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GESTO MUNICIPAL

MANUAL DO PREFEITO

2013

MANUAL DO PREFEITO

Coordenao Tcnica Marcos Flvio R. Gonalves

MANUAL DO PREFEITO 14 edio


Copyright Instituto Brasileiro de Administrao Municipal Largo IBAM n 1 Humait 22271-070 Rio de Janeiro/RJ Tel. (21) 2536-9797 - Fax (21) 2537-1262 E-mail: ibam@ibam.org.br - Web: www.ibam.org.br Depositado na Reserva Legal da Biblioteca Nacional Todos os direitos reservados. proibida a reproduo total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio, sem autorizao escrita do IBAM. A violao dos direitos de autor (Lei n 9.610/98) crime estabelecido pelo art. 184 do Cdigo Penal. 1 edio: 1967; 2 edio: 1970; 3 edio: 1972; 4 edio: 1976: 5 edio: 1977; 6 edio: 1982; 7 edio: 1988; 8 edio: 1989; 9 edio: 1992; 10 edio: 1996; 11 edio: 2000; 12 edio: 2005; 13 edio: 2009; 14 edio: 2012

M294

Dados Internacionais de Catalogao (CIP) Manual do prefeito / coordenao tcnica Marcos Flvio R. Gonalves.Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, 2013. 217 p. 1. Municpio - Brasil. 2. Gesto municipal Brasil. 3. Desenvolvimento Municpio 4. Democracia - Brasil . I. Ttulo.

Esta edio foi revista e atualizada pela seguinte equipe tcnica: Alexandre Carlos Albuquerque Santos, Gil Soares Jnior, Gustavo da Costa Ferreira, Henrique Gaspar Barandier, Heraldo da Costa Reis, Hrculis Toledo, Jaber Mendona Monteiro, Marcos Flvio R. Gonalves, Marcus Alonso Ribeiro Neves, Maria da Graa R. das Neves, Patrcia Arajo Santos e Rosimere de Souza. Coordenao Tcnica Marcos Flvio R. Gonalves Consultor do IBAM Coordenao Editorial Sandra Mager Capa: Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica

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Prefcio
O Manual do Prefeito, elaborado pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), constitui-se, nesta 14 edio, em importante apoio ao aprimoramento das gestes municipais. Os prefeitos eleitos pela primeira vez encontraro neste trabalho vasto acervo de consulta, fruto da experincia acumulada e de permanente trabalho de pesquisa e reflexo. J os reeleitos, embora conheam os cuidados e procedimentos necessrios, podero encontrar neste Manual informaes que os auxiliem a adotar medidas mais eficazes no segundo mandato. A Constituio Federal de 1988 consagrou o municpio como membro integrante da estrutura federativa brasileira. Nesse contexto, a autonomia e as competncias dos municpios crescem medida que o processo democrtico vem se consolidando no Pas. E o Governo Federal reafirma a importncia da continuidade e do aprofundamento da relao de respeito, dilogo e parceria com as prefeituras municipais, construda ao longo dos ltimos anos, em especial no mbito do Comit de Articulao Federativa CAF. So imprescindveis a essa relao o conhecimento, o domnio e a partilha de referenciais, de metodologias e do acesso a ferramentas que possam auxiliar na concretizao de um novo modelo de gesto. O presente Manual do Prefeito pretende ser mais um importante instrumento para o sucesso dessa empreitada. Os objetivos conjuntos da Unio, dos Estados e dos Municpios devem sempre pautar-se na integrao das aes pblicas, na articulao entre os entes federados, na participao e no controle social de modo a impactar positivamente a vida de todos os brasileiros e a garantir a qualidade dos gastos pblicos. A priorizao dessas metas precisa, entretanto, incorporar a devida assistncia tcnica e a disponibilizao de ferramentas que favoream a melhoria da gesto pblica dos municpios. A iniciativa do IBAM em produzir a 14 edio deste Manual, ao mesmo tempo em que deve ser elogiada por toda a sociedade, tambm deve se tornar ferramenta indispensvel aos prefeitos de todo o pas. responsabilidade de todos que atuam nas trs esferas de governo a busca pela superao da pobreza, das desigualdades sociais e regionais, pela melhoria do ambiente de negcios e, consequentemente, o aumento da vivncia dos direitos e do acesso a programas e servios pblicos. Ideli Salvatti Ministra-chefe da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica

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Apresentao
O livro ora apresentado publicado desde 1967, atingindo agora a 14 edio, revista e atualizada quando do alcance, pelo IBAM, dos seus 60 anos, isto , em 2012. Tem sido bem recebido pelos Prefeitos, a quem dirigido, mas tambm possui leitores e usurios nas Cmaras Municipais, entre agentes polticos, servidores pblicos, estudiosos das questes administrativas governamentais e acadmicos, que nele vem fonte de consulta preciosa, objetiva e prtica. Esse ltimo adjetivo define bem o contedo do Manual do Prefeito e est de acordo com o propsito que orientou seu lanamento e permanece orientando as edies subsequentes: ser manancial de informaes especialmente para os que alcanaram a Chefia do Poder Executivo municipal, que nele encontram conceitos, referncias Constituio e s leis, com indicao de dispositivos e comentrios a seu contedo, alm de citaes da jurisprudncia e da doutrina predominantes. A ascenso a cargos por meio de eleio no significa que todos os que chegaram a esse ponto dominam com profundidade os temas e as questes que iro tratar durante o mandato. H, certamente, os que tiveram antes oportunidade de ocupar cargos e, por isso, tm conhecimento das normas que regem a Administrao Pblica; h tambm, com certeza, os que esto nessa condio pela primeira vez, escolhidos que foram pelo eleitorado, o que no significa nenhum desdouro a votao uma manifestao de cidadania poltica, em conformidade com o modelo adotado no pas. O Manual do Prefeito oferece esse contedo que, se no ir resolver todos os problemas com que se defrontaro, permite identificar os caminhos a seguir; sua leitura orienta nesse sentido, mostrando as obrigaes, as opes, as variveis e o dia a dia que envolve os agentes polticos no Municpio. O IBAM orgulha-se de, mais uma vez, pr disposio de todos os que se dedicam Administrao municipal esta publicao e deseja aos que assumem seus postos no incio de 2013 que realizem seus planos com eficincia, de modo a resultar em benefcios para os muncipes. Paulo Timm Superintendente-Geral do IBAM

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Sumrio
Prefcio ..........................................................................................................................3 Apresentao.................................................................................................................4 Sumrio ..........................................................................................................................5 SEO I O MUNICPIO: MARCO JURDICO ............................................................................10 Introduo ..................................................................................................................10 Nem sempre foi assim................................................................................................11 Questes ainda pendentes: o atual pacto federativo .................................................11 A eficincia da Administrao .................................................................................... 12 Comentrios finais .....................................................................................................13 Captulo 1 Autonomia e competncia do Municpio .............................................14 A Federao brasileira e o Municpio .........................................................................14 Autonomia municipal .................................................................................................. 17 O Municpio e seu campo de atuao ........................................................................20 Conceituao jurdica do Municpio ...........................................................................23 Captulo 2 Atos de imprio: poder de polcia e interveno na propriedade ....25 Conceito de poder de polcia......................................................................................25 Regularidade do ato de polcia ...................................................................................26 Autoexecutoriedade e coercibilidade .........................................................................27 Alvars .......................................................................................................................28 Sanes .................................................................................................................... 29 Controle das edificaes e do parcelamento do solo ............................................... 29 Normas de zoneamento ............................................................................................ 29 Polcia da higiene ...................................................................................................... 29 Polcia de costumes, segurana e ordem pblica ..................................................... 30 Polcia de pesos e medidas .......................................................................................32 Polcia funerria .........................................................................................................32 Guarda Municipal .......................................................................................................32 Interveno na propriedade privada ......................................................................... 33 Demais formas de interveno ..................................................................................37 Efeitos da interveno na atuao urbanstica.......................................................... 38 Captulo 3 - Relaes intergovernamentais ............................................................ 40 Relaes entre os nveis de Governo ....................................................................... 40 Cooperao intermunicipal ........................................................................................42 Os consrcios pblicos ............................................................................................. 43 Convnios de cooperao e contratos de programa ................................................ 45 Cooperao pblico-privada ..................................................................................... 46 Captulo 4 - O Prefeito Municipal .............................................................................. 49 A posio do Prefeito .................................................................................................49 Funes polticas .......................................................................................................49 Funes executivas .................................................................................................... 51 Funes administrativas .............................................................................................52
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Responsabilidades do Prefeito ...................................................................................57 Outras consideraes ............................................................................................... 58 Captulo 5 A Cmara Municipal ............................................................................. 59 Introduo ..................................................................................................................59 Funes......................................................................................................................59 Atribuies ................................................................................................................ 60 Composio ...............................................................................................................62 Regimento Interno ......................................................................................................62 Vereadores ................................................................................................................ 64 Atribuies ................................................................................................................ 64 Remunerao ............................................................................................................ 65 Impedimentos e incompatibilidades .......................................................................... 66 Prerrogativas ............................................................................................................. 66 Perda do mandato ......................................................................................................67 Infidelidade partidria .................................................................................................67 Pedidos de informao.............................................................................................. 69 Comisses permanentes e especiais ........................................................................70 Comisses especiais de inqurito .............................................................................. 71 Sesses .....................................................................................................................72 Recesso parlamentar .................................................................................................73 Controle externo .........................................................................................................73 Captulo 6 Processo legislativo ..............................................................................74 Conceito ..................................................................................................................... 74 Iniciativa das leis ........................................................................................................ 74 Anteprojeto e projeto ..................................................................................................75 Medidas provisrias .................................................................................................. 77 Quorum ..................................................................................................................... 77 Emendas ....................................................................................................................78 Rejeio ou aprovao do projeto ..............................................................................79 Sano ...................................................................................................................... 80 Veto ............................................................................................................................81 Promulgao e publicao .........................................................................................82 Leis delegadas ...........................................................................................................82 SEO II O MUNICPIO E O DESENVOLVIMENTO LOCAL ......................................................... 83 Introduo ................................................................................................................. 83 Captulo 1 Desenvolvimento econmico .............................................................. 88 Insero da economia local no mundo globalizado .................................................. 88 Aes municipais ...................................................................................................... 89 Consideraes finais ..................................................................................................93 Captulo 2 Desenvolvimento social ........................................................................95 Polticas de desenvolvimento social .......................................................................... 95 O marco institucional e as polticas pblicas na rea social ......................................97 Poltica de sade ....................................................................................................... 98 Poltica de assistncia social....................................................................................100 Poltica de educao ................................................................................................104
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Consideraes finais ................................................................................................109 Captulo 3 Desenvolvimento urbano .................................................................... 111 O direito cidade ..................................................................................................... 111 A funo social da cidade e da propriedade urbana ................................................ 112 Estatuto da Cidade: diretrizes e instrumentos da poltica urbana ............................ 113 Planos diretores e suas relaes com o licenciamento e a fiscalizao municipal.. 116 Sistemas de informao e capacitao para o planejamento .................................. 118 Planos complementares ........................................................................................... 119 O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS ............................. 120 Captulo 4 Desenvolvimento sustentvel ............................................................123 O Municpio e o desenvolvimento sustentvel ......................................................... 123 Marcos jurdicos da gesto ambiental ...................................................................... 126 A gesto associada como estratgia ambiental ....................................................... 127 A gesto ambiental local .......................................................................................... 127 Instrumentos e iniciativas para a gesto ambiental ................................................. 128 SEO III O MUNICPIO E A GESTO DEMOCRTICA ............................................................131 Introduo ................................................................................................................131 Captulo I Participao popular no governo municipal......................................134 Participao cidad na formulao das escolhas pblicas ......................................134 Participao popular: sentidos, desafios e mitos ..................................................... 135 Democracia e participao ...................................................................................... 137 Conselhos gestores de polticas ..............................................................................138 Oramento participativo ...........................................................................................140 Participao no planejamento urbano ...................................................................... 141 Participao para alm da esfera municipal ............................................................ 142 Participao no convocada pelo Estado ................................................................143 Caractersticas desejveis de um processo consistente de participao popular ...144 Captulo 2 Gesto de servios ..............................................................................147 Introduo ................................................................................................................ 147 Caractersticas do servio pblico ...........................................................................148 Critrios para a organizao dos servios ...............................................................149 Repartio de competncias....................................................................................149 Organizao dos servios ........................................................................................150 Formas de parceria entre Estado e iniciativa privada .............................................. 152 SEO IV O MUNICPIO E O DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL ............................................154 Introduo ................................................................................................................154 Desenvolvimento institucional, governana e governabilidade ................................155 Desafios atuais do governo local .............................................................................156 Captulo 1 Planejamento municipal ......................................................................158 Problemas universais e locais ..................................................................................158 Compromissos com a lei e a sociedade quem planeja? ....................................... 159 Governo e planejamento ..........................................................................................160 O poder do Governo Municipal ................................................................................ 161 O planejamento como processo ..............................................................................162
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Organizao para o planejamento democrtico e participativo ...............................164 Planejamento estratgico .........................................................................................167 Tipos de planos e sua insero no processo de planejamento ............................... 170

Captulo 2 Recursos humanos.............................................................................. 174 Servidores municipais .............................................................................................. 174 Regime jurdico ........................................................................................................ 174 Provimento dos cargos pblicos .............................................................................. 175 Relaes jurdicas com os servidores...................................................................... 176 Direitos constitucionais dos servidores .................................................................... 177 Contratao de servidores temporrios ................................................................... 178 Condies para ingresso no servio pblico ........................................................... 179 Recrutamento e seleo de pessoal ........................................................................180 Treinamento, capacitao e desenvolvimento .........................................................181 Estrutura de cargos e carreiras ................................................................................183 Estatuto e plano de carreiras do magistrio pblico municipal ................................184 Conceitos remuneratrios ........................................................................................185 Nepotismo ................................................................................................................186 Gesto por competncias ........................................................................................186 Previdncia dos servidores municipais .................................................................... 187 Captulo 3 Gesto financeira.................................................................................190 Receitas municipais .................................................................................................190 Receita tributria ......................................................................................................190 Transferncias constitucionais .................................................................................191 Transferncias voluntrias........................................................................................193 Transferncias negociadas ......................................................................................193 Compensao financeira .........................................................................................193 Receita patrimonial ..................................................................................................194 Receita agropecuria ...............................................................................................194 Receita industrial ......................................................................................................194 Receita de servios ..................................................................................................195 Outras receitas correntes .........................................................................................195 Crdito ......................................................................................................................195 Sistema Tributrio Municipal ....................................................................................196 Poltica tributria.......................................................................................................196 Imposto predial e territorial urbano IPTU .............................................................. 197 Impostos sobre servios ISS................................................................................. 197 Imposto sobre a transmisso de bens imveis ITBI ..............................................198 Taxas ........................................................................................................................198 Contribuio de melhoria .........................................................................................198 Contribuio para custeio da iluminao pblica .....................................................199 Renncia fiscal .........................................................................................................199 Administrao tributria .......................................................................................... 200 Outras consideraes ..............................................................................................202 Patrimnio municipal ................................................................................................202 Inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade dos bens pblicos.......... 204
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Bens mveis e imveis ............................................................................................ 205 As funes da administrao patrimonial ............................................................... 205 Depreciaes ...........................................................................................................207 Licitaes e contrataes pblicas ..........................................................................207 Dispensa de licitao .............................................................................................. 209 Inexigibilidade de licitao........................................................................................ 211 A execuo da licitao............................................................................................ 211 Licitao na modalidade convite .............................................................................. 212 Licitao na modalidade tomada de preos ............................................................. 212 Licitao na modalidade concorrncia ..................................................................... 212 Licitao na modalidade leilo ................................................................................. 213 Licitao na modalidade prego .............................................................................. 213 Do acesso das microempresas e empresas de pequeno porte aos mercados ....... 213 Contratos administrativos ......................................................................................... 214 Convnios ................................................................................................................ 215 Consrcios administrativos ...................................................................................... 215 Contabilidade ........................................................................................................... 215 Princpios contbeis ................................................................................................. 217 Captulo 4 Controle da Administrao .................................................................219 Introduo ................................................................................................................ 219 Tipos de controle...................................................................................................... 219 O controle exercido pela Cmara Municipal ........................................................... 220 Controle da gesto financeira ................................................................................. 222 Outras formas de controle....................................................................................... 222 A prestao de contas ............................................................................................ 223 Captulo 5 Tecnologia da informao e comunicao ...................................... 225 Introduo ................................................................................................................225 A tecnologia no setor pblico brasileiro....................................................................225 Incluso digital e cidades virtuais.............................................................................225 A TIC e o atendimento ao cidado .......................................................................... 226 Consideraes finais ................................................................................................227

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SEO I O MUNICPIO: MARCO JURDICO


Introduo
Os captulos que formam esta Seo tratam do marco jurdico relativo ao Municpio, em face do que dispem a Constituio da Repblica e as leis que se aplicam a essa esfera de Governo. A Constituio de 1988, ao incorporar importantes proposies do movimento municipalista, marcou a histria dos Municpios no Brasil, especialmente porque os tornou membros efetivos da Federao, como definido em seu art. 1, com autonomia idntica da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, a teor do art. 18. Aspectos que parecem corriqueiros aos que ingressaram na poltica em perodo inferior a 25 anos como a capacidade de o Municpio elaborar sua lei orgnica, sem interferncia do Estado, e se responsabilizar por uma srie de atribuies, entre estas a de eleger seus agentes polticos, legislar, prestar servios de interesse local e administrar suas rendas foram sacramentados pela redao dos arts. 29, 29-A e 30 da Constituio em vigor. E, se hoje parecem regras indiscutveis, alcan-las no foi to simples. Ao Municpio foi atribuda competncia para legislar sobre assuntos de interesse local, para suplementar a legislao federal e estadual no que couber e a competncia dita comum, exercida pelos diversos entes federativos, representada por longo rol de temas que devem ser objeto de ao por essas esferas. medida em que questes relacionadas diversidade em sentido amplo ganharam relevncia e no rastro da consolidao da democracia no pas, com o reconhecimento de que o tratamento igual para desiguais resulta em injustia, a abordagem dada aos Municpios pela Constituio passou a receber viso crtica. O fenmeno denominado sndrome da simetria, que remete ao tratamento dado ao Municpio na Constituio, alvo de reflexo por parte dos profissionais que atuam na Administrao Pblica e objeto da ateno de gestores que, com eleitores mais preparados politicamente, so avaliados por resultados. A Constituio, em sua nfase na autonomia municipal, ignora a diversidade da situao dos Municpios, as particularidades histricas, econmicas e culturais, considerando que todos esto aptos a cumprir com o mesmo conjunto de direitos, deveres e obrigaes, em relao s questes institucionais, administrativas e de gesto e, consequentemente, em relao populao. Embora listados na Constituio, no h, em vrios casos, formalizao do que da alada de cada ente governamental no que respeita aos servios comuns. Note-se que, no fora tal ausncia, possvel que normas de cooperao entre as esferas de Governo tivessem obtido maior clareza a respeito do que cabe a cada um Unio, Estado, Municpio , implicar no aprimoramento do federalismo brasileiro.

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Nem sempre foi assim


Um passeio pelo tempo, visitando as diferentes Constituies que o pas teve, permite observar que o Municpio brasileiro sofreu sucessivas alteraes no que respeita sua posio no cenrio federativo. Antes, no perodo imperial, o Pas era unitrio, a Administrao era centralizada e a Constituio do Imprio, datada de 25 de maro de 1824, continha apenas alguns artigos sobre as Cidades e as Vilas (no se utilizava a palavra Municpio). Proclamada a Repblica, a Constituio de 1891 contemplou referncia ao Municpio, de forma indireta, ao determinar que os Estados se organizassem de forma que assegurasse a autonomia do Municpio, em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse. A Constituio promulgada em 1934 inovou em relao ao tratamento dado ao Municpio, que passou a ter sua autonomia, naquilo que respeitasse ao seu peculiar interesse, reconhecida de forma direta e explcita. Falou-se pela primeira vez em autonomia poltica (eleio de seus Prefeitos e Vereadores), financeira (decretao de seus impostos, taxas e outras rendas) e administrativa (organizao de seus servios), porm no lhe coube meno como ente constitutivo da Federao brasileira. A Constituio de 1937 manteve a condio anterior, pois tambm no incluiu o Municpio como componente da Federao, que ficou como nas duas Cartas anteriores. Permaneceu, entretanto, o respeito autonomia municipal, com seus desdobramentos. A redemocratizao do Pas consolidou-se com a Constituio promulgada em 1946. A Federao permaneceu composta pelos Estados, Distrito Federal e Territrios, sem incluir o Municpio, e a autonomia deste manteve-se compreendendo aspectos polticos, administrativos e financeiros. A Constituio de 1967 relativizou a autonomia municipal, especialmente no concernente escolha dos Prefeitos, que se poderia dar pelo voto popular, pelo Governador do Estado (capitais e Municpios considerados estncias hidrominerais) e pelo Presidente da Repblica (Municpios declarados de interesse da segurana nacional). A Emenda Constitucional n 1, de 1969, manteve a competncia estadual para ditar a lei orgnica, repetiu as normas sobre autonomia financeira e administrativa e manteve as limitaes s eleies dos Prefeitos, o que mais tarde veio a ser revogado por meio de emenda, estendendo-se as eleies a todos os Municpios, sem exceo.

Questes ainda pendentes: o atual pacto federativo


A Constituio de 1988 organizou a repartio de recursos de modo a dar maior visibilidade dimenso poltico-administrativa do Municpio, tanto que, por esse e por outros motivos, foi apelidada de Constituio municipalista.

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O problema, contudo, est na concepo de pacto definido constitucionalmente ou em sua falta de regulamentao? Essa palavra deve ser entendida no s como expresso formal das normas, mas tambm como meio para planejar, organizar, estruturar e colocar em prtica instrumentos que j existem, ou seja, como dimenso da gesto. As competncias comuns podem representar importante meio para compensar a dificuldade derivada da sndrome da simetria, desde que se d a elas a definio do campo de atuao de cada esfera, ou compensaes financeiras pela assuno de servios que no so propriamente da alada municipal, porque exigem normas que o Municpio no pode expedir, ou, ainda, se formalizem pactos estaduais, regionais, intergovernamentais, intermunicipais, enfim acordos, convnios, consrcios, entre e inter as diversas esferas governamentais. Tratase de valorizao do regional e da territorializao das polticas pblicas. O objetivo deve ser o atendimento do que a coletividade precisa. Certo que nem tudo pode ser atendido, por limitaes de todo tipo que exigem a definio de prioridades e a distino entre o que urgente e o que importante, por exemplo. Exige-se, acima de tudo, que o gestor tenha clara conscincia do que seja o poder discricionrio de que detentor e de que o uso que fizer desse poder que vai dar concretude ao diferencial de qualidade de seu mandato. A seriedade e a competncia, todavia, so imprescindveis no setor governamental, que se deve pautar pelo desejo de servir ao pblico. Assim, o aprimoramento da Administrao fundamental, e pode se dar pela conjugao de diferentes modos de interveno, seja pela modernizao da mquina administrativa, seja pela capacitao do quadro de servidores, seja, ainda, pelo uso responsvel dos recursos, respeitando-se os princpios da moralidade, da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da economicidade e da eficincia, entre outros.

A eficincia da Administrao
A eficincia um princpio da administrao voltado para a coordenao do uso de recursos face aos objetivos e resultados pretendidos. Para observ-lo, mister que o gestor, por si e por sua equipe, seja exmio no manejo dos instrumentos administrativos, usando-os mediante adaptaes s situaes especficas com as quais se defronta, sempre de forma criativa e empreendedora. O Municpio importante propulsor da economia, visto que lhe cabe promover o desenvolvimento local e o fomento econmico, e, para isso, deve ter o princpio da eficincia como um de seus lemas. Por depender da articulao de instrumentos administrativos para propiciar o aproveitamento vigoroso do princpio da eficincia, o Municpio deve se institucionalizar, em suas vrias vertentes. Hiptese para atender ao papel que cabe ao Municpio a de incentivar o trabalho conjunto, conforme antes mencionado. Nessa linha, caberia pensar em arranjos (formalizados de diferentes maneiras) intraestaduais, contemplando Municpios de um mesmo Estado ou mesorregionais, atingindo mais de um Estado e formado pelos Governos dessa esfera e pelos Municpios da rea de interesse.
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A formao de arranjos institucionais cooperativos envolvendo a Unio, o Estado ou Estados e Municpios resultaria em alternativa formal para atender ao que pede e espera a populao. So modelos de atuao para alcanar a responsabilidade com o bem pblico, atingir a eficincia preconizada na Constituio, o que, ao fim e ao cabo, significa servir ao pblico, mas servir com proficincia, atendendo s necessidades e contribuindo para melhorar a qualidade de vida, em todos os sentidos sade, cultura, lazer, trabalho, educao, assistncia social, transportes etc. A troca de experincias deve tambm ser incentivada. O IBAM, a propsito, vem construindo, desde 1996, vasto acervo fruto de diversas iniciativas do prprio Instituto e mais recentemente do programa Melhores Prticas, parceria do Instituto com a Caixa Econmica Federal e com o UN-HABITAT sobre aes que deram certo. Entre essas, encontram-se algumas que exigiram elevado volume de recursos e muita especializao, porm h tambm aquelas que so o resultado de boas ideias, criatividade e vontade poltica.

Comentrios finais
Os agentes polticos Prefeitos, Secretrios, Vereadores devem ser proativos, visto que so atores de ponta na corrida para alcanar transformaes leia-se eficincia. Na rea pblica, nada se pode fazer sem o respaldo legal e so os agentes polticos que fazem as leis. urgente faz-las, sempre, contudo, com o olhar na eficincia, na participao e na satisfao da populao. No basta, todavia, fazer as leis; preciso que a Administrao e a populao as internalizem, ou seja, tomem conscincia de que s o fato de a lei ter sido publicada no bastante para torn-la efetiva, aplicvel, faz-la pegar. Isto somente ocorrer quando as duas pontas estiverem convencidas de que a lei apenas instrumento para legitimar uma ao, que deve ter um autor e um usurio, ambos com responsabilidades e direitos. Eficincia , por fim, a palavra-chave, o princpio constitucional que se traduz por profissionalizao, planejamento, responsabilidade, eficcia, efetividade e outros tantos conceitos retirados de outros campos do conhecimento, e que resulta naquele cuidado com o bem pblico que leva melhoria da qualidade de vida. Programas informativos visando levar populao o alcance das aes do Governo Municipal, as formas possveis de inclu-la na tomada de decises, quais os seus direitos e deveres, como utilizar os servios oferecidos, so tambm importantes para que se conhea melhor a competncia municipal e seus mecanismos e deve estar entre os objetivos da Administrao. A leitura dos captulos que se seguem ir contribuir para o entendimento do que pode e deve o Municpio fazer, visto que apresentam panorama da competncia municipal em face da Constituio e abrem caminho para as sees posteriores deste Manual, nas quais diferentes ngulos da atuao municipal so comentados.

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Captulo 1 Autonomia e competncia do Municpio


A Federao brasileira e o Municpio
A Repblica Federativa do Brasil constituda pela unio indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, conforme dispe a Constituio promulgada em 5 de outubro de 1988. Isso consagrou a tese de que o Municpio entidade integrante e necessria Federao brasileira. Nas Constituies anteriores, o Municpio no figurava expressamente entre os integrantes da Federao, ou seja, sequer havia discusso acadmica sobre se o Municpio integrava ou no a Federao, at porque o modelo de Federao, at ento adotado no Brasil, cpia do modelo norte-americano, no comportava a presena do Municpio. Atribui-se a Diogo Lordello de Mello a proposta de insero do Municpio expressamente no Texto Constitucional como ente federado em seu pronunciamento perante a Subcomisso dos Municpios e Regies em 22 de abril de 1987. Muito embora isso tenha sido implementado sob os protestos de autorizada doutrina, que defende veementemente que os Municpios no integram a Federao, mas so apenas partes da organizao poltico-administrativa da Federao. (A propsito, conferir DA SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo. Malheiros. 2005, p. 475 e CASTRO, Jos Nilo de. Direito municipal positivo. 5 ed. Belo Horizonte: Del Rey. 2011, p. 57 e ss). Em face dessa situao e das prerrogativas municipais, diz-se que, no Brasil, a Federao composta pela unio (com letra minscula) indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, que reunidos formam a Repblica Federativa ou simplesmente a Unio (com letra maiscula), conforme se verifica nos arts. 1 e 18 da CF. A Unio a congregao das unidades regionais. Assim, correto dizer que Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios so esferas de governo, se bem que a Unio assuma um duplo papel: interno (pessoa jurdica de direito pblico) e externo (representante da Repblica Federativa do Brasil). A competncia de cada uma das esferas de Governo est definida na prpria Constituio, que tambm estabelece o que lhes vedado. Os arts. 21 e 22 da CF enumeram as matrias privativas da Unio; o art. 23 relaciona as matrias de competncia comum; o art. 24 lista os casos de competncia concorrente, enquanto o 1 do art. 25 confere aos Estados a chamada competncia residual ou remanescente e o art. 30 dispe especificamente sobre o que compete aos Municpios, dentre o que se destaca o chamado interesse local. Boa parte da doutrina vem defendendo que o interesse local deve ser entendido da mesma maneira que se definia o peculiar interesse, ou seja, com destaque para a idia da predominncia do interesse do Municpio sobre o eventual interesse regional ou nacional, excluindo a idia de interesse exclusivo ou privativo da localidade. Enquanto o Municpio no foi inserido formalmente no seio da Federao brasileira, prevaleceu o critrio clssico do peculiar interesse como pea-chave para a definio das atribuies municipais. Contudo, a partir do momento em que o Municpio passou a integrar o Estado Federal, o legislador constituinte de 1988 adotou a frmula do interesse local, que abrange maior nmero de
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atividades, principalmente se forem levadas em considerao as competncias exclusivas que lhe foram asseguradas pelo art. 30 da CF. Defendendo essa posio, h grandes nomes como Hely Lopes Meirelles (Direito municipal brasileiro. 8 ed. So Paulo: Malheiros Editores. 1996, p.101): Interesse local no interesse exclusivo do Municpio; no interesse privativo da localidade; no interesse nico dos muncipes. Se se exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o mbito da administrao local, aniquilando-se a autonomia de que faz praa a Constituio. Mesmo porque no h interesse municipal que no o seja reflexamente da Unio e do Estado membro, como tambm no h interesse regional ou nacional que no ressoe nos Municpios, como partes integrantes da Federao brasileira. O que define e caracteriza o interesse local, inscrito como dogma constitucional, a predominncia do interesse do Municpio sobre o do Estado ou da Unio. Assim, percebe-se a problemtica que envolve a definio da clusula aberta interesse local em relao elasticidade de matrias que comporta a frmula do interesse local, conforme leciona Celso Ribeiro Bastos (Curso de direito constitucional. 13 ed. So Paulo: Saraiva. 1990, p.277): A impreciso do conceito de interesse local, se por um lado pode gerar a perplexidade diante de situaes inequivocamente ambguas, onde se entrelaam em partes iguais os interesses locais e os regionais, por outro, oferece uma elasticidade que permite uma evoluo da compreenso do Texto Constitucional, diante da mutao por que passam certas atividades e servios. A variao de predominncia do interesse municipal, no tempo e no espao, um fato, particularmente no que diz respeito educao primria, trnsito urbano, telecomunicaes etc. A expresso interesse local, introduzida pela atual Constituio, compreende amplo campo de atribuies da municipalidade, alcanando tudo que estiver relacionado diretamente com a vida dos seus habitantes e as convenincias da administrao local. A nova frmula tem amplitude maior que a prevista no regime anterior, pois a autonomia municipal foi reforada em vrios dispositivos da Constituio Federal, em especial nos arts. 18, 23, 29, 29-A e 30. Ante o exposto, pode-se confirmar que o Municpio dispe de competncia exclusiva ou privativa e de competncia comum. A competncia exclusiva encontra-se no art. 30 da CF, que enumera as matrias que s podem ser objeto de atuao do poder pblico local, afastando a possibilidade de interferncia pelos demais entes federados. Por isso, tratam-se de assuntos exclusivos da municipalidade: a elaborao da lei orgnica e do plano diretor para os Municpios com mais de 20.000 habitantes e outros mencionados no Estatuto da Cidade; a instituio de regime jurdico nico estatutrio para os servidores da administrao local; a prestao de servios pblicos de interesse local, seja diretamente ou mediante concesso ou permisso, na forma da lei; a instituio e arrecadao de tributos de sua competncia; a promoo do adequado ordenamento territorial; a organizao, criao ou supresso de distritos, na forma da legislao estadual, dentre outras atividades.

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No que respeita ao Distrito Federal, as competncias legislativas dos Estados e Municpios so-lhe conferidas, nos limites de seu territrio, pelo 1 do art. 32 da CFR. O tema descentralizao pode ser analisado sob dois pontos de vista distintos: o poltico e o administrativo. Diz-se que a descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuies prprias que no decorrem do ente central; a situao dos Estadosmembros da Federao e tambm dos Municpios. Cada um desses entes locais detm competncia legislativa prpria que no decorre da Unio nem a ela se subordina, mas encontra seu fundamento na prpria Constituio Federal. J a descentralizao administrativa ocorre quando as atribuies que os entes descentralizados exercem s tm o valor jurdico que lhes empresta o ente central; as suas atribuies no decorrem, com fora prpria, da Constituio, mas do poder central. o tipo de descentralizao prpria dos Estados unitrios, em que h um centro nico de poder, do qual se destacam, com relao de subordinao, os poderes das pessoas jurdicas locais. A competncia da Unio tem crescido constantemente desde a primeira Constituio Republicana, de 1891. Isso se deve, em parte, tendncia para a ampliao das atribuies do Governo central e, em parte, em funo da aceitao da chamada doutrina constitucional americana dos poderes implcitos no Brasil. Como esclarece Jos Joaquim Gomes Canotilho (Direito Constitucional. 6 ed. Coimbra: Almedina. 1993, p. 681), no direito constitucional americano desenvolveu-se a seguinte tipologia de poderes: 1) poderes decorrentes ou emergentes (resulting powers: poderes que derivam do conjunto de todos ou de alguns dos poderes conferidos especificamente pela Constituio); 2) poderes implcitos (implied powers): poderes no expressamente mencionados na Constituio, mas adequados implementao dos fins e tarefas constitucionalmente atribudos ao Poder Pblico; e 3) poderes inerentes ou essenciais (inherent or essential powers), poderes intimamente relacionados e indispensveis ao exerccio de funes polticas soberanias. A partir dessa tipologia, a doutrina e a jurisprudncia abriram o quadro de competncias para alm das formalmente individualizadas no texto constitucional. Assim, as competncias da Unio, nos Estados Unidos e tambm no Brasil, foram sendo paulatinamente aumentadas desde a adoo do federalismo, se bem que no Brasil, especificamente, isso tenha sempre decorrido expressamente dos sucessivos alargamentos empreendidos pelo Governo Federal no modelo de repartio de competncias. Na verdade, so muitas as reas de atuao da Unio, seja porque o assunto lhe privativo, seja porque se trata de matria concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal ou mesmo desses e dos Municpios. Acresa-se que o sistema vigente de relaes intergovernamentais abre ampla possibilidade de cooperao entre os Governos para o trato de assuntos de interesse comum. Nessa seara, interessante mencionar o princpio da necessidade legislativa, que informa que, muito embora a competncia para editar normas, no tocante matria, quase no conhea limites (universalidade da atividade legislativa), ainda assim a atividade legislativa subsidiria, o que impede a promulgao de leis suprfluas ou iterativas, que configuram, inclusive, abuso do poder de legislar; portanto, retira-se tanto de Estados, quanto de Municpios, a capacidade de legislar em j havendo legislao sobre o tema, e com isso impede-se a propositura de milhares de leis que so editadas anualmente pelos Municpios, para repetir matrias j tratadas no mbito federal e estadual.
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A definio de competncias dos Estados segue tradio observada na maioria das Constituies de pases organizados sob a forma de Federao, segundo a qual cabem aos Estados-membros todos os poderes que, explcita ou implicitamente, no lhes sejam vedados pela Constituio. Essa, alis, tambm a linguagem usada pela Carta de 1988, no 1 do art. 25. Segundo o caput desse artigo, os Estados organizar-se-o e reger-se-o pelas Constituies e leis que adotarem, respeitados os princpios que constam da Lei Maior. Isso significa dizer que os Estados tm competncia para atuar em todos os campos, exceto naqueles que a Carta Magna reservou Unio e aos Municpios. o chamado princpio dos poderes remanescentes, que informa que tudo aquilo que no for da competncia do Municpio nem da Unio do Estado-Membro. Quase todos os princpios constitucionais estabelecidos para a Unio so aplicveis aos Estados e aos Municpios; o princpio da simetria. Essa simetria obrigatria induz os Estados a reproduzirem a estrutura federal, mesmo naquilo em que esto dispensados de faz-lo, o que leva os Municpios a repetir o mesmo modelo. De acordo com o princpio federativo, a Constituio assegura a autonomia dos Estados, sem a qual no pode existir Federao. Os Estados possuem o que se chama de autonomia constitucional, isto , o poder de se dar uma Constituio, de se auto-organizar. Como assevera Jos Nilo de Castro (citado, p.45), a autonomia municipal, no Brasil, surgiu com a Reforma Constitucional de 1926 (art. 6, II, f), ocasio em que foi elevada a princpio constitucional, o que foi reproduzido nas Constituies subsequentes, inclusive na atual. Assim, hoje, a autonomia dos Municpios, exercida em tudo o que respeita a seu peculiar interesse, pouco difere da autonomia dos Estados, inclusive porque os Municpios tambm possuem competncia para se auto-organizar por lei elaborada pela Cmara, sem depender de sano do Poder Executivo (art. 29 da CF). Aos Estados compete criar regies metropolitanas, antes institudas por legislao federal. Por fora do 3 do art. 25 da CF, a criao dar-se- por meio de lei complementar estadual, que definir sua abrangncia. O mesmo dispositivo autoriza os Estados a criar aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Quanto aos Municpios, sua competncia est expressa nos arts. 29, 29-A e 30 da Constituio, que tratam da lei orgnica e das matrias que esto sob sua competncia. O Municpio , pois, autnomo, como alis est expresso no art. 18 da CF.

Autonomia municipal
A Constituio Federal consagrou o Municpio como entidade federativa indispensvel ao sistema federativo brasileiro, integrando organizao poltico-administrativa e garantindo a esse ente plena autonomia, conforme se percebe da leitura dos arts. 1, 18, 29, 30 e 34, VII, c, da CF. Afinal, como ressalta Paulo Bonavides (Cincia Poltica. Rio de Janeiro. 10.ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p.379): no conhecemos uma nica forma de unio federativa contempornea onde o
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princpio da autonomia municipal tenha alcanado grau de caracterizao poltica e jurdica to alto e expressivo quanto aquele que consta da definio constitucional do novo modelo implantado no Pas com a Carta de 1988. A autonomia municipal configura-se pelo seguinte trip: 1) capacidade de auto-organizao e normatizao prpria; 2) autogoverno; e 3) autoadministrao. Dessa feita, o Municpio autoorganiza-se por meio de sua lei orgnica e posteriormente por meio da edio de suas prprias leis; autogoverna-se mediante a eleio direta de seu Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores, e, por fim, autoadministra-se, no exerccio de suas competncias administrativas, tributrias e legislativas, diretamente conferidas pela Constituio Federal. A livre aplicao da receita municipal est condicionada obrigatoriedade de prestao de contas e de publicao de balancetes, nos prazos fixados em lei (art. 30, III da CF). O ponto basilar de garantia da autonomia municipal est no art. 29 da Constituio: o Municpio reger-se- por lei orgnica prpria, elaborada pela Cmara Municipal, que a promulgar. Rompeu-se assim com a interferncia do legislador estadual em assuntos de organizao do Municpio. A lei orgnica observar os princpios constitucionais federais e estaduais, no que couber, e atender ainda aos preceitos relacionados no art. 29 da Constituio, que recebeu, desde a sua promulgao, diversas emendas, especialmente quanto s despesas do Poder Legislativo e remunerao dos agentes polticos (Prefeito, Vice-Prefeito, Secretrios Municipais e Vereadores), acrescentando inclusive o art. 29-A. Como sabido, reconhece-se ao Municpio, na condio de pessoa jurdica de direito pblico, a capacidade poltica, o gozo de prerrogativas anlogas s das demais entidades federadas, com fulcro no caput do art. 18 da CF, que lhe assegura autonomia, nos termos da Constituio. Assim, a autonomia municipal corresponde a crculo de competncias ou esfera de atribuies em que lhe permitido atuar de maneira livre para melhor atender s convenincias da comunidade local, observados os princpios da Constituio Federal e da Constituio Estadual. A autonomia municipal se manifesta como a capacidade conferida ao Municpio para editar normas jurdicas, para elaborar o seu prprio direito, segundo as peculiaridades locais. No se deve confundir os conceitos de autonomia com soberania. Soberania o poder supremo do Estado, poder sem paralelo dentro do territrio, expresso mais elevada do poder poltico. No caso brasileiro, as prerrogativas a ela inerentes s podem ser exercidas pela Unio, conforme disposto no art. 21 da CF. Diz o caput do art. 29 da CF que O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos (...). Assim, extrai-se do comando constitucional alguns elementos essenciais configurao da lei orgnica: 1) promulgao pela Cmara Municipal; 2) votao em dois turnos com interstcio mnimo de 10 dias; e 3)
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aprovao por 2/3 dos membros da corporao legislativa. A lei orgnica deve ser promulgada pela Cmara Municipal, isso significa que ela no passvel de sano pelo Prefeito, que no a ratifica e tambm no pode vet-la. De fato, o Poder Executivo no pode deliberar ou manifestar aquiescncia em relao lei organizatria da comunidade local. Isso demonstra que a lei orgnica no se confunde com a lei complementar ou ordinria, uma vez que essas dependem de sano por parte do Prefeito e so passveis de veto, que uma negativa de sano. Afinal de contas quais so as matrias a serem tratadas na lei orgnica, ou seja, qual o contedo desse ato poltico legislativo? A lei orgnica deve: (1) estruturar os rgos polticos do Municpio; (2) estabelecer as relaes entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo; (3) fixar as competncias do Municpio de acordo com o critrio do interesse local; (4) fixar as atribuies privativas do Prefeito e da Cmara Municipal; (5) fixar as regras referentes ao processo legislativo; (6) fixar o nmero de Vereadores; e (7) discriminar os tributos de competncia da municipalidade, especialmente os impostos. comum que a lei orgnica trate de questes que poderiam ser reguladas em lei complementar ou ordinria e isso equvoco recorrente do legislador municipal. O prprio legislador constituinte incorreu no mesmo equvoco, pois alm de estabelecer princpios de elevado teor de generalidade e abstrao, fez constar na Constituio mincias desnecessrias, entrando em campos que deveriam ter sido deixados para o legislador infraconstitucional. Outro erro frequente a repetio de comandos que j esto consagrados na Constituio Federal e nas Cartas Estaduais, o que, embora seja cmodo, no o melhor caminho a trilhar para o aperfeioamento da ordem local. Tambm comum que alguns Municpios reproduzam em suas leis orgnicas todas as disposies do art. 5 da CF, relativas aos direitos e garantias fundamentais, o que no de nenhuma serventia, eis que aquilo que j consta da Constituio Federal tem aplicao ampla e vincula todas as entidades polticas, razo pela qual no necessita de reproduo em outro texto legal de qualquer natureza. Assim, tem-se que a mera repetio de normas da Constituio Federal ou da Estadual na lei orgnica constitui grave vcio de tcnica legislativa. Ponto digno de nota a prtica viciosa de alguns Municpios de repetirem a lei orgnica da Capital do Estado. Essa tambm prtica lastimvel, que deve ser evitada, eis que cada comunidade tem a sua identidade, o seu grau de desenvolvimento, maturidade poltica e mesmo problemas e peculiaridades prprias, razo pela qual os problemas enfrentados pelos Municpios do interior no so idnticos queles da Capital do Estado. Um dos temas que a lei orgnica deve abordar o nmero de Vereadores, que deve ser fixado proporcionalmente ao nmero de habitantes, conforme dispe o artigo 29 da Constituio. Sobre o assunto, veja-se captulo prprio deste livro. O Municpio, no exerccio de sua autonomia, pode firmar convnios e instituir consrcios para execuo de matrias de sua competncia em conjunto com outros entes da Federao ou entes privados, utilizando-se, dentre outras normas, da Lei de Parceria Pblico-privada (Lei
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n 11.079/04), da Lei de Consrcios (Lei n 11.107/05) e do Decreto n 6.170/07, que trata dos convnios com a Unio, regulamentado pela Portaria Interministerial n 127/08 e suas alteraes. No que diz respeito autonomia financeira, para instituir e arrecadar tributos e gerenciar seus recursos, ponto importante foi a promulgao da Lei Complementar n 123/2006 (Estatuto da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte), que, para alguns, interfere na alquota do ISSQN municipal e pode se tornar fonte de discusso quanto ingerncia do legislador federal na autonomia municipal. O STF, na ADIn n 3.089-2/DF (DJ de 31/07/2008), Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgou a constitucionalidade da cobrana de ISS sobre servios de registros pblicos, cartorrios e notariais (itens 21 e 22 da Lista de Servios da Lei Complementar n 116/2003), confirmando que a competncia municipal para tributar esses servios no invade a competncia dos Estados para disciplinar e fiscalizar esses servios pblicos. Cabe ainda ao Municpio suplementar a legislao federal e estadual, no que for pertinente, especialmente em relao a algumas matrias listadas no art. 24 da Constituio, como, por exemplo, direito tributrio, financeiro e urbanstico; oramento; florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; responsabilidade por danos ao meio ambiente e a bens e direitos de valor artstico, esttico, turstico e paisagstico; educao, cultura, ensino e desporto; proteo e defesa da sade; proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; e proteo infncia e juventude. Tais matrias so de competncia legislativa concorrente para a Unio, que ditar normas gerais, e para o Estado, que expedir normas regionais. O Municpio suplementar com normas de interesse local. Em termos prticos, a autonomia do Municpio significa que o Governo Municipal no est subordinado a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas atribuies e que as leis municipais, sobre qualquer assunto de sua competncia expressa, prevalecem sobre as leis federais e estaduais, inclusive sobre a Constituio Estadual, em caso de conflito. O princpio da necessidade informa que se afigura invivel ao Municpio editar legislao sobre o tema j tratado em nvel federal ou estadual. Alm de no poder legislar de forma contrria ao estabelecido em legislao federal ou estadual, no pode, tambm, a atividade legislativa municipal ser repetitiva e redundante, em funo do princpio da necessidade, que orientador da atividade legislativa.

O Municpio e seu campo de atuao


As competncias municipais decorrem da Constituio Federal, que adotou a teoria da tripartio dos poderes. Assim, os poderes da Unio, dos Estados e dos Municpios esto expressamente delimitados no Texto Constitucional, reservada aos Estados, como j consignado, as competncias que no lhes forem vedadas.

