Qu nos dicen los planes de igualdad de oportunidades de Amrica Latina?

Una reflexin en torno a las construcciones textuales acerca de la desigualdad de gnero, la ciudadana de mujeres y la participacin.

Ana Laura Rodrguez Gust, Ph.D. Centro de Estudios en Desarrollo y Territorio (CEDET) Escuela de Poltica y Gobierno Universidad Nacional de San Martn (UNSAM) Correo: alrgusta@unsam.edu.ar; ana_laura_gusta@yahoo.es Direccin postal: Paran 145 Piso 3. Ciudad de Buenos Aires.

Resumen

Este documento examina los trminos en que son edificados tres aspectos medulares de las polticas de equidad -- la desigualdad de gnero, la ciudadana de mujeres y la participacin de mujeres -- con el propsito de identificar variaciones entre los Planes de Igualdad de Oportunidades (PIO) de los pases de la regin, los cuales son visualizados como un compromiso del Estado con la equidad de gnero. A pesar de importantes tendencias globales que fomentaran la adopcin de un lenguaje comn, el discurso de gnero entre los Estados de la regin contina siendo sumamente heterogneo.

Abstract

This paper examines the framing of three key aspects of gender equality policies, namely, gender inequality, gender citizenship and gender participation, with the purpose of identifying variations among some Latin American countries in their Equal Opportunity Plans. These plans crystallize a fundamental commitment of the State to the advancement of opportunities for women. Despite important pressures for adopting a common language, the gender discourse between states keeps showing salient heterogeneities across the region.

1.

Introduccin

Amrica Latina es el continente ms desigual del mundo. Las inequidades de gnero, junto con las relativas a la distribucin de la riqueza y las discriminaciones que sufren los afrodescendientes y los pueblos originarios, producen sociedades donde la exclusin es un eje organizador del poder social, econmico y poltico. Por ello, la relacin entre la ciudadana de mujeres, la participacin de la sociedad civil en las polticas pblicas y las inequidades de gnero no son asuntos simples, al punto que una mayor vinculacin entre institucionalidad y equidad se ha vuelto esencial para la gobernabilidad democrtica (Guzmn, 2003).

En las ltimas dos dcadas y, especialmente, a partir de los noventa, la mayora de los pases de Amrica Latina han desarrollado instituciones dedicadas a las temticas de gnero en el Estado. En el mbito del Poder Ejecutivo, se han instituido agencias con el mandato especfico de formular e implementar polticas pblicas que aborden la problemtica de la desigualdad entre varones y mujeres. Estas agencias que pueden ser consejos, institutos, vicepresidencias, o ministerio de acuerdo con el pas han sido responsables por la cristalizacin de polticas pblicas de gnero. Los planes nacionales de igualdad de oportunidades (PIO), los cuales impulsan, primordialmente, polticas de transversalidad de gnero, son una de las manifestaciones ms emblemticas de su labor. Con excepcin de la Argentina y de Colombia, los restantes pases de la regin cuentan con este tipo de planes.

De hecho, los PIO formulan polticas pblicas pretendidamente comprensivas en el alcance de sus medidas para instaurar mayores grados de igualdad. Asimismo, apuntan a conformar una matriz bsica de accin respecto de la cual las restantes polticas pblicas deberan alinearse. De hecho, los planes de igualdad de oportunidades expresan transformaciones en las normas que estructuran las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad y representan opciones poltico-institucionales que, a su vez, suponen cambios en la organizacin social de gnero imperante en las instituciones sociales, polticas y econmicas.

As como las conferencias internacionales sobre los derechos de mujeres de las Naciones Unidas foguearon la creacin de agencias de gnero (True y Mintrom, 2001), las mismas han inspirado algunos fundamentos orientadores de los planes de igualdad de oportunidades en la regin. En efecto, la totalidad de los PIO de los pases examinados --

Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela -- alude a las declaraciones internacionales acerca de los derechos de mujeres y a la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW). Con todo, hasta qu punto sera vlido asumir que los PIO construyen la desigualdad de gnero, la ciudadana de mujeres y los procesos de participacin de organizaciones sociales de mujeres en la formulacin y ejecucin de polticas pblicas en forma homognea?

Este documento examina los trminos en que son edificados estos tres aspectos medulares de las polticas de equidad en la regin con el propsito de identificar variaciones entre pases en textos que son visualizados como un notorio compromiso del Estado con la equidad de gnero.

2.

