ADMINISTRACIONES DE CRISTAL

MSTER UNIVERSITARIO EN SOCIEDAD, ADMINISTRACIN Y POLTICA

UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE

Autor: Manuel Jess Garca Fnix Tutor: Francesc Xavier Coller Porta Catedrtico de Sociologa de la U.P.O. Sevilla, Octubre de 2013

NDICE
Investigar la transparencia .................................................................................... 1 De qu hablamos .......................................................................................... 1 Definimos transparencia ............................................................................... 4 El problema territorial .................................................................................... 7 Marco jurdico ............................................................................................. 10 Internacional ........................................................................................11 Nacional ..............................................................................................12 Autonmico y local ............................................................................. 13 Mtodos y datos .......................................................................................... 14 Metodologa ........................................................................................ 15 mbito estadstico .............................................................................. 17 Problemas con los datos .................................................................... 17 Resultados de la investigacin ............................................................................ Ranking de transparencia ........................................................................... Los resultados nos hablan .......................................................................... Casos de xito y fracaso, un asunto cultural ............................................... Anlisis: contraste de hiptesis ........................................................................... Conflictos internos ...................................................................................... Normas e informacin sensible ................................................................... Medios tcnicos y humanos ........................................................................ Sexo ............................................................................................................ Partido poltico ............................................................................................ Poblacin .................................................................................................... Corrupcin .................................................................................................. Endeudamiento ........................................................................................... Extensin .................................................................................................... Presupuesto ................................................................................................ Liderazgo y actitud ...................................................................................... 19 21 23 28 31 32 33 35 37 38 39 41 42 44 45 46

Conclusiones y recomendaciones ....................................................................... 49 Conclusiones .............................................................................................. 51 50 recomendaciones ................................................................................... 58 Anexo I Resumen de datos ................................................................................. Anexo II Indicadores de Transparencia Internacional ......................................... Anexo III Indicadores sobre buen gobierno local ................................................. Anexo IV El silencio administrativo. La obligacin de resolver ............................ Anexo V Efectos del silencio administrativo positivo ........................................... Anexo VI Correlaciones ....................................................................................... 63 66 70 74 76 80

Bibliografa .......................................................................................................... 81

INVESTIGAR LA TRANSPARENCIA

De qu hablamos El estudio Administraciones de cristal responde a un trabajo de investigacin que trata de analizar la transparencia en los ayuntamientos, es decir, de como estos ponen a disposicin de la ciudadana la informacin que han generado. El argumento que sustenta que la ciudadana es la legtima propietaria de la informacin se basa en que dicha informacin es financiada con recursos pblicos, por lo que debe revertir nuevamente a ella. Adems, la transparencia es un factor clave de la democracia representativa pues permite el control de los poderes, la evaluacin de las polticas pblicas y el ejercicio de una democracia avanzada. La transparencia vara entre instituciones, por lo que un objetivo de este trabajo es explicar esta variacin. Para ello, se recurre a variables como conflictos internos, normas e informacin sensible, medios tcnicos y humanos, gnero, signo poltico, poblacin, situacin geogrfica, endeudamiento, extensin, presupuesto, liderazgo y actitud. La investigacin, centrada en el estudio de los ayuntamientos de la provincia de Cdiz, determina el nivel actual de transparencia de todos sus ayuntamientos (44), elabora un ranking de transparencia de la provincia y analiza los casos de xito (muy transparentes) y fracaso (poco transparentes). La eleccin de la provincia de Cdiz no es fortuita, sino que est basada en los siguientes criterios: es un conjunto finito de ayuntamientos (44), accesibles al investigador, incluye corporaciones previamente analizadas por Transparencia Internacional, lo que garantiza la de casos de xito al conocer a priori ayuntamientos con niveles de transparencia sobresaliente a nivel nacional

2 (El Puerto de Santa Mara) y la comparacin de los estudios, presenta ayuntamientos con muy baja transparencia, como queda demostrado a lo largo del estudio y adems incluye localidades de muy diversa poblacin lo cual es un factor determinante en la gestin de la transparencia como as se observa en la contrastacin de hiptesis.. El trabajo consiste en el anlisis de la transparencia de los ayuntamientos de la provincia citada, la elaboracin de un ranking de transparencia, la seleccin y estudio de los casos de xito y fracaso, la elaboracin y contrastacin de hiptesis mediante el anlisis de variables significativas, el resumen de conclusiones y la elaboracin de recomendaciones. Las fuentes de datos utilizadas en el estudio son las webs corporativas de los ayuntamientos analizados, el Instituto Nacional de Estadstica, el Ministerio del Interior y la Oficina Virtual de Coordinacin con las Haciendas Territoriales. Asimismo han colaborado en la realizacin del trabajo, a travs de entrevistas y reuniones, las siguientes instituciones: Empresa Pblica de Informtica de Cdiz (EPICSA) El Puerto Global Zahara de la Sierra Rota La Diputacin de Cdiz y el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, dos instituciones de la provincia con un peso importante, fueron invitadas a participar en la fase de entrevistas. Ambos entes se comprometieron inicialmente a colaborar en el estudio, pero dicha colaboracin no se produjo a pesar de haberse insistido en ello, mediante llamadas y correos. Por ello, no han podido recogerse ni tenerse en cuenta en este trabajo, sus opiniones y comentarios. El trabajo se desarrolla a lo largo de cuatro captulos. En este captulo inicial se describe el objetivo del estudio, la definicin de transparencia aceptada, la situacin del mapa municipal cuyo problema territorial tiene una especial

3 relevancia en la gestin de los municipios por su diversidad y complejidad, se analiza la situacin de la transparencia en Espaa y se hace una revisin de la normativa internacional, nacional y autonmica y local para definir las normas jurdicas que regulan el objeto de estudio, finalizando el captulo con la descripcin metodolgica seguida. El segundo captulo, que contiene la base fundamental del trabajo de campo, recoge el ranking de los ayuntamientos evaluados y analiza los resultados obtenidos. A continuacin, en el captulo tres se establecen las hiptesis, que se contrastan con la informacin obtenida, y se valora su capacidad para establecer la relacin entre transparencia y otras variables explicativas como conflictos internos, normas e informacin sensible, medios tcnicos y humanos, gnero, signo poltico, poblacin, situacin geogrfica, endeudamiento, extensin, presupuesto, liderazgo y actitud. Finaliza el estudio con el captulo cuatro en el que se recogen las conclusiones del trabajo y se elaboran 50 recomendaciones sobre la gestin de la transparencia. Por ltimo, el trabajo se complementa con seis anexos relativos al conjunto de datos analizados, los indicadores utilizados en la evaluacin de los ayuntamientos, una propuesta diferente de indicadores con mayor contenido social, dos anexos relativos al silencio administrativo, analizndose en el primero de ellos la obligacin que tienen las administraciones de resolver y en el segundo la imposibilidad de hacer cumplir un deber personalsimo en aquel supuesto en el que se declarase el silencio administrativo positivo. El ltimo anexo recoge el estudio de correlacin realizado con las diferentes variables analizadas.

4 Definimos transparencia Transparencia es la publicacin activa de informacin por parte de las administraciones, es decir, la publicacin de informacin pblica de forma peridica, veraz, objetiva y actualizada1. Resulta interesante resaltar que se define transparencia de forma indirecta a travs de los conceptos informacin pblica y publicidad activa. Esta informacin se debe poner a disposicin de la ciudadana en la sede electrnica de la institucin de forma directa, es decir, concentrada mediante el uso de ventanas a la transparencia y accesible a un clic, pues la dispersin y el uso de mltiples clic se consideran barreras de acceso. La transparencia se debe diferenciar del acceso a la informacin pblica que es la demanda de informacin a iniciativa de la ciudadana y que se encuentra bajo sospecha al aplicarse de forma improcedente el principio del silencio administrativo, ignorando los derechos ciudadanos recogidos en la legislacin. Por tanto, no debe equipararse transparencia y acceso a la informacin, aunque ambos conceptos se complementen. Asimismo, la sola publicacin de informacin y el acceso a los datos no garantizan una administracin transparente se necesita acompaar la informacin de la claridad suficiente (Aranda, 2013) de forma que la ciudadana pueda comprender la informacin y hacer uso de ella para tomar decisiones de calidad. La administraciones disponen de dos vas para divulgar informacin, considerndose que la publicacin de informacin obligatoria por imperativo legal es transparencia proactiva y la divulgacin de informacin a peticin de la ciudadana, tambin denominada acceso a la informacin, transparencia pasiva o como defienden Fumega et al transparencia proactiva y transparencia reactiva
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Artculo 9 del Anteproyecto de Ley de Transparencia Pblica de Andaluca.

5 (Fumega y Scrolloni, 2013:225). Por otra parte, el acceso a la informacin no supone el ejercicio de un buen gobierno, a menos que los poderes pblicos y la ciudadana hagan un uso adecuado de ella. La abundancia de informacin y la aparicin de poderes desregulados puede llegar a ser una nueva forma de control y manipulacin de los ciudadanos/as. Por eso, la transparencia implica dar un paso ms y no slo ofrecer datos, informes y estadsticas, sino tambin ponerlos a disposicin de todos de forma inteligible, es decir, en formatos reutilizables (datos abiertos). Por ejemplo, un experto en transparencia y buen gobierno declara ante la Comisin Constitucional del Congreso de los Diputados que no se debe confundir dar informacin con que la administracin sea transparente (Fernndez, 2013) y cuyo ejemplo queda ilustrado en los Presupuestos Generales del Estado que se cuelgan en la Red y se publicitan en el BOE, pero respecto a los cuales su contenido sigue siendo oscuro para muchos ciudadanos, no porque no sean pblicos sino porque no son accesibles para aquellas personas que no tengan conocimientos de economa y contabilidad. Los legisladores habrn de posicionarse entorno a dos vas, la primera, declarar los datos pblicos, en cuyo caso la limitacin o denegacin debe responder a razones verdaderas y por tanto debe ser motivada. Esta ha sido la opcin adoptada en el Anteproyecto de Ley de Transparencia Pblica de Andaluca2. La segunda es la que establece una limitacin de acceso o denegacin, en cuyo caso debe declararse la publicidad de los datos, lo que a la postre los hace inaccesibles. La primera de las vas defiende que la ciudadana debe ser la propietaria legitima de la informacin pblica, pues es a su cargo cmo se genera, y as lo ha entendido el legislador al utilizar la regla general de declarar los datos pblicos. Habra que destacar que en nuestro pas queda
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Artculo 6.a

6 mucho camino por recorrer pues el anteproyecto de ley que regula la transparencia y el acceso a la informacin no cubre los aspectos esenciales de la publicacin de datos abiertos y su posterior reutilizacin. No obstante, s es destacable la publicacin de las normas sobre interoperabilidad para superar la incompatibilidad de infraestructuras tecnolgicas y contenidos, as como incrementar la eficiencia operativa de las instituciones pblicas y su relacin con la sociedad (Fumega y Scrolloni, 2013:225), puesto que al permitir la comparacin de datos entre administraciones se podrn elaborar estudios sobre la eficacia y eficiencia de las polticas pblicas. La situacin actual en Espaa se caracteriza por la no existencia de una Ley especfica que reconozca el derecho a la informacin pblica, regulndose el principio general en el art. 3 de la Ley 30/1992 del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, que ordena a las administraciones pblicas en sus relaciones con la ciudadana a actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participacin. El derecho de acceso limitado a registros existente en la actual normativa queda restringido an ms porque slo puede proporcionarse a las personas que acrediten un inters personal y directo en el asunto. En la prctica, las administraciones ni siquiera suelen contestar las peticiones de informacin a las que estn obligadas pues suelen utilizar el silencio como respuesta (Rey, 2013), asunto que es analizado con mayor detalle en los anexos IV y V. En conclusin, slo en materia de medio ambiente, a tenor de las obligaciones impuestas por la Unin Europea, el ordenamiento jurdico espaol se toma en serio el derecho de acceso a la informacin. A todo lo expuesto hay que aadir que la cultura poltica espaola no es favorable a la transparencia sino particularmente hermtica (Rey, 2013) por lo que un aspecto a tener en cuenta

7 es establecer las vas para cuando las Administraciones no faciliten la informacin establecida o solicitada como consecuencia del conflicto que se produce entre el deber de transparencia y el derecho a los datos privados, lo que Luis Latorre Vila viene a denominar con acierto La callada por respuesta (Latorre, 2013). Finalmente debera destacarse que en nuestro pas se estn dando los primeros pasos en materia de transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno, por lo que se estn viviendo momentos apasionantes pero que generan muchos interrogantes y que hacen difcil elaborar conclusiones taxativas sobre el presente y futuro del gobierno abierto.

El problema territorial Aunque Espaa es una pas con tres niveles territoriales: estado, comunidades autnomas y municipios, es especialmente en estos ltimos en los que se manifiesta una gran complejidad (Tolivar, 2013), lo que genera un problema que ha de ser tenido en cuenta y tratado con la debida atencin en cualquier asunto relacionado con los municipios. El mundo local se ha constituido, histricamente, como un sistema atomizado y diverso. Confluyen en el mapa local municipios grandes, medianos y pequeos, de apenas unas decenas de habitantes, localidades con realidades radicalmente distintas, no slo por el tamao de la poblacin, sino por motivos geogrficos, econmicos o sociales, formas jurdicas mltiples tales como ayuntamientos, diputaciones, mancomunidades, comarcas, consorcios, entidades locales menores. Su actividad se caracteriza por una gran disfuncionalidad pues han de atender todo tipo de servicios y ejercer competencias en materias muy amplias, tales como transporte pblico, saneamiento, urbanismo, servicios sociales, ordenacin del trfico, proteccin del

8 medio ambiente, abastos y suministro de aguas. Todo ello ha tenido como consecuencia un fuerte sentimiento social de identificacin ciudadana con sus municipios, a los que se concibe como gobiernos locales y, por tanto, con autonoma poltica, frente a la concepcin como mera delegacin de competencias de otro poder.

Tabla 1. Mapa municipal espaol MAPA MUNICIPAL 6.802 Aytos 5.986.418 Menos 5.000 habitantes 915 Aytos 9.026.364 De 5.000 a 20.000 habitantes 399 Aytos 32.252.539 De ms de 20.000 habitantes Totales 8.116 Aytos 47.265.321 Fuente: Instituto Nacional de Estadstica. Elaboracin propia habitantes habitantes habitantes habitantes

La Tabla 1 refleja que en Espaa existen ms de 8.100 ayuntamientos de los que el 84% (6.802) corresponden a ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes, el 11% (915) a ayuntamientos de entre 5.000 y 20.000 habitantes y el resto 5% (399) a ayuntamientos de ms de 20.000 habitantes, por tanto, el 95% de los ayuntamientos (7.717) tienen menos de 20.000 habitantes. Por otra parte en los ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes residen 6 millones de habitantes (2%), en los de menos de 20.000 habitantes residen 9 millones de personas (3%) y en el resto 32 millones de personas (95%). Podra esgrimirse el argumento del volumen de poblacin como elemento sustancial de la transparencia, pero esto supondra considerar la existencia de ciudadanos de primera y de segunda clase, cuestin que no parece admisible en la gestin de los intereses pblicos. Por consiguiente no sera razonable dejar en el olvido a las localidades de menos de 20.000 habitantes, el 95% de los ayuntamientos de Espaa, por razn del volumen de poblacin. El mapa municipal refleja la existencia de trminos municipales que oscilan entre los 1.700 km2 de superficie de Cceres y los escasos 0,03 km2 de Emperador (Valencia); poblaciones con ms de tres millones

9 de habitantes como Madrid y localidades prcticamente desiertas como Illn de Vacas en Toledo; municipios con una densidad de poblacin de ms de 24.000 habitantes por km2 en el caso de Emperador y otras absolutamente despobladas como el ya citado municipio Illn de Vacas. Es evidente que hay que reflexionar sobre la dimensin del sector local en aras de una adecuada atencin a los derechos de los ciudadanos/as y a la viabilidad tcnica y econmica de la prestacin de servicios, cuestin que se plantea en este estudio como consecuencia de las dificultades que supone la gestin de la transparencia en la gran mayora de ayuntamientos, cuyos medios tcnicos y humanos son muy escasos, hecho que se ha visto perjudicado por la crisis econmica y las medidas de ahorro y racionalizacin llevadas a cabo por el gobierno nacional (por ejemplo el establecimiento de la tasa de reposicin cero en efectivos de personal).
Tabla 2. Inventario de Entes de las Entidades Locales a nivel nacional Entes Dependientes Ente Org.Aut. Org.Aut. E. Pblica Socdad Principal Org. Aut. Adtvo Comercial Emp. Mercantil 8.117 859 220 6 44 1.415

Tipos

Total 2.544 220 39 47 6 1 3 36 0 0 0 2.896

Ayuntamientos Diputaciones, Consejos y 52 84 21 3 9 103 Cabildos Insulares Mancomunidades 1.003 10 2 0 0 27 Comarcas 81 21 9 1 2 14 reas Metropolitanas 3 0 1 0 1 4 Agrupaciones de Municipios 80 0 0 0 0 1 Entidades Locales Menores 3.728 1 0 0 0 2 Consorcios 976 7 4 1 0 24 Inst. sin nimo de lucro 529 0 0 0 0 0 Fundaciones 453 0 0 0 0 0 Sociedades Mercantiles 372 0 0 0 0 0 < 50% de part. pblica TOTAL 15.394 982 257 11 56 1.590 Fuente: Ministerio de Hacienda y Adm. Pb. (https://serviciostelematicos.sgcal.minhap.gob.es) a 27/7/2013

En la Tabla 2 se observan ms de 15.000 entes locales, a los que deberan unirse los casi 3.000 entes dependientes de ellos, lo que ofrece una imagen de la

10 dimensin del sector local. Es destacable la existencia de ms de 8.000 ayuntamientos y casi 4.000 entidades locales menores, la creacin por los Ayuntamientos de ms de 2.500 entes dependientes tales como organismos autnomos, entidades pblicas y sociedades mercantiles. El origen del problema de la complejidad y disfuncionalidad del sector local, al menos en parte, data de la Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola promulgada en Cdiz a 19 de marzo de 1812 que en su artculo 310 dice que se pondr ayuntamiento en los pueblos que no le tengan y en que convenga le haya, no pudiendo dejar de haberle en los que por s o con su comarca lleguen a mil almas, y tambin se les sealara trmino correspondiente. Parece del tenor del artculo mencionado que la intencin del legislador era la constitucin de ayuntamientos en poblaciones de al menos 1.000 habitantes, pero dejando la puerta abierta a la constitucin de ayuntamientos de menor poblacin en que convenga (Garfano et al, 1987:84) lo que fue aprovechado para generar la situacin actual. A da de hoy estos ayuntamientos suponen la nada despreciable cifra de 4.871 corporaciones (60%), a los que han de unirse sus respectivos entes dependientes. Por ltimo y como bien referencia el profesor Tolivar (2013) en el artculo referenciado, conviene recordar que en nuestra doctrina (Garca de Enterria, Parada Vzquez ) las corporaciones locales tuvieron, hasta bien entrado el siglo XIX, un carcter eminentemente apoltico y social.

Marco jurdico La administraciones pblicas se rigen por el principio de legalidad y por consiguiente el anlisis de la transparencia en los ayuntamientos requiere conocer el marco jurdico que la regula y cul es la situacin actual tanto a nivel

11 internacional como nacional, con especial referencia a comunidades autnomas y municipios, dado el poder normativo que ostentan estas dos instituciones.