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J foi visto alhures que a capacidade legislativa do Municpio mais restrita do que pode parecer, porque os assuntos de interesse local (art. 30, I, da CF), acabam sendo eclipsados pela preeminncia legislativa da Unio e dos Estados. Sem sombra de dvida que na partilha constitucional a menor fatia de poderes coube ao Municpio. O Municpio detm competncias legislativas em 3 nveis: 1) exclusiva, a ser exercida na frmula do interesse local, que como visto mais restrita do que a antiga frmula do peculiar interesse (art. 30, I, da CF); 2) suplementar, na forma de suprir os vazios e indeterminaes da legislao federal e estadual no que couber, ou seja, naquilo que for compatvel, o que significa dizer naquilo que a norma superior no regulou, sobretudo nos aspectos ligados s condies locais (art. 30, II, da CF); e 3) comum, na forma prevista na Constituio, que pode se realizar tambm por meio de cooperao tcnica, nos termos de lei complementar federal (art. 23). Como j foi dito, a parcela de competncia que cabe ao Municpio, na distribuio feita pela Constituio, est consubstanciada nos atributos de sua autonomia e de sua condio como pessoa de direito pblico interno. No que diz respeito ao seu Governo, cabe aos eleitores eleger os seus responsveis, ou seja, o Prefeito, o Vice-Prefeito e os Vereadores. Quanto instituio e arrecadao dos tributos de sua competncia, bem como aplicao de suas rendas, deve o Municpio obedecer a determinados preceitos constitucionais e s normas gerais de direito tributrio e financeiro constantes da legislao federal respectiva, especialmente do Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172/66), da Lei n 4.320/64 e da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). No que se refere organizao dos servios pblicos locais, lcito ao Municpio faz-lo da forma que lhe parea melhor, observadas as normas contidas na Constituio Federal. Assim, por exemplo, a Prefeitura pode ser organizada em secretarias, departamentos, divises, sees, servios, coordenadorias, segundo o tamanho e as necessidades da Administrao Municipal. Pode o Municpio organizar seu quadro de pessoal, seu sistema de arrecadao de tributos, de fiscalizao de suas posturas e de outras reas que esto sob sua competncia, enfim, de toda a sua administrao, como lhe convier, sem ter de obedecer a padres impostos pelo Estado ou pela Unio, salvo raras excees que, entretanto, nunca se referem estrutura administrativa. Saliente-se que a Administrao Pblica, seja direta, indireta ou paraestatal, dever obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, alm de s normas contidas nos arts. 37 e seguintes da Constituio Federal. Ao Municpio compete, enfim, prover a tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse e ao bem-estar de sua populao, cabendo-lhe, entre outras, as seguintes atribuies: I - elaborar o seu oramento anual, o plano plurianual de investimentos e a lei de diretrizes oramentrias, no que observar a Lei n 101/2000; II - instituir e arrecadar tributos;
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III - fixar, fiscalizar e cobrar preos; IV - dispor sobre a organizao, a administrao e a execuo de seus servios; V - organizar os quadros de servidores e instituir o regime jurdico; VI - dispor sobre a administrao e a utilizao dos servios pblicos locais; VII - planejar o uso e a ocupao do solo em seu territrio, especialmente em sua zona urbana; VIII - estabelecer normas de construo, de loteamento, de arruamento e de zoneamento urbano, bem como as limitaes urbansticas convenientes ordenao do seu territrio, respeitadas a legislao federal e estadual pertinentes, especialmente a Lei n 10.257, de 10/07/01, conhecida como Estatuto da Cidade; IX - conceder licena para localizao e funcionamento de estabelecimentos industriais, comerciais, prestadores de servios e quaisquer outros, renovar a licena concedida e determinar o fechamento de estabelecimentos que funcionem irregularmente; X - estabelecer servides administrativas necessrias aos seus servios, inclusive aos dos seus concessionrios; XI - regulamentar a utilizao dos logradouros pblicos e determinar o itinerrio e os pontos de parada dos transportes coletivos; XII - fixar os locais de estacionamento de txis e demais veculos; XIII - regulamentar, conceder, permitir ou autorizar os servios de transporte coletivo e de txis, fixando as respectivas tarifas; XIV - fixar e sinalizar as zonas de silncio e de trnsito e trfego em condies especiais; XV - disciplinar os servios de carga e descarga e fixar a tonelagem mxima permitida a veculos que circulam em vias pblicas municipais; XVI - tornar obrigatria a utilizao da estao rodoviria, quando houver; XVII - sinalizar as vias urbanas e as estradas municipais, bem como regulamentar e fiscalizar sua utilizao; XVIII - realizar, direta ou indiretamente, a limpeza de vias e logradouros pblicos, a remoo e o destino do lixo domiciliar e de outros resduos de qualquer natureza; XIX - ordenar as atividades urbanas, fixando condies e horrios para funcionamento de estabelecimentos industriais, comerciais e de servios, observadas as normas federais pertinentes;
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XX - dispor sobre os servios funerrios e de cemitrios; XXI - regulamentar, licenciar, permitir, autorizar e fiscalizar a afixao de cartazes e anncios, bem como a utilizao de quaisquer outros meios de publicidade e propaganda, exercendo o seu poder de polcia administrativa; XXII - cassar a licena que houver concedido, quanto a estabelecimento que se tornar prejudicial sade, higiene, ao sossego, segurana ou aos bons costumes, fazendo cessar a atividade ou determinando o fechamento do estabelecimento; XXIII - organizar e manter os servios de fiscalizao necessrios ao exerccio do seu poder de polcia administrativa; XXIV - dispor sobre o depsito e a venda de animais e mercadorias apreendidos em decorrncia de transgresso de legislao municipal; XXV - estabelecer e impor penalidades por infrao de suas leis e regulamentos; XXVI - promover, entre outros, os seguintes servios: a) mercados, feiras e matadouros; b) construo e conservao de estradas e caminhos municipais; c) transportes coletivos estritamente municipais; d) iluminao pblica; XXVII - assegurar a expedio de certides requeridas s reparties administrativas municipais, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes, estabelecendo os prazos de atendimento; XXVIII - instituir a Guarda Municipal destinada proteo de seus bens, servios e instalaes. Alm das atribuies acima mencionadas, o Municpio possui competncia para atuar em todos os campos previstos no art. 30 da Constituio Federal.

Conceituao jurdica do Municpio


Os contornos gerais dessa conceituao esto inscritos na prpria Constituio Federal, quando erigiu o Municpio em entidade estatal, participante do sistema federativo nacional, como um de seus nveis de Governo, com autonomia prpria para gerir os assuntos de seu interesse. Especificando a qualidade que possui o Municpio e dando fora de direito positivo colocao constitucional, preceitua o Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 10/01/02), em seu art. 41, que so
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pessoas jurdicas de direito pblico interno todos os Municpios legalmente constitudos. oportuno lembrar que os distritos no so pessoas jurdicas, mas simples divises administrativas do territrio municipal, sendo criados por lei municipal, satisfeitos os requisitos previstos em lei estadual (art. 30, IV, da CF). A criao dos distritos se d para atender ao princpio da desconcentrao dos servios pblicos com a abertura de postos de arrecadao e outros servios municipais, postos de sade, agncias do INSS, servios de registro etc., enfim tudo para melhor atender aos muncipes e demais usurios. Alm dos distritos, possvel a instalao de subdistritos, igualmente subordinados diretamente ao Municpio, e com as mesmas finalidades dos distritos. O Municpio, como pessoa jurdica, possui capacidade civil, que a faculdade de exercer direitos e contrair obrigaes. A criao e incorporao, a fuso e o desdobramento de Municpios, conforme o 4 do art. 18 da CF, com a redao da Emenda Constitucional n 15/96, far-se-o por lei estadual, observados os requisitos de lei complementar federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. Em sendo entidade estatal, a criao de Municpio decorre imediatamente da lei, independentemente de qualquer espcie de registro. Criado o Municpio, sua instalao se dar junto com a posse do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores. O domiclio civil do Municpio o do seu distrito sede. O foro o da comarca ou termo judicirio a que pertencer seu territrio, vez que nem sempre o Municpio sede judiciria. Depende, portanto, da lei estadual de organizao territorial, administrativa e judiciria, que estabelece os limites territoriais da jurisdio e dos juizes. So comuns casos de mais de um Municpio sob a jurisdio de determinada comarca.

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Captulo 2 Atos de imprio: poder de polcia e interveno na propriedade


Conceito de poder de polcia
Ningum possui direitos absolutos. Todos eles devem ser ponderados com os interesses da coletividade e dos outros cidados. Da a possibilidade de o Poder Pblico limit-los e disciplin-los, regulando-lhes a prtica ou a absteno, com vistas satisfao de todos. Poder de polcia , para Caio Tcito (Direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 1975, p.141), o conjunto de atribuies concedidas Administrao Pblica, com vistas ao disciplinamento e restrio, em benefcio do interesse pblico, dos direitos e liberdades das pessoas. Constituise, no dizer de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito administrativo. 12 ed. So Paulo: Atlas, 2000, p.110), na atividade do Estado consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico. Considera-se poder de polcia, nos precisos termos da definio legal, contida no art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, com redao introduzida pelo Ato Complementar n 31, de 29 de dezembro de 1966), a atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato, em razo de interesse pblico, concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. importante que no se confunda a polcia administrativa com a polcia judiciria: enquanto a primeira incide sobre os bens, direitos e atividades das pessoas e, via de regra, se exaure em si mesma, a polcia judiciria atua sobre os indivduos que cometem delitos criminais e preordena a funo jurisdicional penal, sendo atribuio privativa dos rgos de segurana pblica (por exemplo, polcias civil e militar) que, como sabido, no integram a estrutura do Municpio. Possui o Municpio poder de polcia administrativa, incidente sobre os bens, direitos e atividades das pessoas, visando conter abusos e evitar a prtica de atos contrrios ao interesse pblico, o que far nos limites de sua competncia. Decorre, pois, o poder de polcia do Municpio do dever que a Administrao Pblica tem de garantir o bem-estar da coletividade e de proteger os direitos de todos os cidados. Seu fundamento jurdico est na Constituio ou nas leis, conforme o caso. Por meio desse poder, regula-se o comportamento humano, restringem-se direitos e disciplinase o uso de bens, de tal sorte que, garantindo-se o direito de algum, seja resguardado, ao mesmo tempo, o direito de todos, evitando-se que, usando um direito seu, algum venha a ferir o de outrem. Direito ao sossego; direito manuteno dos bons costumes; direito segurana; direito higiene; direito ordem; direito tranquilidade; direito ao respeito propriedade, direito privacidade. Todos so interesses pblicos a serem protegidos pelo Poder Pblico por meio do exerccio do poder de polcia.
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O poder de polcia , pois, muito amplo, atuando em todos os sentidos e em todos os campos da atividade humana. Em mbito municipal, incide, por exemplo, sobre as edificaes, sobre os loteamentos, sobre os costumes, sobre os estabelecimentos comerciais, industriais ou prestadores de servios, sobre a fauna, a flora, as guas, a atmosfera; em todas as matrias que digam respeito ao interesse local, enfim.

Regularidade do ato de polcia


Condio essencial validade do ato de polcia a sua previso em lei, decorrncia, alis, do princpio constitucional de legalidade (arts. 5, II e 37 da Constituio do Brasil), segundo o qual ningum ser obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa, seno em virtude de lei, ao mesmo tempo que a Administrao somente pode agir autorizada por lei. O ato de polcia h de estar, portanto, acobertado pela lei. Da porque, sem legislao urbanstica pertinente (Cdigos de Obras, de Zoneamento, de Loteamento, de Atividades, antigo Cdigo de Posturas etc.), no pode a Prefeitura, nesse campo, sair obrigando os muncipes a fazer isso ou aquilo, ou a deixarem de fazer. O ato de polcia ter de ser regular, ou seja, estar preso s determinaes legais, no podendo ser praticado sem a sua cobertura. Lei, aqui, material e formalmente lei. Outra condio de validade do ato a competncia. Competncia da Administrao e competncia da autoridade que o pratica. Se o Municpio no tiver competncia para dispor sobre determinada matria, ou para cuidar de determinado assunto, no ter, igualmente, competncia para praticar atos de polcia nesse campo. Do mesmo modo, a Unio e o Estado no podem exercer poder de polcia em questes da competncia municipal. O Municpio tem competncia para policiar, por exemplo, as construes, os loteamentos, a localizao de estabelecimentos (zoneamento) e o uso das praas e logradouros municipais. Assim, pode o Prefeito praticar atos nesse campo. No basta, porm, que o Municpio seja competente. preciso, tambm, que o ato seja praticado por autoridade competente. Autoridade competente a pessoa legalmente investida nas funes de policiar. Um fiscal de obras tem competncia para fiscalizar construes na cidade, sendo essa a sua atribuio primordial. Por isso, pode praticar atos de polcia nessa rea, tais como fiscalizar obras, exigir documentos, embargar construes, interdit-las, multar os responsveis etc. Por outro lado, embora seja o Municpio competente para isto, o professor da rede municipal no poder praticar tais atos, por no estar investido na funo fiscalizadora, no sendo, consequentemente, autoridade competente. O ato de polcia deve ser praticado sem excessos, sem abuso ou desvio de poder, nos exatos limites da lei aplicvel. O abuso constitui arbtrio e o arbtrio vicia o ato da autoridade. No exerccio de seu cargo ou no desempenho de suas funes, a autoridade pblica haver de ter sempre a preocupao de no infringir quaisquer dos princpios que orientam a atividade
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da Administrao Pblica, tais como o da legalidade, moralidade, impessoalidade, eficincia e publicidade (art. 37, caput da CRFB). Para tanto, importante que saiba distinguir o poder discricionrio do poder arbitrrio; em outras palavras, a discricionariedade do arbtrio. Discricionariedade a faculdade que o administrador possui de decidir sobre a convenincia, a oportunidade e o contedo do ato administrativo, dentro dos limites da lei. Assim, por exemplo, no momento em que o Prefeito nega alvar de autorizao para instalao de ponto de txi em determinada localidade, e o faz de acordo com a lei de zoneamento do Municpio e com fundamento no interesse pblico, est praticando ato discricionrio vlido e legal. Arbtrio ao ilegal da autoridade, praticada, portanto, contra a lei ou fora dela, caracterizando abuso de poder. Utilizando ainda o exemplo acima, praticar abuso de poder a autoridade que negar a algum o aludido alvar por conta de mera inimizade particular, vindo a conced-lo em idnticos termos, na semana seguinte, a pessoa diversa. A discricionariedade, desde que praticada por autoridade legalmente constituda e competente, ato legtimo, vlido; o arbtrio sempre ilegtimo, nulo. Ressalte-se, ainda, que o grau de discricionariedade que a Administrao tem para exercer o poder de polcia diverso em cada campo da atividade do Poder Pblico. Em algumas hipteses, sua atividade plenamente vinculada, ou seja, atendidos os requisitos da lei para o exerccio de um direito pelo particular, a autoridade competente no pode neg-lo; constatada a prtica de determinada infrao administrativa, a autoridade no pode deixar de aplicar a sano prevista em lei. Em outros casos, a lei reserva ao administrador margem de liberdade para consentir ou tomar medidas fiscalizatrias ou sancionatrias com base em seu juzo de convenincia e oportunidade, o que far dentro dos limites da lei e da Constituio. O exerccio do poder de polcia h de ser sempre regular, isto , quando desempenhado pelo rgo competente, nos limites da lei aplicvel, com observncia do processo legal e, tratandose de atividade que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder (pargrafo nico do art. 78 do CTN).

Autoexecutoriedade e coercibilidade
O ato de polcia autoexecutvel, no sentido de que a Administrao tem a faculdade de decidir e executar diretamente a sua deciso, sem precisar recorrer ao Poder Judicirio, cabendo ao particular, agravado em seus direitos, pleitear a interveno da Justia, com vistas correo de eventual ilegalidade. A Prefeitura pode, portanto, agir de modo sumrio, nos exatos limites da lei, intervindo diretamente sobre direitos individuais, sem prvia autorizao judicial. Com fundamento nesse princpio de autoexecutoriedade, pode a prpria Prefeitura embargar obras, interditar atividades, cassar licenas, apreender produtos e adotar outras sanes de lei. No faria sentido sacrificar-se o interesse pblico, ou at deix-lo a descoberto, com a exigncia de prvia manifestao da Justia, sobretudo porque, na maioria das vezes, a demora da ao judicial importaria em eliminar o prprio objetivo do ato, que o de proteger prontamente o interesse comum. Inerente a todo poder de polcia , sem dvida, sua autoexecuo.
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Notvel exceo autoexecutoriedade dos atos de polcia a cobrana de multas, que so tpicas sanes decorrentes do exerccio da funo de polcia administrativa. Caso o particular no as pague, deve a Administrao recorrer ao Poder Judicirio para executar o valor devido, j que o administrador no pode confiscar, apreender ou arrecadar bens de particulares a ttulo de compensao por dvidas oriundas da aplicao de sanes pecunirias. Alm de ser autoexecutrio, o ato de polcia coercitivo, isto , imposto pela Administrao, que pode servir-se de fora pblica para garantir o seu cumprimento. O ato de polcia sempre manifestao de imposio, de coero, sendo, pois, obrigatrio para todos. Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1999, p.122) ensina que o atributo da coercibilidade do ato de polcia justifica o emprego da fora fsica, quando houver oposio do infrator, mas no legaliza a violncia desnecessria ou desproporcional resistncia, que em tal caso pode caracterizar o excesso de poder e o abuso de autoridade.

Alvars
Alvar o instrumento pelo qual o Poder Pblico manifesta a concesso de licena ou de autorizao para a prtica de determinados atos, o exerccio de certos direitos ou a localizao de estabelecimentos, quando dependentes de policiamento pela Prefeitura. O alvar representa sempre ato de consentimento da Prefeitura pretenso de algum que se encontre sujeito ao seu poder de polcia. O alvar pode ser de licena ou de autorizao. Conceder-se- alvar de licena no caso de o cidado possuir o direito, cabendo Prefeitura apenas tornar vivel esse direito. Da dizer-se ser a licena ato declaratrio de direito e no constitutivo de direito. ato declaratrio porque, atravs dele, a Prefeitura no cria direito algum, apenas reconhece o direito do administrado e torna vivel o seu exerccio. Por isso, o alvar de licena definitivo, no sentido de que no pode ser invalidado, discricionariamente, pela Prefeitura, salvo em casos de expedio ilegal, de descumprimento de norma legal a que o licenciado deveria obedecer no seu exerccio, ou de interesse pblico relevante, nesta ltima hiptese mediante indenizao. Se algum possui um terreno e, no proibido pela lei, nele deseja construir, o direito de construir decorre da lei e no de alvar da Prefeitura. O alvar ser mero ato vinculado de reconhecimento desse direito, quando exercitado com total obedincia s normas jurdicas. O alvar ser, portanto, de licena. Conceder-se- alvar de autorizao sempre que o interessado no possuir direito algum, passando o alvar a ser ato constitutivo desse direito. sempre precrio, no sentido de que pode ser invalidado a qualquer tempo, sem indenizao. A autorizao decorre do juzo de convenincia e oportunidade da Administrao, que poder conced-la ou no, discricionariamente. Exemplo de autorizao a concedida para montar em logradouro pblico banca de venda de jornais e revistas.

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Sanes
De nada valeria o poder de polcia municipal se no fosse ele dotado de instrumentos coercitivos, vale dizer, da capacidade de aplicar sanes, seja multa aos infratores das disposies municipais, seja o embargo das construes clandestinas ou em desacordo com as condies do licenciamento, seja a cassao do alvar ou a sua anulao, seja ainda a interdio da atividade. Enfim, a lei dir quais as penalidades aplicveis a cada caso e o procedimento para faz-lo.

Controle das edificaes e do parcelamento do solo


Ao Municpio compete regulamentar as construes, especialmente em vista de sua localizao, segurana, higiene e esttica. O poder municipal, neste campo, bastante geral, abrangendo tanto as edificaes residenciais, comerciais e industriais, como os trabalhos de reforma e ampliao. Convm salientar que a Unio e o Estado tambm tm competncia para legislar sobre direito urbanstico. Trata-se de matria de competncia concorrente (art. 24, I e VI da Constituio da Repblica). A competncia do Municpio est expressa tanto no art. 182, quanto nos incisos I, II e VIII do art. 30. O parcelamento do solo urbano deve ser objeto de regulamentao municipal, evitando-se que, pelo desejo de lucros fceis, sejam promovidos parcelamentos e vendas de terrenos populao, sem antes serem dotados dos requisitos mnimos indispensveis habitao, ou sem reservar reas necessrias s praas, jardins, escolas e edifcios pblicos. O parcelamento do solo urbano, em seus aspectos gerais, disciplinado pela Lei Federal n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, com suas alteraes, mas o estabelecimento de normas especficas de competncia do Municpio, que deve agir conforme as exigncias e necessidades locais. Os assuntos objeto deste item esto tratados com profundidade em captulo especfico deste Manual.

Normas de zoneamento
As normas de zoneamento destinam-se a promover o aproveitamento racional do territrio do Municpio, determinando as zonas de localizao das indstrias, do comrcio e das residncias, bem como promovendo a distribuio da populao nos diferentes setores ou zonas. um dos principais instrumentos urbansticos ou de planejamento fsico local. O exerccio do poder de polcia no caso dos itens acima deve observar o que dispe o Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01), que regulamenta o art. 182 da Constituio Federal no que respeita ao desenvolvimento urbano, e que objeto de outro captulo, conforme dito acima.

Polcia da higiene
O Municpio pode, no exerccio do seu poder de polcia, impor normas que visem a manter a
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higiene e a limpeza das vias pblicas, das habitaes particulares e coletivas, da alimentao, incluindo todos os estabelecimentos que fabriquem ou vendam bebidas e produtos alimentcios, os estbulos, cocheiras e pocilgas e delimitando as zonas onde estas atividades podem se instalar. importante ressaltar que a funo de polcia da higiene pblica representa cumprimento do dever constitucional de zelar pela sade da populao, sendo a vigilncia sanitria, nos termos do art. 6, I, a da Lei n 8.080/90, um dos campos de atuao do Sistema nico de Sade. Portanto, deve o Municpio, nessa matria, obedecer aos limites de sua competncia, em particular aps a criao do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA pela Lei n. 9.782/99. Toda a populao responde pela manuteno da higiene e da limpeza das ruas, praas e logradouros pblicos, devendo colaborar com a Prefeitura, qual incumbe prestar, diretamente ou sob concesso ou permisso, os servios de limpeza pblica. As leis municipais podem fixar proibies, abrangendo no s o lanamento de lixo e detritos nas vias pblicas, como a lavagem de roupas e de veculos nos locais pblicos e, ainda, o transporte de portadores de molstias infectocontagiosas sem as precaues necessrias. A falta de higiene nas habitaes pode pr em risco a sade no apenas de seus moradores, mas dos vizinhos e de toda a populao do Municpio. Por isso mesmo, da competncia municipal impor obrigaes concernentes ao asseio dos prdios, quintais, ptios e terrenos, remoo do lixo domiciliar, ao escoamento das guas pluviais, utilizao da rede de gua e esgoto, ou, na sua falta, construo de cisternas e fossas spticas. O Municpio deve tambm exercer, em colaborao com as autoridades sanitrias do Estado e da Unio, e supletivamente ao delas, a fiscalizao do comrcio e do consumo de gneros alimentcios, especialmente os de primeira necessidade ou facilmente perecveis. Ressalte-se que o controle e a fiscalizao dos alimentos encontram-se dentre as aes elencadas na Lei n 9.782/1999, que trata do j mencionado Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria e da ANVISA. A ao municipal visar garantir no somente a qualidade dos alimentos, como a higiene e a limpeza de padarias, bares, cafs e restaurantes, e tambm de matadouros, aougues, mercados e feiras livres. A instalao de hotis, restaurantes, bares, cafs, sales de barbeiros, cabeleireiros, manicures etc., no territrio do Municpio, deve ser condicionada prvia autorizao, ficando sujeita s regras sanitrias impostas pela Prefeitura. Tratando-se de estabelecimento de utilizao coletiva, ser-lhe-o impostos procedimentos profilticos mais rigorosos, no sentido de impedir os contgios ou o aparecimento de focos endmicos ou etiolgicos.

Polcia de costumes, segurana e ordem pblica


O Municpio responsvel pela manuteno dos bons costumes, da segurana e da ordem pblica em seu territrio, numa ao complementar do Estado, ao qual compete exercer a
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represso aos crimes e contraveno. Em colaborao com as autoridades estaduais, o Municpio deve exercer vigilncia sobre bares, boates, cafs e estabelecimentos congneres, visando assegurar a moralidade e o sossego pblicos e atribuindo aos proprietrios a responsabilidade pela manuteno da ordem no local. Para garantir o sossego pblico, especialmente no perodo noturno, devem ser regulamentados no apenas os horrios de funcionamento dos locais de diverses pblicas, como a utilizao de instrumentos que produzam sons ou rudos excessivos, tais como motores de exploso, aparelhagens sonoras, buzinas, alto-falantes, apitos ou silvos de sereia de fbricas, sinos etc. Ainda entre medidas que visem a manter a ordem e a segurana, cabe citar o controle de veculos e pedestres nas vias pblicas municipais. Ao Governo local incumbe estabelecer o sistema de mo e contramo, determinar o trajeto dos veculos de transporte coletivo municipal e estabelecer os pontos de txi e de parada dos coletivos, os horrios de carga e descarga, e regulamentar e fiscalizar o trfego nas estradas municipais. A Lei n 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Cdigo de Trnsito Brasileiro), dispe sobre a competncia municipal quanto a trnsito e trfego, devendo ser examinada para verificar a amplitude da atuao do Municpio. Cabe ao Municpio coibir a utilizao indevida das vias pblicas, quer em carter transitrio, como para depsito de materiais, construo de andaimes ou palanques, quer em carter permanente, para localizao de bancas de jornais, quiosques, barracas etc. Tais procedimentos somente devem ser permitidos mediante autorizao expressa e para fim determinado, obedecidas as posturas municipais pertinentes. A explorao dos meios de publicidade, sobretudo nas vias e logradouros pblicos, est sujeita fiscalizao da Prefeitura, que verificar sua possvel influncia na perturbao da ordem ou do sossego pblico e os prejuzos que possam causar aos aspectos paisagsticos da cidade, seus panoramas naturais, monumentos tpicos, histricos e tradicionais ou esttica dos edifcios. O trnsito de animais nas vias pblicas e sua criao dentro do permetro urbano devem obedecer ao disposto nas leis municipais, no apenas pelos perigos que possam representar para a vida e a sade das pessoas, como pelas perturbaes que causam ordem pblica. O combate s plantas e aos insetos nocivos, pelo interesse pblico que representa, dever do Municpio, que, entretanto, pode torn-lo obrigatrio aos proprietrios de prdios e terrenos, especialmente quando se localizarem neles os focos de transmisso. Ao Municpio cabe fixar, em regra, o horrio de funcionamento dos estabelecimentos industriais, comerciais e de servios, respeitada a legislao do trabalho, bem como regulamentar o planto das farmcias e o exerccio do comrcio eventual ou ambulante, e estabelecer os dias e locais de funcionamento das feiras livres. A esse respeito, veja-se a Smula 645 do Supremo Tribunal Federal, que confirma a competncia municipal.
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Polcia de pesos e medidas


A competncia legislativa sobre padres de pesos e medidas privativa da Unio, por fora de dispositivo constitucional. O Decreto-lei n 240, de 28 de fevereiro de 1967, reserva ao Instituto Nacional de Metrologia e Qualidade Industrial INMETRO a competncia exclusiva para examinar, inicialmente, e aferir, periodicamente, qualquer medida ou instrumento de medir, dispondo ainda que os Estados e os Municpios somente poderiam desempenhar qualquer atividade metrolgica por expressa delegao do INMETRO. A viabilidade tcnica desse procedimento duvidosa num pas das dimenses do Brasil. O Municpio deveria assumir essa fiscalizao, ainda que no esteja rigorosamente aparelhado. Mais importante que a preciso tcnica, absoluta, a presena fiscalizadora do Poder Pblico para coibir os casos mais frequentes e grosseiros de fraudes.

Polcia funerria
Nesse campo, cabe ao Municpio a administrao dos cemitrios, bem como as disposies sobre sepultamento, exumao, cremao e trasladao de cadveres. A administrao dos cemitrios e a prestao de servios funerrios podem ser entregues a particulares, mediante concesso, permisso ou autorizao do Poder Pblico municipal.

Guarda Municipal
Estabelece o 4 do art. 144 da Carta de 1988 que o Municpio pode instituir guarda municipal, destinada proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei. Tais guardas no tm funes inerentes s polcias civis e militares, de sorte que no exercem funes de polcia judiciria nem de apurao de infraes penais e tampouco podem assumir policiamento ostensivo e de preservao da ordem pblica, embora muito se discuta hoje o assunto, inclusive com a expedio de lei federal que autoriza o uso de armamento pela guarda municipal. A funo da guarda municipal basicamente de polcia administrativa, com objetivo de dar proteo ao patrimnio e aos servios do Municpio. Com a expedio do Cdigo de Trnsito Brasileiro, a guarda municipal vem atuando tambm no controle do trnsito, inclusive cabendo-lhe a aplicao de multas nos limites da competncia municipal quanto ao assunto. Cumpre observar que a aplicao de multas de trnsito pelas guardas municipais est sob questionamento no Supremo Tribunal Federal (RE 637539), sob o argumento de que o mencionado art. 144, 4 no as autorizaria a tanto; porm, ainda no houve deciso definitiva a respeito do assunto. Em 2003, a Lei n 10.826, conhecida como Estatuto do Desarmamento, alterada pela Lei n 10.867/04, autorizou que os integrantes das guardas municipais das capitais dos Estados, dos Municpios com mais de 500.000 habitantes e daqueles com populao entre 50.000 e 500.000 habitantes portassem armas. Neste ltimo caso, o porte somente pode ocorrer quando em servio, segundo os termos da lei.
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Interveno na propriedade privada


Antes de entrar no mago do tema em epgrafe, cabe registrar os fundamentos que legitimam o Estado a intervir no domnio econmico, limitando o uso ou retirando a propriedade privada de seu legtimo titular. Basicamente, dois so os princpios que legitimam essa interveno. O primeiro tem origem na soberania do Estado, que, comumente, se exerce sobre pessoas ( jus imperium) e bens (domnio eminente). O segundo abrange a preponderncia do interesse coletivo sobre o individual. No uso dessa faculdade, o Poder Pblico intervm na propriedade privada, tendo sempre em vista a consecuo do bem comum. De dois modos se apresenta essa interveno: indiretamente, pelas limitaes administrativas, ou diretamente, pela requisio, pela ocupao temporria, pela servido administrativa, pelo tombamento e pela desapropriao, entre outras formas. A desapropriao, por ser a mais drstica forma de transferncia compulsria da propriedade particular para o Poder Pblico, receber maior ateno. Desapropriao o procedimento pelo qual o Poder Pblico, por ato unicamente seu, fundado em interesse pblico, retira compulsoriamente um bem do patrimnio privado ou pblico e o transfere ao domnio pblico, mediante indenizao prvia, justa e em dinheiro. Trata-se de tema regulamentado pelo art. 22, inciso II, da Constituio Federal. Logo, sabena comum que a matria sobre desapropriao de mbito do direito substantivo e processual, da competncia legislativa da Unio, e sobre ele no se admite competncia supletiva dos Estados-membros (Pinto Ferreira, Comentrios Constituio brasileira, v. II, So Paulo: Saraiva, 1990, p. 22). Por conseguinte, os Municpios e os Estados-membros no podem legislar sobre o assunto. So muitos os dispositivos constitucionais e legais pertinentes, entre os quais destacam-se: Constituio Federal de 1988, arts. 5, inciso XXIV; 22, inciso II; 182 e 184; Decreto-lei n 3.365, de 21.06.41; Lei n 2.786, de 08.12.60; Lei n 4.132, de 10.09.62; Lei n 8.629, de 25.02.93; Lei Complementar n 76, de 06.07.93; Lei Complementar n 88, de 23.12.96, alm de outros diplomas que alteram ou complementam os acima. A fase declaratria ocorre quando o Poder Pblico manifesta sua inteno de adquirir determinado bem. Essa declarao, no caso de desapropriao por utilidade pblica, feita atravs de lei ou decreto (arts. 6 e 8 do Decreto-lei n 3.365/41), e na desapropriao por interesse social feita por decreto (art. 1 da Lei n 4.132/62). Inicia-se, basicamente, com a declarao de utilidade ou necessidade pblica ou de interesse social, mas s se torna efetiva com a indenizao. Logo, o ato declaratrio no se confunde com a desapropriao em si, que s se concretiza com a indenizao. Na verdade, a declarao tem por escopo primordial demonstrar que determinado bem pretendido pela Administrao Pblica, submet-lo fora expropriatria do Estado, delimitar em que condies encontra33

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se o bem e conferir ao Poder Pblico o direito de penetrar no imvel, nos termos do art. 7 do Decreto-lei n 3.365/41. Lembre-se que a penetrao acima descrita visar apenas a realizao de medies, a obteno de dados ou informaes para estudos, ou coisas afins, sem que sejam molestados os proprietrios, sob pena de responsabilidade. A fase executria pode ser efetivada por acordo ou judicialmente. No primeiro caso, d-se quando, aps a declarao de utilidade pblica ou de interesse social, o expropriado aceita a oferta do expropriante sem que tenha necessidade de recorrer s vias judiciais. Assim, uma vez obtido o acordo, o Poder Pblico pagar ao proprietrio o preo ajustado, procedendo-se escritura pblica. Em verdade, nesta hiptese, a desapropriao processar-se- sob forma de compra e venda, qualificada apenas pela manifestao prvia da vontade de desapropriar. O segundo caso surge quando proposta a ao expropriatria. Nessa hiptese, pode haver acordo, se o expropriado aceita a oferta do expropriante, mas acordo em juzo, com homologao pelo Juiz. De outra parte, no havendo possibilidade de acordo, fato geralmente decorrente do desentendimento quanto ao preo do bem, a Administrao ou o expropriado devem provocar a manifestao da Justia, cabendo a esta determinar o valor exato a ser pago. A imisso provisria na posse ocorre quando a Administrao tem urgncia em imitir-se na posse do bem. Dessa forma, no incio da lide, requer o Poder Pblico que o Juiz competente defira a imisso provisria, mediante depsito prvio de quantia obtida nos termos do art. 15 e seu 1 do Decreto-lei n 3.365/41, ou, em se tratando de imisso provisria na posse de prdios residenciais urbanos, nos termos do Decreto-lei n 1.075/70. importante lembrar que no se trata de transferncia definitiva da posse. A imisso definitiva na posse do bem somente se dar com o pagamento total do preo. Entretanto, concedida a imisso provisria, o expropriado deixar de fruir as vantagens do bem, desobrigando-se tambm de seus encargos civis, administrativos e tributrios, passando ao expropriante o direito de us-lo e dele gozar livremente. Expedido o decreto expropriatrio, o Poder Executivo ter um prazo para efetivar a desapropriao, mediante acordo ou no, o que diz respeito ao prazo decadencial e caducidade da declarao. Esse prazo ser de cinco anos, em se tratando de hiptese de necessidade ou utilidade pblica, e de dois anos, no caso de interesse social. Tais prazos so decadenciais e comeam a correr da data da expedio do respectivo decreto. Esgotado o prazo sem que a desapropriao tenha sido efetivada, o decreto expropriatrio caducar, ex vi do art. 10 do Decreto-lei n 3.365/41. De incio, no se pode deixar de registrar que o fundamento nodal de toda desapropriao a finalidade pblica. Jamais poder-se- admitir a desapropriao por interesse individual ou particular. Logo, toda desapropriao h de satisfazer interesse social e coletivo. A Constituio da Repblica arrola trs pressupostos para o exerccio do poder expropriatrio: necessidade pblica, utilidade pblica e interesse social (arts. 5, inciso XXIV, 182 e 184). Por necessidade pblica, entende-se a desapropriao efetivada para resolver problemas urgentes, inadiveis ou fundamentais do Estado. Por utilidade pblica, quando a utilizao do
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bem for til ou vantajosa ao interesse pblico, mas no imprescindvel. J a desapropriao por interesse social opera-se quando a retirada unilateral do bem visa a solucionar problemas de bem-estar social ou promover a justa distribuio da propriedade. O desrespeito a tais pressupostos jurdicos vicia irremediavelmente o ato. Ensina Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, p.542) que a finalidade pblica ou o interesse social a exigncia constitucional para a legitimidade da desapropriao, no podendo haver desapropriao para atendimento de interesses privados, seja de pessoas fsicas, seja de organizaes particulares: O interesse h de ser do Poder Pblico ou da coletividade: quando o interesse for do Poder Pblico, o fundamento da desapropriao ser necessidade ou utilidade pblica; quando for da coletividade, ser interesse social. Da resulta que os bens expropriados por utilidade ou necessidade pblica so destinados Administrao expropriante ou a seus delegados, ao passo que os desapropriados por interesse social normalmente se destinam a particulares que iro explor-los segundo as exigncias da coletividade, embora em atividade da iniciativa privada, ou us-los na soluo de problemas sociais de habitao, trabalho e outros mais (grifos do original). So casos de necessidade pblica: a segurana nacional; a defesa do Estado; o socorro pblico em caso de calamidade; a criao e melhoramento de centros de populao e seu abastecimento regular de meios de subsistncia. So casos de utilidade pblica, entre outros: assistncia pblica, obras de higiene e decorao, casas de sade, clnicas, estaes de clima e fontes medicinais; explorao ou conservao de servios pblicos; abertura ou conservao de vias ou logradouros pblicos; execuo de planos de urbanizao; loteamento de terrenos, para sua melhor utilizao econmica, higinica ou esttica; construo ou ampliao de distritos industriais (Lei n 6.602/78); funcionamento dos meios de transporte coletivo; preservao e conservao de monumentos histricos e artsticos, de arquivos e documentos; proteo de paisagens; construo de edifcios pblicos, monumentos, cemitrios, estdios etc. So casos de interesse social: construo de casas populares; aproveitamento de bem improdutivo ou explorado sem correspondncia com as necessidades de habitao, trabalho e consumo dos centros de populao a que deva ou possa suprir por seu destino econmico; proteo do solo e preservao de cursos e de mananciais de gua e de reservas florestais. O Municpio pode desapropriar o bem quando ele no atende funo social da propriedade, conforme dispe o art. 182 da Constituio. Trata-se de hiptese justificada pelo interesse social, devendo a Administrao ater-se s condies estipuladas na Carta Magna e no Estatuto da Cidade. A indenizao, por fora do que dispe o art. 5, XXIV da Constituio Federal, deve ser prvia, justa e em dinheiro. A indenizao deve ser prvia, no sentido de ser paga antes de o Poder Pblico entrar na posse do bem expropriado, ou ser feito o depsito em juzo, em caso de urgncia. Deve ser justa, isto , refletir o valor real e atual do bem, poca do pagamento. Assegura
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a Constituio que o patrimnio do expropriado fique indenizado, embora o bem imvel que nele exista seja trocado pelo bem dinheiro. Assim, diz-se que a indenizao justa quando h a recomposio do patrimnio do expropriado, e tal se d quando de um lado figura o bem expropriado e, do outro, todos os prejuzos emergentes e lucros cessantes decorrentes da transferncia da propriedade. Deve ser em dinheiro (vale dizer, em moeda corrente). A prpria Constituio no admite que se pague um tosto a menos, no se aceitando, salvo excepcionalmente, a indenizao em ttulos da dvida pblica, ou qualquer outro modo que no o pagamento em moeda nacional. Alerte-se, apenas, para as excees a esta regra, previstas nos arts. 182 e 184 do Texto Constitucional. O art. 2 do Decreto-lei n 3.365/41 deixa claro que todos os bens podem ser sujeitos a desapropriao, sejam mveis ou imveis, inclusive coisas imateriais, como o caso dos direitos reais. O Municpio somente pode desapropriar bens particulares. No pode desapropriar bens do Estado-membro, da Unio ou mesmo de suas autarquias, fundaes ou sociedades de economia mista. Alis, outra no posio do Superior Tribunal de Justia, verbis: Desapropriao. Municpio. Sociedade de economia mista. Por lei, tendo a Unio Federal participao majoritria na sociedade de economia mista, patenteado est o seu interesse. No pode, por consequncia, o Municpio desapropriar rea da sociedade sob pena de desrespeito ao estruturamento hierrquico do Estado (RDA 187:249). Em geral, a desapropriao feita em benefcio da prpria Administrao direta. Entretanto, nada impede que seja em favor de uma autarquia, sociedade de economia mista, empresa pblica ou de um concessionrio ou delegado do Poder Pblico, que exera atividade de utilidade pblica. A desapropriao poder abranger a rea contgua necessria ao desenvolvimento da obra a que se destina. Se, por hiptese, isto ocorrer, a rea contgua deve ser includa no ato declaratrio de utilidade pblica (art. 4 do Decreto-lei n 3.365/41). Poder tambm abranger as zonas que se valorizam extraordinariamente, em consequncia da realizao do servio. Em ambas as hipteses, a declarao de utilidade pblica deve compreend-las, mencionando-se quais as indispensveis continuao da obra e as que se destinam revenda. Todo ato administrativo tem, como um de seus elementos, a finalidade: o fim pblico que o ato visa atingir. Na desapropriao no diferente. Assim, sem finalidade pblica, traduzida pela necessidade ou utilidade pblica, ou pelo interesse social, no pode haver desapropriao. D-se o desvio de finalidade quando o bem expropriado toma destinao diversa daquela que atenderia ao interesse pblico, como o caso da transferncia do bem a particular, sem
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serventia pblica. Vale acrescentar que o bem expropriado para determinada finalidade pblica pode ser usado em outra finalidade (em vez de hospital, optou-se por construir escola), desde que igualmente pblica ou, ento, social ou coletiva. Dessa forma, para a maioria dos autores s h desvio de finalidade quando o interesse pblico (construo de posto mdico) substitudo por interesse privado ou motivo de natureza pessoal (construo do busto de personalidade do Municpio, por exemplo). Por fim, se a desapropriao for ilegtima, qualquer que seja o motivo (desvio de finalidade, inexistncia de interesse pblico etc.), o interessado poder obter na Justia a sano que o ato merece, qual seja, sua nulidade.

Demais formas de interveno


J se viu que inmeras so as formas de interveno na propriedade privada. Entre elas destacam-se ainda: as limitaes administrativas, a requisio, a ocupao temporria, as servides administrativas e o tombamento. Por limitao administrativa entende-se a interveno feita pelo Poder Pblico na propriedade privada de forma genrica, abstrata e gratuita, impondo, geralmente, um dever de absteno, ou seja, uma obrigao de no fazer. plenamente legtimo o exerccio por parte do Municpio de seu poder para criar respeitado o princpio da legalidade restries ao exerccio das faculdades outorgadas ao titular de domnio sobre bens. A aplicao da limitao administrativa simplesmente impede ao proprietrio do bem o exerccio de uma ou mais daquelas faculdades que compem o direito real sobre a coisa durante o perodo de tempo no qual a dita limitao estiver em vigor. Logo, a propriedade no afetada na sua exclusividade, mas no seu carter de direito absoluto, pois o proprietrio no reparte, com terceiros, os seus poderes sobre a coisa, mas, ao contrrio, pode desfrutar de todos eles, da maneira que lhe convenha, at onde no esbarre com bices opostos pelo poder pblico em prol do interesse coletivo (Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito administrativo. 12 ed. So Paulo: Atlas, 2000, p.126). A requisio administrativa consiste, basicamente, na utilizao temporria pelo Poder Pblico de bens mveis, imveis ou servios privados, com o propsito de atender a necessidades urgentes e iminentes da Administrao, tais como calamidade pblica, perturbao social etc. Por tratar-se de procedimento unilateral e auto-executrio, dispensa autorizao judicial. Segue-se que a indenizao, no caso de dano (art. 5, XXV, da CF de 1988), feita a posteriori. A no concretizao de perigo pblico iminente desfigura o instituto, tornando a requisio ato arbitrrio da Administrao responsvel por sua decretao. J a ocupao temporria a forma de limitao do Estado propriedade privada que se caracteriza pela utilizao transitria, gratuita ou remunerada, de imvel de propriedade
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particular, para fins de interesse pblico (Di Pietro, cit., p. 126). Difere da requisio pelo fato de a ocupao ser feita sempre em bem imvel e de poder ser ou no gratuita. No se admite em hiptese alguma eventuais alteraes prejudiciais propriedade particular ocupada. Como exemplos, pode-se mencionar o uso temporrio de prdios particulares pela Justia Eleitoral, no perodo de eleio; a ocupao de casas ou terrenos particulares no caso de incndio ou inundao; o isolamento de determinada rea, nos casos de possvel propagao de molstias contagiosas, como a malria, clera, meningite etc. Por envolver bem imvel de propriedade privada, entende o Supremo Tribunal Federal que a ocupao temporria deve ser precedida de ato declaratrio de utilidade pblica (STF, RDA, 135:192). Outro modo de interveno direta na propriedade a servido administrativa. Trata-se de restrio ao direito real de gozo, institudo sobre imvel de propriedade particular, com base em lei, acordo ou sentena judicial, por entidade pblica. A servido ser indenizvel, desde que, v.g., o prdio serviente ou seu proprietrio sofra qualquer prejuzo. Em no havendo prejuzo algum, permanente ou temporrio, a servido administrativa imposta gratuitamente. O tombamento um procedimento administrativo de competncia privativa do Chefe do Poder Executivo, dividido, geralmente, em duas fases: a primeira consiste na declarao, por decreto executivo, de que determinado bem possui valor histrico, artstico, cultural ou paisagstico, devendo, por isso, ser preservado. A segunda a inscrio no Livro do Tombo, onde devem estar especificados todos os atos inerentes ao tombamento. O tema est presente em mais de um dispositivo da Constituio Federal (arts. 23, I, III e IV; 30, IX; e 216). No pode o Municpio, no entanto, legislar sobre a matria. A essa concluso chega-se no somente pela leitura do art. 24, inciso VII, como tambm da parte final do art. 30, IX, todos da Lei Maior. Inobstante o acima exposto, pode o Municpio efetuar a qualquer momento o tombamento em defesa de seu patrimnio histrico, arqueolgico, ecolgico, paleontolgico ou artstico, de suas paisagens ou de sua cultura, desde que observe a legislao federal e estadual respectiva, sendo aquela composta, basicamente, pelo Decreto-lei n 25, de 30/11/37. O tombamento no interfere, em princpio, no domnio e na posse do bem, tampouco pode constituir-se em retirada do seu direito de uso, sendo apenas limitao ao direito de propriedade, naquilo que for necessrio preservao do bem.

Efeitos da interveno na atuao urbanstica


A Constituio de 1988 trouxe grandes inovaes sobre o presente assunto, sobretudo no que diz respeito poltica urbana municipal, que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Em razo das variadas alteraes no sistema de diviso de competncias legislativas e
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administrativas dentro da Federao brasileira, tem-se que a competncia para legislar sobre matria urbanstica ficou dividida nos arts. 21, XX; 24, I; 30, VIII; e 182). O legislador, no entanto, atento necessidade de deixar ao nuto do administrador local e regional a competncia sobre direito urbanstico, fez inscrever no Texto Constitucional ( 1 do art. 24 e inciso I do art. 30) postulado de irrecusvel importncia, qual seja, delegou ao legislador estadual e municipal a competncia para suplementar, dentro de seu mbito de atuao, as normas de carter genrico editadas pela Unio. Dessa forma, perfeitamente possvel ao Municpio editar normas locais que venham a atender s peculiaridades das comunas, desde que se coadunem com as normas gerais vigentes, ex vi da lei federal sobre parcelamento do solo urbano e do Estatuto da Cidade. O parcelamento do solo urbano encontra-se regulado pela Lei n 6.766, de 19/12/79, alterada pelas Leis n 9.785, de 29/01/99, 10.932, de 03/08/04, 11.445, de 05/01/07, 12.424, de 16/06/11 e pela Medida Provisria n 547, de 11/10/11 e alcana, apenas, o parcelamento do solo para fins urbanos, em zonas urbanas ou de expanso urbana definidas em lei municipal. De outra parte, no parcelamento em zonas rurais, no tem aplicao a Lei n 6.766/79. Sobre as mesmas incidir a legislao federal, mais especificamente o Estatuto da Terra (Lei n 4.504/64, ora em fase de alterao no Congresso Nacional) e o Decreto n 59.428/66, que em seus dispositivos estabelecem as hipteses em que se verificar a possibilidade de loteamentos rurais destinados urbanizao, industrializao e formao de stios de recreio. Cumpre lembrar que so formas de parcelamento do solo o loteamento, o arruamento, o desmembramento, o desdobramento e o reparcelamento. O loteamento, por envolver a subdiviso de gleba em lotes destinados a edificao, com abertura de novas vias de circulao, de logradouros pblicos ou modificaes de vias j existentes, constitui uma das formas de parcelamento urbanstico mais utilizadas na atualidade. Por fim, no se pode deixar de lembrar que o Poder Pblico municipal possui em suas mos instrumentos dos mais eficazes para a execuo de sua poltica de desenvolvimento e expanso urbana, qual seja a elaborao de seu plano diretor (CF, art. 182) e da legislao que o complementa, conforme ordena o Estatuto da Cidade, devendo ser lido o captulo deste livro dedicado ao assunto.

