acceso para uso domestico con aquellas de inocuidad para el sector productivo. Hasta que los costos de la crisis del agua no sean econmicamente significativos y se incorporen en forma adecuada en los costos de produccin, la gestin de los recursos hdricos no ser dimensionada como una prioridad de poltica a todos los niveles. En este momento, el costo a nivel local se evidencia mediante el limitado acceso y es por ello que los procesos de gestin en este sentido son mayores. La institucionalidad requiere de un proceso de fortalecimiento de capital humano y social, actualmente el nivel local es el que esta atendiendo ms la regulacin del comportamiento sin embargo por su dispersin no logra niveles de incidencia en el marco central. La ocupacin del territorio en forma desigual acompaada de una marcada atomizacin en el marco de las polticas obliga a pensar en formas alternativas de dar a la institucionalidad un enfoque innovador que sea ms que un detalle de organizaciones con sus roles.

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Creando imgenes de posibilidades


Dentro de una realidad inequitativa y con pobreza

PREGUNTA MOTIVADORA
Cmo se articula el manejo integral de recursos hdricos con la realidad nacional?

PREGUNTAS ESPECFICAS
Es un marco perfecto? poltico-legal

Qu pasa con los modelos mentales?

A lo largo del documento se han evidenciado tres elementos centrales: La sociedad hondurea presenta altos ndices de inequidad y pobreza acompaados de > un crecimiento voltil, por ello las prioridades de poltica se centran en la reduccin de la pobreza como mecanismo de gestin del desarrollo y en la desregulacin y la apertura como elemento de crecimiento econmico. En el contexto nacional, el manejo integral de recursos hdricos esta referido a dos pro> blemas principales que son: los procesos (polticas y normativas) son abundantes, dispersos y poco coherentes y las estructuras (a varios niveles) estn centradas en objetivos diferenciados que oscilan entre regular desmedidamente estructuras o comportamiento destacando que existen dos concepciones sobre las unidades de planificacin una que prioriza el tema administrativo del municipio y otra la cuenca. Los elementos centrales de la gestin integral del recurso hdrico sern interiorizados a > nivel de polticas y organizaciones en el momento en el cual los costos de la crisis trasciendan principalmente a la esfera econmica. Debido a los hallazgos recientes y a las discusiones existentes en la actualidad se perciben para la institucionalidad tres imgenes de posibilidades referidas al rediseo de procesos al que se hizo referencia en el numeral 2. Una oportunidad es fortalecer el enfoque desde lo local mediante el apalancamiento de los procesos tendientes a gestar una gobernabilidad y manejo centrado en las Juntas de Agua Potable existentes que actualmente superan las cuatro mil. En segundo lugar, se presenta la oportunidad fortalecer el enfoque de manejo integral de recursos hidricos en el marco de los ejes territoriales que se estn desarrollando al interior de la ERP. Finalmente, en el marco de la apertura y la desregulacin el agua podr convertirse en un bien estratgico para fortalecer los mecanismos de comercio en contextos donde la inocuidad determina el acceso a los mercados y el agua determina en muchos casos dicha condicin. Estos aspectos se abordan a seguir. 3.1. Desde lo local La fragmentacin del territorio ha generado un funcionamiento compartamentalizado del mismo, en ese sentido, los niveles locales normalmente constituidos por comunidades rurales han desarrollado mecanismos internos de gestin y gobernabilidad en torno a los servicios bsicos, uno de ellos, el agua. Las juntas locales de agua potable de manera natural surgen en los espacios locales y en una forma inducida por la cooperacin y las ONGs van desarrollando una serie de intercambios horizontales que garantizan su funcionamiento y sostenibilidad. Aunque estos sisPreparado por Mayra Falck. Agosto 2005.

