La stabilit macroconomique : une condition pralable
la croissance ? Yves Ammann et Werner Aeberhardt 1
Abstract
Larticle commence par retenir une dfinition de la stabilit macroconomique. Lenvironnement institutionnel (contraintes pour les politiques montaire, budgtaire et conjoncturelle) qui influe sur la stabilit en Suisse est ensuite prsent. La position de la Suisse en termes de stabilit est compare sur un plan international. Laccent est plac notamment sur le renchrissement moyen et lcart-type de linflation, sur la volatilit des taux dintrt long terme et sur les dviations par rapport au potentiel de croissance. Une valuation critique de la performance suisse en termes de stabilit est enfin prsente et des orientations envisageables pour la politique future sont esquisses.
1 Les auteurs tiennent exprimer leurs remerciements MM. Aymo Brunetti, Max Zumstein, Peter Balastr, Walter Brodmann, Boris Zrcher, J iri Elias, Marc Surchat, Nicolas Wallart et Bernhard Weber et pour leurs commentaires, suggestions et remarques critiques. Naturellement, les auteurs conservent la responsabilit des erreurs qui pourraient subsister.
109 Table des matires
1 Introduction, reflexions thoriques 110
2 Recherches empiriques 112
3 La position de la Suisse 114 3.1 Renchrissement 115 3.2 Volatilit des taux dintrt long terme 116 3.3 Dviation moyenne par rapport au potentiel de croissance 119
4 Cadre institutionnel en Suisse 121 4.1 Politique montaire 121 4.1.1 Politique montaire dans lintrt gnral du pays 121 4.1.2 Maintien de la stabilit des prix 121 4.1.3 Prise en compte de lvolution conjoncturelle 122 4.2 Autres dispositions constitutionnelles importantes pour la stabilit macroconomique 123 4.3. Problmes que lenvironnement institutionnel ne permet pas dexclure totalement 125
5 Explication de la position de la Suisse 127 5.1 Politique montaire 127 5.2 Politique budgtaire 129
6 "Benchmarking", identification des leaders 130 6.1 Performance en termes dinflation 130 6.2 Performance en termes dcarts de production 131 6.3 Diffrences entre les pays leaders et la Suisse 131
7 Recommandations de lOCDE 136
8 Conclusions pour une politique conomique oriente 137 vers la croissance 8.1. Les lments de la politique actuelle qui mritent dtre maintenus 138 8.2 Les rformes souhaitables 139
Bibliographie 142
110
1 Introduction, rflexions thoriques
La dfinition de la stabilit macroconomique est fonction de lcole de pense laquelle on se rattache et de lobjectif prioritaire assign la politique conomique.
Un montariste noclassique aura ainsi tendance considrer que la stabilit macroconomique correspond avant tout la stabilit des prix moyen et long terme.
Un keynsien estimera plutt que la stabilit macroconomique est assure lorsquil ny a pas de dsquilibres notables de sous-emploi.
Afin de prendre en considration ces diffrents aspects, nous avons admis que la stabilit macroconomique se caractrise par :
une inflation ainsi que des attentes inflationnistes basses et stables moyen et long terme (1); des carts de production (output gap) de faible amplitude (2).
Par stabilit des prix, nous comprenons une inflation qui demeure dans une fourchette de fluctuation souhaite. Aussi bien des taux dinflation levs (qui dpassent nettement la limite suprieure) quun renchrissement trs faible (qui tend vers zro), voire mme une dflation ne correspondent plus notre dfinition de la stabilit des prix.
La stabilit macroconomique incorpore donc une condition montaire (1) et une condition du ct rel de lconomie (2). Elle sinscrit dans une perspective de moyen et de long terme (1), mais aussi de court terme (2). Les diffrents horizons temporels incorpors dans la dfinition permettent de tenir compte du fait quil peut y avoir, par exemple, des dsquilibres de sous-emploi durables.
Nous sommes conscients que ces dsquilibres de sous-emploi peuvent entraner des effets la fois positifs et ngatifs : dune part, dans une vision schumpterienne, une destruction cratrice peut intervenir lorsque lconomie se trouve plonge dans une profonde rcession et, dautre part, au moins une partie du chmage conjoncturel qui en rsulte risque de se transformer en chmage structurel.
111 Selon la dfinition retenue ici, la stabilit macroconomique nest ralise que si les deux conditions sont remplies. Une conomie avec une inflation basse et stable, mais avec des carts de production fortement ngatifs ne satisfait donc pas notre dfinition.
Les thoriciens de la croissance ne saccordent pas sur la question de savoir si les politiques de stabilisation ont pour seul effet de lisser lvolution de la production court terme ou si elles influent galement le rythme de croissance long terme. Certains conomistes sont davis que les pertes de capital humain subies durant les rcessions ne se rattrapent que trs lentement par la suite et pnalisent la croissance long terme, ce qui peut justifier les politiques anti- cycliques. Dautres conomistes pensent que lalternance de rcessions et de booms serait bnfique et que comme nous lavons dj signal - la destruction cratrice rsultant de ce processus augmenterait durablement le dynamisme de lconomie.
Il est vrai que lusage en macroconomie consiste parfois analyser le cycle des affaires court terme et la croissance long terme comme deux phnomnes spars. Les tudes sur les fluctuations court terme considrent souvent la croissance long terme comme un phnomne exogne. La proposition inverse se vrifie galement.
Toutefois, les conomistes ont tendance abandonner cette dichotomie traditionnelle. Dun point de vue thorique, les phnomnes dhystresis que nous avons dj partiellement voqu en parlant de la transformation du chmage conjoncturel en chmage structurel postulent quun choc de court terme peut entraner des effets permanents sur la production et lemploi.
Compte tenu de ce qui prcde, il nous parat raisonnable de retenir une dfinition de la stabilit macroconomique qui intgre la fois les aspects conjoncturel et structurel. Dans ce qui suit, nous ne chercherons pas non plus systmatiquement sparer ces diffrents aspects.
La thorie conomique a mis en vidence les cots dune inflation leve. En plus des effets sur lincertitude, dautres arguments sont avancs pour expliquer limpact ngatif dune forte inflation, en particulier les distorsions de prix relatifs 2 , la crdibilit rduite de la politique montaire et leffet sur les anticipations inflationnistes, le renforcement des distorsions du systme fiscal 3
ainsi que dautres distorsions (par exemple, la diversion du capital humain vers des tches de management financier, la difficult dobtenir des crdits
2 Driffill et al. (1990), Tommasi (1993), Beaudry et al. (1996). 3 Feldstein (1996). 112 commerciaux 4 ).Il est souvent question des cots lis linflation. En revanche, on parle un peu moins frquemment des cots entrans par une inflation durablement trs proche de zro 5 ou par la dflation, par exemple :
le report de consommations ou dinvestissements 6 ; la rigidit court terme des salaires nominaux 7 ; les taux dintrt rels qui peuvent devenir levs en raison de taux dintrt nominaux qui ne descendent pas en dessous de zro ; la dtrioration de la situation financire des dbiteurs 8 .
2 Recherches empiriques
Sur le plan empirique, la sparation entre chocs transitoires et permanents a galement t conteste 9 .
Une relation positive ou ngative entre linstabilit court terme et la croissance long terme est donc envisageable, selon que des phnomnes de destruction cratrice ou dhystresis (p.ex. faible accumulation de capital humain lors de rcession) prdominent. Plusieurs tudes 10 rcentes ont mis en vidence une relation ngative, statistiquement significative, entre la volatilit de lactivit court terme et la croissance long terme pour les pays de lOCDE (ainsi que pour les rgions europennes en particulier). En dautres termes, les pays de lOCDE qui ont connu une forte volatilit de leurs taux de croissance ont enregistr une croissance long terme plus faible.
Ces rsultats tendent redonner aux politiques anti-cycliques dinspiration keynsienne un rle important puisque, en rduisant lamplitude des cycles, elles peuvent avoir un impact positif sur la croissance long terme.