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Captulo 3 - Relaes intergovernamentais


Relaes entre os nveis de Governo
A Constituio de 1988 propiciou novo padro nas relaes que se estabelecem entre os trs entes que compem a Federao. At ento, a concentrao de poderes e recursos em mos da Unio fazia com que o pas historicamente se defrontasse com uma Federao pouco equilibrada, onde Estados e Municpios tinham de assumir um comportamento de dependncia, especialmente financeira, frente ao Governo Federal. A necessidade de articulao entre as diferentes esferas de Governo sempre se fez presente, mas ocorria de forma distorcida. A partir de 1988, teve-se oportunidade histrica de consolidar as relaes intergovernamentais, de modo a assegurar a operacionalizao adequada dos mecanismos indispensveis ao funcionamento do sistema federativo de Governo. Afinal de contas, o federalismo brasileiro tem-se concretizado, desde 1934, por acordos e pactos, negociaes entre os diferentes Governos, substituindo o antigo federalismo dual e isolacionista pelo chamado federalismo cooperativo. A prpria Constituio, em vrios de seus dispositivos, trata da distribuio de encargos entre os nveis de Governo, o que se reflete diretamente nas relaes intergovernamentais. No ttulo destinado organizao do Estado, tm-se as competncias da Unio, dos Estados e dos Municpios. No captulo referente Unio feita meno s competncias comuns aos trs nveis de Governo. Incluem-se a questes que abrangem vrias atividades governamentais, tais como: preservao do patrimnio pblico, sade, assistncia pblica, proteo e garantia aos portadores de deficincia, patrimnio histrico e cultural, acesso cultura, educao e cincia, proteo ao meio ambiente, produo agropecuria e abastecimento alimentar, construo de moradias e saneamento bsico, combate pobreza, direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais, educao para o trnsito e turismo. preciso que o Municpio atente para o fato de que a institucionalizao do sistema de competncias concorrentes no pode correr o risco de provocar superposies de comandos e de recursos, a no responsabilizao das agncias governamentais pela inexistncia ou inadequao dessas atividades e os conflitos interinstitucionais. Vale lembrar que o Texto Constitucional prev legislao complementar sobre a normatizao para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios..., mas at a edio deste trabalho a maioria dos temas no foi regulamentada. Isso significa que, em muitas reas de atuao comuns aos trs nveis de Governo, continua a impossibilidade de se definir, no caso de inexistncia ou de insuficincia desses servios em muitos Municpios, sobretudo nos seus Distritos, qual nvel de Governo responsvel pelo problema. Como o Governo municipal est mais prximo do cidado, comum a demanda por esses servios, que lhe feita constantemente, sem que possa ser atendida. imprescindvel que os Governos municipais e estaduais se organizem de forma articulada para a defesa de seus interesses quando da elaborao dessa legislao. Quando trata das competncias municipais, a Constituio expressa, de forma bem clara
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e explcita, as relaes entre os nveis de Governo. Nas reas de sade e educao, cujos servios so prestados pelo Municpio, so feitas referncias diretas cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado. No ttulo da Ordem Social, a relao intergovernamental se apresenta ntida no caso dos servios de assistncia social. Aparece a certa distribuio de funes entre os nveis de Governo, cabendo Unio os papis de coordenao, ficando a execuo a cargo dos Governos Estaduais e Municipais. Ver, sobre o tema, outro captulo deste livro. Vale comentar dois aspectos relevantes no espao de colaborao intergovernamental: a assistncia tcnica e a cooperao financeira. A assistncia tcnica sempre foi atividade de crucial importncia nas relaes que se estabelecem entre as unidades governamentais. Agora, mais do que nunca, assume posio especial, na medida em que Estados e Municpios se defrontam com novas responsabilidades repassadas pelo Governo Federal. Para o Municpio do maior interesse exigir a prestao dessa assistncia por parte dos Governos estadual e federal, de forma a possibilitar o aprimoramento de seus quadros tcnicos e administrativos e, assim, poder cumprir, adequadamente, suas responsabilidades. Com isto, poder garantir no apenas a continuidade da prestao de servios populao, mas tambm a melhoria da qualidade dos mesmos. A descentralizao financeira estabelecida pela Constituio em vigor trouxe novos recursos para os Governos municipais. Dessa maneira, as relaes financeiras entre a Unio, os Estados e os Municpios se alteraram substancialmente, provocando mudanas tambm nas articulaes poltico-institucionais e tcnico-administrativas. A cooperao financeira remete questo dos convnios, instrumento atravs do qual se processam as chamadas transferncias negociadas. Vejam-se, a propsito, outros captulos deste Manual em que essas questes so abordadas. Reafirma-se, aqui, a importncia de o Municpio se organizar para a defesa de seus interesses, evitando o uso inadequado dos convnios, para que a cooperao financeira parta de bases slidas e seguras, garantindo o fluxo regular, justo e democrtico de recursos. Ainda com respeito questo financeira, vale mencionar outro ponto importante das relaes intergovernamentais. Trata-se do recurso ao crdito, que deve ser considerado instrumento notvel para a continuidade dos programas de investimentos. A esto as agncias governamentais que dispem de recursos para emprstimos ao Municpio, como a Caixa Econmica Federal CEF, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES e o Banco do Brasil, fontes expressivas de financiamento, notadamente para os programas da rea social e de infraestrutura urbana. Do lado internacional, os projetos com o Banco Mundial BIRD e com o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID so alternativas que, de forma articulada com os Governos estaduais, se apresentam s Administraes municipais de maior porte. preciso alertar, contudo, para o fato de que o recurso ao crdito no pode ser usado de forma indiscriminada e no planejada pelo Municpio. A avaliao precisa da capacidade de
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endividamento e, principalmente, da capacidade de pagamento dos emprstimos fator de absoluta relevncia para a utilizao desse tipo de mecanismo de financiamento. evidente que isso deve estar associado definio de prioridades da alocao desses recursos, de forma a ter-se endividamento municipal consequente, que se reflita em benefcios ao atendimento s necessidades da populao. A seguir, examinam-se algumas formas de colaborao entre entidades da mesma esfera de governo (cooperao horizontal) e entre entidades das diferentes esferas de governo (cooperao vertical), que se apresentam como igualmente importantes e complementares.

Cooperao intermunicipal
Como dito anteriormente, as relaes entre os nveis de Governo podem encontrar apoio substantivo na cooperao intermunicipal. fenmeno relativamente espalhado pelo Pas a associao de Municpios. A reunio de Municpios vizinhos, organizados em associaes microrregionais, com objetivo de aglutinao de esforos, fato de reconhecida importncia no desenvolvimento da conscincia municipalista no Brasil. As responsabilidades advindas da implantao da ordem constitucional ressaltam a necessidade de organizao dos Municpios no sentido de enfrentar as demandas da populao. As funes desempenhadas pelas associaes podem ser de grupos de presso, de prestao de servios e de articulao com outras esferas de Governo. A organizao de determinado nmero de Municpios em torno de entidade nica pode significar excelente instrumento de presso para o encaminhamento de reivindicaes de ordem tcnica, financeira ou poltico-institucional. Ao mesmo tempo, fator de coeso que estimula a conscincia do papel desempenhado pelas Administraes municipais enquanto agentes de desenvolvimento do pas. A prestao de servios a partir de associaes municipais pode se dar em vrias frentes. A formao de equipes tcnicas com quadros qualificados, a aquisio e manuteno de equipamentos para o uso das Municipalidades associadas ou mesmo a prestao de servios nas reas sociais (escolas tcnicas, hospitais e clnicas especializadas, por exemplo) certamente so fontes de economia de recursos e de possibilidades de ampliao e melhoria das funes governamentais. Como articuladoras entre os Governos Municipais e as outras instncias de Governo, as associaes municipais podem desempenhar papel de extrema valia. Ao encaminhar demandas e participar da elaborao e implementao de planos estaduais e regionais, as associaes esto contribuindo para a integrao do planejamento e a adequao do mesmo s realidades e aos interesses locais. No h frmulas prontas para a formao de grupos organizados de Municpios. Dependendo dos interesses e convenincias, h outras formas, como os consrcios, que se dedicam mais precisamente prestao de determinados servios temporrios ou permanentes.

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Os consrcios pblicos
Os consrcios intermunicipais comearam a surgir na dcada de 1990, como forma de arranjo institucional que viabiliza parcerias na soluo de problemas comuns dos Municpios sem que estes percam sua autonomia. As demandas criadas pelos programas de desenvolvimento local e pelos programas setoriais envolvendo articulao de territrios encontraram no consrcio boa soluo tanto do ponto de vista poltico quanto do ponto de vista administrativo. No campo do desenvolvimento local, os consrcios possibilitaram a formulao e a gesto integrada de planos de ao de desenvolvimento econmico e social, identificando e explorando as potencialidades dos diferentes Municpios e funcionando como agentes catalisadores de recursos, estimuladores da formao do capital social e articuladores da consolidao de cadeias produtivas no territrio. Programas de Governo voltados para o desenvolvimento sustentvel, tanto em mbito federal quanto em mbito estadual, tm incentivado a formao de consrcios, porque privilegiam recortes territoriais micro ou mesorregionais, onde existe a possibilidade de obter sinergia na ao de um conjunto de Municpios. A Lei n 11.107/05 e o Decreto n 6.017/2007 vieram disciplinar os consrcios pblicos, permitindo esse tipo de atuao conjunta em vrios setores das polticas pblicas e estabelecendo as condies de contorno para sua efetivao. Pela citada legislao os consrcios podem ser formados com personalidade jurdica de direito pblico, caso em que integra a administrao indireta dos entes consorciados, ou de direito privado, mas em qualquer hiptese esto sujeitos aos princpios do caput do art. 37 da Constituio (legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficincia), aos controles externos do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas respectivo, por fora do art. 70 da Constituio, e s regras de licitao da Lei n 8666/93. Indicadores da preocupao do legislador em caracterizar o consrcio pblico como uma entidade primordialmente a servio da cooperao horizontal entre estes federados so os dispositivos da Lei n 11.107/05 determinando que o Estado s participa de Consrcios que incluam todos os Municpios do territrio considerado ( 1, inciso I, art. 4) e o 2 do art. 1, que prev que a Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte todos os Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados. Foram mantidas as caractersticas de abrangncia e de flexibilidade no estabelecimento dos objetivos e do escopo dos consrcios. Eles podem ser criados na medida adequada de tempo e de alcance definida pelos interesses dos entes federados que os criaram. Neste sentido, o art. 3 do Decreto n 6.017/2007 arrola como objetivos admissveis para os consrcios pblicos reas como prestao de servios, execuo de obras, fornecimento de bens, compartilhamento de instrumentos e equipamentos, produo de informaes e estudos tcnicos, educao, meio ambiente, questes urbanas, desenvolvimento socioeconmico e outras competncias delegveis. Atestando a natureza flexvel e voluntria da composio dos consrcios, cada um dos entes consorciados poder participar de todos ou de apenas parcela dos objetivos estabelecidos.

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Dentro deste esprito, os consrcios pblicos tm servido tanto a aes pontuais quanto a aes de longo prazo em determinados setores ou em atendimento a demandas mais especficas. O caso mais caracterstico o da prestao de servios de sade. Os altos investimentos e os fluxos de utilizao de servios mdicos so compatibilizados, trazendo benefcios para o conjunto de Municpios. O prprio Sistema nico de Sade SUS, consolidado na Constituio de 1988, com sua exigncia de recursos humanos e financeiros, tecnologia e infraestrutura, impulsionou a formao de consrcios como a estrutura mais adequada para sua gesto. Consrcios tambm tm sido formados para prestao de servios de abastecimento e nutrio, transporte, informtica e capacitao, obras pblicas, saneamento bsico e manejo de recursos de bacia hidrogrfica. Em todos estes casos, sempre considerando o interesse conjunto dos Municpios associados, a efetiva reduo de custos e os ganhos de escala proporcionados por sua integrao. Uma vez criados, os consrcios pblicos atuam como se fossem novo ente federado, com capacidade para firmar convnios, contratos e acordos, outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras e servios pblicos, fazer desapropriaes e ser contratado, sem licitao, pela administrao direta ou indireta dos entes consorciados. Os consrcios so formados a partir de prvio protocolo de intenes, cujas clusulas necessrias esto discriminadas no art. 4 da Lei n 11.107/05. Este protocolo posteriormente ratificado por lei, transformando-se em contrato a ser devidamente registrado. Como estabelece o art. 8 da citada lei, os entes associados somente entregaro recursos ao consrcio pblico mediante contrato de rateio, firmado em cada exerccio financeiro. Embora exista certa liberdade para a estruturao organizacional dos consrcios pblicos, a Lei n 11.107/05 deixa clara a exigncia de que o rgo mximo deliberativo seja a Assemblia Geral (art. 4, inciso VII) e que a posio de representante legal do consrcio pblico seja ocupada pelo Prefeito de um dos entes consorciados (art. 4, inciso VIII). O quadro de pessoal dos consrcios pblicos pode ser composto por servidores pblicos cedidos ao consrcio ou por empregados pblicos contratados por meio de processo seletivo que assegure moralidade e isonomia. A cesso de servidores est prevista no 4 do art. 4 da mesma lei, estabelecendo que ela se dar na forma e condies da legislao de cada um dos entes consorciados. Entre os resultados que podem ser obtidos com a implementao dos consrcios, citem-se o maior poder de negociao dos Municpios com seus diferentes interlocutores, a maior visibilidade e transparncia nas aes do Poder Pblico e a ampliao da capacidade de atuao da Administrao Pblica no territrio. Qualquer que seja a forma de organizao definida, o importante que seja preservada a autonomia do Municpio, bem como sua representatividade, seus interesses e realidades especficos. A cooperao intermunicipal instrumento dos mais relevantes para o aprimoramento das relaes intergovernamentais e, por via de consequncia, de reforo do federalismo brasileiro.
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Convnios de cooperao e contratos de programa


Alm do esforo cooperativo entre entes de um mesmo nvel da Federao representado pelos consrcios pblicos, a mesma Lei n 11.107 abriga tambm a figura dos Convnios de Cooperao, regulamentada pelo Decreto 6.170, de 25/07/2007. Esses convnios tm a particularidade de formalizarem tanto cooperaes horizontais como verticais entre os entes da federao. Os convnios em geral, como instrumento de descentralizao e cooperao, j aparecem no Decreto-lei n 200/67 e tm sido objeto de alguns diplomas legais tendo em vista a importncia de regular a transferncia de recursos entre entidades do setor pblico. O Decreto n 93.872/86 tambm j estabelecia regras para os convnios ao dizer que os servios de interesse recproco dos rgos ou entidades da administrao federal e de outras entidades pblicas ou organizaes particulares podero ser executados sob regime de mtua cooperao, mediante convnio, acordo ou ajuste. O Decreto n 6.170/2007 reza, em seu art. 1, que os programas, projetos e atividades de interesse recproco dos rgos e entidades da administrao pblica federal e de outros entes ou entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos sero realizados por meio de transferncia de recursos financeiros oriundos de dotaes consignadas no oramento fiscal e de seguridade social e efetivadas por meio de convnios, contratos de repasse ou termos de cooperao, observados esse Decreto e a legislao pertinente. Os Consrcios Pblicos e os Convnios de Cooperao so pr-requisitos alternativos para a celebrao de Contratos de Programa. Estes contratos esto disciplinados no art. 13 da Lei 11.107/05, que estabelece as clusulas que obrigatoriamente devero comp-los referentes s transferncias de recursos. Os Contratos de Programa so condio para a formalizao de obrigaes criadas pela gesto associada da prestao de servios pblicos e sua consequente transferncia de recursos. Podem ser tambm ser celebrados por entidades de direito pblico ou privado que integrem a administrao indireta de qualquer dos entes da Federao consorciados ou conveniados. Os Contratos de Programa, embora possam ser celebrados sem prvia licitao (art. 32 do Decreto 6.017, que remete Lei 8666/1993), devem atender, no que couber, legislao de concesses e permisses de servios pblicos. Embora dependam da prvia existncia formal de consrcio pblico ou de convnio de cooperao, os contratos de programa continuam vigentes mesmo com a extino destes instrumentos que o autorizaram. Vale ressaltar, neste momento, que a colaborao com o Estado e a Unio, sob quaisquer formas, se materializa em encargos para o Municpio tais como cesso de pessoal para a execuo de atividades pertencentes quelas esferas, na execuo de obras de manuteno e adaptao de bens imveis, no fornecimento de combustvel, alimentao, conserto de
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equipamentos, pagamento de tarifas de servios pblicos e at mesmo a doao de terreno para a construo de prprios estaduais e federais, o que s vezes no se esgota na tradio da propriedade imvel, indo alm do nus da edificao e terminando com a aquisio dos equipamentos e outras instalaes. Essa , na maioria das vezes, a forma a que o Municpio forado a se submeter se desejar eficincia de servios como os de correios, telefones, policiais e de Justia, para citar os mais comuns. Cada Municpio livre para assumir os encargos que julgar conveniente, segundo os recursos financeiros, humanos e materiais de que dispe. Recomenda-se aos Prefeitos, por questo de prudncia e tambm de legalidade, que esses encargos no sejam assumidos mediante acordo ou solicitao feitos pelas autoridades estaduais ou federais. A formalizao ter de ser feita atravs da assinatura de convnios, no s para eximir o Prefeito de responsabilidade futura quando de sua prestao de contas, mas em obedincia aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade que regem a Administrao Pblica e ao que estabelece a Lei Complementar n 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Cooperao pblico-privada
As novas demandas feitas ao Poder Pblico no desenvolvimento da prestao de servios pblicos engendraram a necessidade do trespasse das fronteiras da cooperao para alm dos espaos tradicionalmente ocupados pela Administrao Pblica. Pleiteia-se que os governos, em seus diferentes nveis, privilegiem perfil negociador e gestor delegando esfera privada, mediante critrios de busca de racionalidade e eficcia, a operao dos servios de relevncia pblica em reas especficas onde haja o reconhecimento da expertise da iniciativa privada. Descortina-se, desta forma, um novo espao de cooperao calcado nas alianas entre o setor pblico e o setor privado, este ltimo incluindo tanto entidades com fins lucrativos quanto entidades sem fins lucrativos. Este novo horizonte de possibilidades de alianas pblico-privadas abrange alguns mecanismos, muitos deles j regulamentados h algum tempo e outros disciplinados mais recentemente, demandando tempo para avaliaes mais slidas. Pode-se dividir esses mecanismos em dois grupos, estando o primeiro voltado para as colaboraes entre a Administrao Pblica e as entidades empresariais e o segundo ligado s colaboraes entre a Administrao Pblica e as entidades sem fins lucrativos que compem o que se conceitua como terceiro setor. Os mecanismos de colaborao entre o setor pblico e a iniciativa empresarial incluem os contratos administrativos, as autorizaes, as permisses e as concesses. Os contratos administrativos esto bem disciplinados na Lei n 8.666/93. Abrangem atividades meio que podem ser terceirizadas, tais como obras, servios, compras, alienaes e locaes. Estes contratos no podem ultrapassar 5 (cinco) anos e permitem ao Poder Pblico a utilizao de prerrogativas como a resciso unilateral e a exigncia de garantias por parte dos contratados. As autorizaes e as permisses tm carter precrio, permitindo que pessoas fsicas ou jurdicas assumam determinados servios por perodos limitados at que o poder pblico
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defina a forma mais adequada de prest-los de modo sistemtico. Pela exigncia legal de prvia licitao e as demandas crescentes pelo estabelecimento de prazo, as permisses tm desenvolvido tendncia a se aproximarem das concesses. Alm das referncias constitucionais contidas no art. 21, inciso XII e no art. 175, as permisses esto disciplinadas pela Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. As concesses, amparadas pelos mesmos dispositivos legais das permisses, se constituem no mais tradicional mecanismo de transferncia da prestao de servios iniciativa privada, com exigncia de todos os procedimentos de concorrncia pblica, com remunerao do concessionrio pelo usurio do servio e prazos contratuais mais longos, cabendo ainda ao contratado apresentar as garantias e assumir integralmente os riscos do empreendimento. Com a entrada em vigor da Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, foram criadas duas novas modalidades de concesso: a concesso patrocinada e a concesso administrativa, classificadas como parcerias pblico-privadas. Em funo desses novos tipos, essa mesma lei passou a definir as concesses tradicionais como concesses comuns. As concesses patrocinadas e administrativas se diferenciam na medida em que nas primeiras o concessionrio remunerado pela tarifa cobrada dos usurios, valor este que obrigatoriamente complementado por contribuio pecuniria do parceiro pblico, e na segunda o prprio setor pblico o beneficirio direto do investimento, remunerando integralmente o parceiro privado. Como pontos comuns entre os dois novos tipos de concesses tem-se: prazos contratuais entre 5 (cinco) e 35 (trinta e cinco) anos; valor mnimo de R$ 20.000.000,00; limite de comprometimento de 3% da receita lquida anual do contratante; remunerao condicionada a resultados e ao cumprimento de metas; garantias recprocas dadas por contratantes e contratados; penalidades previstas para ambas as partes; e compartilhamento de riscos. As exigncias financeiras previstas na legislao para estes dois novos tipos de concesso remetem a projetos e investimentos de grande escala. Isto dificulta a utilizao destes mecanismos por Municpios de pequeno e mdio porte isoladamente. Boa alternativa pode ser sua viabilizao atravs dos consrcios pblicos municipais. A cooperao do setor pblico com o terceiro setor favorecida por acordos ao invs de contratos, tendo em vista que existe identificao de objetivos entre as partes, ambas voltadas para atividades sociais de interesse e relevncia pblica. As formas jurdicas que assumem estes acordos so os convnios, os contratos de gesto e os termos de parceria. Alm do interesse convergente dos partcipes, essas trs modalidades de acordo tm como elementos em comum: manuteno da propriedade do Poder Pblico sobre os recursos transferidos outra parte; vinculao dessa transferncia ao cumprimento de etapas e ao atingimento de metas por parte da entidade executante do acordo; vedao do estabelecimento de taxa de administrao e faculdade de denncia unilateral concedida ao poder pblico. O convnio o instrumento mais tradicional de formalizao destes acordos, podendo envolver qualquer rea de interesse comum dos partcipes. Ele est disciplinado no art. 116 da Lei n 8666/93, que lhe estende os dispositivos da referida lei, no que couber. Embora a legislao no obrigue realizao de licitao, podem ser usados o chamamento pblico e o concurso de projetos se existem vrias entidades com potencialidades para participao no convnio.
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O Contrato de Gesto est regulado pela Lei n 9.637/98. Trata-se de modalidade especfica de acordo, s possvel entre a Administrao Pblica e entidade do terceiro setor qualificada como Organizao Social OS. Atravs de legislao especfica, que siga os parmetros da lei federal, o Municpio pode qualificar como OS novas entidades ou entidades que absorveram rgo da Administrao Pblica aps sua extino. As OSs podem receber servidores pblicos pelo mecanismo de cesso. Os contratos de gesto podem ter como objetivos o ensino, a pesquisa cientfica, o desenvolvimento tecnolgico, a proteo e preservao do meio ambiente e a sade. Assim como no caso do convnio, a Organizao Social tem recursos transferidos pelo poder pblico mediante o cumprimento de metas estipuladas no acordo. O Termo de Parceria instrumento regulado pela Lei n 9790/1999 e pelo Decreto n 3.100 do mesmo ano. Trata-se tambm de modalidade especfica de acordo, s possvel entre a Administrao Pblica e a Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP). A titulao de OSCIP concedida pelo Ministrio da Justia, mediante requerimento. As reas de atividades da requerente podem ser assistncia social, cultura, arte, educao, sade, assistncia jurdica gratuita, meio ambiente, desenvolvimento sustentvel, produo, comercializao, emprego, crdito, tica, cidadania, direitos humanos, estudos e pesquisas tcnicas e cientficas. H importantes vedaes a essa titulao contidas no art. 2 da Lei n 9790/99. No podem ser qualificadas como OSCIPs: sindicatos, organizaes religiosas, organizaes partidrias, entidades de benefcio mtuo, entidades de planos de sade, instituies hospitalares, escolas privadas, organizaes creditcias, cooperativas, organizaes sociais (OSs), associaes criadas por rgo pblico, fundaes pblicas e fundaes com finalidade religiosa. A existncia desse conjunto de mecanismos, seja para relaes entre nveis de governo, seja para captar a colaborao do setor privado na prestao de servios pblicos, possibilita aos Prefeitos leque de alternativas que favorece a Administrao Municipal empenhada na qualidade e eficcia de seus servios.

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Captulo 4 - O Prefeito Municipal


A posio do Prefeito
Entende-se por sistema de Governo o conjunto de tcnicas que regem as relaes entre os poderes pblicos. Como sabido, o Presidencialismo o sistema de Governo adotado pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, sendo atribuio do Presidente da Repblica exercer a direo do Poder Executivo da Unio, acumulando as funes de Chefe de Estado, Chefe de Governo e Chefe da Administrao Pblica federal. Por simetria, no Municpio, assume o Prefeito a posio de Chefe do Executivo, desempenhando funes polticas, executivas e administrativas. Amplas so as suas atribuies e grandes, portanto, suas responsabilidades, tanto do ponto de vista legal, como pelo fato de que o principal depositrio da confiana popular para a soluo dos problemas do Municpio. Em face da consagrada autonomia poltico-administrativa do Municpio, cumpre observar que o Prefeito Municipal no est subordinado a nenhuma outra autoridade municipal, estadual ou federal, devendo obedincia apenas aos ditames da lei e mandados judiciais. Pode-se dizer, ento, que o Prefeito agente poltico responsvel pelo ramo executivo de uma unidade de Governo autnoma o Municpio. No obstante, destaque-se que deve o Municpio e o assunto est tratado em outro captulo deste Manual articular-se com rgos federais e estaduais de Governo, para que no se dupliquem e nem se desperdicem esforos, bem como para que possa o Municpio desempenhar eficientemente o seu papel no processo de desenvolvimento do Pas, visto que a atual Constituio definiu vrias matrias em que o Municpio pode atuar em conjunto com as demais esferas de Governo, especialmente nos campos da educao, cultura, meio ambiente, habitao, saneamento, sade e assistncia social. Nesse sentido, o art. 23 da Carta Magna estabelece a competncia comum dos entes federados.

Funes polticas
Por ser conduzido ao cargo por eleio popular, o Prefeito torna-se o porta-voz natural dos interesses municipais perante a Cmara Municipal, demais esferas de Governo e outros setores que possam contribuir para o bem-estar da populao e o progresso do Municpio. O Prefeito precisa do apoio da maioria na Cmara Municipal, a fim de conseguir aprovar as leis de que necessita para bem administrar o Municpio. Quanto mais ousadas e inovadoras forem as iniciativas do Prefeito na ampliao das atividades da Prefeitura, atravs do estabelecimento de novos programas ou da criao de novos servios, mais precisar o Chefe do Executivo do concurso da Cmara para a aprovao de seus projetos e a autorizao dos recursos necessrios execuo das medidas solicitadas. Uma Cmara politicamente hostil pode paralisar em grande parte a ao do Prefeito, em tudo que no seja rotineiro e no dependa, assim, da edio de novas leis. s vezes, o Prefeito se defrontar com a oposio sistemtica da Cmara ou de eventual
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maioria irredutvel de Vereadores, mesmo nos assuntos de interesse vital para a coletividade. Nesses casos, resta ao Prefeito mobilizar a opinio pblica a seu favor divulgando amplamente os objetivos dos projetos de leis que a Cmara recusa aprovar, na expectativa de que os muncipes venham a influir no nimo da Cmara e esta reconsidere a sua posio. No se trata, evidentemente, de lanar o povo contra a Cmara ou contra aqueles Vereadores que se opem ao Prefeito, mas de despertar o interesse da populao pelas medidas pretendidas. Consideram-se funes polticas do Prefeito aquelas inerentes ao comando do Executivo, representadas por atos de Governo tais como: a proposio de projetos de lei; a sano, promulgao, publicao e o veto das leis; a convocao extraordinria da Cmara; o planejamento das obras e servios municipais; a representao do Municpio; a expedio de decretos e regulamentos. Sobre a proposio de projetos de leis, sano, promulgao, publicao e veto, ver o captulo deste Manual sobre Processo Legislativo. Embora a Cmara Municipal tenha perodos certos para se reunir, o Prefeito pode convoc-la extraordinariamente, nos intervalos dos perodos legislativos, em casos de urgncia e para deliberar exclusivamente a respeito da matria objeto da convocao. O Prefeito o representante legal do Municpio, tanto perante a Justia, como em outros atos de carter legal ou administrativo, nas relaes com as demais esferas de Governo ou no plano puramente social. Por isso, o Prefeito tem precedncia protocolar sobre as demais autoridades municipais. Quando o Municpio for parte em juzo, cabe ao Prefeito represent-lo por meio do procurador da Prefeitura ou de advogado contratado para a causa, se a Prefeitura no tiver procurador. Manter contatos externos funo que decorre do carter democrtico da investidura no cargo de Prefeito. Como lder poltico, eleito pelo povo, o Prefeito assume a responsabilidade de dialogar com a populao em geral, bem como com as organizaes comunitrias, outros grupos organizados e lideranas locais, buscando apoio, quando necessrio, e consultando-os para conhecer suas aspiraes e necessidades e integr-los no processo decisrio municipal. Numa cidade pequena, o nmero desses contatos talvez no prejudique as demais atividades do Prefeito, mas, nas maiores, necessrio organizar a estrutura da Prefeitura de modo que o Chefe do Executivo seja aliviado daqueles contatos que podem ser feitos por outras autoridades municipais. Em certos casos, ser mesmo conveniente instituir um servio ou setor de relaes pblicas, no somente para atender s pessoas que vm procurar o Chefe do Executivo, como para facilitar as comunicaes da Administrao com o grande pblico, divulgar as realizaes do Governo Municipal e resolver ou encaminhar queixas e reclamaes. Os Municpios maiores podero ter rgo especializado para lidar com as organizaes comunitrias. A participao popular, a propsito, est tratada em captulo especfico desta publicao.
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Funes executivas
As funes executivas e administrativas do Prefeito constituem a sua principal responsabilidade. Como Chefe do Executivo Municipal, cabem-lhe, sobretudo, as funes que caracterizam as chefias de alto nvel, que so planejar, comandar, coordenar, controlar e manter contatos externos. Planejar consiste em formular as polticas pblicas municipais, de modo a selecionar as opes possveis de atuao e determinar os objetivos, diretrizes, programas e os meios mais adequados realizao de um trabalho. Todo Prefeito precisa ter o seu plano de Governo se quiser bem governar e administrar o Municpio. O planejamento das despesas de capital para um prazo mnimo de quatro anos obrigatrio e deve constar do plano plurianual de obras e outras aplicaes de capital, inclusive para aquisio de equipamentos e material permanente e outras delas decorrentes, bem como as relativas aos programas de durao continuada. O plano de Governo deve ser amplo e compreender todos os aspectos da Administrao Municipal, e no apenas as obras e as demais despesas de capital. Atravs do oramento anual e da lei de diretrizes oramentrias, pode o Prefeito estabelecer o plano de trabalho para cada exerccio, pois exatamente esse plano que o oramento e aquela lei devem refletir. Outro importante instrumento de planejamento o plano diretor, previsto no art. 182 da Constituio da Repblica e objeto de comentrios especficos em outro captulo deste livro. Dirigir tem o significado de orientar, verbalmente ou por meio de decretos, instrues, ordens de servio, portarias e outros atos administrativos. O Prefeito, como responsvel final pelo que acontece na Administrao, dirige toda a mquina da Prefeitura, com o auxlio da sua equipe de secretrios e dos responsveis pelos diversos setores. No obstante, vale lembrar que o Prefeito a autoridade mxima na direo da Administrao Municipal e, por isso, detm a responsabilidade poltico-administrativa final pelos atos de sua Administrao, tanto dos que praticou pessoalmente como dos que foram praticados pelos seus subordinados. Ao Prefeito compete coordenar a ao dos diversos rgos, servios e atividades da organizao, de modo a evitar conflitos entre os servios e programas, a duplicao e a disperso de esforos. Com o planejamento, a coordenao se torna mais fcil, pois os objetivos, os meios e os programas j foram previamente definidos. Para coordenar com eficincia as atividades da Administrao, o Prefeito deve promover reunies frequentes com os seus principais auxiliares, a fim de que cada um saiba o que os outros esto fazendo e possam ser discutidos os problemas de interesse comum. O valor dessas reunies peridicas como mtodo de coordenao inestimvel, pois assim o Prefeito adquire viso de conjunto, que lhe torna possvel tomar decises articuladas. Os relatrios peridicos das principais reparties tambm so excelentes instrumentos de coordenao, permitindo que se identifiquem os pontos sobre os quais deve ser exercida a ao coordenadora. Nas grandes organizaes, chega-se a criar rgos prprios de coordenao, com suas atividades
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estreitamente ligadas s de planejamento e oramento. A realizao de reunies e a anlise de relatrios peridicos ajudam a identificar pontos sobre os quais o Prefeito deve agir. O uso da internet e a construo de rede interna para troca de mensagens melhoram a comunicao e criam condies para a permuta de informaes, facilitando a coordenao. Controlar verificar o cumprimento das orientaes e o alcance dos resultados desejados. Os principais instrumentos de controle que o Prefeito pode utilizar so os balancetes mensais (que lhe do meios de fazer o controle da execuo oramentria); o boletim dirio da Tesouraria (que lhe permite acompanhar a entrada e a sada de numerrio e o comportamento da arrecadao); os relatrios peridicos sobre o andamento dos programas, obras e servios; e a auditoria. Esta no precisa ser exclusivamente contbil, mas deve abranger a verificao da maneira como esto sendo desempenhadas as atividades da Administrao Municipal, como esto sendo gastos os recursos financeiros, como esto sendo utilizados o pessoal, o equipamento e os demais recursos materiais. Articular-se com atores pblicos e privados tem sido uma das funes atuais do Prefeito no exerccio de sua liderana poltica e institucional, o que o leva a: reunir esforos para a implementao do desenvolvimento local sustentvel; promover iniciativas diversificadas junto com setores sociais, comunitrios e privados, alm de outros entes pblicos; negociar conflitos de interesse, fomentar o dilogo pblico; mobilizar recursos, governamentais ou no, para concretizar projetos; obter colaborao, apoios e parcerias de vrios tipos para pr em prtica aes de desenvolvimento. Essa situao vem se afirmando a cada dia como base do avano da descentralizao no Pas, conferindo ao Municpio novo protagonismo no processo de desenvolvimento sustentvel.

Funes administrativas
Se for feita uma lista das atribuies administrativas do Prefeito, as abaixo mencionadas constituiro as mais importantes, em vista da tradio governamental brasileira. Algumas delas so desempenhadas pessoalmente pelo Prefeito, outras so praticadas pelos secretrios municipais e servidores da Prefeitura. Em qualquer caso, repita-se, o Prefeito o responsvel, cabendo-lhe promover as medidas necessrias ao seu desempenho. Publicao dos atos oficiais Compete ao Prefeito fazer publicar as leis e os demais atos oficiais, como decretos, portarias, balancetes e quaisquer outros de interesse para os Municpios. A publicao dos balancetes
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da receita e da despesa foi tornada obrigatria pela Constituio Federal (art. 30, III) e consta tambm da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), conforme exposto em outro captulo. As leis e os decretos s entram em vigor depois de publicados, o que d ideia da importncia dessa formalidade. A publicao se far no jornal oficial do Municpio. Caso a Administrao Municipal no disponha de jornal prprio, a publicao poder ser feita no Dirio Oficial do Estado ou em jornal particular existente no Municpio. No havendo jornal algum de normal circulao na localidade, a publicao poder ser feita atravs da afixao em local acessvel ao pblico, previamente designado para publicao dos atos oficiais. Nesta hiptese, geralmente existem nas sedes das Prefeituras (e das Cmaras) quadros para publicao de tais atos. Cabe consignar, ainda, que a Lei Complementar n 131/2009 alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal para obrigar os entes pblicos a publicar, pela internet, planos, oramentos, prestaes de contas e outras informaes de carter financeiro (arts. 48 e 48-A). Execuo das leis, decretos e demais atos Cabe ao Prefeito executar ou fazer executar os atos municipais: leis, decretos, regulamentos, regimentos ou outros atos regularmente emitidos. prtica recorrente em vrios Municpios fazer constar da lei norma que assina prazo para que o Prefeito edite decreto regulamentando-a. O IBAM, alinhado ao entendimento do E. STF (ADI 3.394), defende que, ao marcar prazo para que o Executivo exera funo regulamentar de sua atribuio, o legislador acaba por afrontar o princpio da independncia e harmonia entre os Poderes. Outra questo que suscita dvida a possibilidade de recusa do Prefeito em cumprir lei manifestamente inconstitucional. A jurisprudncia e a doutrina tm afirmado que o Prefeito pode recusar-se a cumpri-la, desde que fundamente as razes de recusa. A parte que se sentir lesada, se quiser, provocar a manifestao do Poder Judicirio. Imposio de penalidades A violao das leis e dos regulamentos municipais, especialmente daqueles que disciplinam o poder de polcia do Municpio, d margem a que o Prefeito, ou outra autoridade municipal a quem tal atribuio for delegada, aplique as penalidades correspondentes, sejam multas ou interdio de direitos (cassao de licena, embargo de obras, fechamento de estabelecimentos etc.). As penalidades podem resultar no somente da infrao das leis e dos regulamentos, como da violao de clusulas de contratos, como os de fornecimento de materiais, execuo de obras e servios ou permisso para explorao de servios pblicos. Quando se tratar de violao das leis e dos regulamentos que regem o funcionamento dos servios municipais, cabe tambm ao Prefeito a aplicao das sanes disciplinares aos servidores pblicos.

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Requisio de fora policial Pouco valeriam os poderes do Prefeito para executar as leis e os atos municipais, se ele no pudesse dispor de meios para obrigar os recalcitrantes a cumprir as determinaes legais. Para isso, pode o Prefeito requisitar autoridade policial mais graduada no Municpio a fora necessria, mas deve ficar claro que no cabe ao Prefeito determinar a priso de quem quer que seja, a no ser em caso de flagrante delito, em que o Prefeito ou qualquer cidado pode prender o infrator, ou de desacato sua autoridade, em que a priso poder ser efetuada pelo prprio Prefeito. O poder de polcia do Municpio no inclui o de polcia judiciria, limitando-se ao de polcia administrativa. Sobre poder de polcia, outro captulo deste livro contm pormenores que devem ser lidos para melhor entendimento do assunto. Arrecadao e guarda da receita O Prefeito responsvel pela arrecadao da receita municipal especificada no oramento e pela sua guarda. De especial importncia a arrecadao dos tributos, que ato obrigatrio (art.11 da Lei Complementar n 101/2000 - LRF), no podendo o Prefeito deixar de pratic-lo nem liberar qualquer contribuinte de suas obrigaes fiscais, sob pena de responsabilidade. O mesmo deve ser dito em relao dvida ativa, cuja cobrana se far judicialmente, depois de tentada a via administrativa. A tolerncia em excesso estimula o atraso das contribuies e coopera para a reduo da receita. recomendvel que se faa a guarda dos dinheiros pblicos em estabelecimento bancrio, onde devem ser mantidos em contas em nome da Prefeitura, de suas autarquias ou outras reparties, nunca em nome do prprio Prefeito ou demais agentes pblicos. Administrao do patrimnio O patrimnio municipal compreende os bens corpreos (mveis, imveis e semoventes) e incorpreos, pertencentes ao Municpio, que tenham ou possam ter valor econmico, histrico, artstico, cientfico ou cultural. Cabe ao Prefeito administrar esses bens, zelando por sua guarda, conservao e proteo. Em regra, no os pode alienar sem a autorizao da Cmara, sob pena de responsabilidade. Os atos do Prefeito que forem lesivos ao patrimnio municipal (inclusive ao patrimnio histrico, artstico e cultural) so passveis de anulao, mediante ao popular, que pode ser intentada por qualquer cidado. Desapropriao A desapropriao de bens por necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social, nos termos da legislao federal que rege a matria, da competncia do Prefeito. A Cmara s intervm para aprovar os recursos financeiros necessrios desapropriao quando tais recursos no constem do oramento. Para aprofundamento da matria, ver captulo deste Manual sobre atos de imprio.

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Despacho de peties e expedio de certides A Constituio Federal assegura a qualquer pessoa o direito de petio aos Poderes Pblicos, em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder (art. 5, XXXIV, a). Se se trata de assunto administrativo, cabe ao Prefeito despachar a petio ou representao, atendendo ou negando o pedido ou determinando outras providncias. No deve se negar a manifestarse, pois a sua omisso poder acarretar responsabilidade para o Municpio e para si prprio. A expedio de certides tambm assegurada pela Constituio (art. 5, XXXIV, b), para defesa de direitos e esclarecimentos de situaes de interesse pessoal, podendo o interessado, se no for atendido, impetrar mandado de segurana ou responsabilizar a autoridade que no responder no prazo legal. Prestao de contas A prestao de contas da Administrao exigncia constitucional (art. 31, 1, 2 e 3 da Constituio), cuja violao pode acarretar a interveno estadual no Municpio (art. 35, II). Cabe ao Prefeito prestar contas de sua administrao, na forma estabelecida na Lei Orgnica do Municpio, na Constituio e na legislao especfica em cumprimento aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia dispostos no art. 37 da Constituio. Alm disso, o Prefeito tem a obrigao de apresentar, at 30 dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria, conforme determina o art. 165, 3, da Constituio Federal. Delegao de autoridade O fato de caber ao Prefeito a responsabilidade pela gesto do Municpio no quer dizer que ele deva centralizar na sua pessoa todas as decises administrativas, como infelizmente a regra, at mesmo em Prefeituras de grande porte. Os servios e as atividades administrativas municipais devem estar organizados de tal forma que o Prefeito delegue ao mximo suas atribuies administrativas de rotina, a fim de melhor dedicar-se ao seu papel de lder poltico e quelas atividades que, por constiturem a essncia de suas funes executivas, no devem deixar de ser exercidas em toda sua plenitude, nem podem ser sempre delegadas. A delegao de autoridade tem no s a vantagem de permitir que o Prefeito se concentre nas suas funes de maior relevo, como ainda a de tornar mais rpido o funcionamento da mquina administrativa. A descentralizao administrativa considerada uma das tcnicas mais importantes para se alcanar a eficincia da Administrao, sendo indispensvel nas organizaes de maior porte. A burocracia estril prospera nas Administraes excessivamente centralizadas, pois os chefes intermedirios nada deliberam, encaminhando todos os processos e todos os assuntos deciso superior, at chegar autoridade mxima, o Prefeito, que ento decide, geralmente
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sem conhecimento dos fatos, assinando em cruz, como se diz coloquialmente. O servidor que conhece de perto a situao no d soluo ao caso, quando deveria ser justamente o contrrio. As chefias ficam sem prestgio, pois no lhes cabe seno informar ou opinar. Acumulam-se despachos meramente interlocutrios ou informativos, que nada resolvem, engrossando os processos, emperrando a Administrao e submetendo as partes a delongas e prejuzos que provocam no cidado verdadeiro horror Administrao e a sua nefasta burocracia. Ademais, esse sistema estimula o surgimento da corrupo, em razo do grande nmero de intermedirios entre a parte e a autoridade que profere a deciso final, sendo maiores as oportunidades para servidores inescrupulosos criarem dificuldades para vender facilidades. Delegar, entretanto, no fcil como pode parecer. Quatro condies, pelo menos, so necessrias para que o Prefeito possa descentralizar a Administrao. A primeira condio a vontade efetiva de delegar e a aceitao, por parte dos subordinados, da responsabilidade de decidir, que resulta da delegao de autoridade. O Prefeito que acha que somente poder administrar se tomar conhecimento de tudo quanto se passa na rotina administrativa, e que sua palavra ter de ser dada em todos os processos, no est preparado para delegar. A segunda condio que haja agentes pblicos competentes que meream a confiana do Prefeito para receber a delegao da sua autoridade. s vezes, os funcionrios so tecnicamente mais competentes do que o Prefeito para decidir as questes, mas ou o Prefeito no conhece as qualificaes de seus subordinados, ou no confia na lealdade deles, ou, simplesmente, no deseja delegar, por ser de ndole centralizadora. A terceira condio a existncia de organizao administrativa preparada para a delegao. A estrutura administrativa da Prefeitura deve estar definida em lei e nos regimentos, prevendo a existncia de chefias com responsabilidades prprias e evitando que todos os servidores se entendam diretamente com o Chefe do Executivo. Os regimentos internos devem especificar no apenas as atribuies dos rgos, mas definir as responsabilidades de deciso dos chefes e encarregados de servio, situando o poder de deciso no nvel hierrquico mais baixo possvel, em face da natureza do assunto e da capacidade do servidor. Em quarto e ltimo lugar, preciso que, embora delegando, o Prefeito no perca o controle final da situao. Por meio das tcnicas de controle antes enunciadas (relatrios peridicos e especiais, inspeo, auditoria, reunies), o Chefe do Executivo pode manter-se informado da maneira como esto sendo cumpridas suas ordens e exercida a autoridade que delegou aos subordinados. A delegao exige o controle, porque a responsabilidade final permanece sempre com quem delega. Vale observar que a autoridade delegante pode, sempre que achar conveniente, revogar a delegao e chamar a si a deciso em qualquer matria. Atribuies delegadas Embora no seja comum na tradio poltico-administrativa brasileira, a delegao de atribuies ao Municpio pelas esferas superiores de Governo pode ocorrer. Nesses casos, o Prefeito age de conformidade com a autoridade federal ou estadual, porque no se trata de matria de competncia do Municpio, sendo, pois, responsvel perante
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essas autoridades. Constituem esses os nicos casos em que o Prefeito se condiciona a tais autoridades, pois, como j foi dito, como agente poltico e representante do Municpio, ente federado autnomo, o Prefeito s deve obedincia lei.

Responsabilidades do Prefeito
A Constituio se refere a quatro medidas a que podem recorrer os cidados contra atos irregulares da Administrao Pblica. A ao popular confere a qualquer cidado o direito de propor ao que vise anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia (art. 5, LXXIII). O mandado de injuno se conceder sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania (art. 5, LXXI). A terceira medida consta do dispositivo que determina que as contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei (art. 31, 3). O mandado de segurana coletivo destinado a proteger direito lquido e certo, e pode ser impetrado por partido poltico com representao no Congresso Nacional ou por organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados (art. 5, LXX). O Prefeito ser julgado pelo Tribunal de Justia do Estado, conforme preceitua o art. 29, X, da Constituio Federal, pela prtica de crimes de responsabilidade, crimes funcionais, crimes por abuso de autoridade e crimes comuns e especiais. Os crimes de responsabilidade so aqueles definidos no art. 29-A, 1 e 2, da Constituio Federal e no Decreto-lei n 201/67, constituindo ilcitos penais onde o autor ser sempre o Prefeito ou seu substituto, diversos dos crimes funcionais, que so passveis de ser cometidos pelos agentes pblicos. Os crimes funcionais esto previstos no Cdigo Penal, em seus arts. 312 a 326 e 359-A a 359-H, estes introduzidos pela Lei n 10.028/2000, a fim de prever infraes aos dispositivos da LRF. O Prefeito pode incorrer ainda na prtica dos crimes por abuso de autoridade, definidos na Lei n 4.898/65, e demais crimes previstos no Cdigo Penal e em leis especiais. Alm das infraes penais, o Prefeito pode ser punido, com a perda do mandato, pela prtica de infraes poltico-administrativas definidas na lei orgnica municipal ou em lei especial, cujo processo de julgamento compete exclusivamente Cmara Municipal. Vale destacar que parte da doutrina sustenta a aplicao do Decreto-lei n 201/67, quando a legislao municipal no definir as prticas configuradoras das infraes poltico-administrativas. Por fim, comente-se sobre a importncia da responsabilidade do Prefeito Municipal no trato
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dos recursos pblicos, realada com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veio integrar a eficcia, entre outros, dos arts.163 e 169, da Constituio Federal, e estabelecer normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. A LRF faz parte de um conjunto de medidas que visam promover o equilbrio oramentrio e financeiro dos entes federados, estimulando a reduo do dficit pblico e a estabilizao da dvida pblica.

Outras consideraes
O Prefeito toma posse em 1 de janeiro do ano subsequente ao da eleio, em sesso da Cmara Municipal ou, se esta no estiver reunida, perante o Juiz de Direito da Comarca, prestando o compromisso de defender e cumprir a Constituio, observar as leis, desempenhar com honra e lealdade as suas funes, promover o bem-estar de seu povo e trabalhar pelo progresso do Municpio. Se, decorrido o prazo fixado para a posse, o Prefeito, salvo motivo de fora maior, no tiver assumido o mandato, este ser declarado vago pela Cmara. Substituir o Prefeito, no caso de impedimento, e suceder-lhe-, no de vaga, o Vice-Prefeito. Em caso de impedimento do Prefeito e do Vice-Prefeito ou vacncia dos respectivos mandatos, assumir o Presidente da Cmara. Sem licena da Cmara dos Vereadores, sob pena de perda do mandato, o Prefeito no poder ausentar-se do Municpio por prazo superior ao permitido em lei, nem afastar-se da funo. O servidor pblico federal, estadual ou municipal, da Administrao direta ou indireta, investido no mandato de Prefeito, ser afastado de seu cargo, emprego ou funo, sendo-lhe facultado optar pela sua remunerao. Neste caso, seu tempo de servio ser contado para todos os efeitos legais, exceto para promoo por merecimento (art. 38 da CF). O subsdio do Prefeito e do Vice-Prefeito ser fixado por lei de iniciativa da Cmara, conforme dispe a Constituio (art. 29, V). Sua reviso dar-se- por lei especfica, de iniciativa da Cmara, assegurada a reviso anual na mesma data da reviso dos vencimentos dos servidores municipais, sem distino de ndices. Esse subsdio no poder exceder ao subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 37, XI). O art. 8 da Emenda Constitucional n 41/03 determina que at a edio da lei descrita no art. 37, XI, ser aplicado o valor da maior remunerao atribuda por lei a Ministro do Supremo Tribunal Federal. O Prefeito ter direito a frias e a 13 subsdio somente se a Lei Orgnica assim o estabelecer, sendo certo que nessa hiptese deve ser excludo das frias o tero constitucional (art. 7, XVI da CF), eis que esse adicional inconcilivel com a unicidade dos respectivos subsdios (art. 37, 4, da CF). So condies necessrias eleio para o mandato de Prefeito: a nacionalidade brasileira, o pleno exerccio dos direitos polticos, o alistamento e o domiclio eleitoral no Municpio, a filiao partidria e a idade mnima de vinte e um anos.
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Captulo 5 A Cmara Municipal


Introduo
O Poder Legislativo, inicialmente denominado Parlamento, teve origem na Inglaterra. Formouse durante a Idade Mdia, quando representantes da nobreza e do povo procuravam limitar a autoridade absoluta do poder central do rei. Gradativamente, o poder real foi esvaziando-se, enquanto um novo passava a ganhar evidncia. Era o Parlamento. Muito contribuiu para isso o conceito de que a soberania reside no povo, que a exprime atravs da lei. No podendo vot-la diretamente, a comunidade elege representantes, os parlamentares, que atuam em seu nome. No mbito municipal, o Poder Legislativo exercido pela Cmara, com harmonia e independncia em relao ao Poder Executivo (CF, art. 2). A Cmara composta por Vereadores eleitos diretamente pelos muncipes para uma legislatura de quatro anos. Para o desempenho de suas atribuies de legislar, fiscalizar, julgar e administrar seus servios, funciona em perodos legislativos anuais e em sesses plenrias sucessivas. Como rgo colegiado, a Cmara delibera pelo Plenrio, administra-se pela Mesa e representa-se pelo Presidente. No exerccio de suas atribuies, o Plenrio vota leis e demais atos normativos previstos na Lei Orgnica local; a Mesa executa as deliberaes do Plenrio e expede os atos de administrao de seu pessoal e dos servios internos da Cmara; e o Presidente representa e dirige a Cmara, praticando os atos de conduo de seus trabalhos e o relacionamento externo com outros rgos e autoridades, especialmente com o Prefeito, praticando, ainda, os atos especficos da promulgao de leis, decretos legislativos e resolues da Mesa.