Internacional La Declaracin Universal de los Derechos Humanos en su artculo 19 establece que todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin, lo que supone el punto de partida para la puesta en marcha de procesos de transparencia. As de los 194 pases del mundo, en la actualidad 90 cuentan con una ley de transparencia y en Europa slo cuatro pases de los 50 que la componen no la tienen an (Chipre, Malta, Luxemburgo y Espaa), aunque Espaa ya ha aprobado un anteproyecto de Ley3. La norma europea ms antigua data de 1766 y fue elaborada por Suecia. Extraa que no haya necesitado de nuevas reformas, pero que se explica por una gran tradicin cultural de libertad que ha sido y es garanta suficiente para proteger el derecho a la informacin pblica. Se constata aqu que lo que las personas desean publicar de forma voluntaria y personal no necesita de regulacin normativa alguna, rebatiendo as los argumentos que podran sostener que como no existen normas que regulen la transparencia, la ciudadana no debera tener acceso a la informacin pblica. Access Info Europe (AIE) y el Centro para la Ley y la Democracia (CLD) lanzaron una Web de evaluacin del derecho a la informacin pblica Global Right to Infomation Rating (RTI Rating) que analiza y compara las leyes de

Mayo 2013

12 transparencia en el mundo y que ha estimulado una fuerte atencin de los medios y se ha utilizado para poner de relieve las deficiencias en los proyectos de ley en otros pases. Por ltimo se destacan a continuacin los aspectos ms interesantes en materia de transparencia que se observan en algunos pases:

Espaa

Ha aprobado el anteproyecto de ley de transparencia, acceso a la informacin y buen gobierno, en el que se incluye un rgimen de sanciones. Tiene una ley desde el ao 2000 y obliga a publicar informacin a las empresas privadas si se considera que es relevante para cualquier derecho fundamental (acceso al agua, por ejemplo). Ley del ao 2000, que obliga a publicar los gastos de diputados y establece un plazo mximo de 20 das para ofrecer la informacin solicitada. Ley del ao 1970, con mecanismos muy flexibles debido a su alta cultura de la transparencia que contrasta con el secretismo tradicional de Espaa. Ley del ao 2002, al igual que Espaa establece la proteccin de datos personales y establece la desclasificacin de informacin secreta despus de 12 aos. Ley del ao 1982, excluye al Gobierno y al Poder Legislativo, lo que resulta bastante llamativo. Ley del ao 1766, la ms antigua del mundo. El nivel de salvaguarda de las fuentes protege incluso al funcionario que suministra informacin a un periodista. Leyes de los aos 2004 y 2005 respectivamente, con los mayores mecanismos de regulacin vigentes en la actualidad. Ley del ao 2007, se posiciona en el extremo opuesto, pues destaca por la ausencia de protecciones legales para quien solicite informacin pblica.

Sudfrica

Reino Unido

Noruega

Mxico

Australia Suecia

Serbia e India China

Fuente: Access !Nfo

Nacional Analizando la situacin actual de la transparencia en Espaa, es el texto constitucional el que contiene la primera referencia, pues, en su artculo 105 b) establece que la Ley regular el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del

13 Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas. Es posteriormente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn la que desarrolla en su artculo 37 el derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y documentos que se encuentren en los archivos administrativos, aunque con importantes deficiencias que hacen que en la prctica este derecho se encuentre muy limitado. Por otra parte y con carcter sectorial citar tambin la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilizacin de la informacin del sector pblico, adems de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos. Pero ser, definitivamente, la futura Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno, hoy anteproyecto, la que defina el marco jurdico concreto supliendo las carencias, subsanando sus deficiencias y creando un marco acorde con los tiempos y los intereses de los ciudadanos (prembulo del anteproyecto). Espaa contar con una legislacin especfica que regule la transparencia y el derecho a la informacin pblica equiparndose a la mayora de estados de la Unin Europea que ya cuentan con ella.

Autonmico y local Es ahora el momento de analizar la situacin normativa de las administraciones autonmicas y locales, pues ambas tienen poder para, en el ejercicio de sus funciones, dictar normas sobre transparencia. En este sentido la Comunidad Foral de Navarra aprob la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la transparencia y del

14 gobierno abierto, Andaluca tiene en marcha el anteproyecto de Ley de Transparencia Pblica de Andaluca y los ayuntamientos de Zaragoza y Zahara de la Sierra tienen aprobadas sus propias ordenanzas. Asimismo es de especial inters, por tratarse de un ayuntamiento con un ndice de transparencia sobresaliente en este estudio y a nivel nacional, la Ordenanza Reguladora de la Administracin Electrnica y la Transparencia en la Informacin del ayuntamiento de El Puerto de Santa Mara (ORAETI) porque es una herramienta fundamental en los procesos de transparencia de este ayuntamiento, hecho que fue destacado el 11 de marzo de 2013 en el Portal de la Administracin Electrnica4. Por ltimo, segn la Disposicin final octava del actual Proyecto de Ley de Transparencia esta ley se constituir como norma bsica lo que obligar a la revisin, simplificacin y en su caso, consolidacin normativa de los ordenamientos jurdicos de todas las Administraciones Pblicas. Esta circunstancia tiene importantes efectos sobre la situacin actual de la transparencia, pues no en vano existen ayuntamientos que vienen liderndola y que se vern afectados positiva o negativamente por el cambio normativo, sobre todo si sus normas son ms avanzadas que las que el estado espaol dicte. Por otra parte, los ayuntamientos que an no se han incorporado a los procesos de transparencia pueden avanzar significativamente y ponerse al alcance de los ayuntamientos ms avanzados.

Mtodos y datos El objetivo del estudio es el anlisis de la transparencia en los ayuntamientos de la provincia de Cdiz para, en base a los casos de xito (muy transparentes) y fracaso (poco transparentes) que se encuentren, poder contrastar las hiptesis

http://administracionelectronica.gob.es/

15 sobre el efecto que tienen los conflictos internos, las normas e informacin sensible, los medios tcnicos y humanos, el gnero, el signo poltico, la poblacin, la situacin geogrfica, el endeudamiento, la extensin territorial, el presupuesto, la cultura y el liderazgo y la actitud, sobre el xito o fracaso, y como estos factores influyen en la gestin de la transparencia.

Metodologa La evaluacin de la transparencia a la muestra seleccionada (ayuntamientos de la provincia de Cdiz) se lleva a cabo siguiendo la metodologa de Transparencia Internacional Espaa (T.I.) que aplica un test de transparencia a los 110 Ayuntamientos ms grandes de Espaa desde el ao 2008.
Tabla 3. reas de transparencia de los Ayuntamientos A Informacin sobre la corporacin municipal (17 indicadores) B Relaciones con los ciudadanos y la sociedad (13 indicadores) C Transparencia econmico-financiera (14 indicadores) D Transparencia en las contrataciones de servicios (4 indicadores) E Transparencia en materias de urbanismo y obras pblicas (17 indicadores) F Indicadores nueva ley de transparencia (al) (15 indicadores) Fuente: Transparencia Internacional Espaa (http://www.transparencia.org.es/)

El test se basa en el anlisis de 80 indicadores agrupados en las reas recogidas en la Tabla 3. La informacin sobre la corporacin municipal hace referencia a los datos biogrficos de los cargos electos, la organizacin y el patrimonio del ayuntamiento y las normas; el rea relaciones con los ciudadanos y la sociedad incluye informacin al ciudadano y grado de compromiso con la ciudadana; en transparencia econmico-financiera se incluye la informacin contable y presupuestaria, los ingresos y gastos municipales e informacin sobre la deuda; en el rea transparencia en las contrataciones encontraremos informacin sobre los contratos y operaciones con proveedores y contratistas; en

16 el rea de urbanismo y obras pblicas se recogen los planes de ordenacin, las recalificaciones, planes urbansticos y control de ejecucin de obras pblicas; finaliza el test con los indicadores establecidos en la futura ley de transparencia. El detalle de los 80 indicadores y las reas y grupos se recoge en el Anexo II, habindose analizado todos los indicadores en cada uno de los ayuntamientos seleccionados. La provincia de Cdiz ha sido seleccionada por cumplir los criterios de ser un conjunto abarcable de ayuntamientos (44), incluir ayuntamientos previamente analizados por Transparencia Internacional y que se sitan entre los ms transparentes de Espaa (El Puerto de Santa Mara), presentar ayuntamientos con muy baja transparencia, como queda demostrado, y adems por incluir localidades de muy diversa poblacin, que como se comprueba es un factor determinante en la gestin de la transparencia. A continuacin se aplica el test a los ayuntamientos, mediante el anlisis de la informacin publicada en las webs institucionales de las 44 corporaciones de la provincia y se anota el valor de cada uno de los indicadores. La evaluacin previa se comunica a los propios ayuntamientos para su verificacin o rectificacin. Seguidamente se elabora un resumen agregado de todas las instituciones obtenindose como resultado el Ranking de Transparencia de la provincia de Cdiz. Se continua el estudio, profundizando en los ayuntamientos de xito (muy transparentes) y de fracaso (poco transparentes). Este anlisis se realiza analizando variables cuantitativas como poblacin, extensin y deuda, mediante mtodos estadsticos, y cualitativas como gnero, cultura y liderazgo a travs de entrevistas en profundidad. A continuacin se elaboran las hiptesis de trabajo y se contrastan con los resultados obtenidos como anlisis explicativo de los casos de xito y fracaso en

17 los niveles de transparencia observados. Finaliza el estudio elaborando las conclusiones y recomendaciones que a juicio del investigador permiten una mejor gestin del nivel de transparencia, y de esta forma dotar a las instituciones de un instrumento de anlisis que les permita tomar conciencia de la situacin actual y abordar el proceso de la transparencia con mayores garantas, sirviendo adems como elemento de relevancia en la materia. Por ltimo conviene destacar que el test de Transparencia Internacional es una herramienta aplicada desde el ao 2008 en el territorio nacional y est lo suficientemente contrastada y reconocida como ndice de referencia a nivel internacional.

mbito estadstico Los datos de transparencia recogidos en este estudio se refieren nicamente a los Ayuntamientos de la provincia de Cdiz (44), que han sido evaluados en su totalidad de forma directa por el investigador, adems de haber sometido la evaluacin previa a la rectificacin de los propios ayuntamientos, quienes han tenido la oportunidad de realizar modificaciones y aclaraciones que se han tenido en cuenta en el resultado final del estudio.

Problemas con los datos Los datos proporcionados en este estudio, y que se reflejan en el Anexo I, se han obtenido de las fuentes que en el propio anexo se indican. No obstante, debe destacarse que en la realizacin del estudio no se ha podido obtener el nmero de empleados pblicos al servicio de las entidades locales evaluadas y sus entes dependientes, dato de especial relevancia para la evaluacin de los

ayuntamientos. Tras una bsqueda inicial en la web de las fuentes oficiales ms

18 conocidas, Instituto Nacional de Estadstica, Ministerio para las Administraciones Pblicas y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el resultado fue totalmente infructuoso. Se tena ya una primera prueba de la falta de transparencia de las administraciones pblicas, aunque bien es verdad que en el Boletn Oficial de la Provincia se pudieron localizar algunas plantillas de los entes principales, pero esta informacin no estaba accesible en formatos abiertos y era muy parcial para ser objeto de estudio. Por otra parte, el Boletn Estadstico del Personal al Servicio de las Administraciones Pblicas, tampoco ofreca informacin desagregada por ayuntamientos, ni tampoco informacin del personal al servicio de los entes dependientes de estos. A pesar de ello, con fecha 15 de abril de 2013 se remite escrito a la Tesorera General de la Seguridad Social de Cdiz solicitando el nmero de cotizantes de las instituciones evaluadas, a cuyos efectos se le facilita relacin detallada con CIF y denominacin de los Ayuntamientos y entes dependientes. Con fecha 8 de mayo de 2013 se recibe escrito de la Tesorera negando la informacin, alegando que consultados los distintos tipos de informes que se pueden obtener, aquellos que contienen la informacin solicitada contienen datos personales protegidos por la Ley de Proteccin de Datos. Este es un ejemplo claro de la falta de cultura de la transparencia, de la falta de inters y de la opacidad en la gestin y direccin de las instituciones pblicas. Debe recordarse aqu que en el Boletn Estadstico del Personal al Servicio de las Administraciones Pblicas (BEPSAP) de enero de 2012 se recoge de forma expresa lo siguiente: Administracin Local. Las fuentes de datos utilizadas en este epgrafe son , y, para el resto del personal (entre el que se encuentra el de la Administracin Local), la Tesorera General de la Seguridad Social a partir del

19 fichero de cotizantes. Por tanto, se constata que no slo existe esa informacin, sino que es la fuente principal de la Tesorera General de la Seguridad Social, no constituyendo el nmero de cotizantes ningn tipo de dato de carcter personal que deba ser protegido, salvo que lo que se est protegiendo sea la opacidad en el nmero real de empleados de las administraciones locales y sus entes dependientes.

RESULTADOS DE LA INVESTIGACIN Durante los meses de febrero y marzo de 2013 se analizan las pginas webs institucionales de los ayuntamientos de la provincia de Cdiz para evaluar cada uno de los 80 indicadores del test de Transparencia Internacional que figuran en el Anexo II. A cada indicador se le asignaban los valores cero si no apareca la informacin en la pgina web o uno si la informacin era accesible a uno o dos clics y adems se encontraba actualizada y completa.

Tabla 4. Simulacin parcial test de transparencia A. INFORMACIN SOBRE LA CORPORACIN MUNICIPAL (17) 1. Informacin sobre los cargos electos y el personal del Ayuntamiento (4) 1. Se especifican datos biogrficos del Alcalde/sa y de los Concejales/as del Ayuntamiento (fecha de nacimiento, titulacin, formacin, profesin, cargos pblicos e institucionales, actividades profesionales, ) 2. Se especifican las direcciones electrnicas del Alcalde/sa y de los Concejales/as del Ayuntamiento 3. Se publica la relacin de Cargos (puestos) de confianza del Ayuntamiento y el importe individual o colectivo de sus retribuciones 4. Se publica de forma completa la Relacin de Puestos de Trabajo (RPT) del Ayuntamiento Fuente: Elaboracin propia segn indicadores de Transparencia Internacional Espaa5

17,6 25,0 0,0 1,0 0,0 0,0

En el ejemplo de la Tabla 4 se observa que el indicador dos es el nico cuyo informacin apareca en la web y por tanto tiene valor uno. La informacin de los indicadores uno, tres y cuatro no estaba accesible y por consiguiente tienen valor

http://www.transparencia.org.es/

20 cero. A continuacin se asigna la puntuacin a cada subgrupo de indicadores mediante la frmula siguiente

valores
N indicadores

100

En el ejemplo tratado en el grupo Informacin sobre los cargos electos y el personal del Ayuntamiento resulta una valoracin final de:
( 0 + 1 + 0 + 0) 100 = 25,0 4

La valoracin de cada rea y la puntuacin total siguen la misma regla, teniendo en cuenta el valor y el nmero de indicadores de cada rea. De esta forma los grupos de indicadores, las reas de transparencia y la valoracin total tienen un rango de valores posibles de cero a cien en cada uno de los casos. En el ejemplo expuesto la valoracin del rea A informacin sobre la corporacin municipal es de 17,6 puntos, puesto que de los 17 indicadores que componen el rea, que no son mostrados totalmente en la tabla, slo en tres de ellos se punta:
3 100 = 17,6 17

Por ltimo, debe tenerse en cuenta que en algunos casos se detectan indicadores que no podan ser valorados, al no darse las circunstancias para que dicho elemento pudiera ser comprobado. Por ejemplo en Bornos el indicador 6 relativo a los datos bsicos de organismos descentralizados, entes instrumentales y sociedades municipales no puede ser valorado pues no tienen organismos descentralizados. Aqu se ha aplicado la regla de no asignar valor a dicho ndice y

21 eliminarlo del denominador de la frmula de forma que no penalizase en el cmputo del test. En el mes de abril se remite por correo ordinario la evaluacin inicial a todos los ayuntamientos, acompaada de una carta de presentacin y solicitud de colaboracin avalada por el Catedrtico de Sociologa Sr. D. Xavier Coller Porta, interesndoles la verificacin y rectificacin del test inicial. Durante los meses que transcurren entre abril y junio de 2013, mes en el que se procede a la ltima revisin de los test visitando las pginas webs y verificando nuevamente los indicadores, los ayuntamientos comunican la incorporacin de informacin a sus pginas webs modificando la valoracin inicial de la transparencia. Es justo, pues, resaltar que el trabajo realizado ha contribuido de forma favorable a que algunos de los ayuntamientos evaluados se incorporen a estos procesos, lo que redundar en beneficio de la ciudadana.

Ranking de transparencia Una vez cerrados los formularios se procede a valorar los test de transparencia de la provincia de Cdiz, elaborando finalmente el ranking de transparencia cuyos resultados figuran a continuacin:
Puesto 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Ayuntamientos Puerto de Santa Mara Chiclana de la Frontera Jerez de la Frontera Cdiz Olvera Barrios (Los) San Fernando Algeciras Trebujena Barbate Chipiona Bornos Puntuacin total A B C D E F (Entre 1 y 100) 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 72,5 94,1 76,9 78,6 50,0 76,5 40,0 55,0 41,2 46,2 85,7 25,0 64,7 46,7 46,3 82,4 38,5 7,1 0,0 64,7 40,0 41,3 35,3 69,2 7,1 25,0 52,9 46,7 40,3 47,1 61,5 0,0 0,0 60,0 42,9 37,5 35,3 30,8 0,0 100,0 58,8 40,0 30,0 29,4 30,8 7,1 0,0 64,7 20,0 26,3 11,8 15,4 14,3 0,0 70,6 20,0 25,0 17,6 30,8 0,0 0,0 47,1 33,3 23,8 5,9 23,1 0,0 0,0 76,5 13,3 21,6 6,7 16,7 0,0 0,0 52,9 30,8

22
13 Conil de la Frontera 21,3 23,5 14 Benalup-Casas Viejas 20,0 29,4 14 Rota 20,0 23,5 14 San Roque 20,0 11,8 14 Sanlcar de Barrameda 20,0 23,5 14 Tarifa 20,0 35,3 15 Espera 18,8 11,8 15 San Jos del Valle 18,8 11,8 16 Castellar de la Frontera 17,5 17,6 16 Paterna de Rivera 17,5 5,9 16 Puerto Real 17,5 17,6 17 Alcal de los Gazules 16,3 17,6 17 Torre Alhquime 16,3 0,0 18 Medina Sidonia 15,0 17,6 19 Alcal del Valle 13,8 0,0 19 Benaocaz 13,8 0,0 19 Prado del Rey 13,8 0,0 19 Vejer de la Frontera 13,8 11,8 19 Villamartn 13,8 0,0 19 Zahara de la Sierra 13,8 0,0 20 Puerto Serrano 12,5 5,9 20 Ubrique 12,5 11,8 20 Villaluenga del Rosario 12,5 0,0 21 Algar 11,3 0,0 21 Algodonales 11,3 5,9 21 Gastor (El) 11,3 0,0 22 Setenil de las Bodegas 10,0 0,0 23 Lnea de la Concepcin (La) 8,8 0,0 24 Bosque (El) 2,5 0,0 24 Grazalema 2,5 0,0 24 Jimena de la Frontera 2,5 0,0 25 Arcos de la Frontera 0,0 0,0 MEDIAS 21,8 17,9 Fuente: Elaboracin propia 23,1 23,1 15,4 15,4 15,4 23,1 15,4 15,4 7,7 15,4 7,7 23,1 30,8 15,4 23,1 30,8 15,4 7,7 23,1 15,4 15,4 0,0 15,4 15,4 7,7 15,4 7,7 0,0 15,4 15,4 0,0 0,0 22,9 0,0 0,0 7,1 7,1 7,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 7,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 25,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 7,4 47,1 29,4 29,4 52,9 35,3 17,6 47,1 47,1 29,4 52,9 47,1 29,4 29,4 29,4 35,3 29,4 41,2 29,4 35,3 41,2 29,4 29,4 29,4 29,4 29,4 29,4 29,4 29,4 0,0 0,0 11,8 0,0 40,3 13,3 20,0 26,7 13,3 20,0 20,0 20,0 20,0 33,3 13,3 13,3 13,3 26,7 13,3 13,3 13,3 13,3 20,0 13,3 13,3 13,3 20,0 20,0 13,3 13,3 13,3 13,3 13,3 0,0 0,0 0,0 0,0 21,5

Por ltimo, se resume la valoracin agregada del conjunto de ayuntamientos de la provincia en cada una de las reas de transparencia calculando la media de los valores de todos los ayuntamientos: RESUMEN REAS DE TRANSPARENCIA
reas de transparencia A Informacin sobre la corporacin municipal (17) B Relaciones con los ciudadanos y la sociedad (13) C Transparencia econmico-financiera (14) D Transparencia en las contrataciones de servicios (4) E Transparencia en materias de urbanismo y obras pblicas (17) F Indicadores nueva ley de transparencia (al) (15) Transparencia global Fuente: Elaboracin propia Puntuacin (Entre 1 y 100) 17,9 22,9 7,3 7,4 40,3 21,5 21,8

23 Los resultados nos hablan La nota global en transparencia de los ayuntamientos analizados es de suspenso (21,8 de 100). La transparencia en materias de urbanismo y obras pblicas roza el aprobado (40,3), la econmico-financiera (7,3) y la referida a la contratacin de servicios (7,4) es muy deficiente.