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temas operan en forma muy simple, su organizacin permite crear mecanismos de control y participacin que garantizan acceso al recurso y regulan de forma armnica el comportamiento de los actores en torno a proteccin, manejo, uso y prevencin. En el post Mitch estos sistemas comienzan a organizarse hasta formar Asociacin Nacional de Juntas de Agua que permite evidenciar los procesos locales e incide en forma espontnea en los espacios de discusin sobre el tema hdrico y fundamentalmente, mediante apoyos de la cooperacin, ONGs y organizaciones de apoyo a la descentralizacin accionan incidencia en torno a fondos, proyectos y otros elementos centrales de la cooperacin al desarrollo que permiten que dichos sistemas comiencen a visibilizar operatividad en el mbito nacional . Este estilo de gestin es considerablemente visibilizado a nivel nacional y ofrece una apertura a la institucionalidad siempre y cuando sea fortalecida en el sentido de garantizar una gobernabilidad transparente. Esta asociacin participa tambin de muchos grupos o instancias que se han creado en post Mitch para dinamizar la gestin de los recursos hdricos ante el vaco de liderazgo operativo del Gobierno en el sector surgen la mesa sectorial, la Plataforma del Agua, la Red RASONH, una unidad dentro del Programa de Modernizacin del Estado y otras que en trminos generales reflejan la inexistencia de un liderazgo proactivo en el tema de recursos hdricos. El punto central de este protagonismo de las Juntas de Agua es su capacidad de levantar mediante asociatividad el tema de las demandas por manejo integral de recursos hdricos. 3.2. En el marco de la ERP La evolucin de las negociaciones de la ERP posiciona el tema territorial en el tapete de discusin, las diferenciaciones territoriales acompaadas de la generacin de una institucionalidad en cada regin determina que el tema de gestin de recursos hdricos pueda trascender un enfoque centrado en agua potable. Pero este aspecto requiere conectar los espacios locales adecuadamente preparados para enfatizar los temas de manejo y sobretodo la articulacin de elementos que compensen la gestin integral de la cuenca. Evidentemente, esta oportunidad marca tres demandas a la institucionalidad existente (tanto normativas como estructuras): Flexibilizar la gestin regional para delegarla en gran medida a los organismos que para > efectos de la ERP se consoliden en cada regin, esto pasa por que las regionales de la Direccin de Recursos Hidricos participen directamente en las mesas de discusin y logren plantear la problemtica de los recursos hidricos en forma tal de garantizar una toma de decisiones consensuada en torno al tema. Gestar asociatividad regional de las Juntas de Agua para posicionar mediante su repre> sentacin los temas de proteccin del recurso y acceso a las poblaciones ms pobres. Incorporar en el marco de la discusin a nivel central el tema de los recursos hdricos > asociado con su impacto en la profundizacin de la pobreza, es decir plantear el tema desde la esfera socio-poltica y no solamente tcnica. Independientemente de que el tema de manejo integral de recursos hidricos no se incorpore en las inversiones que se deriven de la ERP el hecho de gestar la participacin permitir que las acciones se planten en el plan de accin dejen en evidencia la problemtica de los recursos hdricos.
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3.3. En el marco de la apertura y la desregulacin Los procesos de apertura y desregulacin toman auge con los tratados de libre comercio y todo lo que se refiera a apoyar acciones que eleven la competitividad puede ser potenciado desde esta perspectiva de poltica. En este sentido, tanto a nivel de cadenas de produccin como de los gremios de productores el tema de la gestin integral de los recursos hdricos toma importancia. Es claro que las acciones en este sentido estarn dirigidas a elevar la competitividad en un rubro o un territorio especfico, los sistemas de gestin para abastecer el servicio a la produccin como el riego, el uso en plantas y otros se pueden apoyar en este marco de poltica. Es importante destacar que a estos niveles el tema de los costos de generacin y prevencin deben ser evidentes, por lo cual es importante para penetrar esta esfera de polticas hacer adecuados clculos del valor econmico del agua en sus diversas funciones. Posiblemente la conectividad futura entre esta lnea de poltica y la de reduccin de la pobreza se dar mediante la activacin de un sistema de cobro y pago de servicios ambientales donde el agua jugar un rol importante. Ante estos tres niveles de oportunidad para lograr un marco de polticas incluyente, la pregunta fundamental es: Los modelos mentales que han regido el marco poltico-legal permitirn utilizar estas imagines de posibilidades? Ante dicha interrogante, la respuesta se aborda analizando la conexin entre la arquitectura de la institucionalidad y aquella referida a la cultura dominada por un enfoque de uso del recurso. Para resumir esta relacin se ha elaborado el esquema a seguir que demuestra que la una propuesta de institucionalidad debe influir ms que en leyes en dos aspectos fundamentales: el ciclo de aprendizaje de los actores sociales donde se requiere conectar el tema de recursos hdricos con la construccin de valores, principios, destrezas y otros. Por el otro lado, es necesario incidir en la planificacin estratgica de los arreglos organizacionales con el fin de garantizar un enfoque operativo que se traduzca en un manejo integral.
Ideas Gua: El acceso a medios de vida garantizar la superacin de la pobreza. La competitvidad elevar el nivel de crecimiento econmico va sectores estratgicos. T del desarrollo Actitudes y Creencias: La prevencin es un hecho coyuntural. El valor del agua no incluye la generacin.