Funes
A Cmara Municipal possui quatro funes bsicas, dentre as quais prepondera a legislativa, que consiste na elaborao de normas genricas e abstratas as leis sobre matrias de competncia exclusiva do Municpio. A esse respeito, a Constituio Federal (art. 30) assegura aos Municpios plena competncia para: legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislao federal e estadual, no que couber; decretar e arrecadar tributos de sua competncia, bem como aplicar as suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;

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organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local; manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano; promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observadas a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. A segunda funo da Cmara a fiscalizatria (CF, art. 31), que tem por objetivo o exerccio do controle da Administrao local, principalmente quanto execuo oramentria e ao julgamento das contas apresentadas pelo Prefeito. Note-se que o controle externo da Cmara Municipal exercido com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado ou do Conselho ou Tribunal de Contas dos Municpios, onde houver (CF, art. 31, 1). A terceira funo da Cmara a julgadora, que ocorre nas hipteses em que necessrio julgar o Prefeito, o Vice-Prefeito e os prprios Vereadores, quando tais agentes polticos cometem infraes poltico-administrativas (Decreto-lei n 201/67, art. 4, caput). A quarta funo da Cmara a administrativa (CF, art. 51, III), que se restringe organizao de seus assuntos internos (interna corporis), ou seja, a estruturao de seu quadro de pessoal, a direo de seus servios auxiliares e a elaborao de seu Regimento Interno.

Atribuies
As leis orgnicas municipais descrevem o elenco de atribuies da Cmara, adotando, de maneira geral, o mesmo tratamento dado pelas Constituies Federal e Estaduais para o Congresso Nacional e Assembleias Legislativas. Assim, compete Cmara, com a sano do Prefeito, legislar sobre todas as matrias de competncia do Municpio, notadamente: tributos de sua competncia (impostos, taxas e contribuies); concesso de isenes ou de outros benefcios fiscais, moratria e remisso de dvidas fiscais; aplicao de suas rendas; oramento anual, plano plurianual e diretrizes oramentrias; operaes de crdito; dvida pblica;
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suplementao da legislao federal e estadual, no que couber; criao, organizao e supresso de distritos, observada a legislao estadual; planos e programas de desenvolvimento integrado; concesso de subvenes e auxlios; criao de cargos pblicos e fixao dos respectivos vencimentos; regime jurdico dos servidores municipais; planos e programas de desenvolvimento do Municpio; concesso para explorao de servios pblicos; alienao, concesso, arrendamento ou doao de bens; polcia administrativa; transferncia temporria ou definitiva da sede do Municpio; ordenamento, parcelamento e ocupao do solo urbano; proteo do patrimnio histrico-cultural do Municpio, observadas a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual; denominao e alterao de prprios, vias e logradouros pblicos. Por seu turno, da competncia exclusiva da Cmara, dentre outras: fixar a remunerao do Prefeito, do Vice-Prefeito, dos Secretrios Municipais e dos Vereadores, para cada legislatura (CF, arts. 29 e 29-A); autorizar o Prefeito Municipal a ausentar-se do Municpio, na forma da lei local (CF, art. 49, III) julgar as contas anuais do Municpio (CF, art. 31, 1); dispor sobre sua organizao interna (CF, art. 51, IV); sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (CF, art. 49, V); dispor sobre a transformao ou extino dos cargos, empregos ou funes de seus servios e fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros estabelecidos nas leis de diretrizes oramentrias (CF, art. 48, X).

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Importa assinalar que os atos de exclusiva competncia da Cmara no so submetidos, sob hiptese alguma, ao crivo do Prefeito (sano ou veto).

Composio
A Constituio Federal dotou o Municpio de autonomia poltica para constituir seu Governo atravs de pleito direto e simultneo realizado em todo pas, no qual so escolhidos os Vereadores, em procedimento semelhante quele adotado para o Prefeito e Vice-Prefeito. Dito isso, convm esclarecer os parmetros em que deve ser exercida a competncia municipal para fixar o nmero de Vereadores que integram a Cmara Municipal, tendo em conta as recentes mudanas constitucionais e jurisprudenciais na matria. Em sua redao original, o art. 29, inciso IV, da Constituio, que dispunha sobre os nmeros mximo e mnimo de Vereadores, indicava um esquema bsico que no definia com preciso a quantidade de Edis que deveriam compor as Cmaras Municipais, visto que se referia a apenas trs faixas populacionais. Dessa forma, pela literalidade do Texto Constitucional, um Municpio de 5 mil habitantes poderia ter o mesmo nmero de Vereadores de um Municpio de 1 milho de habitantes. Aps algumas decises do STF, que deram nova interpretao ao dispositivo constitucional pertinente, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional n 58/2009 que determinou parmetros precisos. A emenda conferiu nova redao ao artigo 29, IV, da CRFB/1988. de se observar que, apesar de o dispositivo em questo se referir expressamente apenas aos limites mximos, o princpio da proporcionalidade aplicado representao parlamentar cobe no apenas o excesso, mas tambm a mngua. Desse modo, embora no expresso no Texto Constitucional, deve o nmero mnimo de Vereadores fixado na Lei Orgnica do Municpio corresponder ao quantitativo mximo da faixa populacional anterior.

Regimento Interno
O Regimento Interno a mola mestra da organizao da Cmara, constituindo o instrumento delineador das atribuies dos rgos do Poder Legislativo. o regulamento da Cmara; no lei. Nele so contempladas as funes legislativas, administrativas, julgadoras e fiscalizadoras da Cmara Municipal. O Regimento Interno deve ser editado mediante resoluo, conforme dispuser a Lei Orgnica local. Sua modificao tambm se faz por esse processo. De qualquer modo depender, sempre, da aprovao do Plenrio. Trata-se, portanto, de ato normativo de exclusiva competncia da Cmara, no podendo, sob hiptese alguma, sofrer interferncia, quer seja do Estado, quer seja do prprio Prefeito. Tendo em vista o grande valor jurdico contido no Regimento Interno, deve o Vereador conhec-lo integralmente, pois o seu cumprimento condio primordial para o bom atendimento dos trabalhos da Casa.
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Como ato normativo poltico-administrativo de efeitos internos, o Regimento Interno s obrigatrio para os membros da Cmara Municipal, no desempenho das funes que lhes so prprias. No tem efeito externo para os muncipes, nem deve conter disposies a eles endereadas. Como ato regulamentar, o Regimento no pode criar, modificar ou suprimir direitos e obrigaes, constantes da Constituio ou das leis, em especial da Lei Orgnica do Municpio. Sua misso disciplinar o procedimento legislativo e os trabalhos dos Vereadores, da Mesa e da Presidncia, bem como o das comisses (permanentes ou especiais) que se constiturem para determinado fim. No seu bojo cabem todas as disposies normativas da atividade interna da Cmara, desde que no invadam a rea da lei. A funo do Regimento Interno, pois, no compor o rgo legislativo do Municpio; reger-lhe os trabalhos. Toda disposio que escapar desse mbito deve ser evitada no Regimento, por invlida. De um modo geral, cabe ao Regimento Interno os seguintes tpicos: Da Cmara Municipal (funes, sede e instalao); Dos rgos da Cmara Municipal (Mesa da Cmara, funes da Mesa e suas modificaes, competncia da Mesa, atribuies especficas dos membros da mesa, Plenrio, comisses, finalidades das comisses e suas modalidades, formao das comisses e suas modificaes, funcionamento das comisses permanentes e suas competncias); Dos Vereadores (exerccio da vereana, interrupo e suspenso do exerccio da vereana e das vagas, liderana parlamentar, incompatibilidades e impedimentos, fixao dos subsdios); Das proposies e da sua tramitao (modalidades de proposio e de sua forma, proposies em espcie, apresentao e retirada da proposio e tramitao das proposies); Das sesses da Cmara (sesses em geral: ordinrias, extraordinrias e solenes); Das discusses e deliberaes (discusses, disciplina dos debates e deliberaes); Da elaborao legislativa e dos procedimentos de controle (elaborao legislativa especial, oramentos, codificaes, procedimento de controle, julgamento das contas, convocao de autoridades municipais); Do Regimento Interno e da ordem regimental (questes de ordem e precedentes, divulgao do Regimento e de suas alteraes); Da gesto dos servios internos da Cmara. Por ocasio da elaborao do Regimento Interno, a Edilidade deve cuidar de observar determinados preceitos constitucionais, como os que se seguem:

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a sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias; na constituio da Mesa e de cada comisso assegurada, tanto quanto possvel, a representao proporcional dos partidos ou blocos parlamentares que participem da Casa; salvo disposio contrria contida na Constituio Federal, as deliberaes da Cmara sero tomadas por maioria dos votos, que sero proferidos de modo aberto, presente a maioria de seus membros. Cabe salientar que as Emendas Constitucionais promulgadas nos ltimos anos trouxeram alteraes que se refletem no Regimento Interno, que deve, portanto, ser constantemente revisto para adequar-se aos ditames do Texto Constitucional em vigor. Registre-se, tambm, a subordinao hierrquica do Regimento Interno Lei Orgnica, de modo que, em caso de sobreposio de disciplinas entre tais normas, prevalece aquela estatuda pela Lei Orgnica do Municpio.

Vereadores
O termo vereador provm do verbo verear, isto , pessoa que vereia, zelando pelo bem-estar e sossego dos muncipes. Vereadores so agentes polticos investidos de mandato legislativo local, para uma legislatura de quatro anos, pelo sistema partidrio e de representao proporcional, atravs do voto direto e secreto. Como agentes polticos, no esto sujeitos ao regime estatutrio, nem se ligam ao Municpio por relaes de emprego, s sendo considerados funcionrios pblicos para efeito criminal, por expressa equiparao do art. 327 do Cdigo Penal brasileiro. Perante a Cmara, respondem pelas condutas definidas na Lei Orgnica municipal (infraes tico-parlamentares), sancionadas com a perda do mandato. Esto os Vereadores sujeitos, ainda, observncia da Lei de Improbidade Administrativa, que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato (Lei n 8.429/92).

Atribuies
As atribuies dos Vereadores so predominantemente legislativas, embora tambm exeram funes de controle e fiscalizao de determinados atos do Executivo, de julgamento de infraes poltico-administrativas do Prefeito e de seus pares, e pratiquem atos meramente administrativos nos assuntos de economia interna da Cmara, quando investidos em cargos da Mesa ou em funes transitrias de administrao da Casa. Sendo muitos os aspectos em que as necessidades da comunidade reclamam por solues, variadssima a atividade parlamentar, a ser materializada em disposies normativas (leis), em deliberaes administrativas (decretos legislativos, resolues e outros atos), em audincias pblicas com a sociedade local, em sugestes ao Executivo (indicaes), bem como sobre todo e qualquer assunto da competncia local.
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No sistema municipal brasileiro, ao Vereador no cabe administrar diretamente os interesses e bens do Municpio, mas de forma indireta, votando leis e demais proposies, ou apontando providncias e fatos ao Prefeito, atravs de indicaes, para a soluo administrativa conveniente. Tratando-se de interesse local, no h limitao ao do Vereador, desde que atue por intermdio da Cmara e na forma regimental. Quanto s atividades executivas do Municpio, o Vereador est impedido de realiz-las ou de participar de sua realizao, porque, como membro do Legislativo local, no pode interferir diretamente em assuntos administrativos da alada privativa do Prefeito. Foi dito que a atribuio principal do Vereador consiste na apresentao de projetos de atos normativos Cmara, com a consequente participao na sua discusso e votao. Como membro do Poder Legislativo local, tem o direito de participar de todos os seus trabalhos e sesses, de votar e ser votado para os cargos da Mesa e de integrar comisses, na forma regimental, sem o que no poder desempenhar plenamente a representao popular de que est investido. H casos, porm, em que, por consideraes de ordem moral ou de interesse particular nos assuntos em discusso, dever abster-se de intervir e de votar nas deliberaes, justificando-se perante o Plenrio. A participao efetiva nos trabalhos da Cmara tem para o Vereador carter dplice de direitodever. direito individual personalssimo resultante de sua investidura no mandato, mas , tambm, dever pblico para com a coletividade que o elegeu como representante e que, por isso mesmo, o quer atuante em defesa dos interesses coletivos. Na Cmara, o Vereador tem liberdade individual de ao, mas, fora da Cmara, no dispe dessa faculdade, nem a representa, nem pode tomar iniciativas ou medidas (administrativas ou judiciais) em nome da Casa, fora da forma regimental. Mesmo quanto s informaes sobre negcios municipais, no admissvel que o Vereador as solicite, em carter individual, ao Prefeito ou a qualquer outra autoridade, devendo faz-lo, sempre que o desejar, por intermdio da Cmara, a quem submeter previamente o pedido.

Remunerao
A Constituio da Repblica confere Cmara competncia para fixar a remunerao de seus Vereadores para a legislatura seguinte, atravs de lei (CF, arts. 29 e 29-A). Essa remunerao est vinculada aos limites e critrios fixados na Constituio Federal e aos parmetros previstos na Lei Orgnica, cabendo ao legislador local fix-la, considerando a capacidade de arrecadao de seu Municpio. A exigncia de que a remunerao seja fixada de uma legislatura para a outra tem por finalidade evitar que os Vereadores beneficiem-se a si prprios, o que violaria a impessoalidade que devem guardar no exerccio de suas funes. Por conta disso, a jurisprudncia vem afirmando o entendimento de que no s deve a fixao ocorrer na legislatura anterior, como deve ser feita antes dos resultados das eleies. Por ser agente poltico e detentor de mandato eletivo, o Vereador remunerado atravs de subsdio pago em parcela nica (CF, art. 39, 4), observados os seguintes balizamentos:
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anterioridade da fixao, ou seja, de uma legislatura para a outra, observados os limites mximos estabelecidos na Constituio (CF, art. 29, VI); parmetros populacionais (CF, arts. 29, VI e 29-A); total da despesa com a remunerao dos Vereadores no superior ao montante de 5% (cinco por cento) da receita do Municpio (CF, art. 29, VII); impossibilidade de exceder a 70% (setenta por cento) da receita em folha de pagamento da Cmara, includo o gasto com o subsdio dos Vereadores (CF, art. 29-A, 1); limite de gasto total com pessoal de 6% (seis por cento) da receita corrente lquida do Municpio (LRF, art. 20, III, a); impossibilidade de exceder o subsdio mensal pago ao Prefeito (CF, art. 37, XI).

Impedimentos e incompatibilidades
Impedimentos e incompatibilidades so restries impostas ao exerccio do mandato de Vereador. A rigor, so vedaes ao exerccio de determinadas prticas e atos (administrativos e jurdicos). Aos Vereadores aplicam-se, no que couber, as proibies e incompatibilidades prescritas na Constituio Federal para os membros do Congresso Nacional e na Constituio do Estado (CF, art. 29, IX), para os Deputados Estaduais, devendo figurar expressamente na Lei Orgnica do Municpio. de se lembrar que as questes relativas a impedimentos ou incompatibilidades, bem como as concernentes posse e exerccio de mandato, devero ser solucionadas pela prpria Cmara Municipal, segundo previso na Lei Orgnica, e s sero revistas pela Justia Comum (e no pela Eleitoral), provocada por quem de direito.

Prerrogativas
Os Vereadores so inviolveis no exerccio da Vereana, por suas opinies, palavras e votos, na circunscrio do Municpio (CF, art. 29, VIII). O Texto Constitucional assegura ao parlamentar liberdade e independncia no exerccio de seu mandato, porm essa garantia limita-se circunscrio de seu Municpio, pois se ele manifestar sua opinio fora de seu territrio, ainda que em funo de representao da Cmara, poder ser processado por essa manifestao. Os Vereadores no gozam de imunidade parlamentar ou de foro privilegiado, nem a Justia depende de autorizao da Cmara para process-los por qualquer crime. E por se tratar de garantia poltica e privilgio processual, matrias de competncia privativa da Unio (CF, art. 22, I), no podem as leis orgnicas municipais legislar sobre o assunto. A nica prerrogativa que os Vereadores tm em processo penal a priso especial (CPP, art. 295, II, com a redao
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modificada pela Lei federal n 3.181/57). Essa prerrogativa, obviamente, s produz efeitos durante o processo criminal, visto que, aps o trnsito em julgado da sentena condenatria, o cumprimento da pena ser em priso comum para todo e qualquer condenado. Sobre o tema, transcreve-se trecho do artigo Os Vereadores e as imunidades parlamentares, publicado na Revista de Administrao Municipal n 195 (IBAM, p. 68 a 76), de autoria de Marcos Flvio R. Gonalves, onde se conclui que: os Vereadores no gozam de imunidade formal ou processual, porque o constituinte, ao elaborar a Carta Magna, no lhes quis conced-la, no podendo o Estado faz-lo por intermdio de sua Carta Poltica, em face de inexistncia de espao para tanto, inclusive no que respeita competncia. So detentores, no entanto, da imunidade material ou inviolabilidade, que os protege, quando no exerccio do mandato e na circunscrio do Municpio, por suas palavras, opinies e votos, garantindo-lhes a livre prtica da Vereana e, mais ainda, zelando para que o princpio constitucional da independncia e harmonia entre os Poderes seja respeitado. Claro est que, assim como no se pode ampliar a prerrogativa, no cabe falar-se em restringi-la por meio da Constituio Estadual ou da Lei Orgnica do Municpio, ou, ainda, por qualquer norma complementar ou ordinria, editada pela Unio, pelo Estado ou pelo Municpio.

Perda do mandato
O Vereador pode perder o mandato, no decurso da legislatura, em virtude de: cassao, que, como ato punitivo, pode advir da prpria Cmara, nos casos de conduta incompatvel com o cargo, ou de falta tico-parlamentar que autorize a sua excluso da Cmara. Pode provir, tambm, de ordem oriunda da Justia, nos casos de condenao por crime funcional que acarrete a aplicao da pena acessria de perda ou inabilitao para qualquer funo pblica; extino, que, como simples ato declaratrio do perecimento do mandato, nos casos expressos em lei, ser sempre da alada do Presidente da Mesa. Tanto a cassao como a extino do mandato de Vereador devero ter a sua previso, o seu processo de julgamento e o seu procedimento estabelecidos na Lei Orgnica.

Infidelidade partidria
de amplo conhecimento a prtica disseminada na cultura poltica brasileira que tolerava a mudana de filiao partidria por parlamentares sem que tal medida importasse em prejuzo ao exerccio do mandato. A questo, todavia, sofreu importante revoluo aps manifestao do Tribunal Superior Eleitoral - TSE, na Consulta n 1.398, formulada pelo ento Partido da Frente Liberal (atualmente, Democratas). Apesar de a discusso sobre o tema ser antiga, at ento prevalecia o entendimento de que
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o mandato parlamentar constitua direito personalssimo a ser unicamente exercido pelo candidato eleito. Em razo disso, era possvel a mudana de legenda partidria, no curso do mandato (ou da suplncia, caso especfico da consulta), sem que tal medida importasse em prejuzo ao exerccio parlamentar, tal como vinha ocorrendo, generalizadamente, nas Casas Legislativas de todos os nveis federativos do pas. A partir da referida Consulta n 1.398, o TSE passou a sustentar o entendimento de que os mandatos obtidos nas eleies, pelo sistema proporcional (deputados estaduais, federais e vereadores), pertencem aos partidos polticos ou s coligaes, quando o caso, e no aos candidatos eleitos. Considerou-se, portanto, ser condio constitucional de elegibilidade a filiao partidria, posta para indicar ao eleitor o vnculo poltico e ideolgico dos candidatos e que os partidos e coligaes tm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema proporcional, quando houver pedido de cancelamento de filiao ou de transferncia do candidato eleito por um outro partido para outra legenda (trecho do voto exarado pelo Min. Csar Asfor Rocha). Sustenta aquela Corte Eleitoral, ainda, que, nos planos poltico e prtico, o vnculo de um candidato legenda pela qual se registra e disputa uma eleio o mais forte, se no o nico, elemento de sua identidade poltica, podendo-se afirmar que o candidato no existe fora do partido poltico e nenhuma candidatura possvel fora de uma bandeira partidria. Isso porque, em nome da moralidade (CF, art. 37, caput), repudia-se o uso de qualquer prerrogativa que favorea o interesse particular, admitido com severas restries. Do contrrio, no teria explicao o cmputo dos votos para a agremiao partidria nos casos mencionados no Cdigo Eleitoral (art. 175, 4 c/c art. 176). Se os sufrgios pertencem agremiao poltica, inevitvel que os mandatos tambm lhe pertenam. Podem haver, todavia, hipteses em que mudana partidria, pelo candidato a cargo proporcional eleito, no venha importar perda de seu mandato, como, por exemplo, quando a migrao decorrer da alterao do iderio partidrio ou for fruto de perseguio odiosa. Tambm possvel a aplicao do instituto do arrependimento eficaz, nas hipteses em que o parlamentar desistir de sua mudana partidria e retornar ao partido poltico de origem. So, portanto, vrios os temperamentos ao tema. Ainda de acordo com o TSE, o partido poltico tem o prazo de trinta dias para formular pedido, escrito e fundamentado, de perda do mandato por infidelidade. Em caso de omisso, qualquer pessoa que tenha interesse jurdico ou o Ministrio Pblico Eleitoral podero fazlo, subsidiariamente, nos trinta dias subsequentes (art. 1, 2). O processo e julgamento desse pedido sero processados pelo respectivo Tribunal Regional Eleitoral TRE, no caso de Estados e Municpios, observado o rito ali positivado (arts. 3 ao 9). Proferida a deciso que ratifique a perda do mandato, o TRE cientificar o Presidente da Casa Poltica para que este declare a extino do mandato do parlamentar infiel, nos termos fixados no Texto Constitucional (art. 55, V e seu 3) e na Resoluo do TSE, empossando o suplente nos dez dias subsequentes (art. 10). Mais recentemente, o STF, no julgamento dos Mandados de Segurana n 30260/RJ e 30272/ RJ, em que suplentes de deputados federais dos estados do Rio de Janeiro e de Minas Gerais
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reivindicavam a precedncia na ocupao de vagas deixadas por titulares de seus partidos, que assumiram cargos de secretarias de Estado, decidiu que a suplncia do cargo vago seja devida coligao e no ao partido. Com efeito, se o quociente eleitoral para o preenchimento de vagas definido em funo da coligao, a mesma regra deve ser seguida para a sucesso dos suplentes, porque estes formam a nica lista de votao que em ordem decrescente representa a vontade do eleitorado. Assim, passou-se a entender que em caso de afastamento temporrio ou definitivo de Deputado ou Vereador, quem deve assumir o cargo o primeiro suplente da coligao formada nas eleies anteriores e no necessariamente um candidato do mesmo partido do antigo titular. A coligao escolha autnoma do partido que passa a superpor as siglas partidrias durante o perodo eleitoral. Seus efeitos vo alm de maior disponibilidade de tempo em propagandas eleitorais gratuitas tendo em vista que, no diploma recebido pelos eleitos aps a apurao dos votos consta a coligao, caso o candidato por esta tenha se candidatado, e no o partido. Ademais, o clculo do coeficiente eleitoral leva em considerao a coligao no havendo, portanto, que se falar em coeficiente partidrio. A coligao substitui o partido e, portanto, deve merecer o mesmo tratamento jurdico enquanto perdurar o mandato.

Pedidos de informao
Com o propsito de consagrar o princpio da transparncia nos atos e contratos da Administrao Pblica, a Constituio da Repblica conferiu ao Poder Legislativo a prerrogativa de fiscalizar as aes governamentais do Executivo e, para viabilizar o exerccio dessa misso, estabeleceu a possibilidade da solicitao de informaes. Na esfera municipal, a Lei Orgnica o diploma hbil para prever e disciplinar a funo fiscalizadora do Legislativo local (CF, art. 29, XI). No obstante, h de se observar que as funes de fiscalizao e controle conferidas ao Legislativo devem ser desenvolvidas com a observncia do princpio da harmonia e independncia entre os Poderes (CF, art. 2). Sendo assim, pode-se depreender que deve o Executivo franquear, de modo organizado, o acesso dos Vereadores a todos os registros da Prefeitura que contenham elementos por eles solicitados, na forma regimental. No est o Executivo municipal obrigado a fornecer, por escrito, nmero imenso de informaes, por constituir-se em autntica subservincia de um Poder a outro, em evidente desalinho independncia entre os Poderes. A seguir so elencados alguns requisitos que, a rigor, devem ser observados no pedido de informaes encaminhado pelo Legislativo ao Chefe do Executivo: ser formulado por qualquer Vereador e aprovado pelo Plenrio da Cmara; estar fundamentado na existncia de interesse pblico; trazer a especificao do que se pretende obter, sendo inconcebveis os pedidos formulados de forma genrica;

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no ser excessivo, atendo-se aos elementos estritamente indispensveis sua soluo. Tais exigncias devem estar expressas no Regimento Interno, necessria e rigorosamente observadas pelo Vereador solicitante da informao.

Comisses permanentes e especiais


Comisses so rgos tcnicos da Cmara Municipal constitudas de pelo menos trs membros, em carter permanente ou transitrio. Destinam-se a elaborar estudos e a emitir pareceres especializados, bem como realizar investigaes ou representar a Cmara. Na sua constituio, deve ser observada, tambm, a proporcionalidade na representao dos partidos ou blocos polticos. As comisses permanentes ou legislativas so aquelas que se destinam a estudar as proposies e os assuntos distribudos ao seu exame, manifestando sobre eles sua opinio para orientao do Plenrio da Cmara por meio de pareceres especficos. O Regimento Interno cria as comisses tcnicas adequadas Cmara, mas algumas so essenciais e indispensveis. Entre tais, destacam-se as seguintes, cujas denominaes podem variar de Municpio para Municpio, de acordo com a convenincia e necessidade: Comisso de Constituio, Legislao, Justia e Redao, que se destina a opinar sobre o aspecto constitucional, legal e regimental das proposies, bem como analis-las quanto ao contedo gramatical, de modo a adequ-las ao bom vernculo; Comisso de Finanas, Oramento e Fiscalizao Financeira, qual compete, notadamente, opinar sobre proposies referentes a matria tributria, abertura de crditos, dvida pblica e outras que, de forma direta ou indireta, alterem a despesa ou a receita municipal; Comisso de Servios Pblicos, que tem por objetivo examinar as proposies referentes a educao, sade, contratos em geral, obras pblicas, pessoal e outras matrias relacionadas com a prestao de servios pelo Municpio. As comisses denominadas especiais so aquelas que se destinam elaborao e apreciao de estudos de questes municipais, bem como tomada de posio da Cmara em outros assuntos de reconhecida relevncia. Tais comisses tm carter transitrio e geralmente so de trs espcies: Comisso de Estudo; Comisso de Inqurito; Comisso de Representao. As comisses de estudo so formadas visando elaborao mais apurada de matrias submetidas Cmara, como projetos de leis, que demandem pesquisa tcnica ou adoo de mecanismos prprios incompatveis com a rotina legislativa normalmente utilizada na Cmara.
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As comisses de inqurito tm poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos no Regimento Interno Cameral, e so criadas mediante requerimento de um tero dos membros da Casa, para apurao de fatos determinados, por prazo certo. Suas concluses, de acordo com o caso, sero encaminhadas ao Ministrio Pblico para que este promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (CF, art. 58, 3). As comisses de representao, por sua vez, tm por finalidade representar a Edilidade em atos externos, de carter social, bem como durante o perodo de recesso da Cmara, e sua composio reproduzir, quanto possvel, a proporcionalidade da representao partidria. Para atuar durante o recesso, a comisso eleita pela Casa na ltima sesso ordinria do perodo legislativo, com atribuies definidas no Regimento Interno. Com apoio na Constituio da Repblica, compete ainda s comisses, em razo das matrias de suas competncias: discutir e votar projetos de leis em que se dispense, na forma regimental, a competncia do Plenrio (ali prevista a interposio de recurso de um percentual dos Vereadores para a apreciao da matria em Plenrio); iniciar os projetos de leis; realizar audincias pblicas com entidades ou pessoas da sociedade civil; convocar Secretrios Municipais e outras autoridades do Municpio para prestar informaes sobre assuntos inerentes a suas atribuies; acompanhar junto ao Governo os atos de regulamentao, velando por sua completa adequao; receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas; acompanhar junto ao Governo a elaborao da proposta oramentria, bem como a sua posterior execuo; solicitar depoimentos de autoridades ou cidados; apreciar programas de obras e planos municipais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.

Comisses especiais de inqurito


Como dito, as Comisses Especiais de Inqurito (CEI) podem ser institudas pela Cmara Municipal, integrada por Vereadores em exerccio, para apurar fato determinado e em prazo certo, de interesse da Administrao local. Essas investigaes tanto podem destinar-se a apurar irregularidades do Legislativo como do
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Executivo, na Administrao direta ou indireta, e, conforme a irregularidade apurada, ou ser punida pela prpria Cmara, atravs da cassao do mandato, ou pela Justia, quando se tratar de crimes de responsabilidade ou funcional, ou, ainda, atravs de indenizao Fazenda municipal. Em qualquer caso, porm, as concluses do inqurito tero valor meramente informativo perante o rgo ou autoridade competente para a responsabilizao do infrator. A Comisso de Inqurito tem amplo poder investigatrio no mbito municipal, podendo fazer inspees, levantamentos contbeis e verificaes em rgos da Prefeitura ou da prpria Cmara, bem como em qualquer entidade descentralizada do Municpio, desde que tais exames se realizem na prpria repartio, sem a retirada de seus livros e documentos, os quais podem ser copiados por seus membros ou auxiliares.

Sesses
O termo sesso pode ser empregado para definir dois tipos de reunio: a sesso legislativa e a sesso da Cmara. Sesso legislativa o perodo anual de reunio da Cmara Municipal. Cada legislatura composta de quatro sesses legislativas. As sesses legislativas dividem-se em perodos legislativos, cujas datas de incio e de trmino so geralmente fixadas pela Lei Orgnica. Em mbito federal, o Congresso Nacional rene-se, anualmente, de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1 de agosto a 15 de dezembro. Em mbito municipal, pode a Lei Orgnica estabelecer os segmentos de distribuio desses dois perodos legislativos de acordo com as peculiaridades e interesse local. As reunies marcadas para as datas acima mencionadas sero transferidas para o primeiro dia til subsequente, quando recarem em sbados, domingos ou feriados. Alm disso, em decorrncia de mandamento constitucional, a sesso legislativa no ser interrompida sem que seja aprovado pela Cmara Municipal o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrios, o qual tem como objetivo justamente definir as metas que o Governo dever cumprir com a execuo do programa de trabalho determinado pelo planejamento local. Por sua vez, Sesso da Cmara (ou do Plenrio) a reunio dos Vereadores em exerccio, no recinto do Plenrio da Cmara, em nmero e forma regimental, para realizar as atividades de sua pauta. Tais sesses podem ser classificadas em trs tipos: sesses ordinrias: so as que se realizam para as deliberaes e trabalhos de rotina, em dias, horas e local prefixados em resoluo ou no prprio Regimento Interno; sesses extraordinrias: so as que se realizam em carter excepcional, para deliberaes sobre matria urgente, ou para posses, recepes ou homenagens de carter cvico e social, por isso denominadas sesses solenes; sesses solenes: so as convocadas para homenagens ou comemoraes cvicas, em
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qualquer recinto e com qualquer nmero, pois nelas nada se delibera. Com exceo das sesses solenes, nas demais o comparecimento do Vereador obrigatrio, e por suas faltas poder perder o mandato, se assim dispuser a Lei Orgnica local.

Recesso parlamentar
O recesso parlamentar ocorre quando h paralisao momentnea dos trabalhos legislativos, entre uma e outra sesso legislativa (16 de dezembro a 14 de fevereiro, por exemplo), bem como entre o primeiro e o segundo perodos legislativos (1 a 31 de julho). Pode tambm ocorrer durante o ano, em razo de pequenas paralisaes dos trabalhos legislativos, como, por exemplo, durante os festejos carnavalescos e a Semana Santa, dentre outros. No perodo de recesso no funcionam o Plenrio e as comisses, salvo as de inqurito ou as especiais, se assim dispuser o Regimento Interno, haja vista o prazo a que esto submetidas para a concluso de seus trabalhos. Entretanto, no significa dizer que a Cmara estar totalmente fechada, pois a sua estrutura administrativa funcionar normalmente, apenas com ritmo de trabalho reduzido. Da mesma forma, as atividades da Mesa Diretora no podero ser totalmente interrompidas.

Controle externo
O Prefeito deve prestar contas de sua gesto Cmara, conforme determina a Constituio Federal em seu art. 31. Esse assunto objeto de captulo especfico da presente publicao, a ser consultado para aprofundamento.

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Captulo 6 Processo legislativo


Conceito
Processo legislativo o conjunto de normas a serem seguidas pelo Legislativo e pelo Executivo na formao das leis. Essa definio pode ser melhor entendida pela reproduo dos conceitos emitidos por alguns especialistas. Para os citados, processo legislativo : ... o conjunto de atos processuais que regula a elaborao dessas normas jurdicas sua criao, modificao ou revogao (Joaquim Castro Aguiar e Marcos Flvio R. Gonalves. O Municpio e o processo legislativo. Rio de Janeiro: IBAM, 2008, p. 71). Ou ento: ... o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votao, sano, veto) realizados pelos rgos legislativos visando a formao das leis constitucionais, complementares e ordinrias, resolues e decretos legislativos (Jos Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 458). Os princpios gerais do processo legislativo encontram-se na Constituio Federal e aplicamse aos Estados e Municpios. Entretanto, cabe adaptar as normas constitucionais para essas esferas de Governo, o que, no caso do Municpio, constitui matria de sua Lei Orgnica, juntamente com o Regimento Interno da Cmara Municipal. Deve ser examinada, ainda, a Lei Complementar n 95, de 26/02/98, alterada pela Lei Complementar n 107, de 25/04/01, que dispe sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis, embora no se aplique integralmente ao Municpio. Neste captulo, interessa apenas o estudo dos princpios e normas de formao da lei municipal.

Iniciativa das leis


A iniciativa o ato pelo qual se prope ao Legislativo a criao de uma lei. Em sendo manifestao de vontade, emanada de autoridade competente, deve ser sempre ato escrito. O instrumento da iniciativa o prprio projeto a ser submetido apreciao do Plenrio. A iniciativa pode ser geral ou reservada. A primeira a regra, da qual esta ltima a exceo. A iniciativa geral quando, concorrentemente, o Prefeito, qualquer Vereador, qualquer Comisso da Cmara ou os cidados podem submeter ao Legislativo determinado projeto. Ser reservada, se da competncia privativa do Prefeito, ou se apenas os membros da Cmara puderem exerc-la. Pelo disposto na Constituio Federal (art. 61, 1, II), da competncia privativa do Chefe do Poder Executivo a iniciativa das leis que disponham sobre:

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criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao; servidores pblicos, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; criao, estruturao e atribuies das entidades e rgos da Administrao. Nas trs hipteses mencionadas, a iniciativa das leis privativa do Prefeito, posto que se trata de princpio constitucional decorrente do princpio da separao dos Poderes (CF, art. 2), como j decidiu reiteradamente o Supremo Tribunal Federal (vide ADIn 872-2-RS, Rel. Min. Seplveda Pertence DJU de 06.08.93, p. 14.092; ADIn n 1.353-0 - Rel. Min. Maurcio Corra DJU de 22.11.97, seo I, p. 38.759; Petio n 1.623-1 DJU de 14.12.98, seo I-E, p. 24, entre outras decises). H ainda a reserva dada ao Executivo pelo art. 165 da Carta Magna, segundo o qual as leis oramentrias so de sua iniciativa privativa. Para o Legislativo, a Constituio reservou a competncia para propor projetos de leis fixando os subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito, dos Secretrios Municipais e dos Vereadores, conforme estabelece a Emenda Constitucional n 19, observadas ainda as Emendas Constitucionais ns 25/00 e 58/09. J a criao, transformao e extino dos cargos, empregos ou funes da Cmara, sero objeto de resoluo, no se submetendo, portanto, sano ou veto do Prefeito. A fixao da remunerao desses cargos, empregos e funes, por outro lado, se faz por lei de iniciativa do prprio Legislativo, por fora da Emenda Constitucional n 19/98. Outros projetos podem ser iniciados tanto pelo Prefeito, quanto por qualquer Vereador ou Comisso da Cmara ou ainda pela populao, neste caso observados certos requisitos. Trata-se, assim, de iniciativa geral. Os projetos de leis do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo Prefeito Municipal Cmara nos termos da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), conforme tratado em outro captulo desta publicao. Neste caso, est-se diante de iniciativa vinculada e ao mesmo tempo privativa. A Constituio de 1988 admite a iniciativa de projetos de lei por parte da populao que sejam de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, pela manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado (art. 29, XIII). o que se chama de iniciativa popular, porque o prprio povo que oferece Cmara o projeto, visando a sua transformao em lei. No pode ser de iniciativa popular matria de iniciativa privativa do Prefeito, nem aquelas reservadas Cmara.

Anteprojeto e projeto
O anteprojeto o estudo preliminar que se faz para a elaborao do projeto. , portanto, o esboo do projeto.
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Antes de dar-se forma a projeto de lei, convm estudar as normas a serem formuladas, de sorte que se atenda ao objetivo visado. Esse estudo inicial, que servir de base ao projeto, constitui o anteprojeto. O anteprojeto no ainda o projeto, embora possa ter, ou tenha de fato, a forma deste. Qualquer pessoa pode ser encarregada de elaborar um anteprojeto. No se inicia com isso o processo legislativo, que desencadeado com a apresentao do projeto por algum que tenha competncia para faz-lo, conforme se viu no estudo da iniciativa. O projeto de lei a proposta escrita e articulada de um texto, submetido apreciao da Cmara, para discusso, votao e, se for o caso, converso em lei. A apresentao do projeto Cmara desencadeia o processo legislativo e s poder ser feita por quem tenha competncia para a iniciativa. A tramitao dos projetos de leis e de outros atos deve pautar-se conforme as normas constitucionais, legais e regimentais pertinentes questo. O controle inicial que deve merecer a ateno de todos quanto competncia da Cmara para tratar da matria que objeto da proposio. De incio, deve-se observar que a Cmara s pode deliberar sobre assuntos de competncia municipal e, nessa faixa, somente deve atuar no crculo que lhe foi reservado. Deste modo, a Presidncia da Mesa deve deixar de receber qualquer proposio que verse sobre assuntos alheios competncia da Cmara (por no ser matria ou da competncia do Municpio ou da competncia do prprio Poder Legislativo). O Regimento Interno deve cuidar disso, ditando ao Presidente da Casa o comportamento a adotar ou o caminho a seguir. Outra hiptese de vcio da proposio o da incompetncia do seu autor. Se o titular de iniciativa e apresentao do projeto o detm de modo privativo, no deve ser tolerada a usurpao dessa competncia por outrem. Alguns Regimentos Internos especificam outras hipteses em que a Presidncia deixar de receber a proposio, como aquela que delega ao Poder Executivo atribuies privativas da Cmara. Outros rgos que controlam a tramitao das proposies so as Comisses. A Comisso de Justia e Redao, ou equivalente, far exame e emitir parecer sobre a legalidade e constitucionalidade do projeto. Essa Comisso observa, portanto, se o projeto se coaduna ou se choca com normas jurdicas superiores. As Comisses Tcnicas permanentes, ou as Especiais que se formem, examinam os detalhes tcnicos e o interesse pblico das proposies que lhes so distribudas. O Prefeito poder solicitar urgncia para apreciao de projetos de sua iniciativa. Se, neste caso, a Cmara no se manifestar sobre a proposio no prazo determinado na LOM, ser esta includa na ordem do dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votao. Desse modo, as deliberaes ficam suspensas, at que se delibere sobre o projeto em regime de urgncia. A Lei Orgnica do Municpio pode determinar prazo menor do que 45 dias para manifestao
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da Cmara sobre tais projetos de urgncia. Convm salientar, todavia, que esses prazos no correm nos perodos de recesso do Legislativo nem se aplicam aos projetos de cdigo. Parte-se do pressuposto de que os projetos codificados exigem estudos mais acurados, maior cuidado no seu exame e no devem ficar sujeitos a prazos de apreciao. Codificao o nome dado elaborao sistematizada dos diversos princpios e normas pertinentes a determinada matria, em certo ramo do Direito, como os relativos ao Cdigo de Obras, Cdigo Tributrio, Cdigo de Posturas, Estatuto dos Servidores etc. O Executivo no pode solicitar prazo para apreciao desses projetos.

Medidas provisrias
A Constituio prev o uso da medida provisria, que veio substituir em termos o decretolei editado pelo Presidente da Repblica. Importante registrar que tais medidas foram vistas como reservadas ao Chefe do Executivo federal. Em 2002, porm, o Supremo Tribunal Federal STF, julgando a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 425-5, entendeu que os Estados podem adotar a medida provisria no seu processo legislativo, desde que prevista na respectiva Constituio. Nesse passo, pode tambm o Municpio expedir medidas provisrias desde que a Lei Orgnica contenha previso nesse sentido. As hipteses de edio devero ser as mesmas indicadas na Constituio Federal, ou seja, desde que haja relevncia e urgncia, descabendo o seu uso indiscriminado.

Quorum
Numa definio simples, quorum o nmero de indivduos presentes numa assembleia, necessrio para o seu funcionamento ou votao. Na Cmara Municipal ocorre a exigncia de quorum, o que vale dizer que existe um nmero mnimo de Vereadores que deve estar presente para que o funcionamento ou a votao seja vlida. Note-se que h um quorum para funcionar e outro para votar. Salvo disposio em contrrio da Constituio, as deliberaes da Cmara sero tomadas por maioria de votos, presente a maioria de seus membros (CF, art. 47). Existem vrios tipos de maioria, como se demonstrar a seguir: Maioria simples representada pela maior nmero de votos dos Vereadores presentes sesso. Por isso, diz-se tambm ser esta uma forma de maioria ocasional ou relativa, porque extrada do nmero de Vereadores que se encontram no Plenrio; no , portanto, prefixada. Se estiverem presentes seis Vereadores, a maioria simples ser de quatro; se so nove Vereadores presentes, a maioria simples ser de cinco. Assim, a maioria simples varia de acordo com o nmero de Vereadores presentes sesso. Maioria absoluta corresponde ao nmero inteiro imediatamente superior metade do nmero
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de Vereadores que compem a Cmara. Muitas vezes dada como sendo a metade mais um. Essa afirmao seria vlida se o nmero de Vereadores fosse sempre par. Sendo mpar, no exata e a primeira definio mais correta. A maioria absoluta est, por conseguinte, ligada composio da Cmara, mais do que presena. Se uma Cmara possui 11 Vereadores, sua maioria absoluta ser invariavelmente seis, quer apenas seis Vereadores tenham comparecido reunio, quer todos os 11. A maioria absoluta fixa, no varia. Maioria de 2/3 outra forma de maioria, tambm fixada em razo ao nmero de Vereadores que compem a Cmara. Significa a opinio de quase a totalidade dos Vereadores, perto da unanimidade. Em uma Cmara composta de 15 Vereadores, a maioria de 2/3 ser sempre igual a 10, ou seja, so necessrios os votos desse nmero mnimo de Vereadores para que a matria seja aprovada. Como se viu, a maioria absoluta e a maioria de 2/3 so calculadas em relao ao nmero total de Vereadores da Cmara.

Emendas
Emenda a proposta de direito novo como modificao do direito novo j proposto (segundo a definio de Manoel Gonalves Ferreira Filho). A emenda uma correo formulada a dispositivo de uma proposio (Joaquim Castro Aguiar). Propor uma emenda , portanto, propor modificao ao projeto em tramitao. O poder de emendar reservado apenas Cmara. Somente os Vereadores, conjunta ou isoladamente, inclusive a Mesa e as Comisses, possuem a faculdade de apresentar emenda. Deve-se observar, todavia, que o Vereador no tem o poder de emendar a proposta de lei, mas apenas o direito de propor emenda. O poder de emendar, ou seja, de aprovar o proposto, do Plenrio da Cmara e, em alguns casos, de suas Comisses. O Prefeito no pode propor emendas. A afirmao de que essa possibilidade reservada Cmara significa tambm dizer que o Prefeito no pode alterar nem os seus projetos. Pode, entretanto, ocorrer a hiptese de o Prefeito, depois de ter enviado mensagem contendo projeto de lei, sentir a necessidade de introduzir acrscimos na sua proposio inicial. Nesse caso, deve fazer uma mensagem aditiva, encaminhada ao Presidente da Cmara, justificando a medida. Pelo seu prprio nome mensagem aditiva , percebe-se que s pode haver acrscimo de dispositivos proposio inicial, no podendo ocorrer supresso ou substituio de dispositivos. Assim, para realmente modificar o projeto, o Prefeito ter de retir-lo e reapresent-lo, j contendo, ento, a reformulao pretendida. Quanto aos projetos que no so de sua iniciativa, o Prefeito no tem sequer a prerrogativa de enviar mensagem aditiva. J se pode concluir que o poder de emendar no acompanha o poder de iniciativa. O Prefeito tem competncia reservada para iniciativa de certos projetos de lei, como se viu antes, e no detm o poder de emendar tais projetos, mas tem to-somente a faculdade de enviar mensagens aditivas. Pode, no entanto, propor emendas LOM, assim como a populao
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tambm pode, sempre nas condies demarcadas pela prpria LOM. da competncia privativa do Prefeito a iniciativa de leis que disponham, por exemplo, sobre criao de cargos, funes ou empregos na Prefeitura e autarquias municipais. Ento, se a Cmara no pode iniciar o projeto, poder emend-lo? Muito se discutiu, outrora, essa questo. A Constituio, todavia, no probe emendas aos projetos de iniciativa privativa do Executivo, desde que no haja aumento da despesa prevista (art. 63, I), ressalvada a hiptese a seguir. As emendas ao projeto de lei do oramento anual e aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso (CF, art. 166, 3): I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, estando excludas as emendas que incidam sobre: a) dotaes para pessoal e seus encargos; b) servio da dvida; III - sejam relacionadas: a) com a correo de erros ou omisses; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual. Como se v, pouqussimas so as restries a emendas. Se o projeto for de iniciativa privativa do Prefeito, no pode haver emenda que aumente a despesa prevista, porm pode haver emenda que a diminua, ressalvadas as hipteses das leis oramentrias. As emendas sero aceitas somente se estiverem dentro das limitaes mencionadas. Se o projeto no comporta emendas que resultem em aumento de despesa, emenda nesse sentido no ser aceita. No processo legislativo, existem regras bsicas que devem ser atendidas para que a Cmara Municipal, atravs do seu Plenrio, possa deliberar validamente. Todas as regras sobre quorum, votao, prazo etc. so muito importantes. A Lei Orgnica do Municpio especifica, de acordo com as condies locais, os detalhes dessas questes.

Rejeio ou aprovao do projeto


Submetido o projeto deliberao da Cmara, esta poder aprov-lo ou rejeit-lo. O projeto de lei no h de ser necessariamente aprovado. Se o Plenrio da Cmara no concorda com os termos da proposio, sobretudo quanto a assuntos que no possam ser objeto de
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emendas, poder votar em contrrio sua aprovao, deixando de transformar o projeto em lei. Aps o processo normal de discusso e votao, uma das trs hipteses configura-se: o projeto aprovado integralmente; o projeto aprovado com emendas; o projeto rejeitado. O projeto rejeitado o projeto repelido, desaprovado em votao. O projeto que no recebe a votao da maioria exigida tido como rejeitado. Se o projeto aprovado pela Cmara e vetado pelo Prefeito, e se a Cmara mantm o veto, o projeto tido como rejeitado. Os projetos rejeitados, inclusive os no sancionados (com o veto mantido), so arquivados. A matria constante de projeto de lei rejeitado somente pode ser objeto de novo projeto, na mesma sesso legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros da Cmara. Corresponde a sesso legislativa aos trabalhos da Cmara, durante um ano (a sesso legislativa dividida em dois perodos, em que se entremeia o recesso de julho). O projeto no h de ser necessariamente aprovado, ou pode ser aprovado com emendas. De qualquer modo, a aprovao pela Cmara condio essencial para o projeto vir a se transformar em lei. Observe-se que o projeto aprovado pela Cmara ainda no lei. to somente um projeto de lei aprovado, que ainda no percorreu todas as etapas necessrias do processo legislativo.