Tabla 5. Comparacin test de transparencia estudio con el test Transparencia Internacional

RESUMEN REAS DE TRANSPARENCIA

reas de transparencia A Informacin sobre la corporacin municipal (17) B Relaciones con los ciudadanos y la sociedad (13) C Transparencia econmico-financiera (14) D Transparencia en las contrataciones de servicios (4) E Transparencia en materias de urbanismo y obras pblicas (17) F Indicadores nueva ley de transparencia (al) (15) Transparencia global Fuente: Elaboracin propia Ranking Cdiz 17,9 22,9 7,3 7,4 40,3 21,5 21,8 Transparencia Internacional 72,2 76,3 71,2 68,6 77,6 57,4 70,9

Sorprende que la comparacin de los resultados del estudio con los de Transparencia Internacional Espaa del ao 2012 recogidos en la Tabla 5 sea tan diferentes. Se observa que Cdiz obtiene una nota media global en los 44 ayuntamientos de 21,8 (suspenso) y Transparencia Internacional un 70,9 de media en los 110 ayuntamientos ms grandes de Espaa (notable). Cmo puede explicarse esta gran diferencia? No es vlido el estudio aplicado a la provincia de Cdiz?

24

Grfico 1. Ranking Cdiz-Transparencia Internacional

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 72,2 76,3 77,6 68,6 57,4 40,3 17,9 22,9 7,3 7,4 21,5

71,2

Puntuacin (1-100)

reas transparencia

Cdiz

T.I.

reas transparencia: A - Informacin sobre la corporacin municipal B - Relaciones con los ciudadanos y la sociedad C - Transparencia econmico-financiera D - Transparencia en las contrataciones de servicios E - Transparencia en materias de urbanismo y obras pblicas F - Indicadores nueva ley de transparencia (al) Fuente: Elaboracin propia

En el Grfico 1 se observa que la diferencia de puntuacin se produce en todas las reas de transparencia y que por tanto es un hecho que se extiende a todos los indicadores. Por tanto, las razones que justifican las diferencias observadas se deben a dos causas: primero, a que la valoracin de los ayuntamientos se realiza en dos momentos diferentes, mediando un intervalo de tiempo que impide la comparacin unificada. Esto, inevitablemente, implica una diferencia de valoracin pues los entes se van incorporando poco a poco a estas nuevas formas de gobierno y por tanto aumentan o disminuyen la informacin publicada. La sola realizacin de los estudios provoca que las corporaciones aumenten su transparencia y as lo reconoce Transparencia Internacional al declarar que uno de los objetivos que se propuso en sus trabajos era fomentar la transparencia. En este trabajo tambin se ha puesto de manifiesto la misma circunstancia, ya que la valoracin inicial realizada se vio modificada al alza al tener conocimiento los Ayuntamientos de la existencia del estudio. Tambin hay

25 que tener en cuenta el hecho contrario, es decir, podra haber ayuntamientos que inicialmente publicasen una determinada informacin y con posterioridad hayan dejado de hacerlo. No obstante, esta circunstancia no puede justificar por s misma la gran diferencia entre ambos anlisis por lo que la segunda razn tiene su origen en la muestra analizada por cada uno de los estudios. Transparencia Internacional evala los 110 ayuntamientos ms grandes de Espaa y este trabajo evala todos los ayuntamientos de la provincia de Cdiz. En ambos estudios coinciden algunas de las corporaciones y es aqu donde hay que centrarse para poder explicar las diferencias y ver si son significativas.
Tabla 6. Comparacin resultados globales ayuntamientos analizados por ambos estudios

VALORACIN GLOBAL
Ayuntamientos Puerto de Santa Mara Chiclana de la Frontera Jerez de la Frontera Cdiz San Fernando Algeciras Fuente: Elaboracin propia Cdiz 100,0 (1) 72,5 (2) 55,0 (3) 46,3 (4) 37,5 (5) 30,0 (6) Transparencia Internacional 97,5 (1) 75,0 (2) 51,3 (3) 75,0 (2) 47,5 (4) 28,8 (5)

La Tabla 6 recoge la valoracin de los ayuntamientos incluidos en ambos estudios, indicndose los puestos que ocuparan en cada uno de los ellos. Se observa que en ambos se obtienen resultados similares para los mismos ayuntamientos analizados y las diferencias resultantes se deben a la diferencia temporal de los datos analizados, excepto el caso de Cdiz en el que la valoracin realizada en la investigacin arroja una puntuacin ms baja, pues aunque aparentemente figuren en la pgina el acceso a determinados datos, los enlaces no muestran la informacin o no es accesible a uno o dos clic, por cuyo motivo la puntuacin del estudio actual es inferior a la de Transparencia

26 Internacional. Otra posibilidad es que Cdiz haya dejado de publicar datos con posterioridad al estudio realizado por Transparencia Internacional y su valoracin actual sea inferior. En cualquier caso, Cdiz ha tenido conocimiento de la realizacin del estudio, ha recibido el test inicial y ha podido realizar cualquier tipo de rectificacin o aclaracin, pero no se ha recibido respuesta alguna al respecto a la fecha de cierre de los datos en junio de 2013.
Grfico 2. Comparacin resultados globales ayuntamientos analizados por ambos estudios
C omparativa transparencia global 120 100 Puntuacin 80 60 40 20 0 Puerto de Santa Mara Chiclana de la Frontera Jerez de la Frontera Ayuntamientos Cdiz T ransparencia Internacional Cdiz San Fernando Algeciras 72,5 75 55 51,3 46,3 75 37,5 47,5 30 28,8

100 97,5

Fuente: Elaboracin propia

En el Grfico 2 ambos estudios obtienen resultados anlogos, con la excepcin mencionada de Cdiz, y por tanto vlidos, debiendo asignarse la diferencia a la muestra de corporaciones analizadas. En este trabajo se incluyen ayuntamientos de tamaos muy diversos (pequeos, medianos y grandes), una muestra de que la realidad de los ayuntamientos de Espaa es compleja y diversa, como ya se hizo constar en el apartado el mapa municipal.

27
Tabla 7. Resumen reas de transparencia reas de transparencia A Informacin sobre la corporacin municipal (17) B Relaciones con los ciudadanos y la sociedad (13) C Transparencia econmico-financiera (14) D Transparencia en las contrataciones de servicios (4) E Transparencia en materias de urbanismo y obras pblicas (17) F Indicadores nueva ley de transparencia (al) (15) TRANSPARENCIA GLOBAL Fuente: Elaboracin propia Puntuacin (Entre 1 y 100) 17,9 22,9 7,3 7,4 40,3 21,5 21,8

Pasando al anlisis de las diferentes reas, la puntuacin ms elevada reflejada en la Tabla 7 se obtiene en materia de urbanismo y obras pblicas (40,3) condicionada por las exigencias establecidas por la Ley de Contratos del Sector Pblico que obliga a la publicacin de datos en el portal de la licitacin, lo que refleja la importancia de las normas en el fomento de la transparencia, lo que induce a pensar que en Espaa el fomento de la transparencia venga de la mano (entre otros) de la existencia de normas que obliguen a las administraciones y empresas a ser transparentes con la ciudadana. Las puntuaciones ms bajas se obtienen en materia econmico-financiera y en contratacin de servicios, dos de las reas tradicionalmente ms sensibles en las administraciones pblicas y por tanto ms dadas a la opacidad. En cuanto al ndice de transparencia de los ayuntamientos nicamente tres de ellos obtienen un aprobado general (El Puerto de Santa Mara, Chiclana de la Frontera y Jerez de la Frontera). El Puerto de Santa Mara es el lder absoluto en la provincia (100), ocupando adems el dcimo puesto en el estudio de Transparencia Internacional del ao 2012 (97,5). Cdiz, el ayuntamiento de la capital no obtiene el aprobado aunque se quede a escasas siete dcimas (47,3). Por ltimo el ayuntamiento de Arcos de la Frontera constituye un caso excepcional al obtener un suspenso total (0), lo que indica que

28 no publica informacin alguna. Este caso es analizado de forma individual y es el argumento central de una de las hiptesis.

Casos de xito y fracaso, un asunto cultural Antes de avanzar en la definicin y contrastacin de las hiptesis se elaboran dos listas, casos de xito y casos de fracaso, encontrados. Para confeccionar ambas listas se establecen como criterios de xito y fracaso una valoracin global en transparencia por encima de 70 puntos y una valoracin en transparencia por debajo de los 30 puntos, respectivamente. A primera vista, puede parecer que estos criterios son arbitrarios, pues se podra optar por fijar como xito aquellos municipios cuya transparencia superara en dos veces la media global (21,8). En este supuesto los casos de xito incluiran a 6 ayuntamientos en lugar de los dos que finalmente se consideran. Se descarta este criterio pues no parece razonable considerar que ayuntamientos con una transparencia de 40 puntos sea un xito, pues no llegaran ni al aprobado. Adems, si se habla de xito, debe considerarse una nota mnima de notable, considerando el resto de casos dentro de los parmetros normales de transparencia. Por otra parte, aunque los municipios con menos de 50 puntos ya pueden ser considerados poco transparentes, es prudente considerar que los casos de fracaso son aquellos que obtienen menos de 30 puntos, es decir, con una puntuacin muy deficiente, de forma que pueda establecerse una barrera entre aquellos poco transparentes y los fracasados, pues la informacin es mnima, valorando as el esfuerzo de aquellos que tratan de acercarse al nivel aprobado.

29
Tabla 8. Casos de xito y fracaso CASOS DE XITO El Puerto de Santa Mara Chiclana de la Frontera CASOS DE FRACASO Trebujena Barbate Chipiona Bornos Conil de la Frontera Benalup-Casas Viejas Rota San Roque Sanlcar de Barrameda Tarifa Espera San Jos del Valle Castellar de la Frontera Paterna de Rivera Puerto Real Alcal de los Gazules Torre Alhquime Medina Sidonia Alcal del Valle Benaocaz Prado del Rey Vejer de la Frontera Villamartn Zahara de la Sierra Puerto Serrano Ubrique Villaluenga del Rosario Algar Algodonales El Gastor Setenil de las Bodegas La Lnea de la Concepcin El Bosque Grazalema Jimena de la Frontera

Fuente: Elaboracin propia

En la Tabla 8 se observa que slo dos ayuntamientos, El Puerto de Santa Mara con una valoracin de 100 y Chiclana de la Frontera con 72,5, son casos de xito, mientras que la lista de casos de fracaso se extiende a 35 ayuntamientos.
Tabla 9. Casos excluidos AYUNTAMIENTOS EXCLUIDOS Jerez de la Frontera Cdiz Olvera Barrios (Los) San Fernando Algeciras Arcos de la Frontera Fuente: Elaboracin propia

Por ltimo la Tabla 9 recoge la existencia de siete ayuntamientos que no son considerados dentro de los dos casos tipo por tener una puntuacin entre los 30 y 70 puntos, a excepcin del caso de Arcos de la Frontera cuya puntuacin es cero, es decir, no publica informacin de ningn tipo y por tanto es un caso nico, raro y excepcional (Coller, 2005:35). Arcos de la Frontera es un ayuntamiento con dificultades de gobernabilidad, probablemente derivadas de la falta de acuerdos de gobierno entre las fuerzas polticas con representacin institucional. Es un

30 caso muy interesante para estudiar las consecuencias de cmo los conflictos polticos condicionan la gobernabilidad, cuestin que no se realiza en este estudio y podra ser objeto de ampliacin. Podra extraar que la lista de xitos contenga slo dos ayuntamientos y la de fracasos 35, pero esto se podra explicar si se tiene en cuenta que Espaa es una pas con nula cultura de la transparencia, lo que obliga a realizar un esfuerzo adicional para generar procesos de transparencia en las administraciones. Esta afirmacin se basa en los hechos siguientes: Espaa junto a Chipre, Malta y Luxemburgo, es uno de los cuatro pases de Europa que an no tienen Ley de Transparencia; el derecho a la proteccin de datos ha sido protegido antes que el derecho a la informacin; los partidos polticos en estos momentos no lideran de forma clara los procesos de transparencia, como indic en una de las entrevistas un cargo poltico cuando se le pregunt por este asunto, el partido no tiene, como en muchas otras cosas, ninguna poltica oficial a nivel nacional, regional ni local.
Tabla 10. Transparencia en la Web de los partidos polticos % Transparencia Resultado Partido % Transparencia Resultado 61% 33% 30% 30% 26% 26% 26%

Partido UPyD PSOE CC IU CCO Ciu ER

UPN 26% Fuente: Barrio et al (2012)

PP FAC PNV BNG GB ICV Amaiur

25% 22% 22% 17% 17% 17% 4%

En la Tabla 10 tambin se puede ver cmo todos los partidos suspenden claramente en transparencia, a excepcin de UPyD con un 61% de apertura, cuestin que no invita al optimismo. Por ltimo, el silencio administrativo representa el 54% de las peticiones de informacin y se eleva al 70% en el caso

31 de peticiones realizadas a entidades locales segn los datos recogidas en la web Tuderechoasaber.es. Este estudio tambin es una prueba de la falta de cultura de la transparencia pues como se explic en el apartado de mtodos y datos no ha sido posible la obtencin de informacin relativa a los empleados/as de las administraciones evaluadas, amparndose la administracin responsable en una respuesta peregrina alegando que la informacin solicitada, nmero de empleados/as de los ayuntamientos y entes dependientes, no poda ser facilitada por no existir ningn listado que no contuviese datos personales, cuando el nmero de cotizantes es un dato bsico. En conclusin, la falta de cultura de la transparencia supone una barrera a superar por todas las instituciones y que podra justificar que la gran mayora de ayuntamientos evaluados tengan puntuaciones tan bajas.

ANLISIS: CONTRASTE DE HIPTESIS En este captulo se procede a la definicin de las hiptesis de trabajo y a su contrastacin con los casos analizados mediante el uso de diferentes indicadores, tanto cualitativos como cuantitativos. Variables tales como conflictos internos, normas e informacin sensible, medios tcnicos y humanos, gnero, signo poltico, poblacin, situacin geogrfica, endeudamiento, extensin, presupuesto, cultura y liderazgo y actitud valoran la capacidad para establecer relaciones entre transparencia y xito o fracaso, y permiten explicar qu elementos condicionan el xito o fracaso en la publicacin proactiva de informacin por los ayuntamientos analizados.

32 Conflictos internos Hiptesis: Los conflictos internos, tales como la falta de acuerdos de gobierno entre las distintas fuerzas polticas, podran poner en riesgo la gobernabilidad y gestin de los intereses municipales y por tanto retrasar, limitar o eliminar los procesos de transparencia. El Ayuntamiento de Arcos de la Frontera es un caso absolutamente excepcional pues presenta un ndice de transparencia cero en todas sus reas, no ha atendido la peticin de informacin realizada durante la elaboracin del estudio y no publica informacin en la web institucional que por imperativo legal estara obligada a realizar como es el caso del portal de licitacin. Los resultados electorales del Ayuntamiento de Arcos de la Frontera evidencian un triple empate (7 concejales) entre Partido Popular, Alternativa Independiente Progresistas y Partido Socialista Obrero Espaol. Esto hace muy complicada la gobernabilidad del Ayuntamiento que se encuentra con graves problemas internos como puede ser una gravsima situacin econmica que les ha llevado a cortes de suministro elctrico, impago de proveedores, retraso en el abono de las nminas a los empleados pblicos6 e incremento de intereses financieros. Cmo es slo un caso, parece pertinente sealar que en futuras investigaciones deberan explorarse mejor las relaciones entre conflicto interno y extensin de la transparencia.

La Vanguardia.com 22/9/2012

33 Normas e informacin sensible Hiptesis: Las normas que imponen obligaciones en materia de transparencia afectan de manera positiva a las puntuaciones y, en el polo opuesto, la informacin sensible afecta negativamente. El estudio revela lo que podra denominarse incoherencias internas en transparencia, es decir, ayuntamientos que tienen niveles de transparencia sensiblemente superiores en determinadas reas mientras en otras no ofrecen informacin alguna y esto es consecuencia de una norma que obliga a la publicacin de informacin o a informacin que por ser sensible no se desea publicar. Las reas en las que ocurren estas circunstancias son fundamentalmente cuatro: relaciones con los ciudadanos y la sociedad, transparencia econmicofinanciera, transparencia en la contratacin de servicios y transparencia en materias de urbanismo y obras pblicas. El primer caso, relaciones con los ciudadanos y la sociedad, viene condicionado por la oficina virtual y al mapa web. En la mayora de ayuntamientos, an no siendo transparentes, se dispone de estas dos herramientas, la primera surge a partir de la ley de acceso electrnico y la segunda est presente en todas las pginas webs como herramienta habitual de navegacin, y por tanto la mayora de veces puntan en ambos aspectos. El segundo y tercer caso, transparencia econmica-financiera y en la contratacin de servicios, es un ejemplo de transparencia nula, pues se trata de informacin considerada sensible y poco propensa a su divulgacin. Es interesante destacar que, adems, se trata de una informacin totalmente disponible pues los sistemas de informacin contable, establecidos por las instrucciones de contabilidad nacional, y las normas sobre contratacin obligan a disponer de la informacin

34 contemplada en los indicadores analizados. Por lo tanto, no se trata aqu del argumento de informacin no disponible, sino ms bien de informacin sensible. Por ltimo en materia de urbanismo y obras pblicas los indicadores incluyen informacin que legalmente debera estar disponible como pueden ser el Plan de Ordenacin Urbana y el portal de licitacin, siendo por tanto el requerimiento legal el que obliga a su publicacin, condicionando a todos los casos estudiados.
Tabla 11. Incoherencias internas en transparencia reas de transparencia A Informacin sobre la corporacin municipal (17) B Relaciones con los ciudadanos y la sociedad (13) C Transparencia econmico-financiera (14) D Transparencia en las contrataciones de servicios (4) E Transparencia en materias de urbanismo y obras pblicas (17) F Indicadores nueva ley de transparencia (al) (15) Transparencia global Fuente: Elaboracin propia Ranking Cdiz 17,9 22,9 7,3 7,4 40,3 21,5 21,8

Por ltimo, en la Tabla 11 se observa que las reas C Transparencia econmico-financiera y D Transparencia en las contrataciones de servicios, muestran un ndice de transparencia global de 7,3 y 7,4 puntos sobre 100, lo que viene a avalar los argumentos de informacin sensible. Por otra parte la transparencia en el rea E en materias de urbanismo y obras pblicas presenta un valor de 40,3 puntos sobre 100, casi dos veces la media global, lo que viene a afirmar que la existencia de normas son un elemento esencial. En conclusin, las normas juegan un papel fundamental a favor de la transparencia, por lo que cabra esperar que tras la aprobacin de la ley de transparencia los niveles de transparencia aumenten considerablemente. Por otra parte, se constata que han existido y existen reas especialmente sensibles a la divulgacin de informacin y que afectan a los niveles de transparencia.

