Accountability em Listas Abertas

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 37: 183-200 OUT.
2010
ACCOUNTABILITY EM LISTAS ABERTAS

Luis Felipe Miguel
RESUMO
O artigo discute criticamente a percepo, corrente em estudos sobre o sistema eleitoral brasileiro, de que a representao proporcional com listas abertas um obstculo efetivao da accountability. Tal percepo est, em grande medida, baseada em vises equivocadas sobre a natureza do vnculo eleitoral no Brasil e o sentido da accountability, vista como uma relao entre o eleitor e seu candidato e no entre os constituintes e os representantes. O foco nas deficincias do sistema eleitoral, por outro lado, leva a ofuscar outros aspectos mais importantes para o aprimoramento da representao, relacionados democratizao da informao e ao fortalecimento da sociedade civil. Mesmo os problemas identificados nas listas abertas so melhor enfrentados com a ampliao do debate pblico e o fortalecimento da sociedade civil, que permitiria aos eleitores aproveitar de forma mais consistente as oportunidade de escolha que lhe so oferecidas, mais amplas do que em outros sistemas eleitorais. PALAVRAS-CHAVE: representao poltica; accountability; sistemas eleitorais.
I. INTRODUO Sacudida por crises interminveis, enredada em escndalos que apontam simultaneamente para a decadncia das elites polticas e a ineficincia das instituies, a democracia brasileira vive um paradoxo1. Por um lado, no h como negar vitalidade a um regime que atravessa sucessivos episdios crticos o impeachment de Fernando Collor de Melo em 1992, os anes do oramento em 1993, a compra de votos para a aprovao da emenda da reeleio em 1996, a privatizao do Sistema Telebrs 2 no limite da irresponsabilidade em 1998, o mensalo em 2005, para lembrar apenas dos mais notrios sem que as alternativas golpistas encontrem qualquer eco entre as foras sociais e polticas relevantes. Por outro, o desconforto com os vcios to evidentes do sistema poltico brasileiro faz que
1 Este artigo foi produzido dentro do projeto Modelos
a ele seja negado o rtulo (ambguo, alis) de democracia consolidada3. Entre os viles da democracia brasileira, um destaca-se: o sistema de representao proporcional com listas abertas. Seja a partir dos adeptos das listas fechadas, seja dos defensores de sistemas majoritrios ou mistos, a condenao das listas abertas quase unnime4. Elas destruiriam a unidade dos partidos, personalizariam a disputa poltica, tornariam demasiado complicado o processo decisrio por parte do eleitor e, sobretudo, inviabilizariam a accountability vertical. Termo que no encontra equivalente preciso em portugus o que evidenciaria, segundo alguns, nosso insupervel atraso poltico (e. g. CAMPOS, 1990; CORBARI, 2004) , a accountability seria o fio que manteria a esperana de vincular a seleo dos governantes pelo mtodo eleitoral com o sentido normativo da democracia, o poder do povo. Ela envolve tanto a prestao de contas dos detentores de mandato aos seus constituintes quanto o veredicto popular sobre essa prestao de contas. Daria, aos eleitores comuns, instrumen3 A crtica j clssica idia de democracia consolidada
alternativos de representao poltica, apoiado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) com uma bolsa de Produtividade em Pesquisa. Agradeo a Aline Coutinho, ento bolsista de Iniciao Cientfica do CNPq, que realizou a maior parte da reviso bibliogrfica que resultou na primeira seo do texto e tambm leu e comentou verses anteriores. Tambm sou grato a Regina Dalcastagn, a Carlos Machado e aos pareceristas annimos da Revista de Sociologia e Poltica, pela leitura atenta, pelas crticas e pelas sugestes, que nem sempre acatei, seguramente por teimosia minha.
2 Telecomunicaes Brasileiras S. A.
Recebido em 3 de maio de 2008. Aprovado em 12 de fevereiro de 2009.
encontra-se em ODonnell (1996). O argumento de que a capacidade de sobreviver a crises a prpria consolidao democrtica desenvolvido por Robert Dahl (1997, p. 39).
4 A mudana do sistema eleitoral , tambm, recorrente nas
iniciativas legislativas voltadas reforma poltica (SOARES & RENN, 2006).