4 Temple (1998b). 5 Cf. Akerloff, Dickens et Perry (1996). 6 Raction logique si les agents conomiques anticipent des baisses de prix. Evidemment, certaines consommations (biens durables : p.ex. achat dune voiture) sont plus faciles diffrer que dautres (biens de premire ncessit, p.ex. nourriture, logement, habillement). 7 Ce qui rend les entreprises des pays qui connaissent une dflation moins comptitives. 8 Dans une certaine mesure, il peut sagir dun jeu de sommes nulles puisque les cranciers voient leur situation samliorer. Mais les dbiteurs - qui sont souvent ceux soutiennent le plus la consommation et linvestissement dans une conomie doivent traverser une priode difficile (risque accru de faillite, de pertes demploi) en mme temps que la valeur relle de la dette quil doivent rembourser augmente en raison de la dflation. 9 Cf. par exemple Nelson et Plosser (1982). 10 Cf. par exemple Ramey (1995), Rogers (1995). 113 Les rsultats des tudes empiriques sur les liens entre la politique macroconomique et la croissance sont exposs de manire dtaille par exemple dans le document de travail de lOCDE de Ahn et Hemmings 11 .
Les principales conclusions de Ahn et Hemmings recouvrent les points suivants :
les effets dommageables dune hyper-inflation ne sont pas contests. Bruno et Easterly (1998) ont, par exemple, montr que la croissance diminue fortement durant les priodes de forte inflation 12 . Ce nest pas linflation en tant que telle qui gnre lincertitude, mais le fait quune inflation plus leve est fortement corrle avec une variation plus leve de linflation. Il est aussi admis que lorsquune situation de faible inflation est atteinte, les effets nets sont positifs. Les rgressions internationales de la croissance pour les pays de lOCDE qui connaissent gnralement un faible renchrissement - aboutissent souvent la conclusion que linflation est une variable explicative significative, mme si des rserves sont parfois mises sur la robustesse du lien 13 ;
les arguments en faveur dune politique budgtaire prudente reposent sur la limitation des effets de crowding out et sur la ncessit de finances publiques saines en tant que complment une politique montaire crdible. Lvidence empirique, base sur des rgressions internationales de la croissance, de liens entre les recettes ou les dpenses publiques totales et la croissance est faible 14 . Les rsultats peuvent diffrer si lon considre le niveau de dveloppement et la source de financement des dpenses 15 ou que lon distingue les impts entranant des distorsions des autres et les dpenses productives de celles qui ne le sont pas 16 ;
enfin, des conditions macroconomiques stables peuvent favoriser la croissance grce une rduction de lincertitude. Les incertitudes induites par la politique peuvent rduire lefficacit du mcanisme de prix 17 . Il semble toutefois difficile dobtenir une vidence claire sur la base des indicateurs de la volatilit dans des rgressions internationales. Le lien entre la volatilit et la croissance est influenc par la source principale de la volatilit (p.ex. chocs exognes). A priori, la politique macroconomique visant attnuer les
11 Ahn/Hemmings (2000). 12 Qui est dfinie dans cette tude comme une inflation suprieure 40%. 13 Clark (1997), Temple (1998b). 14 Slemrod (1995), Agell et al. (1997, 1998), Flster/Henrekson (1998). 15 Miller/Russek (1997). 16 Kneller et al. 17 Lucas (1973). 114 fluctuations de la production devrait soutenir la croissance. Des bnfices peuvent toutefois tre retirs dune volatilit gnre par des acteurs conomiques sengageant dans des activits plus risques et avec un potentiel de rendement plus lev. Selon les auteurs, les liens entre la volatilit de la croissance et la croissance moyenne sont tantt ngatifs 18 , tantt positifs 19 .
3 La position de la Suisse
La doctrine dominante de politique conomique ltranger et en Suisse se recouvre peu prs avec les recommandations des organisations internationales. En priode dvolution conjoncturelle normale, cest--dire la plupart du temps, la stratgie de politique conomique devrait tre axe sur le moyen terme et viser la stabilit des prix ainsi quun solde budgtaire quilibr sur la dure du cycle conjoncturel 20 . Le libre jeu des stabilisateurs automatiques des politiques montaire et budgtaire nest gnralement pas remis en question. En revanche, des mesures discrtionnaires de rglage de la demande ne peuvent trouver une justification que dans les cas de perturbations macroconomiques majeures.
La stratgie dcrite ci-dessus ne vise pas obtenir une convergence des politiques conomiques dans tous les pays, mais bien plutt une convergence des rsultats, c'est--dire une croissance durable et non inflationniste, accompagne dun minimum de chmage.
Avant dinterprter les indicateurs retenus pour apprcier la stabilit macroconomique, nous tenons prciser les principaux motifs pour lesquels nous avons cart certains autres indicateurs envisageables.
Tout dabord les dficits et les dettes en % du PIB sont des rsultantes de variables (diffrence entre la quote-part fiscale et celle des dpenses) qui sont traites de manire dtaille dans le chapitre du rapport sur la croissance consacr la taille de lEtat. Quant aux stabilisateurs automatiques, ils apportent leur contribution la stabilit macroconomique, mais, de par leur mode de calcul, ils refltent assez fidlement lvolution des carts de production 21 .
18 cf. par exemple Ramey/Ramey (1994). 19 cf. par exemple Kormendi/Meguire (1985). 20 Compte tenu des consquences financires du vieillissement dmographique, certains conomistes sont davis quil conviendrait mme de viser des excdents budgtaires. 21 Les stabilisateurs automatiques sont gnralement estims comme une fonction des carts de production et des lasticits des recettes et de quelques dpenses publiques. Etant donn que ces lasticits sont gnralement proches de 1, linfluence qui prdomine le plus souvent sur lvolution des stabilisateurs automatiques est celle des carts de production. 115 Ensuite, les influences conjoncturelles importes 22 (indice de la survaluation du taux de change rel, solde des balances commerciales et des paiements en % du PIB, volatilit des taux de change, rserves officielles) ont galement une incidence sur la stabilit macroconomique, mais elles ne refltent pas cette dernire au sens de notre dfinition. En plus, la politique ne peut pas ou que difficilement influencer ces variables. Dans le cas des rserves officielles, il est vrai que les montants ncessaires peuvent videmment tre adapts, mais ils sont probablement moins importants que dans un rgime de changes fixes et il semble y avoir un consensus pour laisser crotre ces rserves au mme rythme que la taille de lconomie. Pour ce qui concerne lapprciation tendancielle du taux de change du franc suisse, le problme est connu de longue date : il dcoule de lexistence dun secteur intrieur relativement protg et non soumis la concurrence et dun secteur exportateur comptitif. La solution passe par des mesures de revitalisation du march intrieur, alors que la politique montaire doit plutt et en priorit se concentrer sur la stabilit des prix.
Rappelons que nous avons retenu deux conditions pour dfinir la stabilit macroconomique :
une inflation ainsi que des attentes inflationnistes basses et stables moyen et long terme (1); des carts de production (output gap) de faible amplitude (2).
Dans ce qui suit, nous reproduisons des indicateurs qui recouvrent ces deux conditions (renchrissement, volatilit des taux dintrt long terme, dviation moyenne par rapport au potentiel de croissance) pour un chantillon de pays de lOCDE. Nous sommes conscients que la deuxime condition est parfois moins significative du point du vue statistique dans les rgressions sur la croissance.
3.1 Renchrissement
Nous nous sommes intresss en particulier au niveau et la variance de linflation. La croissance de lindice des prix la consommation a t retenue en tant que mesure du renchrissement dans les diffrents pays.