35 Medios tcnicos y humanos Hiptesis: La carencia de presupuesto, tecnologa y recursos humanos para ejecutar proyectos tecnolgicamente complejos dificultan llevar a cabo un proceso de transparencia con garantas. La escasez de medios supone un reto difcil de superar en la gestin de los procesos pues toda tarea que use medios informticos requiere de presupuesto, tecnologa y recursos humanos que la gestione. As lo han puesto de manifiesto varios expertos entrevistados independientemente. El gerente de una empresa de informtica provincial deca que estando comprometidos con la transparencia y deseando impulsar nuevas herramientas para las webs era consciente de que los ayuntamientos pequeos en particular por s mismos no podran llevarla a cabo. La publicacin de informacin requiere de alojamientos, diseos, dominios. Adems los ayuntamientos gozan de autonoma y por lo tanto son los legtimos propietarios de la informacin y por tanto corresponde siempre a ellos la publicacin manifestaba el gerente. Por otra parte deca que la colaboracin entre Junta de Andaluca, Diputaciones y Ayuntamientos tiene un marcado carcter poltico lo que implica un alto nivel de confidencialidad, no pudiendo en ningn caso publicar datos un organismo, cuyo propietario no sea la propia administracin. La transparencia requiere medios humanos (director de informacin, director de comunicacin digital, tcnicos de sistemas, diseador, periodista de datos), medios tcnicos (servidores, web, aplicativos, bases de datos) y de tiempo (recopilacin, preparacin y publicacin de informacin) manifestaba el director de una empresa municipal de tecnologas de la informacin y las comunicaciones y por consiguiente llevar a cabo un proceso de transparencia requiere de corporaciones con cierta entidad. Por tanto, a menos

36 que las Diputaciones asuman este papel ser muy difcil alcanzar buenos niveles de transparencia en ayuntamientos de pequea poblacin. Por ltimo un alcalde plenamente convencido de las bondades de la transparencia manifestaba que tena ciertas dudas ante si podrn absorber las demandas de informacin por parte de la ciudadana. Afirmaba tambin que el ayuntamiento no tiene personal suficiente ni medios tcnicos para llevar a cabo estas tareas, debiendo hacer uso de personal dedicado a otras tareas para poder ponerlo en marcha. En relacin a la Diputacin afirmaba que est bastante alejada de los ayuntamientos con poco peso. Los entes provinciales deberan asumir estas tareas y por tanto no deberan estar sujetas a la voluntariedad sino plenamente reguladas. El gerente de la empresa Tics ya mencionada incluso avanzaba que se podra plantear la posibilidad de que la transparencia de los ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes se incluyese en la evaluacin de las transparencia de las Diputaciones. En relacin al apoyo de los partidos manifestaba que no son nada transparentes, lo que supone una barrera a la concienciacin de los cargos polticos. Expona por ltimo como ejemplo que en el Pleno donde present la ordenanza de transparencia los partidos de la oposicin poco ms que se la tomaron a broma, evidenciando una falta de visin poltica considerable. Prcticamente ha sido personalmente l con muy escasa ayuda el que ha tenido que disear los portales de transparencia, buscar la informacin y publicarla, cuestin que supone una tarea inabarcable, mxime siendo un alcalde sin dedicacin. En conclusin, los ayuntamientos necesitan de medios tcnicos y humanos para desarrollar sus polticas y, en este sentido, la transparencia no es la excepcin. Por tanto, habra que tener en cuenta las dificultades aadidas para

37 los ayuntamientos medianos y pequeos que no disponen de medios suficientes para llevar a cabo un proceso de transparencia con garantas y continuidad.

Sexo Hiptesis: El sexo del alcalde/sa de la corporacin es un factor determinante en el nivel de transparencia del ayuntamiento.

Tabla 12. Valoracin media segn gnero Alcalde/alcaldesa TRANSPARENCIA Y GNERO Gnero N ayuntamientos Media Mujer 12 19,1 Hombre 32 22,8 Media general 21,8 Fuente: Elaboracin propia

Con los datos de que se dispone, esta hiptesis debe ser rechazada. En la Tabla 12 se observa que los doce ayuntamientos gobernados por mujeres obtienen de media un 19,1 sobre 100 en transparencia y los gobernados por hombres un 22,8 sobre 100. Las alcaldesas se quedan a dos puntos de la media global y los hombres la superan en un punto. Resulta interesante destacar que los dos casos de xito son gobernados por hombres y de los tres ltimos casos de fracaso, dos estn gobernados por mujeres. El estudio estadstico realizado determina que existe una relacin entre sexo y transparencia marcada por un coeficiente eta7 de 0,091, pero de una magnitud tan prximo a cero que no es relevante. En conclusin hombres y mujeres suspenden en transparencia, la relacin entre sexo y transparencia es prcticamente independiente y por tanto no es un factor determinante en este asunto a da de hoy, lo que pudiera ser
Medida de asociacin entre una variable cualitativa (sexo) y otra cuantitativa (transparencia) y que permite medir el grado de dependencia de la variable numrica respecto de los distintos niveles de la variable cualitativa.
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38 aprovechado por uno u otro gnero como elemento diferenciador en la forma de gobernar.

Partido poltico Hiptesis: Es previsible que los partidos de izquierda que gobiernan en ayuntamientos hayan promovido ms la transparencia y que los partidos ms conservadores no lo hayan hecho. Con los datos de que se dispone referentes a la provincia de Cdiz, no se puede afirmar con rotundidad que la izquierda sea ms transparente que la derecha, sino, ms bien lo contrario. Asimismo, se observa una diferencia significativa entre los dos partidos mayoritarios (P.P. y P.S.O.E.). Las puntuaciones de los ayuntamientos agrupados por partidos polticos arrojan un suspenso segn las valoraciones medias obtenidas de los ayuntamientos que gobiernan. Ahora bien, s se comprueba que los ayuntamientos gobernados por el P.P. tienen una puntuacin mejor que los del resto de ayuntamientos. Asimismo, si se observan los resultados individuales de los ayuntamientos, se constata que los tres ayuntamientos que aprueban en transparencia son gobernados por el P.P.
Tabla 13. Valoracin media segn el partido poltico en el gobierno municipal TRANSPARENCIA Y PARTIDO POLTICO Partido N ayuntamientos Media P.P. 18 27,7 P.A. 3 23,8 IULV-CA 8 20,8 P.S.O.E. 15 14,8 Media general 21,8 Fuente: Elaboracin propia

Los datos que arrojan el estudio y mostrados en la Tabla 13 nos dicen que los partidos de izquierdas (P.S.O.E. e IULV-CA) no superan la media global,

39 quedndose el PSOE bastante por debajo. Por su parte, PA y PP superan sensiblemente la media global. Por otra parte comparando los partidos PP y PSOE, por ser los que ostentan el gobierno del mayor nmero de ayuntamientos, existe una diferencia de 13 puntos entre ambos. Analizando el test de ANOVA8 se observa que la diferencia entre ellos es significativa al 0,07 por 100. En conclusin, aunque no pueden extraerse conclusiones definitivas del anlisis realizado s parece que el P.P. obtiene una mejor valoracin, quedando el resto de partidos a cierta distancia del mismo. Sera destacable insistir aqu en la inexistencia de una poltica de partido en materia de transparencia (vase Tabla 10), por lo que si las ejecutivas establecieran unas normas al respecto sera un gran paso en el camino hacia la transparencia de todas las administraciones pblicas.

Poblacin Hiptesis: Los ayuntamientos ms grandes, es decir, de mayor poblacin, son ms transparentes que los ayuntamientos pequeos o de menor poblacin. El estudio confirma que los ayuntamientos con mayor transparencia son ayuntamientos de gran poblacin. La verificacin de esta hiptesis obliga al establecimiento de criterios de agrupacin por poblacin. En este sentido existen mltiples criterios de clasificacin atendiendo a intereses diversos9 pero an siendo vlidos cualquiera de ellos, aqu se han clasificado en cuatro grupos
Anlisis de varianza que sirve para comparar varios grupos en una variable cuantitativa. Existen clasificaciones numerosas de los municipios elaboradas en base a criterios diferentes . Por ejemplo la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Rgimen Local a efectos de prestacin de servicios; la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local a efectos de ayuntamientos de gran poblacin; el anteproyecto de Ley de racionalizacin y sostenibilidad de la admn local en relacin al rgimen retributivo de los miembros de las corporaciones locales y del personal a su servicio, a la limitacin en el nmero de los cargos pblicos con dedicacin exclusiva y al personal eventual de las entidades locales.
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40 utilizando criterios muy similares pero no excesivamente numerosos por considerar que no se aportaba nada relevante.
Tabla 14. Valoracin media por nmero de habitantes TRANSPARENCIA Y POBLACIN Poblacin N ayuntamientos Media De 0 a 5.000 habitantes 12 12,4 De 5.000 a 20.000 habitantes 17 17,4 De 20.000 a 50.000 habitantes 7 20,6 De ms de 50.000 habitantes 8 46,3 Media general 21,8 Fuente: Elaboracin propia

En la Tabla 14 se observan las agrupaciones realizadas y los resultados obtenidos, destacndose que los ayuntamientos de menos de 50.000 habitantes suspenden en transparencia de forma clara y adems quedan por debajo de la media global. Sin embargo los ayuntamientos de mayor poblacin superan en ms del doble la media general del estudio, aunque quedan a escasas dcimas del aprobado. Por otra parte el estudio de correlacin (Anexo VI) demuestra que el coeficiente de Pearson10 que relaciona poblacin y transparencia es de 0,626 y muy significativa (0,000) lo que viene a confirmar que a mayor poblacin y por tanto mayor presupuesto y medios, ms elevada la transparencia. En conclusin, el tamao de los ayuntamientos es a da de hoy un factor determinante en el nivel de transparencia y por tanto es un elemento esencial a tener en cuenta. Podran apuntarse como posibilidades la exigencia de menor cantidad de informacin, sobre todo aquella que no sea de inters para la ciudadana, la adaptacin y reduccin de los indicadores a los distintos niveles de ayuntamientos (pequeos, medianos y grandes) y la colaboracin con entidades ciudadanas, organismos pblicos y tercer sector.

Medida de la relacin lineal entre dos variables aleatorias cuantitativas, independiente de la escala de medida de las variables.

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41 Corrupcin Hiptesis: Los ayuntamientos con elevados niveles de corrupcin son ms opacos y por tanto menos propensos a la publicacin de informacin. La verificacin de esta hiptesis requiere conocer los niveles de corrupcin existentes en cada una de las administraciones, cuestin que no resulta nada sencilla por su propia definicin. Medir los niveles de corrupcin es algo similar a medir los niveles de fraude fiscal, pues requiere de estimaciones. En este estudio no se dispone de informacin relativa a la corrupcin de los ayuntamientos, ms all de las noticias y comentarios vertidos a diario en la prensa. No obstante tradicionalmente y sobre todo a raz de casos como el de Marbella y otras poblaciones costeras, las localidades del litoral sufrieron, antes de la crisis actual, de una gran especulacin urbanstica acompaada de sonados casos de corrupcin. En este estudio se considera interesante analizar la situacin geogrfica de las localidades como aproximacin a la corrupcin y observar que puntuacin obtienen y si existe correlacin alguna.
Tabla 15. Valoracin media segn situacin geogrfica (costa/interior) TRANSPARENCIA Y COSTA/INTERIOR Ubicacin N ayuntamientos Media Costa 14 14,0 Interior 30 16,5 Media general 21,8 Fuente: Elaboracin propia

La Tabla 15 recoge los datos agrupados y resalta que en ambos casos existe un suspenso en transparencia aunque los ayuntamientos de interior tienen dos puntos ms en transparencia. En conclusin y teniendo en cuenta que ambos quedan por debajo de la media global no parece significativa la situacin geogrfica, al menos, en este

42 momento, es decir, no puede afirmarse que los localidades costeras sean ms o menos opacas que las de interior.

Endeudamiento Hiptesis: Los ayuntamientos con mayor deuda son menos transparentes que los ayuntamientos deudas reducidas. Las administraciones pblicas y en particular las administraciones locales recurren al endeudamiento para financiar sus programas de gobierno y garantizar los servicios pblicos, por lo que resulta interesante analizar la relacin existente entre transparencia y endeudamiento. La mala gestin econmica de los intereses pblicos mediante obras con grandes presupuestos (estadios olmpicos), inversiones en servicios pblicos no bsicos (Metrosol), proyectos con desequilibrios de financiacin, aumentos injustificados de plantillas, negociacin de salarios elevados, dficit presupuestarios, establecimiento de tasas inferiores al coste de los servicios, podran ser algunas de las causas del endeudamiento. El inters por ocultar la mala gestin econmica podra ser la causa de la opacidad de los gobiernos municipales responsables. El proceso seguido para contrastar la hiptesis enunciada ha sido calcular la deuda por habitante de cada ayuntamiento y establecer dos grupos en funcin de si su endeudamiento por habitante supera a la media general (Alta) o si no la supera (Baja).
Tabla 16. Valoracin media segn endeudamiento municipal TRANSPARENCIA Y DEUDA Deuda N ayuntamientos Media Alta 7 41,8 Baja 37 18,0 Media general 21,8 Fuente: Elaboracin propia

43 En la Tabla 16 se observan siete ayuntamientos altamente endeudados (seis de ellos de ms de 20.000 habitantes) con una media en transparencia de 41,8 sobre 100, mientras los 37 con bajo endeudamiento (nueve de ellos de ms de 20.000 habitantes) tienen un ndice medio de transparencia de 18 sobre 100. La proporcin de ayuntamientos de gran poblacin en ambos grupos es del 40%60% respectivamente. A la vista de los resultados anteriores se profundiza en esta relacin llevando a cabo un estudio de correlacin entre las variables transparencia y deuda por habitante.
Tabla 17. Correlacin entre Transparencia y deuda por habitante CORRELACIONES Transparencia Correlacin de Pearson Sig. (bilateral) N 1 44 0,414** 0,005 44 0,414** 0,005 44 1 44

Correlacin de Pearson Sig. (bilateral) N Fuente: Elaboracin propia Deuda/habitante

Los resultados de la Tabla 17 demuestran que la relacin emprica entre transparencia y deuda/habitante es directa y muy significativa (coeficiente de significacin 0,005), es decir, a mayor endeudamiento mayor transparencia, lo que contradice la hiptesis establecida de que a mayor endeudamiento mayor opacidad. En conclusin, a la vista de los datos obtenidos los ayuntamientos ms endeudados son ms transparentes y los menos endeudados menos

transparentes. La lgica de la relacin entre deuda y transparencia nos lleva pues a pensar que la transparencia no es la medida de una buena gestin econmica. Esto reafirmara la idea de que la transparencia no es la solucin a todos los

44 males de las administraciones, sino una forma de buen gobierno, de lucha contra la corrupcin y de regeneracin democrtica.

Extensin Hiptesis: La extensin territorial del municipio (superficie en km2) es un elemento que influye en la gestin de la transparencia. A mayor extensin mayor complejidad en la gestin de los servicios, mayores recursos empleados, mayor tamao de la entidad y por tanto podra plantearse si seran ms o menos transparentes los ayuntamientos. Adems sera un criterio que podra apoyar en cierta forma a los ayuntamientos de mayor poblacin, aunque obviamente pueden existir ayuntamientos de mayor extensin sin que su poblacin sea mayor. Este es el caso de Alcal de los Gazules, Los Barrios, Tarifa y Medina-Sidonia, ayuntamientos de pequea poblacin pero que tienen una gran extensin superficial, caracterstica comn de varios de los municipios de la provincia de Cdiz.
Tabla 18. Valoracin media segn extensin del trmino municipal TRANSPARENCIA Y EXTENSIN Extensin N ayuntamientos Media 2 Menos de 100 km 23 18,1 Ms de 100 km2 Media general Fuente: Elaboracin propia 21 25,8 21,8

La Tabla 18 refleja que los resultados obtenidos dan un suspenso en transparencia para ambos casos estudiados pero con un nivel de transparencia superior a la media general en 4 puntos en el caso de ayuntamientos de mayor extensin (entre los que se encuentran 9 de los ayuntamientos de ms de 20.000 habitantes) y 3 puntos por debajo de la media global en los de menor superficie

45 (entre los que se encuentran 6 ayuntamientos de ms de 20.000 habitantes). Si se observa el Anexo VI el coeficiente de correlacin entre superficie y transparencia es nicamente de 0,197, nada significativo (0,200), pero si se analiza la relacin entre superficie, poblacin, presupuesto y deuda podramos entender que las cuatro variables estn relacionadas y por tanto es la poblacin la que influye en la transparencia.

Presupuesto Hiptesis: Los ayuntamientos con mayores presupuestos tienen diferente nivel de transparencia que los ayuntamientos con presupuestos reducidos. La respuesta es afirmativa.
Tabla 19. Valoracin media segn presupuesto medio por habitante TRANSPARENCIA Y PRESUPUESTO Presupuesto N ayuntamientos Media Menos de 1.000 /hab. 21 17,5 Ms de 1.000 /hab. 23 25,7 Media general 21,8 Fuente: Elaboracin propia

La Tabla 19 muestra los resultados obtenidos en el anlisis de la valoracin de la transparencia en los ayuntamientos segn el presupuesto medio por habitante gestionado por cada uno de ellos. El estudio lo considera un criterio de gran importancia pues aunque a todos los ayuntamientos les es exigible el mismo nivel de transparencia, este debera ser mucho ms riguroso en aquellas corporaciones que manejen un mayor volumen de fondos pblicos puesto que tienen mayores recursos (tcnicos y humanos). Los criterios a utilizar podran ser mltiples pero aqu se han diferenciado los ayuntamientos estableciendo una barrera de 1.000 por habitante de

46 presupuesto. El presupuesto utilizado ha sido el presupuesto de ingresos pues las normas presupuestarias obligan al equilibrio presupuestario, es decir, el presupuesto de ingresos debe ser mayor o igual al de gastos. Adems a ms fondos obtenidos mayor posibilidad de gestin de recursos y por tanto de realizacin y prestacin de servicios. Los resultados obtenidos nos dicen que ambos tipos de ayuntamientos suspenden en transparencia si bien los de mayor volumen presupuestario por habitante superan la valoracin media. Esto parece guardar relacin con ayuntamientos de mayor poblacin y de mayor superficie, aunque no puede concluirse nada al respecto. El coeficiente de correlacin (Anexo VI) entre presupuesto y poblacin es de 0,650 y significativa (0,000). En conclusin los ayuntamientos con mayores recursos son ocho puntos superiores a los de menores recursos pero obtienen un claro suspenso en transparencia.

