Algunas reflexiones en torno al caso Matanza Riachuelo*.

Por Leila Devia, Paula Noseda, Agns Sibileau**.

Afortunadamente, nuestro pas ha comenzado a transitar un proceso de revisin
de algunas de sus graves problemticas ambientales. Entre los motivos de este
despertar ambiental encontramos la grave coyuntura que transita el litoral como
consecuencia de la instalacin de las fbricas de celulosa en Fray Bentos, Uruguay.
Este activismo ambiental tambin puede atribuirse a las consecuencias que la
reactivacin econmica de nuestro pas, luego de una dcada de recesin, ha trado
consigo. En efecto, la manera en que se viene dando el crecimiento econmico hoy en
da es el resultado directo de la falta de planificacin estatal. Histricamente, Argentina
se ha destacado por transitar crisis econmicas cclicas que derivan en excusas del
propio Estado para no planificar, ejecutar y exigir polticas ambientales que garanticen
la salud de la poblacin. En este cuadro de situacin aparece en escena el mximo
tribunal del Estado para as ordenar al poder administrador que cumpla con la ley
1
.
Es nuestra intencin con este artculo reflexionar sobre la problemtica
ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo, que ya tiene remotos antecedentes
2
.
Tenemos una visin esperanzadora sobre la resolucin de la CSJ N, quien en ejercicio de
su deber de velar por el cumplimiento de leyes federales en materia ambiental, se
declar competente en instancia originaria para intervenir en relacin con el reclamo de
dao ambiental colectivo presentado por algunos vecinos de la cuenca. Como resultado
de esta primera intervencin del mximo tribunal, se ordena a las jurisdicciones
demandadas que diseen y ejecuten un Plan Integrado Ambiental para esa zona, el cual
intentaremos analizar a continuacin. Finalmente, trataremos de dilucidar algunos de los
efectos que creemos traer aparejado esta novedosa resolucin ambiental.

a) La Resolucin de la CSJN: sus repercusiones
Con fecha 20 de junio prximo pasado, la CSJ N se declaraba competente (en
instancia originaria) para intervenir en el caso caratulado Mendoza, Beatriz Silvia y
otros c/ Estado Nacional y otros s/ daos y perjuicios (daos derivados de la
contaminacin ambiental del Ro Matanza Riachuelo).
Desde ese momento y a requerimiento de la CSJ N los distintos operadores del
derecho se han ocupado del caso, a saber:
Los funcionarios de las jurisdicciones demandadas (Nacin Provincia de
Buenos Aires y CABA) a travs del diseo de un Plan de Saneamiento Ambiental de
la cuenca.
Los abogados de la parte actora (vecinos afectados por el estado insalubre de la
Cuenca) mediante fundamentos que intentan la reconsideracin de la denegacin de
la instancia originaria federal para tratar las pretensiones individuales, esto es, los

* Este comentario al fallo Mendoza, B. y otros c/ Estado Nacional y otros s/ dao ambiental colectivo,
publicado en la Revista J urdica La Ley, de fecha 2 de noviembre de 2006.
**Las autoras son abogadas, especialistas en Derecho Ambiental e investigadoras en el Programa de
Estudios de los Procesos Atmosfricos en el Cambio Global, de la Pontificia Universidad Catlica
Argentina; Convenio marco UCA-Conicet.
1
Nos referimos al fallo Mendoza, Beatriz S. y otros v. Estado Nacional y otros s/ daos y perjuicios
(CSJ N 20/6/2006).
2
En 1822 un decreto del Gobernador Martn Rodrguez fij los lmites de distancia para la instalacin de
saladeros, barracas y fbricas. En el ao 1871 ley provincial exigi a los saladeros no verter sus lquidos
crudos al riachuelo En 1887 la CSJ N dicta el fallo Saladeristas Santiago, J os y J eronimo Podest y
Otros c. Provincia de Buenos Aires, CSJN 51:274.
1
daos a la salud de los vecinos causados como consecuencia de la contaminacin
del ambiente.
Los abogados de las 44 empresas demandadas tratando de encontrar
argumentos y hechos que demuestren que no han contribuido a causar el dao ambiental
de que se las acusa.
Los doctrinarios mediante el anlisis de la decisin de la CSJ N para tratar de
determinar en qu sentido sta fue acertada -o no- y en qu medida la decisin tiene
carcter trascendental.
El resto de los habitantes de la Repblica por medio de un seguimiento detallado
de la cuestin para tratar de establecer si se trata de una nueva parodia
3
organizada por
los gobernantes de turno, o realmente hay voluntad poltica de, no slo instalar el tema
ambiental en la agenda, sino sobre todo de llevar a cabo acciones concretas que
trasvasen los gobiernos y puedan verse convertidos en verdaderas polticas de Estado.
Por su parte, las dems empresas radicadas en el pas tratan de determinar si ha
llegado la hora de invertir en tecnologa limpia que evite la externalizacin de los costos
que actualmente stas tienen.