22 Compte tenu de limportance des taux de change pour une petite conomie ouverte comme la Suisse, cette variable sera quand mme prise en compte ultrieurement. 116 Renchrissement moyen et cart-type de linflation 1980 - 2000 1980 - 1990 1990 - 2000 m. et m. et m. et Turquie 56.1 21.0 41.9 17.6 65.0 16.7 Mexique 37.1 35.5 56.9 37.0 16.4 8.9 Islande 16.5 21.3 30.2 20.9 2.8 4.4 Grce 12.9 6.3 16.5 3.1 8.3 6.4 Portugal 10.5 7.8 15.7 6.3 4.6 3.9 Italie 6.7 4.6 9.1 4.9 3.8 1.8 Espagne 6.4 3.8 8.5 3.7 3.8 1.7 Core 6.0 4.1 5.4 5.0 6.1 3.3 Nouvelle Zlande 5.8 5.3 9.6 4.3 1.7 1.4 OCDE total (<= 2002) 5.7 2.1 7.0 1.6 3.9 1.2 Sude 5.3 3.7 7.5 2.6 2.7 3.5 Irlande 4.9 4.5 6.5 5.8 2.9 1.2 Australie 4.7 3.1 7.0 1.6 1.9 1.7 Norvge 4.7 3.2 6.8 2.7 2.2 1.0 Union europenne (<= 2002) 4.5 2.8 5.9 2.9 2.8 1.5 Royaume-Uni 4.5 2.4 5.6 2.2 3.0 2.2 Finlande 4.1 2.8 5.6 2.7 2.2 1.9 France 3.9 3.6 5.8 4.0 1.7 0.9 Danemark 3.9 2.8 5.3 3.1 2.1 0.5 Canada 3.5 2.8 5.1 2.8 1.6 1.3 Etats-Unis 3.2 1.7 4.1 1.7 2.1 1.0 Belgique 3.0 2.4 4.0 3.0 1.8 0.6 Luxembourg 3.0 3.0 3.7 4.2 2.0 0.8 Autriche 2.8 1.7 3.2 2.1 2.0 1.1 Suisse 2.5 1.8 3.0 1.6 1.8 2.1 Allemagne 2.3 1.6 2.3 2.0 2.1 1.3 Pays-Bas 2.2 1.4 2.1 2.0 2.1 0.6 J apon 1.3 1.3 1.9 1.3 0.6 1.2 m : moyenne et : cart-type Source : OCDE.
Durant les annes quatre-vingt, la Suisse a bnfici dun avantage comparatif significatif par rapport aux pays europens notamment. Au cours de la dcennie suivante, de nombreux pays ont amlior leur performance en matire de stabilit des prix. La variance relativement forte de linflation en Suisse au cours des annes nonante est imputable la mauvaise performance enregistre au dbut de la dcennie. Ces dernires annes, la variance du renchrissement a toutefois t nettement plus faible.
3.2 Volatilit des taux dintrt long terme
Mme si nous avons renonc intgrer directement dans notre dfinition de la stabilit macroconomique la volatilit des taux dintrt nominaux long terme, cet indicateur prsente un intrt certain. Il est tabli que de trop fortes 117 variations des prix entranent des distorsions prjudiciables au dveloppement de lactivit conomique. Dans la mesure o les taux dintrt rels demeurent peu prs constants, ces distorsions se retrouvent dans les taux dintrt nominaux long terme qui ont en plus lavantage dincorporer les anticipations inflationnistes. Ces dernires font, rappelons-le, partie intgrante de notre dfinition de la stabilit macroconomique.
Bien entendu, lorsquils demeurent bas et stables, les taux dintrts nominaux long terme correspondent effectivement souvent une situation de basse inflation et de faibles anticipations inflationnistes, cest--dire quau moins une des conditions de la stabilit macroconomique est satisfaite.
Toutefois, des taux dintrts nominaux long terme bas et stables nentranent pas forcment et systmatiquement des carts de production de faible amplitude. Le J apon et la Suisse, par exemple, ont connu de longues phases de taux dintrt nettement plus bas que la moyenne des autres pays et, en mme temps, des carts de production plus mauvais que la moyenne.
La faiblesse des taux dintrt peut avoir diffrentes causes : la prime dinflation incorpore dans les taux dintrt peut tre basse (en raison de faibles anticipations inflationnistes) et/ou les taux dintrt rels peuvent tre faibles.
Une conomie avec une faible prime dinflation et avec des taux dintrt rels levs nest pas forcment dans une situation comparable une conomie avec une prime dinflation importante et des taux dintrt rels bas.
Lorsque, par exemple, les taux dintrt rels sont levs, seuls les investissements privs les plus rentables sont raliss. En revanche, dans la situation inverse, des investissements moins rentables sont galement raliss et leur contribution la croissance peut tre faible.
Le graphique ci-dessous reprsente lindicateur de la volatilit des taux dintrt long terme, dont lestimation est dcrite dans le papier de discussion consacr au capital rel et financier en Suisse 23 :
23 Cf. Surchat (2002) qui a construit un indice bas sur une pondration de la variation en terme absolu sur 6 mois des taux dintrt long terme des tats centraux au cours des cinq dernires annes . Actuellement, il nest plus certain que le papier de discussion sera publi, mais de plus amples renseignements quant la mthodologie de calcul de lindicateur peuvent tre obtenus directement auprs de marc.surchat@seco.admin.ch. 118 Indicateur de stabilit macroconomique en dcembre 1998 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2 1.4 L u x e m b o u r g S u i s s e J a p o n P a y s - B a s A u t r i c h e A l l e m a g n e F r a n c e B e l g i q u e R o y a u m e - U n i C a n a d a I r l a n d e E t a t s - U n i s D a n e m a r k A u s t r a l i e P o r t u g a l E s p a g n e I t a l i e
La Suisse arrivait en 1998 en deuxime position, aprs le Luxembourg mais avant tous les autres pays considrs. En ce qui concerne lvolution dans le temps de cet indicateur, il convient de relever que la Suisse na pas t en permanence dans une position aussi favorable :
Lobservation de lvolution de lindicateur dans le temps conduit relativiser quelque peu sa porte : la Suisse a en effet occup, jusquen 1991, le premier rang, mme si linflation dans notre pays a t relativement leve en 119 comparaison avec les autres pays europens. Cela signifie que lindicateur ne signale pas les problmes lavance (p.ex. une augmentation notable du renchrissement) et quil nest pas dune grande utilit pour les dcisions politiques prendre. En revanche, une valuation rtrospective semble possible.
Sur la base de lindicateur de la volatilit des taux dintrt long terme, les points suivants peuvent galement tre relevs :
dans une perspective de long terme, la Suisse sen est gnralement mieux sorti que la plupart des autres pays ;
la position de la Suisse sest toutefois fortement dtriore partir de 1991 et il a fallu plusieurs annes avant de reprendre place dans le peloton de tte. Une partie de la faiblesse de la croissance au cours des annes nonante pourrait sexpliquer par des lacunes en termes de stabilit macroconomique.
3.3 Dviation moyenne par rapport au potentiel de croissance
Nous nous sommes bass sur les output gap ou les carts de production calculs par lOCDE pour les diffrents pays membres. Sur la base de ces sries chronologiques, nous avons calcul, pour chaque pays, la moyenne arithmtique des valeurs absolues des carts de production durant la priode 1980 2000.
Nous navons donc pas cherch faire des discriminations entre les nombreuses situations possibles, par exemple entre :
les carts de production ngatifs ou positifs ; les dviations temporaires ou plus durables par rapport au potentiel de production des conomies respectives.
En dautres termes, lindicateur comptabilise tous les dsquilibres enregistrs par rapport au potentiel de croissance et cela indpendamment de leur ampleur et de leur dure.
120 Dviation absolue moyenne du potentiel de croissance en points de pourcentage entre 1980 et 2000 3.7 3.5 3.2 2.9 2.5 2.5 2.3 2.3 2.1 2.1 2.0 1.9 1.9 1.8 1.7 1.7 1.7 1.6 1.4 1.1 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 Spain Finland I reland United K ingdom Canada Switzerland Sweden Belgium Germany Denmark France Norway Portugal New Zealand A ustralia United States I taly J apan A ustria Netherlands
Sources : OCDE, estimations propres.
Au cours des 20 dernires annes, la Suisse sest en moyenne assez fortement carte de son potentiel de croissance. Cela ne doit en principe pas surprendre dans le cas dune petite conomie ouverte, soumise des chocs exognes. Il convient toutefois de remarquer que :
des conomies avec de bonnes performances macroconomiques ont enregistr de fortes fluctuations ; lEspagne et la Finlande ont enregistr les dviations les plus importantes tout en connaissant de graves problmes structurels (Finlande : chute du rideau de fer ; Espagne : rduction de la part de lagriculture, march du travail peu flexible) ; lIrlande a connu un fort dveloppement et une forte volatilit de lactivit ; les rformes du Royaume-Uni ont galement t accompagnes par de fortes fluctuations de lactivit ; le J apon a enregistr de faibles dviations par rapport au potentiel, mais est tomb en lthargie conomique au dbut des annes nonante ; enfin, lvolution aux Pays-Bas - petite conomie ouverte - a t trs favorable avec, en moyenne, une forte croissance et de trs faibles dviations par rapport au potentiel.
121
4 Cadre institutionnel en Suisse
4.1 Politique montaire
Larticle 99, alina 2, de la Constitution fdrale prvoit que :
En sa qualit de banque centrale indpendante, la Banque nationale suisse mne une politique montaire servant les intrts gnraux du pays ; elle est administre avec le concours et sous la surveillance de la Confdration .