Los Planes de Igualdad de los casos seleccionados

Ms que un nico enfoque, una pluralidad de perspectivas parecera definir las orientaciones principales de los planes de igualdad de oportunidades de los pases seleccionados en el anlisis. Si bien todos los documentos mencionan la necesidad de profundizar los derechos de mujeres y, en tal direccin, apelan a la CEDAW como parte de sus fundamentos normativos, solamente el PIO de Ecuador y Uruguay estn sistemticamente organizados en torno de las cuestiones de los derechos de mujeres. Por su parte, el caso de Per despliega una suma de enfoques: de derechos humanos, de equidad de gnero, de interculturalidad, intergeneracional y de territorialidad. Otros planes de igualdad, como el mexicano, el chileno y el venezolano, adoptan la perspectiva de la transversalidad de gnero como un marco organizador de los argumentos esgrimidos, por lo cual el nfasis principal lo constituye la metodologa de trabajo por parte del Estado y la forma de abordar la confeccin de polticas pblicas.

El PIO boliviano propone partir de una crtica al orden colonial interno de exclusiones. La premisa es que el pas est caracterizado por una amplia diversidad cultural y, en consecuencia, resulta sumamente complejo proponer polticas pblicas de gnero comprensivas sin caer en un riesgo de reduccionismo cultural. Se cuestiona la nocin de equidad de gnero y, en su lugar, se habla de sociedad patriarcal. Asimismo, se propone recuperar la nocin de gnero, descolonizndolo.

Para ilustrar con otro caso, la perspectiva propuesta por el II Plan de Brasil puede ser denominada de interseccionalidad (Hill Collins, 2001) puesto que la discriminacin de gnero no ocurre en forma independiente de la discriminacin con base en la raza/etnia de los sujetos. En particular, estas tensiones colocan a las mujeres negras en posiciones extremadamente vulnerables y subordinadas. Finalmente, el Tercer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (2008-2017), hace un especial hincapi en las lecciones aprendidas de los planes anteriores y a partir de all propone un abordaje de democratizacin social que corrija las desigualdades que las mujeres enfrentan para su activa participacin.

Tabla 1 Mapa de la institucionalidad de gnero

Pas Plan de Igualdad de Oportunidades Plan Nacional para la Igualdad de Oportunidades Mujeres Construyendo la Nueva Bolivia para el Buen Vivir II Plan Nacional para las Mujeres (2008) Organismo rector Viceministerio de Gnero y Asuntos Generacionales Enfoque del PIO Enfoque poscolonial: recuperar el concepto de gnero descolonizndolo. El sistema patriarcal afecta a las mujeres y, doblemente, a las indgenas y de estratos populares.

Bolivia

Brasil

Secretara Enfoque de interseccionalidad: Especial de Discriminacin de gnero ocurre con Polticas para discriminacin de raza y etnia las Mujeres Servicio Transversalizacin e Nacional de la intersectorialidad de la equidad de Mujer gnero en las polticas pblicas (SERNAM)

Chile

Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2000-2010

Ecuador

Plan de Igualdad de Consejo Enfoque de derechos humanos e Oportunidades de las Nacional de las interculturalidad Mujeres Mujeres Ecuatorianas (CONAMU) Programa Nacional Instituto Transversalidad de la perspectiva de para la Igualdad Nacional de las gnero en el Estado y las polticas entre Mujeres y Mujeres pblicas Hombres 2008-2012 PROIGUALDAD Tercer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (2008-2017) Secretara de la Mujer (dependiente de la Presidencia de la Repblica) Enfoque de democratizacin social: desigualdad y las desventajas de las mujeres en la esfera de la participacin activa

Paraguay

Mxico

Per

Plan de Igualdad de Ministerio de la Enfoque de derechos humanos, Oportunidades para Mujer y equidad de gnero, interculturalidad, Mujeres y Varones Desarrollo Social intergeneracional y territorialidad. 2006-2010 Primer Plan Igualdad Oportunidades Derechos (2007) de Instituto de Nacional de las y Mujeres (depende del Ministerio de Desarrollo Social) Plan de Igualdad Ministerio del para las Mujeres Poder Popular (PIM) 2004-2009 para la Mujer y la Igualdad de Gnero Enfoque de derechos humanos y de gnero: participacin ciudadana y empoderamiento de mujeres

Uruguay

Fuente: Elaboracin propia

Venezuela

Transversalidad: enfoque de la igualdad de gnero en todas las reas de accin del Estado

3.