Sano
Aprovado o projeto de lei pelo Plenrio da Cmara, ele ser remetido ao Prefeito que, aquiescendo, o sancionar. A sano traduz a aprovao do Executivo ao projeto, aprovao que pode ser expressa ou tcita. Ser expressa se manifestada atravs da aposio da assinatura do Prefeito ao original preparado para votao, denominado autgrafo. Ser tcita se ele no vetar nem sancionar, permanecendo omisso, at decorrer o prazo previsto para sua manifestao. A sano, sob qualquer de suas formas, que transforma em lei o projeto aprovado pela Cmara Municipal. Quando o Prefeito sanciona, est ao mesmo tempo promulgando a lei. A nova lei dever, ento, ser publicada. O Prefeito tem prazo para sancionar (aprovar) o projeto ou para vet-lo (rejeitar), no todo ou em parte. Esse prazo de 15 dias teis, decorrido o qual o silncio importa em sano. Dessa forma, a ausncia de sano e de veto no faz caducar o projeto, mas o transforma em lei, porque a omisso uma forma silenciosa de sano.

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Veto
Assim como o Prefeito pode sancionar o projeto, pode igualmente vet-lo. Concretiza-se a rejeio no veto, que a recusa de sano a projeto aprovado pela Cmara. Essa recusa, porm, ter de ser fundamentada. Dois so os fundamentos constitucionais para aposio de veto: a inconstitucionalidade e a inconvenincia ao interesse pblico. O projeto pode ser vetado por inconstitucional, ou seja, por ferir, direta ou indiretamente, preceito da Constituio. A Constituio a lei fundamental ou suprema; por isso, qualquer norma ou ato federal, estadual ou municipal s ter validade se estiver em conformidade com a regra constitucional. O projeto de lei poder ser vetado, tambm, por ser considerado contrrio ao interesse pblico. Nessa hiptese, o veto possui fundamentao de ordem estritamente poltica: o Executivo apenas o julgou contrrio ao interesse pblico, ainda que seja constitucional. Dessa maneira, o Prefeito ter de dizer por que veta (rejeita) o projeto: so as chamadas razes do veto. O veto pode ser total ou parcial. Ser total, se abranger todo o projeto. Ser parcial, se atingir apenas parte do mesmo, sem prejudicar o texto todo. O veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea (CF, art. 66, 2). Vetado o projeto, o Prefeito comunicar, dentro de 48 horas, ao Presidente da Cmara, os motivos do veto. A Cmara reunir-se-, ento, para apreci-lo, deliberando se o aceita ou no. O veto a emendas apostas pelo Legislativo no restaura a redao original, o que muita gente desconhece. No o veto uma deliberao absoluta, porque enseja a reapreciao do projeto pela Cmara, podendo esta acolh-lo ou no. Dessa maneira, a aposio de veto sempre provoca nova apreciao do projeto, relativamente parte vetada. Ao acolher um veto, a Cmara pode estar concordando com as razes do Prefeito, que pode ter percebido problemas que no foram vistos antes pela Cmara. A Cmara somente pode rejeitar o veto do Executivo pelo voto da maioria absoluta de seus membros. A apreciao do veto dever dar-se em determinado prazo, a ser previsto na Lei Orgnica. O prazo ser de 30 dias, se outro no for estabelecido. Se nesse prazo no houver deliberao, o veto ser colocado na ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies, at sua votao final, ressalvadas as matrias de medidas provisrias. O veto pode, contudo, ser superado. Por isso, ele no um ato definitivo e absoluto, mas que apenas recoloca o projeto em novo exame pela Cmara. Essa competncia para apreciar o veto, que inclui o poder de derrub-lo, demonstra que a Cmara a vontade maior no processo legislativo. A vontade do Legislativo pode, pela manifestao de sua maioria absoluta, sobrepor-se vontade do Prefeito. O veto parcial no recoloca em debate todo o projeto. S se reexamina a parte vetada. No caso desse veto, o restante do projeto, que est sancionado, deve ser promulgado e entra em vigor aps a publicao, mesmo antes da reapreciao da parte vetada.
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Aps a deliberao em que se rejeitou o veto, ser a nova lei devolvida ao Prefeito para promulgao. Se o veto tiver sido rejeitado e o Prefeito no quiser promulgar a nova lei, o Presidente ou o Vice-Presidente da Cmara promulga-la-, conforme dispuser a LOM.

Promulgao e publicao
Com a sano expressa ou tcita ou com a rejeio do veto, o projeto de lei transforma-se em lei, perfeita e acabada. A promulgao representa atestao de que a lei existe, pelo que deve ser obrigatoriamente executada e respeitada. Quando o Prefeito sanciona a lei, tambm a promulga, ato contnuo. Se o Prefeito apuser veto e este no for acolhido pela Cmara, ser-lhe- devolvida a lei, para promulgao. A promulgao indica, pois, que a nova lei apta a produzir os seus efeitos jurdicos. O Prefeito tem o prazo de 48 horas para promulgar a lei. Isso tanto nos casos de sano expressa ou tcita, quanto nos casos em que se comunicou a rejeio do veto. Se no o fizer nesse prazo, a promulgao caber ao Presidente da Cmara, tambm no prazo de 48 horas. E se, por fim, o Presidente da Cmara no promulgar a lei no prazo estipulado, promulga-la- o Vice-Presidente, sempre observado o que dispe a Lei Orgnica. Aps a promulgao, ocorre a publicao da lei, para que todos tomem conhecimento do seu contedo. a publicao condio essencial para que a lei opere efeitos jurdicos. Sem publicao, o ato normativo no ter eficcia. A publicao compete a quem promulgou a lei. Deve ser feita em jornal de grande circulao no Municpio, que tanto pode ser o Dirio Oficial do Estado, um jornal oficial do prprio Municpio ou, em casos especiais, at em jornal particular, no qual a lei municipal autorize a publicao dos atos oficiais da Comuna. Na falta destes, entende-se como vlida a publicao feita em local acessvel ao pblico, na Prefeitura ou na Cmara.

Leis delegadas
A Lei Orgnica do Municpio pode adotar ou no o regime de leis delegadas, que sero elaboradas pelo Prefeito, aps solicitar a delegao Cmara Municipal. No sero objeto de delegao nem os atos de competncia exclusiva da Cmara, tais como remunerao dos agentes polticos, elaborao do Regimento Interno e disposio sobre a organizao interna da Cmara, nem a legislao municipal sobre planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos e nem matria que deva ser tratada por lei complementar. O ato delegatrio especificar o contedo da delegao e os termos de seu exerccio. Se esse ato determinar a apreciao do projeto pela Cmara, esta a far em uma s votao, vedada qualquer emenda.

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SEO II O MUNICPIO E O DESENVOLVIMENTO LOCAL


Introduo
Os ltimos trinta anos do sculo XX foram marcados por profundas transformaes no modelo de desenvolvimento econmico capitalista. Em decorrncia, foram afetadas as relaes de trocas comerciais em nvel internacional, a diviso internacional do trabalho, os modos de produo e consumo em cada sociedade, a lgica de localizao das empresas, as relaes entre as sociedades e os Estados nacionais e os modelos polticos que regem as estruturas e os papis dos respectivos aparelhos de Estado em cada nao. Uma palavra apenas designa tal processo de transformao, classifica e qualifica o atual momento da expanso capitalista: globalizao. Hoje no pairam dvidas de que se vive numa aldeia global. Sabe-se que todos os fatos, por mais longnquos, afetam o modo de vida de todos e em todas as localidades. O alcance dos meios de comunicao faz com que as notcias cheguem de todos os lugares, e ressaltese no prprio momento em que os fatos esto acontecendo. O uso de aparelhos celulares, de computadores, de DVDs e de outros equipamentos hoje disponveis, com a naturalidade de quem sempre conviveu com essas inovaes, permite o acesso a essa informao e, mais ainda, permite a percepo, mesmo que superficial, da intensidade das mudanas. No so, contudo, apenas essas mudanas mais visveis que caracterizam os novos tempos. Em outros processos na economia, na organizao dos Estados nacionais, na formulao de polticas pblicas e na atuao dos diferentes nveis de Governo em cada pas, nos papis reservados aos Governos Municipais e s sociedades e comunidades locais tambm ocorrem mudanas perceptveis e importantes. Como mostram outros captulos deste livro, o Estado brasileiro e, como parte integrante e indissolvel dele, o Municpio foram profundamente afetados por processos de mudanas justamente decorrentes da insero do pas na economia global. A partir da Constituio de 1988, novos processos de descentralizao intergovernamental e de participao cidad em relao coisa pblica foram claramente sinalizados. Nesse contexto, reala o papel do Municpio. Ao Governo Federal, no mesmo contexto, vem cabendo o papel de gerente e apoiador de processos de gesto, tendo o equilbrio monetrio e financeiro como meta principal, com a focalizao de investimentos em infra-estrutura econmica. Seja em decorrncia dessa retrao, seja por fora de determinaes normativas da Constituio de 1988, substanciais parcelas de responsabilidade na prestao de servios pblicos e no equacionamento dos impactos resultantes dos ajustes estruturais no nvel macroeconmico tm ficado a cargo dos Governos municipais. A esse aumento de responsabilidade, contudo, no correspondeu igual ampliao dos meios disposio do Municpio, o que limita o efeito de polticas pblicas implementadas de forma tradicional e potencializa as necessidades de planejamento nas administraes municipais e a adoo de frmulas inovadoras de gesto que contemplem, por exemplo, parcerias com o setor privado ou o estabelecimento de consrcios intermunicipais.
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Alm do reposicionamento do papel do Municpio na prestao de servios pblicos, verificam-se, tambm provocados pelos mencionados ajustes, mudanas expressivas no mundo do trabalho. A introduo de inovaes tecnolgicas nos circuitos produtivos, afetando estabelecimentos econmicos urbanos ou rurais, aliada falta de qualificao das pessoas para desempenharem novas funes, tem ampliado, de um lado, a ocupao informal, impondo o atendimento s necessidades de assistncia social pelos Governos, sobretudo na escala local, e, de outro, exigindo a intensificao de processo de qualificao de mo de obra igualmente situado nos Municpios. Verifica-se no pas, redemocratizado e sob expanso das tecnologias de informao e comunicao, notvel evoluo da participao social - seja pelo crescimento do nmero e da qualidade de atuao das organizaes da sociedade civil, seja pela ao dos meios de comunicao de massa, que produzem efeitos sobre os indivduos comuns, induzindo-os a participar poltica e efetivamente de assuntos que os afetam diretamente. A conquista da cidadania investe os indivduos de direitos de consumidor e de cliente tambm do Estado. A tendncia que o cidado se torne exigente e que os Governos e as agncias de prestao de servios pblicos atuem como empresas profissionais e competentes para satisfazer sua clientela. A combinao desses fatores mais encargos, recursos fiscais escassos e maior participao da sociedade civil vem impondo s Administraes municipais a busca de formas inovadoras de atuao que, articulando recursos de toda ordem e fundamentadas em conceitos de sustentabilidade, situem o Municpio como unidade promotora do desenvolvimento em seu territrio. Embora nessa direo haja o registro de experincias bem-sucedidas na ltima dcada, no se pode afirmar que exista modelo de atuao nico ou replicvel. As solues identificadas como bem-sucedidas variam em funo da escala da localidade, da abrangncia da proposta, das condies polticas e institucionais especficas, do nvel de engajamento da respectiva sociedade civil, das parcerias estabelecidas e dos recursos que as Administraes municipais lograram mobilizar em cada caso. Se no h um modelo de atuao, h aspectos comuns a essas experincias que esto na base dos bons resultados, independentemente da natureza e do alcance da interveno ou da escala do Municpio. A forma de abordagem, por exemplo, fundamenta-se em princpios de sustentabilidade ampliada quando envolve polticas sociais ou urbanas setoriais ou quando prope promover o desenvolvimento local de forma integrada e sustentvel. Nesse sentido, necessrio esclarecer o que se pode entender por desenvolvimento sustentvel. Do ponto de vista do senso comum, a expresso est hoje associada ideia de preservao ambiental, ou perspectiva de assegurar s geraes futuras os recursos naturais para que possam, a partir de sua explorao, prover sua sobrevivncia e necessidade. A questo ambiental faz parte da agenda da maioria dos Governos municipais. Trata-se de preocupao universal e pblica que, medida que assimilada pelas polticas locais, tende a transformar a abordagem em atribuies tipicamente municipais, como a gesto do uso do solo e do espao nas cidades de modo a torn-las mais acolhedoras, salubres e at mesmo menos onerosas em termos de gesto. Alm disso, recursos ambientais e paisagsticos
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constituem-se em enorme potencial de gerao de renda, de trabalho, de receitas, de capitais, desde que explorados de forma adequada e com perspectiva de sustentabilidade. Por outro lado, constitui lio aprendida e descartada a explorao inadequada de tais recursos, que pode at conduzir a processos rpidos de acumulao econmica, mas com altos custos para a qualidade e as condies de vida, bem como para as prprias condies de gesto local no mdio prazo. Quando, contudo, se fala em sustentabilidade, ou quando se tenta idealizar um modelo de desenvolvimento sustentvel, a perspectiva deve ser ampliada. A dimenso ambiental apenas uma das que permeiam o conceito de sustentabilidade ampliada. Assim, necessrio sair de um ponto que pode ser interpretado como meramente preservacionista, para outro, que busque integrar a proteo e a recuperao ambiental necessidade de promover mudanas efetivas nos patamares de desenvolvimento, visto no apenas como crescimento econmico. Para isto necessrio compreender melhor o significado da expresso desenvolvimento sustentvel, abandonando a ideia corrente de desenvolvimento, que est associada a crescimento econmico, e incorporando outras necessidades ou imposies contemporneas ao conceito, tais como: (a) a necessidade de se proceder a esforos efetivos de incluso social; (b) a focalizao em necessidades especficas das minorias tnicas e de gnero; (c) a compreenso e valorizao dos contextos culturais caractersticos de cada localidade; (d) a necessidade de gerar renda e trabalho para as pessoas. A ideia de sustentabilidade associase, portanto, s de preservao, de sustentao e de continuidade, mas tambm a outras dimenses alm da ambiental: Dimenso Social, que busca promover a incluso e estreitamento dos elos de relacionamento social existentes e latentes nas comunidades e localidades. Reconhece-se hoje que qualquer meio social dotado de, como alguns autores vm chamando, ativos sociais, ou seja, de patrimnio latente e potencial, constitudo pelas formas de relacionamento humano nele verificadas, das formas de organizao e de representao do grupo, das relaes de troca e de solidariedade que praticam. Assim, pode-se dizer que qualquer atividade ou ao de Governo deve estar permeada pela valorizao desses ativos de forma a potencializar seus papis na formulao e implementao de polticas urbanas, sociais ou de desenvolvimento econmico locais. O estabelecimento de parcerias com movimentos sociais em seu sentido amplo associaes de moradores, sindicatos, organismos de representao patronal, organizaes da sociedade no apenas permite maior preciso e transparncia na alocao dos recursos disponveis, como valoriza e potencializa as relaes sociais no mbito das comunidades. Contribui, sobretudo, para maior disposio dos grupos sociais organizados na resoluo dos problemas, mobilizando recursos da prpria comunidade, e para maior nvel de compromisso com a continuidade dos esforos empreendidos. Dimenso Cultural, que fortalece, potencializa e pereniza valores culturais, saberes populares, cdigos de relacionamento do grupo humano focalizado. Aes concebidas e implementadas com base nesse compromisso tendem a ser melhor assimiladas pelos beneficirios e contribuem para o fortalecimento de identidade das comunidades. So numerosos os
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exemplos de experincias bem-sucedidas de incluso social e de promoo de alternativas sustentveis de desenvolvimento econmico local que se fundamentam em processo de resgate das identidades culturais. Programas de incluso de jovens por meio da oferta de oportunidades de educao artstica, muitas vezes no mbito do folclore, ou esportiva, e programas de gerao de renda, baseados na valorizao de atividades artesanais, por sua vez apoiados em conhecimentos e tcnicas dos mais idosos das localidades, tm logrado resultados efetivos e sustentveis para o desenvolvimento socialmente inclusivo e sustentvel das localidades. Dimenso Econmica e Financeira, que assegura continuidade e crescimento de oportunidades de desenvolvimento econmico, de ampliao das ocupaes produtivas e dos empregos, o que no apenas permite a melhoria da renda dos indivduos e das famlias, como tambm se traduz no aumento das receitas pblicas. De certa forma, diante dos desafios hoje enfrentados, a busca de alternativas ocupacionais sustentveis vem sendo questo central para as Administraes locais. Exemplos que combinam distintas dimenses da sustentabilidade, como a mencionada valorizao de saberes artesanais com a perspectiva de gerao de renda, vm sendo explorados em grupos sociais especficos. Alm desses, a explorao de variaes relacionadas ao campo do turismo, que se baseiam na explorao sustentvel de recursos ambientais e culturais das localidades ou das microrregies, tambm vem sendo valorizada. Neste particular devem ser sublinhadas polticas locais direcionadas para a expanso e consolidao de pequenos e micro empreendimentos comunitrios ou familiares e para a organizao de grupos de produtores em associaes ou cooperativas, que, em muitos casos, vm se constituindo em alternativas eficazes de incluso produtiva e formal de segmentos sociais com baixa qualificao para ocupar postos de emprego em circuitos produtivos mais amplos. Tais iniciativas, alm de contriburem para a ampliao da renda e a afirmao da cidadania, constituem elemento de equilbrio financeiro dos governos, j que as iniciativas informais no so alcanadas pela tributao. Dimenso Institucional, que constitui questo central para a conquista de efetiva condio de desenvolvimento local integrado e sustentvel (em suas dimenses social, cultural, econmica e ambiental). A sustentabilidade institucional refere-se solidez e continuidade das parcerias e dos compromissos estabelecidos entre os diversos agentes e agncias governamentais dos trs nveis de Governo e nas trs esferas de Poder, alm daqueles atores situados no mbito da sociedade civil, como as organizaes e instncias de representao social, as universidades e o empresariado. Em grande medida, o sucesso e a continuidade de iniciativas bem-sucedidas de desenvolvimento local dependem da adequada construo do que pode ser chamado de boa arquitetura institucional para os programas e projetos pblicos que as Administraes locais podem implementar. Mesmo um projeto construdo com base no respeito s demandas e potencialidades das organizaes sociais locais, que considere o capital cultural latente e potencial das comunidades, que sinalize claramente para alternativas de gerao de ocupao e renda e que utilize de forma racional os recursos ambientais, pode no ter continuidade ou
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sustentabilidade se no estiver assentado sobre amplo conjunto de parcerias governamentais e no governamentais e sobre compromissos claramente estabelecidos para o conjunto de instituies envolvidas. Neste sentido, o conjunto de medidas direcionadas ao desenvolvimento institucional das administraes municipais, tratado especificamente na quarta seo deste Manual, deve tambm ser sublinhado. Finalmente, na medida em que a questo da promoo do desenvolvimento sustentvel vem sendo tratada cada vez mais em escala supra-local, contemplando aes que se desdobram em territrios constitudos por mais de um Municpio, a disposio para o estabelecimento de parcerias e de consrcios intermunicipais tambm exigncia dos dias atuais. Assim, o que se quer realar na introduo desta Seo que, no contexto atual, no resta alternativa para as Administraes locais se no aquela que as situa como agncias de desenvolvimento sustentvel, capazes de mobilizar as foras e capacidades das comunidades, potencializar e preservar seus recursos fsicos, ambientais e paisagsticos, e que, de forma integrada, indiquem para perspectivas concretas de integrao e equidade social, respeito aos direitos humanos e sociais e para criao de oportunidades inclusivas de ocupao e renda. Trata-se de desafio cuja superao aponta para o melhor caminho da gesto do desenvolvimento local e territorial no contexto atual, onde solues integradas e construdas numa estratgia de futuro sustentvel devem abarcar polticas e programas voltados ao desenvolvimento econmico, social, urbano e ambiental das localidades e das microrregies onde se inscrevem, exploradas especificamente nos captulos que se seguem.

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Captulo 1 Desenvolvimento econmico


Insero da economia local no mundo globalizado
Desde o final dos anos 1980, a agenda dos diferentes nveis de Governo, organismos internacionais e organizaes no governamentais vem incorporando aes relacionadas valorizao da dimenso local da economia, apontando para o surgimento de nova estratgia de desenvolvimento, pautada na articulao entre os atores locais, visando construo de pactos que unam esforos e otimizem recursos. A construo dessa nova estratgia decorreu inicialmente do processo de reestruturao produtiva e da subsequente crise mundial do emprego, estabelecida ainda no fim dos anos 1970 nos pases centrais do capitalismo, e que assumiu no Brasil contornos ainda mais contundentes, em funo da combinao entre reduo da mo de obra pela insero de novas tecnologias, reforma do Estado e abertura da economia. No Municpio brasileiro, a reestruturao da economia e a crise do emprego resultaram em aumento da demanda por mo de obra qualificada, especializao territorial da produo (arranjos produtivos locais) e ampliao da competio entre empresas e localidades, levando novos desafios s Administraes municipais. A interveno da Administrao, para surtir efeito, demanda invariavelmente a abertura de espaos de dilogo com os atores privados e a construo de pactos amplos, nos quais sejam definidas aes conjuntas visando a criao e o fortalecimento das empresas locais e a expanso da oferta de ocupaes e empregos. Desse contexto surge a proposta do desenvolvimento econmico local, que consiste em modelo de dinamizao da economia pautado na articulao entre atores e na reorganizao estratgica das foras produtivas e sociais existentes na localidade. Nele parte-se da premissa de que o desenvolvimento local no questo que dependa apenas da interveno do Estado ou das atividades empresariais privadas, mas sim do modo como o conjunto da sociedade organiza sua produo. Nessa perspectiva, cabe ao setor pblico o papel de facilitador e fomentador das atividades produtivas, formulando e discutindo com os atores locais empresrios, empreendedores, lideranas comunitrias, sindicatos, universidades estratgias de desenvolvimento econmico. Isso porque o Governo municipal, ancorado em suas competncias constitucionais, pode promover medidas para fomentar a atividade empresarial, assim como aes voltadas a proporcionar aos muncipes, na qualidade de cidados e atores econmicos da comunidade, oportunidades de emprego, trabalho e qualificao profissional. Para identificar essas aes, torna-se necessrio lanar novo olhar sobre o territrio econmico municipal, com o objetivo de explicitar seus pontos fortes e fracos, visando traar estratgias de atuao que promovam o desenvolvimento, levando em considerao as possibilidades reais de insero da economia local nos sistemas regional, nacional e global. Muitos Municpios definem suas estratgias de interveno por meio da elaborao de planos participativos
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de desenvolvimento local, calcados em viso coletiva das especificidades geogrficas, perspectivas de insero nos mercados regionais, realidade institucional e potencialidades produtivas subaproveitadas. Os pactos decorrentes desses planos permitem que sejam mobilizadas as foras necessrias realizao de transformaes substanciais na esfera econmica, refletindo diretamente na gerao de trabalho e renda para a populao local. Deve-se, contudo, ter em vista que a dinmica econmica local no condicionada apenas por fatores locais. A poltica macroeconmica nacional, os fluxos internacionais de capital e a lgica globalizada da produo das grandes empresas so elementos nos quais a capacidade de gesto das esferas locais de poder praticamente nula. O mesmo no se pode falar do impacto desses elementos sobre o cotidiano do Municpio. H ainda questes de mbito regional que transcendem a esfera municipal, mas que podem ser trabalhadas por aes consorciadas de Municpios. Vrios Municpios reunidos podem atingir escala suficiente para a realizao de atividades que seriam inviveis isoladamente. Isso pode ser encaminhado por meio de pactos regionais de desenvolvimento que englobem Municpios de identidade produtiva semelhante e disponham de mecanismos de integrao fsica. Nesses casos, devem-se identificar aes que contemplem a coletividade dos Municpios envolvidos. Existem no Brasil inmeros exemplos de Municpios que implantaram estratgias de desenvolvimento local, organizando fruns, elaborando planos e implementando aes para dinamizar a economia local. Mesmo quando no preside o processo, o engajamento da Administrao municipal condio imprescindvel para que as iniciativas possam ser bemsucedidas. Isso se deve ao grande repertrio de aes que o Municpio pode realizar no intuito de fomentar a economia local.

Aes municipais
O estmulo ao desenvolvimento local tem por base a vocao municipal para exercer o papel de facilitador e impulsionador de empreendimentos. As autoridades municipais, em relao s outras esferas de Governo, possuem algumas vantagens que lhes so conferidas pela sua escala de atuao. A proximidade com o cotidiano da populao e a possibilidade de dilogos diretos e continuados com suas lideranas permitem a formulao de polticas pblicas conectadas s necessidades e especificidades da produo local. Nesse contexto, as Administraes municipais tm se voltado para as questes relacionadas ao desenvolvimento local, considerando distintas vias de abordagem. Tanto procuram atrair investimentos de grande porte como atuam na esfera local do micro e pequeno empresariado, sendo este ltimo caminho alternativa bem mais adequada realidade do pequeno Municpio. O fomento aos pequenos negcios e aos empreendimentos cooperativos tende a impactar positivamente a estrutura social local, pois estimula a distribuio de renda e induz os segmentos populares a um comportamento mais ativo. importante, no entanto, que as aes municipais no sejam pensadas de forma isolada, e
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sim atravs de programa que contemple medidas para superar os diversos entraves existentes no circuito econmico local, trabalhando segmentos produtivos diferentes, elos distintos das cadeias produtivas e empreendimentos de porte e carter diferenciados. Dentre as aes mais comuns aplicadas nas estratgias de desenvolvimento local, podem-se ressaltar algumas nas quais a participao do Municpio tem-se mostrado especialmente importante: Estabelecer tratamento diferenciado para as micro e pequenas empresas na legislao municipal A necessidade de criar um tratamento diferenciado para as micro e pequenas empresas decorre de suas especificidades operacionais, bem como da capacidade de gerar trabalho e renda que esses empreendimentos apresentam. A Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas (Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006) foi elaborada justamente com o intuito de definir as diretrizes do tratamento especfico a ser dispensado as empresas de pequeno porte. Essa lei confere ao Municpio importante papel, visto que muitas das aes capazes de facilitar o funcionamento dos pequenos empreendimentos dependem de regulao municipal. Aes relacionadas facilitao da inscrio e baixa dos empreendimentos, bem como tributao das micro e pequenas empresas, vem recebendo ateno especial nas leis formuladas em mbito municipal. De modo geral, as medidas estimuladas pela nova legislao para Micro e Pequenas Empresas esto resultando na ampliao da receita das municipalidades, sobretudo a longo prazo, visto que as redues de taxas e impostos tendem a ser compensadas pelo aumento da base de arrecadao, gerado pela formalizao de microempreendimentos. Investir na implantao e recuperao de infraestrutura Outro grave problema enfrentado pelo Municpio brasileiro, sobretudo por aqueles situados no interior do Pas, refere-se inexistncia de infraestrutura adequada para o desenvolvimento de suas atividades econmicas. A precariedade das condies de acessibilidade das estradas vicinais, por exemplo, fator que afeta sobremaneira as comunidades rurais, comprometendo a comercializao dos produtos agrcolas. So notveis ainda os benefcios do investimento em infraestrutura em Municpios de economia centrada no turismo, seja em obras de saneamento, que ajudaro a preservar o patrimnio ambiental, at intervenes de recuperao urbana que ampliaro o nmero de atrativos. Apoiar a comercializao As dificuldades de comercializao de produtos e servios constituem graves entraves ao desenvolvimento dos pequenos negcios, sobretudo nos Municpios de porte reduzido. Aes como a organizao de feiras livres, realizao de festas, exposio dos produtos locais nos circuitos de eventos comerciais da regio e a recuperao e ordenamento de mercados populares so mecanismos eficientes para o fortalecimento das atividades comerciais. fundamental, no entanto, que a construo e revitalizao dos espaos locais de comercializao sejam pensadas de forma aberta participao dos atores locais, considerando as necessidades e restries dos empreendedores, evitando simultaneamente a concorrncia desleal com os empreendimentos formais e a implementao de exigncias que inviabilizem as atividades.
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Facilitar o acesso aos servios financeiros Todo e qualquer empreendimento demanda apoio creditcio e financeiro para manuteno e expanso das suas atividades. A falta de acesso a esses servios pode inviabilizar o surgimento e o crescimento dos empreendimentos locais, o que vem levando diversos Municpios a desenvolver aes no campo das microfinanas, ofertando crdito para empreendedores excludos do sistema financeiro tradicional. As iniciativas de microcrdito vm mobilizando a economia nas comunidades mais pobres das cidades brasileiras, constituindo forma eficiente de gerar postos de trabalho para a populao em situao de maior vulnerabilidade social e econmica. Centenas de Municpios brasileiros possuem bancos do povo ou instituies semelhantes voltadas para oferecer crdito aos pequenos empreendedores, muitas vezes acompanhado de aes de capacitao, assistncia tcnica e estmulo ao associativismo. Ampliar o acesso tecnologia Alguns Municpios vm investindo em polticas que ampliem o acesso dos empreendedores tecnologia, viabilizando que as empresas locais se tornem mais competitivas e consigam ofertar produtos e servios de maior valor agregado. Essas aes, que visam aproximar os centros de conhecimento e a iniciativa privada, apresentam significativa capacidade de gerar empregos diretos e indiretos em funo do aumento da renda regional. A tecnologia, no entanto, no deve ser preocupao apenas dos grandes centros urbanos, dado que pequenos Municpios, em parceria com universidades prximas, centros de pesquisa agrcola e unidades de extenso rural, vm estabelecendo programas que contemplam, a titulo de exemplo, o melhoramento gentico de seus rebanhos de caprinos e bovinos, permitindo significativos ganhos de renda para os produtores familiares dessas localidades. Propiciar o acesso capacitao de recursos humanos e ao empreendedorismo As iniciativas de qualificao profissional representam uma das formas mais tradicionais de o Governo municipal atuar no desenvolvimento econmico local. As novidades esto no fato de que hoje em dia essa capacitao prope-se a ir alm da qualificao tcnica, visando fomentar atitudes empreendedoras na populao local. Vrias iniciativas preveem a incluso de contedos ligados temtica do empreendedorismo na grade curricular das escolas municipais, fazendo com que os alunos concluam seu ensino com melhor informao acerca do mercado de trabalho e maior mpeto para iniciar e gerir negcios. Existem ainda iniciativas de capacitao voltadas para o trabalho cooperativo e associativo, nas quais so fomentados valores como cidadania, solidariedade e senso de equipe. Aes como essas so fundamentais para difundir a cultura cooperativista, j tradicional na regio sul do pas, por todo o territrio nacional. Realizar compras locais Alguns Municpios vm orientando suas compras de forma a fortalecer os pequenos empreendimentos locais. Considerando que em boa parte dos Municpios brasileiros o Poder Pblico constitui o principal agente econmico, o direcionamento dos recursos para os pequenos negcios resulta na reduo da evaso de divisas do Municpio e na ampliao da
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renda da populao local. Por intermdio do Programa Federal de Aquisio dos Produtos da Agricultura Familiar, vrios Municpios esto adquirindo alimentos para escolas e programas sociais diretamente de agricultores familiares e pescadores artesanais e de suas cooperativas. Algumas Administraes Municipais tambm vm buscando adquirir no comrcio local produtos como uniformes dos alunos das escolas, roupas dos funcionrios e o enxoval dos hospitais, maternidades e postos de sade, alimentando, assim, seu circuito econmico interno. Apoiar a cooperao e o associativismo entre os pequenos produtores A organizao coletiva dos micro e pequenos empreendedores permite que negcios que se mostravam inviveis individualmente tornem-se rentveis, alm de potencializar economicamente aqueles empreendimentos que j apresentam sustentabilidade. Os ganhos com o cooperativismo e o associativismo, no entanto, transcendem a dimenso econmica, visto que tambm so estimulados as relaes de solidariedade e os vnculos comunitrios. Os Municpios podem apoiar as cooperativas atravs de capacitao e da cesso de espaos e maquinrio para produo e comercializao. tambm interessante a criao de espaos de cooperao entre empreendedores populares, nos quais estimulada a realizao de aes coletivas como as compras conjuntas, nas quais so formados grupos de compradores para obter preos melhores no atacado. Realizar aes integradas em arranjos produtivos locais Muitos Municpios tm sua economia concentrada na elaborao de determinado produto ou na prestao de um servio especfico. Quando esta especializao envolve diversas atividades da mesma cadeia produtiva, afirma-se que nesse Municpio ou regio existe um Arranjo Produtivo Local APL. O bom funcionamento dos empreendimentos integrantes do arranjo fundamental para a economia local, e tm sido desenvolvidos programas voltados especificamente para o fortalecimento de um arranjo produtivo existente em seu territrio. Apoiar o APL significa direcionar uma srie de aes para segmento especfico da economia, capacitando a mo de obra, oferecendo crdito adequado, promovendo pesquisa e inovao, auxiliando na divulgao dos produtos locais nos mercados regionais e adquirindo localmente parte da produo que seja til aos seus programas e aes. Tal modalidade de ao visa a atender de forma integral a cadeia produtiva, garantindo que esta no sofra estancamentos na produo, comercializao ou consumo que paralisem a economia local. Constituir agncia de desenvolvimento A construo de agncias de desenvolvimento se baseia na experincia de outros pases na criao de instituies para o fortalecimento da economia regional. A agncia de desenvolvimento geralmente coordenada por frum integrado pelos Governos locais, empresas, instituies de ensino e pesquisa e demais atores engajados na esfera da produo. Cabe agncia conduzir a execuo de aes, a captao de recursos, a mobilizao de outros atores e o estabelecimento de parcerias, sendo, portanto, instncia fundamental para a construo de pactos slidos que permitam a conjugao e o alinhamento de foras para o desenvolvimento dos Municpios.

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Essa ltima proposta ressalta a necessidade de se organizar a estrutura municipal para participar dos espaos compartilhados de planejamento e para executar as aes que forem definidas como de responsabilidade da Administrao no mbito do Plano de Desenvolvimento Econmico Local. Considerando que tais aes no estaro restritas s atribuies de uma ou outra Secretaria, necessrio que sejam mobilizados todos os setores pertinentes da Administrao Municipal. Entretanto, importante que haja um rgo formal ou grupo de trabalho (conforme as condies locais) que detenha, pelo menos, a autoridade e a responsabilidade centrais nos processos de sensibilizao, interlocuo, negociao e articulao interna e externa. Na prtica, esse rgo ou grupo se localiza no setor administrativo que coordena o processo de desenvolvimento local, quaisquer que sejam sua posio hierrquica e nome: Secretaria (Diretoria, Departamento etc.) de Desenvolvimento Econmico; de Trabalho, de Gerao de Emprego e Renda etc. Mais importante que a localizao do rgo ou grupo de trabalho, a qualificao de seu pessoal, o cuidado na seleo do seu perfil, em termos de conhecimentos, experincias, interesse e motivao pelo assunto. Por meio de grupo de trabalho, possvel fazer com que as aes de carter multissetorial possam ser implementadas de forma articulada, integrada e coerente com a realidade local. importante ter clareza de que aes como as aqui apresentadas devem passar por meticulosa adaptao realidade local para surtir os resultados almejados, visto que a criao de solues adequadas ao contexto de cada Municpio ou regio um dos elementos imprescindveis para o xito de poltica de desenvolvimento local. Esse processo de adaptao e de elaborao de solues precisas para os problemas da economia local no pode ser encaminhado de forma adequada sem que esteja disponvel e sistematizado um elemento crucial para formatao de qualquer poltica pblica: a informao. A reunio e organizao de informaes relevantes sobre o Municpio, sua anlise cuidadosa e difuso para os seus rgos e para outros atores cabe principal, mas no exclusivamente Prefeitura. Em geral tais funes so atribudas ao rgo central de planejamento municipal ou ao de desenvolvimento local, que deve ter a cooperao de outros, internos ou externos ao Governo municipal. Este pode, tambm, desenvolver diretamente estudos e pesquisas especficos para levantar as informaes necessrias, mas isso nem sempre est ao seu alcance, em termos tcnicos e financeiros. Neste caso, deve recorrer a medidas simples e baratas, mas que produzam bons resultados: reunies com representantes dos diversos atores; visitas e observaes de campo; consulta a fontes indiretas (exemplos: publicaes, outros documentos, resultados de censos, dados estatsticos etc.), produzidos por entidades especializadas, como universidades e institutos de pesquisa.

Consideraes finais
A insero das Administraes municipais na gesto da economia local no foi uma ao espontnea por parte dos governantes. Ela se deu essencialmente em decorrncia da globalizao e da ampliao da mobilidade das empresas e do capital, que gerou progressiva disputa entre localidades, demandando aes por parte do Poder Pblico que pudessem impedir o esvaziamento econmico.
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Se, por um lado, os Governos locais no optaram voluntariamente pela adoo de estratgias de desenvolvimento local, por outro puderam constatar que tais prticas trazem amplos benefcios para a gesto pblica, vez que essas estratgias favorecem o estabelecimento de parcerias com a iniciativa privada e aproximam os gestores dos anseios da populao. A proposta de desenvolvimento local, no entanto, no pode ser tratada como uma panaceia. necessrio ter clareza acerca das limitaes e possibilidades que o desenvolvimento local oferece em meio a uma economia mundialmente competitiva, na qual, muitas vezes, as possibilidades de resposta da localidade no conseguem minimizar o efeito do imperativo global. Desenvolvimento local no significa delegar unicamente ao prprio Municpio a responsabilidade pelo bem-estar econmico e social da populao, como se as localidades estivessem imunes a processos regionais, nacionais e mundiais sobre os quais tm pouca ou nenhuma governabilidade. Proposta slida de desenvolvimento local deve prever, inclusive, a construo de parcerias com os nveis estadual e federal de Governo, convergindo o esforo federativo no sentido de criar interveno que mobilize todas as esferas e instncias de representao pelo desenvolvimento da localidade. Se a proposta de desenvolvimento econmico local foi concebida em uma lgica competitiva, o amadurecimento dessa proposta se d pela ao solidria. Solidariedade entre os atores privados e pblicos de um mesmo Municpio, cooperao regional entre Municipalidades de identidades semelhantes e ao conjunta entre a populao local, os atores produtivos e todos os nveis de Governo, permitindo a consolidao de novo modelo de desenvolvimento de baixo para cima, sustentado por pactos amplos que transcendam a esfera econmica, incorporando variveis culturais, ambientais, polticas e sociais, numa perspectiva de sustentabilidade em suas distintas dimenses.

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Captulo 2 Desenvolvimento social


Polticas de desenvolvimento social
Neste texto so apresentadas algumas reflexes sobre o tema do desenvolvimento social a partir do marco referencial das polticas de sade, assistncia social e educao. As aes desenvolvidas nessas reas so reconhecidas como aquelas com mais efetividade para resultados positivos no que diz respeito ao desenvolvimento social e humano da populao. As polticas de desenvolvimento social esto conectadas ao desenvolvimento econmico e sustentabilidade, conceitos que tambm sero trabalhados neste captulo. Pode-se dizer que um pas socialmente desenvolvido quando a sua populao tem acesso a timo nvel de qualidade de vida. Neste sentido, os padres internacionais de qualidade de vida compreendem a satisfao de necessidades bsicas como: alimentao necessria para atender aos requisitos nutricionais mnimos; trabalho; escola; hospital e assistncia mdica; moradia servida de gua tratada; esgotamento sanitrio; energia eltrica; coleta de lixo. A busca pelo desenvolvimento social no se limita, contudo, satisfao das necessidades bsicas, mas estende-se promoo do exerccio da cidadania e efetivao dos direitos sociais listados no art. 6 da Constituio Federal. A definio mais aceita em nvel mundial para desenvolvimento sustentvel o desenvolvimento capaz de suprir as necessidades da gerao atual, sem comprometer a capacidade de atender s necessidades das futuras geraes. forma de desenvolvimento que no esgota os recursos para o futuro. Essa definio surgiu na Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada pelas Naes Unidas para discutir e propor meios de harmonizar dois objetivos: o desenvolvimento econmico e a conservao ambiental. Durante muitos anos se acreditou que o desenvolvimento econmico resultaria por si s em desenvolvimento social. Contudo, o desenvolvimento compreendido apenas como processo
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de crescimento e acumulao econmica no se reflete efetivamente em desenvolvimento social, ou seja, em distribuio justa e equitativa da produo, em justia social, em melhorias concretas da qualidade de vida, na integrao e promoo dos diversos segmentos sociais. No h desenvolvimento econmico sem desenvolvimento humano, social e sustentvel. A humanidade tem assistido nos ltimos tempos emergncia de novo fenmeno econmico, decorrente do processo de globalizao - com destaque para avanos nas formas de comunicao (informtica, internet etc.), novos modos de produo e medidas de ajuste fiscal em muitos pases no sentido de aumentar a capacidade de atrair investimentos, os quais vm impactando os mais diversos contextos sociais e econmicos por todo o mundo. So visveis os impactos positivos no que tange ao acesso informao e transnacionalizao do capital e abertura de novas oportunidades de trabalho, ocupao, empreendimentos, negcios e relaes de produo. Mas ao lado desses avanos tambm se observa o empobrecimento de grandes contingentes populacionais que no tero condies de alcanar os resultados positivos desse novo contexto do desenvolvimento econmico. Esses acontecimentos devem ser acompanhados com a instituio de novas formas de relaes de produo, capazes de responder s exigncias do ajuste estrutural, mas que tambm projetem objetivos voltados para a humanizao e a superao dos abismos sociais hoje existentes, assegurando-se dessa forma os direitos fundamentais consagrados na Constituio Federal de 1988. Na perspectiva da sustentabilidade, a busca por novo padro de desenvolvimento deve se orientar por um tipo de crescimento que aproveite com mais eficincia os recursos endgenos das localidades ou regies. Espera-se com essa iniciativa criar empregos e melhorar a qualidade de vida de populaes ali residentes, contribuindo para a superao da pobreza, sob nova tica, onde desenvolvimento social e desenvolvimento econmico situam-se numa perspectiva integrada e sustentvel. Nessa abordagem as localidades tornam-se campo privilegiado para que se avance nessa direo e o Governo municipal se destaca como instncia capaz de conduzir processo de mudana no tratamento tradicional de olhar e de agir sobre problemas sociais e na implementao de polticas inovadoras capazes de promover a integrao e o efetivo avano na conquista dos direitos e da cidadania plena. Vale reforar que na escala do Municpio e das microrregies possvel a construo de novas formas de solidariedade e parceria entre os atores sociais e o estabelecimento de redes, como formas de potencializar a capacidade de ao do Estado. Em ltima anlise, pode-se dizer que o Municpio tem a misso de atuar como elemento de transformao social, poltica e econmica. Tais constataes vm se constituindo em elementos impulsionadores de processos de descentralizao intergovernamental e intragovernamental em todo o pas e tm influenciado decisivamente a concepo de sistemas de proteo social e de programas setoriais que se fundamentam em premissas de participao e integrao.

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O marco institucional e as polticas pblicas na rea social


Os processos de descentralizao, de reformas do Estado, de redistribuio de papis entre as distintas instncias de Governo e entre Estado e sociedade esto claramente espelhados no cenrio institucional que vem sendo construdo no Brasil desde o perodo da redemocratizao. Conformam tanto as alteraes ocorridas na forma de prestao de servios de ateno social sade, educao e assistncia social , quanto na concepo de iniciativas inovadoras implementadas em alguns Municpios na direo do desenvolvimento integrado e sustentvel ou da implementao de polticas especficas, ou de incluso social de determinados grupos, orientadas para a promoo dos direitos humanos pela via da qualificao das polticas setoriais. A descentralizao das formas de gesto e execuo das polticas pblicas, experimentada nos ltimos 20 anos, tem representado papel estratgico no processo de desenvolvimento social. Pode-se dizer que os movimentos sociais e de base local foram os grandes impulsionadores desse processo, que se iniciou na dcada de 1970, sob conjuntura poltica de grande mobilizao pela redemocratizao do Pas. Culminou, no final da dcada de 1980, com a consagrao de conjunto de reivindicaes por mudanas sociais, polticas e econmicas, enfim por novo padro de desenvolvimento. E encontra-se, desde os anos 1990, em franca consolidao, com a crescente responsabilidade do Municpio na proviso e gesto dos servios, ao mesmo tempo em que se vo reduzindo as funes da Unio, que passa a assumir papel estratgico nas definies de programas setoriais de alcance nacional e na distribuio de recursos financeiros. Por outro lado, vale lembrar, os caminhos da descentralizao dos servios pblicos atendem tambm s exigncias dos novos padres de referncia do capitalismo na sua forma atual, no qual so redefinidos o papel e o tamanho da interveno do Estado em determinadas reas, entre elas a social. Com a gradativa transferncia da implementao das polticas publicas da esfera federal para as esferas estaduais e municipais, comeam a surgir e a se desenvolver os diversos pilares que do sustentabilidade a essa forma de gesto: aspectos legais, marcados pelas leis instituidoras e regulamentadoras das polticas descentralizadas, como o SUS (Sistema nico de Sade), a LOAS (Lei Orgnica de Assistncia Social) e a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educao), as resolues dos respectivos conselhos das reas afins, as portarias (incluindo as interministeriais) e as normas operacionais; diversos arranjos institucionais destinados prestao dos servios pblicos, tais como as secretarias de governo, as coordenadorias, as unidades de atendimento, os programas territorializados, entre outros, voltados tambm para a ampliao da participao da populao na gesto das polticas pblicas, a exemplo dos conselhos setoriais, conselhos de programas e temticos e as comisses municipais.
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mecanismos e instrumentos de gesto, planos setoriais, consrcios intermunicipais ou regionais e pactos de adeso, entre outros.

Poltica de sade
As polticas na rea da sade foram as primeiras a ser descentralizadas. O desenvolvimento do Sistema nico da Sade SUS previsto na CF de 1988 teve inicio nos anos 1990. Ao consolidar as demandas na rea da sade a Constituio definiu o seguinte em diversos artigos: a sade um dos direitos sociais (art. 6); a sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem a reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao (art. 196); competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios cuidar da sade e assistncia pblica e da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia (art. 23); compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre previdncia social, proteo e defesa da sade (art. 24); compete aos Municpios prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao (art. 30); so de relevncia pblica as aes e servios de sade, cabendo ao Poder Pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado (art. 197). O SUS consiste em modelo de prestao de servios e aes de sade em mbito nacional. Com concepo unificada, organiza-se de forma regionalizada e hierarquizada e sustenta-se em princpios similares aos da assistncia social: acesso universal e igualitrio; cobertura integral; gratuidade dos servios; financiamento pblico; participao e controle social;

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descentralizao da gesto para Estados e Municpios. O sistema abarca ainda aes de vigilncia sanitria; fiscalizao e controle de substncias e produtos de interesse para a sade; produo de medicamentos e de equipamentos; formao de recursos humanos na rea de sade; incremento ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, alm de colaborao na proteo do meio ambiente e na formulao da poltica e execuo das aes de saneamento bsico. O financiamento do SUS foi definido pela Emenda Constitucional n 29, que vincula recursos para a rea da sade nos trs nveis de Governo: aos Municpios cabe destinar sade no mnimo 15% da receita arrecadada dos impostos e transferncias constitucionais; alm desses recursos, h os repasses do Ministrio da Sade e das Secretarias Estaduais de Sade, via convnios, referentes a aes contidas no Plano Municipal, concebido no mbito do Conselho. Conforme o art. 198 da CF, as aes e servios pblicos de sade integram rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com diretrizes especificas e financiamento definido conforme os termos do art. 195 (combinado com os arts. 155, 156, 157, 158 e 159), com recursos do oramento da seguridade social, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, alm de outras fontes. No conjunto de medidas sob a gerncia do Municpio, destacam-se as aes bsicas de sade, desenvolvidas por meio dos agentes comunitrios de sade e das equipes de sade da famlia, iniciativas locais que possibilitam maior adequao das aes s necessidades de sade da populao. So reconhecidos, dentre outros, dois caminhos para qualificar e ampliar a ateno bsica: identificao de reas estratgicas mnimas, relacionadas a problemas de sade de abrangncia nacional e, portanto, prioritrios para o SUS, como sade da mulher, da criana e do adolescente, sade bucal, controle da hipertenso, da diabetes, da tuberculose, das DSTs, em especial a AIDS, e da hansenase; formao de mdulos assistenciais resolutivos (ou consrcios intermunicipais ou regionais) constitudos por um ou mais Municpios de modo que se garanta o acesso dos cidados s aes de sade necessrias para atender problemas comuns, que nem sempre podem ser oferecidas em cada territrio municipal. Isto significa que, na organizao do sistema de sade em cada Municpio, deve-se observar o nvel de complexidade da demanda em funo da densidade populacional e das condies objetivas, isto , da capacidade institucional de gesto de cada regio para atender a essa demanda. Naqueles Municpios com alta concentrao populacional, a rede de assistncia tende a ser mais complexa e fazem-se necessrios arranjos institucionais supralocais.
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So necessrias tambm aes voltadas para a sensibilizao das equipes de sade quanto ao problema da violncia intrafamiliar contra a criana, a mulher e o idoso e questo dos preconceitos de ordem sexual, racial, religiosa e outros. A incorporao das necessidades especficas dos grupos sociais hoje o grande desafio da gesto local na concepo e implementao das polticas pbicas de sade. Ao mesmo tempo em que devem ser universais, devem focalizar as especificidades de crianas e adolescentes, de mulheres, de negros e de pessoas com deficincia, dentre outros. O melhor caminho para a construo de sistema municipal de sade de fato compatvel com as necessidades locais a participao de pessoas e organizaes na gesto e monitoramento dos recursos e das polticas pblicas atravs dos conselhos.