De la descripcin de las implicancias que viene teniendo este proceso judicial,
podemos empezar a prever la trascendencia de las primeras medidas que la Corte deja
vislumbrar. En efecto, con su resolucin de intervenir en un tema netamente ambiental,
entendido como la defensa de valores colectivos o derechos difusos consagrados en la
Constitucin Nacional, la CSJ N pone en prctica principios e instituciones establecidos
en la Ley General del Ambiente. Por ejemplo, al tomar conocimiento de la gravedad
ambiental y sanitaria del asunto en el que se requera su intervencin, no dud en
declararse competente en atencin a (1) que se trata de cuestiones de materia federal
por estar en juego preceptos constitucionales y por tratarse de recursos naturales de
carcter interjurisdiccional; y (2) en razn de que un Estado provincial e incluso la
Nacin eran sujetos pasivos de la accin incoada.
En este sentido, algunos sectores minoritarios alegan que el activismo judicial,
por medio de sus poderes ordenatorios e instructorios, no es positivo y afecta al
principio republicano de divisin de poderes. Sin embargo, resta preguntarse qu
debera hacerse ante la evidente ineficacia del poder administrador en el cumplimiento
del ejercicio del poder de polica de que est envestido para proteger la salud de los
ciudadanos y hacer una gestin adecuada del ambiente. Pues slo queda apelar a la
justicia, considerando que los jueces dejan de ser meros operadores del derecho para
aplicar la ley al conflicto particular, y pasan a ser interesados directos de conflictos
ambientales que afectan directa o indirectamente a la salud de todos.
Otros sectores, por su parte, entienden que la CSJ N se qued a mitad de camino
respecto de la defensa de los derechos individuales implicados en el caso, al no admitir
las acciones individuales de indemnizacin por dao a la salud planteadas por los
vecinos que habitan la cuenca Matanza Riachuelo. Para ellos, esta decisin implica
menoscabar principios de economa, concentracin, progresividad, tutela efectiva y
resultados valiosos
4
.
Desde nuestro punto de vista, la decisin de intervenir nicamente en las
cuestiones relacionadas con el dao ambiental propiamente dicho, es una muestra ms

3
Como los 1000 das para recomponer el riachuelo, las inversiones en saneamiento a que se
comprometi la empresa privada de aguas y servicios cloacales, las partidas presupuestarias provenientes
de un prstamo del BID que fue reasignada a otros destinos distintos del de recomponer el Riachuelo.
4
Morello, Augusto M. Aperturas y contenciones de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en JA
2006-III- fascculo n.4, seccin J urisprudencia Anotada, pp.42 a 48
2
de la relevancia del deber de proteger el ambiente y en consecuencia, que las acciones
por dao ambiental no se confunden con las acciones civiles, penales y/o
administrativas que a la vez podran corresponder resolver a instancias inferiores. Con
razn se ha dicho
5
que el derecho ambiental deber resolver el desafo de un replanteo
de las relaciones hombre naturaleza y hombre individual - grupo social que las
legislaciones tradicionales no abordaban. A mayor abundamiento podemos afirmar que
la resolucin de la CSJ N est en lnea con la Directiva 2004/35/CE de la Unin
Europea, de fecha 21 de abril de 2004, que trata sobre responsabilidad medioambiental
en relacin con la prevencin y reparacin de daos medioambientales. Por otra parte,
esta medida no afecta la posibilidad de las personas damnificadas de hacer valer sus
derechos individuales en instancias ordinarias donde podrn contar, por un lado, con el
marco de referencia que implicar lo que en definitiva resuelva la CSJ N en materia de
contaminacin del ambiente. No olvidemos que conforme lo prescribe el Art. 33, 2do
prrafo de la ley 25.675, La sentencia har cosa juzgada y tendr efecto erga omnes, a
excepcin de que la accin sea rechazada, aunque sea parcialmente, por cuestiones
probatorias.... Es decir que, quien se vea afectado en su salud por causa de la
contaminacin ambiental deber probar el nexo de causalidad existente entre su
dolencia y el dao provocado al ambiente a travs de determinada actividad industrial
riesgosa, sumada a la omisin de controlar y sancionar que le corresponda al Estado.
La decisin de intervenir por parte de la CSJ N permite que los habitantes de la
Cuenca abriguen la esperanza de dejar de ser ciudadanos de segunda para superar la
marginacin
6
que pesa sobre ellos. Podramos considerar esta resolucin como el inicio
de un nuevo camino que intenta acordarse de quienes muchos se olvidan
Ahora bien, en este punto nos preguntamos qu es lo que se proponen hacer los
poderes administradores de las jurisdicciones implicadas para solucionar el grave
problema de la Cuenca Matanza-Riachuelo.
En relacin con la intimacin cursada por la CSJ N a las 3 jurisdicciones
demandadas podemos decir que, el martes 5 de septiembre del corriente, la Secretaria de
Ambiente y Recursos Naturales de la Nacin, por s y en representacin de las restantes
jurisdicciones, present oficialmente ante la CSJ N un plan ambiental de recomposicin
de la zona afectada. El plan que se comenta consta de 4 nudos problemticos, a saber:

A) Institucional
7
.
Se elabora como respuesta tanto a la superposicin de competencias que se daba
hasta ahora como as tambin a la aplicacin de normativa profusa y diversa sin
basamento cientfico actualizados.
Para poder superar la problemtica planteada, el proyecto define una Autoridad
Unificada de Cuenca con intervencin bien definida, que se compondr de
representantes de las 3 jurisdicciones implicadas, con facultades suficientes para poder
llevar a cabo este plan integrado ambiental.
Se prev que la Autoridad Unificada de Cuenca cuente con 3 rganos:
- el Ejecutivo conformado por 1 representante de la Nacin, otro de la Provincia
de Buenos Aires y otro por la CABA;
- el Consejo Municipal, integrado por representantes de cada uno de los
municipios afectados, con funcin de asistencia y asesoramiento al ejecutivo; y

5
Pigretti, Eduardo A. Derecho Ambiental Profundizado, La Ley 2004, p. 8 s.s.
6
Recordemos que en la zona afectada se registran los mayores ndices de desempleo y de necesidades
bsicas insatisfechas del pas. 55% de los habitantes no tiene agua potable, 35% no tiene cloacas.
7
Proyecto de Ley presentado por el Poder Ejecutivo Nacional con fecha 28 de agosto de 2006, ante el
Senado de la Nacin, expediente Nro. 187/2006.
3
- la Comisin de participacin social conformado por representantes de
organizaciones sociales del rea, cuyo carcter ser meramente consultivo.
Las facultades con que se dota a esta Autoridad de Cuenca son para coordinar las
acciones del plan -bajo los principios de preeminencia y subsidiariedad-, ejecutar el
presupuesto propio, y poder regular y controlar los efluentes lquidos y gaseosos.
Asimismo, se le asigna a la Autoridad de Cuenca un presupuesto propio (Fondo
de Compensacin Ambiental), el que estar conformado por aportes presupuestarios
provenientes de las jurisdicciones implicadas, las indemnizaciones que fije el poder
judicial en concepto de dao ambiental en relacin con este caso; aportes restantes del
crdito que otorgara el BID para realizar obras se saneamiento (Decreto 482/1995),
entre otros.

B) Saneamiento.
Se elabora un plan para superar la realidad existente, la cual conjuga el
inadecuado tratamiento de las fuentes de emisin y el insuficiente control de las mismas
por parte de las autoridades. Este plan apunta a dar solucin a los siguientes tems:

i- Obras Pblicas Cloacales.
Se prev la realizacin de plantas de tratamiento de efluentes cloacales y la
construccin de redes cloacales en beneficio del 100% de los habitantes de la cuenca.
Dichas obras cuentan con EIA y aseguran la proteccin del ecosistema del Ro de La
Plata y la disminucin de su contaminacin. Se prevn mejoras en el corto plazo (5
aos). El plazo total para llegar a trmino con este proyecto es de 15 aos.

ii- Programa de reconvencin empresarial.
Se estiman en 3000 las industrias radicadas en la cuenca que descargan sus
efluentes industriales directamente en el Riachuelo (aproximadamente 50% curtiembres
30% frigorficos 20% otras). La densidad de carga de la zona ha sido ampliamente
superada. Actualmente solo el 3% de las industrias radicadas cumplen con las medidas
de tratamiento de efluentes.
Se prev la promocin de polticas de produccin limpia, la reconversin
industrial y en caso de ser necesario el traslado de stas a otras zonas industriales de la
provincia. La atencin, en primer lugar, estar puesta en las industrias ms
contaminantes y en el polo petroqumico de Dock Sud. Asimismo, tambin se prev la
instalacin de plantas purificadoras por zonas, a efectos de compartir los gastos que
demanden su construccin, las que estarn listas en un plazo de 9 meses. Las
inversiones en filtros para las fuentes contaminantes estarn a cargo de cada una de las
empresas all radicadas.