Liderazgo y actitud Hiptesis: El liderazgo y la actitud de los agentes implicados en los procesos de transparencia constituyen, en este momento, el elemento fundamental del xito. Para comprobar esta hiptesis se recurre a entrevistas en profundidad. La inexistencia de normas que regulen la transparencia, la falta de cultura en la publicacin de informacin y la escasez de medios econmicos, tcnicos y humanos son dificultades que podran impedir el progreso de una gestin transparente frente a la ciudadana. El estudio ha puesto de manifiesto que el elemento clave, no slo en los casos de xito como El Puerto de Santa Mara sino tambin en los casos de fracaso que han intentado aumentar sus niveles de transparencia (Zahara de la Sierra), son el liderazgo y la actitud de las personas

47 implicadas en los procesos de transparencia: cargos institucionales y

empleados/as, pues su apoyo es fundamental. Los casos de xito demuestran que la Corporacin Municipal ha establecido la transparencia como uno de los ejes de su programa poltico. La existencia de una red de cargos institucionales motivados hace que la administracin local abandere la publicacin de datos, llegando en algn caso, El Puerto de Santa Mara, a poner a disposicin de la ciudadana herramientas de anlisis, consultas y participacin. La existencia de personas no motivadas y el veto institucional11 suponen una barrera insalvable para la gestin de la transparencia. La existencia o inexistencia de un rgano o cargo institucional que asuma la responsabilidad de abanderar la transparencia, que disee y decida el procedimiento es fundamental y definitivo para incorporar procesos de publicacin de informacin proactiva. La institucionalizacin o no institucionalizacin de un procedimiento de transparencia que determine qu, quin, dnde, cundo se publica, es el eje del xito. No hay que olvidar tambin que en aquellos ayuntamientos que apostando por la transparencia y cuya dimensin y por tanto presupuesto y medios no sea suficiente habr que determinar el papel de las Diputaciones Provinciales o de otros organismos que puedan facilitar los procesos. El veto de cargos institucionales, la falta de apoyo de empleados/as, la ausencia de la informacin, el reparto de tareas, el miedo a la publicacin y uso de informacin sensible, la necesidad de reelaborar los datos son problemas aadidos. El director gerente de una empresa de tecnologas de la informacin y las comunicaciones sostiene que la transparencia municipal es fundamental para el Ayuntamiento ya que cuando el nuevo equipo de gobierno accedi al
El profesor Manuel Zafra Vctor nos haca ver el poder de los vetos suspensivo y paralizante cmo barreras a la gestin y resolucin de asuntos en el gora Democracia y burocracia celebrada el 12 de diciembre de 2012 en la Universidad Pablo de Olavide.
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48 ayuntamiento en el ao 2008 exista una situacin de corrupcin generalizada heredada del anterior gobierno municipal y con el cambio de corporacin se decidi establecer la transparencia como eje dinamizador de la gestin al objeto de recuperar la confianza ciudadana. Es pues la alcalda la que lider el cambio y la que ha apoyado y sigue apoyando sin condiciones la poltica de transparencia lo que supone la clave del xito en El Puerto de Santa Mara. Otro ejemplo claro de liderazgo lo encontramos en Zahara de la Sierra cuyo alcalde ha asumido personalmente la elaboracin de la ordenanza, la creacin de los blogs y la preparacin y publicacin de datos, a pesar de no contar con apoyos internos y/o externos. Extraa en este caso que Zahara de la Sierra no sea un caso de xito. Esto se justifica por la falta de medios (tecnolgicos, presupuestarios y humanos) al ser una ayuntamiento de tan solo 1.511 habitantes y por tanto con pocos recursos y muchas demandas de servicios. Finalmente, incluso en aquellos casos en que existe un importante liderazgo de los alcaldes/as, existen cargos institucionales y empleados/as que vetan la publicacin de datos de sus propias reas, los ya mencionados vetos suspensivo y paralizante, lo que provoca situaciones de conflicto interno en la organizacin. En estos casos hay quienes exponen dos tipos de argumentos como aspectos negativos de la transparencia. El primer argumento expone que si la informacin es poder y su acceso se democratiza, aquellos que la controlan lo perderan. El segundo, segn expone el director gerente antes mencionado, hace referencia al uso de la informacin como elemento de crtica en lugar de como elemento de cogobierno, de apoyo, de puesta en valor para mejorar la gestin. En este mismo sentido (Fumega y Scrolloni, 2013:233) apuntan que las iniciativas de publicacin de datos abiertos para su posterior reutilizacin no han sido acompaadas hasta

49 el momento por una comunidad activa, que haga uso de dichos datos para beneficio de toda la sociedad lo que viene a reforzar la idea de la existencia de ciertas barreras a la publicacin de informacin. El liderazgo es un manantial que brota de la honestidad y que predica, no con palabras, sino con el ejemplo, la humildad y la transparencia. Estas palabras del alcalde de Puerto Serrano en su discurso de despedida reafirman nuevamente que instituciones, cargos polticos y sociedad en general tienen an mucho camino por recorrer hacia una verdadera integracin en la co-gestin de intereses pblicos y por la que la transparencia podra hacer mucho.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES El estudio de investigacin que se presenta aqu es un trabajo indito que ha analizado, a travs del test de Transparencia Internacional, la transparencia en los ayuntamientos de la provincia de Cdiz por primera vez, provincia con un nmero finito y abarcable de corporaciones, con ayuntamientos ya analizados con anterioridad por Transparencia Internacional y que por tanto permiten su comparacin con el presente estudio, con casos de xito y fracaso y con municipios de todos los tamaos. Se ha puesto de manifiesto que la sola realizacin del trabajo ha incitado a que algunos de los ayuntamientos analizados hayan mejorado sus indicadores de transparencia. Este trabajo ofrece a la ciudadana y a los profesionales la oportunidad de conocer en profundidad la situacin de la transparencia en los ayuntamientos de la provincia de Cdiz y poder intuir cul es la situacin general de la transparencia en los ayuntamientos grandes, medianos y pequeos y ser conscientes tambin de las dificultades que entraa la implantacin de la transparencia.

50 La transparencia permite el control de los poderes pblicos, la evaluacin de las polticas, el ejercicio de una democracia avanzada y la generacin de nuevos productos y servicios. Es un reto para nuestra sociedad, pero fundamentalmente para los cargos institucionales, quienes an no estn lo suficientemente concienciados de la importancia que tiene este asunto. La transparencia no slo requiere de concienciacin, sino tambin de motivacin y capacidad. La transparencia conlleva riesgos y recompensas. Este trabajo no slo ha pretendido analizar la transparencia en los ayuntamientos, sino que ha intentado ir ms all elaborando una serie de recomendaciones para su gestin. La situacin actual nos exige ser ms innovadores, flexibles y proactivos.
Tabla 20. Ayuntamientos que mejoran la transparencia durante el estudio Valor Valoracin Localidad inicial final Bornos 18,8 21,6 Los Barrios 7,5 40,3 Olvera 5,0 41,3 Rota 11,3 20,0 Zahara de la Sierra 3,8 13,8 Fuente: Elaboracin propia

Es interesante destacar cmo todos los ayuntamientos relacionados en la Tabla 20 han aumentado sus niveles de transparencia, especialmente Los Barrios y Olvera. En la localidad de Rota se mantuvo una reunin de trabajo en el mes de abril de 2013 con cargos polticos y empleados/as en la que mostraron un gran inters por la transparencia, se aclararon ciertas dudas en relacin a varios indicadores y se plantearon algunas dudas en relacin a la proteccin de datos. Sorprende que transcurridos tres meses desde dicha reunin hasta el cierre del test de transparencia nicamente su valoracin haya aumentado en 8,7 puntos, lo que invita a pensar que hayan podido surgir vetos o reservas a la publicacin de informacin.

51 Conclusiones Transparencia es la publicacin activa de informacin por parte de las administraciones (proactiva) en la sede electrnica de la institucin de forma directa y accesible. La transparencia no es acceso a la informacin pblica (transparencia pasiva o reactiva) y por tanto no debe equipararse a esta. La publicacin de informacin y el acceso a los datos no garantizan una administracin transparente y el acceso a la informacin no supone el ejercicio de un buen gobierno. Espaa es uno de los pocos pases de la UE que an no tienen aprobada una Ley de transparencia. Este aspecto negativo debera ser aprovechado para generar una norma vanguardista que incorpore no slo la transparencia sino tambin la participacin y la colaboracin. Debera ser una norma que incorporase al menos las buenas prcticas existentes siendo valientes y marcando un nuevo hito histrico. El estudio ha puesto de manifiesto como ayuntamientos y comunidades autnomas han liderado estos procesos y se han anticipado al estado en materia de transparencia aprobando leyes autonmicas y ordenanzas municipales mucho antes de que el gobierno haya aprobado la Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin y Buen Gobierno. Hay iniciativas de gobierno abierto mucho ms valientes que las que propone el gobierno, que slo contempla en estos momentos la transparencia, uno de los tres principios del gobierno abierto (transparencia, participacin y colaboracin). La aprobacin de la Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin y Buen Gobierno por parte del Estado y las leyes autonmicas y normas locales que se desarrollen puede conducir a las administraciones locales a adoptar prcticas similares isomorfismo coercitivo (Coller y Garva, 2004:82) lo que redundar no slo en un incremento de la transparencia, sino tambin en que la ciudadana

52 pueda consultar los portales de transparencia de forma unificada, facilitando as la navegacin y el acceso a los datos. Se ha analizado la complejidad del mapa municipal, manifestada en un sistema atomizado y diverso, al confluir en l ayuntamientos grandes, medianos y pequeos, aspectos geogrficos, econmicos y sociales diversos, formas jurdicas diferentes y una gran disfuncionalidad por el territorio al que se extiende y las competencias y servicios que han de atender lo que hace muy complejo extender los procesos de transparencia. A esto habra que unir la falta de continuidad cclica en los esfuerzos de los gobiernos debido a la alternancia como consecuencia de las elecciones que provocan que un gobierno de un signo sea sustituido por otro de signo totalmente opuesto que comienza desde cero, lo que hace que las cosas no tengan la continuidad necesaria, sobre todo en valores democrticos, como puede ser el de la transparencia. En el caso de poblaciones por debajo de 20.000 habitantes la estructura organizativa, los medios tcnicos y humanos y las relaciones con los habitantes es muy diferente y por tanto la seleccin de indicadores debe adaptarse para que resulten tiles a una escala ms pequea, realizando la evaluacin considerando nicamente los parmetros que sean aplicables en este tipo de municipios. El trabajo ha sacado a la luz no slo la falta de transparencia sino tambin las barreras existentes en materia de acceso a la informacin, tal y como se ha manifestado al solicitar informacin a la Tesorera General de la Seguridad Social sobre el nmero de cotizantes de las administraciones analizadas, informacin que fue denegada alegando la inexistencia de la misma aislada de datos personales. Otro aspecto destacable es que la falta de cultura de la transparencia supone una barrera a superar por todas

53 las instituciones y que podra justificar que la gran mayora de ayuntamientos evaluados tengan puntuaciones tan bajas. El estudio tambin ha puesto de manifiesto que los ayuntamientos suspenden en transparencia y salvo casos excepcionales en municipios de gran poblacin, la falta de informacin proactiva es notoria. En el trabajo tambin apareci un caso excepcional, Arcos de la Frontera, cuyos conflictos internos podran dar origen a que su nivel de transparencia haya sido de cero.
Tabla 21. Lgica relacional Variables Existencia de normas jurdicas Informacin sensible Carencia de presupuesto, tecnologa y recursos humanos Partidos polticos Tamao de los ayuntamientos Liderazgo y actitud Fuente: Elaboracin propia Efectos sobre la transparencia Positivos Negativos Negativos Significativo Muy significativo Muy significativo

Teniendo en cuenta que correlacin no es causacin, la relacin entre las variables y la transparencia que se muestran en la Tabla 21 muestran conclusiones interesantes. La existencias de normas jurdicas, la poltica de los partidos y sobre todo el tamao de los ayuntamientos y el liderazgo son los elementos favorables a una mayor transparencia. Por contra, la informacin sensible, la carencia de presupuesto, tecnologa y recursos humanos, la inexistencia de normas, la opacidad de los partidos, los ayuntamientos de mediana y pequea poblacin y la falta de liderazgo son barreras que dificultan la publicacin proactiva de informacin. A todo esto debemos unir la falta de cultura como factor inicial que condiciona una sociedad transparente. Resultan tambin interesante dos cuestiones, los conflictos internos parece un factor decisivo en la gestin del municipio de Arcos de la Frontera y puede ser eso lo que explique la

54 falta de transparencia, y segundo la transparencia parece no ser la solucin a todos los males, pues se observa que existe relacin entre endeudamiento y transparencia lo que podra dar lugar a pensar que los ayuntamientos muy endeudados son transparentes aunque dicha transparencia no se traduzca en una mejor gestin o al menos en un menor endeudamiento. Por ltimo hay un factor fundamental en estos momentos que parece condicionar de forma sustancial la transparencia: el liderazgo. Los ayuntamientos de xito estn abanderados por alcaldes/as con un compromiso sin fisuras por la transparencia. Hay que partir del reconocimiento de la realidad que vivimos para no caer en la histeria. Somos una sociedad poco transparente, vivimos tiempos precarios e inciertos para la ciudadana y corremos el riesgo de que las webs se conviertan en escenarios para el boicot, la crtica y la rumorologa. Los partidos polticos deben ser los primeros interesados en depurar la poltica de corruptos, lograr una sociedad incluyente, recuperar la confianza de la ciudadana y regenerar la democracia. Los ayuntamientos no deberan actuar a espaldas de la ciudadana, sin tenerla en cuenta y tambin deberan considerar que su actividad debe girar entorno a las personas que gobiernan, deberan contar con ellas en todos los procedimientos y actuaciones para conseguir un gobierno local transparente y generador de confianza a travs de la transparencia, la responsabilidad pblica y la democracia participativa. En definitiva, este trabajo pretende centrarse no solo en las consecuencias de la ausencia de un buen gobierno local (como la falta de transparencia, la opacidad, etc.), sino, principalmente, se plantea focalizar la atencin en lo que debe ser un conjunto de buenas prcticas, como la responsabilidad pblica, el derecho de acceso a la informacin pblica y el uso responsable de la misma.

55 Desde un punto de vista focalizado en un mbito ms local, las caractersticas principales que debe presentar un buen gobierno incluye cuestiones como participacin, transparencia, responsabilidad, igualdad, eficacia, eficiencia. Estas caractersticas de lo que se entiende por buen gobierno a nivel local pueden agruparse en torno a tres grandes grupos o dimensiones bsicas de la buena gobernanza: responsabilidad pblica, democracia participativa y transparencia. El silencio administrativo y los indicadores de transparencia han sido dos temas de especial relevancia durante la realizacin del estudio y que deben ser tambin comentados aqu. En las jornadas sobre la Ley de Transparencia de Andaluca y en otro foros se ha insistido en varias ocasiones sobre el sentido del silencio administrativo y si este debera ser positivo o negativo. El anteproyecto de Ley lo regula en sentido negativo lo que tiene sus defensores y detractores. En el Anexo IV se recoge especficamente la obligacin de resolver, pues existe cierta confusin en la creencia de que la administracin puede no resolver. Esto no es as como bien se recoge en el anexo, debiendo la Administracin dictar resolucin en todo caso. Otra cuestin bien distinta es que no se pongan en marcha los mecanismos establecidos en los supuestos de no resolucin como son la exigencia de responsabilidad. Igualmente en el Anexo V se pone de relieve que an declarando el sentido del silencio administrativo positivo su ejercicio est extremadamente limitado pues difcilmente se puede obligar a la administracin a facilitar aquella informacin que no quiera dar. En cuanto a los indicadores de transparencia recogidos en el anteproyecto de ley debe tenerse en cuenta que se basan en los indicadores propuestos por Transparencia Internacional. Aunque dichos indicadores son aceptados

internacionalmente y por tanto permiten la comparacin homognea de pases,

56 estn fuertemente condicionados en su lucha contra la corrupcin. Espaa no es comparable a pases absolutamente corruptos, pues en el ndice de percepcin de la corrupcin 2012 elaborado por Transparency International ocupa el puesto 30 con una valoracin de 65 puntos, muy alejada de pases como Afganistn, Corea del norte y Somalia que ocupan el puesto 174 con una valoracin de 8 puntos12 por mucho que existan casos escandalosos como los de Brcenas, ERE de Andaluca, etc. En este sentido deberan incorporarse indicadores con una visin mucho ms prctica y til a la ciudadana y en este sentido en el Anexo III se recogen los indicadores sobre buen gobierno local propuesto por la Diputacin de Mlaga en su edicin de 2012 y que podran servir como referente. La cultura de la transparencia, entendida esta como el conjunto de creencias, prcticas y expectativas que estn imbuidas en el Estado y la sociedad acerca del derecho a saber, debe constituirse en el elemento esencial del sistema. La transparencia trasciende los formalismos legales, ya que un cambio en la ley no da lugar automticamente a un reconocimiento, amplio y compartido, de que la informacin pblica no es patrimonio de los poderes pblicos, ni de los funcionarios/as, sino que le pertenece a la ciudadana. El uso de este trmino implica que se requiere un cambio de actitud entre los gobernantes y empleados/as pblicos, para que acepten el derecho del pblico a saber. La promocin de una cultura de la transparencia tambin implica una serie de cambios en la sociedad civil, procurando que el derecho a saber se difunda horizontalmente como parte de una nocin ms amplia: el derecho a tener derechos. En este sentido, para ejercer efectivamente el derecho a la informacin hay que invertir significativamente en aprendizaje, lo cual incluye tanto aspectos
La puntuacin del ndice de percepcin de la corrupcin correspondiente a un pas o territorio indica el grado de corrupcin en el sector pblico segn la percepcin de empresarios y analistas de pas, entre 100 percepcin de ausencia de corrupcin y 0 - percepcin de muy corrupto.
12

57 tcnicos (cmo hacer una solicitud) como aspectos estratgicos (qu informacin solicitar). A su vez, ello implica incorporar el ejercicio del derecho a la informacin en campaas ms amplias en defensa del inters pblico. El impacto de la transparencia y el acceso a la informacin depende tanto de la capacidad para ejercer el derecho, como de la capacidad para actuar en base a la informacin que se vuelve pblica. La construccin de cualquier derecho es un asunto de largo alcance, y el derecho a saber no es la excepcin (Fox y Haight, 2011:64), por lo tanto la eficacia del derecho a saber debe venir acompaada de procesos de aprendizaje tanto por parte de la sociedad civil como de los poderes pblicos y unos y otros deben asumir su papel y aceptar su responsabilidad. Una asignatura pendiente es la participacin de la ciudadana. El medio principal de participacin en la democracia es en estos momentos las elecciones y es aqu donde todos deberamos actuar de forma responsable y consciente. En las convocatorias electorales la ciudadana debera fijar su atencin en la actitud de los partidos contra la corrupcin y en los niveles de transparencia de los partidos que concurren a ellas. Estos indicadores tendran que servir como factor para votar (Lizcano, 2013) y por tantos todos los electores deberan fijarse en estos asuntos pues es la nica forma en la que podemos actuar a falta de otros mecanismos de participacin y colaboracin, de forma que se produzca una relacin entre la actitud de los partidos y sus resultados electorales. En otro caso la transparencia probablemente no tenga el efecto deseado en la mejora del sistema democrtico y en definitiva en una mejora de los servicios pblicos.