Poltica de assistncia social


Pode-se dizer que as maiores transformaes na rea do ponto de vista do contedo da poltica, do seu financiamento e da gesto, ocorreram aps a aprovao da Constituio Federal de 1988 e principalmente da Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS, em 1993. Instaurou-se novo modelo de proteo social com a integrao da Assistncia Social, da Sade e da Previdncia Social no mesmo trip da Seguridade Social. A assistncia social foi alada condio de poltica pblica. Nessa nova concepo, as diversas aes e iniciativas de atendimento populao deixam o campo do voluntarismo e passam a operar sob a estrutura de poltica pblica de Estado, conforme dispe o art. 203 da CF. Cinco anos aps a Carta Constitucional, foi aprovada a Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS Lei n 8742/93), que regulamentou os arts. 203 e 204 da Constituio e tornou possvel a assistncia social como dever do Estado e um direito de cidadania, sem a necessidade de contribuio prvia. A concepo de Assistncia Social contida na LOAS visa assegurar benefcios continuados e eventuais, servios e programas socioassistenciais para enfrentar as condies de vulnerabilidade que fragilizam a resistncia do cidado e da famlia ao processo de excluso sociocultural, dedicando-se ao fomento de aes impulsionadoras do desenvolvimento de potencialidades essenciais conquista da autonomia. De mero favor, de prtica assistencialista e tuteladora, a assistncia social, seus servios e benefcios passam para um campo novo, o campo dos direitos de cidadania. A Assistncia Social exige que as provises assistenciais sejam prioritariamente pensadas no mbito das garantias de cidadania sob vigilncia do Estado, cabendo a este a universalizao da cobertura e garantia de direitos e de acesso para esses servios, programas, projetos e benefcios sob sua responsabilidade. No novo modelo socioassistencial implementado pela LOAS, os seguintes aspectos so estruturantes:

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primazia do papel do Estado como principal agente: reafirmada a primazia do papel do Estado como principal agente construtor e implementador das bases operacionais necessrias realizao dos servios socioassistenciais. A perspectiva a de um Estado dotado de sistema de gesto moderno, que utilize as inovaes tecnolgicas de gesto social e informao em busca de competncia tcnica e transparncia poltica; agente pblico com funo estratgica: na conduo do SUAS, o agente pblico desempenha papel estratgico, sendo o principal responsvel pelas funes de execuo, articulao, planejamento, coordenao, negociao, monitoramento e avaliao dos servios desenvolvidos em consonncia com sistema nacional unificado de gesto. A valorizao do gestor pblico com a implantao do SUAS, em todo o territrio nacional, est pautada no pressuposto de que a assistncia social poltica pblica de Estado e direito de cidadania; comando nico nas trs esferas: o comando nico nas trs esferas de governo define a organizao e estruturao da Poltica Pblica de Assistncia Social e legitimado pelas instncias de pactuao e de negociao (Comisso Intergestores Tripartite CIT e Comisso Intergestores Bipartite CIB). Reconhece-se tambm a importncia de espaos como o Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social Fonseas e o Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social Congemas na implementao da poltica; gesto compartilhada: sob o controle social dos conselhos nos trs nveis de governo, fica ento possibilitada a gesto compartilhada. Tal modelo de gesto exige definio clara de competncias em cada uma das esferas de governo, num processo integrado de cooperao e complementaridade, garantindo unidade e continuidade na oferta dos servios socioassistenciais. Em 2004 foi aprovada em Conferncia Nacional a Poltica Nacional de Assistncia Social (Resoluo CNAS n 145, de 15 de Outubro de 2004) a qual aponta para a instituio de sistema nico e nacional de prestao de servios socioassistenciais e introduz mudanas profundas nas referncias conceituais, na estrutura organizativa e na lgica de gerenciamento e controle das aes na rea. Em 2005, no sentido de dar carter uniformizado s aes socioassistenciais, como j previsto na LOAS, aprovada a implantao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS, verdadeira revoluo na assistncia social brasileira. Esse desenho inova ao afirmar para a Assistncia Social seu carter de direito no contributivo (independentemente de contribuio Seguridade Social e para alm dos interesses do mercado), ao apontar a necessria integrao entre o econmico e o social e ao apresentar novo desenho institucional para a assistncia social. Inova, tambm, ao propor a participao da populao e o exerccio do controle da sociedade na gesto e execuo das polticas. A universalizao dos direitos sociais um dos princpios desse novo modelo socioassistencial. Neste contexto, a assistncia social, a partir do princpio da intersetorialidade, propicia o
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acesso de inmeras pessoas em situao de vulnerabilidade pessoal e/ou social s demais polticas setoriais, uma vez que busca garantir seguranas para seus usurios: segurana de sobrevivncia (de rendimento e de autonomia); segurana de acolhida; segurana de convvio ou convivncia familiar e comunitria. Na concepo do novo modelo socioassistencial, essas seriam as condies fundamentais para tornar o usurio dos servios da assistncia alcanvel pelas demais polticas. Por sua vez, como sistema de gesto, esse arranjo institucional prope, pela primeira vez na histria do Pas, sob a primazia do comando do Estado, a organizao em todo o territrio nacional de servios socioassistenciais destinados a milhes de brasileiros, em todas as faixas etrias, com a participao e a mobilizao da sociedade civil nos processos de sua implementao. Isto significa dizer que cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a organizao e gesto tcnica e financeira dos servios socioassistenciais. O SUAS prev organizao participativa e descentralizada da assistncia social, com servios voltados para o fortalecimento da famlia, sem, no entanto, sobrecarreg-la, mas ao contrrio protegendo-a e apoiando-a. Baseado em critrios e procedimentos transparentes, o novo sistema altera fundamentalmente operaes como o repasse de recursos federais para as demais esferas, a prestao de contas e a maneira como os servios sero organizados do ponto de vista da gesto de recursos. O SUAS promove mudana de contedo e de gesto da poltica pblica de assistncia social, ao materializar o contedo da LOAS, e definir os conceitos e as bases que vo orientar a estruturao do sistema nos Estados. Em outras palavras, o novo modelo de gesto das aes na rea de assistncia oferece concretude Poltica Pblica de Assistncia Social na perspectiva de construir os direitos de seus usurios e sua insero na sociedade. Reorganiza tambm a rede de atendimento e, por conseguinte, redefine os conceitos de servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais em seu mbito. Os servios socioassistenciais (definidos na Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais Resoluo n 109 do CNAS, de 11/11/2009) so atividades continuadas que visam melhoria da vida da populao e cujas aes, voltadas para as necessidades bsicas, observam os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidos na LOAS. Os programas compreendem aes integradas e complementares com objetivos, tempo e rea de abrangncia definidos para qualificar, incentivar e melhorar os benefcios e os servios assistenciais. Eles so definidos pelos respectivos Conselhos de Assistncia Social,
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obedecidos os objetivos e princpios legais, com prioridade para a insero profissional e social. Os projetos integram os dois nveis de proteo social do SUAS, bsica e especial, de mdia e alta complexidade. Os projetos de enfrentamento da pobreza compreendem a instituio de investimento econmico-social nos grupos populares, buscando subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gesto para melhoria das condies gerais de subsistncia, elevao do padro da qualidade de vida, a preservao do meio ambiente e sua organizao social. De acordo com a LOAS, entendem-se por benefcios eventuais as provises suplementares e provisrias que integram organicamente as garantias do SUAS e so prestadas aos cidados e s famlias em virtude de nascimento, morte, situaes de vulnerabilidade temporria e de calamidade pblica. O SUAS comporta quatro tipos de gesto: dos Municpios; do Distrito Federal; dos Estados; da Unio. Uma das inovaes do sistema a classificao dos Municpios em trs nveis de gesto (inicial, bsica e plena), de acordo com a capacidade que cada cidade tem de executar e cofinanciar os servios da assistncia social. A Gesto Inicial corresponde ao tipo no qual foram enquadrados automaticamente todos os Municpios, aps a aprovao do SUAS, que estavam habilitados conforme a NOB 98. A Gesto Bsica o nvel em que o Municpio assume a proteo social bsica e deve responsabilizar-se pela oferta de programas, projetos e servios socioassistenciais que fortaleam vnculos familiares e comunitrios e que promovam beneficirios do Benefcio de Prestao Continuada BPC e transferncia de renda. Na Gesto Plena, o Municpio tem a gesto total das aes de assistncia social independentemente da origem de seu financiamento. Municpios em todos os nveis de gesto devem possuir Conselho, Plano e Fundo Municipal de Assistncia Social e tambm fazer aportes ao seu fundo, conforme disposto no art. 30 da LOAS, e seu pargrafo nico, includo pela Lei n 9.720/98. Aqueles que quiserem se habilitar no nvel bsico ou pleno de gesto, entre outros requisitos, devem dispor ou planejar organizar sua rede de proteo social bsica por intermdio dos Centros de Referncia da Assistncia Social CRAS, em quantidade proporcional ao seu
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porte, dentre outros compromissos. Dessa forma, a habilitao dos Municpios condio de cada um dos tipos de gesto (inicial, bsica e plena) do SUAS depender do cumprimento de todos os requisitos e implicar responsabilidades e prerrogativas definidas na NOB SUAS 2005 e na NOB SUAS 2010. A desabilitao dos Municpios de um nvel de gesto cabe Comisso Intergestores Bipartite CIB e pode ser solicitada a qualquer tempo pela prpria Secretaria Municipal de Assistncia Social, pelo correspondente Conselho Municipal de Assistncia Social, pela Secretaria de Estado de Assistncia Social ou congnere, pelo Conselho Estadual de Assistncia Social ou pelo Gestor Federal. A desabilitao pode ser decidida tambm quando no processo de reviso das habilitaes ficar constatado o no cumprimento das responsabilidades e requisitos referentes condio de gesto em que se encontra o Municpio. A desabilitao pode ser total ou de um para outro nvel. A Poltica da Assistncia Social na perspectiva do SUAS baseia-se na garantia de direitos sociais, defesa da justia social e de compromisso profissional na qualidade dos servios prestados populao. Para o alcance desses ideais, fundamental a constituio de corpo tcnico funcional especfico no mbito da assistncia social e a qualificao profissional para efetivar trabalho tcnico-poltico que rompa com a subalternidade histrica marcante na rea da assistncia social brasileira. A poltica de recursos humanos, de descentralizao, de financiamento e de controle social constitui eixo-estruturante do SUAS. A implantao do SUAS requer ateno aos novos procedimentos tecnico-operativos na direo da profissionalizao e da capacitao dos quadros da assistncia social, da rede estatal e da rede pblico-privada constituda inclusive por profissionais de diferentes reas: conselheiros, representantes de organizaes nogovernamentais, lideranas de instituies, movimentos sociais e comunitrios. O que est em jogo na construo da identidade do trabalhador da assistncia social o desafio de consolidar o perfil tcnico voltado para o interesse pblico de garantia dos direitos sociais e compromisso com as relaes democrticas na concepo e implementao da poltica proteo social. Integra a NOB/RH-SUAS a poltica de capacitao dos trabalhadores pblicos e da rede prestadora de servios, gestores e conselheiros da rea, de forma sistemtica, continuada, sustentvel, participativa, nacionalizada e descentralizada, respeitadas as diversidades regionais e locais, e fundamentada na concepo da educao permanente. A contextualizao e o papel da rede socioassistencial privada tambm se apresentam como de suma importncia, j que grande parte dos trabalhadores da rea encontra-se nas entidades e organizaes de Assistncia Social.

Poltica de educao
Direito de todos e dever da famlia e do Estado, e inspirada nos princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, de valorizao profissional, de gesto democrtica do ensino
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pblico, a educao, tal como definida na Lei de Diretrizes e Bases LDB (Lei n 9.394/96), tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o mundo do trabalho. O formato assumido pela poltica de educao no Brasil resultado dos debates travados nos longos anos em que foram traadas as suas diretrizes e bases, em especial no perodo aps a Constituio Federal de 1988. Permearam as discusses sobre a poltica de educao diversas questes, das quais se destacam: necessidade de universalizao do ensino bsico, tendo em vista as desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e permanncia no ensino bsico expressadas pelos altos ndices de analfabetismo e de evaso; novas funes da educao diante das exigncias impostas pelos impactos da globalizao em alguns planos da realidade. Assim como em relao sade e assistncia social, a educao integra o conjunto dos direitos sociais estabelecidos no art. 6 e objeto de outros dispositivos constitucionais: a educao um direito de todos e dever do Estado e da famlia (art. 205); o ensino ser ministrado com base nos princpios de gratuidade dos estabelecimentos oficiais (art. 206); A Lei de Diretrizes e Bases da Educao importante norma para o sistema de educao no Brasil. Ela dispe sobre os seguintes temas estruturantes da poltica: princpios e fins da educao nacional; direito educao e dever de educar; organizao da educao nacional; nveis e modalidades de educao e ensino; composio dos nveis escolares; educao bsica: educao infantil; ensino fundamental; ensino mdio; educao de jovens e adultos; educao profissional; educao superior; educao especial; profissionais da educao;

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recursos financeiros para a educao. Conforme o art. 21 da LDB, a educao escolar compe-se de: I - Educao bsica: formada pela educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio. II - Educao superior. No que se refere s modalidades de ensino que permeiam os nveis anteriormente citados, tem-se: Educao especial: modalidade oferecida, preferencialmente, na rede regular de ensino, para educandos com deficincia. Existe um vasto conjunto normativo sobre este tema na rea de educao em nvel nacional e internacional. Educao de jovens e adultos EJA: direcionada queles que no tiveram acesso ou continuidade de estudos no ensino fundamental e mdio na idade prpria para essas modalidades. Educao profissional: que tem por objetivo conduzir o educando (aluno matriculado ou egresso do ensino fundamental, mdio e superior, bem como ao trabalhador em geral, jovem ou adulto) ao permanente desenvolvimento de aptides para a vida produtiva, de forma integrada aos diferentes formatos de educao, ao trabalho, cincia e tecnologia. Devido existncia de comunidades indgenas em algumas regies, h a oferta de educao escolar bilngue e intercultural aos povos indgenas. Conforme o art. 78, essa modalidade de ensino tem por objetivos: (1) proporcionar aos ndios, suas comunidades e povos, a recuperao de suas memrias histricas; a reafirmao de suas identidades tnicas; a valorizao de suas lnguas e cincias; (2) garantir aos ndios, suas comunidades e povos, o acesso s informaes, conhecimentos tcnicos e cientficos da sociedade nacional e demais sociedades indgenas e no ndias. No que diz respeito incidncia das transformaes mundiais que vm ocorrendo nos ltimos 20 anos, chamam a ateno alguns aspectos que levam a repensar o papel da educao: no plano econmico, a abertura dos mercados e a admisso de novas formas de produo exigem mo de obra cada vez mais qualificada e preparada para absorver a qualquer tempo as inovaes introduzidas pelos avanos tecnolgicos; no plano social e cultural, o intercmbio seja por meio do turismo ou pela internet e demais meios de comunicao com culturas e grupos sociais at ento desconhecidos ou inexplorados, como tambm a emergncia de manifestaes religiosas e polticas das mais diversificadas, conduz o indivduo a novas formas de sociabilidade e de compreenso de si e do mundo. Neste contexto atribui-se educao a funo de contribuir para a reduo das desigualdades
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sociais, para a promoo da equidade e do desenvolvimento, sendo o nvel de conhecimento um dos seus principais indicadores, como patrimnio social e cultural de toda a humanidade. Significa a compreenso de si e do mundo e tambm se traduz por capacidades ou habilidades que permitem a insero individual na vida social e produtiva. Compete prioritariamente aos Municpios atuar no ensino fundamental e na educao infantil creche e pr-escola para crianas de zero a seis anos. No conjunto das obrigaes do Estado com a educao, cabe ao Municpio a sua efetivao mediante a garantia de: Ensino fundamental obrigatrio e gratuito, assegurando-se igual acesso para todos os que a ele no tiveram oportunidade na idade prpria O ensino fundamental, com durao mnima de oito anos, podendo se desdobrar em ciclos, obrigatrio e gratuito na escola pblica, e tem por objetivo a formao bsica do cidado, mediante desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios bsicos o pleno domnio da leitura, da escrita e do clculo; compreenso do ambiente natural e social, do sistema poltico, da tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade; fortalecimento dos vnculos de famlia, dos laos de solidariedade humana e de tolerncia recproca em que se assenta a vida social. O no oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, ou sua oferta irregular, para a faixa que compreende dos sete aos 14 anos, importa responsabilidade da autoridade competente ( 2 do art. 208 da CF). Isto significa que se pode responsabilizar, pessoal e diretamente, a autoridade incumbida da oferta deste direito, e no apenas o Poder Pblico em geral. de responsabilidade do Poder Pblico local o recenseamento dos educandos no ensino fundamental, zelando por sua freqncia escola. Ressalta-se o importante papel dos Conselhos Tutelares em dar conhecimento dos casos de faltas injustificadas e evaso escolar. Conforme a LDB, o ensino fundamental deve ser presencial, sendo o ensino a distncia utilizado como complementao da aprendizagem ou em situaes emergenciais. permitida ao Municpio a atuao em outros nveis de ensino mdio e superior somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua rea de competncia e com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados pela Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do ensino. Atendimento educacional especializado s pessoas com deficincia, preferencialmente na rede regular de ensino Entende-se por educao especial a modalidade de educao escolar, oferecida preferencialmente na rede regular de ensino, para educandos portadores de necessidades especiais (ou pessoas portadoras de deficincia). Quando necessrio, devero existir servios de apoio especializado, na escola regular, para atender s peculiaridades dessa clientela, sendo-lhes assegurados tambm currculos, mtodos, tcnicas, recursos educativos e de organizao especficos, para atender s suas necessidades.
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O atendimento educacional ser feito em classes, escolas ou servios especializados, sempre que, em funo das condies especficas dos alunos, no for possvel a sua integrao s classes de ensino regular. Prev-se tambm o atendimento ao educando no ensino fundamental atravs de programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade, os quais sero financiados com recursos provenientes de contribuies sociais e outros recursos oramentrios. Organizao dos sistemas de ensino em regime de colaborao com a Unio, os Estados e o Distrito Federal, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio Os sistemas municipais de ensino compreendem: I - as instituies do ensino fundamental, mdio e de educao infantil mantidas pelo Poder Pblico municipal; II - as instituies de educao infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada; III - os rgos municipais de educao. Cumpre ainda ao Municpio organizar, manter e desenvolver seus rgos e instituies oficiais, integrando-os s polticas e planos educacionais da Unio e dos Estados, baixar normas complementares e autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do sistema de ensino particular. Oferta da educao infantil em creches e pr-escolas Primeira etapa da educao bsica, a educao infantil tem como finalidade o desenvolvimento integral da criana at seis anos de idade, em seus aspectos fsico, psicolgico, intelectual e social, complementando a ao da famlia e da comunidade. Deve ser oferecida em creches, ou entidades equivalentes, para crianas de at trs anos de idade, e em pr-escolas, para as crianas de quatro a seis anos de idade. Quanto ao financiamento da educao, a Constituio Federal no seu art. 212 define que os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem aplicar no mnimo 25% das receitas resultantes de impostos e de transferncias (conforme arts. 158 e 159) na manuteno e desenvolvimento do ensino. O Municpio pode obter recursos das seguintes fontes: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE: vinculado ao Ministrio da Educao, tem como misso prestar assistncia financeira e tcnica e executar aes que contribuam para uma educao de qualidade a todos. Integram o FNDE os seguintes programas: Alimentao Escolar; Biblioteca da Escola; Brasil Profissionalizado; Caminho da Escola; Dinheiro Direto na Escola; Formao pela Escola; Livro Didtico; Livros em
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Braille; Plano de aes articuladas; Pro infncia; Transporte Escolar; Capes; e Plano de Aes Articuladas (PAR). Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb): atende toda a educao bsica, da creche ao ensino mdio. Criado pela Emenda Constitucional n 53/2006 e regulamentado pela Lei n 11.494/2007 e pelo Decreto n 6.253/2007, o Fundeb, substituto do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), que vigorou de 1997 a 2006, est em vigor desde janeiro de 2007 e se estender at 2020. importante compromisso da Unio com a educao bsica, na medida em que aumenta em dez vezes o volume anual dos recursos federais. Alm disso, materializa a viso sistmica da educao, pois financia todas as etapas da educao bsica e reserva recursos para os programas direcionados a jovens e adultos.

Consideraes finais
Como visto, o desenvolvimento social pode resultar do uso adequado dos recursos e instrumentos postos disposio dos Municpios no mbito das polticas sociais. A forma como a poltica foi formulada, respeitando-se a participao da populao na definio das prioridades, a cobertura e a qualidade do atendimento aos distintos grupos sociais e a justa distribuio dos recursos, tende a impactar os indicadores de desenvolvimento social. Isto significa dizer que os gestores pblicos municipais devem levar em conta o fato de que sua comunidade composta por distintos grupos humanos com caractersticas especificas. Por exemplo, as necessidades de mulheres nem sempre so as mesmas dos homens, da mesma forma que o acesso a bens, servios e oportunidades se d de forma distinta para homens e mulheres. Assim, polticas afirmativas, que se orientem para facilitar o acesso de mulheres a servios ou benefcios ou que reconheam as distines de gnero, podem se constituir em elementos notveis de insero social, criando-se atalhos para que as desigualdades sejam superadas. As estatsticas nacionais tm revelado que a grande maioria das famlias de baixa renda chefiada por mulheres e que a multiplicidade de obrigaes impostas a elas em nossa cultura tradicional cuidar da casa e dos filhos, educar, trabalhar etc. constitui elemento a ser considerado quando se deseja alcanar o desenvolvimento social efetivamente igualitrio. O mesmo raciocnio se aplica s distines, sobretudo de acesso a bens e servios pblicos, impostas aos contingentes sociais de negros e pardos, que, embora se constituam na maioria da populao, engrossam as estatsticas referentes pobreza, violncia e marginalidade. Neste sentido, polticas afirmativas, sobretudo, no que toca ao acesso educao, ao atendimento sade, s oportunidades de formao profissional e ao emprego podem conduzir a maior integrao social e qualificao das condies de vida. Em outras palavras, importante investir do ponto de vista oramentrio no desenvolvimento dos capitais humano e social da respectiva comunidade. Entende-se por capital humano o conhecimento acumulado pelas pessoas, o know-how e a capacidade de reproduzi-lo, de multiplic-lo, o que envolve a educao, a sade, a alimentao, a cultura e a pesquisa,
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dentre outros, e por capital social o nvel de organizao, de associativismo, de confiana e cooperao atingidos pela sociedade dos pontos de vista cvico e cidado. importante lembrar que a baixos nveis de capital humano correspondem baixos ndices de desenvolvimento humano, como tambm baixos nveis de capital social indicam baixos nveis de desenvolvimento social. Estes dois extremos do lugar a altos custos para os Governos locais, pois, em decorrncia dos baixos nveis de capital humano, tem-se aumento da fileira dos assistidos por programas sociais e, com a inexistncia de organizaes capazes de cooperar com o atendimento dessa demanda, corre-se o risco de colapso no sistema de servios, posto que os Governos no apresentam capacidade para dar conta do problema, cujas causas tendem a aumentar e a reproduzir geraes de miserveis. Assim, para que se alcance o desenvolvimento humano e socialmente sustentvel, necessrio preparar as condies, de modo que a capacidade de ao do Governo local se potencialize e o sistema de cooperao, construdo no processo, se realimente e adquira vida prpria. Com esse compromisso, o processo de concepo e implementao de polticas sociais voltadas ao desenvolvimento se qualifica. Recomenda-se, para tanto, a ateno dos gestores para os seguintes pontos: a) criao e fortalecimento de cenrio institucional de participao (conselhos, comisses, oramentos participativos, grupos de trabalho etc.); b) viso estratgica e integrada, por meio de diagnsticos e planejamento participativo e integrado; c) construo negociada de agenda local de prioridades de desenvolvimento; d) articulao das aes entre Governos, organizaes sociais, universidades e empresariado; e) fortalecimento da sociedade civil, por meio de estmulo ao cidad; f) fomento ao empreendedorismo; g) instalao de sistemas de monitoramento e avaliao. Nessa viso, desenvolvimento passa a ser projeto construdo coletivamente, capaz de conduzir seus integrantes conquista de padres mnimos de dignidade, equidade, igualdade, justia social e respeito aos direitos humanos. Ao Governo municipal cabe papel essencial na conduo desse processo onde desenvolvimento social integra-se a desenvolvimento econmico, humano, urbano e ambiental, no esforo de bem governar. O captulo deste livro sobre participao popular no Governo municipal deve ser lido para complementar o entendimento sobre desenvolvimento social.
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Captulo 3 Desenvolvimento urbano


O direito cidade
As cidades brasileiras apresentam um sem-nmero de problemas resultantes de um intenso e excludente processo de urbanizao ao longo do sculo XX e seus desdobramentos nas ltimas dcadas. A distribuio da populao urbana sobre o territrio e as condies precrias de moradia de grande parte das famlias mais pobres evidenciam desigualdades sociais profundas e enormes desafios para a construo de cidades mais justas. A urbanizao acelerada entre as dcadas de 40 e 70 do sculo passado transformou o pas de perfil predominantemente rural at ento, quando a populao urbana passou de 30% a 70% da populao total. Em 2010, de acordo com dados do Censo Demogrfico do IBGE, a populao brasileira ultrapassou a marca dos 190 milhes de habitantes, com cerca de 84% (mais de 160 milhes) deles vivendo em reas urbanas. Essa dinmica de urbanizao consolidou ampla rede de cidades de variados portes e gerou grandes concentraes urbanas, suportes importantes para a multiplicao das atividades produtivas e de servios, bem como para apoio produo agrcola. Contudo, no foi acompanhada dos adequados investimentos em infraestrutura, especialmente em habitao e saneamento, e, menos ainda, de instrumentos e processos permanentes de planejamento e gesto capazes de orientar a expanso das reas urbanas e evitar a excluso social. Ao contrrio, o histrico do crescimento das cidades brasileiras explicita a concentrao de investimentos em reas, bairros e infraestruturas de interesse de grupos com maior poder aquisitivo ou de presso poltica, promovendo a expulso da populao de baixa renda para as periferias urbanas ou reas degradadas e reforando, espacialmente, as condies negativas para esse grupo. Tais caractersticas no so privilgio apenas das grandes cidades ou das reas metropolitanas. Cidades de porte mdio e pequenas cidades reproduzem esse padro de ocupao e de excluso, apenas com diferentes escalas. A to falada dvida social, ou pobreza urbana, pode ser identificada no tecido de cada uma das cidades brasileiras, alm de se expressar de maneira diferenciada em cada uma das regies do Pas. Se, historicamente, os investimentos e intervenes urbanas tm essa caracterstica de expulsar ou segregar a pobreza, criando espaos privilegiados para as classes mdia e alta, hoje est claro que os impactos negativos desse padro de urbanizao afetam a populao como um todo. Aspectos ambientais, como a falta de saneamento e seus reflexos na proliferao de doenas endmicas, o transporte precrio e o trnsito catico das grandes cidades em quaisquer horrios, o tempo de percurso e a poluio gerada, ou ainda as questes do desemprego e violncia, afetam a qualidade de vida da populao urbana e tambm as atividades econmicas em geral, pois implicam menor produtividade, com maior custo. De acordo com o Plano Nacional de Habitao (PlanHab, 2007), baseado em dados do Censo IBGE 2000 e nos estudos CEM/CEBRAP e Fundao Joo Pinheiro, cerca de um tero dos domiclios urbanos do pas apresentam carncias de infraestrutura. Ou seja, mais de 15 milhes
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dos quase 45 milhes de domiclios urbanos do pas em 2000. O mesmo PlanHab indicava dficit habitacional de cerca de 5 milhes de unidades, incluindo reas urbanas e rurais, que precisam ser construdas para atender s demandas por moradia no pas. So efeitos visveis e mensurveis do modelo de urbanizao segregador e excludente que conforma nossas cidades. Est claro que os problemas urbanos decorrentes desse modelo atingem de maneira diferenciada cada grupo social, segundo sua renda, sua localizao espacial na cidade e seu acesso ou no a bens e servios, e portanto afetam mais aos mais pobres. Assim, o tema do direito cidade, ou da cidade para todos, destaca-se como aspecto essencial para referenciar a Poltica Urbana e direcionar a aplicao de seus instrumentos. Referencila no direito cidade significa, alm de promover a justia social, criar melhores condies para o desenvolvimento local e para a qualidade de vida da populao do Municpio. A Constituio Federal de 1988 fundamenta o direito cidade no princpio da funo social da cidade e da propriedade urbana e o Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257, de 10/07/01) estabelece diretrizes e instrumentos para promoo do direito cidade e da moradia digna como estratgia para enfrentamento das desigualdades sociais e territoriais que caracterizam as cidades brasileiras. Este captulo desenvolve alguns dos princpios que devem orientar a Administrao Pblica municipal no campo da poltica urbana.

A funo social da cidade e da propriedade urbana


Planejamento e controle do uso do solo urbano tm sido tradicionalmente atribuies do Municpio no Brasil. A Constituio Federal de 1988 reforou esse papel ao reconhec-lo como ente federado com competncias autnomas sobre o assunto e por conter, pela primeira vez, captulo especfico sobre a Poltica Urbana (arts. 182 e 183). Resultado da atuao de amplo conjunto de instituies articuladas em torno do Movimento Nacional de Luta pela Reforma Urbana, que reuniu movimentos sociais, entidades profissionais e acadmicas e organizaes no governamentais, os dispositivos constitucionais estabelecem novos paradigmas para a poltica urbana baseados em trs ideias centrais: a propriedade urbana deve cumprir sua funo social, o que significa dizer que os interesses individuais estaro submetidos aos interesses coletivos na gesto das cidades; a reteno especulativa dos imveis urbanos deve ser combatida e para isso o Municpio deve intervir para garantir que imveis bem localizados tenham aproveitamento adequado em atendimento s demandas da cidade e da coletividade; o reconhecimento da cidade real, por meio da regularizao fundiria de imveis urbanos utilizados para fins de moradia pelas famlias mais pobres. No art. 182, destaca-se a indicao de que a Poltica de Desenvolvimento Urbano executada pelo Poder Pblico municipal tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Esse mesmo artigo indica o plano
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diretor como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana ( 1) e que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor ( 2). O art. 183 refere-se figura do usucapio urbano, instituto jurdico que permite incorporar parcelas da populao que vive em reas informais chamada cidade formal, atravs da regularizao de sua propriedade. Entre as indagaes prementes sobre o assunto, destacavam-se, aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, questes tais como: Tendo em vista que os planos diretores foram instrumentos de planejamento largamente utilizados no Brasil, mesmo durante o perodo autoritrio, com resultados extremamente frgeis, qual deveria ser o carter dos novos planos diretores a serem elaborados? Cidades com menos de 20 mil habitantes deveriam ou poderiam elaborar seus planos diretores? Como seria abordada a questo das reas rurais dos Municpios, j que os planos diretores tradicionalmente eram voltados para as reas urbanas? Quais instrumentos legais deveriam constar de lei federal, para serem aplicados pelos Municpios? A aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, superou tais preocupaes e recolocou o debate sobre a cidade e o planejamento urbano na agenda das polticas pblicas. As diretrizes expressas no Estatuto da Cidade apontam claramente para o enfrentamento dos problemas sociais urbanos, da sustentabilidade das cidades, do reconhecimento da cidade real, da justa distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao. E os instrumentos regulamentados na lei federal oferecem condies para que os Municpios assumam novo protagonismo na gesto urbana e induzam a novas lgicas de reproduo das cidades.

Estatuto da Cidade: diretrizes e instrumentos da poltica urbana


Ao vincular o cumprimento da funo social da propriedade urbana s exigncias estabelecidas no plano diretor, a Constituio conferiu a esse instrumento novos contornos. Nesse novo contexto, o plano diretor deve ser compreendido como instrumento fundamental para a definio de prioridades e, por isso, no deve ser concebido apenas no campo tcnico, mas pactuado pela sociedade, num processo contnuo de planejamento, que dever contar com mecanismos de participao e controle social. O art. 2 do Estatuto da Cidade contm as diretrizes que devem dirigir a poltica urbana, tendo por objetivo orientar o pleno ordenamento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. a partir dessas diretrizes que os Municpios devem elaborar seus planos diretores, os demais instrumentos de planejamento e conduzir a gesto urbana. A Constituio Federal indica que os planos diretores so obrigatrios para as cidades com populao a partir de 20 mil habitantes. O Estatuto da Cidade amplia consideravelmente essa relao ao obrigar o plano diretor tambm para aquelas que se situam em reas metropolitanas ou aglomeraes urbanas (definidas pelos Estados); as que se encontram em reas de especial interesse turstico e
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ainda para aquelas inseridas em rea de influncia de empreendimentos ou atividades com impacto regional e nacional, mesmo que tenham menos de 20 mil habitantes. Ou seja, refora o carter do plano diretor como instrumento bsico da poltica e do planejamento urbano. Com essa abordagem, recomendvel que mesmo o Municpio que no se enquadre nas categorias indicadas venha a elaborar seu plano diretor, pois nesse processo poder estabelecer novo patamar para o planejamento e gesto de sua cidade, com impactos positivos para o desenvolvimento local, respeitadas as suas escalas e peculiaridades. A partir de 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, e at 2006, em funo do prazo limite para cumprimento da obrigao constitucional, grande quantidade de Municpios elaborou seus planos diretores ps-Estatuto da Cidade. Estima-se que mais de 80%, dos quase 1.700 que estavam obrigados, tiveram as novas leis aprovadas. No h dvida que a mobilizao nacional em torno da elaborao dos Planos Diretores Participativos, como foram denominados na campanha coordenada pelo Ministrio das Cidades, foi expressiva e possibilitou relevantes discusses sobre problemas urbanos e o futuro das cidades. Passados alguns anos desse perodo de intensa produo, as primeiras avaliaes sobre a experincia indicam que, de modo geral, os planos diretores pouco avanaram na definio de estratgias para garantir o acesso terra urbanizada pelas populaes pobres e pouco aproveitaram o potencial dos instrumentos do Estatuto da Cidade para orientar o redirecionamento da poltica de desenvolvimento urbano. Observa-se, ainda, que muitos Municpios apenas elaboraram seus novos planos diretores sem a reviso da legislao urbanstica complementar, o que j vem se mostrando fonte de conflitos na aplicao das normas. Com o Estatuto da Cidade, o contedo dos instrumentos mais tradicionais de planejamento urbano leis de permetro urbano, de parcelamento do solo urbano e de uso e ocupao do solo tambm precisa ser reformulado para garantir a coerncia da legislao municipal e as condies para implementao dos novos instrumentos jurdicos. A mudana de paradigma representada pelo Estatuto da Cidade no se efetivar em curto espao de tempo e no depende somente da aprovao das leis. Assim, a aplicao efetiva do Estatuto da Cidade permanece sendo grande desafio, devendo ser assumida como prioridade pelas administraes municipais comprometidas com a construo de cidades mais justas. O Estatuto da Cidade consagra conjunto de diretrizes que orientam a ao do Prefeito e dos agentes municipais para o planejamento. Verifica-se nas diretrizes clara sintonia entre o desenvolvimento urbano e a gesto ambiental, articulando os direitos dos cidados, os investimentos pblicos e a qualidade de vida nas cidades. Em sntese, as diretrizes gerais da poltica urbana podem ser agrupadas em seis eixos temticos para orientao da ao municipal: garantia do direito cidade sustentvel com promoo do acesso terra urbanizada; organizao do territrio e capacidade de infraestrutura; desenvolvimento urbano e integrao municipal;
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preservao do patrimnio ambiental, histrico e cultural; gesto social da valorizao da terra; gesto democrtica e controle social. Alm das diretrizes, o Estatuto da Cidade consolida na legislao federal amplo conjunto de instrumentos jurdicos, urbansticos e tributrios que, respondendo s estratgias a serem definidas no plano diretor, podem ser usados para induzir ou deter o desenvolvimento urbano em determinadas reas, ocupar vazios urbanos, aumentar ou manter a densidade de ocupao, preservar reas de interesse ambiental e cultural, orientar a mudana ou a diversidade de usos e, sobretudo, ampliar o acesso a reas bem localizadas e a oferta de infraestrutura e servios urbanos. No marco do Estatuto da Cidade, com os instrumentos que hoje esto disponveis, pode-se dizer que o papel do Municpio na formulao e implementao da poltica urbana se alterou significativamente. Hoje, o Municpio pode, em benefcio da coletividade, interferir mais diretamente no mercado de terras, visando a recuperao da valorizao fundiria decorrente do processo de urbanizao e viabilizando recursos para garantir o financiamento do desenvolvimento urbano advindos da prpria dinmica de reproduo da cidade. Nessa perspectiva, destacam-se, como instrumentos privilegiados, a outorga onerosa do direito de construir ou de transformao de uso; a operao urbana consorciada e o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios. Se bem-utilizados, os instrumentos regulamentados no Estatuto da Cidade podem representar significativo avano em relao ao planejamento urbano tradicional. A sua incorporao deve buscar a adoo de poltica urbana comprometida de fato com a transformao do cenrio de excluso territorial e desigualdades sociais urbanas. Embora, como j assinalado, a aplicao desses instrumentos no esteja ainda consolidada numa nova ordem urbanstica, possvel a partir deles identificar espaos institucionais de relacionamento entre governo e sociedade que so estratgicos para a gesto urbana e ambiental. Destaca-se a necessidade de fortalecer e aperfeioar instrumentos que possam favorecer de fato a integrao das polticas setoriais, assim como a articulao entre os trs entes da Federao (Municpio, Estado e Unio), a partir de relaes mais estveis de efetiva cooperao institucional em prol de novo modelo de produo das cidades. Neste aspecto ganham relevncia especial os Municpios integrantes de regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas, sujeitos s polticas regionais com efeitos sobre os seus territrios e dinmicas de desenvolvimento local, sobretudo nas questes supra-municipais que requerem maior capacidade das administraes locais para articulao e negociao com as demais esferas de governo. Tambm por isso, o carter do plano diretor atualmente deve ser compreendido como bastante distinto daquele que orientou os antigos planos. Observados o marco jurdico e a nova concepo poltica e social, os novos planos diretores passam hoje a ser promotores e instrumentos de processo de planejamento municipal que deve associar as questes de uso do solo e acesso terra s polticas setoriais na perspectiva do desenvolvimento local, processo que deve ser conduzido de maneira democrtica e com ampla participao da sociedade.
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Observa-se que a efetividade dos planos diretores depender, sobretudo, da capacidade institucional dos Municpios e da continuidade das aes que iro fazer valer as suas propostas. Entre os desafios da gesto urbana, destaca-se hoje a compatibilizao entre os instrumentos de planejamento de uso do solo e os investimentos necessrios e previstos nos demais instrumentos da gesto financeira municipal, tais como o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e o Oramento, considerando os preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que grande parte das aes preconizadas se concretizaro em gastos pblicos a serem priorizados. Nunca demais lembrar que um dos males enfrentados pela Administrao Pblica, em todos os nveis, o da descontinuidade. Vale registrar que as orientaes e diretrizes definidas na lei do plano diretor no se dirigem a um nico mandato referem-se a processo de desenvolvimento que, definido coletivamente, deve ser observado de maneira continuada, evitando as rupturas negativas para o interesse pblico. Isso implica continuidade do processo participativo e envolvimento ativo das equipes tcnicas locais na construo e comprometimento com os resultados, pois a essas caber a implementao das propostas decorrentes do plano diretor ao longo do tempo.

Planos diretores e suas relaes com o licenciamento e a fiscalizao municipal


A renovao dos processos de licenciamento e fiscalizao municipal de extrema importncia para as Prefeituras que vivenciaram a elaborao e aprovao de seus planos diretores de acordo com os princpios, diretrizes e instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. As administraes municipais, na hora de pr em prtica as propostas e as diretrizes territoriais consagradas em seus planos diretores, frequentemente se deparam com questes chaves, tais como: o que deve ser feito para utilizar os novos instrumentos previstos nos planos? Que procedimentos devem ser criados, reformulados, atualizados ou mesmo suprimidos? A perspectiva de renovar e fortalecer o processo de planejamento local, sobretudo no que se refere ao ordenamento territorial, refora a necessidade de mudanas nas rotinas de trabalho, mais precisamente com foco na utilizao de novas ferramentas, mtodos e instrumentos que sejam compatveis com a nova ordem urbanstica expressa nos planos diretores. Em comparao com perodos anteriores, os planos diretores ps-Estatuto da Cidade refletem a evoluo dos mecanismos de gesto democrtica baseados na participao e controle social, alm de sacramentar novos temas que pressupem a integrao das polticas setoriais, tais como moradia digna e incluso territorial, mobilidade urbana, transporte e acessibilidade, saneamento ambiental, preservao do patrimnio cultural e ambiental, dentre outros. Os dispositivos legais previstos pelo Estatuto e a continuidade do prprio processo de planejamento exigem o ajuste das normas urbansticas, assim como o aumento da capacidade de monitoramento dos processos de produo da cidade. Nessa perspectiva, o requisito bsico para garantir o sucesso dos planos diretores a continuidade dos processos de planejamento que os gerou, e, portanto, as propostas devem ser absorvidas pelos diferentes setores da Administrao municipal para que no permaneam no plano das ideias, intenes e premissas. As aes, diretrizes e polticas definidas no planejamento das cidades exigem a converso do ideal para a praxis, demandando atos regularizados e rotinas que envolvem pessoas,
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informaes e processos de trabalho. Os atos normativos (leis e regulamentos) relacionados ao poder de polcia municipal do origem a atos administrativos e operaes materiais (processos de trabalho) de aplicao da norma, em carter preventivo ou repressivo. Um dos principais atos administrativos de atuao do poder de polcia do Municpio o licenciamento. atravs do licenciamento que a Administrao, preventivamente, compatibiliza o direito individual com o interesse coletivo e, por conseguinte, com os objetivos do planejamento. Vale ressaltar que as licenas emitidas na competncia do Municpio so de carter eminentemente urbanstico, pois se destinam ao disciplinamento do uso da propriedade ou posse para fins urbanos. Apesar de o licenciamento ser prtica comum nos Municpios, sua relao com o planejamento nem sempre se d de modo evidente. Em alguns casos as licenas so emitidas sem que preexistam dispositivos de orientao e disciplinamento em relao aos impactos na paisagem, no trnsito, na vizinhana, no ambiente, na economia etc., que so definidos a partir do desejo coletivo de bem-estar e qualidade de vida. O processo de planejamento no pode ignorar o licenciamento enquanto instrumento efetivo de controle do uso e ocupao do solo, indispensvel para a implementao do prprio plano diretor. Do ponto de vista puramente normativo, os planos diretores no so suficientes para promover o desenvolvimento almejado sem a respectiva regulamentao, que se traduz nas leis de parcelamento, de uso e ocupao do solo, nos cdigos de obras e de posturas (citando apenas as normas mais usuais). Quanto ao aspecto administrativo, justamente o licenciamento que vai exigir a criao de procedimentos e rotinas que viabilizam parte dos objetivos traados no plano diretor, promovendo mudana significativa na escala de abordagem: do coletivo para o individual, da plenria de discusso para o balco de atendimento ao cidado. As licenas urbansticas exigem processos de trabalho bem-estruturados, que envolvem reparties, pessoas, normas e informaes, em relao direta com os cidados e com a dinmica do espao urbano. neste fluxo e contrafluxo de solicitaes, requerimentos, exigncias e interesses que se d, efetivamente, a gesto urbana, retroalimentando (validando ou questionando) o prprio plano. A municipalizao dessas licenas, em especial das ambientais, no cria apenas novos processos de trabalho dentro da Prefeitura e maior burocracia para o contribuinte. Exige que a interdisciplinaridade, tantas vezes evocada na elaborao dos planos, seja efetivamente vivenciada na execuo das polticas e no cumprimento das diretrizes fixadas. Destaca-se ainda, na outra ponta do processo, a fiscalizao, um dos setores da Administrao que mais afetado pelas contradies do processo de desenvolvimento urbano, principalmente por ser interface bastante sensvel entre Poder Pblico e sociedade local. O que vem se observando, especialmente nas cidades submetidas a processo acelerado de mudanas, o conflito das relaes cotidianas e tradicionais, construdas em outro contexto econmico, social e cultural, com a impessoalidade do crescimento econmico, comercial e industrial e suas consequncias mais imediatas.
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O processo de reviso do plano diretor acaba deflagrando questionamentos relacionados com a preservao da ambincia urbana, da qualidade de vida, do silncio, da setorizao de atividades e usos, da informalidade nas relaes governo-sociedade. Ocorre que o processo participativo do planejamento nem sempre adotado para a regulamentao, justamente as normas que mais interferem no cotidiano dos cidados. Se no houver discusso mais abrangente sobre os significados, direitos e deveres decorrentes das normas e regras que da resultam, ao fiscal caber apenas o dilema de aplic-las, quase sempre em confronto com o prprio entendimento da sociedade, que em geral no se v retratada nessas normas e regras. As regras da construo, por exemplo, colidem com o processo de auto-construo, tpico das cidades brasileiras, onde coexistem importantes aspectos de cultura, de condies econmicas e de acesso s orientaes tcnicas. Impor a ordem a partir de lgica externa a esse contexto, por simples aplicao de princpios tcnico-cientficos da construo civil, parece no ser mais adequado realidade da maioria das cidades brasileiras. A estratgia pode ser a pactuao entre rgos reguladores, Executivo, Legislativo e sociedade civil, de nveis bsicos de tolerncia e de exigncia, com o comprometimento efetivo de todos no cumprimento de tais nveis bsicos. A confrontao entre Poder Pblico e sociedade civil para o cumprimento das normas reguladoras esgotou-se, e insistir nessa polaridade poder resultar em retrocessos tcnicos e polticos. O processo de discusso das cidades deve ser contnuo, seja no momento de elaborao das normas urbansticas, seja no acompanhamento da implementao das mesmas e monitoramento de seus efeitos. Ouvir a populao exercitar um novo olhar. Somente a discusso das normas em nvel local poder substituir a tipificao das infraes pela definio de padres de qualidade para o comrcio, servios e espaos pblicos. O fiscal (de obras, de posturas) passa a ser o agente de urbanismo - aquele servidor que contribuir efetivamente para o desenvolvimento sustentvel das cidades, atuando junto populao para a preservao da ambincia urbana, ajudando na implementao do plano diretor.

Sistemas de informao e capacitao para o planejamento


Como se pde observar at aqui, a atividade contnua de planejamento municipal e urbano, orientada pelas diretrizes do Estatuto da Cidade, exige aprimorar o instrumental e a capacidade das equipes municipais para alcanar resultados efetivos e permanentes. Informaes organizadas e sistematizadas sobre a dinmica urbana so essenciais Administrao Municipal e aos diversos segmentos da sociedade local para fundamentao de propostas e alternativas e tomada de deciso. Manter cadastros tcnicos e imobilirios, plantas e mapas da cidade e do Municpio atualizados com os dados necessrios deve ser atividade permanente dos Executivos municipais. Os chamados sistemas de informaes geogrficas SIG permitem realizar cruzamento de dados e espacializ-los, apresentando informaes para suporte do processo democrtico, para o planejamento e para a facilitao do desenvolvimento econmico local sustentvel.