Las convergencias: la ciudadana de mujeres

La temtica de la ciudadana de mujeres y, en particular, la necesidad de su expansin en las esferas polticas, sociales, econmicas y culturales, es propio de la totalidad de los PIO examinados. Se menciona el reconocimiento formal de derechos como un paso necesario pero insuficiente y las consecuencias negativas de la discriminacin sobre el ejercicio de la ciudadana por parte de las mujeres. La ciudadana en temticas sexuales y reproductivas no quedan por fuera de los documentos examinados. Asimismo, la ciudadana plena est acompaada de la igualdad de oportunidades en el acceso a recursos. A ttulo ilustrativo:

La plena ciudadana de hombres y mujeres supone igualdad de oportunidades para participar en todos los niveles de toma de decisin de vida pblica. Esto slo se podr lograr cuando se reconozca que las oportunidades ofrecidas por la sociedad y por el sistema pblico son iguales. Para garantizar una democracia paritaria es necesario considerar que las mujeres tienen dificultades en razn de su gnero. Por ello, estimular la participacin de las mujeres es tarea de la sociedad en su conjunto y al Estado le cabe la responsabilidad de abrir los espacios que la faciliten (Chile: 44).

En tal sentido, la marca de la CEDAW es patente para el conjunto de los planes observados, imprimiendo lenguajes anlogos. Las particularidades de la regin se suman a dicha matriz comn: los PIO subrayan que la democracia y la gobernabilidad no son posibles sin una verdadera ciudadana de gnero. En particular, el conjunto de los PIO examinados expresan la necesidad de potenciar la ciudadana de mujeres ms vulnerables y pertenecientes a grupos tnicos y zonas rurales:

Desarrollar programas de informacin y capacitacin a las mujeres, para el ejercicio activo de su ciudadana y liderazgo, en especial a las de zonas rurales, con mtodos adecuados a su idioma originario y respetando sus patrones culturales (Per: 99).

4.

Los rasgos distintivos: la participacin de las organizaciones de mujeres y

de la ciudadana en la elaboracin e implementacin de polticas pblicas de gnero

Los textos de los PIO resaltan el hecho de haber sido elaborados conjuntamente entre el Estado y las organizaciones de mujeres, e incluso en algunos de ellos estas organizaciones han sido incorporadas en su implementacin y/o seguimiento. Mltiples lineamientos de accin establecen el compromiso de organizaciones sociales, sin las cuales las metas no seran alcanzadas. El PIO ecuatoriano, por ejemplo, menciona que estas organizaciones son la base social de las polticas pblicas de gnero (12).

Por cierto, esto no sorprende puesto que las polticas de equidad de gnero presuponen la participacin de organizaciones de mujeres y la conformacin de espacios de debate que informen la elaboracin de polticas pblicas a la luz de las perspectivas de la sociedad. En esencia, las polticas de gnero no son de exclusiva jurisdiccin del Estado sino que conllevan el trabajo conjunto entre Estado y sociedad.

Ms all de estos acuerdos, los discursos emergentes de los textos presentan al menos tres variantes claras: 1) la participacin como construccin de ciudadana pero donde el Estado mantiene sus responsabilidades claras, 2) la participacin como vigilancia ciudadana sobre el Estado y 3) la participacin como un proceso de interlocucin entre el Estado y la sociedad, fomentado desde el primero.

En primer trmino, en Uruguay, el propio proceso de elaboracin del PIO es visualizado como una instancia de construccin ciudadana y se brinda informacin detallada de las consultas en grados no verificados entre los restantes PIO.

El proceso constituy un instrumento de acercamiento y apropiacin por parte de la ciudadana del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos, favoreciendo la vinculacin de una agenda de gnero con la vida concreta de las mujeres. Permiti participar activamente en la elaboracin de una poltica pblica, construyendo ciudadana. Favoreci el intercambio y la interaccin entre personas de diversas procedencias e inserciones sociales, contribuyendo a los procesos de recomposicin del tejido social. Ampli y fortaleci los mecanismos de gnero del gobierno nacional y departamental en todo el territorio nacional. Incorpor las miradas especficas aportadas en cada uno de los 19 departamentos, facilitando el carcter nacional del Plan (25).

La construccin ciudadana, adems, implica responsabilidades delimitadas del Estado y de las organizaciones de mujeres en el seguimiento de las polticas pblicas de gnero, una distincin caracterstica de este PIO:

La participacin ciudadana en los procesos de planificacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas es parte constitutiva de la metodologa de diseo y de implementacin de este Plan. Ello no implica que no haya un liderazgo y una determinacin de responsabilidades. Tanto la elaboracin como la implementacin del Plan son lideradas por el Instituto Nacional de las Mujeres desarrollando mecanismos de participacin ciudadana y coordinando a las instituciones pblicas (34).