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tos para controlar a ao dos representantes e, a estes, um forte incentivo para proteger os interesses de sua base eleitoral. Consistiria, portanto, no principal mecanismo para impedir que os representantes, uma vez escolhidos, tornassem-se independentes dos representados. Introduzida por motivos que vo desde a grande extenso territorial dos estados nacionais at a profundidade dos conflitos de interesses em seu interior, a representao poltica gera complicadores realizao do ideal de soberania popular. Ela amplia a separao entre governantes e governados, uma vez que as decises polticas so tomadas de fato por um pequeno grupo e no pela massa dos que sero submetidos a elas. Como resultado dessa especializao funcional, formase uma elite poltica distanciada da massa da populao. O princpio da rotao, crucial nas democracias da Antigidade governar e ser governado, alternadamente , no se aplica, uma vez que o grupo governante tende a exercer permanentemente o poder. Isso leva ruptura do vnculo entre a vontade dos representados e a vontade dos representantes, o que se deve tanto ao fato de que os governantes tendem a possuir caractersticas sociais distintas dos governados quanto a mecanismos intrnsecos diferenciao funcional, que agem mesmo na ausncia da desigualdade na origem social, conforme Michels (1982) tentou demonstrar j no incio do sculo XX5. Accountability a resposta nica que as instituies da democracia representativa do para todos esses problemas. Isso se refere chamada accountability horizontal, quer dizer, o controle que os poderes estabelecidos exercem uns sobre os outros, mas, sobretudo, vertical, caracterizada pela necessidade que os representantes tm de prestar contas e submeter-se ao veredicto da populao e cujo momento culminante a eleio6. Dessa forma, a mediao eleitoral ocupa uma posio absolutamente central nas democracias representativas, efetivando a um s tempo os dois mecanismos fundamentais da representao poltica democrtica, que so a autorizao, pela qual o titular da soberania (o povo) delega capacidade decisria a um grupo de pessoas, e a prpria accountability. Se, ao portugus, como s outras lnguas neolatinas, falta uma traduo precisa para accountability, resta-nos um vocbulo contguo, responsividade, que ainda no consta dos dicionrios, mas encontra curso nos textos da Cincia Poltica. Mas accountability e responsividade (responsiveness, em ingls) correspondem a conceitos diversos7. A primeira diz respeito ao poder que os eleitores tm de impor sanes aos governantes, reelegendo quem exerce bem o mandato e destituindo quem apresenta um desempenho menos satisfatrio trata-se, portanto, de um mecanismo institucional, exercido pelo povo e vinculado existncia de eleies competitivas peridicas. A responsividade, por sua vez, a permeabilidade dos representantes vontade dos representados, isto , disposio do governo para abraar as polticas que os governados preferem. Os conceitos sobrepem-se, em parte, pois a sensibilidade dos representantes em relao s preferncias dos constituintes (responsividade) em grande medida derivada do poder que estes dispem sobre o futuro poltico daqueles (accountability). Trata-se, alis, da primeira lio da Cincia Poltica: no confiar na boa vontade dos governantes, e sim gerar um sistema de controle sobre eles, tanto na forma da diviso de poderes quanto da realizao de eleies peridicas. Mas a diferenciao entre os conceitos ganha sentido quando se tem em mente que existem formas de ampliar a responsividade sem passar pela
5 Em que pesem as simplificaes, o determinismo e o tom
demasiado peremptrio, o livro de Michels fornece pistas valiosas para a compreenso de alguns dos problemas da representao poltica.
6 O conceito de accountability horizontal desenvolvido
minam social e que seria exercida pela mdia e por organizaes no governamentais. Falta a essa dimenso, porm, a capacidade de aplicao de sanes; suas advertncias e denncias ganham efetividade apenas quando sensibilizam algum dos poderes constitudos, em especial o Judicirio (accountability horizontal) ou o eleitorado (accountability vertical). A possibilidade de impor sanes , em si, uma das dimenses constitutivas da accountability (SCHEDLER, 1999, p. 15). Julgo que relevante entender o papel desempenhado pela mdia e pela Organizaes No Governamentais (ONGs) no funcionamento das democracias representativas contemporneas, mas dar a elas o status de uma terceira dimenso da accountability injustificado.
7 Para a distino accountability responsividade, ver
por ODonnell (1998; 1999). Peruzzotti e Smulovitz (2001) apresentam um tipo adicional de accountability, que deno-
Manin, Przeworski e Stokes (1999, p. 9-10).
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accountability (por exemplo, ampliando a similaridade social entre o corpo de representantes e seus constituintes)8. De qualquer maneira, a accountability toma o lugar, de acordo com a sabedoria convencional da Cincia Poltica, de um ndice da democracia. Sua principal vantagem seria promover a vinculao entre representantes e representados sem cair no mandato imperativo: o representante no deve simplesmente decidir da forma que sua base gostaria, o que tornaria sem sentido o debate e a negociao no Parlamento; ele deve ser capaz de convencer os eleitores de que agiu certo, a posteriori . Obstaculizar a efetivao da accountability, impedindo o funcionamento desse elo entre eleitos e eleitores, significaria eliminar a possibilidade de edificar um regime democrtico representativo digno deste nome. A condenao que pesa sobre a representao proporcional com listas abertas, assim, grave. No restante deste artigo, essa condenao ser apresentada e criticada. A primeira seo sumariza a literatura, destacando os argumentos em favor da idia de que as listas abertas constituem, em si mesmas, um impedimento accountability vertical. Procuro sustentar que tais argumentos baseiam-se em uma compreenso equivocada do funcionamento da accountability e da natureza do vnculo eleitoral no Brasil. A segunda seo, usando parte da vasta literatura produzida nos pases da Europa e da Amrica do Norte, busca demonstrar que os fenmenos de alienao e desencanto com as instituies representativas so comuns a muitas democracias liberais contemporneas, no podendo ser atribudos a uma falha especfica do sistema eleitoral brasileiro. A ltima seo desenvolve a tese de que a preocupao exclusiva ou central no sistema eleitoral bloqueia a apreenso de outras dimenses, mais relevantes, que iluminam os problemas de nossa democracia, como aquelas vinculadas ao controle da informao e autonomia dos grupos sociais. II. A NATUREZA DO VNCULO ELEITORAL EM LISTAS ABERTAS As duas principais vertentes da acusao s listas abertas, no que se refere accountability, esto presentes em textos de Jairo Nicolau e de Fabiano Santos, utilizados aqui na qualidade de formulaes exemplares9. So, na verdade, duas faces de uma mesma moeda. Por um lado, o sistema eleitoral brasileiro descrito como um empecilho para que o cidado ou cidad identifique quem o seu representante. Por outro, ele tornaria mais difcil que o representante saiba quem foram seus eleitores. Nicolau parte da percepo de que, uma vez que a escolha dos representantes, no Brasil, personalizada o voto dado ao candidato , o acompanhamento da atividade de um parlamentar e a posterior deciso de reconduzi-lo ou no ao poder Legislativo tambm devem ser feitos de maneira personalizada (NICOLAU, 2002, p. 225)10. Mas, logo ele conclui, a monitorao dos eleitos pelos constituintes pouco eficaz por duas razes: A primeira que o nmero de eleitores que conseguem eleger os deputados nos quais votaram no to significativo; a segunda que reduzido o nmero de eleitores que se lembram em que eles votaram para a Cmara dos Deputados na eleio anterior (idem, p. 227). Os problemas, assim, residiriam no desperdcio de votos (muitos escolhem candidatos que no conseguem se eleger, outros declinam da escolha, optando pela legenda partidria, anulando ou votando em branco) e na fraca memria do eleitorado. Uma exposio ainda mais radical desse ltimo ponto feita por Alberto Almeida. Segundo ele, a primeira informao necessria para acompanhar e fiscalizar o trabalho de um representan9 No interessa, aqui, discutir a preferncia de Nicolau, de
Santos ou de qualquer outro autor por tal ou qual sistema eleitoral, at porque tais posies so em geral mais complexas e matizadas do que a reconstruo que delas farei, mas analisar textos que enunciam, de forma a meu ver exemplar, os argumentos contrrios ao voto preferencial.
10 Figueiredo e Limongi (2002) questionam a tese, ampla-
8 Para uma discusso mais aprofundada, ver Miguel (2005).
mente difundida, de que o Brasil um exemplo de voto pessoal, demonstrando a influncia dos partidos na composio das listas, o peso da votao global das listas partidrias nas chances de vitria dos candidatos e as limitaes da ao individual, no partidria, no Parlamento. Em relao deciso do voto, no entanto, tudo o que tm a apresentar a informao de que alguns surveys, em contraposio a outros, indicam que uma parcela significativa do eleitorado possui simpatia por algum partido (idem, p. 310). O argumento de que os partidos so relevantes merecedor de ateno do ponto de vista do sistema; do ponto de vista do eleitor, ainda bem mais convincente a percepo de que a escolha , sobretudo, personalizada.
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te, sem a qual nada mais pode ser feito, esta: quem foi o nosso escolhido (ALMEIDA, 2006, p. 35; sem grifos no original). Adiante, lista trs medidas para solucionar o problema: aumentar a escolaridade, fechar as listas ou, como paliativo, caso o fechamento no seja possvel, reduzir o nmero de candidatos (idem, p. 44). Trata-se, portanto, de ampliar o potencial cognitivo do eleitorado, por um lado; e, por outro, de reduzir as exigncias cognitivas do sistema eleitoral11. H um substrato discusso, a percepo de que a accountability depende da clareza quanto responsabilidade pelas decises pblicas (POWELL JR., 2000, p. 50-51). O foco das propostas, ento, a simplificao do jogo poltico que passa pela reduo do elenco de alternativas posto disposio do eleitorado. O chamado voto distrital (eleio majoritria em circunscries uninominais) uma opo, pois nele cada partido lana um nico candidato por distrito. A outra opo o fechamento das listas, quando a escolha dos eleitores despersonalizada e os atores significativos, do ponto de vista das responsabilidades polticas, so os partidos, no os candidatos ou parlamentares individuais. Jairo Nicolau (2003), assim como outros, demonstra simpatia por uma combinao dos dois modelos, o sistema misto, de inspirao alem, em que parte do Parlamento eleita em circunscries uninominais e o restante garante a proporcionalidade das representaes, por meio de listas fechadas12. A percepo de que o desperdcio de votos, por parte dos eleitores, um obstculo