Dans le projet de rvision de la loi sur la Banque nationale, tabli initialement par le groupe dexperts Rforme du rgime montaire , la tche de la BNS est prcise de la manire suivante (art. 3, al. 1) :
La Banque nationale conduit la politique montaire dans lintrt gnral du pays. Elle assure la stabilit du niveau des prix. Ce faisant, elle tient compte de lvolution de la conjoncture.
Dans ce qui suit, nous rsumons linterprtation qui a t faite par le groupe dexpert de cette dernire disposition lgislative.
4.1.1 Politique montaire dans lintrt gnral du pays
Aussi bien la Constitution que le projet de LF prvoient donc que la politique montaire serve lintrt gnral du pays. Cela a au moins trois consquences :
la BNS a une responsabilit globale et elle doit prendre en compte la politique conomique de la Confdration ;
des conflits ventuels entre lobjectif de stabilit des prix et celui dune volution conjoncturelle quilibre devraient tre rsolus dans lintrt gnral du pays ;
la politique montaire prend en compte lintrt de lensemble de lconomie suisse et ne doit pas tre influence par les problmes de branches ou de rgions particulires.
4.1.2 Maintien de la stabilit des prix
La BNS est charge de fournir un approvisionnement en monnaie adapt et de permettre ainsi lconomie dutiliser son potentiel de production sans menacer la stabilit des prix moyen terme. Le commentaire de larticle 3, alina 1, 122 prvoit explicitement que la stabilit des prix moyen terme demeure lobjectif prioritaire.
La priorit accorde la stabilit des prix moyen terme repose sur le fait gnralement admis par la science conomique que la politique montaire peut influencer la tendance de lvolution des prix 24 . Elle peut aussi affecter les fluctuations de la production et de lemploi court terme, mais pas le niveau long terme de ces variables du ct rel de lconomie.
La stabilit des prix moyen terme nest pas une fin en soi. Elle constitue une condition pralable importante pour le bon fonctionnement de lconomie, pour une croissance durable et lamlioration du bien-tre. Elle est importante aussi parce que les prix ont, dans une conomie de march, une incidence sur la production et la consommation de biens et de services. Des modifications notables des prix peuvent dclencher de faux signaux, compliquer les dcisions de consommation ou dinvestissement des agents conomiques et, in fine, dranger le dveloppement de lactivit conomique.
4.1.3 Prise en compte de lvolution conjoncturelle
Compte tenu du fait que la politique montaire peut affecter lactivit relle court terme, il est prvu que la BNS assume une coresponsabilit en ce qui concerne lvolution conjoncturelle.
Lors de chocs du ct de la demande, une politique montaire oriente sur la stabilit des prix joue en mme temps un rle de stabilisateur automatique de la production et de lemploi. Ainsi, par exemple, si une forte apprciation du franc risque dentraner un fort recul de la production et de lemploi ainsi que du niveau des prix, alors la politique montaire est assouplie. La BNS prvient ainsi la menace dune dflation et dun recul par trop important de lactivit relle.
En revanche, la BNS peut se retrouver dans une situation de conflit dobjectifs en cas de chocs du ct de loffre. Une hausse du prix du ptrole, par exemple, est susceptible dentraner non seulement une hausse du niveau des prix, mais galement une rduction de la production et de lemploi. La BNS ne peut pas simultanment lutter contre la hausse des prix et le recul de lactivit. Elle doit plutt laisser les effets immdiats de tels chocs du ct de loffre sexercer, afin de limiter les effets ngatifs sur la production et lemploi (une politique montaire plus restrictive entranerait des effets plus ngatifs).
24 A court terme, des fluctuations du niveau des prix qui ne sont pas imputables la politique montaire peuvent toutefois intervenir (p.ex. runification allemande). Cependant, linflation et la dflation moyen et long terme restent des phnomnes essentiellement montaires. 123 Finalement, les experts insistent sur le fait que la politique montaire ne peut influencer la conjoncture que dans une mesure limite. Quatre arguments sont avancs :
le mcanisme de transmission est complexe et les connaissances sur la transmission des effets sont lacunaires ;
le risque existe que des mesures discrtionnaires de politique montaire soient pro-cycliques et que la banque centrale devienne elle-mme la cause dune instabilit macroconomique 25 ;
les tentatives daffecter la conjoncture influencent les anticipations des acteurs. Ces attentes peuvent dclencher des effets en sens contraire et rendre impossible des ractions de la banque centrale des chocs ;
il est souvent difficile didentifier et de quantifier temps des chocs.
4.2 Autres dispositions constitutionnelles importantes pour la stabilit macroconomique
Un certain nombre darticles de la Constitution fdrale concernent plus ou moins directement la stabilit macroconomique. Mme si les variables retenues dans notre dfinition de la stabilit macroconomique ne sont pas toujours expressment mentionnes, les objectifs fixs ont quand mme une incidence sur ces variables.
Tout dabord, larticle 2 stipule, son deuxime alina, que la Confdration favorise la prosprit commune, le dveloppement durable, la cohsion interne et la diversit culturelle du pays .
Il est vrai que la prosprit commune fait plutt rfrence un accroissement du revenu par habitant, alors que la notion de dveloppement durable ncessite la prise en compte des aspects qualitatifs de la croissance et dune utilisation modre des ressources, prenant en considration les besoins des gnrations futures.
Ensuite, larticle 94 stipule les grands principes de lordre conomique :
Art. 94 Principes de lordre conomique
25 Cet argument ne nous semble toutefois pas justifier un renoncement la prise en compte de la conjoncture. 124 1 La Confdration et les cantons respectent le principe de la libert conomique.
2 Ils veillent sauvegarder les intrts de lconomie nationale et contribuent, avec le secteur de lconomie prive, la prosprit et la scurit conomique de la population.
3 Dans les limites de leurs comptences respectives, ils veillent crer un environnement favorable au secteur de lconomie prive.
4 Les drogations au principe de la libert conomique, en particulier les mesures menaant la concurrence, ne sont admises que si elles sont prvues par la Constitution fdrale ou fondes sur les droits rgaliens des cantons.
En particulier, la libert conomique, lenvironnement ou les conditions-cadres favorables lconomie prive sont des conditions ncessaires la stabilit macroconomique. Lhistoire conomique nous enseigne que les pays qui nont pas respect ces conditions ont pris du retard par rapport aux autres et que, tt ou tard, ils se sont retrouvs avec une forte inflation et/ou des carts de production importants (se traduisant notamment par un chmage lev).
Larticle 100 de la Constitution prcise les bases dune politique conjoncturelle de stabilit.
Art. 100 Politique conjoncturelle
1 La Confdration prend des mesures afin dassurer une volution rgulire de la conjoncture et, en particulier, de prvenir et combattre le chmage et le renchrissement.
2 Elle prend en considration le dveloppement conomique propre chaque rgion. Elle collabore avec les cantons et les milieux conomiques.
3 Dans les domaines du crdit et de la monnaie, du commerce extrieur et des finances publiques, elle peut, au besoin, droger au principe de la libert conomique.
4 La Confdration, les cantons et les communes fixent leur politique budgtaire en prenant en considration la situation conjoncturelle.
5 Afin de stabiliser la conjoncture, la Confdration peut temporairement prlever des supplments ou accorder des rabais sur les impts et les taxes relevant du droit fdral. Les fonds prlevs doivent tre gels; lorsque la 125 mesure est leve, les impts et taxes directs sont rembourss individuellement, et les impts et taxes indirects, affects loctroi de rabais ou la cration demplois.
6 La Confdration peut obliger les entreprises crer des rserves de crise; cette fin, elle accorde des allgements fiscaux et peut obliger les cantons en accorder aussi. Lorsque les rserves sont libres, les entreprises dcident librement de leur emploi dans les limites des affectations prvues par la loi.
Il est vrai que les aspects de court terme prdominent dans larticle 100. Toutefois, en prenant notamment des mesures pour prvenir ou lutter contre des dsquilibres de sous-emploi, la Confdration peut aussi esprer limiter les problmes de moyen et de long terme, dans la mesure o une partie du chmage conjoncturel peut se transformer en chmage structurel. En ce sens, larticle 100 contribue tous les aspects de notre dfinition de la stabilit macroconomique.