58 50 recomendaciones A lo largo de las lecturas de los diferentes autores, de las opiniones manifestadas por los entrevistados, de las mltiples jornadas y cursos realizados y de la experiencia del autor han surgido mltiples elementos que pueden ser de utilidad prctica para la puesta en marcha y mejora de los procesos de transparencia. Se recogen aqu 50 recomendaciones que podran ayudar a establecer buenas prcticas en transparencia: 1. Condiciones de la transparencia: Visibilidad: facilidad de acceso, lugar visible, recorrido sencillo o poco complejo. Accesibilidad: Adaptada a las personas independientemente de su capacidad fsica o intelectual; no necesidad de permiso o registro. Actualidad: Informacin actual y puesta al da. Comprensibilidad: Comprensibles para el mayor nmero de personas y por tanto en lengua castellana, independientemente de que aparezca en otros idiomas. Contextualidad: La informacin debe estar contextualizada, pero sin manipulaciones, es decir, publicar informacin contextualizada y veraz. Trazabilidad: La informacin de las administraciones pblicas debe estar perfectamente registrada y trazada y debe permitir su auditora. 2. Realizar previamente un proceso de formalizacin de los procedimientos con objeto de tener accesible la informacin. 3. Creacin de catlogos de datos en donde se especifique de forma clara qu informacin existe y quin la tiene. 4. Comenzar la divulgacin de datos a la sociedad civil desde reas polticamente menos sensibles. 5. La informacin que est disponible pblicamente debe indicar la fuente, la fecha y el enlace para verificar su veracidad y fiabilidad. 6. La informacin debe estar disponible en formatos que permitan su acceso o reutilizacin. 7. Establecer buscadores y rastreadores de informacin eficaces. 8. Construir lazos entre la sociedad civil y la administracin pblica es clave para el desarrollo de datos abiertos. 9. Incluir a la sociedad civil en el Consejo de la Transparencia.

59 10. Fomentar y estrechar la interaccin entre funcionarios pblicos y cargos institucionales. 11. Incluir entre la informacin a publicar: Los informes de reparos, los informes de los tribunales de cuentas. Documentos (escritos, informes, correos) que se hayan dirigido a los cargos institucionales (polticos, directores generales, coordinadores). Las agendas pblicas (ponentes, calendarios, comparecencias, retribuciones). Notas, borradores, opiniones, sumarios, comunicaciones e informes internos. Definir claramente lo qu es un borrador o un informe interno. Publicar los correos electrnicos, llamadas. 12. Separacin entre la Agencia de proteccin de datos y la agencia para la transparencia, garantizando su independencia. 13. Obligacin de crear un Portal de transparencia en las pginas institucionales en el que consten todos los indicadores y, en su caso, la indicacin no publicado o no existente. Asimismo deben publicarse las solicitudes de informacin y sus respuestas positivas, negativas y no contestadas. 14. Lugar de fcil acceso y formato estandarizado. 15. Estandarizacin de los portales de transparencia de todas las instituciones. 16. Armonizacin de plataformas por una mejor integracin y publicacin de datos (interoperabilidad, formas de descargas, software no propietario). 17. Crear auditoras ciudadanas de transparencia, con carcter vinculante, fomentando as la participacin y el compromiso ciudadano. 18. Establecimiento de un comit que determine la existencia o no de la informacin y su carcter confidencial o de reserva. 19. Manuales sobre procedimientos, sencillos y accesibles. 20. Importar las buenas prcticas de otras instituciones y pases con procedimientos y democracias ms consolidadas. 21. El acceso a la informacin pblica debe constituirse y defenderse como un derecho fundamental. 22. La transparencia y el acceso a la informacin deben constituirse en la regla, y la denegacin de informacin en la excepcin. 23. Revisiones peridicas de los contenidos para que se compruebe la veracidad y actualidad de los mismos (auditoras ciudadanas e institucionales de transparencia). 24. Supervisor independiente en cumplimiento de la ley. cada institucin que vele por el

25. Es muy importante la informacin acerca de programas de gobierno y grado de cumplimiento.

60 26. Aprovechar la colaboracin de todo tipo de instituciones: universidades, asociaciones, tercer sector, activistas. 27. Informes grficos comprensibles, evaluacin del desempeo, objetivos, certificaciones externas de control, auditoras externas y/o sociales, mecanismos participativos, etc. pueden ser algunas herramientas para la implementacin de nuevos servicios a travs de Internet (Serrano). 28. Evitar la divulgacin de grandes cantidades de informacin que requieren largas descargas y que tengan pocas posibilidades de seleccin y tratamiento. 29. No publicar informacin sumamente tcnica y de poca utilidad para un pblico no especialista. 30. El/la solicitante de informacin no debe declarar inters alguno. 31. Control y seguimiento de solicitudes de informacin (auditoras, trazabilidad) Informacin proporcionada Forma de entrega: Fsica o electrnica Fecha Lugar de entrega y medio de entrega Coste Histrico de peticin Informacin denegada Motivo de la denegacin Inexistencia de informacin No es competencia de la unidad La solicitud de no se ajusta al marco de la ley No tramitacin por desestimiento o problemas de procedimiento. 32. Sistema de solicitud de informacin fcil y en formato electrnico. 33. Las respuestas deben ser inmediatas, veraces y actualizadas. 34. Debe publicarse toda informacin solicitada e incorporarla al portal. 35. Evitar la redireccin de solicitudes cuando la dependencia tenga la informacin en su poder, aunque dicha informacin no dependa de ella (pasar la pelota). 36. Evitar que las dependencias se escuden en la falta de obligacin en la produccin de informacin para responder a una solicitud, recabando la colaboracin ciudadana en los casos que sean necesarios para su produccin. 37. Establecer un rgano en la institucin que asesore a la ciudadana. Los solicitantes dependen de la buena voluntad de cada departamento, pues pocos ciudadanos/as tienen un conocimiento suficiente acerca de cmo localizar puntualmente informacin al interior de la institucin, para as establecer si sta ha proporcionado toda la informacin relevante de la que dispone. 38. Analizar y perseguir la tendencia a declarar inexistencia, pues resulta muy difcil para los solicitantes contraargumentar una declaracin de

61 inexistencia, mientras que el funcionario/a pblico corre poco riesgo si contesta que busc la informacin y no la encontr. 39. Organismo externo para revisar y dictaminar sobre los recursos de revisin 40. La solicitudes de denegacin de informacin deben remitirse al rgano de control para su revisin de oficio. 41. El rgano de control debe atender cualquier situacin en la que un solicitante, por cualquier motivo, est insatisfecho con la respuesta que ha recibido. Esto incluye negaciones de informacin tanto formales como de facto. Una negacin formal ocurre a consecuencia de la clasificacin de informacin, cuando se decide que sta es reservada o confidencial. Una negacin de facto ocurre cuando se decide que la informacin solicitada es inexistente o cuando la respuesta est incompleta o es inapropiada. 42. Los miembros del rgano de control deben favorecer la divulgacin pblica de la informacin, debiendo seleccionarse profesionales de reconocido prestigio y trayectoria en favor de la transparencia y normalmente crticos con los gobiernos de turno. 43. El recurso de revisin debe ser claro y sencillo. No se debe requerir de abogado ni experto tcnico para interponerlo, debiendo facilitarse el proceso a travs de Internet. El rgano de control debe intervenir y juzgar si la dependencia tuvo o no razn en su respuesta. No usar trminos legales complejos. 44. La decisin del rgano de control debe ser de carcter vinculante, independientemente de que el organismo pblico disponga de vas de apelacin. 45. Creacin de un registro especfico donde se pueda acceder con facilidad y de forma centralizada a los contratos de publicidad institucional. 46. Regular la actividad de los lobbys para evitar la opacidad de las relaciones entre poder econmico y poltico. 47. Los partidos polticos deben ser los primeros y principales interesados en excluir de la poltica a los corruptos, por tanto sus rganos de gobierno deben establecer la transparencia al mximo nivel del partido, de forma que sus cargos electos estn obligados a ponerla en prctica en todas las instituciones que gobiernen. 48. La transparencia no debe limitarse a las cuentas pblicas pues hay otras variables de igual o mayor importancia que los asuntos econmicos y que deben ser tenidas en cuenta, como pueden ser las agendas pblicas y el cumplimiento de la carta de compromisos o de los programas de gobierno. 49. El objetivo de la transparencia debe ser facilitar un gobierno abierto (participacin y colaboracin). Para la ciudadana y la oposicin no debe constituirse nicamente como herramienta de crtica, morbo, continua sospecha, cuestionamiento permanente y desconfianza. Para el gobernante es un instrumento de validacin de sus polticas pblicas, y

62 de su distancia con la ciudadana, de valoracin de su gestin, de visualizacin de los campos de mejora. 50. Fomentar la colaboracin de instituciones independientes en el tratamiento de la informacin para convertir datos en conocimiento.

ANEXO I RESUMEN DE DATOS

Entes dptes. 2 2 3 7 0 3 3 6 1 0 1 0 19 0 5 4 7 0 0 2 23 0 4 3 1 2 NDICES DE TRANSPARENCIA A 17,6 0,0 0,0 29,4 5,9 0,0 17,6 47,1 29,4 0,0 6,7 0,0 82,4 17,6 94,1 5,9 23,5 11,8 0,0 0,0 41,2 0,0 0,0 17,6 35,3 5,9 B 23,1 23,1 15,4 30,8 7,7 0,0 30,8 61,5 23,1 30,8 16,7 15,4 38,5 7,7 76,9 23,1 23,1 15,4 15,4 15,4 46,2 0,0 0,0 15,4 69,2 15,4 C 0,0 0,0 0,0 7,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 7,1 0,0 78,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 85,7 0,0 0,0 0,0 7,1 0,0 D 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 50,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 25,0 0,0 0,0 0,0 25,0 0,0 E 29,4 35,3 29,4 64,7 29,4 0,0 47,1 60,0 29,4 29,4 52,9 0,0 64,7 29,4 76,5 76,5 47,1 47,1 29,4 0,0 64,7 11,8 29,4 29,4 52,9 52,9 F 13,3 13,3 13,3 20,0 13,3 0,0 33,3 42,9 20,0 13,3 30,8 0,0 40,0 33,3 40,0 13,3 13,3 20,0 13,3 0,0 46,7 0,0 13,3 13,3 46,7 13,3 Total 16,3 13,8 11,3 30,0 11,3 0,0 25,0 40,3 20,0 13,8 21,6 2,5 46,3 17,5 72,5 23,8 21,3 18,8 11,3 2,5 55,0 2,5 8,8 15,0 41,3 17,5 Presupuesto Ingresos 5.789.000,00 5.697.613,50 3.108.573,08 4.617.153,99 25.534.428,20 35.289.695,56 22.695.774,10 5.569.481,01 1.365.973,58 8.183.694,47 2.117.308,23 2.851.559,22 117.031.371,40 37.045.885,64 20.361.429,80 2.031.853,00 1.463.563,00 2.010.782,23 8.573.475,65 59.199.999,00 12.377.510,30 6.358.469,98 3.920.000,00 Gastos 5.789.000,00 5.697.613,50 3.108.573,08 2.881.938,35 25.532.823,76 27.739.611,54 22.695.774,10 5.140.208,53 1.365.973,58 8.183.694,47 1.730.394,02 2.851.559,22 91.357.185,58 27.860.667,26 19.412.910,40 2.031.853,00 1.463.563,00 2.010.782,23 5.800.455,02 46.620.015,31 12.377.510,30 5.913.884,91 3.920.000,00 Ingreso/Gasto por habitante Ingreso Gasto 1.052,55 1.052,55 1.082,78 1.082,78 2.119,00 2.119,00 956,95 800,48 812,76 980,76 773,00 499,64 812,71 980,76 713,42 Deuda Total 5.573 293 0 6.962 25.279 12.846 21.835 8.367 0 951 1.689 568 76.233 30.742 8.550 2.378 0 231 2.890 81.088 4.857 702 4.822 Habitante 1.013,36 55,68 0,00 1.422,75 1.206,93 804,63 561,33 943,56 1.161,34 0,00 117,47 815,74 1.607,51 177,26 939,84 1.630,97 389,94 601,85 0,00 106,00 2.484,45 275,78 1.253,21 409,41 82,65 851,72

Municipio Alcal de los Gazules Alcal del Valle Algar Algeciras Algodonales Arcos de la Frontera Barbate Barrios (Los) Benalup-Casas Viejas Benaocaz Bornos Bosque (El) Cdiz Castellar de la Frontera Chiclana de la Frontera Chipiona Conil de la Frontera Espera Gastor (El) Grazalema Jerez de la Frontera Jimena de la Frontera Lnea de la Concepcin (La) Medina Sidonia Olvera Paterna de Rivera

Alcalde/sa Hombre Mujer Mujer Hombre Hombre Hombre Hombre Hombre Mujer Hombre Hombre Mujer Mujer Hombre Hombre Hombre Hombre Hombre Mujer Mujer Mujer Hombre Mujer Hombre Hombre Hombre

Gobierno P.P. IULV-CA P.S.O.E. P.P. P.S.O.E. P.P. P.S.O.E. P.A. P.S.O.E. P.P. P.S.O.E. P.P. P.P. IULV-CA P.P. P.P. IULV-CA IULV-CA P.S.O.E. P.S.O.E. P.P. P.P. P.S.O.E. IULV-CA IULV-CA P.S.O.E.

Poblacin Superficie 5.500 5.262 1.467 116.917 5.768 31.417 22.885 23.141 7.205 740 8.096 2.070 123.948 3.202 81.113 18.849 21.927 3.951 1.858 2.181 211.900 10.480 64.704 11.863 8.494 5.662 479,59 46,89 26,61 85,80 134,16 527,58 143,36 331,33 60,70 69,39 54,31 30,75 12,30 178,84 205,45 32,92 88,51 123,44 27,55 122,41 1.188,31 345,66 19,27 487,44 193,57 14,01

111.883.258,47 111.883.258,47

956,95 166.344

1.542,04 1.212,13

1.845,91 1.845,91 1.010,83 1.010,83 1.022,85 890,56 835,94 890,56

217.863.356,71 137.051.322,25

1.757,70 1.105,72 199.248 1.442,82 1.126,30 1.965,40 1.478,10 928,60 514,26 787,71 921,95 818,08 914,94 748,58 692,33 885,34 514,26 787,71 921,95 553,48 720,51 696,24 692,33

223.621.276,67 223.617.985,72

1.055,32 1.055,30 526.456

1.043,37 1.043,37

63

Prado del Rey Puerto de Santa Mara Puerto Real Puerto Serrano Rota San Fernando San Jos del Valle San Roque Sanlcar de Barrameda Setenil de las Bodegas Tarifa Torre Alhquime Trebujena Ubrique Vejer de la Frontera Villaluenga del Rosario Villamartn Zahara

Hombre Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Hombre Hombre Mujer Hombre Hombre Hombre Hombre Hombre Hombre Hombre Hombre Hombre

P.P. P.P. P.A. IULV-CA P.P. P.P. P.P. P.S.O.E. P.S.O.E. P.S.O.E. P.P. P.S.O.E. IULV-CA P.P. P.P. P.S.O.E. P.A. P.S.O.E.

5.918 89.068 41.364 7.196 29.094 96.772 4.447 30.516 67.308 2.927 17.962 809 7.091 16.859 12.857 471 12.394 1.511

48,58 159,34 195,96 79,85 84,01 30,65 223,87 146,88 170,93 82,15 419,67 17,36 70,00 69,75 262,88 59,46 211,88 72,48

1 5 8 2 10 6 0 5 10 0 7 0 5 7 1 0 3 0

0,0 100,0 17,6 5,9 23,5 35,3 11,8 11,8 23,5 0,0 35,3 0,0 11,8 11,8 11,8 0,0 0,0 0,0

15,4 100,0 7,7 15,4 15,4 30,8 15,4 15,4 15,4 7,7 23,1 30,8 15,4 0,0 7,7 15,4 23,1 15,4

0,0 100,0 0,0 0,0 7,1 0,0 0,0 7,1 7,1 0,0 0,0 0,0 14,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,0 100,0 0,0 0,0 0,0 100,0 0,0 0,0 0,0 0,0 25,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

41,2 100,0 47,1 29,4 29,4 58,8 47,1 52,9 35,3 29,4 17,6 29,4 70,6 29,4 29,4 29,4 35,3 41,2

13,3 100,0 13,3 13,3 26,7 40,0 20,0 13,3 20,0 13,3 20,0 26,7 20,0 20,0 20,0 20,0 13,3 13,3

13,8 100,0 17,5 12,5 20,0 37,5 18,8 20,0 20,0 10,0 20,0 16,3 26,3 12,5 13,8 12,5 13,8 13,8

4.169.427,80 65.617.346,47 5.970.000,00 48.527.875,33 65.244.933,46 2.670.900,00 68.775.858,09 74.912.661,57 3.559.887,00 19.881.760,54 610.787,00 7.463.135,60 14.779.221,27 15.032.569,13 1.352.079,84 12.059.424,42 2.095.371,39

3.945.991,33 63.856.150,58 5.970.000,00 36.544.554,46 65.244.933,46 2.621.800,00 44.918.322,60 74.824.932,47 2.774.595,37 19.150.306,61 610.787,00 7.463.135,60 13.678.333,58 15.032.569,13 1.299.274,56 9.634.805,63 1.983.181,96

704,53

666,78

6.689 65.637 2.677 34.469 56.122 1.495 47.914 48.893 1.040 6.977 154 6.748 6.661 4.996 91 10.173 1.512

1.130,34 1.396,07 1.586,82 372,01 1.184,73 579,94 336,15 1.570,12 726,41 355,17 388,42 190,62 951,66 395,08 388,58 193,21 820,83 1.000,68

108.328.349,65 108.328.349,65

1.216,24 1.216,24 124.345 1.586,34 1.543,76 829,63 674,21 600,61 829,63 674,21 589,57 1.667,97 1.256,09

2.253,76 1.471,96 1.112,98 1.111,68 1.216,22 754,99 876,64 947,93 754,99 811,34 1.106,88 1.066,16 1.052,48 1.052,48 1.169,21 1.169,21 2.870,66 2.758,54 973,01 777,38 1.386,74 1.312,50

NDICES DE TRANSPARENCIA A B C D E F Informacin sobre la corporacin municipal (17 indicadores) Relaciones con los ciudadanos y la sociedad (13 indicadores) Transparencia econmico-financiera (14 indicadores) Transparencia en las contrataciones de servicios (4 indicadores) Transparencia en materias de urbanismo y obras pblicas (17 indicadores) Indicadores nueva ley de transparencia (al) (15 indicadores)

Fuentes Gnero: Webs corporativas de los Ayuntamientos. Gobierno: Ministerio del Interior Poblacin: Instituto Nacional de Estadstica Padrn Municipal de Habitantes 1-1-2012 Superficie: Instituto Geogrfico Nacional Entes dependientes: Oficina Virtual para la Coordinacin Financiera con las Entidades Locales.