En segundo trmino, la nocin de vigilancia ciudadana es establecida en el PIO peruano, una referencia en principio ms incisiva que participacin e incluso con una carga de poder ms alta puesto que la sociedad interpela al Estado mediante el control de acciones y no hace, meramente, un seguimiento de las mismas. Adems del giro retrico, se estipula la creacin de instancias para ejercer dicha vigilancia e incluso control ciudadano como resultado esperado para el ao 2010, en palabras del PIO.

Conformar

instancias

descentralizadas

de

vigilancia

ciudadana

para

el

seguimiento de las polticas y acciones del Acuerdo Nacional y acuerdos internacionales suscritos por el Estado Peruano en materia de equidad de gnero es decir, igualdad de oportunidades, entre mujeres y varones (100).

Finalmente, el PIO chileno es emblemtico de cmo el Estado se plantea promover la organizacin de mujeres. En tal sentido, es llamativo el nmero de lineamientos del PIO cuyo propsito es generar la asociatividad entre mujeres, fomentado as la accin poltica particularmente entre mujeres ms distantes de los centros de decisin social, econmica, cultural y geogrfica (48). El PIO apunta a que, a travs de espacios renovados de organizacin colectiva femenina, el Estado chileno pueda desarrollar procesos de interlocucin con la sociedad a fin de darle sustento y viabilidad a las polticas pblicas de gnero. Precisamente, al organizarse, se podran remover los obstculos de acceso a los niveles de decisin, pero es una organizacin originada desde el Estado mediante incentivos.

5. Las divergencias: las concepciones sobre la inequidad de gnero

Los abordajes conceptuales e incluso los nfasis entre abordajes semejantes acerca de qu es y cmo se define la inequidad de gnero son muy variados entre los PIO. Aqu se pone de manifiesto una importante heterogeneidad, lo cual revela que los fundamentos normativos ltimos de las polticas pblicas de igualdad en la regin difieren notoriamente entre s.

Todos los PIO adoptan una concepcin de gnero como relaciones desiguales de poder entre varones y mujeres pero el acuerdo all termina. Ahora bien, los matices identificados apuntan a fundamentos dismiles, donde adquieren peso diverso las cuestiones culturales, racionales y de clase entre las ms salientes. En este apartado queremos destacar que, a diferencia de los restantes PIO, la inequidad de gnero adquiere, esencialmente, una dimensin multitnica y multicultural en Ecuador, Brasil y Bolivia.

Estos tres PIO insisten en una dimensin intrnseca de la inequidad de gnero que est relacionada con situaciones de discriminacin de mujeres de los pueblos originarios y afrodescendientes. As, las desigualdades tnicas no son aditivas sino que potencian las inequidades de gnero al punto que el PIO boliviano manifiesta que la pobreza tiene rostro de mujer indgena y campesina. Los derechos con base en las diferencias tnicas y culturales son visualizados como esenciales para la democracia y la incorporacin de mujeres a ella.

Los siguientes prrafos ilustran estas perspectivas:

si el Estado y la sociedad ecuatoriana mantienen una deuda enorme con los pueblos indgenas y las comunidades afrodescendientes, esta es an mayor con las nias, nios y mujeres de dichas comunidades (Ecuador: 32).

Sin duda, los efectos de las polticas neoliberales no fueron homogneos para todas las mujeres; es preciso reconocer que tambin entre mujeres se establecen relaciones de poder y explotacin, relaciones constituidas por pertenencia de clase e identidad tnica, relaciones signadas por diferencias socialmente jerarquizadas. De donde, el mayor peso de las reformas econmicas cay sobre las mujeres de clases bajas e indgenas empobrecidas. As, por ejemplo, las mujeres de clases medias y altas se siguen beneficiando del trabajo manual y domstico de las mujeres pobres e indgenas sus mayores oportunidades de educacin, participacin poltica, acceso al ingreso, se asientan en gran medida en la delegacin de las tareas domsticas a las trabajadoras del hogar Con los cuerpos marcados por el colonialismo y el patriarcado las mujeres recorren la historia, relacionndose unas con otras y relacionndose como mujeres con los varones tambin. En este panorama, no es raro que los intereses y las bsquedas de las mujeres hayan sido muy diferentes dependiendo de la clase y de la cultura a la que pertenecen (Bolivia: 3).