Destrezas y capacidades: El nivel rural genera El espacio urbano usa a un bajo costo.

Tringulo de dominio de la accin (arquitectura Institucional)


Arreglos organizacionales: 1. Ministerios priorizando temas de ordenamiento, gestin, estructuras y otros. 2. Organizaciones desde la Sociedad Civil y la cooperacin impulsando el tema. 3.Juntas de agua operando a nivel local.

Ciclo del aprendizaje

Crculo del dominio de la cultura: Conciencia y valores: El agua es un bien infinito. La gestin es responsabilidad de quienes la generan y no tiene costo

Mtodos y herramientas: 33 marcos legales referidos al tema. Estructuras creadas. Unidades de planificacin. Retos de las polticas.

Programacin estratgica

Fuente: Adaptado de la propuesta Ostroff en su libro La organizacin horizontal. Oxford. 1999. Trabajo realizado por CDSEA Zamorano, 2004.

Ciclo de aprendizaje.
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Conclusiones y recomendaciones
Propuesta de desarrollo de una estrategia viable

PREGUNTA MOTIVADORA
Cmo pasar de un conjunto de acciones a una visin integral sobre el manejo de los recursos hdricos?

PREGUNTAS ESPECFICAS
Cmo eliminar el efecto rbol de navidad? Qu rol juega la tica en todo este planteamiento? Cmo hacer reformas sin retroceder o perder el vuelo?