11 O peso dessa sabedoria convencional na Cincia Polti-
accountability est presente tambm em Abrucio (2003, p. 256) que, todavia, descarta a adoo de um sistema majoritrio. De maneira semelhante, Dulci (2003, p. 318-319) julga que o fechamento das listas ampliaria a accountability, que, no entanto, para ele um atributo dos partidos, no dos parlamentares. J para Tavares, o modelo brasileiro gera uma relao direta, atomizada e no sancionvel, entre o eleito e a multido dos eleitores (TAVARES, 1999, p. 19), havendo necessidade dos partidos para tornarem tal relao indireta (e, por conseqncia, concentrada e sancionvel). Cabe observar que a prpria tese do desperdcio de votos merece ser questionada. Se possvel dizer que as listas abertas promovem uma migrao eleitoral de natureza lotrica, como fez Lessa (1992, p. 35), no se deve ignorar que em sistemas de listas fechadas ou de voto majoritrio o controle do eleitor sobre os resultados ainda menor. Uma matemtica elementar diz-nos que, quanto maior o nmero de opes, maior o nmero de derrotados e, portanto, maior (potencialmente) o desperdcio de votos. Mas quanto mais reduzido o elenco de alternativas, maior a chance de que uma grande quantidade de eleitores no encontre uma opo de seu agrado e, se no desperdia seu voto, tambm no consegue manifestar adequadamente sua preferncia, o que, do ponto de vista da qualidade da representao poltica, pelo menos to grave quanto. A relao entre partidos fortes e accountability efetiva, luz do caso brasileiro, sustentada com um pouco mais de cuidado por Scott Mainwaring. Ele observa que, no Brasil, por uma srie de motivos entre os quais, com destaque, o sistema eleitoral h uma baixa institucionalizao do sistema de partidos, com conseqncias que julga danosas para as possibilidades de sobrevivncia da democracia. Na formulao mais taxativa, sua tese postula que a responsabilizao poltica dos representantes e do governo [...] se faz por meio dos partidos (MAINWARING, 2001, p. 34). So dois os argumentos que a sustentam: (1) os lderes de partidos fortes cobram determinados comportamentos dos polticos, o que, o autor concede, no propriamente um instrumento da accountability, mas um mecanismo adicional de responsabilizao (idem, p. 384); (2) a percepo clssica, inspirada em Downs (1957), de que os partidos
ca to grande que, mesmo aps apresentar dados que mostram que a relao entre nmero de candidatos e nvel de conhecimento do eleitorado no estatisticamente significativa, um autor descarta essa anlise em favor de outra, com uma varivel similar, contudo mais simples, que indica que nos momentos iniciais da campanha a quantidade de candidatos influi negativamente no aprendizado do eleitor. E, assim, pode concluir em favor de medidas que reduzam o nmero de candidatos (RENN, 2006, p. 614).
12 Embora o texto apresente-se como um mapeamento de
diferentes propostas, o sistema misto que aparece sob luz mais favorvel, sendo considerado necessrio para ampliar o vnculo entre representantes e representados (NICOLAU, 2003, p. 222). Em textos mais recentes, ele apresenta uma posio mais cautelosa, ponderando prs e contras da diferentes alternativas e evitando uma abordagem prescritiva (NICOLAU, 2006a; 2006b).
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proporcionam aos cidados um meio de entender quem quem na poltica sem ter de ler as letras midas; ou seja, mais fcil avaliar partidos do que pessoas, porque os primeiros so menos numerosos e suas posies polticas mais visveis do que as de um poltico em separado (ibidem). J a posio de Fabiano Santos, que corresponde segunda vertente de crtica que aqui identifico, um pouco mais complexa, uma vez que seu alvo a tese que chama de voto personalizado, pela qual, em um sistema eleitoral como o brasileiro, os parlamentares teriam fortes incentivos a pautar sua ao legislativa pela construo de uma imagem pblica individual, em detrimento da imagem partidria. Ora, ele diz, a teoria do voto personalizado no pode funcionar para o Brasil porque os deputados brasileiros no conhecem a sua verdadeira constituency eleitoral. Eles no possuem idia aproximada de onde vieram os votos que contriburam para sua eleio, por isso, no podem conhecer as preferncias de seu eleitorado (SANTOS, 2003, p. 42; nfase suprimida). Isso se deve, em grande medida, ao fato de que a maior parte dos eleitos no fez uma votao pessoal suficiente para garantir sua vitria, dependendo do desempenho de outros candidatos da lista. Assim, teramos deputados em busca da accountability (idem, p. 45), ativamente interessados em descobrir a quem devem representar, uma informao, porm, que sempre lhes escapa. Na condenao s listas abertas, um papel importante parece ser desempenhado pela constatao de que o regime representativo, no Brasil, possui srios vcios. Parece razovel, assim, olhar para o sistema eleitoral no momento em que se buscam culpados. Mas, em contextos diferentes, as listas abertas e mesmo o voto nico transfervel, que radicaliza alguns de seus pretensos problemas podem surgir como a promessa de um controle maior dos representantes por seus eleitores, ou seja, de mais accountability. Isso transparece tanto na literatura acadmica (HIX, 2004) quanto em organizaes que militam ou militavam por reforma poltica em seus pases (como a Electoral Reform Society, no Reino Unido, ou a Citizens Assembly on Electoral Reform, na Columbia Britnica canadense). Talvez seja uma situao do tipo que descrevem tantos ditos populares: cada um sabe onde lhe di o calo ou, ento, a grama mais verde do outro lado da cerca. A vivncia do sistema eleitoral permite identificar com mais clareza os seus problemas, ao passo que, vistos distncia, outros modelos parecem mais atraentes13. Simpatizo com essa percepo que, em ltima anlise, leva concluso de que as solues no se encontram nos sistemas eleitorais, que desenvolverei com um pouco mais de cuidado adiante. Por ora, o mais importante perceber que as crticas aqui descritas partem de uma compreenso equivocada sobre o sentido da accountability e sobre a natureza do vnculo eleitoral no Brasil. Uma fico constitucional associada democracia representativa faz que o compromisso do representante eleito no seja com aqueles que nele votaram, nem mesmo com os habitantes de seu distrito, mas com o povo na sua totalidade. Deputados, afinal, so representantes do povo, no de um punhado de eleitores, e o interesse desse povo que deve presidir suas aes como Burke j argumentava no famoso Discurso aos eleitores de Bristol, de 1774 (BURKE, 1984). Assim, a accountability uma relao que se estabelece entre os representantes e o conjunto dos eleitores. No porque um cidado no elegeu seu candidato (ou no se lembra em quem votou) que ele no pode monitorar a atividade dos eleitos, que as prestaes de contas destes eleitos no se dirigem tambm a ele ou que suas preferncias no devem ser levadas em conta. Esse um ponto crucial. A relao de representao no se d entre o eleitor e seu candidato, mas entre o conjunto de constituintes e seu representante eleito (ou o conjunto de seus representantes eleitos). Caso contrrio, o cidado cujo candidato fosse derrotado ficaria rfo de qualquer possibilidade de influncia, presso ou mesmo acompanhamento dos fruns decisrios formais. Em ltima anlise, no importa se votei em A ou B se B foi o vitorioso, a ele que devo monitorar e ele , por motivos bvios, quem me deve prestar contas por suas aes como representante.
13 H uma literatura que discute se as eleies seriam
mesmo instrumentos efetivos de accountability, independentemente do sistema eleitoral. Afinal, os cidados podem ver o processo eleitoral mais como uma oportunidade de selecionar o tipo certo de governante do que de aplicar sanes aos escolhidos anteriormente (FEARON, 1999). E, por outro lado, a assimetria informacional entre representantes e representados tamanha que qualquer controle torna-se ilusrio (FEREJOHN, 1999).
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claro que a atividade de acompanhamento dos representantes mais complexa em sistemas de representao proporcional com listas abertas. Quando as circunscries so uninominais, o eleitor tem a possibilidade de impor sanes a um nico parlamentar, portanto sua ateno concentra-se nele. Quando as listas so fechadas, a ao dos partidos que importa. Mas, por outro lado, a reduo da gama de alternativas disposio do eleitorado, que tanto o chamado voto distrital quando as listas fechadas promovem, tambm produz entraves ao exerccio da accountability. Quando monitora as aes dos polticos, o cidado f-lo de uma perspectiva engajada; a ele interessa perceber localizaes no eixo esquerda-direita ou saber das posies em relao a questes especficas, que lhe so importantes. A reduo das alternativas a ele submetidas compromete a realizao da accountability, j que cresce a possibilidade de no haver nenhuma opo mais satisfatria. De nada adianta constatar que meu representante est mais direita do que eu gostaria no espectro poltico, por exemplo, se no existem alternativas e, em especial, alternativas eleitoralmente viveis sua esquerda. um fenmeno que se verifica, por exemplo, nos Estados Unidos. L, de 1964 a 2004, a taxa de reeleio de deputados oscilou entre 85% e 98%, ficando acima dos 90% na maioria das eleies14. De fato, o sistema eleitoral um dos fatores determinantes, com o voto majoritrio em circunscries uninominais tendendo a gerar uma baixa renovao das casas legislativas (MATLAND & STUDLAR, 2004). A excessiva estabilidade dos representantes percebida como um indcio de baixa accountability, faltando desafiantes que os obrigassem adequada prestao de contas diante do eleitorado (CANON, 1990, p. 157-158). De todo modo, o controle do cidado sobre