Reducir la desigualdad pasa, fundamentalmente, por la promocin de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y, entre las mujeres, por la transformacin de la cultura organizacional patriarcal, discriminadora, racista y sexista de la sociedad que imputa una segregacin racial y de gnero a determinados grupos, negando con eso la diversidad cultural, tnico-racial y de gnero presente en la sociedad (Brasil: 38).

Respecto de los restantes pases, en Uruguay, no se aborda la temtica racional pero se menciona la existencia de un Plan de Accin de la Secretara de las Mujeres Afrodescendientes. El PIO de Chile no elabora las cuestiones indgenas como un punto nodal de la desigualdad de gnero pero incluye medidas de equidad para estas mujeres entre sus objetivos y lineamientos de accin. En el caso de Mxico, la desigualdad de gnero ligada a cuestiones tnicas est abordada en estrategias especficas de accin pero sin ser incorporada a la manera de pensar sobre la desigualdad.

6.

Conclusiones

10

Las polticas de igualdad de gnero apuntan a resolver injusticias socio-econmicas y de orden simblico relativas a las pautas sociales de representacin, interpretacin, y comunicacin (Fraser, 1995) pero sus fundamentos no son necesariamente los mismos. La presente comparacin emprica de los PIO devela que algunos sentidos de igualdad de gnero y, en menor medida, de participacin ciudadana de mujeres, no son unvocos. Por ende, al referirnos a la institucionalidad de gnero en Amrica Latina, debemos mantenernos atentas al hecho de que no hay homogeneidad en el discurso de gnero del Estado. Respecto de las nociones de igualdad, las cuestiones tnicas y raciales en definitiva, la temtica de la diversidad cultural pareceran diferenciar los PIO en forma notoria.

Adicionalmente, bajo la nocin de participacin de mujeres emergen algunos matices que delimitan el papel de las organizaciones y del Estado, puesto que en algunos casos se prioriza la vigilancia por parte de estas organizaciones (Per) mientras que en otros casos el Estado impulsa la conformacin de la asociatividad (Chile). Lo que est en juego es, entonces, el desempeo del Estado como inductor (o no) de la sociedad y, a partir de all, las posiciones normativamente deseables para la sociedad.

Finalmente, las construcciones acerca de la ciudadana de mujeres evidencian una postura relativamente homognea. Tal vez ello se deba a que en este punto, adems de la CEDAW, existen normas internacionales y regionales adicionales que han forjado un vocabulario compartido entre los Estados. Por el contrario, el lenguaje de la participacin y ms aun el de las desigualdades e inequidades de gnero es materia de disputa conceptual. Los PIO no estn exentos a ello, por lo cual las edificaciones retricas de los Estados merecen ms investigacin.

Referencias

Fraser, Nancy (1995), From Redistribution to Recognition? Dilemmas of Justice in a PostSocialist Age, New Left Review I (212): 68-93.

Guzmn, Virginia (2003), Gobernabilidad democrtica y gnero. Una articulacin posible. Serie Polticas Sociales 48. Santiago de Chile: CEPAL.

11

Hill Collins, Patricia (2001), Black Feminist Thought. Knowledge, Consciousness, and the Politics of Empowerment. New York: Routledge.

True, Jaqui y Mintrom, Michael (2001), Transnational Networks and Policy Difussion. The Case of Gender Mainstreaming, International Studies Quarterly 45: 27-57.

Documentos gubernamentales examinados

Bolivia Viceministerio de Gnero y Asuntos Generacionales. Plan Nacional para la Igualdad de Oportunidades. Mujeres Construyendo la Nueva Bolivia para Vivir Bien. Diciembre de 2008.

Brasil Secretara Especial de Polticas para las Mujeres. II Plan Nacional para las Mujeres (2008).

Chile Servicio Nacional de la Mujer. Plan de Igualdad de oportunidades entre Mujeres y Hombres. Lineamientos Generales 2000-2010.

Ecuador Consejo Nacional de las Mujeres. Plan de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres Ecuatorianas.

Mxico Instituto Nacional de las Mujeres. Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2008 2012 (PROIGUALDAD).

Paraguay Secretara de la Mujer. III Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2008-2017.

Per

12

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Plan de Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Varones 2006-2010.

Uruguay Instituto Nacional de las Mujeres. Primer Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos.

Venezuela Instituto Nacional de la Mujer. Plan de Igualdad para las Mujeres (PIM) 2004 2009.

13