Enfin, signalons encore que larticle 126 de la Constitution prvoit, son premier alina, que la Confdration quilibre terme ses dpenses et ses recettes et son deuxime alina quelle amortit dventuels dcouverts en prenant en considration la situation conomique.
La volont de concilier, au moins dans une certaine mesure, les objectifs de politique budgtaire et de politique conjoncturelle cest--dire des aspects de la stabilit macroconomique court, moyen et long terme est donc exprime dans la Constitution elle-mme.
4.3 Problmes que lenvironnement institutionnel ne permet pas dexclure totalement
Les objectifs assigns aux politiques budgtaire (p.ex. assainissement des finances), conjoncturelle (p.ex. relance de lactivit) et montaire (p.ex. stabilisation de linflation) ne sont pas toujours identiques et des conflits peuvent surgir.
Dans le pass, de tels pisodes de conflits dobjectifs ont eu lieu : en 1995 par exemple, lintroduction de la TVA et laugmentation du taux de cotisation lAC de 2 3% ont rduit le revenu disponible denviron quatre milliards de francs. Cette impulsion budgtaire restrictive tombait trs mal dans une optique de politique conjoncturelle (augmentation trs importante du chmage, output gap fortement ngatifs). En plus, lapprciation du franc suisse de plus de 15 % en termes rels entre 1992 et 1995 na certainement pas amlior la situation conjoncturelle. 126
Le risque que des pisodes de policy mix peu prs similaires interviennent dans le futur ne peut, notre avis, tre totalement cart. Il est vrai quen thorie le mcanisme du frein lendettement devrait permettre, au moins dans une certaine mesure, de concilier les objectifs de politique budgtaire et de politique montaire.
Cependant, les erreurs de prvision sont susceptibles de soulever des difficults lors de lapplication dune rgle comme le frein lendettement. Admettons par exemple que le budget sous-value les recettes dans des proportions importantes 26 . Dans un tel cas, les responsables budgtaires risquent dtre victimes dune illusion : ils auront limpression de mener une politique expansive, alors que, dans les faits, la politique aura t restrictive et quelle aura donc contribu freiner lactivit. Si le Conseil fdral et le parlement se basent sur de mauvaises prvisions, alors ils peuvent trs bien, en toute bonne foi, tre convaincus de proposer et dadopter une politique budgtaire clairement anticyclique, mme si, dans la ralit, cette dernire savre tout aussi clairement pro-cyclique 27 .
Malheureusement, une impulsion pro-cyclique due des erreurs de prvision ne peut tre neutralise de manire satisfaisante grce au compte de compensation. Selon le message, les excdents ou les dcouverts figurant au compte de compensation doivent tre limins dans les prochains budgets . Cela peut certes contribuer accrotre ou rduire la marge de manuvre du Conseil fdral et du parlement dans le futur et gnrer, sous certaines conditions, des impulsions pro-cycliques supplmentaires.
Si, de surcrot, les autorits montaires sont victimes, dans un premier temps, de la mme illusion que les responsables budgtaires, elles peuvent tre incites mener une politique montaire plus restrictive 28 que si elles avaient eu connaissance de lorientation vritable de la politique budgtaire.
26 Ce cas est assez frquent : si un parlement a tendance dpenser beaucoup, lexcutif peut tre tent de prsenter des budgets relativement conservateurs. 27 Un problme supplmentaire du frein lendettement est que le facteur conjoncturel sens assurer des impulsions budgtaires anti-cycliques risque dtre frquemment assez faible en raison de la tendance des prvisions du PIB converger vers la croissance tendancielle de lconomie. 28 Evidemment, la priorit de la politique montaire reste la stabilit des prix. Dans la mesure o les impulsions budgtaires attendues affectent la demande globale, la prvision dinflation peut toutefois tre affecte et cela peut aussi modifier le degr de rigueur de la politique montaire. 127 En rsum, si les erreurs de prvision sont suffisamment importantes, elles peuvent conduire un mauvais policy mix , une prolongation des phases de rcession ou de surchauffe.
Dans le cas particulier de lassurance-chmage (AC), il existe une volont dviter lavenir des impulsions pro-cycliques. La rforme approuve par le parlement constitue un progrs en ce sens quelle devrait permettre notamment dquilibrer les comptes de lAC sur lensemble dun cycle conjoncturel et dabaisser le taux de cotisation 2% ds 2004. Malgr ces mesures prvues dans le message concernant une rvision de la loi sur lAC, nous redoutons toutefois que lhistoire se rpte. Par exemple, en cas de forte rcession et de dsquilibre durable de sous-emploi ds lentre en vigueur de la loi rvise, les pressions politiques pourraient reprendre le dessus et comme ce fut le cas en 1995 le taux de cotisation pourrait tre relev au plus mauvais moment.
Enfin, il convient encore de mentionner le fait que mme si la Confdration mne une politique budgtaire compatible avec les objectifs de la politique conjoncturelle, les impulsions dcoulant du budget fdral peuvent tre plus que neutralises par les impulsions budgtaires des cantons et des communes. Il convient de garder lesprit que les budgets consolids des cantons et des communes reprsentent environ deux tiers des dpenses totales des administrations publiques et que la coordination des politiques budgtaires entre les diffrents niveaux de gouvernement est bien plaire. En consquence, les impulsions budgtaires fdrales peuvent tre plus que neutralises par la politique budgtaire des cantons et des communes.
5 Explication de la position de la Suisse
5.1 Politique montaire
Depuis le passage des taux de change flexibles en janvier 1973, la Banque nationale suisse (BNS) a retravaill sa stratgie plusieurs reprises.
La modification qui est intervenue dbut 2000 sest avre ncessaire et a t plus fondamentale que les prcdentes. Cela est d la moindre stabilit de la relation entre la monnaie centrale et le niveau des prix. La BNS na dailleurs plus annonc dobjectif pour la monnaie centrale partir de 1997. Elle a toutefois mis en avant lagrgat montaire M3 en tant quindicateur complmentaire.
La nouvelle stratgie de politique montaire repose en particulier sur les lments suivants : 128
la BNS considre que la stabilit des prix est atteinte lorsque linflation mesure lindice des prix la consommation est comprise entre 0 et 2 % par an ;
la fin de chaque anne, la BNS publie une prvision dinflation pour les trois annes venir ;
les dcisions de politique montaire se fondent sur cette prvision. Si lobjectif de stabilit des prix risque de ne pas tre atteint au cours des trois prochaines annes en laissant la politique montaire inchange, alors cette dernire est adapte en consquence ;
le renoncement fixer des objectifs pour la croissance de la masse montaire;
la concrtisation tactique de cette politique est base sur linfluence exerce sur un taux dintrt sur le march montaire :
- le taux dintrt de rfrence utilis est le Libor trois mois ; - une fourchette de fluctuation est annonce pour le Libor ; - la fourchette est rexamine priodiquement ; - une annonce est faite de la position attendue du Libor au sein de la fourchette de fluctuation; - le Libor est influenc indirectement par lapprovisionnement en liquidits du systme bancaire. Ces liquidits sont influences par les affaires repo .
le taux descompte est supprim.
Lorientation moyen terme de la politique doit permettre la BNS dviter de devoir ragir chaque choc inflationniste temporaire.
Dans la concrtisation de sa politique, la BNS considre galement dautres indicateurs, en particulier lagrgat montaire M3, la situation conomique gnrale, la situation sur le march du travail et le taux de change.
La stratgie de politique montaire de la BNS prsente dans ses grandes lignes des similitudes avec celle de la Banque centrale europenne (BCE). Cette dernire vise galement une stabilit des prix qui est comprise comme un taux dinflation infrieur 2 % et elle est dispose accepter des dviations temporaires. La principale diffrence rside dans le fait que, ct de lobservation dindicateurs importants pour linflation, la BCE a adopt une valeur de rfrence pour M3, alors que la BNS se fixe une fourchette de 129 fluctuation pour le Libor qui rvle ses intentions de politique montaire court terme.
Lobjectif final de la stabilit des prix, eu gard un objectif dinflation ou une prvision dinflation, peut tre atteint aussi bien par un pilotage de la masse montaire, qui considre les modifications de la vitesse de circulation, que par un pilotage des taux dintrt. Les avantages et les inconvnients des deux moyens sont fonction des perturbations auxquelles une conomie est soumise.