iii- Programa de mecanismos de control.
Se asume que es necesario contar con informacin de calidad para la toma de
decisiones. En tal sentido, se prev la mejora de los actuales mecanismos de control (2
inspectores y 3 automotores) a travs de la incorporacin de 250 inspectores, 70
automotores, 1 helicptero. Asimismo, est prevista la instalacin de una red de
monitoreo ambiental permanente con laboratorios fijos y mviles y el entrecruzamiento
de datos con otros sistemas de control del Estado. Por ltimo, se prev la instalacin de
Unidades Fiscales Ambientales para facilitar a los vecinos la radicacin de sus
denuncias en materia ambiental.
En relacin con la erradicacin de los basurales clandestinos (competencia
ambiental propia de los municipios) se estipula la celebracin de acuerdos entre la
4
Autoridad de Cuenca y tales municipios por ser estos ltimos los que tienen superior
capacidad de gestin, en el marco de la Estrategia Nacional para la Gestin de Residuos
Slidos Urbanos. Finalmente, se plantea la necesidad de redefinir los usos del agua.

C) Social.
Se intenta dar asistencia y soluciones a los habitantes de la cuenca, quienes
coincidentemente son los ms afectados y los ms vulnerables, pues no tiene las
necesidades bsicas satisfechas.
Para ello, se prev la distribucin de agua potable a los vecinos a travs de
camiones cisterna; la instalacin de salas de salud atendidas por profesionales mdicos
para paliar los efectos de las enfermedades causadas por la contaminacin del ambiente;
la capacitacin de agentes ambientales. Educacin ambiental. Tambin se prev el
control de las inundaciones por medio de la construccin de drenajes pluviales, dotando
a los barrios provisoriamente de estructuras comunitarias para el aseo. Asimismo, se
propicia la mejora de la calidad de las viviendas para disminuir el contacto con la
contaminacin. A la vez que se buscar promover la buena alimentacin y la
capacitacin de promotores socio ambientales por manzana (lugareos) para instruir a
sus vecinos.

D) Ordenamiento Ambiental del territorio.
El territorio de la cuenca Matanza Riachuelo y sus recursos naturales adolece de
un histrico uso irracional. Ello se debe, por un una parte, a la falta de control y filtrado
de vertido de residuos txicos por parte de la gran mayora de empresas radicadas en la
zona; y por otra, a la falta de polticas pblicas para el control efectivo de efluentes
industriales y provisin de servicios de saneamiento bsico domstico.
Debe tenerse en cuenta que los habitantes de la cuenca Matanza - Riachuelo han
sido el sector de la poblacin tradicionalmente expulsada de la gran urbe y que se ha
visto obligada a asentarse en zonas de riesgo, lugares marginales inundables donde la
industria se radica por la proximidad de las salidas portuarias y externaliza
irresponsablemente sus costos ambientales.
Por tal motivo, las jurisdicciones demandadas asumen pblicamente la
responsabilidad ambiental que les compete y prevn la ordenacin ambiental del
territorio afectado a partir de la descompresin de la zona.
La instrumentacin del ordenamiento ambiental del territorio se dar a travs de:
(1) la promocin de la reconvencin ambiental de las industrias; (2) la relocalizacin de
las industrias ms contaminantes; y (3) la implementacin de control de efluentes.


E) Reflexiones Finales:

Los afectados: los desplazados ambientales

Luego de hacer una revisin de la forma en que las jurisdicciones demandadas
planean hacer frente a este crtico escenario ambiental, creemos que es importante
detenerse en una cuestin de la que poco se habla: la situacin de quienes se constituyen
en desplazados ambientales de la cuenca Matanza-Riachuelo.
Con el afn de dar una definicin a quienes se han visto obligados a desplazarse
como consecuencia de problemas ambientales, el derecho internacional est tratando de
5
encontrar una categora jurdica. Entre estos intentos se ha querido adosar el calificativo
de ambiental a la categora de refugiado
8
.
Sin embargo, a afectos de no restar la eficacia y el merecido valor que el trmino
refugiado ha logrado en el derecho internacional humanitario, nos sumamos a quienes
intentan hallar una categora jurdica independiente para dar proteccin a todos aquellos
que deben emigrar de sus lugares de origen por causas ambientales. Por ello, hemos
adoptado el trmino desplazados ambientales
9
.
En este caso en particular y al estar analizando el caso de personas que se
desplazan dentro de su propio pas, como es el caso de la Cuenca Matanza- Riachuelo,
con ms propiedad haremos referencia a desplazados ambientales internos.
Sobre este punto nos preguntamos cmo se va a regular esta nueva categora de
dbil jurdico que delineamos. Debern ser indemnizados por el dao que se les causa?
Quin deber contribuir a solventar su traslado? Ser el Estado por medio de un fondo
proveniente de las multas que deben pagar los posibles contaminadores? Qu rubros se
incluiran en tales indemnizaciones por traslado?