os representantes eleitos no depende de ter dado seu voto ao vencedor ou de lembrar-se em quem votou. No surpreendente que se demonstre, como fazem Almeida (2006) e outros, que o eleitorado tenha melhor memria de seu voto em sistemas majoritrios ou de listas fechadas. O problema julgar que isso se reflete na capacidade de acompanhar o trabalho dos representantes eleitos, o que no necessariamente verdade. Do ponto de vista da accountability, o importante que o eleitor tenha noo daquilo que seus representantes fizeram, no a lembrana de quem recebeu seu voto individual. Da mesma forma, o parlamentar no precisa pautar sua ao pelas expectativas de seus eleitores especficos, uma vez que ele presta contas totalidade dos votantes na prxima disputa. evidente que, na dinmica da gerao das carreiras polticas, produzem-se compromissos com grupos especficos, que balizam a imagem pblica dos candidatos s posies de liderana. Mas tais compromissos no implicam a ausncia de responsividade em relao ao restante do eleitorado, nem dependem, para seu monitoramento, do voto ou da lembrana do voto desse ou daquele eleitor em especial. Alm disso, ao contrrio do que afirma Santos, uma parcela seguramente majoritria dos deputados tem uma noo bastante clara de quem so seus eleitores. Como diz Nicolau, o sistema de listas abertas estimula a criao, por parte dos candidatos, de lealdades extrapartidrias com clientelas especficas do eleitorado (bases territoriais, grupos profissionais, segmentos sociais) (NICOLAU, 1996, p. 60)15. O uso do termo clientela, ao qual a literatura atribui uma ntida conotao pejorativa, permite ao autor afirmar, em outro local, que a defesa de uma maior vinculao entre representado e representante exige a mudana de natureza do sistema representativo com adoo de um sistema misto (NICOLAU, 2003, p. 222). Fica em aberto, porm, por que se h de considerar que aumentar a vinculao do representante com determinadas reas geogrficas (idem, p. 223) um propsito relevante, e por que as lealdades geradas no sistema de listas abertas, mas no aquelas surgidas em circunscries uninominais ou por meio de listas fechadas, devem ser caracterizadas como clientelas. Se o sistema de circunscries uninominais garante a vinculao entre cada parlamentar e os habitantes de uma determinada base territorial, a representao proporcional que no impede tal relao tambm permite que se estabeleam outras. Esse, alis, um argumento clssico em favor da re15 Para uma anlise desses laos, ver Bezerra (1999).
14 Dados disponveis em Reelection Rates Over the Years
(2008).
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presentao proporcional, presente j em Stuart Mill (1995, p. 89). A autonomia do eleitor ampliada, na medida em que ele pode decidir que tipo de pertencimento ou afinidade vai priorizar em sua deciso de voto: classe social, categoria profissional, filiao religiosa, grupo tnico ou mesmo local de moradia (a relao est longe de ser exaustiva). So esses espaos sociais, nos quais o eleitor circula, que determinam tambm qual a oferta poltica com a qual ele efetivamente se depara. O eleitor, em geral, no tem sua frente as centenas ou mesmo milhares de opes que as diversas listas abrigam, mas um subconjunto reduzido de candidatos que fazem campanha em seu bairro, em sua igreja ou em seu local de trabalho isto , se os polticos brasileiros cultivam bases eleitorais diferenciadas, como observou Ames (1995; 2000), isso se reflete em uma oferta menor para cada fatia do eleitorado16. Dessa forma, a dinmica da competio eleitoral termina produzindo um sistema menos exigente, do ponto de vista cognitivo, do que o modelo abstrato sugere. Nas crticas s listas abertas, a compreenso da dinmica do vnculo eleitoral enviesada, tambm, pelo fato de que tanto Nicolau quanto Santos trabalham com um modelo estilizado, no qual existem os eleitores, de um lado, e os polticos, no outro; o nico elemento intermedirio permitido o partido (que, no caso brasileiro, como se sabe, est enfraquecido). No entanto, a relao entre os cidados e seus representantes , em grande parte, mediada por sindicatos, associaes profissionais, movimentos sociais, igrejas e outras organizaes da sociedade civil, sem falar nas redes estruturadas de clientela. O monitoramento da atuao parlamentar, assim, feito por organizaes ou grupos informais vinculados a interesses sociais especficos, que entregam a seu crculo de adeptos e simpatizantes um julgamento sinttico, que contribui para as decises individuais de voto. O exemplo mais conhecido, com abrangncia nacional, talvez seja o DIAP (Departamento Intersindical de Anlise Parlamentar), que costuma atribuir notas aos deputados (e tambm aos senadores) de acordo com sua atuao favorvel ou contrria aos interesses dos trabalhadores.
16 Para uma anlise da dinmica sob o ponto de vista do
Se o eleitorado percebido como atomizado e os mecanismos de mediao e monitorao so ignorados, o vnculo eleitoral ser dbil, no importa qual o sistema eleitoral adotado. Quando esse modelo simplificado deixado de lado, emerge a importncia do fortalecimento desses corpos intermedirios, uma tarefa que conforme pretendo argumentar adiante no se resolve nos termos de uma reforma do sistema eleitoral. III. CRISE DA DEMOCRACIA, CRISE DA REPRESENTAO O foco nos defeitos do sistema eleitoral brasileiro tambm gera uma iluso a de que os problemas de nossa democracia tm origem na representao proporcional ou, em particular, nas listas abertas. No entanto, fenmenos assemelhados aparecem em muitos outros pases, at mesmos naqueles cujas democracias so consideradas mais consolidadas. Nossas crises muitas vezes parecem-nos mais profundas, mais insolveis ou ento mais caricatas, o que talvez se deva ao pendor nacional pela chanchada, mas tambm fruto da proximidade com que as vivemos. A partir dos anos 1990, no custa lembrar, nos pases desenvolvidos do hemisfrio norte ruram sistemas partidrios inteiros, como ocorreu na Itlia; graves escndalos de corrupo afetaram o ncleo do poder na Espanha, na Frana, na Alemanha e no Japo; a alienao poltica, traduzida em desinteresse, desinformao e absteno eleitoral, alcanou nveis inditos, mais visivelmente nos Estados Unidos, mas de forma bem acentuada tambm em muitos outros pases. H o que se pode chamar de uma crise de credibilidade da representao poltica, definvel como sendo o fato de que, cada vez mais, os cidados no se sentem representados pelas instituies representativas17. Os indcios da crise so vrios, comeando pelo declnio consistente do comparecimento eleitoral, a partir da dcada de 1960. Na Amrica do Norte, na Europa ocidental,
17 H quem prefira falar em reconfigurao da represen-
eleitor, ver Figueiredo e Ald (2005).
tao poltica, evitando o uso da palavra crise (e.g. GURZA LAVALLE & ARAUJO, 2006). Mas as transformaes dos mecanismos representativos hoje em curso, por mais que os reconfigurem, indicam a crise de suas formas estabelecidas, frustrando expectativas dos agentes. Prefiro o termo crise por julgar que reconfigurao possui ressonncias teleolgicas, como se o resultado do processo pudesse ser antecipado.
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no mundo ps-comunista ou na Amrica Latina, onde quer que existam eleies peridicas, em democracias novas ou antigas, seja qual for o sistema eleitoral, com voto obrigatrio ou facultativo, a tendncia geral que uma parcela menor de adultos escolha um candidato a cada eleio18. possvel especular que a ausncia de participao eleitoral indica alta satisfao com os outputs do sistema, conforme sugeriu Lipset (1963, p. 227), mas tal concluso, alm de contraintuitiva, choca-se com outros conjuntos de evidncias. O aumento na absteno eleitoral convive com o declnio das lealdades partidrias. Tidos como os veculos por excelncia da participao poltica, os partidos parecem cada vez menos capazes de garantir a adeso do pblico, o que potencializa a percepo de que h indiferena em relao s opes em jogo. O fenmeno foi estudado com detalhe nos Estados Unidos (WATTENBERG, 1998), mas perceptvel tambm na Europa ocidental. Alm disso, os resultados dos surveys revelam a queda na confiana das instituies e a generalizao da idia de que o povo possui baixssimo poder de influncia nas decises pblicas. Embora o tema seja, naturalmente, alvo de controvrsia na literatura, so convincentes as evidncias que demonstram uma crescente insatisfao com os mecanismos representativos os volumes organizados por Nye Jr., Zelikow e King (1997), Norris (1999) e Pharr e Putnam (2000) servem de bom sumrio dos dados e da discusso. A ampliao dessa insatisfao menos ou mais acelerada nas diversas democracias eleitorais, mas est presente em toda a parte. Nem o sistema de governo, nem o regime eleitoral parecem ser variveis de primeira grandeza na explicao das diferenas de amplitude do fenmeno (KLINGEMANN, 1999; PUTNAM, PHARR & DALTON, 2000). Em suma, generalizada a sensao da impermeabilidade da democracia representativa expresso da vontade popular. As cartilhas do bom-mocismo cvico, que muitas vezes recebem um verniz acadmico da Cincia Poltica, condenam tal postura. moralmente errado descrer do potencial do voto e da participao poltica eleitoral como instrumentos de transformao social e soberania coletiva. Acusa-se, ento, o individualismo contemporneo, a eroso das comunidades, o declnio do capital social ou, com mais freqncia, os meios de comunicao de massa, que difundiriam uma viso cnica da poltica e negariam espao noo de bem comum (CAPPELLA & JAMIESON, 1997; FALLOWS, 1997)19. No entanto, a defesa do poder emancipador do voto parece resumir-se a uma questo de f. A anlise do funcionamento das democracias concorrenciais mostra que o desencanto possui razes bem slidas para existir. Grupos privilegiados esto em condio de direcionar fortemente a tomada de decises pblicas, intervindo tanto no momento eleitoral quanto na deliberao parlamentar, graas ao controle seja dos recursos materiais, seja da informao. Um veredicto que aponte o fracasso das instituies atuais em realizar promessas fundamentais da democracia, como a igualdade poltica entre os cidados e a soberania popular, no pode ser acusado de irrealista. De maneira esquemtica, possvel perceber duas manifestaes dessa crise da representao poltica. Uma a ativao popular, que busca impulsionar demandas por intermdio de mecanismos extraeleitorais. Percebida nos pases desenvolvidos a partir do final do da dcada de 1960, a mobilizao de setores antes pouco presentes na arena poltica fez acender vrios sinais amarelos no establishment, desembocando em um relato, muito difundido, sobre a ingovernabilidade da democracia. De acordo com o famoso relatrio para a Comisso Trilateral, escrito por Michel Crozier, Samuel Huntington e Joji Watanuki (1975), as democracias estavam tornando-se ingovernveis, por motivos intrnsecos ao prprio mtodo democrtico, que teria levado destruio de todas as hierarquias sociais, ampliao das demandas de todos os setores da populao, gerao de uma cultura da contestao e tambm hiperpolitizao da sociedade. O problema central que as demandas crescem, levadas pela ativao de mais e mais setores e pela espiral ascendente de expectativas, que