Concatenar las acciones


El cambio de paradigma de desarrollo provocado por el Mitch pone en evidencia la necesidad de reconstruir las relaciones e institucionalidad que marque los vnculos entre lo urbano y lo rural y, destaca que el modelo de abaratar los costos urbanos ha determinado un costo ambiental y de vulnerabilidad que ha trascendido los espacios rurales que generan recursos hdricos y se han hecho evidentes en los espacios urbanos. Por su parte, las preguntas fundamentales sobre la institucionalidad han permitido concluir que: Las unidades de planificacin son incompatibles a nivel del marco legal y ello ha deter> minado que la regulacin del comportamiento en torno al uso se desarrolle en el nivel local y carezca de un enfoque territorial. La estrategia de desarrollo transita entre reduccin de pobreza y apertura y desregula> cin, ello coloca al manejo integral de los recursos hidricos en el dilema de transformarse en un eje de gestin al interior de ambos esquemas, para ello se tornan vitales los esquemas que tiendan a integrar una visin de manejo integral de recursos hidricos que combine las demandas de mejoramiento de acceso para uso domestico con aquellas de inocuidad para el sector productivo. Hasta que los costos de la crisis del agua no sean econmicamente significativos y se > incorporen en forma adecuada en los costos de produccin, la gestin de los recursos hdricos no ser dimensionada como una prioridad de poltica a todos los niveles. En este momento, el costo a nivel local se evidencia mediante el limitado acceso y es por ello que los procesos de gestin en este sentido son mayores. La institucionalidad requiere de un proceso de fortalecimiento de capital humano y social, > actualmente el nivel local es el que esta atendiendo ms la regulacin del comportamiento sin embargo por su dispersin no logra niveles de incidencia en el marco central. La ocupacin del territorio en forma desigual acompaada de una marcada atomizacin > en el marco de las polticas obliga a pensar en formas alternativas de dar a la institucionalidad un enfoque innovador que sea ms que un detalle de organizaciones con sus roles. Si bien es cierto que existen sobradas razones para prever que el manejo integral de los recursos hidricos tomar auge debido a las recurrentes crisis. Tambin es cierto que los recursos financieros son limitados y el capital humano vinculado a esta temtica deber tener una formacin incluyente, holstica y que demuestre efectividad con el fin de que tenga competencias para lidiar con las estructuras y procesos vigentes. Las caractersticas que deben regir el desarrollo de conocimiento aplicado a la realidad, considerando la situacin y la institucionalidad incluyen:
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Tener efecto educativo, demostrativo y potencial multiplicador a todos los niveles. Facilitar una adecuada sistematizacin para los procesos de enseanza, investigacin y proyeccin. Garantizar que existe a nivel institucional dilogo reflexivo, enfoque colectivo, colaboracin y normas para compartir, apertura y mejora, confianza y respecto.

Si aceptamos que Honduras enfrenta problemas de pobreza, urbanizacin, poca capitalizacin humana y social y diversas acciones de desarrollo, cualquier iniciativa de desarrollo, sea del sector que sea, tendr relacin directa al recurso agua. Adems en este contexto, existe una demanda del mercado regional y de exportaciones con exigencias de produccin limpia y justa, opciones cada vez mayores de venta o negociacin de servicios ambientales y estrategias de diversificacin que incluyen manejo de recursos compatibles con la produccin agrcola. Por ende, cualquier ruta que tomen los actores y decisores para focalizar o promover el desarrollo debe considerar irremediablemente el manejo integrado de recursos naturales, principalmente el agua. Se ha planteado que el territorio como unidad de anlisis brinda elementos importantes en el diseo de las intervenciones, pero considerar la cuenca implica lograr una correlacin entre la lgica de funcionamiento del capital humano, social, ambiental e hdrico que consiga de manera integral promover y potenciar las inversiones de capital fsico y financiero. Para ello, las polticas deben armonizar sus enfoques de planificacin para lograr potenciar una institucionalidad centrada en un enfoque hdrico.