64

ndices de transparencia: Elaboracin propia Presupuesto: Oficina Virtual para la Coordinacin Financiera con las Entidades Locales Deuda: Oficina Virtual para la Coordinacin Financiera con las Entidades Locales. Webs corporativas de los Ayuntamientos evaluados: www.alcaladelosgazules.es www.alcaladelvalle.es www.algar.es www.ayto-algeciras.es www.algodonales.es/ www.arcosdelafrontera.es/ www.barbate.es www.losbarrios.es www.benalupcasasviejas.es www.benaocaz.es www.elbosqueweb.es www.institucional.cadiz.es/ www.castellardelafrontera.es/ www.chiclanadelafrontera.es www.aytochipiona.es www.conildelafrontera.es/ www.webespera.es/ www.elgastor.es www.grazalema.es/ www.jimenadelafrontera.es www.jerez.es www.lalinea.es/on/ www.medinasidonia.es www.olvera.es www.paternaderivera.es www.pradodelrey.es www.elpuertosm.es www.aytopuertoreal.es www.puertoserrano.es/ www.aytorota.es www.sanfernando.es/ayto/ www.sanjosedelvalle.es www.sanroque.es www.sanlucardebarrameda.es www.setenildelasbodegas.es www.aytotarifa.com www.torrealhaquime.es www.trebujena.com www.ayuntamientoubrique.es/ www.vejerdelafrontera.es/ www.villaluengadelrosario.es/ www.villamartin.es/ www.zaharadelasierra.es/

La ltima consulta realizada a todas las pginas webs corporativas tuvo lugar el 17 de junio de 2013. La Web del Ayuntamiento de Setenil de las Bodegas no estaba activa mostrando el mensaje no disponible temporalmente.

65

66 ANEXO II INDICADORES DE TRANSPARENCIA INTERNACIONAL INDICE DE TRANSPARENCIA DE LOS AYUNTAMIENTOS

A. 1. 1. 2. 3. 4. 2. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 3. 13. 14. 15. 16. 17. B. 1. 18. INFORMACIN SOBRE LA CORPORACIN MUNICIPAL (17) Informacin sobre los cargos electos y el personal del Ayuntamiento (4) Se especifican datos biogrficos del Alcalde/sa y de los Concejales/as del Ayuntamiento (fecha de nacimiento, titulacin, formacin, profesin, cargos pblicos e institucionales, actividades profesionales, ) Se especifican las direcciones electrnicas del Alcalde/sa y de los Concejales/as del Ayuntamiento Se publica la relacin de Cargos (puestos) de confianza del Ayuntamiento y el importe individual o colectivo de sus retribuciones (personal eventual) Se publica de forma completa la Relacin de Puestos de Trabajo (RPT) del Ayuntamiento Informacin sobre la organizacin y el patrimonio del Ayuntamiento (8) Se especifican los diferentes rganos de Gobierno (Alcalde, Junta de Gobierno, Pleno) y sus funciones Se especifican los datos bsicos de organismos descentralizados, entes instrumentales y sociedades municipales, as como enlaces a las webs de los mismos Se publica de forma completa la Relacin de Puestos de Trabajo (RPT) o plantillas de personal de los organismos descentralizados, entes instrumentales y sociedades municipales Est aprobada/o y se publica la Agenda Local 21, y el Plan Estratgico (o Mapa estratgico) municipal Se publica la relacin de inmuebles (oficinas, locales, etc.), tanto propios como en rgimen de arrendamiento, ocupados y/o adscritos al Ayuntamiento Se publica el nmero de vehculos oficiales (propios o alquilados) adscritos al Ayuntamiento Se publica la relacin de bienes muebles de valor histrico-artstico y/o los de alto valor econmico del Ayuntamiento Se publica el inventario de bienes y derechos del Ayuntamiento Informacin sobre normas e instituciones municipales (5) rdenes del da previas de los Plenos Municipales Actas de los Plenos Municipales (que incluyen acuerdos y otros asuntos) Acuerdos de los Plenos Municipales (extracto de los acuerdos adoptados en el Pleno) Acuerdos de las Juntas de Gobierno (extracto de los acuerdos adoptados por las Juntas) Existe y se publica un "Cdigo tico o de Buen Gobierno" del Ayuntamiento (preferentemente adaptado al Cdigo de Buen Gobierno Local aprobado por unanimidad de los grupos polticos en la FEMP) RELACIONES CON LOS CIUDADANOS Y LA SOCIEDAD (13) Informacin y atencin al ciudadano (7) Se publican los horarios y precios de los establecimientos culturales y deportivos municipales abiertos al pblico Pueden los interesados seguir on line el estado de tramitacin y las incidencias del procedimiento administrativo que han planteado (no se trata nicamente de la presentacin virtual de una solicitud, sino del seguimiento de todo el procedimiento: solicitud, trmite, resolucin, incidencias, anuncios, etc.) OFICINA VIRTUAL Se puede ver el Mapa de la propia Web del Ayuntamiento Se informa en la Web sobre situacin y cortes en el trfico, y/o incidencias en los servicios municipales Se recoge en la Web informacin actualizada sobre la situacin medioambiental (contaminacin del aire y acstica) en el municipio Se contempla en la Web un espacio reservado para las diferentes asociaciones de vecinos del municipio Existen foros de discusin en la Web municipal Grado de compromiso para con la ciudadana (6) Existe y se publica un Reglamento de Participacin Ciudadana 0,0 0,0

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,0 0,0 0,0 0,0

19. 20. 21. 22. 23. 24. 2. 25.

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

67
26. Existen y se informa sobre los Consejos Municipales de participacin ciudadana Se informa sobre la composicin y el funcionamiento de las Juntas Municipales de 27. Distritos o de los Barrios del municipio Existen canales de participacin ciudadana en los temas estratgicos (Foros ciudad, 28. Consejos sociales de Urbanismo, Mesas Ciudadanas para planes estratgicos o de ciudad, ...) Se posibilitan las sugerencias y la participacin ciudadana en la elaboracin de los 29. Presupuestos Municipales Existe y se informa sobre una/s Carta/s de Servicios Municipales, y del grado de 30. cumplimiento de los compromisos establecidos en las mismas TRANSPARENCIA ECONMICO-FINANCIERA (14) Informacin contable y presupuestaria (5) Se publican las alegaciones formuladas a los Presupuestos en el perodo de informacin 31. pblica 32. Se publican las modificaciones presupuestarias aprobadas por el Pleno Se publican los Presupuestos de los organismos descentralizados, entes instrumentales y 33. sociedades municipales Se publica el Supervit (o dficit) por habitante (Resultados presupuestario ajustado/N 34. habitantes) (ver notas) Se publica la Autonoma fiscal (Derechos reconocidos netos de ingresos 35. tributarios/Derechos reconocidos netos totales) (ver notas) Transparencia en los ingresos y gastos municipales (5) Se difunden los Ingresos fiscales por habitante (Ingresos tributarios/N habitantes) (ver 36. notas) Se difunde el Gasto por habitante (Obligaciones reconocidas netas /N habitantes) (ver 37. notas) Se difunde la Inversin por habitante (Obligaciones reconocidas netas (Cap. VI y VII) / N 38. habitantes) (ver notas) Se difunde el Perodo medio de pago (Obligaciones pendientes de pago x 365 / 39. Obligaciones reconocidas netas) (ver notas) Se difunde el Perodo medio de cobro (Derechos pendientes de cobro (Cap. I a III) x 365 / 40. Derechos reconocidos netos) (ver notas) Transparencia en las deudas municipales (4) 41. Se publica el importe de la Deuda Pblica municipal Se facilitan datos acerca de la evolucin de la deuda en comparacin con ejercicios 42. anteriores Se divulga el Endeudamiento por habitante (Pasivo exigible (financiero)/N habitantes) 43. (ver notas) 44. Se divulga el Endeudamiento relativo (Deuda Municipal/Presupuesto total Ayuntamiento) TRANSPARENCIA EN LAS CONTRATACIONES DE SERVICIOS (4) Procedimientos de contratacin de servicios (2) Se informa sobre la composicin, forma de designacin y convocatorias de las Mesas de 45. Contratacin (Reguladas en el Texto refundido de la Ley de Contratos y en el R.D. 817/2009) 46. Se publican las Actas de las Mesas de Contratacin Relaciones y operaciones con proveedores y contratistas (2) Se publica la lista y/o la cuanta de las operaciones con los proveedores ms importantes 47. del Ayuntamiento Se publica la lista y/o la cuanta de operaciones con los adjudicatarios y contratistas ms 48. importantes del Ayuntamiento TRANSPARENCIA EN MATERIAS DE URBANISMO Y OBRAS PBLICAS (17) Planes de ordenacin urbana y convenios urbansticos (4) 49. Tiene una seccin visible en la web dedicada al urbanismo 50. Est publicado el Plan General de Ordenacin Urbana (PGOU) 51. Se publican los mapas y planos que detallan el PGOU 52. Se publican (y se mantienen publicadas) las modificaciones aprobadas del PGOU Decisiones sobre recalificaciones y adjudicaciones urbansticas (2) Se publica informacin precisa de los Convenios Urbansticos del Ayuntamiento (con 53. terceros para reparcelaciones, reurbanizaciones, etc.) 54. Se publica informacin precisa de los Planes Parciales sobre los usos y destinos del suelo 0,0 0,0

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

C. 1.

2.

3.

D. 1.

2.

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

E. 1.

2.

68
(llevados a cabo por la admn. para urbanizaciones, actuaciones especiales, etc.) Anuncios y licitaciones de obras pblicas (3) Se publica informacin precisa de la normativa vigente en materia de gestin urbanstica del Ayuntamiento Se publican los proyectos, los pliegos y los criterios de licitacin de las obras pblicas ms importantes Se publican las modificaciones de los proyectos de las obras ms importantes Informacin sobre concurrentes, ofertas y resoluciones (2) Se publica el listado de empresas que han concurrido a la licitacin de las obras pblicas Se publica el nombre de las empresas que han realizado las obras de urbanizacin ms importantes Seguimiento y control de la ejecucin de obras (3) Se aporta informacin precisa sobre cada una de las obras ms importantes de infraestructura que est en curso (objetivos de la obra y responsable municipal; contratista/s responsable/s; importe presupuestado; perodo de ejecucin) Se publica la fecha concreta prevista par la finalizacin de las obras municipales ms importantes (ms de 500.000 euros), o bien la fecha concreta de inicio y el plazo de ejecucin de dichas obras Se difunde peridicamente (al menos semestral) informacin sobre las obras de infraestructura realizadas, y/o las aprobadas pendientes de ejecucin (informes, comunicados, notas de prensa, etc.) Indicadores sobre urbanismo y obras pblicas (3) Se divulga la Inversin en infraestructuras por habitante (Gastos del ejercicio (ejecutados) en inversin (captulo 6) en infraestructuras /N habitantes) Se divulga el Porcentaje de ingresos derivados del urbanismo/Presupuesto total de ingresos (ver notas) Se divulga el Porcentaje de gastos derivados del urbanismo/Presupuesto total de gastos (ver notas) INDICADORES NUEVA LEY DE TRANSPARENCIA (AL) (15) Planificacin y organizacin del Ayuntamiento (2) Se publican los Planes y Programas anuales y plurianuales en los que se fijan objetivos concretos, as como las actividades, medios y tiempo previsto para su consecucin Se publica un Organigrama actualizado que permite identificar a los responsables de los diferentes rganos (reas) Contratos, convenios y subvenciones (6) Se publican todos los contratos formalizados, con indicacin del objeto, el importe de licitacin y de adjudicacin, el procedimiento utilizado, los instrumentos a travs de los que en su caso se haya publicitado, el nmero de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad de los adjudicatarios Se publican las modificaciones de los contratos formalizados Se publican peridicamente (como mnimo trimestralmente) los contratos menores formalizados, al menos de forma agregada (n de contratos e importe global) Se publican datos estadsticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a travs de cada uno de los procedimientos previstos en la legislacin de contratos del sector pblico Se publica la relacin de los Convenios suscritos, con mencin de las partes firmantes, su objeto y en su caso las obligaciones econmicas convenidas (por ejemplo con Cruz Roja) Se publican las subvenciones y ayudas pblicas concedidas con indicacin de su importe, objetivo o finalidad y beneficiarios Altos cargos del Ayuntamiento y Entidades participadas (4) Se publican las retribuciones percibidas por los Altos cargos del Ayuntamiento y los mximos responsables de las Entidades participadas por el mismo Se hacen pblicas las indemnizaciones percibidas con ocasin del abandono de los cargos Se publica el Registro de Intereses de Actividades y de bienes de los Altos cargos del Ayuntamiento (contemplado en la Ley de Bases de Rgimen Local) Se publican las resoluciones dictadas por la oficina de Buen Gobierno y Conflictos de Inters (u rgano anlogo) sobre la compatibilidad de las actividades privadas a realizar por los cargos (AL Transparencia) Informacin econmica y presupuestaria (3) Se publican los Presupuestos del Ayuntamiento, con descripcin de las principales

3. 55. 56. 57. 4. 58. 59. 5. 60.

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,0

61.

0,0

62. 6. 63. 64. 65. F. 1. 66. 67. 2. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 3. 74. 75. 76. 77. 4. 78.

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,0 0,0 0,0

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,0 0,0 0,0

69
partidas presupuestarias e informacin actualizada sobre su estado de ejecucin Se publican las Cuentas Anuales/Cuenta General del Ayuntamiento (Balance, Cuenta de 79. Resultado econmico-patrimonial, Memoria, y liquidacin del presupuesto) Se publican los Informes de Auditoras de cuentas y los de Fiscalizacin por parte de los 80. rganos de control externo (Cmara o Tribunal de Cuentas), del Ayuntamiento y de las entidades del sector pblico municipal PUNTUACIN TOTAL Notas: (*) Indicadores 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40 y 43 obligatorios en la Contabilidad de los Ayuntamientos, por la Instruccin del Modelo Normal de Contabilidad Local (23-11-2004) (**) En los indicadores n 64 y 65 se indicarn los conceptos includos en dichos indicadores, por ejemplo: Licencias urbansticas, IBI, ICIO, aprovechamientos urbansticos, enajenacin de terrenos, etc. (***) Los indicadores 56, 58, 59, 60, 61, 68, 69, se publican en el portal del contratante segn el artculo 53 del TRLCSP R.D.L. 3/2011 (****) El indicador 73 es obligatorio por la Ley y el Reglamento General de Subvenciones. (*****) Indicadores 53 y 54. La Ley de Ordenacin Urbanstica de Andaluca exige su publicacin en el B.O.P.

0,0

0,0 0,0

70 ANEXO III INDICADORES SOBRE BUEN GOBIERNO LOCAL RESPONSABILIDAD PBLICA 1. Estructura organizativa
01 02 Existe dedicacin exclusiva al menos del Alcalde o Alcaldesa del municipio. Existe y se utiliza un reglamento de buena gobernanza adaptado a documentos de referencia como el Cdigo de buen gobierno local de la FEMP o el Cdigo Europeo de Conducta para la integridad poltica de los representantes locales electos. El rgano de gobierno est compuesto por al menos cinco miembros. Existe un organigrama donde se definen las competencias y funciones de cada uno de los miembros del rgano de gobierno constituyendo rganos funcionales. Existen mecanismos giles de comunicacin entre todos los miembros de la corporacin municipal. Hay coordinacin entre el equipo de gobierno para alcanzar los objetivos de las polticas locales. Existen estrategias consensuadas por al menos la mayora de los partidos que buscan efectos a largo plazo (sin estar encajadas en el periodo electoral). Se han establecido alianzas estratgicas con actores sociales no adscritos a partidos polticos. Se cuenta con un Diagnstico detallado de la realidad del municipio que ha sido discutido y aprobado con la poblacin. Se cuenta con un Plan Estratgico Municipal fundamentado en el Diagnstico de la realidad municipal. El Gobierno Local mantiene reuniones peridicas con la oposicin para dar cuenta de las iniciativas y proyectos, as como para facilitar los acuerdos y la deseable gobernabilidad de la Administracin Local. El Plan Estratgico Municipal se actualiza peridicamente (cada dos aos como mximo). El Plan Estratgico incluye metas cuantitativas que acompaan a cada uno de los objetivos marcados. El Plan Estratgico incluye un sistema de evaluacin que permite cuantificar los resultados obtenidos. Existe un apartado de asignacin de presupuestos y proyeccin econmica en el Plan Estratgico Municipal (o documento anlogo). Hay una asignacin del presupuesto general a presupuesto participativo. Al menos el 85% de los vecinos cumplen con todas sus obligaciones tributarias municipales. Existen mecanismos efectivos y suficientes de informacin, inspeccin, control y recaudacin tributaria. Se cuenta con catastro municipal o herramienta similar que permita llevar un adecuado sistema de informacin de contribuyentes. Se hace uso de tcnicas de concertacin con actores clave para aumentar la recaudacin tributaria municipal. Hay una apuesta por la economa local a travs de ayudas y subvenciones para la creacin de empresas. Se realizan acciones de promocin del municipio como ferias o eventos tursticos que permitan una activacin de la economa local. En el caso de trabajar con empresas externas, estn al corriente en sus obligaciones tributarias y cumplen con criterios de responsabilidad social empresarial. Los electos locales as como los miembros no electos de la Junta de Gobierno Local actan de acuerdo con criterios de austeridad y prudencia en su poltica de gastos. Existe un presupuesto anual de ingresos y gastos aprobado por el rgano de gobierno. El rgano de gobierno lleva a cabo un seguimiento del presupuesto como mnimo semestralmente. Se realiza una auditora externa de las cuentas anuales. Hay una mayor proporcin de presupuesto dedicado a las inversiones que lo empleado en gastos corrientes. Los servicios y competencias mnimos de obligado cumplimiento en la gestin municipal

03 04 05 06 07 08 01 02 03

2. Capacidad estratgica municipal

04 05 06

3. Capacidad financiera municipal

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 14 15

4. Capacidad gestora de los servicios locales

01

71
cumplen con las necesidades de toda la ciudadana. Existe una regulacin de los servicios a travs de una Carta de Derechos Ciudadanos. Los servicios municipales cuentan con medidas de accesibilidad que permiten el uso de los servicios sin discriminacin entre sus ciudadanos. Hay mecanismos giles para la continua evaluacin de la ciudadana de la gestin municipal de los servicios locales. Existe un compromiso de acercar los servicios a toda la ciudadana distribuyndolos de forma equitativa para la inclusin social y el equilibrio territorial entre todos los barrios. Las empresas pblicas o con participacin pblica aplican en su gestin cdigos ticos de conducta y criterios de estrategia de Responsabilidad Social Empresarial. Se promueve el dilogo con los sectores sociales, los trabajadores de la administracin y las organizaciones sindicales, incentivando el compromiso en la prestacin de los servicios pblicos locales. El gobierno local participa en el proceso educativo de sus ciudadanos a travs de formacin que erradiquen carencias como las barreras tecnolgicas, idiomticas, culturales. Existen polticas municipales que atienden de manera preferente a los grupos vulnerables. El Ayuntamiento dispone de polticas de Recursos Humanos que evitan cualquier tipo de discriminacin. Existe un programa de formacin continua para los trabajadores del gobierno municipal que permite dotarlos de las competencias necesarias para un funcionamiento moderno y eficaz. Se promueven los proyectos de innovacin tecnolgica que provocan la activacin y mejora de la economa local. La poltica de seleccin y contratacin de personal es pblica y exige perfiles adaptados a cada puesto. Existe una Comisin de Control y Seguimiento en la contratacin pblica para garantizar que la contratacin realizada por el Ayuntamiento y sus organismos autnomos se rija por los principios de transparencia, legalidad, publicidad y libre concurrencia. Existe una Agenda Local 21 consolidada y enraizada en la gestin municipal. Existen planes para reduccin del consumo de energa primaria e incremento del porcentaje de uso de energas limpias y renovables. Existen planes de ahorro y uso eficiente del agua. Existen mecanismos o reglamentacin especfica para fomentar la proteccin de la biodiversidad. Existe un plan para el aumento y mejora de las zonas verdes urbanas. Existe un plan de regeneracin y reutilizacin de las zonas degradadas y abandonadas. Se promueven activamente el consumo y la produccin sostenible. Existen lneas para fomentar la mejora de las infraestructuras de recogida y tratamiento de residuos urbanos y el aumento del reciclaje y la reutilizacin. Se utilizan medios de planificacin urbanstica eficientes para garantizar un crecimiento ordenado y un urbanismo ms sostenible. Se aplican requerimientos para un diseo y construccin sostenibles promoviendo una arquitectura de calidad. Existen planes de movilidad para fomentar alternativas de desplazamiento ms sostenible (transporte pblico, bicicleta, ...) y reducir la dependencia del transporte privado motorizado. Se promueve el turismo local sostenible. Se cuenta con un plan de prevencin de riesgos naturales.