19 Para um balano da literatura, ver Miguel (2008).
18 A fonte mais acessvel de dados sobre comparecimento
eleitoral em todo o mundo o relatrio Voter turnout from 1945 to date: a global report on political participation, do Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA).
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a prosperidade do perodo posterior II Guerra Mundial gerou, enquanto a capacidade de resposta do governo democrtico est estagnada, uma vez que o declnio das hierarquias corri o controle social e reduz a efetividade da ao estatal (idem, p. 9). Identificadas as razes da crise, que so o excesso de demandas e o declnio da autoridade, a soluo torna-se lgica: menos demandas e mais autoridade. O que significa duplamente menos democracia, posio cuja formulao expressa encontra-se no captulo de Huntington (1975, p. 114). Um primeiro passo o reforo das hierarquias, com o reconhecimento que a posse de competncias especiais tambm um critrio legtimo para o exerccio do poder. O segundo o incremento da apatia poltica. ativao popular dos anos 1960 e 1970, seguiu-se um refluxo, o que, ao menos em parte, representou o triunfo do modelo proposto por Huntington e seus colegas. O resultado, porm, foi um descrdito generalizado, traduzido em apatia a segunda das duas manifestaes da crise da representao poltica. possvel dizer que a eroso da adeso confiante no sistema poltico, que deveria existir casos os mecanismos representativos funcionassem a contento, manifesta-se tanto na forma de mobilizao extraeleitoral quanto de apatia. De fato, enquanto alguns, como o prprio Huntington (1994), saudavam a terceira onda da democracia, com a queda das ditaduras militares no Sul da Europa e na Amrica do Sul, seguida pelo colapso do comunismo, outros observavam que as instituies da democracia eleitoral desfrutavam de legitimidade decrescente nos prprios pases centrais. Na formulao precisa de Robert Dahl (2000), tratava-se de um paradoxo democrtico: cidados apegados s normas democrticas, mas descrentes das instituies que deveriam efetiv-las. H uma forte concordncia quanto ao valor da democracia, na qualidade de autogoverno popular, mas os cidados no se sentem representados, isto , esto enfraquecidos os laos que idealmente deveriam ligar os eleitores comuns aos parlamentares, candidatos, partidos e, de forma mais genrica, aos poderes constitucionais. Um conjunto de estudos enfocou o fenmeno sob diferentes aspectos, perguntando por que as pessoas no acreditam [mais] no governo (NYE JR., ZELIKOW & KING, 1997), o que est incomodando os pases da Trilateral (PHARR & PUTNAM, 2000) e as razes da emergncia desses cidados crticos (NORRIS, 1999). Embora existam diferenas de perspectiva e os culpados variem a mdia, o declnio do capital social, o perfeccionismo dos cidados , o quadro geral congruente. Em todo o mundo, a tendncia que os mecanismos representativos sejam cada vez mais mal avaliados pela populao, que se julga afastada do cenrio poltico. Na verdade, a crtica faz-se em nome de um modelo ideal que j no existe em lugar algum do mundo, se que algum dia realmente existiu. Nele, os partidos so os protagonistas absolutos do jogo poltico, que organizam de maneira a dot-lo de completa legibilidade por parte dos cidados comuns. Seja por idealismo de seus lderes, seja por simples autointeresse, voltado conquista do poder, os partidos produzem programas que balizam as opes polticas e, o que mais importante, esforam-se para implementar tais programas. Todas as funes listadas nos manuais de Cincia Poltica so cumpridas pelos partidos: eles so os mediadores necessrios da relao entre lderes polticos e eleitores; exprimem as reivindicaes da base, mas tambm canalizam essa expresso, dentro dos mecanismos institucionais; agregam demandas de diferentes segmentos sociais, formulando um projeto amplo capaz de integr-las, e organizam o jogo poltico, produzindo aquela legibilidade referida antes. o modelo da democracia de partidos, cuja crise j foi identificada por mais de um autor. Como se l em um texto que, alis, busca desafiar a sabedoria convencional sobre o sistema partidrio brasileiro, mesmo nos pases de democracia consolidada, os papis desempenhados pelos partidos deixaram de ter a centralidade de outrora, ou esses papis foram, de fato, substitudos por outros (KINZO, 2004, p. 36). Um dos relatos mais influentes sobre essa crise, o de Bernard Manin, d nfase ao papel dos meios de comunicao, que proporcionam novas formas de interao entre cidados comuns, Estado e lderes polticos: a democracia de partidos estaria dando lugar a uma nova democracia de audincia, na qual a mdia ocupa uma posio central. Segundo ele, os canais de comunicao poltica afetam a natureza da relao representativa: atravs do rdio e da televiso, os candidatos
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voltam a poder se comunicar diretamente [sic] com seus constituintes, sem a mediao de uma rede partidria. A era dos ativistas polticos e dos homens de partido acabou. Alm disso, a televiso confere salincia e vividez particulares individualidade dos candidatos (MANIN, 1997, p. 220; minha traduo). Na verdade, no se trata de uma comunicao direta, j que passa pela mediao da prpria mdia. Mas permanece a constatao de que ela supre funes que antes pertenciam aos partidos. Para chegar aos eleitores, para fazer-se conhecido e fazer conhecer sua mensagem, o candidato hoje pode quase prescindir da mquina partidria, desde que tenha suficiente presena nos meios eletrnicos. Os partidos, por sua vez, assim como outras organizaes coletivas, necessitam eleger rostos para tornarem-se conhecidos do pblico, j que, diante da televiso, no passam de abstraes, sem a necessria ancoragem imagtica. Tal fato, alis, no desprovido de conseqncias para as formas de organizao poltica (ver, por exemplo, Gitlin (1980)). Os partidos perdem espao para a mdia tambm no que se refere sua funo expressiva. Indivduos ou mesmo grupos recorrem aos meios de comunicao de massa para denunciar injustias ou reclamar que determinadas necessidades no esto sendo supridas ligam para o telejornal local ou para o programa popular de rdio, no para o vereador ou para o diretrio partidrio, para reclamar que sua rua no foi asfaltada ou que faltam mdicos no posto de sade20. Em pases perifricos, algumas dessas demandas so satisfeitas pela prpria mdia, que oferece a particulares recursos que a rede de proteo social do Estado no fornece (basta pensar nas Portas da Esperana e em programas similares). No se trata de julgar que a mdia esteja substituindo o Estado; ela est aproveitando o vcuo da ao estatal. Por outro lado, em sua funo de elaborao de projetos de polticas pblicas, os partidos sofrem a crescente concorrncia de outros organismos especializados, como as organizaes no governamentais. Resta aos partidos a agregao dos diferentes interesses ou demandas setoriais em um projeto coletivo de pretenses universalizadoras. Mas, na ausncia de suas outras prerrogativas, eles cumprem mal essa tarefa. A decadncia dos partidos gera um sistema que sabe articular interesses, mas no agreg-los, o que apontado como um dos mais graves problemas das democracias eleitorais atuais (FIORINA, 1980). H um ltimo elemento que pode ser acrescentado: o estreitamento do leque de alternativas polticas. O comunismo ruiu e, em um mesmo movimento, partidos socialistas e socialdemocratas passaram a defender e implementar, quando no poder polticas cada vez mais prximas de seus adversrios da direita. A fora das lealdades polticas certamente decai, medida que essa similaridade torna-se mais evidente. Afinal, a manuteno do apoio a um ou outro partido deve-se a fatores de ordem emocional, a tradies, a presses de grupo, mas tambm identificao com uma determinada viso de mundo, distintiva. Sem a diferenciao programtica clara, natural que a opo poltica seja questo de personalidades, ampliando a volatilidade eleitoral. No resta dvida de que a representao proporcional em listas abertas contribui para a personalizao da disputa poltica e um obstculo consolidao dos partidos ainda que mecanismos internos aos prprios partidos possam minimizar o peso de tal obstculo (SAMUELS, 1997). Mas a mudana do sistema eleitoral no resolve o problema, cujas razes encontram-se em modificaes de mais longo alcance nas condies da disputa poltica nas sociedades contemporneas. Quer dizer, foram as alteraes no ambiente em que se desenrola o jogo poltico que reduziram, em todo o mundo, o peso dos partidos, e o ajuste do sistema eleitoral um remdio fraco para fazer frente a elas. IV. PARAALM DA ENGENHARIA ELEITORAL Qual a ao mais importante para uma democracia perfeita? Mudar o sof. No d pra mudar muitas outras coisas. Ento, muda-se o sof. (Millr Fernandes, Entrevista breve com o democrata perfeito) A nfase nos problemas do sistema eleitoral, que concentra sob diferentes perspectivas as atenes nos debates sobre a chamada reforma
20 Esse ponto ressaltado, entre outros, por Lima (2001).