Ce qui importera vritablement et ce qui dterminera le succs de la nouvelle stratgie, ce sont les rsultats concrets, plus prcisment le degr de ralisation de lobjectif.
En rsum, nous considrons que la stratgie de la BNS est compatible avec la stabilit macroconomique telle que nous lavons dfinie. Cela nexclut toutefois pas que lon examine lopportunit de quelques retouches ponctuelles, destines accrotre encore dans le futur les garanties de stabilit macroconomique qui dcoulent de la stratgie.
5.2 Politique budgtaire
Le 25 janvier 2002, le Conseil fdral a dcid lentre en vigueur du frein lendettement 29 appliqu partir du budget de lanne 2003.
Cette rgle constitue un progrs, un pas en avant dans la bonne direction dans la mesure o elle permettra dassurer une politique budgtaire soutenable long terme 30 .
Selon la documentation officielle 31 , le frein l'endettement a pour objectif :
de stabiliser moyen terme les dficits du compte financier, de prvenir une accumulation des dficits structurels des finances fdrales et de rduire le taux d'endettement (rapport entre la dette et le PIB);
de mettre en place une politique budgtaire durablement anticyclique.
29 Lors de la votation populaire du 2 dcembre 2001, le frein l'endettement a t accept avec une large majorit de quelque 85 % des voix. Tous les cantons ont approuv larrt fdral sur le frein lendettement. 30 Par politique budgtaire durable ou soutenable, nous comprenons ici une politique budgtaire qui nentrane pas dexplosion de lendettement dans le temps. 31 Cf. Dpartement fdral des finances (2001). 130 Deux risques 32 susceptibles de menacer la stabilit mritent toutefois dtre mentionns :
une coordination insuffisante des politiques budgtaire de la Confdration, des cantons et des communes ainsi que des modifications de cotisations et de prestations des assurances sociales. Ainsi, par exemple, des mesures de relance dcides sur le plan fdral, en cas de perturbations macroconomiques majeures, peuvent tre plus que neutralises par des politiques restrictives des cantons et des communes ainsi que par des hausses de cotisations sociales et/ou des baisses de prestations ;
des erreurs importantes dans les prvisions budgtaires pourraient conduire un policy mix inadapt la situation (en raison des erreurs de prvision, les responsables des politiques budgtaire et montaire 33 ont limpression de mener, par exemple, une politique expansive, alors que, dans les faits, cette dernire est fortement restrictive) 34 .
6 Benchmarking , identification des leaders
Nous commenons par rappeler les principales conclusions du chapitre 3 en ce qui concerne les pays les plus performants en matire d'inflation et d'carts de production. Ensuite, nous analysons les principales diffrences entre les pays leaders et la Suisse.
6.1 Performance en termes d'inflation
La Suisse figure parmi les leaders, en compagnie de l'Allemagne et de la Hollande. Le J apon a galement enregistr une inflation en moyenne trs faible, mais ne peut tre assimil un modle, compte tenu de l'volution dflationniste durant quelques annes.
Durant la dernire dcennie, la Hollande, le Danemark et la Belgique se dmarquent des autres pays avec une volatilit de l'inflation plus faible.
32 Nous sommes conscients quils ne sont pas parfaitement indpendants. 33 Dans la mesure o les erreurs de prvisions budgtaires influencent les modles de prvision dinflation. 34 Pour une discussion plus dtaille des consquences des erreurs de prvision, cf. Ammann 2001.
131 6.2 Performance en termes d'carts de production
La Suisse n'appartient pas au groupe des leaders. Pour la priode 1980 2000, les carts de production ont notamment t en moyenne deux fois plus faibles en Hollande.
6.3 Diffrences entre les pays leaders et la Suisse
En matire d'inflation, la Suisse fait partie du groupe des leaders. Il existe peu de diffrences au niveau de la politique montaire (priorit la stabilit des prix, indpendance de l'institut d'mission). L'abandon par la BNS d'un agrgat montaire comme variable instrumentale rduit le risque d'erreurs de prvision dcoulant des consquences d'innovations financires sur la demande de monnaie. Cela devrait permettre d'viter d'alimenter un cycle inflationniste comme ce fut le cas la fin des annes quatre-vingt et au dbut des annes nonante et de rduire galement la volatilit de l'inflation.
L'exemple du J apon au cours des annes nonante est notamment rvlateur du fait qu'un renchrissement trs faible - voire mme des tendances dflationnistes comme cela a t mentionn prcdemment - sur une longue priode n'est pas forcment et automatiquement accompagn d'une croissance plus leve. Cela ne doit pas surprendre dans la mesure o nous savons que de nombreux facteurs autres que la stabilit macroconomique (p.ex. facteurs structurels, assainissement du secteur bancaire dans le cas du J apon) sont susceptibles d'affecter galement la croissance long terme.
Dans le cas des carts de production en revanche, un certain nombre de diffrences objectives peuvent tre identifies entre la Suisse et la Hollande.
Premirement, le gulden a t beaucoup plus stable par rapport la monnaie du principal partenaire commercial que cela n'a t le cas de la Suisse.
Sur un plan thorique, nous savons que, d'une part, mme les systmes de changes fixes ne sont pas l'abri de chocs rels exognes et que, d'autre part, les taux de change peuvent exercer des influences opposes sur la croissance dont l'effet net est incertain. Comme le relvent Levy-Yeyati et Sturzenegger (2001) dans un article rcent "on attend d'un rgime de changes fixes, qui rduit la volatilit relative des prix, qu'il stimule les investissements et les changes commerciaux, augmentant ainsi la croissance. En outre, une moindre incertitude sur les prix devrait conduire une baisse des taux d'intrt rels, ce qui agit dans le mme sens. En revanche, l'absence d'ajustement des taux de change, combine avec une certaine rigidit des prix court terme, peuvent entraner une distorsion des prix et une mauvaise allocation des ressources (notamment un chmage lev). [] Enfin, la ncessit de dfendre la parit montaire en cas de choc externe ngatif entrane un cot significatif en termes de taux d'intrt rels ainsi qu'une incertitude croissante sur la possibilit de maintenir le rgime 35 ".
De plus, il est difficile de dmontrer empiriquement que la stabilit des changes permet de rduire significativement les carts de production et de stimuler la
35 Par ailleurs, l'absence d'ajustement implique que l'on s'attend une plus forte volatilit de la production. L'incertitude qui accompagne souvent un rgime de changes fixes sous tension risque de renforcer cet effet, de sorte que l'on doit s'attendre une volatilit plus leve de la production dans le cas de rgime de changes fixes. 133 croissance long terme. Ainsi, par exemple, Aizenman (1991) et Ghosh et Pesenti (1994) trouvent que les changes fixes entranent une volatilit de la production, tout en favorisant l'investissement et la croissance, alors que Ghosh (1997) n'arrivent pas dmontrer un impact du rgime de change sur la croissance.
Deuximement, le march du travail hollandais a subi des transformations dont la conjonction contribue faire de ce pays un cas un peu particulier (les chiffres cits ci-dessous se rfrent la priode 1990 1998 36 ) :
la croissance de la population totale a t relativement faible (Pays-Bas : +2.7 %, Suisse : +6.1 %). La mme remarque vaut pour la population en ge de travailler (Pays-Bas : +2.9 %, Suisse : +4%); le volume annuel de travail s'est fortement rduit (Pays-Bas : -6.1 %, Suisse : -3.1%); la productivit horaire du travail a augment un peu moins rapidement que dans d'autres pays de l'UE, mais beaucoup plus rapidement qu'en Suisse (Pays-Bas : +26.9 %, Suisse : +15.9 %).
Bien entendu, les modifications du march du travail des Pays-Bas nont pas forcment de lien de causalit avec la faible volatilit de la croissance dans ce pays. Des tudes plus approfondies seraient ncessaires pour dterminer dans quelle mesure lvolution particulire du march du travail hollandais a jou un rle dans le processus de croissance.
Troisimement, la Hollande est membre de l'UE, alors qu'une ventuelle adhsion de la Suisse ne constitue qu'un objectif stratgique relativement lointain dont il est permis de douter qu'il influence les anticipations. Dans les faits, certains pays de l'UE ont enregistr des carts de production en moyenne nettement plus importants, alors que d'autres ont connu des carts de production plus faibles.