02 03 04 05 06 07

5. Capacidades humanas y productivas

01 02 03 04 05 06 07

6. Desarrollo local sostenible

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 1. Democracia representativa

01 02 03 04 05 06 07 Hay una participacin en las elecciones municipales de ms de un 50% de la poblacin con derecho a voto. Existe un porcentaje equitativo de mujeres y hombres que ejercen su derecho al voto. Existe un porcentaje equitativo de votantes de las distintas generaciones. Las listas de los partidos que se presentan a las elecciones son abiertas. Las listas de los partidos candidatos al gobierno local presentan paridad. Se promueven mesas redondas y debates que cuentan con los distintos partidos polticos del municipio. Los diversos grupos polticos disponen en dependencias municipales de un local o despacho para reunirse y recibir visitas poniendo el equipo de gobierno los medios materiales y humanos

72
que permita el presupuesto.

2. Participacin gobierno-ciudadana
01 02 03 04 05 06 07 08 09 01 02 03 04 05 El Ayuntamiento cuenta con un organismo especfico de participacin ciudadana. El Ayuntamiento cuenta con mecanismos para posibilitar la formulacin de sugerencias y reclamaciones como medio de profundizar en la participacin y comunicacin con los vecinos. Existe un plazo de respuesta a las sugerencias y reclamaciones de una semana como mximo. Se organizan foros y conferencias de consenso para incentivar la participacin de la mayora de los ciudadanos. El gobierno local educa para la participacin de nios y nias a travs del impulso de Agendas 21 escolares, consejos de la infancia, foros, El gobierno local articula frmulas de participacin especficas para jvenes, personas mayores e inmigrantes. Existe una partida econmica destinada a presupuestos participativos que se mantiene o incrementa porcentualmente respecto al porcentaje de presupuesto general. Existen rganos intermediarios a nivel de barrios o distritos que promueven y facilitan la mxima participacin en los presupuestos participativos. Existe al menos un debate anual de la situacin local del municipio y las perspectivas de futuro. El Ayuntamiento tiene un registro de las asociaciones existentes en el municipio actualizado y disponible para la ciudadana. El Ayuntamiento tiene un organismo que facilita los trmites y asesora a los ciudadanos con inquietudes asociacionistas y a las asociaciones ya constituidas. El gobierno local habilita espacios para la instalacin de sedes de asociaciones municipales. El gobierno local concede espacios pblicos como salones de actos para eventos promovidos por las asociaciones. Existen subvenciones anuales destinadas a las asociaciones bien sea para la realizacin de proyectos y/o para cubrir gastos corrientes procedentes de la actividad de la asociacin.

3. Participacin social

TRANSPARENCIA 1. Informacin sobre la corporacin

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 Se publican datos biogrficos del Alcalde y de los concejales del Ayuntamiento. Se especifica informacin acerca de los sueldos o retribuciones del Alcalde y de los concejales. Se publica la relacin de cargos o puestos de confianza del Ayuntamiento, y el importe individual o colectivo de sus retribuciones. Se publica de forma completa la relacin de puestos de trabajo del Ayuntamiento. Se publica la informacin sobre los procesos selectivos del personal de plantilla. Se especifican los diferentes rganos de Gobierno y sus funciones. Se especifican los datos bsicos de organismos descentralizados y sociedades municipales. Se publica de forma completa la relacin de puestos de trabajo de los organismos descentralizados y sociedades municipales. Se divulga informacin de los acuerdos llevados a cabo en plenos municipales o juntas de gobierno. Se pone a disposicin de los ciudadanos las ordenanzas o reglamentos municipales. Se publica de forma completa toda la informacin relativa al Plan Estratgico municipal o Agenda local 21, en caso de existir. Existe pgina web de la corporacin local en la que se muestre a los ciudadanos informacin municipal de relevancia. Existe un mecanismo para atender las quejas o sugerencias de los ciudadanos. Se publica informacin sobre el nmero de quejas y sugerencias ciudadanas atendidas. Se publica la oferta de empleo pblico del Ayuntamiento y su grado de ejecucin. Se publica informacin sobre los establecimientos y servicios municipales (actividades organizadas, horarios de apertura al pblico, precios). Se pone a disposicin pblica el listado de asociaciones ciudadanas existentes en el municipio de forma que sea posible contactar con ellas. Existe y se publica un reglamento de participacin ciudadana. Existen rganos o canales de participacin ciudadana en los temas estratgicos (foros de participacin vinculados a la Agenda 21, mesas ciudadanas para Planes Estratgicos...). Se publican las actas y los acuerdos llevados a cabo en los rganos de participacin ciudadana. Se pone a conocimiento de la ciudadana el mecanismo para participar en la elaboracin de los

2. Relacin con la ciudadana

01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

73
presupuestos municipales. Se publican las cuantas destinadas a presupuestos participativos as como el listado de propuestas y la valoracin de las mismas. Se publican las ayudas o subvenciones concedidas por el Ayuntamiento, los beneficiarios de las mismas y los criterios de concesin. Se publican las cuentas anuales del Ayuntamiento. Se publican los presupuestos municipales. Se publican las posibles alegaciones formuladas a los presupuestos durante el proceso de aprobacin. Se publican las modificaciones presupuestarias aprobadas por el Ayuntamiento. Se publican los presupuestos de los organismos descentralizados y sociedades municipales. Se publican los informes de auditora o de los rganos de control externo. Se publican los datos de supervit o dficit por habitante. Se publican los datos de ingreso fiscal por habitante, gasto por habitante e inversin por habitante. Se publica el importe de la deuda pblica total del municipio. Se facilitan datos acerca de la evolucin de la deuda en comparacin con ejercicios anteriores. Se informa sobre la composicin y convocatorias de las mesas de contratacin. Se publica informacin sobre las convocatorias o apertura de concursos por licitaciones, as como la publicacin de los pliegos de condiciones tcnicas, econmicas y administrativas. Se publica, en la resolucin de los concursos o licitaciones, tanto las entidades que han resultado ganadoras como las que no lo han sido, y las razones de la adjudicacin. Se publica la lista y cuanta de las operaciones con los proveedores ms importantes del Ayuntamiento. Se publica la lista y cuanta de las operaciones con los adjudicatarios y contratistas ms importantes del Ayuntamiento. Se publica el nmero de contratos menores realizados y su importe global. Se publica el documento del Plan General de Ordenacin Urbana (PGOU) o la normativa de planeamiento correspondiente (normas subsidiarias, etc.). Se publica en su totalidad la informacin grfica vinculada a la normativa de planeamiento (mapas o planos de informacin y ordenacin). Se dan a conocer las modificaciones aprobadas sobre el Plan General de Ordenacin o la normativa de planeamiento correspondiente. Se publica informacin de los planes parciales u otras figuras de planeamiento urbanstico para la ordenacin detallada del suelo (planes especiales, estudios de detalle,). Se someten los documentos de planeamiento a una fase de exposicin pblica como parte del proceso de tramitacin de los mismos. Se publican las alegaciones realizadas sobre los documentos de planeamiento en fase de revisin o exposicin pblica. Se publican los criterios de licitacin y los proyectos de las obras pblicas ms importantes. Se publican datos de inversin en infraestructura as como el porcentaje de ingresos y gastos derivados del urbanismo.

11 12

3. Transparencia econmica
01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 01 02 03 04 05 06 01 02 03 04 05 06 07 08

4. Contratacin de servicios

5. Transparencia urbanstica

6. Transparencia en el desarrollo sostenible

Se publican datos de porcentaje de superficie forestal y superficie de explotacin agrcola o ganadera en el municipio. 02 Se recoge y se hace pblica informacin actualizada sobre la contaminacin y su impacto medioambiental (generacin de emisiones de gases de efecto invernadero, contaminacin del aire, acstica, lumnica). 03 Se publican datos de consumo de energa, agua y produccin de residuos slidos urbanos. 04 Se publican datos socioeconmicos de relevancia desde el punto de vista de la sostenibilidad econmica y social, como evolucin demogrfica, inmigracin y emigracin, niveles de renta y de pobreza, tasa de desempleo 05 Se publican datos acerca de la medidas que se llevan a cabo en el municipio en aras de una mayor cohesin social (atencin a la tercera edad, colectivos potencialmente vulnerables o en riesgo de exclusin social...). Fuente: Gua de indicadores sobre el buen gobierno local. Diputacin de Mlaga. Edicin junio 2012 01

74 ANEXO IV EL SILENCIO ADMINISTRATIVO. LA OBLIGACIN DE RESOLVER Puede considerarse una forma de terminacin presunta del procedimiento administrativo. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn trata sobre el silencio administrativo, adems de en algn lugar aislado, en los arts. 43 y 44. No obstante, a los efectos de este silencio, en su estudio, debe partirse de la obligacin de resolver, a que se refiere el art. 42. Conforme a este art. 42: La Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin. El personal al servicio de las Administraciones Pblicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, as como los titulares de los rganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente

responsables, en el mbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligacin legal de dictar resolucin expresa en plazo. El incumplimiento de lo dispuesto en este artculo dar lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria (en concreto, los arts. 6 a 8 del Real Decreto 33/1986, de 10 de Enero, por el que se aprob el Reglamento del Rgimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administracin del Estado, aplicable supletoriamente al resto de los funcionarios pblicos, prevn, como falta muy grave la de la "notoria falta de rendimiento que comporte inhibicin en el cumplimiento de las tareas encomendadas"; como falta grave, la "falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave", y, como falta leve, "el incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, siempre que no deban ser calificados como falta muy

75 grave o grave") sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente. En definitiva, la regla general es la obligacin de resolver. Ahora bien, la realidad demuestra que no siempre es as, sobre todo en materia de recursos administrativos, por lo que se coloca al particular ante una indefensin absoluta, que no puede hacer valer sus derechos en el momento oportuno. De ah que la Ley se haya visto obligada, como ya lo haca la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, a recoger la figura del silencio administrativo, aunque la haya residenciado en el Ttulo IV y no en el Ttulo VI cuando trata de las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos.

76 ANEXO V EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN LA PETICIN DE INFORMACIN A LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS El acceso de los ciudadanos/as a la informacin que obre en poder de las Administraciones Pblicas se encuadra, en principio, en el acceso a los datos y registros que regula el artculo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, que recoge las previsiones establecidas en el artculo 105 b) de la Constitucin Espaola que a su tenor literal dice: la Ley regular: b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo que en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas. Asimismo y aunque en el ordenamiento jurdico espaol ya existen normas sectoriales que contienen obligaciones concretas de publicidad activa, la regulacin actual en lo concerniente a informacin genrica de la actividad de las Administraciones Pblicas de libre acceso, resulta absolutamente insuficiente para garantizar la inexcusable transparencia de la actividad de los poderes pblicos y no satisfacen las exigencias sociales y polticas actuales (prembulo del Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno). El proyecto de Ley de Transparencia recoge en su prembulo que se reconoce y garantiza el acceso a la informacin. Lo que se quiere ahora analizar son los efectos que se producen o deberan producir, de no atenderse estas peticiones. Las solicitudes de informacin a las Administraciones Pblicas que no sean atendidas por la Administracin, en principio, seguirn la misma suerte que las

77 solicitudes que los ciudadanos/as ejercitan en va del derecho de peticin regulados por los artculos 43.1 prrafo segundo de la Ley 30/1992, antes citada y artculo 12 de la Ley Orgnicas 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de peticin, es decir, la nica consecuencia jurdica ser el silencio administrativo negativo, cuya nica virtualidad consiste en abrir la va del recurso, administrativo o jurisdiccional. El propio artculo 17.4 del proyecto de Ley de Transparencia determina que Transcurrido el plazo mximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa se entender que la solicitud ha sido desestimada. El problema que surge para garantizar, por va de solicitud o peticin, el acceso de los ciudadanos/as a datos o informaciones no sujetas a restriccin alguna (ctense por ejemplo los artculos 11 y 12 del proyecto de Ley relativos a los lmites al derecho de acceso y a la proteccin de datos personales), es el problema clsico que surge con la falta de cumplimiento por el deudor, cuando lo debido es una obligacin de hacer de las denominadas personalsimas, es decir, aquellas que slo las puede llevar a cabo el deudor, no siendo posible que la cumpla otro en su lugar, como s sera el caso de la Administracin en caso de incumplimiento del administrado. En este caso, cumplimiento de la obligacin de facilitar cierta informacin o datos por una Administracin Pblica, la situacin es similar a la que se produce con esta clase de obligaciones en el mbito privado. En el derecho administrativo, la dificultad es an mayor, pues el obligado es una Administracin Pblica y la obligacin se diluye entre rganos administrativos (centralizados o no), jerarquas, funciones, competencias, etc. As las cosas, slo un rgano jurisdiccional tiene potestad para compeler a una Administracin Pblica para que cumpla una obligacin de informacin solicitada por un

78 ciudadano/a y que venga establecida por Ley. El rgano judicial, mediante sentencia firme, podr exigir su cumplimiento, imponiendo sanciones por su incumplimiento e, incluso, procesando por desobediencia a los funcionarios/as o autoridades responsables de ello. El propio artculo 17.6 del proyecto de Ley determina que el incumplimiento reiterado de las obligacin de resolver en plazo tendr la consideracin de infraccin grave a los efectos de la aplicacin a sus responsables del rgimen disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora. En realidad, para conseguir que la Administracin responda al ciudadano, las frmulas legales tendran que disear un sistema alternativo a la va judicial. El silencio injustificado o la negativa de la Administracin a la peticin del ciudadano/a tendra que abrir una va distinta a la del recurso, pues la va judicial no puede ser el nico resorte disponible para un/a ciudadano/a que quiere obtener cierta informacin no protegida. Cualquier va alternativa presenta tambin muchas dificultades, pues (por poner un ejemplo) trasladar la obligacin directamente al funcionario/a concreto que tenga la informacin en su poder, bajo pena de sancin disciplinaria en caso de negativa, podra derivar en una situacin injusta para el funcionario/a, adems de quebrar el principio de obediencia debida, que es uno de los pilares de la jerarqua administrativa como instrumento para la consecucin de los fines y objetivos administrativos. Mi conviccin es que este tipo de problemas no se resuelven por una Ley, pues un elevado nivel de incumplimiento (como sucede actualmente) la convertiran en papel mojado y el desprestigio de la Ley es socialmente muy grave.

79 Como tantos otros problemas sociales, si la situacin de partida no es una conviccin generalizada de que estas informaciones han de estar a disposicin del ciudadano/a, de poco servir cualquier Ley que establezca obligaciones en esta lnea, pues su ejercicio resulta extraordinariamente limitado en su articulacin prctica.

ANEXO VI CORRELACIONES
Transparencia Transparencia Correlacin de Pearson Sig. (bilateral) N Correlacin de Pearson Sig. (bilateral) N Correlacin de Pearson Sig. (bilateral) N Correlacin de Pearson Sig. (bilateral) N Correlacin de Pearson Sig. (bilateral) N Correlacin de Pearson Sig. (bilateral) N Correlacin de Pearson Sig. (bilateral) N Correlacin de Pearson Sig. (bilateral) N Correlacin de Pearson Sig. (bilateral) N Correlacin de Pearson Sig. (bilateral) N 1 44 ,626** ,000 44 ,197 ,200 44 ,650** ,000 44 ,666** ,000 44 ,073 ,639 44 ,051 ,742 44 ,521** ,000 44 ,414** ,005 44 ,458** ,002 44 Poblacin ,626** ,000 44 1 44 ,469** ,001 44 ,948** ,000 44 ,982** ,000 44 ,042 ,789 44 -,011 ,944 44 ,925** ,000 44 ,666** ,000 44 ,839** ,000 44 Superficie Ingresos ,197 ,200 44 ,469** ,001 44 1 44 ,383* ,010 44 ,481** ,001 44 -,125 ,418 44 -,070 ,652 44 ,617** ,000 44 ,345* ,022 44 ,459** ,002 44 ,650** ,000 44 ,948** ,000 44 ,383* ,010 44 1 44 ,974** ,000 44 ,200 ,194 44 ,078 ,613 44 ,883** ,000 44 ,702** ,000 44 ,875** ,000 44 Gastos ,666** ,000 44 ,982** ,000 44 ,481** ,001 44 ,974** ,000 44 1 44 ,130 ,399 44 ,067 ,666 44 ,934** ,000 44 ,706** ,000 44 ,864** ,000 44 Ingr/hab ,073 ,639 44 ,042 ,789 44 -,125 ,418 44 ,200 ,194 44 ,130 ,399 44 1 44 ,927** ,000 44 ,065 ,676 44 ,136 ,378 44 ,166 ,283 44 Gasto/hab ,051 ,742 44 -,011 ,944 44 -,070 ,652 44 ,078 ,613 44 ,067 ,666 44 ,927** ,000 44 1 44 ,031 ,844 44 -,021 ,895 44 ,087 ,577 44 Deuda ,521** ,000 44 ,925** ,000 44 ,617** ,000 44 ,883** ,000 44 ,934** ,000 44 ,065 ,676 44 ,031 ,844 44 1 44 ,693** ,000 44 ,823** ,000 44 Deuda/habit ,414** ,005 44 ,666** ,000 44 ,345* ,022 44 ,702** ,000 44 ,706** ,000 44 ,136 ,378 44 -,021 ,895 44 ,693** ,000 44 1 44 ,637** ,000 44 Entes ,458** ,002 44 ,839** ,000 44 ,459** ,002 44 ,875** ,000 44 ,864** ,000 44 ,166 ,283 44 ,087 ,577 44 ,823** ,000 44 ,637** ,000 44 1 44

Poblacin

Superficie

Ingresos

Gastos

Ingreso/habitante

Gasto/habitante

Deuda

Deuda/habitante

Entes ** *

La correlacin es significativa al nivel 0,01 (bilateral). La correlacin es significante al nivel 0,05 (bilateral).

80

81

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83 UN. ESCAP, Comisin Econmica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacfico www.unescap.org.