Concentrarse en el pensamiento estratgico y tico


Todo el anlisis del documento ha planteado la visin tcnica de la institucionalidad acompaada de la necesidad de entender la dinmica del territorio como elemento que la acompaa. En este corto espacio se profundizar sobre la necesidad de conjugar pensamientos, valores y principios importantes, tal como plantea el Dalai Lama: Tambin es motivo de esperanza el reconocimiento cada vez mayor y ms extendido de que no podemos seguir maltratando nuestro medio ambiente sin tener que afrontar graves consecuencias.... Se trata de un llamamiento a centrarnos ms en la amplia comunidad de seres con los que mantenemos una estrecha relacin, y en un comportamiento que reconozca los intereses de los dems junto con los nuestros Considerando que la estructura institucional implica una gestin organizacional basada en tres tipos de unidades: nacionales, regionales y locales. Es de esperarse que los procesos de construccin de pensamiento estratgico estn alimentados por una participacin amplia a todos los niveles. Puede ser tambin, que la poca apertura, comunicacin e integracin en el marco institucional no permita interiorizar las dinmicas de los actores y no haga fluir hacia la planificacin la realidad del contexto como se quisiera. Existe una alta probabilidad de que se cometa el error de seguir pensando en que las bondades institucionales son como las imaginamos y no como las percibe el mundo exterior, aspecto que ha sido comn en el diseo de los marcos legales. Pero el problema de llevar el pensamiento estratgico a la prctica, es cmo lograr que todas esas energas y entusiasmo se transformen en resultados para un manejo integral de recursos hdricos. Como cita Senge es fcil hacer participar a la gente en conversaciones estratgicas, lo difcil es desarrollar las capacidades que permiten a muchos agregar valor al desarrollo institucional. Es decir que es importante llevar el aprendizaje al proceso estratgico y no dejar las acciones en discurso. En este sentido, el crculo de cultura (dirigido estratgicamente por actores gubernamentales) debe concentrar sus esfuerzos para lograr desarrollar tres elementos
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estratgicos: una nueva cultura de identidad con los recursos hdricos que se proyecte interna y externamente y valore el agua desde su perspectiva amplia, un marco de organizacin de las discusiones que permita potenciar capacidades y relaciones a nivel de todos los actores y finalmente, una gestin horizontal a nivel territorial que ayude a cada uno a construir su aporte desde una perspectiva de alentar a los actores a desarrollarse y desarrollar mecanismos que garanticen que aprenden. Evidentemente, el planteamiento de esta seccin se resume en tres palabras: tica, ciencia y eficiencia deben ir de la mano.

Rediseo del avin en pleno vuelo


Este ejercicio final intenta resumir los puntos principales del documento y ser su resumen ejecutivo:
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Las condiciones del pas y las lecciones aprendidas a lo largo de las ultimas dcadas evidencian una oportunidad para el manejo integral de los recursos hidricos, siempre y cuando la institucionalidad combine un enfoque territorial con polticas y estructuras que garanticen esquemas de intervencin que prioricen los recursos hidricos, reconocimiento que el fin ultimo es la reduccin de la pobreza y el crecimiento econmico. En ese contexto, las imgenes institucionales ayudan, pero no resuelven. Es necesario tener ejes de intervencin claros y pertinentes a la realidad. En el documento se plantean tres retos que organizan las demandas y pueden servir de gua a la institucionalidad. El diseo del modelo institucional centrado en procesos permite evidenciar que uno de los grandes problemas ha sido la desarticulacin de la institucionalidad de la cultura de buen manejo. Por lo anterior, se enfatiza ms que crear estructuras (organizaciones) es necesario incidir en la programacin estratgica y el ciclo de aprendizaje. Al ser usado como marco de referencia este enfoque permite enfatizar que el eje fundamental del desarrollo de capacidades competitivas est en la investigacin y desarrollo de conocimiento aplicado y esto solamente se puede lograr si se fortalecen en forma armnica el capital humano y social. Por ende, la institucionalidad parte de lo local y fortalece los esquemas de gestin en la medida que refleja operatividad. Usar el triangulo de la transformacin rural como gua para implementar el marco de acciones para promover el manejo de los recursos hdricos nos orienta en dos sentidos: adoptar un enfoque territorial es central y combinar estos aspectos con un adecuado marco de institucional y de polticas es pertinente, en ese marco de procesos (no de leyes) el uso del modelo de diseo de incentivos basado en motivaciones parece ser el marco que garantiza combinar adecuadamente todas las variables para conciliar el marco de la apertura que va desde lo local hasta lo nacional. Finalmente quisiera citar dos pensamiento importantes sobre la institucionalidad: En nuestras circunstancias actuales, ninguno de nosotros puede permitirse el lujo de confiar en que otra persona resuelva sus problemas: todos debemos asumir nuestra cuota de responsabilidad Dalai Lama. Estamos indudablemente frente a la ms grave encrucijada de la historia, ya no se puede avanzar ms por el mismo camino. Ernesto Sabato.

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