Planos complementares
Em decorrncia dos planos diretores, muitos Municpios j previram a elaborao de planos
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complementares com o objetivo de definir e detalhar aes estratgicas das polticas setoriais integradas ao desenvolvimento urbano. So temas centrais no cenrio atual: saneamento ambiental; mobilidade urbana; habitao. No conceito amplo do saneamento ambiental, incluem-se o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio (coleta e tratamento), a coleta e disposio final dos resduos slidos e ainda os sistemas de drenagem. Os planos diretores devem compatibilizar o crescimento urbano e as densidades previstas para ocupao do solo com a infra-estrutura de saneamento implantada ou prevista em determinado horizonte temporal. Alm disso, necessrio reservar reas pblicas para as caixas dgua, estaes elevatrias e de tratamento de gua e esgoto e para o aterro sanitrio. H cidades que tambm reservam terrenos em cada bairro para a instalao de galpes de triagem do lixo coletado de maneira seletiva e encaminhado para reciclagem, atravs de cooperativas de catadores. Quanto drenagem, esta no se resume s redes de guas pluviais, mas tambm a reas de preservao para absoro de guas da chuva, de maneira a evitar as enchentes, e ainda definio de ndices de ocupao dos terrenos que garantam reas de absoro das guas pluviais. A relao do saneamento ambiental com a questo habitacional tem impactos diretos nas condies ambientais e de sade pblica, podendo, portanto, significar menores gastos com desastres ambientais e com o sistema de sade. Em 2007, foi aprovada a Lei Federal n 11.445, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico. A lei orienta tambm o planejamento, obrigando os titulares dos servios a elaborarem os planos de saneamento bsico. No que respeita mobilidade urbana, seu conceito amplia a viso antes concentrada apenas no transporte e no sistema virio e traz a ideia da cidade para todos, buscando articular as funes e os movimentos entre moradia, trabalho e lazer de forma inclusiva. Engloba as ideias de prioridade ao transporte pblico de qualidade e menos poluente e circulao de pedestres e de veculos no motorizados (como bicicletas). Incorpora ainda as premissas de desenho universal e rota que proporcione acessibilidade plena das pessoas com restrio da mobilidade, especialmente idosos e pessoas com deficincia, com a eliminao de barreiras das reas pblicas de circulao e dos meios de transporte. Quanto ao uso do solo urbano, trata-se de maximizar a complementaridade e proximidade entre as atividades econmicas e as moradias, visto que as grandes distncias a serem percorridas pelos trabalhadores implicam maiores custos e tempo de deslocamento ou so fatores de ocupao irregular de reas mais prximas aos centros geradores de emprego e renda. Sobre esse tema, interessante exemplificar com as palavras de Henrique Penlosa, exPrefeito da cidade de Bogot Colmbia, que recebeu o prmio Cidades pela Paz 20022003, consignado pela UNESCO a cidades uma por continente que tenham fortalecido
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sua coeso social melhorando as condies de vida das populaes carentes: O sistema de transporte capaz de gerar a estrutura de uma cidade. Polticas voltadas para os veculos criam barreiras aos cidados, que passam a viver em locais com poluio, barulho, vias perigosas, pouco ou nenhum verde. Isso os faz buscar a tranquilidade e o prazer em locais mais afastados, como subrbios ou cidades menores, o que uma contradio: precisamos do carro para fugir dos efeitos negativos que ele nos causa.... Uma cidade justa socialmente aquela que trata da mesma forma o dono de uma bicicleta barata e o motorista do carro de luxo... todos os cidados so iguais perante a lei e o interesse coletivo se sobrepe ao individual. Em 2012, entrou em vigor a Lei Federal n 12.587, que instituiu as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. A lei enfatiza o Plano de Mobilidade Urbana como instrumento de efetivao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, estabelecendo que: em Municpios acima de 20 mil habitantes e em todos os demais obrigados, na forma da lei, elaborao do plano diretor, dever ser elaborado o Plano de Mobilidade Urbana, integrado e compatvel com os respectivos planos diretores ou neles inserido; nos Municpios sem sistema de transporte pblico coletivo ou individual, o Plano de Mobilidade Urbana dever ter o foco no transporte no motorizado e no planejamento da infraestrutura urbana destinada aos deslocamentos a p e por bicicleta, de acordo com a legislao vigente; o Plano de Mobilidade Urbana dever ser integrado ao plano diretor municipal, existente ou em elaborao, no prazo mximo de 3 (trs) anos da vigncia da Lei Federal n 12.587/2012; os Municpios que no tenham elaborado o Plano de Mobilidade Urbana na data de promulgao da Lei Federal n 12.587/2012 tero o prazo mximo de 3 (trs) anos de sua vigncia para elabor-lo. Findo o prazo, ficam impedidos de receber recursos oramentrios federais destinados mobilidade urbana at que atendam exigncia dessa lei. O tema habitao, por fim, tem como principal desafio promover o acesso a moradias seguras e com salubridade, regulares, em reas com infraestrutura e equipamentos sociais. Incluemse nesse tema tambm as reas de favelas, loteamentos irregulares e clandestinos e outras formas de assentamentos de populao de baixa renda, que devem ser objeto de programas de urbanizao, de regularizao fundiria e de melhorias habitacionais. A questo da habitao deve ser trabalhada a partir das possibilidades de adensamento das reas urbanas j estruturadas, frente s suas condies de saneamento, salubridade e acessibilidade, e dos critrios para expanso da malha urbana por novos loteamentos. Instrumento privilegiado para implementao da poltica habitacional a zona de especial interesse social ZEIS, que tem sido adotada por muitos Municpios, em seus planos diretores ou legislao de uso e ocupao do solo, para demarcar reas a serem regularizadas ou reservar reas a serem ocupadas com unidades residenciais destinadas populao de baixa
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renda. Para as ZEIS devem ser previstos ndices urbansticos especficos e compatveis com a destinao de cada rea delimitada. Alm das ZEIS, outros instrumentos urbansticos previstos no Estatuto da Cidade podem colaborar para garantir que unidades habitacionais de interesse social sejam construdas em reas bem localizadas de nossas cidades. Esse tema merece ateno especial das administraes locais, pois elas dispem, hoje, de mecanismos para efetivamente induzir a ocupao urbana. E no momento em que o setor da habitao tem recebido expressivos recursos e muitas unidades esto sendo construdas no pas, fundamental a ao municipal para evitar a reproduo de solues de baixa qualidade arquitetnica e urbanstica e que no contribuam para efetivo enfrentamento dos problemas habitacionais.

O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS


O disciplinamento do setor habitacional voltado ao interesse social tem como novo marco institucional a Lei Federal n 11.124, de 16 de junho de 2005, que instituiu o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS, criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS e o seu Conselho Gestor. O SNHIS tem como principal objetivo garantir investimentos e subsdios que promovam o acesso terra urbanizada e habitao pela populao de mais baixa renda, alm de articular e apoiar a atuao dos rgos do setor habitacional. A lei busca orientar a criao de modelo de gesto descentralizado, democrtico e participativo, com maior volume de recursos no onerosos e instrumentos de controle e de avaliao de resultados. Para se integrarem ao SNHIS, os Municpios tero, entre obrigaes fixadas pela referida lei, de acordo com regras e prazos fixados pelo Conselho Gestor do FNHIS, que: (a) constituir fundo, com dotao oramentria prpria, destinado a implementar Poltica de Habitao de Interesse Social; (b) constituir conselho que contemple a participao de entidades pblicas e privadas, bem como de segmentos da sociedade ligados rea de habitao; (c) apresentar Plano Habitacional de Interesse Social, considerando as especificidades do local e da demanda. O dficit habitacional no Brasil diz respeito, na maior parte, a domiclios localizados em reas urbanas. Destaca-se que, segundo estudo elaborado pela Fundao Joo Pinheiro, mais de 90% do dficit habitacional urbano referem-se a famlias com renda mensal de at 3 salrios mnimos. O Censo IBGE 2010 contabilizou mais de 3,2 milhes de domiclios em favelas ou assemelhados em todo o pas. So mais de 11,4 milhes de pessoas vivendo nesses tipos de assentamento, de grande precariedade. Diversos fatores contriburam para formao, ao longo do tempo, desse quadro, tais como: impossibilidade de acesso ao mercado formal por famlias de menor renda; poucos recursos para o setor habitacional; falta de integrao setorial na implementao da poltica urbana; concentrao das propriedades fundirias; e restrio ao acesso terra urbanizada, entre outros. Os processos de elaborao de planos diretores foram oportunidades para discutir e apontar alternativas para o problema habitacional, nem sempre to bem aproveitadas. Ainda assim, muitos planos diretores previram a criao de ZEIS como instrumentos especficos para operar a poltica habitacional, alm de orientar as estratgias de produo habitacional e regularizao
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urbanstica e fundiria, o que pode ser considerado, de modo geral, como avano. Os que mais avanaram, porm, foram aqueles que demarcaram as ZEIS e previram a utilizao do instrumento no apenas para regularizar assentamentos existentes, aplicao mais adotada, mas tambm para destinar terrenos vazios, localizados em reas bem infraestruturadas, para habitao de interesse social. O Plano Local de Habitao de Interesse Social, obrigatrio para Municpios que aderirem ao SNHIS, dever, a partir da compreenso do fenmeno habitacional local, prever e estruturar aes, programas e projetos a serem implementados em horizonte de tempo determinado. Espera-se que os Planos Habitacionais trabalhem as diversas iniciativas propostas de modo articulado e seguindo diretrizes do plano diretor, quando for o caso. Para enfrentamento do problema habitacional, de modo geral, devero ser previstas aes de carter preventivo, que criem alternativas de acesso terra e moradia, e de carter corretivo, que promovam a regularizao fundiria, a urbanizao de assentamentos e as melhorias habitacionais. Devero prever ainda metas a serem alcanadas a curto, mdio e longo prazos, alocao de recursos e fontes de financiamento para a produo habitacional e indicadores para monitoramento da implementao do Plano.

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Captulo 4 Desenvolvimento sustentvel


O Municpio e o desenvolvimento sustentvel
Os Municpios tm sua frente um grande desafio: implementar em seu territrio os princpios do desenvolvimento sustentvel, o que significa compatibilizar as vrias dimenses do desenvolvimento econmica, social, institucional, poltica e ambiental. A dimenso ambiental engloba grande lista de problemas associados poluio da gua, do solo, do ar , carncia de reas verdes, a enchentes, aos deslizamentos de encostas, aos desmatamentos e ocupao de reas de preservao natural com a destruio da fauna e flora , deteriorao e destruio do patrimnio cultural, alm dos males provocados pelo uso indiscriminado de agrotxicos na zona rural. So problemas crticos cuja origem principal est diretamente relacionada ao modelo de desenvolvimento excludente, que produziu imenso dficit habitacional e de saneamento, acumulado ao longo de dcadas, associado ao processo de urbanizao acelerado do Pas. O amplo conjunto de problemas ambientais urbanos no afeta somente a populao pobre que reside no Municpio, pois seus efeitos geram impactos expressivos na qualidade de vida de todos os habitantes da cidade e da rea rural. Materializam-se na poluio das praias, rios, mananciais de abastecimento e lagoas, pela emisso de efluentes de esgotos domsticos e industriais sem tratamento, agravados pela existncia de lixes inadequados pela localizao e pelo manejo. A deficincia dos sistemas de transporte coletivo e o aumento crescente do nmero de carros particulares ampliam as fontes de poluio do ar e sonora. Tambm a poluio visual tem aumentado as interferncias no equilbrio das cidades, produzidas pela ocupao desordenada e excessiva de reas verdes, orlas e reas pblicas por artefatos de publicidade, antenas de radiocomunicao, estacionamento de veculos e comrcio ambulante. Esses so problemas diretamente ligados no apenas ao porte e ao patamar de desenvolvimento das cidades, mas tambm capacidade de a Administrao municipal adotar iniciativas e assumir gesto que procure adequadas realidade local. Para encontrar sadas, a viso negativa da questo ambiental como entrave ao desenvolvimento deve ser substituda por abordagem que ressalte as oportunidades oferecidas pela temtica ambiental para o desenvolvimento local e regional. Alm de sinnimo de qualidade da gesto municipal e de vida saudvel, os recursos naturais e o patrimnio construdo ao longo da histria do Municpio constituem ativos importantes para o seu desenvolvimento. consenso que o caminho ideal para avanar na direo do desenvolvimento sustentvel a constatao de que se encontra no Municpio o incio de seu processo, conforme definido na Agenda 21. O compromisso firmado pelos pases participantes da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992 (Rio-92) entre eles o Brasil refora essa constatao ao enderear para o mbito local uma srie de aes que tm
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por objetivo capacitar as Administraes municipais para que consigam reverter e impedir os efeitos da degradao ambiental sobre a vida das pessoas e sobre os recursos naturais. Os desdobramentos do conceito de desenvolvimento sustentvel apontam para o caminho da sustentabilidade ampliada, que conduz ao encontro poltico necessrio entre a agenda estritamente ambiental e a agenda social, reforando a sua indissociabilidade e a necessidade de que a degradao do meio ambiente seja enfrentada juntamente com o problema da pobreza. A associao do conceito de sustentabilidade ao debate sobre o urbano vem sendo feita por processo de aproximao no qual se verificam a ambientalizao das discusses sobre o urbano e a entrada crescente das questes urbanas no debate ambiental. Esse processo vem ocorrendo, seja por iniciativa de atores sociais preocupados com a qualidade de vida urbana, seja pelo crescimento da carteira de projetos ambientais, financiados pelas agncias multilaterais, os quais do nfase sua dimenso urbana. Em sntese, trata-se de assumir os temas ambientais como temas transversais, que permeiam e orientam o conjunto das polticas, programas e aes do governo municipal, deixando de ser vistos como problemas estanques. Importante ressaltar tambm que a extenso para a esfera local do conceito de desenvolvimento sustentvel a cidade sustentvel procura promover um desenvolvimento compartilhado, que beneficia cada membro da sociedade e que permite a proteo dos ecossistemas, a fim de no comprometer as condies de vida das geraes futuras. Mais recentemente, a questo ambiental passou a ser reconhecida e percebida em sua dimenso global, associada ao tema das mudanas climticas. Se, por um lado, sabido que no caso brasileiro a maior parte das emisses de gases causadores do efeito estufa (GEE), que provocam as mudanas climticas, oriunda do desmatamento e queimadas (com destaque para a Regio Amaznica) e que a matriz energtica brasileira bastante favorvel, em comparao com outros pases desenvolvidos e em desenvolvimento, por outro lado fato que o conjunto das aes e polticas, nas esferas nacional, regional e tambm na local, podem contribuir significativamente para maior reduo das emisses dos GEE (a chamada mitigao). Iniciativas de mbito municipal tais como a priorizao de compras verdes; o uso de veculos oficiais com combustvel flex; melhorias no trnsito e prioridades ao transporte coletivo; uso de energia solar nos prdios pblicos e incluso de exigncias legais nos cdigos de obras e incentivos para esse uso nas habitaes e empreendimentos privados; criao, ampliao e manuteno de unidades de conservao e reas de preservao permanente; gesto adequada dos resduos slidos; so ideias que convergem para que os Municpios sejam prativos na questo das mudanas climticas. Alm disso, necessrio perceber que, em mdio prazo, os efeitos das mudanas climticas passaro a afetar crescentemente as condies ambientais nos Municpios nas diversas regies, cada qual segundo suas caractersticas: Municpios costeiros passaro a sentir efeitos da elevao do nvel do oceano, com impactos nos sistemas de saneamento e drenagem; outros sentiro os efeitos de secas em suas reas rurais e na produo agrcola;
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outros ainda estaro sujeitos a maiores ndices pluviomtricos. As fragilidades municipais e urbanas se evidenciaro e muitas medidas para o enfrentamento de suas consequncias sero necessrias. Recentemente, em 2012, nova Conferncia das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentvel foi realizada: a Rio+20. Apesar do entendimento geral de que o documento final pouco avanou em questes essenciais, tais como os compromissos dos Estados Membros com metas para o desenvolvimento sustentvel, merece destaque o legado da Cpula dos Prefeitos. O C40 (Climate Leadership Group), que rene 59 Prefeitos das maiores cidades do mundo, entre as quais So Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba, aprovou documento no qual os gestores dessas cidades se comprometeram com reduo de emisses de gases do efeito estufa, com indicao de metas para 2020 e 2030, o que pode servir de referncia tambm para cidades e gestores que no integram o grupo, mas assumem o compromisso com o desenvolvimento sustentvel. As Administraes locais tambm podem e devem criar reas de preservao do ambiente natural e cultural, estimular a participao da populao nas decises e no controle ambiental, promovendo aes para a ampliao da conscincia e conhecimento sobre o meio ambiente e estimulando iniciativas que ofeream alternativas tecnolgicas para enfrentar as questes do dficit de saneamento e de habitao. As aes voltadas para resolver o problema do lixo devem incluir a participao cidad e serem associadas com programas de incluso social de catadores de lixo, erradicando os lixes e transformando a coleta seletiva e a reciclagem de resduos em alternativas de gerao de renda. Ao agir nessa direo, o setor pblico estar tambm estimulando o setor privado a reformular seus enfoques de produo e gesto em prol do desenvolvimento sustentvel. Cada Municpio, portanto, tem hoje sua frente a tarefa de combater conjunto amplo de problemas, devendo para tanto implementar e estruturar polticas e sistemas de gesto que compatibilizem a construo e manuteno da infraestrutura essencial para o desenvolvimento econmico com o poder de legislar sobre o controle da poluio e do uso e ocupao do solo urbano. A questo ambiental, porm, no deve ser vista apenas como sucesso de problemas e desafios, mas tambm como excelente oportunidade para melhoria das condies urbanas e de qualidade de vida da populao do Municpio, com gerao de trabalho e renda, identificao de fontes de financiamento e recursos e consolidao de imagem local capaz de reforar a atrao de investimentos privados. Recursos oriundos de crditos de carbono oriundos do chamado Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL podem ser captados e utilizados em projetos de implantao de aterros sanitrios para o Municpio ou em consorciamento com seus vizinhos; programas urbanos adequados para o uso do solo, saneamento e habitao podem ser capazes de atrair investimentos em indstrias ou outras atividades de servios, muito mais do que os chamados benefcios ou incentivos fiscais, outrora utilizados para tal.

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Marcos jurdicos da gesto ambiental


A Constituio de 1988 incluiu captulo inteiramente dedicado questo ambiental, alm de outros dispositivos que consagram: a ao popular ambiental, enfatizando o papel do cidado; a diviso de competncia legislativa entre os trs nveis de Governo, concedendo atribuio indita aos Estados e Municpios; a competncia do Congresso Nacional no campo das atividades nucleares; a incluso da funo de promover a proteo do meio ambiente entre as incumbncias do Ministrio Pblico; a defesa do meio ambiente como um dos princpios gerais da ordem econmica; a preservao ambiental como condicionante do direito de propriedade. No art. 225 da CF, a definio de meio ambiente exprime o conceito central do desenvolvimento sustentvel, ao afirmar o direito comum de todos de usufruir ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum, essencial sadia qualidade de vida, e ao conferir ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as geraes presentes e futuras. No art. 23, a proteo ao meio ambiente e o combate poluio em todas as suas formas so definidos como competncia comum Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. A Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9.605/1998) indica sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, incluindo aes ou omisses do agente pblico. J antes da Constituio Federal de 1988, a Lei Federal n 6.938/81 instituiu a Poltica Nacional de Meio Ambiente, consolidando, em nvel nacional, um sistema de atuao institucional para a gesto ambiental, mantido at os dias atuais. Nessa lei criado o Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, que define para os rgos ambientais municipais a fiscalizao de atividades de pequeno porte, o licenciamento de atividades de impacto estritamente local e a promoo da participao comunitria, atravs dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente e da educao ambiental. A Resoluo n 237 do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA aprofunda e regulamenta essas definies. A descentralizao do licenciamento de atividades poluidoras ou potencialmente poluidoras tem sido alvo de debate entre os nveis de Governos federal, estadual e municipal, registrandose recentemente algumas iniciativas que incluem nesse campo decisrio as Administraes municipais mais bem organizadas no setor ambiental. Busca-se a regulamentao do art. 23 da CF, para melhor definio de competncias e responsabilidades. Entretanto, j h algum tempo, programas federais vm reforando junto aos Estados processos de descentralizao do licenciamento ambiental, bem como apoiando e capacitando Municpios para que possam
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absorver essas funes, segundo suas caractersticas e porte. Importante destacar a edio da Lei Federal n 7.347/85, que disciplinou a ao civil pblica por danos causados ao meio ambiente e a bens e direitos de valor artstico, paisagstico, esttico e histrico. A partir de ento, o Ministrio Pblico passou a organizar, nas cidades mais populosas, as curadorias do meio ambiente, que cumprem a finalidade de proteg-lo, o que resultou, na prtica, no fortalecimento da atuao da sociedade civil. A Administrao municipal pode assim contar com esse instrumento para ampliar a conscincia ambiental e estimular as organizaes no-governamentais a participarem da busca de solues para os problemas ambientais locais.

A gesto associada como estratgia ambiental


A Lei Nacional de Recursos Hdricos (Lei n 9433/97) aponta e induz a gesto destes por bacias hidrogrficas, estimulando a formao de Comits de Bacias para o enfrentamento de temas como a disponibilidade de gua em quantidade e qualidade adequadas, a recuperao de matas ciliares e o combate disposio de esgotos sem tratamento. Apoiados pelo Plano Nacional de Recursos Hdricos de 2005 e pela Agncia Nacional de guas, ligada ao Ministrio do Meio Ambiente, vrios comits de bacias tm sido institucionalizados, passando a definir prioridades, a cobrar pelo uso dos recursos hdricos, mas tambm apoiando os Municpios na captao de recursos para investimentos em saneamento bsico. A Lei Nacional dos Consrcios Pblicos (Lei n 11.107/05) traduz novo marco para a gesto associada entre os entes federativos, buscando formas e escalas mais sustentveis para a gesto e prestao dos servios pblicos, com garantias de continuidade e reduo de custos para os usurios. A Lei Nacional do Saneamento Bsico (Lei n 11.445/07), apontando na mesma direo, tem, na gesto associada, importante referncia para a gesto e prestao do saneamento bsico, seguramente o maior problema urbano-ambiental dos Municpios brasileiros. Essa mesma lei aponta a exigncia de que os Municpios elaborem seus Planos Municipais de Saneamento Bsico (incluindo o abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo e disposio final de resduos slidos e manejo de guas pluviais urbanas) seja para ter acesso a recursos federais, seja para que promovam delegaes dos servios, ou parte deles, ao setor privado. Vale ainda apontar a aprovao da Lei da Mata Atlntica (Lei n 11428/06) que, para os Municpios localizados nesse bioma, traz indicaes importantes para a proteo dos remanescentes de mata atlntica nas reas urbanas e regies metropolitanas.

A gesto ambiental local


Para que a descentralizao preconizada pela Constituio e pela Poltica Nacional de Meio Ambiente acontea de fato, preciso que o Municpio incorpore a dimenso ambiental nas polticas pblicas, assumindo integralmente o papel que lhe reservado, criando em seu mbito estrutura composta de profissionais e de base de informaes sobre as peculiaridades locais. Esses dois fatores so essenciais para fornecer a base das iniciativas que privilegiem a formao
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de parcerias e possibilitem a captao de recursos para o financiamento dessas aes. Os instrumentos legais de que o Municpio brasileiro hoje dispe so suficientes para implantar poltica ambiental prpria. Cabe destacar aqueles que orientam as polticas locais a lei orgnica municipal, o plano diretor e o cdigo tributrio , assim como os que dizem respeito sua tradicional atribuio de controle do uso e ocupao do solo urbano: a lei de parcelamento, a lei de uso e ocupao do solo, o cdigo de posturas ou de fiscalizao, o cdigo de obras e os regulamentos para a prestao dos servios pblicos, com destaque para o de limpeza urbana. Alm desses instrumentos, o Municpio poder tambm criar seu plano ambiental e sua lei de meio ambiente, que devero conter as diretrizes e objetivos da poltica municipal, definir os instrumentos de proteo e controle ambiental, prever as infraes e suas respectivas sanes e, principalmente, indicar a criao do Conselho e do Fundo Municipal de Meio Ambiente, principal canal da gesto participativa e de financiamento das aes. O Conselho, com composio paritria de representantes dos vrios setores da Administrao municipal, da sociedade civil e do setor produtivo, importante auxiliar na definio dos planos, programas e projetos que visam qualidade ambiental do Municpio. Por sua vez, o Fundo Municipal de Meio Ambiente cria as condies materiais necessrias execuo de aes e captao de recursos financeiros de fontes de financiamento, trocas de obrigaes e termos de ajustes onde participam as agncias de fomento e os setores privado, do Governo e da sociedade civil. A aprovao do Estatuto da Cidade, com foco na participao e no direito cidade, resgatando a importncia do plano diretor, soma-se crescente conscincia da populao quanto aos problemas ambientais urbanos. Representa tambm o reforo legislao ambiental vigente desde 1988, alm de fornecer base jurdica para a ao urbana integrada com os princpios constitucionais de preservao do meio ambiente. Para levar a cabo essa tarefa, o Municpio deve assumir como um dos primeiros passos a formulao de estratgia de gesto e de plano de ao para o meio ambiente. No existem receitas prontas. Recomenda-se processo de planejamento que considere as especificidades de cada lugar, baseado na participao, na formao de parcerias comprometidas e nas possibilidades de gesto associada entre os Municpios, bem como na eleio de polticas e aes eficazes. Significa dizer que os novos marcos da gesto urbana requerem nova combinao de estratgias polticas, ecolgicas, sociais e econmicas.

Instrumentos e iniciativas para a gesto ambiental


Entre os instrumentos para formulao de poltica de desenvolvimento ambiental urbano, destaca-se, como antes indicado, o plano diretor como viabilizador da integrao entre as polticas pblicas e o espao fsico, numa perspectiva socioambiental. A questo ambiental dever ser contemplada buscando-se explorar potencialidades e incentivos e no apenas de forma a restringir e coibir as aes sobre o ambiente urbano, sempre que for cabvel.
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Ao formular as polticas urbanas e ambientais, os gestores municipais devero incluir no oramento e na contabilidade dos programas e projetos os seus custos ambientais e sociais. A necessria reorientao das polticas de desenvolvimento demanda a reestruturao significativa dos sistemas de gesto nos vrios nveis e setores, de modo a permitir a integrao e articulao intergovernamental e intersetorial, viabilizando a implementao de planejamento e programas conjuntos, maximizando as oportunidades para gesto associada que garantam a sustentabilidade dos sistemas, programas e aes. pouco provvel que as condies ambientais e de qualidade de vida melhorem se no houver envolvimento dos interessados diretamente na soluo dos problemas e se a sociedade no estiver mobilizada para a discusso dos parmetros e das solues necessrias e, principalmente, se no demanda a transparncia nos processos de tomada de deciso e de prestao de contas dos recursos pblicos aplicados. A gesto participativa, alm de propiciar o aporte de recursos tcnicos, institucionais e financeiros dos demais setores (privado, ONGs, comunitrio), amplia a responsabilidade de toda a sociedade. Alm disso, como j indicado, a criao dos conselhos municipais de meio ambiente condio sine qua non para que estes recebam atribuies na questo do licenciamento ambiental. medida que os Municpios se desenvolvem, a capacidade dos Governos locais para incorporar as questes ambientais deve crescer proporcionalmente. O aperfeioamento da capacidade operativa e gerencial e das principais reas de atuao municipal uso do solo, saneamento, trnsito e transportes, habitao, obras, finanas, combate pobreza deve ser prioridade. Arranjos e acordos com institutos de pesquisa, universidades e outros parceiros podem ajudar a melhorar as respostas do Municpio. Os atores pblicos e privados envolvidos com a gesto ambiental devem reforar a sua capacidade de coletar, avaliar e utilizar, de forma sistemtica e rotineira, os dados sociais, econmicos e ambientais necessrios ao planejamento e ao monitoramento da situao ambiental. O processo de descentralizao tambm deve acontecer em nvel local de modo a facilitar a transparncia da gesto financeira por reas do Municpio ou setores de atuao, permitindo explicitar prioridades e combater a excluso. A abertura a novas solues para a experimentao, por intermdio da adoo de novas formas de gesto, de tecnologias, de materiais e equipamentos, deve ser praticada, sempre buscando se adequar e respeitar as caractersticas e oportunidades regionais e locais. Para interagir com os atores sociais, a Administrao deve estar articulada com os cidados e suas organizaes, ampliando seu comprometimento com questes pertinentes proteo ambiental. Nessa perspectiva incluem-se aes relativas ao fornecimento de informaes, ao debate pblico e a atividades educativas. Os mecanismos de comunicao so de fundamental importncia, pois a comunicao elemento motivador, de engajamento, de cooperao, do estabelecimento de metas e de transparncia. Desse modo, entre os instrumentos de mobilizao, conscientizao e comunicao esto os programas de mobilizao e de educao ambiental, as campanhas de informao e educativas e, at mesmo, o marketing ambiental.

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Para enfrentar os problemas existentes no meio ambiente, deve-se lanar mo de estratgias e planos de gesto que ajudem a focalizar as intervenes essenciais, ou seja, aquelas que podem ser rapidamente colocadas em prtica, com maiores probabilidades de xito, que lancem as bases para resolver ou prevenir problemas e que promovam o fortalecimento da capacidade institucional. Nesse cenrio, alguns Municpios j avanam na iniciativa de elaborar seus Planos Municipais de Mudanas Climticas, identificando os principais fatores de emisso de gases geradores de efeito estufa bem como os principais efeitos das mudanas climticas que podero incidir em seus territrios. Nessa perspectiva, um conjunto de aes e estratgias poder ser arrolado, instituindo marco referencial para os instrumentos de gesto ambiental urbana. Vide, a propsito, o captulo sobre Desenvolvimento Urbano.

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SEO III O MUNICPIO E A GESTO DEMOCRTICA


Introduo
A governana do Municpio fator de mobilizao cidad, at mesmo pelas opes que so apresentadas ao cidado quando das eleies. O exerccio da gesto democrtica, atravs da participao cidad, ainda no prtica que prevalece na esfera dos Governos municipais. A cultura poltica que atravessa a histria republicana no privilegia esse tipo de gesto e d o tom das articulaes que se desenvolvem entre o Estado e a sociedade. Do ponto de vista da tendncia registrada nos ltimos anos, no entanto, foroso reconhecer que o comprometimento das estruturas governamentais com os valores e as prticas da democracia pela promoo da cidadania vem se ampliando e se consolidando. Abordar a promoo da democracia e da cidadania no Governo municipal , necessariamente, tratar de valores que fundamentam e promovem a igualdade. E qual a efetiva capacidade do Municpio brasileiro para promover a democracia e a cidadania? O fortalecimento institucional dos Municpios na Federao brasileira cria condies favorveis para tal. A ampliao do campo de atuao dos Governos municipais pode ser interpretada, sob essa tica, como facilitador das suas aes em favor da democratizao e do fortalecimento da cidadania. Experincias exitosas, algumas delas premiadas nacional e internacionalmente, de governos municipais na rea de desenvolvimento econmico local, incluso social e outras, se tornam cada vez mais frequentes e incentivam outros Municpios a adotarem polticas e programas similares. Segundo aspecto a considerar que essa capacidade potencializada quando se fortalecem os mecanismos de cooperao federativa, via programas, projetos e aes desenvolvidos conjuntamente pelos Governos municipais sob a forma de consrcios, ou de aes que explicitam as responsabilidades dos Municpios, Estados e Unio na consecuo de objetivos comuns. Cite-se, ainda, um terceiro elemento. Os convnios entre a Unio e os Governos municipais abrangem, hoje, vasto campo de atuao, particularmente nas reas de educao, incluso social, agricultura familiar, desenvolvimento econmico local e outras. Embora seja expressivo o nmero de convnios celebrados entre a Administrao Pblica federal e os Governos municipais, muitas oportunidades podem ser melhor aproveitadas. nessa linha de anlise que se deve compreender os comentrios do Prof. Lordello de Mello em seu livro O Municpio na organizao nacional, onde observa que, alm da capacidade de fazer, a promoo da democracia e da cidadania requer aes bem-feitas, ou eficazes. E a eficcia avaliada pelo vis da gesto. A participao dos Municpios nessa rea exige o cumprimento de metas e a determinao e atendimento de padres na prestao de servios pblicos. O fortalecimento do Municpio na organizao nacional e sua participao eficaz na
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promoo da democracia e da cidadania est vinculado a padres de qualidade dos servios prestados pelos Governos locais, necessariamente vinculados capacidade de gesto. Esse compromisso dos Governos municipais com a democracia e a cidadania ratifica a relevncia da atuao das instncias governamentais, nem sempre devidamente reconhecida. Seguem algumas sugestes para a atuao efetiva dos Governos municipais na promoo da democracia e da cidadania, sob a gide da igualdade: Determine marcas com as quais o Governo municipal ser identificado na rea da democracia e da cidadania (igualdade) De que modo gostaria que a populao identificasse o seu Governo, na rea da igualdade, ao final do seu mandato? Essa identificao ou essas identificaes sero as marcas do seu Governo por exemplo, sade para todos. Aps a determinao das marcas, priorize regies e identifique, em linhas gerais, as aes que sero desenvolvidas. Fortalea vnculos entre a Prefeitura e movimentos da sociedade local que se identifiquem com as marcas do Governo Conhea os movimentos j existentes em seu Municpio que representam interesses sociais contemplados nas prioridades de seu Governo na promoo da democracia e da cidadania e abra-lhes canais de comunicao, visando fomentar a cooperao nas aes governamentais. Estabelea vnculos com Municpios da microrregio ou da regio em que est seu Municpio Algumas aes de promoo da democracia e da cidadania tm mais chance de bons resultados se puderem ser desenvolvidas na microrregio ou regio em que est seu Municpio. Consrcios intermunicipais e outras formas de cooperao podem ser instrumentos eficazes no desenvolvimento das aes de Governo. Conhea e d ateno aos programas federais e estaduais que incentivam a formao de conselhos municipais Diversos programas federais e estaduais esto direcionados para a promoo da democracia e da cidadania e incentivam a constituio de conselhos municipais, prestando orientao quanto forma de sua organizao e atuao. Esse apoio tcnico e financeiro pode favorecer as aes de seu Governo, se devidamente adaptado s condies locais e integrado s demais aes governamentais. Conhea e dissemine experincias bem-sucedidas de outros Governos municipais na promoo da democracia e da cidadania Diversas entidades promovem e participam de premiaes de iniciativas municipais nessa rea. Tomar conhecimento dessas experincias e divulg-las para as pessoas que o estaro assessorando pode ajudar na reflexo sobre as aes que podem vir a ser desenvolvidas em seu Municpio. O IBAM, por exemplo, tem um Centro de Referncia de Melhores Prticas que
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registra tais experincias e faz estudos de caso de algumas delas. Faa parte de redes institucionais de melhores prticas e de inovao Tambm pode ser relevante a participao de seu Municpio em redes regionais, nacionais e internacionais de melhores prticas. A participao permitir que seja informado sobre boas prticas e inovaes na Administrao Pblica municipal, bem como participar de debates de esclarecimento sobre as condies de desenvolvimento das aes. Os textos que compem esta seo do Manual do Prefeito abordam temas especficos do comprometimento do Governo municipal na promoo da democracia e da cidadania. O primeiro deles trata das formas de participao popular; gesto de servios o outro tema.

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Captulo I Participao popular no governo municipal


Participao cidad na formulao das escolhas pblicas
O uso correto e eficiente do dinheiro pblico sempre foi desafio para gestores e antigo clamor social. Nas ultimas dcadas passou a existir lugar comum na gesto pblica contempornea: o reconhecimento do princpio da transparncia das aes do Estado na sociedade, caracterizado por amplo consenso entre polticos e formadores de opinio de que no deve existir segredo na relao entre Estado e sociedade. A transparncia e o acesso informao passam a ser compreendidos como essenciais para a consolidao do regime democrtico e para a boa gesto pblica. Essas noes resgataram a compreenso do cidado como consumidor de servios pblicos e so timas medidas de preveno da corrupo. Desse modo, a improbidade, a corrupo e a imoralidade administrativa passam a ser vistas com as mos dadas com o segredo, o mistrio e o silncio. A transparncia e o acesso informao incentivam os gestores pblicos a agirem com mais responsabilidade e eficincia e so fundamentai para possibilitar a participao popular e o controle social. Como sabido, com o acesso aos dados pblicos, os cidados podem acompanhar a implementao das polticas pblicas e fiscalizar a aplicao do dinheiro pblico. Desse modo, um governo transparente deve facilitar aos cidados o acesso s informaes de interesse pblico, divulgando de forma proativa e espontnea essas informaes, sempre que possvel, numa linguagem clara e de fcil entendimento. A garantia da transparncia e do acesso informao est presente na Constituio Federal de 1988, conforme definidos nos arts. 5 e 37 e mais recentemente na Lei n 12.527. Sancionada em 18 de novembro de 2011, essa lei, mais conhecida como Lei de Acesso Informao, operacionaliza o direito constitucional do cidado de requerer informaes do Poder Pblico, fixando regras, prazos e instrumentos de fiscalizao e de recurso para concretizar o direito de acesso informao, bem como traz o debate sobre a forma de produzir e armazenar as informaes pelos governos para atender demanda dos cidados. Cabe ainda ressaltar que a abrangncia compreende todos os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e todas as esferas de governo federal, estadual, distrital e municipal e prev postura proativa dos governos na publicao de informaes. Atualmente, parte dos programas do Governo Federal prev a participao dos cidados na execuo e controle das polticas pblicas por meio de conselhos. Alm disso, a liberao de recursos a Estados e Municpios est vinculada instituio de conselhos, que devem contar com condies necessrias para o seu funcionamento, a exemplo do Programa Nacional de Alimentao Escolar - PNAE, Programa Bolsa Famlia, Programa Sade da Famlia - PSF, Fundo de Educao Bsica Fundeb, dentre outros. Outro exemplo de iniciativa refere s parcerias que aconteceram em 2012 com os Municpios, Estados e a sociedade civil para a realizao da 1 Conferencia Nacional de Transparncia e Controle Social, que teve como objetivo a elaborao de conjunto de indicaes que subsidiaro a elaborao do Plano Nacional sobre Transparncia e Controle Social. Vale
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ressaltar que as conferncias so espaos pblicos de debates entre Municpio, Estado e a sociedade civil e simbolizam a ampliao da participao popular na gesto das polticas pblicas. As conferncias nacionais so grandes fruns organizados, em que os diversos segmentos da sociedade debatem as polticas pblicas do pas. Alm disso, quando se fala em transparncia e acesso informao pblica, outro tema muito importante a participao popular. O controle social entendido como a participao do cidado na gesto pblica, na fiscalizao, no monitoramento e no controle das aes da Administrao Pblica. Trata-se de importante mecanismo de fortalecimento da cidadania que contribui para aproximar a sociedade do Estado, abrindo a oportunidade de os cidados acompanharem as aes dos governos e cobrarem boa gesto pblica. Em contextos federativos e de grande descentralizao administrativa e poltica como o do Brasil (so 5.561 municpios e cerca de 80% deles tm menos de 20 mil habitantes), a atuao do controle social assume importncia ainda maior, pois, nesses casos, os cidados possuem melhores condies para identificar situaes que considerem prejudiciais ao interesse pblico, j que no possvel aos rgos de controle fiscalizar detalhadamente tudo o que acontece no pas, Estado ou Municpio inteiro. Por isso que se diz que o controle social complemento indispensvel ao controle institucional realizado pelos rgos que fiscalizam os recursos pblicos. A Constituio Federal de 1988 prev a participao popular direta ou por meio de organizaes representativas na formulao das polticas pblicas e no controle das aes em todos os nveis. Foram includas, no Texto Constitucional, diversas formas participativas de gesto e controle em reas como sade, educao, assistncia social, polticas urbanas, meio ambiente, entre outras. Esses mecanismos de participao e controle social so importantes instrumentos da sociedade na fiscalizao, controle e avaliao da gesto pblica, pois com a vigilncia e o monitoramento das aes do Estado que os cidados podem orientar e redirecionar as atividades do Poder Pblico, no apenas no campo do combate corrupo, mas em relao ao atendimento do interesse pblico de modo geral. Mas para avanar no tema e efetivar a poltica de transparncia e controle social, preciso fomentar a mobilizao social, formando e buscando cidados interessados em fiscalizar o governo e influenciar a gesto participativa, para construir, juntos, polticas e ferramentas que transformem as informaes governamentais em algo realmente til para o cidado e sua comunidade. Nesse sentido, possvel j compreender que a participao popular inerente e indispensvel democracia contempornea.

Participao popular: sentidos, desafios e mitos


A expresso Participao Popular vem sendo usada em contextos e com significados muito diferentes, s vezes tambm com objetivos bem distantes daqueles originalmente pretendidos. Na ltima dcada, dos manuais das agncias internacionais de financiamento aos discursos dos movimentos sociais mais combativos, passando pelas orientaes do Governo Federal,
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a incorporao da participao popular se tornou referncia quase onipresente, algumas vezes sem que fique suficientemente claro porque ou como ela deve ser buscada. H hoje uma srie de espaos institucionalizados para a participao direta da populao: conselhos gestores de polticas pblicas, sejam setoriais ou por programas especficos, oramentos participativos, conferncias nacionais em diversas temticas, fruns locais e regionais, alm de outra oportunidades em que a populao chamada a opinar ou participar de decises, como na realizao de planos diretores ou implementao de grandes projetos. Nesse contexto, governos contando com a participao popular objetivo quase sempre presente nos discursos de palanque afinal agir de forma democrtica sempre bem visto e a afirmao funciona como uma garantia das boas intenes do poltico , mas nem sempre est claro o que se pretende com essa tal participao, nem o que o governo e o Estado podem ganhar ou perder com isso. Assim, importante discutir o tema. De modo geral, fala-se em participao popular para designar os mecanismos que incorporam a participao direta da populao na implementao ou formulao de polticas pblicas, na definio de prioridades de ao do governo ou no controle da atuao estatal de um modo geral. claro que a populao participa do processo poltico quando elege os governantes isso faz parte da prpria definio de democracia , mas o que est implcito ao falar em participao popular sua ampliao para alm do processo eleitoral, ou seja, que esto sendo adotados instrumentos que incorporam processo de democracia direta ao sistema representativo existente. Tal processo parte de crtica terica e poltica do funcionamento real do sistema democrtico, tanto no Brasil como em outros pases. Basicamente, a idia levantada que a democracia que se tem boa, o princpio a ser buscado, mas, na realidade, insuficiente, precisa ser ampliada para que tenhamos uma sociedade efetivamente democrtica. Deve-se perguntar: os mecanismos de controle social hoje existentes tm possibilitado a efetiva participao da sociedade no acompanhamento e controle da gesto pblica? Como aprimorar o funcionamento desses mecanismos e potencializar os seus resultados? Que medidas devem ser tomadas pelos governos e pela sociedade nesse processo? Que outros mecanismos podem ser desenvolvidos? certo que o xito da atuao da sociedade na vigilncia do Estado depende de diversos fatores, como o acesso a informaes pblicas; o conhecimento tcnico para realizar a anlise de dados e produzir informaes; condies de disseminar idias, crticas e reivindicaes e, claro, a capacidade de mobilizar outras pessoas e entidades em torno delas. muito comum ouvir a seguinte expresso: A populao no tem interesse e capacidade de fiscalizar. Esse e outros mitos partem do pressuposto de que apenas especialistas podem fiscalizar e entender as contas pblicas. Desmistific-lo vem sendo tarefa fundamental para os que desejam promover o controle social, posto que, infelizmente, esse entendimento est cristalizado entre muitos profissionais da atividade controladora, os quais, ao invs de compreender o controle social como atividade complementar e cooperativa ao seu trabalho, entendem como algo concorrente e desqualificado. Esse discurso, inclusive, muitas vezes utilizado para justificar a ausncia de
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poltica de divulgao do direito e de implementao de condies para seu exerccio.

Democracia e participao
bastante conhecida a definio de democracia como sistema de governo da maioria, onde so garantidos os mesmos direitos de expresso pblica e existncia das minorias. Isso pode tambm ser dito como a forma de governo onde todo o poder emana do povo, como afirma a Constituio brasileira. A afirmao desse princpio traz implcita a separao entre o poder poltico e o poder econmico, que a primeira condio para que, historicamente, seja possvel propor forma de organizao social na qual sejam reconhecidos os mesmos direitos de participao nas definies coletivas a todos os membros da sociedade. A concepo democrtica baseia-se, justamente, no reconhecimento de que, embora em uma sociedade seus membros no sejam iguais, devem ser reconhecidos como portadores dos mesmos direitos fundamentais (j que pertencem humanidade). H dois conjuntos de direitos fundamentais, que so os pressupostos para a sociedade democrtica e para a afirmao de todos os demais direitos: (1) os direitos civis ou polticos, que constituem a liberdade de votar e ser votado, de participar livremente do espao pblico, de ter e expressar sua opinio com relao aos destinos da sociedade da qual parte e (2) a igualdade de direitos, que o princpio bsico da cidadania, e o que abre a possibilidade de que, apesar das diferenas sociais e econmicas, todos os cidados participem do espao pblico em igualdade de condies. Tais afirmaes constituem os princpios poltico-filosficos de sistema de governo que se queira democrtico, mas no explicitam como ele pode ser alcanado. por isso que alguns tericos da democracia buscam caracteriz-la com base nos procedimentos ou nas formas de exerccio do poder. necessrio tambm que aqueles que so chamados a decidir sejam colocados diante de alternativas reais e postos em condio de poder escolher entre uma e outra, ou seja, que tenham direito liberdade, a expressar livremente suas opinies sem sofrer constrangimentos, que tenham acesso informao. preciso, no entanto, levar em conta que o regime poltico no existe isolado e que a constituio de uma sociedade democrtica condio para que seja possvel o exerccio da democracia. Mas o que caracteriza uma sociedade democrtica? Em primeiro lugar, aquela baseada em direitos, ou melhor, no direito a ter direitos, na possibilidade de definir socialmente o que justo e de estabelecer os meios para que as coisas, de fato, sejam de acordo com o princpio de justia. Isso implica que os direitos sejam sempre universais apliquem-se a todos, ou sejam reconhecidos pela coletividade como tal. Implica tambm que novos direitos possam ser criados, de acordo com o princpio de justia da sociedade. Em segundo lugar, aquela sociedade onde h delimitao do poder e do seu exerccio. O poder da sociedade, o governante exerce mandato, conferido pela sociedade, que limitado no tempo, nas suas atribuies, pela lei e pelas demais esferas de Poder. Isso no quer dizer que no haja conflito na sociedade, ao contrrio, a democracia o regime baseado no reconhecimento dos conflitos, nas disputas de interesses, cujo grande mrito o de criar os canais por meio dos quais os conflitos possam ser expressos e solucionados.
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Esse movimento foi incorporado Constituio de 1988, que j no art. 1 (pargrafo nico) menciona a possibilidade de exerccio direto do poder pela populao ao acrescentar que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. As possibilidades de participao popular previstas na Constituio so, basicamente, de dois tipos. O primeiro agrupa a atuao direta atravs de plebiscitos, referendos e propostas de lei de iniciativa popular. O segundo prev a iniciativa popular de projetos de leis de interesse especfico do Municpio, da cidade ou dos bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado, e a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal (art. 29). H ainda trs institutos jurdicos que podem ser acionados pela populao para fazer valer seus direitos junto ao Poder Pblico e que, de forma indireta, podem ser associados participao popular. Trata-se da ao popular, do mandado de segurana e do mandado de injuno, todos disciplinados no art. 5 da Constituio Federal, que dispe sobre direitos e deveres individuais e coletivos. Vale ressaltar que enquanto no controle institucional os agentes pblicos tm o poder e o dever legal de fiscalizar, controlar os atos administrativos, sob pena de responsabilidade poltica e criminal, no controle social o cidado no tem nenhuma obrigao legal de fiscalizar e controlar, mas tem direito, faculdade garantida pela Constituio. No caso, o dever cvico, de conscincia poltica e cidad.