Les impulsions budgtaires exerces en Hollande au cours des annes nonante ne nous paraissent pas vritablement susceptibles d'expliquer les carts de production nettement plus faibles enregistrs dans ce pays. Dans une perspective de court terme, il n'est pas possible d'affirmer que la politique budgtaire a t clairement anticyclique, qu'elle aurait exerc un effet systmatique sur la demande globale de nature stabiliser l'activit 37 . A moyen et long terme, les
36 Cf. l'article de B. Zrcher, thme spcial des "Tendances conjoncturelles" du seco de l'automne 2001. 37 Pour tablir ce jugement, nous nous sommes bass sur les variations d'une anne l'autre des soldes effectifs du secteur public (y compris les assurances sociales obligatoires) 134 annes nonante ont t marques par un assainissement tendanciel des finances publiques nerlandaises, ce qui prsente des analogies certaines avec la Suisse. Il est toutefois possible que la mise en oeuvre aux Pays-Bas d'une politique budgtaire axe sur la croissance tendancielle (cf. encadr ci-dessous) qui ouvre sous certaines conditions la porte des allgements fiscaux - exerce un effet plus fortement positif sur les anticipations que l'annonce d'un frein l'endettement en Suisse qui tolre une hausse de la quote-part des dpenses fdrale aussi longtemps que la quote-part fiscale augmente de manire correspondante.
Le texte ci-dessous reproduit le chapitre 1.5.4 du message sur le frein l'endettement : " Une politique budgtaire axe sur la croissance tendancielle : lexemple nerlandais"
Mme si la politique budgtaire axe sur la croissance tendancielle, telle que la pratiquent les Pays-Bas, nest pas un frein institutionnel lendettement au sens strict, mais plutt un programme de lgislature affich par le gouvernement majoritaire pour les quatre prochaines annes, sa conception fondamentale ne manque pas dintrt dans la perspective du frein lendettement prsent ici.
Laccord conclu par la coalition gouvernementale des Pays-Bas, en t 1998, comporte entre autres les principes de la politique budgtaire. Ces derniers ont t mis en oeuvre dans le Budget Memorandum de 1999 9 qui comporte des directives contraignantes en matire de dpenses pour les annes 1999 2002.
Lide fondamentale du gouvernement nerlandais est que la politique budgtaire doit tre axe sur la tendance moyen terme de la croissance conomique. En faisant abstraction des carts brusques de la conjoncture, la politique budgtaire gagne en constance, donc en fiabilit. Cette ide trouve son application concrte dans le plafonnement annuel des dpenses, en termes rels, pour la priode 19992002.
Laugmentation relle des dpenses est ainsi fixe 1,5 % par an, en moyenne. Les montants concrets se rpartissent entre les trois domaines principaux du budget, soient le budget dtat proprement dit, celui de la prvoyance sociale et celui de la sant.
Les plafonds des dpenses relles sont indexs sur une estimation prudente de la croissance conomique relle de 2,25 % par an. J ugeant que la croissance conomique serait trs probablement suprieure, le gouvernement a surtout rflchi ce quil ferait des allgements escompts pour cause de conjoncture favorable. Du moment quil continuera se produire des 136 excdents de dpenses, de lavis du gouvernement, la rduction des dficits est au coeur de la rflexion sur lemploi des ressources.
Voici les rgles qui ont t adoptes:
si le dficit dpasse 0,75 % du PIB selon les critres de Maastricht, 3/4 des allgements iront la rduction du dficit, le quart restant tant utilis pour abaisser les impts; si le dficit reste en dessous de 0,75 % du PIB selon les critres de Maastricht, la moiti des allgements sera utilise pour rduire le dficit, lautre pour allger les impts.
Toute baisse ventuelle du service de la dette rsultant de la rduction du dficit doit tre mise en rserve pour amortir dventuelles surcharges futures dordre conjoncturel.
9 1999 Budget Memorandum, Ministry of Finance, The Hague, 15 September 1998.
7 Recommandations de lOCDE
A sa runion de mai 1999, le Conseil au niveau des Ministres a demand l'OCDE danalyser les causes des disparits dans les performances de croissance des pays membres et d'identifier les facteurs, les institutions et politiques de nature amliorer les perspectives de croissance long terme .
Afin de rpondre cette demande, l'OCDE a lanc une vaste tude laquelle pas moins de trois Directions et plusieurs comits ont particip.
Sur la base des tudes ralises 38 , lOCDE a ensuite mis des recommandations pour la politique conomique.
Selon lOCDE, lune des recommandations est quil convient de se doter de bons fondamentaux. Ces derniers sont obtenus en prservant la stabilit macro-conomique, en favorisant louverture, en amliorant le fonctionnement des marchs et des institutions et en sattaquant aux consquences redistributives du changement .
Dans ce qui suit, nous examinerons de plus prs les recommandations spcifiques de lOCDE pour prserver la stabilit macroconomique.
Le premier constat tabli est le suivant : les pays de lOCDE dont le PIB par habitant a nettement augment cette dernire dcennie par rapport aux annes quatre-vingt doivent, pour une large part, leurs succs conomiques des rformes des politiques macroconomiques, certaines remontant aux annes quatre-vingt, voire une priode antrieure. LOCDE avance galement que
38 OCDE (2000), OCDE (2001). 137 dans la plupart de ces pays, le solde budgtaire corrig des influences conjoncturelles sest radicalement amlior, en passant souvent dun ample dficit structurel un excdent structurel. Dans la majorit de ces pays, linflation a t matrise, grce la conjonction dune politique montaire saine et dune modration salariale, comme aux Pays-Bas et en Finlande, o grce une refonte du dispositif de politique montaire, comme au Canada et en Sude.
Ensuite, lOCDE dfinit plus prcisment en quoi consiste une politique macroconomique saine et pourquoi une telle politique est fondamentale pour rendre possibles les changements conomiques de nature acclrer la croissance du PIB par habitant et de la productivit multifactorielle :
La discipline budgtaire, un faible taux de hausse des prix et la moindre variabilit de linflation au cours des annes nonante ont contribu stimuler lpargne nationale, rduire lincertitude et confrer plus defficacit aux mcanismes des prix dans lallocation des ressources. Cela sest traduit par un environnement plus propice la prise de dcision et davantage de ressources pour linvestissement priv. Bien entendu, il faut maintenir cette politique saine et efficace .
En conclusion, nous dirons que nous partageons videmment les recommandations de lOCDE en ce qui concerne une politique macroconomique saine visant une inflation basse et stable et le maintien dune discipline budgtaire qui ne se fasse toutefois pas au dtriment des investissements publics en capital humain ou des infrastructures de transport et de communications. Si le frein lendettement, malgr ses imperfections (hausse possible des quotes-parts fiscales et des dpenses, problmes lis aux erreurs de prvision) permet de stabiliser lendettement, mme en valeur absolue, il noffre malheureusement pas de protection spcifique aux investissements publics contre, par exemple, des coupes linaires 39 destines garantir le respect de la rgle.
8 Conclusions pour une politique conomique oriente vers la croissance
Dans ce qui suit, nous examinerons les principales conclusions pour une politique conomique oriente vers la croissance. Tout dabord, les lments qui mritent dtre maintenus et prservs sont exposs. Compte tenu du fait quen Suisse, malgr labsence de ressources naturelles importantes, le revenu par
39 Lexprience du pass nous enseigne que lon prfre souvent ngocier un compromis sur des coupes linaires, plutt que daccorder un poids plus important aux priorits lors de lallocation des moyens disponibles. 138 habitant est depuis longtemps lun des plus lev de la plante, il nous semble raisonnable de penser que tous les lments constitutifs de la politique conomique ne sont pas forcment jeter aux orties. Ensuite, nous examinerons galement les rformes de politique conomique que nous appelons de nos voeux.
8.1 Les lments de la politique actuelle qui mritent dtre maintenus
Comme nous lavons dj mentionn, la stratgie retenue par la BNS nous semble offrir de bonnes garanties pour la stabilit macroconomique. En particulier, il se justifie:
dinfluencer lvolution des prix moyen terme, tout en faisant preuve dune certaine souplesse par rapport des chocs inflationnistes temporaires (par exemple: impulsions sur le renchrissement par la fiscalit, loyers lis aux taux dintrt) ; de considrer diffrents indicateurs lors de la prise de dcision; de prendre en compte les cots de la lutte contre linflation qui se rpercutent du ct rel de lconomie.