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poltica, d a entender que o principal ponto de estrangulamento da democracia brasileira est na mecnica que transforma votos em cadeiras no Parlamento ou na vinculao entre os polticos e seus partidos. No pretendo pr em questo que medidas para conter o transbordamento do poder econmico para a arena eleitoral ou destinadas a recompor a proporcionalidade da representao das unidades da federao tenham relevncia; ou que outras, como as voltadas reduo artificial do nmero de grupos presentes no poder Legislativo (a clusula de barreira), venham a ter efeitos na dinmica poltica brasileira. Mas, por si s, as medidas so insuficientes para recuperar os instrumentos representativos, se essa recuperao entendida como sendo a ampliao da responsividade dos eleitos em relao ao conjunto dos eleitores. Como na stira de Millr Fernandes (2006, p. 40), colocada em epgrafe a esta seo, d-se ateno ao acessrio, sabendo que difcil mudar aquilo que central. Pierre Rosanvallon observa, com razo, que o trabalho de representao no se resume transposio, para o plano poltico, de traos presentes na sociedade civil. Ele consiste tambm em uma tarefa de conhecimento e de decifrao. Da a impossibilidade de circunscrev-lo ao campo das tcnicas eleitorais (ROSANVALLON, 1998, p. 361). Conhecimento e decifrao, porm, ainda do a idia de um universo prvio a ser apreendido e, ento, reproduzido. A representao poltica no se limita a isso, na medida em que ela participa tambm do prprio processo de constituio dos interesses e identidades a serem conhecidos e decifrados. Assim, julgo que a recuperao dos mecanismos representativos depende de uma compreenso ampliada do sentido da prpria representao, capaz de contemplar as questes ligadas formao da agenda, ao acesso aos meios de comunicao de massa e s esferas de produo de interesses coletivos21. A viso predominante da representao poltica, centrada na autorizao por intermdio do voto, limita-se quilo que Bachrach e Baratz (1962) chamavam de primeira dimenso, positiva, do exerccio do poder. Subjacente a ela est a presuno, prpria do pensamento liberal, de que a formao das preferncias d-se na esfera privada, entrando no processo poltico como dada (ELSTER, 1997). O problema, portanto, resume-se a fazer que tais preferncias expressem-se da forma mais transparente e sejam agregadas de maneira a produzir um governo que combine apoio social e capacidade decisria. Nesse modelo, cabe s organizaes da sociedade civil o papel (importante, mas limitado) de promover os interesses comuns de seus membros, por meio de aes prprias ou de contatos com o mundo poltico, quando so lidas pela perspectiva dos grupos de presso. J os meios de comunicao devem prover os cidados de informao suficiente e correta, para que eles situemse no cenrio poltico e possam fazer suas escolhas de forma segura. O pluralismo da mdia, assim, possui apenas valor instrumental: a concorrncia mercantil faz que os desvios sejam punidos e garante o fornecimento de informao correta para o pblico22. A substituio da noo de comunicao pela de informao, que transparece de maneira ainda mais plena em estudos como os de Renn (2006), vincula-se a uma percepo estereotipada do processo poltico em geral (e eleitoral em particular), cara perspectiva da escolha racional. Se as preferncias do eleitor so entendidas como dadas, o importante que ele tenha clareza sobre as opes que o mercado poltico oferece-lhe, para assim decidir de forma correta. A informao sobre o comportamento pretrito dos candidatos e as expectativas presentes que eles geram , assim, o ambiente no qual um eleitor fixo (quanto s suas ambies, anseios, vontades etc.) situase. Uma compreenso mais ampla da representao poltica exige a ruptura com esses modelos. Em especial, exige o entendimento de que a tomada de decises por parte dos representantes, nos espaos a eles reservados, e o posterior veredicto dos constituintes so apenas as etapas finais de um processo que possui ao menos dois outros momentos cruciais: a determinao da agenda, com o debate pblico que se segue, e a formao das preferncias. a que os meios de comunicao de massa e a sociedade civil ganham posio de destaque.
22 Para uma discusso, ver Miguel (2004).
21 Este e os prximos pargrafos retomam, sintetizam e
reelaboram discusso anterior (MIGUEL, 2003).
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Nas ltimas dcadas, a pesquisa sobre mdia e poltica, rea fronteiria na qual dialogam comuniclogos e cientistas polticos, acumulou uma grande quantidade de dados e alguma reflexo sobre a influncia dos meios de comunicao de massa nas eleies, no comportamento parlamentar e no governo. possvel denunciar, uma vez mais, o sistema eleitoral brasileiro, observando que a fragilidade dos partidos e o personalismo aumentam o papel da televiso nas campanhas eleitorais (MAINWARING, 2001, p. 72). Mas a singularizao da situao brasileira abusiva; o peso dos meios eletrnicos, em especial da televiso, significativo em todas as democracias eleitorais, mesmo aqueles que contam com sistemas partidrios considerados fortes. Deixando de lado a influncia da mdia na formao do capital poltico ou na conduo das campanhas eleitorais, o foco aqui a determinao da agenda. Decidir o que vai compor a pauta de assuntos submetidos a debate e deciso, bem como quais sero as alternativas consideradas, um dos pontos centrais da luta poltica. Porm, esse um processo que transcende os espaos formais de tomada de deciso. Os grupos de interesse disputam a incluso ou excluso de temas na agenda, o que envolve diferentes formas de presso ou convencimento sobre representantes eleitos e sobre a opinio pblica. Os meios de comunicao ocupam, a, uma posio central, como a ampla literatura sobre agenda-setting (definio de agenda) vem demonstrando h mais de 30 anos. Afinal, a mdia o principal canal de difuso de informao nas sociedades contemporneas; se a incluso de uma determinada questo na agenda pblica depende da visibilidade dada a ela, a mdia no pode ser deixada de lado. A elaborao da agenda, assim, um momento fundamental do debate pblico; boa parte da discusso envolve a composio e hierarquizao da agenda. Os grupos em disputa procuram dar destaque a determinados problemas ou, ao contrrio, impedir sua tematizao. Mas apresentar uma questo insuficiente, se no for possvel enquadr-la, isto , difundir uma narrativa que identifique sua origem, seus elementos, seus desdobramentos, as possveis respostas. s vezes, a capacidade de incluir o tema na agenda no leva possibilidade de disputar a determinao de um enquadramento: a violncia, por exemplo, chama a ateno para um problema, mas deslegitima os grupos que a promovem como interlocutores pblicos (GAMSON & MEYER, 1996, p. 287-289). Resumindo: a representao poltica no se limita capacidade de tomar decises em nome de outros, que autorizaram tal poder por intermdio das eleies. H um elemento representativo tambm no debate pblico, que forma a agenda e determina os enquadramentos em disputa j que o envolvimento direto de todos nesse debate invivel, tanto ou mais que a participao na deciso. Esse debate ocorre, certo, no Parlamento; mas tambm em espaos menos formalizados, em particular nos meios de comunicao. Na verdade, quando as disputas polticas ocorrem predominantemente no ambiente criado pelos meios de comunicao de massa (MIGUEL, 2002; GOMES, 2004) e quando o progresso da carreira poltica depende, em grande medida, da visibilidade miditica, so grandes os incentivos para que o debate parlamentar ecoe aquele que se desenrola na mdia. O aperfeioamento da representao e, por conseguinte, da prpria democracia passa ento pela ampliao da representatividade da mdia, de maneira a lev-la a reproduzir melhor a pluralidade de posies presentes na sociedade. No se trata, simplesmente, de dar espao s diferentes opes existentes no campo poltico, a fim de que o eleitor forme sua deciso, caso em que um modelo de direito de antena aos partidos polticos, como o existente no Brasil (os horrios partidrio e eleitoral no rdio e televiso), indicaria a soluo. Trata-se de garantir pluralismo em um debate pblico que ocorre de forma permanente, um pluralismo que falta aos meios de comunicao brasileiros que, para alm de sua concorrncia mercantil, tendem a apresentar vises de mundo similares e a simpatizar com os mesmos interesses (KUCINSKI, 1998). Para no deixar dvidas, convm esclarecer que, quando se fala em pluralismo da mdia, a palavra pode referir-se a trs aspectos diferentes. H o pluralismo empresarial, necessrio disputa no mercado, que no Brasil dbil, dada a existncia de um conglomerado de comunicao ainda hegemnico (a Rede Globo), secundado por um punhado de grandes empresas. H o pluralismo poltico, importante para permitir que os consumidores de informao tenham acesso aos discursos dos diferentes agrupamentos polticos em disputa. E h o pluralismo social, para dar visibili-
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dade s diferentes vises de mundo, vinculadas a diferentes posies na sociedade, isto , um pluralismo de perspectivas sociais, no sentido que Iris Marion Young (2000) d expresso. Os meios de comunicao registram mal a pluralidade de posies polticas e de perspectivas sociais, por uma srie de razes, que vo desde a presso de seus controladores e anunciantes at a homogeneidade de origem e de formao de seus profissionais. Mais do que qualquer caracterstica do sistema eleitoral, o ambiente comunicacional que compromete a capacidade de controle dos representados, na medida em que leituras do mundo poltico sob perspectivas prximas s suas, em muitos casos, no esto disponveis. Acrescem-se a isso fatores vinculados prpria dinmica do campo poltico, que, como anotou Pierre Bourdieu, privilegia uma linguagem dominante que destri, ao desacredit-lo, o discurso poltico espontneo dos dominados: no lhes deixa outra opo que no o silncio ou a linguagem emprestada, cuja lgica no mais a do uso popular, sem ser a do uso culto, linguagem enguiada, onde as palavras elevadas esto presentes apenas para assinalar a dignidade da inteno expressiva e que, nada podendo transmitir de verdadeiro, de real, de sentido, priva aquele que a fala da experincia mesma que julga exprimir (BOURDIEU, 1979, p. 538; grifos no original; minha traduo). No existem solues mgicas para a democratizao da comunicao, que enfrenta ainda problemas polticos bvios para impor-se como tema de destaque na agenda pblica. As dificuldades, porm, no eliminam o fato de que uma questo central para o aperfeioamento da democracia, aproximando-a do sentido normativo original de governo do povo. O ponto mais importante dissociar capacidade de prover informaes isto , do usufruto da liberdade de expresso como liberdade positiva da posse do poder econmico, por meio de instrumentos diversos, que incluem a reserva de tempo na mdia comercial