El rol del Estado:
En cuanto al rol del Estado, ste debera elaborar polticas de gestin ambiental
y social conjuntas, y tomar como leading case el caso que analizamos para evitar que se
repita. El contenido de esas polticas ambientales debera basarse en instrumentos
jurdicos, econmicos y en sistemas de gestin.
En primer lugar, en lo que respecta a la problemtica de los desplazados
internos, creemos firmemente que esta cuestin necesita regularse tomando como base
jurdica la ley general del ambiente, principalmente, los principios de prevencin, de
solidaridad, de cooperacin y de desarrollo sustentable, entre otros
10
. Empero, las
reparaciones otorgadas no debern ser slo monetarias pues se deber prever
mecanismos de contencin social para abordar esta nueva problemtica.
Por su parte, las polticas ambientales deberan ser explcitas para permitir la
reconversin gradual (pero definitiva) del sector industrial de nuestro pas hacia
sistemas de produccin limpia. Ello redundara en el desarrollo de actitudes propositivas
y de procesos productivos econmicamente ms eficientes y beneficiosos desde el punto
de vista ecolgico y social.
Un marco institucional de competitividad industrial orientado al cuidado del
ambiente debera ser un proceso dinmico y sujeto a las modificaciones de la opinin
cientfica, de la oferta tecnolgica, de la viabilidad econmica y de la opinin de la
sociedad. A tal fin es imprescindible integrar las restantes polticas sectoriales y contar
con procedimientos que aseguren la participacin orgnica de los sectores pblicos,
privados y no gubernamentales. A todo ello, se deber dotar de un amplio flujo
informativo sobre el estado del ambiente y sobre las actividades que actual y

8
Aquella persona que ha sido forzada a dejar su hbitat tradicional, temporaria o permanentemente,
como consecuencia de un notable desequilibrio ambiental (natural o provocado por los seres humanos)
que ponga en peligro su existencia y/o afecte su calidad de vida. El-Hinnawi, E., Environmental
Refugees. Nairobi: United Nations Environmental Programme, 1985.
9
Como por ejemplo las personas afectadas por el accidente de Chernobyl o los campesinos del Mato
Groso o sin ir ms lejos los campesinos del Gran Chaco, forzados a abandonar sus tierras a causa de la
deforestacin y consecuente desertizacin
10
Principios Rectores de los desplazados internos.Informe del Representante del Secretario General, Sr.
Francis M. Deng, presentado con arreglo a la resolucin 1997/39 de la Comisin de Derechos Humanos.
Consejo Econmico y Social, UN, Comisin de Derecho Humanos, 54 perodo de sesiones, Tema 9 d)
del programa provisional
6
potencialmente lo afecten, junto con el anlisis econmico y social de las polticas
ambientales propuestas.
El diseo de los instrumentos jurdicos deber considerar la legislacin de
incidencia ambiental (como por ejemplo, el rgimen de promocin industrial, aduanero,
energtico y de compra del Estado, entre otros).
El efectivo cumplimiento de las normas jurdicas tendra que procurarse con el
uso combinado de sanciones que prevn los distintos sistemas de responsabilidad, los
instrumentos econmicos y la autorregulacin. En relacin con el uso de estos
instrumentos, consideramos que resultan necesarios para ayudar a la internalizacin del
costo ambiental en las distintas actividades de la economa.
En el caso de la autorregulacin, desde el Estado se debe promover el uso de
sistemas de gestin de calidad, ambiental, higiene y seguridad social y de
responsabilidad social. La divulgacin de sistemas de responsabilidad social y su
adopcin por parte de las empresas podran constituirse en herramientas que en cierto
modo eviten el desplazamiento de pobladores y trabajadores.
Por su parte, las decisiones judiciales, como en el caso resuelto por la CSJ N,
deberan contemplar los efectos econmicos y sociales de la legislacin ambiental.
Por ltimo, esperamos que las medidas que oportunamente tome la CSJ N
resulten ejemplificadoras y se constituyan en el puntapi inicial para lograr un
desarrollo econmico compatible con el derecho-obligacin a un ambiente sano,
consagrado en nuestra Constitucin Nacional.

7