Lannonce dune dfinition explicite de la stabilit des prix constitue galement un progrs en matire de transparence. Pour le public, une fourchette de fluctuation pour le Libor est certainement aussi plus facile communiquer et expliquer que la fixation dun taux de croissance pour un agrgat montaire. La fixation dune fourchette et dun niveau souhait lintrieur de cette fourchette pour le Libor est approprie pour donner des signaux utiles aux agents conomiques.
La transparence accrue signifie toutefois galement un contrle plus ais de la ralisation de lobjectif par les agents sur le march. Cela engage la BNS justifier les carts par rapport lobjectif sur la base dun systme consistant et reproductible. En particulier, il convient de gagner la comprhension du public quil ne sagit pas datteindre chaque anne une inflation annuelle infrieure 2 %, mais quil sagit plutt de sopposer des tendances inflationnistes ou dflationnistes durables.
La prvision dinflation pour une dure de trois ans nest pas une prvision au sens habituel de ce terme, mais il sagit dune prvision conditionnelle qui dpend de la politique montaire suivie qui est elle-mme susceptible de changer. En raison de lexistence de cette contrainte, la publication dune prvision dinflation sur trois ans napporte pas dlments fondamentalement nouveaux et lon pourrait aussi bien y renoncer. Cela ne remet nullement en 139 cause le fait que, sur le plan interne, la BNS utilise diffrents modles pour tablir des prvisions dinflation moyen terme.
Compte tenu des possibilits des nouvelles technologies de linformation de la communication, la question de linfluence de ces technologies sur le potentiel de production se pose galement en Suisse. En relation avec des rflexions sur le potentiel de croissance, il est galement important de considrer la flexibilit sur le march du travail. Des modifications ventuelles dans lestimation du potentiel de croissance devraient tre commentes.
Ladoption officielle dune rgle rigide (comme, par exemple, la rgle de Taylor) par la BNS nest pas imprative. De telles rgles apportent toutefois des indications valables, mais leur validit doit en permanence tre vrifie.
Enfin, la question de lopportunit dune trs lgre adaptation vers le haut de lobjectif dinflation 40 mriterait notre avis dtre examine. Si lon admet quune inflation de lordre de 2% aux Etats-Unis correspond une inflation denviron 2.5 3% en Suisse 41 , un renchrissement moyen et long terme compris entre 1 et 3% serait encore compatible avec la stabilit macroconomique 42 . Une harmonisation par rapport aux USA accrotrait lgrement la marge de manuvre pour la stabilisation du ct rel court terme (au moins dans la situation de dpart actuelle), sans remettre en question la stabilit des prix moyen et long terme.
8.2 Les rformes souhaitables
Nous allons mettre ici en avant deux accents pour la politique future, cest--dire deux rformes qui nous paraissent importantes pour offrir lavenir plus de garanties en termes de stabilit macroconomique 43 .
Premirement, il conviendrait de rflchir une rgle permettant dviter des impulsions pro-cycliques au niveau des cantons, des communes et des assurances sociales, dassurer la sant financire du systme considr dans sa
40 Il nest question ici de remettre en cause la stratgie en tant que telle ou de prner une politique plus laxiste qui compromettrait la ralisation de lobjectif prioritaire de stabilit des prix moyen terme. 41 Aux Etats-Unis, la mesure de linflation est corrige dune estimation de lamlioration de la qualit des produits (biens technologiques). 42 Bien entendu, nous sommes conscients quil peut y avoir quelques difficults communiquer un lger relvement de lobjectif dinflation et cela relativement peu de temps aprs ladoption de la nouvelle stratgie. Ces obstacles ne nous semblent toutefois pas insurmontables et la crdibilit de la BNS continuera dtre juge avant tout sur ces actes. 43 Nous sommes conscients que ces rformes ne sont pas totalement indpendantes. 140 globalit et de prserver voire de renforcer lattractivit de la place conomique.
Laccent ne devrait pas forcment tre mis, comme pour le frein lendettement sur le plan fdral, sur une stabilisation de lendettement en termes absolus sur la dure du cycle conjoncturel. La rgle pourrait tre conue de manire ce que, dans le pire des cas, lendettement en termes relatifs puisse tre stabilis long terme. Le facteur conjoncturel pourrait tre quelque peu renforc (dans le cas du frein lendettement, celui-ci est en gnral faible parce que les prvisions pour la croissance ont tendance converger vers la croissance tendancielle de lconomie).
Lobjectif ne devrait pas tre simplement de stabiliser lendettement en termes relatifs, mais la rgle ne devrait pas pouvoir tre satisfaite comme cela est malheureusement le cas du frein lendettement simplement par des hausses dimpts. Des marges de manuvre devraient mme pouvoir tre dgages, afin de rduire la quote-part fiscale ou, au minimum, de la stabiliser et dviter ainsi des hausses de la quote-part fiscale prjudiciables au dveloppement de lactivit conomique comme ce fut le cas durant les annes nonante.
En priode dassainissement des finances publiques, la rgle devrait enfin permettre dpargner les coupes dans les investissements publics utiles pour la croissance long terme. Ces investissements ne devraient videmment pas correspondre des quipements de luxe surdimentionns (p.ex. salle polyvalente ou piscine olympique dans un petit village) et dont les frais dentretien constituent de lourdes charges pour les collectivits locales.
Les contraintes dcoulant de lapplication de la rgle dcrite ci-dessus ne devraient pas forcment sappliquer chaque canton et chaque commune. Des amliorations notables de la coordination pourraient en effet dj tre obtenues en fixant des contraintes au niveau consolid pour lensemble des collectivits rgionales et locales, ce qui permettrait de prserver une large autonomie individuelle pour chaque canton et pour chaque commune. Comme nous lavions mentionn dans le rapport dintgration 44 , une ventuelle participation de la Suisse lUE et la zone euro (critres de Maastricht et Pacte de stabilit) ncessiterait probablement aussi une redfinition de la coordination des politiques budgtaires fdrales, cantonales et communales.
Deuximement, lorsque des opportunits se prsentent - par exemple lors de llaboration de nouvelles lois ou lors de rvisions de dispositions lgislatives existantes il conviendrait de les saisir afin de renforcer les stabilisateurs automatiques. La rflexion peut videmment porter sur lampleur globale des
44 Ammann (1999). 141 stabilisateurs automatiques, mais aussi sur la composition, la structure de ces stabilisateurs.
Comme Blanchard (2001) 45 la relev rcemment, automatic stabilisers exist more by accident than by design. There is no reason that the amount of stabilization they deliver is either best or targeted at the appropriate components of demand . Mme si les rflexions de Blanchard sont extraites des conclusions dun article portant sur les pays de la zone euro 46 , cette remarque fait du sens pour la Suisse galement.
Le passage la taxation postnumerando annuelle constitue dj une amlioration indniable 47 des stabilisateurs automatiques du ct des recettes. Dautres rformes ponctuelles sont certes envisageables du ct des recettes, mais nous sommes davis que cest surtout du ct des dpenses que le potentiel damlioration compte tenu galement des contraintes politiques est le plus grand.
A titre dexemple concret, loctroi dune dure plus longue (resp. plus courte) des indemnits de lAC en priode de rcession (resp. de surchauffe) constituent une manire simple de renforcer les stabilisateurs automatiques 48 . Les dpenses publiques de construction - sont un autre exemple de renforcement envisageable des stabilisateurs automatiques qui mriterait rflexion. De plus, dans ce cas particulier, la fois les contribuables et lEtat pourraient bnficier de la chute des prix de la construction qui intervient gnralement en priode de rcession.
45 Blanchard (2001). 46 Et sur lutilisation de la politique fiscale pour favoriser lajustement lorsquun pays connat une inflation plus leve en raison dune augmentation de la demande intrieure. 47 Le systme praenumerando bisannuel prsente linconvnient dentraner dans certaines situations des effets de dstabilisation automatique : un contribuable peut par exemple voir sa facture dimpt augmenter en pleine rcession en raison de revenu lev peru lors de la surchauffe qui a prcd le ralentissement de lactivit. 48 Bien entendu, dans une perspective intertemporelle et sous lhypothse de cycles conjoncturels peu prs rguliers, les prestations totales de lAC peuvent tre maintenues et il nest pas question ici de plaider pour ou contre un dmantlement social.
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