para que movimentos sociais e organizaes da sociedade civil veiculem suas posies, o incentivo ao jornalismo, rdio e televiso comunitrios e o financiamento pblico para estimular a expresso de grupos desprivilegiados. A difuso de diferentes perspectivas, por meio da democratizao da comunicao, no tem impacto apenas na incluso de vozes no debate pblico. Ela est estreitamente relacionada formao das preferncias, j que a produo das identidades coletivas, ainda que possua base estrutural, vincula-se identificao com tais ou quais dos discursos presentes na esfera pblica. A gerao ou o fortalecimento de espaos autnomos de produo de preferncias por parte dos grupos subalternos caminha junto ampliao da visibilidade de suas perspectivas. O que se coloca, aqui, o entendimento de que grupos sociais dominados possuem menor capital econmico e cultural, ficando em situao desvantajosa para produzir suas prprias preferncias. Esto como que condenados a abraar preferncias adaptativas, limitando-se a escolher uma das alternativas j colocadas, sem a capacidade de introduzir novas opes (SUNSTEIN, 1991, p. 19-24; KNIGHT & JOHNSON, 1997, p. 298). necessrio promover a vitalidade dos espaos em que esses grupos possam definir os seus prprios interesses que, depois, sero representados nos fruns polticos gerais, inclusive no Parlamento. Nancy Fraser prope a expresso contrapblicos subalternos, para assinalar que so arenas discursivas paralelas em que membros de grupos sociais subordinados inventam e difundem contradiscursos para formular interpretaes opositivas de suas identidades, interesses e necessidades (FRASER, 1992, p. 123; grifos no original; minha traduo). Assim, os problemas da representao poltica so deslocados do processo eleitoral e do Parlamento para os espaos de discusso pblica, em particular a mdia, e para a sociedade civil. No h possibilidade de uma representao poltica mais adequada sem a ampliao da pluralidade de perspectivas sociais nos discursos disponveis ao pblico, que formam a base para o engajamento poltico, e sem a presena de uma sociedade civil desenvolvida, na medida em que tal sociedade civil a prpria base da prtica da cidadania ativa e dos contrapblicos mencionados por Fraser. V. CONCLUSES Este artigo buscou demonstrar que a condenao ao sistema eleitoral de representao proporcional com listas abertas, freqente entre cientistas polticos que se dedicam a estudar o Brasil, est, em grande medida, baseada em trs equvocos: (1) a adoo, expressa ou implcita, de um modelo normativo cuja vigncia esgotou-se mes-
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mo nos pases que nos servem de modelo, a democracia de partidos; (2) a percepo de que a accountability um lao que une representantes a seus eleitores, no ao eleitorado como abstrao e coletividade; e (3) a percepo de que os parlamentares brasileiros no tm clareza sobre a composio de suas bases eleitorais. Mais ainda, o foco nas deficincias, reais ou pretendidas, do nosso sistema eleitoral leva a obnubilar outros fatores mais importantes, que explicam o fracasso das instituies representativas em promover a democracia como governo do povo. Como qualquer outro sistema eleitoral, a representao proporcional com listas abertas possui pontos positivos e pontos negativos. Conforme Maurice Duverger demonstrou h mais de meio sculo, sistemas de representao proporcional em geral tendem a fragmentar a composio do Parlamento, dificultando a formao das maiorias que dariam sustentao ao governo (DUVERGER, 1987). As listas abertas, por sua vez, so um fator a mais para a personalizao das disputas polticas; e o grande nmero de candidatos torna o processo mais complexo, exigindo mais dos eleitores. Por outro lado, listas fechadas e votao majoritria reduzem o elenco de alternativas disposio do eleitorado, diminuindo tambm a accountability potencial. Alm disso, concentram poderes nas mos das direes partidrias, em detrimento dos cidados comuns. A fragmentao na composio do Parlamento significa a presena (potencial) de mais correntes de opinio nas arenas decisrias; e a ausncia de maiorias automticas pode implicar que os governos devam ampliar o consenso social para a aprovao de suas polticas. Se o objetivo de uma transformao nos mecanismos de representao aprimorar a expresso da vontade popular e o controle dos constituintes sobre os eleitos, o foco no sistema eleitoral mostra-se excessivamente redutor. Mesmo os problemas identificados nas listas abertas so melhor enfrentados com a ampliao do debate pblico e o fortalecimento da sociedade civil, que permitiriam aos eleitores aproveitar de forma mais consistente as oportunidades de escolha, mais amplas do que em outros sistemas eleitorais, que lhes so oferecidas. Pode-se afirmar que o caminho indicado neste artigo irrealista. H mais de dez anos o Brasil debate-se com o tema da reforma do sistema eleitoral, sem conseguir alcanar uma soluo; que dir a democratizao da comunicao, um tema tabu para polticos que dependem da mdia na busca por visibilidade, ou o empoderamento dos grupos sociais subalternos, por meio do fortalecimento de sua organizao autnoma. Talvez seja irrealista a prpria democracia. Mas ela no sentido de governo do povo, de igualdade poltica, de autonomia coletiva , no outro regime, que guia a esperana de uma sociedade justa, em que a dominao seja superada.
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 37: 295-300 OUT. 2010 on the social function of this power and/or this State and its relationship to social mores that Durkheim's political sociology should be understood. KEYWORDS: Emile Durkheim; State; Political Sociology; sociological theory. * * *
MAX WEBER: PARLIAMENTARY OR PLEBISCITARY DEMOCRACY? Carlos Eduardo Sell In his last political writings, Weber engaged in intense debate around the challenges that Germany faced at that particular historical moment. Focusing on the end of the Second Empire and the first steps taken by the Weimar Republic, the author examined the preference for a parliamentary model of democracy over its plebiscitary variety. The present paper revisits this discussion up and seeks to situate it within the context of the political evolution of Webers thought. At the same time, it seeks to reconstruct Webers argument, highlighting the role that the theme of institutions, democracy and rationality play in his evaluation of parliamentary and plebiscitary models of democracy. Finally, we return to the earlier issues to suggest a theoretical agenda that demonstrates the possibilities and current relevance of the problems contained in the political sociology that emerges from Webers political-conjunctural writings. KEYWORDS: Max Weber; democracy; parliamentarism; presidentialism; institutions; rationality. * * *
POSITIONS AND DIVISIONS WITHIN CONTEMPORARY BRAZILIAN POLITICAL SCIENCE: EXPLAINING ITS ACADEMIC PRODUCTION Fernando Baptista Leite This article represents a preliminary, exploratory study of the history of Brazilian Political Science. We seek to aid in the identification of the historical roots underlying the two principles upon which the division of academic production in contemporary Political Science is based: the continuums marked by the relationships between theory-empirical reality and between the political- the societal. We begin with a theoretical scheme that has been used to interpret the history of Brazilian political science. We then take advantage of this presentation to discuss certain important empirical issues, particularly those of a conceptual order. We then go on to present our research hypothesis, put together in reference to this schema, in order to provide a direction for historical explanation. Finally, through our hypothesis and making use of bibliographic evidence, we suggest a tentative interpretation. This interpretation turns around the following axes: the processes of institutionalization and autonomization of the field of Political Science, divided into two types: cultural (values, theories, methods etc.) and institutional (referring to the institutionalization of the discipline) autonomization, involving a conflict that is more or less explicit between different perspectives in Political Science. KEYWORDS: Brazilian Political Science; history of Political Science; intellectuals; dividing principles; perspectives on Political Science. * ACCOUNTABILITY FOR OPEN LISTS Luis Felipe Miguel This article engages in critical discussion of the perception, common in studies on the Brazilian electoral system, that proportional representation with open lists is an effective obstacle to * *
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 37: 295-300 OUT. 2010 accountability. Such a perception is, to a large extent, based on mistaken views of the character of electoral ties in Brazil and the sense of accountability, seen as a relationship between voters and their candidates rather than between constituencies and their representatives. A focus on the flaws in the electoral system, on the other hand, leads to obfuscation of other aspects that are more important for perfecting representation, related to the democratization of information and the strengthening of civil society. Problems identified on open lists are better confronted by widening public debate and strengthening civil society, which would enable voters to take a more consistent advantage of the opportunities for choice that are offered to them, wider than those that exist in other electoral systems. KEYWORDS: political representation; accountability; electoral systems. * * *
DELEGATION OF PARTY LEADERS IN THE BRAZILIAN HOUSE OF REPRESENTATIVES AND THE FEDERAL SENATE Geralda Luiza de Miranda In this article, we compare the prerogatives of leaders who coordinate legislative processes and distribute positions in the House and the Senate. The comparison is carried out through analysis of the regiments and resolutions that have regulated the dynamic of the two Houses since 1989. The Senate Daily Reports, reports put together by the House News Agency, and studies that deal with Brazilian legislative dynamics illustrate our analysis and provide an empirical base for a variety of inferences. Analysis reveals the central role of leadership in coordinating the legal process and in the distribution of positions, especially within the House of Representatives, that is, the importance these actors have in allowing members of parliament to go beyond the practical imperatives of collective action and maximize their preferences. It also reveals important institutional changes that have positively influenced the content of what has been delegated to leadership. To the extent that leadership has been strengthened and, consequently, political parties as well, these changes point to the strengthening of Legislative power vis--vis the Executive. KEYWORDS: political parties; legislative delegation; internal regiment; House of Representatives; Federal Senate. * * *
THE FIELD OF STUDIES ON SO PAULO CLASS ASSOCIATIONS FROM 1910 TO 1945 Hugo Loss This bibliographic essay provides an x-ray view of the set of studies carried out in Brazil on the So Paulo class associations over the 1910 to 1945 period. This period is crucial for our understanding of changes in the State and in the economy, such as state bureaucratization and economic industrialization. We have divided the paper into two different parts. The first looks at studies that take class associations as an analytical source, that is, as objective resources that reinforce the theses that the authors who study them defend. In this regard, we seek to identify how and under what circumstances associations are mobilized. In the second section, we systematize studies that treat class associations as their object of analysis, that is, not as a tool to examine something that goes beyond them but as the object to be studied in its own right. From here we move on to look at the theoretical definition that is commonly used within the literature. We end our essay with a few notes on the limits of the current conceptualization of corporatism that the bibliography we look at puts forth and suggest some directions for further research. KEYWORDS: class associations; corporatism; economic interests.
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 37: 303-309 OUT. 2010 (en spcial, l'Etat), surgissent dans la sociologie de Durkheim. En conclusion, nous affirmons que ce nest pas partir dune rflexion sur la question du pouvoir (ou sur l'Etat) en soi, mais sur la fonction sociale de ce pouvoir et/ou de cet Etat et sa relation avec la morale sociale, quon doit comprendre la sociologie politique de Durkheim. MOTS-CLES : Emile Durkheim ; Etat ; Sociologie Politique ; Thorie Sociologique. * Carlos Eduardo Sell En ses derniers crits politiques, Weber a examin avec intensit les dfis de lAllemagne ce moment historique. En accompagnant la fin du II Empire et les premiers pas de la Rpublique de Weimar, lauteur a pass de la prfrence pour un modle parlementaire de dmocratie sa variante plbiscitaire. Le prsent travail reprend cette discussion et cherche la situer dans le contexte de lvolution politique de la logique de Weber. Au mme temps, on cherche reconstruire largumentation weberienne, en mettant laccent sur le rle que la thmatique des institutions, de la dmocratie et de la rationalit occupe dans son valuation des modles parlementaire et plbiscitaire de la dmocratie. Dans la partie finale, le schma prcdent est repris pour suggrer un agenda thorique qui rend videntes les possibilits et l'actualit des problmatiques, contenues dans la sociologie politique qui merge des crits politiques et conjoncturels de Weber. MOTS-CLES : Max Weber ; dmocratie ; parlementarisme ; prsidentialisme ; institutions ; rationalit. * * * LES POSITIONS ET DIVISIONS DANS LA SCIENCE POLITIQUE BRESILIENNE CONTEMPORAINE : EXPLICATION DE SA PRODUCTION ACADEMIQUE Fernando Baptista Leite Larticle est une tude prliminaire, exploratoire, de lhistoire de la Science Politique brsilienne. Nous cherchons fournir des lments auxiliaires pour identifier les raisons historiques derrire les deux principes de division de la production acadmique de la Science Politique contemporaine : le continu thorique et le continu de politique et de socit. Premirement, nous prsentons le schma thorique utilis pour interprter lhistoire de la Science Politique brsilienne. Nous profitons de cette prsentation pour discuter quelques questions thoriques importantes, spcialement dordre conceptuelle. Deuximement, nous prsentons lhypothse de recherche, construite la lumire du schma, avec lobjectif de fournir une direction pour llaboration de lexplication historique. Enfin, avec cet hypothse dans les mains et en utilisant quelques vidences bibliographiques, nous anticipons une interprtation provisoire. Cet interprtation est base sur les axes suivants : le processus dinstitutionnalisation et le processus dautonomisation du domaine de la Science Politique, divis en deux types ; lautonomisation culturelle (de valeurs, thories, mthodes etc.), et linstitutionnelle (qui fait rfrence au processus dinstitutionnalisation de la discipline), qui impliquent un conflit plus ou moins explicite entre des visions distingues de science politique. MOTS-CLES : Science Politique brsilienne ; histoire de la Science Politique ; intellectuels ; principes de division ; visions de Science Politique. * Luis Felipe Miguel L'article discute critiquement la perception, courante dans les tudes sur le systme lectoral brsilien, que la reprsentation proportionnelle avec des listes ouvertes, est un obstacle pour que laccountability * * L'ACCOUNTABILITY DANS DES LISTES OUVERTES * * MAX WEBER: DE LA DEMOCRATIE PARLEMENTAIRE OU PLEBISCITAIRE?
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 37: 303-309 OUT. 2010 soit effective. Telle perception est, en grande mesure, base sur des visions errones sur la nature du lien lectoral au Brsil et le sens de laccountability, vue comme une relation entre llecteur et son candidat au lieu dune relation entre les constituants et les reprsentants. Laccent sur les lacunes du systme lectoral, dautre part, mne occulter dautres aspects plus importants pour lamlioration de la reprsentation, lis la dmocratisation de linformation et au renforcement de la socit civile. Mme les problmes identifis dans les listes ouvertes sont mieux affronts avec llargissement du dbat public et le renforcement de la socit civile, qui permettrait aux lecteurs de profiter de faon plus cohrente les opportunits de choix que leur sont offertes, plus larges que celles dautres systmes lectoraux. MOTS-CLES : reprsentation politique ; accountability ; systmes lectoraux. * * * LA DELEGATION AUX LEADERS DES PARTIS DANS LA CHAMBRE DES DEPUTES ET DANS LE SENAT FEDERAL BRSILIENS Geralda Luiza de Miranda Dans cet article, sont compares les prrogatives des leaders pour coordonner le processus lgislatif et pour distribuer des positions dans la Chambre et dans le Snat. La comparaison est faite partir de l'analyse des rgiments et rsolutions qui rgulent la dynamique des deux chambres aprs 1989. Les Journaux du Snat, les reportages diffuss par l'Agence Chambre de Nouvelles, et les tudes qui soccupent de la dynamique lgislative brsilienne, illustrent lanalyse et fournissent la base empirique de plusieurs interfrences. Lanalyse montre la centralit des leaderships dans la coordination du processus lgislatif et dans la distribution des positions, spcialement dans la Chambre des Dputs ; cest--dire, limportance de ces acteurs pour que les parlementaires puissent surmonter les impratifs pratiques de laction collective et maximiser leurs prfrences. Elle montre aussi des changements institutionnels importants qui influencent positivement le contenu de la dlgation aux leaders. Dans la mesure o elles renforcent les leaderships et, donc, les partis politiques, ces changements pointent au renforcement du pouvoir Lgislatif vis--vis le pouvoir Excutif. MOTS-CLES : partis politiques ; dlgation lgislative ; rgiment interne ; Chambre des Dputs ; Snat Fdral. * * * LE DOMAINE D'ETUDES SUR DES ASSOCIATIONS DE CLASSE DE SAO PAULO, DE 1910 A 1945 Hugo Loss Dans cette prsentation bibliographique, nous faisons une radiographie de lensemble dtudes brsiliennes qui mobilisent les associations de classe de Sao Paulo qui ont agi dans la priode de 1910 1945. La priode est cruciale pour la comprhension des changements dEtat et conomiques, tels comme la bureaucratisation de lEtat et lindustrialisation de lconomie. Nous divisons le travail en deux parties. Dans la premire, nous abordons les tudes qui utilisent les associations de classe comme une source danalyse ; cest--dire, des ressources objectives qui renforcent les thses que les auteurs dfendent. A ce point, nous cherchons identifier comment et dans quelles circonstances, les associations sont mobilises. Dans la deuxime partie, nous systmatisons les tudes qui soccupent des associations de classe comme un objet danalyse, quand elles ne sont plus un outil pour examiner un objet au-del delles, et deviennent elles mmes, lobjet explor. A partir de l, nous avons lintention de visualiser la dfinition thorique couramment travaille par la bibliographie. Nous finissons la prsentation avec quelques notes sur les limites de la conceptualisation actuelle que la bibliographie dveloppe sur le corporatisme, et nous signalerons quelques directions de recherche. MOTS-CLES : associations de classe ; corporatisme ; intrts conomiques.
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 37: 183-200 OUT.

ACCOUNTABILITY EM LISTAS ABERTAS

iniciativas legislativas voltadas reforma poltica (SOARES & RENN, 2006).

ACCOUNTABILITY EM LISTAS ABERTAS

5 Em que pesem as simplificaes, o determinismo e o tom

Manin, Przeworski e Stokes (1999, p. 9-10).

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 37: 183-200 OUT. 2010

8 Para uma discusso mais aprofundada, ver Miguel (2005).

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14 Dados disponveis em Reelection Rates Over the Years

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17 H quem prefira falar em reconfigurao da represen-

eleitor, ver Figueiredo e Ald (2005).

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18 A fonte mais acessvel de dados sobre comparecimento

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20 Esse ponto ressaltado, entre outros, por Lima (2001).

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21 Este e os prximos pargrafos retomam, sintetizam e

reelaboram discusso anterior (MIGUEL, 2003).

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