Conselhos gestores de polticas


A formulao dos conselhos gestores vem da experincia e reivindicaes dos movimentos populares ligados a polticas setoriais, que estabeleceram novas formas de relao com governos locais nos anos 1980. Essas reivindicaes foram formuladas principalmente a partir dos movimentos ligados a polticas setoriais, como as de sade e educao. De maneira muito geral, tais movimentos seguem trajetria semelhante. Originalmente suas reivindicaes no eram por controle social, mas por melhores servios e pela garantia de direitos. Ao longo do tempo, no entanto, vrios desses grupos organizados viam-se frente a impasse na sua relao com os governos locais. De forma esquemtica, o impasse era que os governos afirmavam que no tinham condies de prestar melhores servios, ou porque a soluo dependia de outro ente, ou porque no havia recursos, ou por qualquer outro motivo. Os movimentos viam-se impossibilitados de avaliar a veracidade dessas afirmaes, de propor mecanismos ou de contribuir para a soluo dos problemas. Essa , tipicamente, a trajetria de vrios movimentos na rea da sade, experincia que foi incorporada por profissionais e militantes da rea nas propostas levadas pelo movimento pela reforma sanitria que deu origem estrutura do SUS, hoje implementada no pas. Os conselhos gestores de polticas pblicas constituem das principais experincias de democracia participativa no Brasil contemporneo. Esses conselhos contribuem para o aprofundamento da relao Estado e Sociedade, permitindo que os cidados se integrem gesto administrativa e participem da formulao, planejamento e controle das polticas pblicas. Nesse sentido, os conselhos foram implementados como instrumentos de controle social
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sobre a ao estatal, estabelecendo forte relao com o processo de descentralizao administrativa que acompanha a redemocratizao do pas a partir da dcada de 1980. Combinando a presso dos movimentos, experincias bem-sucedidas em nvel local e o movimento de descentralizao promovido em nvel federal, os conselhos foram incorporados como instrumento de fiscalizao do repasse de recursos e fiscalizao dos servios atribudos aos Municpios em campos da sade e assistncia social. A sua previso constitucional e a definio de atribuies na legislao estabelecida a seguir, por exemplo, na implementao do SUS, na Lei Orgnica da Assistncia Social, no Estatuto da Criana e do Adolescente e no Estatuto da Cidade, fazem com que conselhos sejam implantados em quase todos os Municpios brasileiros. Contribuiu para isso, sem dvida, o seu estabelecimento como condio para o repasse de recursos em alguns programas ou polticas, como o caso da merenda escolar. Nesses casos, a legislao normalmente estabelece parmetros para a composio do conselho, sendo a regra mais frequente a composio paritria entre membros da sociedade civil e do governo. possvel tambm a composio tripartite, como no caso dos conselhos de sade, em que usurios do sistema, representantes de profissionais e governo tm o mesmo nmero de representantes. A funo de fiscalizao atribuda aos conselhos envolve, muitas vezes, tambm a fiscalizao da aplicao de fundos especiais a eles vinculados. Tais fundos tm criao e origem dos recursos que os compem previstas em lei e esto direcionados a polticas especficas, como o caso da Assistncia Social ou da Habitao de Interesse Social. Os conselhos podem restringir sua atuao fiscalizao das polticas, podendo tambm assumir papel consultivo ou mesmo deliberativo nas questes a eles relacionadas. Cada setor tem definio prpria das atribuies, composio e forma de atuao do conselho. H questes que so de competncia especfica dos conselhos e cabe a eles deliberar a respeito. Nos demais assuntos relativos ao tema, o conselho pode e deve agir tanto junto ao Executivo como ao Legislativo para que sejam adotadas medidas para a melhoria dos servios pblicos, atuando no aconselhamento desses Poderes. De modo geral, os conselhos devem ser institudos por lei municipal (de iniciativa privativa do Prefeito). Essa deve estabelecer as atribuies do conselho e as condies para a sua implementao (composio e funcionamento). Devem ser previstas a natureza do conselho (se deliberativo ou consultivo) e as suas funes (executivas, consultivas e/ou fiscalizadoras). Com relao ao seu papel, pode-se classificar trs tipos de conselhos: de polticas (setoriais); de programas (especficos); e temticos (como os da mulher, de polticas raciais, de direitos humanos etc.). Vale dizer que, embora devam ser considerados experincia muito bem-sucedida, dada sua proliferao e consolidao em todo o pas, h vrias dificuldades comumente encontradas na atuao dos conselhos. No raro que as administraes considerem os conselhos como mal necessrio, que tm que respeitar por determinao legal ou para ter acesso ao repasse de recursos, e enviem para a participao nos conselhos funcionrios com muito pouco comprometimento com o tema ou capacidade de deciso. Por outro lado, comum perceber o impacto da disparidade de condies para a atuao dos conselheiros. Num mesmo conselho, representantes do governo tm muito mais facilidade de acesso informao e
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mais tempo disponvel do que os representantes da sociedade civil. Com a proliferao de conselhos, s vezes tambm difcil para a sociedade civil, mesmo se razoavelmente bemorganizada, manter participao representativa em todos. Problema a ser resolvido para a organizao dos conselhos que muitas vezes exigido que as pessoas dediquem muito tempo s reunies. Com isso, aqueles que tm maior disponibilidade acabam tornando-se conselheiros profissionais, frequentando vrios conselhos e tendo pouco tempo ou interesse em discutir ou trocar informaes com outros. Da vm as crticas comuns afirmando que as pessoas que participam so sempre as mesmas e que no tm representatividade. Outra dificuldade comumente encontrada a falta de articulao entre os conselhos. Muitas vezes temas semelhantes esto sendo tratados em dois conselhos diferentes, sem que eles somem esforos - por exemplo, nos de criana e adolescente e de assistncia social. Na maior parte das vezes, as articulaes so feitas de maneira informal por pessoas que participam dos dois conselhos. Diante desse cenrio, observa-se que h uma grande preocupao de se instituir, por meio dos conselhos, espaos de participao da sociedade na gesto e controle das polticas pblicas. Entretanto, deve-se perguntar: esse espao est servindo ao seu propsito? O que falta para os conselhos poderem exercer, de fato, o controle social? Autonomia? Infraestrutura? Capacitao? Mobilizao social? A atuao dos conselhos de polticas pblicas como instncias de controle j foi objeto de debate e de recomendaes. Questes como a prpria instituio e estruturao dos conselhos, sua composio, autonomia administrativo-financeira e sua articulao com outras instncias de controle social aparecem, com frequncia, nas propostas apresentadas pela sociedade. Mas os temas do acesso aos documentos e informaes e da capacitao tcnica ganham destaque especial, pois so apontados como limites ao bom desempenho da funo de controle dos conselhos. Alm disso, outro grande desafio est na ampliao do processo de participao da sociedade nos conselhos de polticas pblicas. Como fortalecer o vnculo entre conselho e sociedade? Como engajar cidados para participarem desse mecanismo de controle social? E como o Estado pode contribuir nesse processo? necessria a transformao da sociedade rumo a uma cidadania ativa, que pressupe compromisso dos indivduos com o seu direito e tambm com o seu dever de participar e de reivindicar o cumprimento e respeito aos seus direitos e aos de sua comunidade.

Oramento participativo
O oramento participativo (de agora em diante OP) provavelmente a experincia de participao popular mais significativa que se tem tanto porque a que mais avanou em termos polticos, como pelo seu grande impacto na organizao da cidade e na construo de novas formas de fazer poltica na cidade, abrindo espao para outras formas de organizao social e para maior dilogo entre a sociedade e o Estado. A partir de meados dos anos 1990, os oramentos participativos se multiplicaram inclusive em diversos pases europeus
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, passando a ser considerados como uma das melhores prticas de gesto urbana pelo Habitat. Essa avaliao leva em conta os ganhos de eficincia na alocao dos recursos, por direcion-los s necessidades mais urgentes percebidas pela populao e por permitir que fiscalize a sua aplicao. Considera tambm a ampliao dos espaos democrticos e os impactos positivos da experincia sobre a organizao da populao. Em termos gerais, pode-se dizer que o OP mecanismo adotado pelo Estado (de modo geral pela sua frao municipal, ou seja, pelas Prefeituras), atravs do qual a populao tem a possibilidade de decidir onde e como sero alocados seus investimentos. O seu primeiro mrito conter deciso objetiva e concreta, com regras claras e pblicas, que foram fruto do prprio processo de criao do OP e podem ser fiscalizadas pela populao. Assim, chega-se definio se, dentro do limite dos recursos disponveis, ser dada prioridade a investimentos em sade ou em saneamento bsico e se, no local onde a pessoa mora, ser construda uma escola, pavimentada uma rua ou concedida verba para manter o funcionamento da creche comunitria que funciona na associao de moradores. Resumidamente, pode-se entender OP como processo no qual a sociedade tem a oportunidade de opinar, debater e deliberar sobre matrias inerentes a despesas pblicas. Surge como mtodo eficaz no resgate e prtica da cidadania. o mecanismo a partir do qual a populao elege as obras prioritrias que devem ser includas na proposta oramentria. O impacto poltico que a experincia do OP significa para a sociedade tem muito a ver com o carter imprimido pelo prprio governo. H inmeros casos onde as possibilidades reais de a populao influenciar nas aes do governo municipal so muito restritas e o governo apenas consulta os fruns e, na realidade, toma a deciso por conta prpria. Por isso, melhor delimitar claramente quais sero as decises tomadas pelo OP. Pode-se definir percentual do oramento sobre o qual a deciso popular ser soberana, ou estabelecer que esta tratar dos novos investimentos, ou que em cada frum regional sero atendidas as trs primeiras demandas h muitas formas possveis. Outro elemento importante a transparncia ou accountability proporcionada pelo OP. Com a participao da populao, os instrumentos de planejamento oramentrio principalmente a Lei Oramentria Anual (LOA) , que normalmente so estruturados em programas e projetos, precisam ser traduzidos em obras e aes concretas, que podem ser fiscalizadas pela populao.

Participao no planejamento urbano


O Estatuto da Cidade prev a participao da populao em todas as fases de elaborao do plano diretor, ou seja, na discusso que leva elaborao das diretrizes de desenvolvimento e formulao dos padres de uso e ocupao do solo e tambm no monitoramento da aplicao do plano. Prev tambm a obrigatoriedade de realizao de audincias pblicas no seu processo de elaborao. Tambm importante que sejam abertos diferentes espaos para a participao popular, combinando eventos mais amplos, como as audincias pblicas, com reunies regionais e temticas para levantar as necessidade de diferentes segmentos. Alm disso, recomendvel
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que os representantes desses segmentos possam participar tambm dos debates tcnicos. O processo de elaborao do plano diretor gera grande mobilizao no Municpio, traz tona discusses de fundo sobre o futuro da cidade e mobiliza os mais diversos segmentos sociais. importante que esse processo social no seja perdido com a concluso do plano e que a mobilizao gerada seja incorporada como instrumento para garantir a continuidade das polticas planejadas e o controle social sobre sua implementao. Os planos diretores devem prever instrumentos de sua gesto envolvendo a participao da populao, com a funo de acompanhar se a poltica urbana est sendo implementada. Isso pode se dar atravs da criao de um conselho especfico ou da atribuio a conselho j existente da funo de acompanhar a aplicao do plano diretor. Nesses casos, importante que seja garantida a participao, no conselho ou nas conferncias, dos atores ligados s questes urbanas e tambm que seja buscada a representatividade de todas as regies da cidade. Sobre planos diretores, ver tambm outro captulo deste Manual.

Participao para alm da esfera municipal


A prtica de estabelecer as diretrizes das polticas setoriais a partir do processo de conferncias nacionais que j era caracterstica de vrios movimentos sociais e setores organizados como, por exemplo, os ligados sade e assistncia social foi incorporada como forma oficial de participao popular e institucionalizada. Assim, foram realizadas as Conferncias Nacionais de Sade, de Assistncia Social, Educao, dos Direitos Humanos, dos Direitos da Criana e do Adolescente, mantendo processos histricos de organizao dos grupos ligados a essas temticas. Novas experincias disseram respeito a temticas emergentes ou que ganharam maior destaque, como as Conferncias Nacionais das Cidades, do Meio Ambiente, de Economia Solidria, Segurana Alimentar e Nutricional, de Polticas para as Mulheres e da Promoo da Igualdade Racial. H ainda aquelas relacionadas a temas especficos, como as de Educao Bsica, dos Direitos das Pessoas com Deficincia, Segurana Pblica e Juventude. A realizao de conferncias foi estratgia utilizada por vrios movimentos sociais para dar visibilidade a suas bandeiras e s questes por eles colocadas, levantar a discusso a respeito na sociedade e definir estratgias de atuao. Nos casos em que o processo tem longa histria de institucionalizao, como no da sade, tiveram importante papel na definio de diretrizes de ao estatal e constituio dos padres de atuao dos servios. As conferncias sempre representaram importantes espaos de articulao entre pessoas e organizaes de diversas partes do pas. Tipicamente convocadas com agenda pr-definida pelos organizadores, as conferncias so organizadas em estrutura piramidal na qual as assembleias municipais discutem os temas e enviam delegados para as conferncias estaduais e essas, para o frum nacional. Com a consolidao dos movimentos em torno dos temas, as conferncias tornaram-se espaos centrais para a formulao das diretrizes das polticas setoriais a elas ligadas, e resultados foram incorporados legislao, como foi o caso do processo de implementao do SUS e da Lei Orgnica de Assistncia Social. O processo mais recente de institucionalizao desse
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mecanismo ampliou o seu impacto nas polticas organizadas a partir do Governo Federal. Embora no tenham a mesma combatividade dos movimentos, por serem convocados de cima para baixo, os espaos abertos recentemente pelo Governo Federal vm se mostrando importantes instncias para a definio de polticas e para o fortalecimento e articulao dos movimentos em temticas que tinham relativamente pouco espao, como exemplo a Conferncia pela Igualdade Racial. Para os Municpios, a participao de seus representantes nesses processos pode trazer tambm ganho na qualificao da sua atuao poltica. Outros espaos de participao, no menos importantes, so aqueles criados a partir de instncias de articulao regional, tal como consrcios intermunicipais ou fruns regionais de desenvolvimento. Essas instncias muitas vezes combinam diversos entes estatais e da sociedade, envolvendo vrios governos municipais, representantes de governos e agncias estaduais e federais, sociedade civil etc. Podem estar ou no associados a programas baseados na articulao regional. Esses fruns tm por peculiaridade estruturar diferentes formas de participao, tendo como referncia recorte territorial prprio e atribuies relacionadas aos objetivos por eles apoiados. Em todos esses casos, incorporando a proposta das polticas de desenvolvimento local (ver captulo a respeito neste Manual), o principal capital poltico e ativo do processo de desenvolvimento , justamente, a articulao de diferentes atores existentes naquele territrio, que pode envolver diversos Municpios. Os consrcios intermunicipais abrem todo um espectro de possibilidades, onde a participao popular pode desempenhar importante papel na fiscalizao e otimizao dos servios.

Participao no convocada pelo Estado


A legislao ambiental e processos especficos para a implantao de grandes empreendimentos, como indstrias de grande porte ou impacto, exigem a realizao de consultas pblicas durante o processo de licenciamento. Se por um lado esses espaos no esto diretamente associados participao da populao nas decises sobre a atuao do Estado, podem ser includos no cenrio da participao popular por representarem oportunidades de a populao influir sobre questes de impacto direto na vida da coletividade. H vrios tipos de consulta e de processos de licenciamento, que no cabe diferenciar aqui. De fato, tais espaos so muito heterogneos e no esto plenamente regulamentados, no tm mecanismo de definio da representao previamente definido, nem existe a obrigao de que as propostas apresentadas pela populao sejam acatadas. Os processos de licenciamento ambiental, por exemplo, normalmente so conduzidos pelas empresas responsveis pela elaborao dos estudos de impacto ambiental, contratadas pelos prprios interessados no empreendimento. Assim, na prtica, as consultas dificilmente levaro deciso de no implementar o empreendimento no h a obrigatoriedade de que seja votada a aprovao ou no do empreendimento por parte da populao ali reunida. No entanto, de modo geral a partir de tais reunies que so definidos os condicionantes impostos implementao do empreendimento, com o objetivo de mitigar seu impacto ou sob a forma de compensao.
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Em tais oportunidades, a participao ativa e organizada da sociedade civil pode trazer benefcios significativos para a populao, como, por exemplo, a garantia de servios ou obras de infraestrutura destinados populao diretamente afetada ou a definio de que parte dos postos de trabalho criados no empreendimento seja ocupada pelos moradores locais. Nesses casos, a existncia de cultura de participao ou de capacidade de organizao da sociedade civil torna-se importante elemento para garantir o interesse pblico. Esse exemplo d conta de aspecto extremamente importante dos processos de participao: quanto mais eles se desenvolvem, maior a capacidade de organizao da populao e mais qualificadas se tornam as discusses. Para que a populao seja capaz de agir de forma eficiente em situao como a mencionada, a existncia de fruns prvios de participao das decises municipais, de capacidade de articulao entre os diferentes atores na escala local e de constituio de dilogo consistente entre sociedade civil e governo local podem mostrar-se extremamente teis. Essa qualidade existente na sociedade o que normalmente chamado de capital social e constitui caracterstica cada vez mais reconhecida como importante para o desenvolvimento local. a partir das experincias prvias de negociao, organizao e pactuao de acordos que vrias oportunidades de desenvolvimento so abertas, tanto no campo social como econmico.

Caractersticas desejveis de um processo consistente de participao popular


A partir das diversas experincias relacionadas, pode-se ressaltar alguns pontos importantes para a organizao de qualquer processo de participao popular, os quais devem ser observados pelos Prefeitos na implementao de polticas desse tipo: ter definio clara da deciso a ser tomada condio bsica para a valorizao da participao e para o bom entendimento entre governo e sociedade civil nos espaos de participao. sempre melhor estabelecer claramente o que ser decidido pelo frum e qual a abrangncia dessa deciso: trata-se de consulta, e a deciso final ser tomada pelo governo, ou aquilo que os participantes decidirem ser acatado? Quais os pontos em questo? Quais foram definidos previamente e no cabe ao frum opinar? Definies como essas devem ser explicitadas desde o incio, para evitar manipulao ou afirmaes de que a populao foi enganada. A administrao deve ter clareza de que deciso est disposta a submeter apreciao da populao, sabendo que esta pode ser contrria opinio do Prefeito e dever ser acatada para garantir a soberania do frum; estabelecimento de mtodo, com regras claras e bem-definidas, de quais sero as decises tomadas naquele frum e como a populao pode participar. Os critrios devem ser claros, explcitos, escritos na forma de regimento ou de regras bsicas, que tm de ser pblicas e de conhecimento de todos os participantes; valorizao das formas de organizao existentes na sociedade. Elas so o capital social que ser mobilizado no processo de participao popular e justamente atravs delas que possvel garantir a sua legitimidade e estimular a organizao da populao;
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construir mecanismos que permitam a participao do cidado no-organizado, que no faz parte de nenhuma associao ou movimento, garantindo que estes tambm tenham voz e voto; zelar pela representatividade das esferas de participao, com a participao de diversos atores e pontos de vista discordantes. Garantir espao para minorias ou grupos particulares (evitar a ditadura da maioria e a assimetria de poder entre grupos da sociedade). Garantir as condies de poder dos grupos envolvidos, criando, por exemplo, condies para que grupos populares tenham condies de se contrapor poltica e tecnicamente a poderes consolidados. Esse aspecto especialmente importante nas questes ligadas ao planejamento urbano, onde argumentos tcnicos muitas vezes so usados para justificar interesses de construtoras, grandes proprietrios fundirios etc.; ateno s formas existentes de organizao no territrio: preciso dar ateno s formas como a populao organiza e vive o espao e respeit-las como base para a organizao dos processos participativos. Muitas vezes os limites dos bairros ou regies administrativas tm pouco a ver com as formas como a populao se agrupa, usa os servios e se desloca na cidade. Esses espaos de vivncia so muito mais importantes do que as definies oficiais para organizar os fruns atravs dos quais a populao ser convocada; garantir condies materiais e institucionais para a participao. Definir locais adequados para as assembleias, fornecer transporte para as reunies quando o acesso for difcil, facilitar a participao de todos, garantir a acessibilidade (permitindo a participao de pessoas com deficincia) so funes que devem ser cumpridas pelo Municpio nos processos por ele promovidos. preciso garantir a ampla divulgao das reunies pblicas, ter funcionrios engajados na organizao do processo e contar, nos momentos adequados, com a colaborao dos demais rgos da administrao para atender s necessidades dos participantes, como solicitao de informaes ou pequenos servios; capacidade administrativa. preciso que o Municpio seja capaz de organizar e sistematizar as informaes necessrias tomada de deciso da populao em tempo hbil para esta decida conscientemente. No OP, por exemplo, a administrao tem de ser capaz de estimar o custo das obras solicitadas para que o conselho avalie se as prioridades indicadas so as mais adequadas, levando em considerao os recursos disponveis; estimular as articulaes regionais e a participao da sociedade civil em processos que envolvem representantes de diversos Municpios, como as conferncias regionais e nacionais, fruns de desenvolvimento regional etc. Isso pode incluir financiar o transporte e a alimentao dos representantes do Municpio para participao em reunies externas, tomando o cuidado de no gerar privilgios para grupos, faces ou indivduos; manter em funcionamento os fruns de participao existentes, mesmo que esses tenham sido criados por governo de linha diferente. Os processos de participao so conquistas da sociedade e no devem ser vistos como concesso ou obra de um governo ou corrente poltica;

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garantir o acesso informao fundamental para que a populao possa decidir conscientemente. Muitas decises dependem de informaes tcnicas adequadas, que precisam ser fornecidas em termos simples e objetivos pela administrao. Alm disso, obrigao do Municpio disponibilizar publicamente informaes sobre a execuo do oramento municipal, recursos transferidos para programas especficos, ou sobre o planejamento da cidade, como nos Planos Diretores; garantir a credibilidade do processo participativo, respeitando suas decises, fiscalizando o cumprimento das regras estabelecidas, buscando sempre ampliar a legitimidade do processo, com representao ampla e plural; promover a relao com a Cmara Municipal. preciso reconhecer que aspecto raramente bem-resolvido nos processos participativos a relao de conselhos e oramentos participativos (assim como outros fruns) com os Legislativos municipais. A questo complexa, uma vez que, de modo geral, esses fruns esto inscritos no funcionamento do Executivo. Quando funcionam bem e tornam-se efetivamente representativos, esses espaos ganham, na viso da populao, legitimidade maior do que a da Cmara Municipal. Se no h sobreposio direta de funes e, do ponto de vista lgico e jurdico, os mecanismos participativos esto plenamente respaldados e so recomendveis, a relao poltica entre a Cmara Municipal e representantes dos conselhos pode eventualmente gerar tenses. O ideal que a articulao entre Vereadores e os espaos de participao popular seja incentivada, garantindo a independncia de ambos. Essas indicaes so alguns aspectos concretos e fceis de serem percebidos (mas nem sempre de ser alcanados), por meio dos quais podem ser buscados aqueles princpios que caracterizam uma sociedade democrtica discutidos no incio deste captulo. Deve-se ter em mente que a democracia e a participao so processos sempre em construo. A existncia de espaos de participao popular pode no ser a garantia de que sejam tomadas as melhores decises ou mesmo que essas sejam as mais justas, mas, assim como a democracia, eles so formas que permitem que os princpios de justia e liberdade sejam buscados e, principalmente, do sociedade meio para definir o que considera justo.

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Captulo 2 Gesto de servios


Introduo
Nas ltimas dcadas, o processo de mudanas (ligadas evoluo do conhecimento humano como as cientficas e tecnolgicas at aquelas relacionadas s prticas sociais, econmicas, polticas, ambientais e culturais), as chamadas crises nacionais e internacionais, as alteraes climticas, entre outras, acabam afetando em diferentes graus todos os pases e tm contribudo para o aumento dos desafios que os Estados Nacionais passaram a enfrentar para solucionar os problemas, demandas, necessidades e aspiraes das respectivas sociedades e para manter as relaes internacionais em patamares aceitveis. Tais questes consideradas contemporneas podem se tornar mais crticas em algumas naes que tm de administrar passivo histrico de desigualdades e subdesenvolvimento, como o caso do Brasil, face aos problemas tpicos das populaes tradicionais e pobres que ainda esto a requerer a respectiva incluso no caudal principal da sociedade. A Constituio Federal de 1988 exemplo de como, mediante a expedio de uma norma, se pode contribuir para a ampliao das funes e das responsabilidades do Estado. No caso brasileiro, isso ocorreu, principalmente, no sentido de assegurar os direitos essenciais de cidadania (civis, polticos, sociais etc.) e de buscar a universalizao, para toda a sociedade, de servios pblicos considerados bsicos. Assim, o Texto Constitucional acabou resultando na ampliao das competncias de todos os entes federativos. Aumentou, principalmente, o campo de atuao do Municpio, pois institucionalizou a municipalizao de servios pblicos, principalmente os de carter social e os de fomento ao desenvolvimento sustentvel em seus diversos aspectos. Quanto s mudanas mais gerais, houve medidas para a ampliao da democracia para alm dos direitos civis e polticos tradicionais do sistema representativo, considerados fundamentais, mas no suficientes. Isso resultou na preocupao dos constituintes em ampliar a participao poltica da sociedade na gesto pblica, alm de assegurar outros tipos de direitos humanos, entre eles os sociais, econmicos e culturais. A Constituio surgiu em momento histrico, em que os Estados Nacionais estavam enfrentando crises, genericamente reconhecidas como Crise do Estado, com destaque para os aspectos administrativos e financeiros, com seu lastro de prejuzo para o atendimento adequado em termos de servios pblicos. Apesar de seu lado perverso, a Crise do Estado acabou gerando, tambm em nvel mundial, um conjunto de estratgias inovadoras para enfrent-la. Em termos da organizao e gesto dos servios pblicos, as mais consagradas so: a ampliao da parceria do Estado com a sociedade civil e o setor privado, a partir do reconhecimento de que o Estado, sozinho, no mais d conta de enfrentar seus desafios,
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inclusive fazendo surgir novos tipos de entidades organizacionais, com objetivos pblicos, mas no-governamentais; a busca do incremento da capacidade de gesto das atividades e servios pblicos como um todo, principalmente atravs da reduo de seu grau de burocratizao, do aumento de sua flexibilidade e agilidade administrativa e operacional e do seu aprimoramento gerencial e profissional. Essas estratgias so intercomplementares e podem contribuir para aumentar a capacidade do Municpio para enfrentar melhor seus desafios atuais.

Caractersticas do servio pblico


Para definir a forma adequada de organizao e gesto dos servios pblicos, preciso analisar as caractersticas que assumem, na poca e lugar. Aqui se procurar fugir s classificaes jurdicas habituais dos servios pblicos, preferindo-se falar em setores de atividades do Estado, cujas caractersticas so diferenciadas e devem ser levadas em conta em termos de sua organizao e gesto. O primeiro setor, nessa perspectiva, corresponde ao ncleo das atividades estratgicas, onde se concentra a atuao poltico-normativa do Estado, em seu mais alto nvel. nele que se formulam as leis, as decises estratgicas e as polticas pblicas e se definem as regras e mecanismos bsicos para assegurar e controlar o seu cumprimento. Em mbito local, tais atividades correspondem s funes de cpula dos Governos municipais, desempenhadas pelas autoridades eleitas (Prefeitos e Vereadores), por outros agentes polticos e por rgos auxiliares de apoio tcnico e administrativo a eles diretamente subordinados. O segundo setor diz respeito a atividades e servios que vm sendo considerados, historicamente, exclusivos do Estado, pois o seu desempenho exige prerrogativas que s este possui quer no plano internacional, quer no nacional como as de polcia, exrcito, relaes diplomticas, cunhagem de moeda, tributao, fiscalizao etc. No caso brasileiro, eles so distribudos entre os entes federados Unio, Estado-membro, Distrito Federal e Municpio , geralmente ficando a cargo de sua Administrao direta e autrquica. O terceiro setor composto por atividades e servios que, embora no sejam exclusivamente prestados pelo Estado, so de tal importncia ou essencialidade para a populao que ele procura garantir o seu provimento, pelo menos bsico, atuando atravs de rgos de sua Administrao direta, outorgando-os a entidades da sua Administrao indireta ou delegandoos iniciativa privada e mantendo o seu controle e fiscalizao. Envolve desde servios sociais que visam garantir direitos de cidadania assegurados constitucionalmente, como educao, sade, previdncia e assistncia social, at outros servios pblicos, de carter comercial e industrial, considerados essenciais, como os de saneamento bsico e transportes. Nesse caso, a estratgia de organizao e gesto mais usada modernamente a de se buscar ampliar a parceria com o setor privado, sem abdicar do controle estatal. O quarto setor o que diz respeito interveno do Estado em atividades econmicas tpicas da iniciativa privada. Essa interveno, geralmente, contingencial, fazendo-se segundo os ditames da poltica econmica em vigor em determinada poca e lugar.
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Conforme disposto no art. 173 da Constituio Federal, a explorao de atividade econmica pelo Estado s ser permitida, ressalvados os casos constitucionalmente previstos, quando necessria a imperativos de segurana nacional ou a relevante interesse coletivo. Essa explorao deve se fazer atravs de empresas pblicas ou sociedades de economia mista. Para a organizao e gesto de atividades econmicas desenvolvidas pelo Estado que no correspondam aos casos citados, a estratgia mais usada modernamente a sua privatizao (passagem de sua propriedade ou controle iniciativa privada, sujeitando-as s regras e riscos de mercado).

Critrios para a organizao dos servios


Para se organizar qualquer tipo de atividade indispensvel ter clareza sobre o objeto a ser organizado. Neste caso, clareza diz respeito principalmente a: que so servios pblicos; quais so exatamente aqueles que cabe ao Municpio organizar; que se deve levar em conta para isso. O conceito de servio pblico datado, ou seja, varia no tempo e no espao. Aqui, parte-se da posio proposta por Toshio Mukai (Direito administrativo sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999) em dois de seus pargrafos: Materialmente, servio pblico no pode ser seno aquilo que, dentro de certas circunstncias de tempo e lugar, tenha transcendncia, pela sua necessidade e essencialidade para a comunidade, alm de outros requisitos retirados da natureza das coisas; /.../ (p. 59) . Portanto, somente o legislador, atravs da norma, que pode eleger uma atividade como servio pblico, conquanto /.../ ele no seja livre nessa eleio. Valorando fatos e a realidade, e podendo concluir que determinada atividade est vocacionada para o atendimento de necessidades essenciais ou, pelo menos, que as caractersticas da atividade conduzam concluso de que ela se destina a atender necessidades que se liguem diretamente idia de essencialidade, o legislador eleger esta atividade como sendo servio pblico /..../ (p. 71). So considerados servios pblicos aqueles que a Constituio Federal indica, incluindo-os no mbito de competncia do Estado brasileiro.

Repartio de competncias
Como o Estado brasileiro organizado sob a forma de Federao, sua competncia e seus atos de imprio so divididos entre os entes que a compem: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, o que foi objeto de outro captulo deste Manual.
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Graas sua competncia constitucional especfica (CF, art. 30) e comum (CF, art. 23), cabe ao Municpio prover todos os servios que digam respeito a seu peculiar interesse e ao desenvolvimento e bem-estar de sua populao; as leis orgnicas municipais os detalham, delimitando campos de atuao especfico. importante, ainda, que as administraes municipais mantenham sua legislao e demais instrumentos normativos devidamente atualizados, que haja clareza quanto s competncias de seus rgos e unidades administrativas de forma a contribuir para a eficcia e o aumento da racionalidade na aplicao dos recursos para prestao dos servios pblicos. Em sua atuao no campo dos servios pblicos, como orientao geral, fundamental que o Municpio: procure assumir, de fato, a responsabilidade pelos servios que lhe cabem especificamente; tenha capacidade institucional para prover os servios sob sua responsabilidade estrutura adequada, legal e administrativa; no invada os servios pblicos de competncia privativa da Unio e dos Estadosmembros; mantenha mecanismos de articulao intergovernamental e interinstitucional de forma a minimizar os efeitos da ambiguidade, ainda existente, na diviso das competncias governamentais; no caso dos servios comuns, evite as sobreposies, conflitos e lacunas de ao, atravs da articulao e cooperao com as demais esferas de Governo, tambm competentes. Como j se viu, a cooperao intergovernamental no foi ainda totalmente disciplinada.

Organizao dos servios


No h uma regra absoluta para a organizao dos servios pblicos municipais. Embora se possam identificar tendncias que indiquem este ou aquele caminho, como se verificou antes, a deciso deve ser tomada levando-se em considerao as caractersticas do servio e as peculiaridades locais, conforme as alternativas comentadas a seguir. Denomina-se Administrao direta do Municpio o conjunto de rgos diretamente subordinados ao Prefeito Municipal (geralmente constitudo pelas Secretarias Municipais e rgos de status equivalente, como a Procuradoria Municipal e a Controladoria Geral do Municpio e suas respectivas subdivises e servidores). Originalmente, o Estado podia executar todas as atividades e servios pblicos por meio dessa estrutura organizacional centralizada. O fenmeno histrico de ampliao do nmero e da complexidade das funes estatais e de aparecimento dos problemas advindos da excessiva burocratizao fez surgirem as primeiras entidades descentralizadas, em busca de maior eficincia, autonomia, flexibilidade e agilidade de gesto e operao.
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A Administrao indireta a forma descentralizada de organizao e gesto de atividades e servios pblicos por outorga a entidades com personalidade jurdica prpria. Ao decidir explorar um servio pblico por meio da Administrao indireta, o Governo municipal outorga-o a uma das seguintes alternativas institucionais, conforme conceituao consagrada pelo Decreto-lei n 200/67: autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista ou fundao. A criao de qualquer dessas entidades, pelo Municpio, depende de lei municipal de iniciativa exclusiva do Prefeito (CF, art. 61) que defina a natureza jurdica, a finalidade da entidade, sua competncia, patrimnio, receita e normas gerais para sua organizao e gesto. A autarquia um ente administrativo autnomo, com personalidade jurdica de direito pblico, dotado de patrimnio prprio (de natureza pblica) e que goza dos privilgios administrativos da entidade estatal que a criou, entre os quais a imunidade a impostos sobre o patrimnio, a renda e os servios vinculados s suas finalidades essenciais. Suas caractersticas no a indicam para servios pblicos de carter industrial e comercial ou para atividades decorrentes da interveno do Estado na economia. Na prtica, a forma autrquica costuma ser mais frequente na prestao de servios nas reas de ensino, sade e assistncia social. Na esfera federal, d-se tratamento especial a autarquias criadas para atuar como agncias reguladoras. Essas autarquias possuem semelhana com o modelo tradicional, porm gozam de maior autonomia. Em mbito municipal, no existem ainda muitas experincias de criao desse tipo de autarquia; em princpio, todavia, nada impede que sejam institudas pelo Municpio. As fundaes criadas pelo Poder Pblico geralmente tm por finalidade a prestao de servios e atividades no lucrativas, normalmente nas reas de sade pblica, assistncia mdica e social, educao e cultura. Podem reger-se pelo direito pblico ou pelo direito privado. No primeiro caso, assemelham-se muito s autarquias. No segundo, esto submetidas ao Cdigo Civil. A Lei n 9.549/98 permitiu, na esfera federal, a qualificao de fundaes e autarquias como agncias executivas, atravs de plano de reestruturao organizacional e da celebrao de contrato de gesto com o Ministrio ao qual se vinculam, especificando os objetivos e metas a serem atingidos e os prazos. A proposta tem o objetivo de ampliar a autonomia dessas entidades, ao mesmo tempo em que torna clara, transparente e controlvel a responsabilidade dos respectivos dirigentes. Alm disso, visa criar um regime especial, com vantagens variveis, a serem previstas em leis ou decretos especficos. Essa proposta no prosperou muito na prtica, sequer em nvel federal. Nada, no entanto, impede o uso do modelo pelos Municpios. J as sociedades de economia mista e as empresas pblicas tm personalidade jurdica de direito privado e so utilizadas, preferentemente, na prestao de servios de natureza industrial ou comercial, que o Estado assume, em face de sua essencialidade, ou para o desempenho de atividade econmica propriamente dita. As sociedades de economia mista so mais adequadas a essas atividades, inclusive porque
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devem ser organizadas e geridas como sociedades annimas. Enquanto estas tm capital oriundo de recursos mistos pblicos e privados , o capital das empresas pblicas se origina apenas de recursos governamentais. Encontram-se sociedades de economia mista e empresas pblicas, no Municpio, em setores como os de transportes, abastecimento de gneros alimentcios, gua, desenvolvimento econmico e desenvolvimento urbano. As regras e controles, anteriormente tpicos da Administrao direta, agora so estendidos Administrao indireta, restringindo aquilo que era apontado como sua vantagem estratgica em termos de gesto: a autonomia, a flexibilidade e a agilidade administrativa e financeira. As vantagens se concentram especificamente no potencial para maior agilidade de processo decisrio e eficcia de resultados em menor prazo. A desestatizao, que tambm vem ocorrendo em todo o mundo, reduziu a participao do Estado na prestao dos servios pblicos e nas atividades econmicas, pelo que algumas reas, antes atendidas por empresas pblicas ou sociedades mistas, hoje encontram-se nas mos da iniciativa privada, quer por delegao estatal, quer por alienao de sua propriedade ou controle (privatizao de entidades exploradoras de atividade econmica). A modalidade de desestatizao pela delegao de servios pblicos tem sido a mais usada pelo Municpio, j que a atuao em atividades econmicas tpicas da iniciativa privada sempre foi quase que inexpressiva.

Formas de parceria entre Estado e iniciativa privada


O Poder Pblico pode delegar a prestao de servios pblicos a empresas privadas ou mesmo a particulares, individualmente, dentro de certas condies e sob sua superviso, controle e fiscalizao. Algumas dessas formas de parceria so mais antigas ou tradicionais e outras inovadoras. Recorrendo delegao iniciativa privada, o Poder Pblico deve sempre estar em busca da melhoria da qualidade dos servios, de seu maior alcance em relao populao a que se destina e da obteno de maiores e melhores resultados. Concesso e permisso so modalidades tradicionais de delegao. O art. 175 da CF disciplina o seu uso por todos os entes federados, e o art. 30, inciso V, dispe, especificamente, sobre a possibilidade de sua aplicao pelo Municpio na gesto dos servios pblicos de interesse local. Os servios pblicos delegados atravs de concesso ou permisso tm suas normas gerais estabelecidas pelas Leis federais ns 8.987 e 9.074, ambas de 1995, que receberam alteraes. Nessas leis foram definidos o regime das concessionrias e permissionrias, o carter especial do contrato para formaliz-lo e sua prorrogao, caducidade, fiscalizao e resciso; os direitos dos usurios; a poltica tarifria e a obrigao de manter o servio adequado. s concesses e permisses aplica-se, subsidiariamente, o disposto na Lei n 8.666/93, que dispe sobre licitaes e contratos administrativos.
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A permisso tradicionalmente distinguia-se da concesso, no s pela precariedade, como por se originar de ato unilateral do Poder Pblico competente. Entretanto, nos termos da legislao ora em vigor, acabou por se assemelhar concesso, dependendo no s de lei autorizativa, como de licitao e de celebrao de contrato. Em decorrncia, passou a ter carter de bilateralidade, inexistente antes, e j no se caracteriza pelo mesmo grau de precariedade. Apesar disso, menos estvel e duradoura que a concesso, sendo utilizada, normalmente, quando o explorador do servio pblico no tem de aplicar grande montante de capital para a sua realizao, ou quando os riscos da relativa precariedade podem ser compensados, quer pela rentabilidade na prestao, quer pelo curto prazo de retorno do investimento. Utiliza-se, por vezes, tambm a autorizao, entendida como modalidade de delegao transitria, por isso mais precria que a permisso. Sua utilizao se d para atender a situaes instveis de interesse coletivo ou a emergncias circunstanciais. controlada pela Administrao, sem que haja necessariamente regulamentao especfica, e sujeita a constantes modificaes na forma de prestao dos servios que so seu objeto e sua supresso a qualquer momento. Por isso, para as autorizaes, no h exigncia de licitao. Essa modalidade de delegao utilizada, por exemplo, para os servios de txi e ocupao das ruas e logradouros pblicos por certas atividades, como a venda de alimentos e bebidas em quiosques, as realizadas por vendedores ambulantes e camels com ponto fixo, pelos exploradores de barracas e boxes em feiras e mercados pblicos e as relacionadas diverso e lazer da populao (como eventos esportivos e religiosos, festividades em geral e shows). Outra forma tradicional de parceria entre Poder Pblico e iniciativa privada so os servios sociais autnomos (como Servio Social do Comrcio SESC, Servio Nacional do Comrcio SENAC e Servio Nacional da Indstria SENAI, entre muitos outros), cujo surgimento, no pas, data de meados do sculo passado. Foram criados, originalmente, para atender a atividades de assistncia social e de ensino para clientelas especficas, com incentivo e superviso do Poder Pblico. No possuem legislao reguladora geral. Cada qual se rege por lei especfica. Na dcada de 1990, surgiram novas formas organizacionais de parceria da iniciativa privada com o Poder Pblico: as Organizaes Sociais e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs). A Lei n 11.079/01 veio regular as PPPs (parcerias pblico-privadas) na realizao de servios pblicos que exigem investimentos, alm das possibilidades financeiras governamentais. Esse tipo de parceria tem sido considerado soluo potencial para os problemas atuais de circulao de pessoas e de escoamento de bens e mercadorias pela rede de estradas do pas, hoje muito deteriorada, ou por meio de portos martimos e fluviais. Sobre essas organizaes, leiam-se os captulos deste livro que se dedicam s relaes intergovernamentais e participao popular.

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SEO IV O MUNICPIO E O DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL


Introduo
A expresso desenvolvimento institucional DI no se limita a uma nica interpretao. Observando a cronologia de seu surgimento, verifica-se que foi cunhada na dcada de 1960, no contexto de programas internacionais de desenvolvimento, para designar a estratgia de criao ou transformao de organizaes dotadas de capacidade para induzir e liderar processos de mudanas em seus respectivos ambientes. Em outras palavras, o desenvolvimento institucional era encarado, na poca, como caminho para a promoo do progresso nos pases do terceiro mundo. A aplicao do conceito de desenvolvimento institucional aos Municpios se intensifica, no Brasil, ps Constituio de 1988. O fato de se ter vislumbrado no Municpio condies bem superiores s existentes nas demais esferas de Governo para atuar no processo de ampliao e consolidao das conquistas democrticas e na promoo de modelo de desenvolvimento, de carter mais abrangente e inclusivo, com fortes preocupaes paraeconmicas polticas, sociais, culturais e ambientais em oposio perspectiva at ento prevalecente, foi clara influncia para a aplicao de DI nessa esfera governamental. Vrios governos municipais vm realizando, com grande xito e visibilidade nacional e internacional, experincias com este novo modelo de gesto, cuja base de sustentao a forma tambm inovadora de governar, eminentemente democrtica e participativa. Estas prticas contribuem para reforar a percepo de muitos gestores e estudiosos da Administrao Pblica acerca de que o Municpio possui, em termos comparativos com o Estado e a Unio, maior grau de proximidade fsica com a populao e a realidade em que intervm. Isso lhe d, pelo menos em tese: maior identificao com o ambiente em que atua; possibilidade de compreenso da realidade local, em sua complexidade e diversidade; acessibilidade aos cidados comuns, facilitando maior sensibilidade para problemas sociais; permeabilidade s demandas dos diversos grupos e movimentos sociais; agilidade e rapidez de ao, pelo menor porte de sua mquina burocrtica. O desenvolvimento institucional deve ser encarado como processo contnuo, sistemtico, com a possibilidade de variao de contedo e objetivos, de acordo com necessidades e exigncias que variam. As prprias mudanas mundiais, que adquiriram ritmo cada vez mais vertiginoso, criam de modo incessante novos desafios para todos. imperativo, ento, que o Municpio esteja sempre se renovando e se aprimorando como instituio governamental. A tarefa-chave do DI, no perodo ps-regime militar, por exemplo, teve cunho eminentemente
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com os

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formal/legal: tornar clara a posio poltico-institucional do Municpio, caracterizando-o, expressamente, como um dos entes federados que compem o Estado Nacional. Isso foi realizado pela Constituio de 1988. A partir dessa conquista, o uso do DI focou-se na preparao do Municpio para assumir, na prtica, sua posio como centro de poder estatal. Nesse sentido, teve que capacitar suas equipes e atualizar sua estrutura e forma de funcionamento, para que pudesse superar a forma de atuao tradicional voltada para a execuo de alguns servios pblicos e passasse a desempenhar, de fato, papel e funes tpicas de Governo. O Municpio obteve avanos impressionantes, nas ltimas dcadas, tornando-se importante parceiro dos demais membros da Federao, como indica o processo de descentralizao de vrias polticas pblicas. Atualmente, o objetivo do DI bem mais complexo: preparar o Municpio para desempenhar o papel de promotor e lder do processo de desenvolvimento no mbito local, em linha de ampliao das conquistas democrticas, incorporando sua cultura governamental os valores e prticas englobados no termo accountability. A palavra no possui traduo exata na lngua portuguesa, mas diz respeito a requisitos previstos na legislao, especialmente na LRF (Lei Complementar n 101/2000), vinculados ao que se habituou chamar de responsabilizao dos agentes: prestao de contas peridica, ampla e de acesso democrtico dos governantes e outros agentes polticos, que agem em nome da populao; transparncia e publicidade permanente de decises, prticas e atos governamentais, por todos os instrumentos de comunicao e informao disponveis, inclusive as audincias pblicas, a mdia oficial e privada, os meios eletrnicos etc.; planejamento da atuao governamental e controle e avaliao de seu desempenho, ambos atravs de mecanismos democrticos e participativos; aplicao racional dos recursos disponveis, enfatizando os princpios de economicidade, austeridade, moralidade, interesse pblico e maximizao da relao custos benefcios (socioeconmicos, ambientais, culturais etc.) ; fiscalizao, responsabilizao e punio efetiva, quando couber, dos responsveis por infraes administrativas, irregularidades, ilegalidades e crimes cometidos no exerccio de funo ou mandato pblicos.

Desenvolvimento institucional, governana e governabilidade


O desenvolvimento institucional, no mbito estatal, abrange a preocupao com dois aspectos, que vm merecendo especial ateno de autores que refletem sobre a reforma do Estado e enfatizam as disfuncionalidades da organizao, da gesto e da operao das entidades governamentais. Trata-se dos conceitos de governabilidade e de governana.

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A expresso governabilidade ganhou relevo terico, entre os anos de 1970 e de 1980, para designar o equilbrio entre as demandas sobre o governo e a sua capacidade para administrlas e atend-las. O termo governana compreende a preocupao com os fins e resultados da poltica governamental. Enfatizam-se objetivos como a equidade, a justia social e os direitos humanos, valorizando-se o modo como a autoridade estatal exercida, o processo e os meios atravs dos quais polticas so formuladas e implementadas, ou seja, as relaes que se estabelecem em funo dos processos pertinentes, entre o Governo, a sociedade como um todo e os principais atores privados polticos, sociais e econmicos. Afinal, os fins da poltica governamental so influenciados, em larga escala, pelos processos que lhe do origem e visam implement-la. Um dos problemas crticos das polticas governamentais no Brasil o fato de que a sua produo costuma ser extremamente abundante, mas h muita inoperncia na prtica. Destaca-se, com isso, a questo da capacidade de implementao do Governo. Isso ocorre no s porque falham as formas e processos de tomada de deciso estatais geralmente pouco transparentes, impositivas, autoritrias e restritas s elites polticas e burocrticas mas, tambm, porque faltam as condies e instrumentos operacionais adequados e credibilidade pblica ao Governo. No Municpio, esse fenmeno muito comum, razo pela qual o DI to importante. Para isso, pode contribuir decisivamente a criao de sistemas de gesto comentados a seguir e tratados, mais detidamente, nos captulos que integram esta Seo.

Desafios atuais do governo local


O objetivo do DI aprimorar a capacidade governativa do Municpio para que ele possa exercer o papel que lhe cabe no desenvolvimento local e na ampliao das conquistas democrticas. Ao Governo municipal, ento, se coloca grande desafio: exige-se que no s formule adequadamente, como consiga implementar, polticas de gesto, valendo-se dos recursos, instrumentos e meios necessrios. Para tanto, a organizao e o funcionamento de certas atividades sob a forma de sistemas pode contribuir decisivamente. O objetivo desses sistemas instrumentar e subsidiar o Governo municipal para trabalhar, de forma coerente, focada, consistente, contnua, orgnica, articulada e integrada, nas seguintes frentes: construo da sua sustentabilidade poltica, atravs de alianas, pactos, coalizes e consensos, visando no apenas ao apoio do sistema poltico-partidrio, mas das foras sociais, em geral; promoo da accountability em seus processos de deciso, gesto e ao, permitindo e facilitando a prestao de contas e o controle externo da Administrao municipal em seus mltiplos aspectos, inclusive o controle social;
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construo da credibilidade pblica, de modo a assegurar o apoio e comprometimento das diversas foras sociais ao Governo; conhecimento multifacetado da realidade local, envolvendo aspectos como: identidade cultural do Municpio, suas vocaes, potencialidades e problemas de desenvolvimento; identificao de seus diferentes segmentos ou grupos sociais, com seus objetivos e necessidades plurais e diferenciados, seus conflitos de interesses, seu pontos de convergncia etc.; identificao e priorizao de problemas locais e formulao de polticas adequadas para enfrent-los; comando e liderana do processo de desenvolvimento local, atravs da construo coletiva e consensual de viso de futuro para o Municpio e de projeto para se chegar l; obteno do comprometimento e da colaborao efetiva para a realizao desse projeto e a concretizao do futuro almejado, no s de sua prpria mquina organizacional e servidores, mas, tambm, dos diversos tipos de atores externos, governamentais ou no; identificao, captao, mobilizao e uso racional dos meios e recursos necessrios para viabilizar as polticas formuladas, sejam internos ao prprio Municpio, do setor pblico em geral, da iniciativa privada e da sociedade como um todo; coordenao e integrao das suas vrias reas de atuao, esforos e recursos, para assegurar sentido de direo e a consistncia, a coerncia e a compatibilidade das polticas, aes, normas e procedimentos. A analogia permite dizer que para outras instituies pblicas o desenvolvimento institucional est intimamente ligado melhoria das suas condies, visando o cumprimento de sua misso institucional, esta determinada constitucionalmente ou em normas jurdicas inferiores. Com efeito, os vocbulos em questo apontam para a concluso de que promover melhorias em uma instituio, ou seja, aprimorar sua organizao, de modo a que possa atuar eficientemente no meio social, econmico, poltico, cultural e legal em que est inserida, com vistas sempre ao melhor atendimento de seus deveres institucionais, est coerente com o desenvolvimento institucional. O desenvolvimento institucional, portanto, diz respeito a tudo aquilo que a Administrao faz para aperfeioar sua atuao, na qualidade de ente pblico que deve observar princpios constitucionais e doutrinrios. Os captulos que integram esta Seo tratam justamente de alguns dos principais sistemas que podem permitir salto qualitativo da capacidade governativa do Municpio e do desempenho adequado nas frentes de trabalho mencionadas. Dizem respeito ao planejamento governamental, gesto dos recursos humanos, gesto de recursos financeiros, gesto da informao e ao controle da Administrao Municipal.
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Captulo 1 Planejamento municipal


Problemas universais e locais
Todos os lugares ou lugarejos vm mudando nos ltimos decnios, em decorrncia do aumento ou redistribuio da populao, do processo intensivo de descentralizao dos Estados nacionais, da reestruturao de funes e dos empregos, dos novos tipos de ocupao e valorizao do solo e subsolo, da velocidade das comunicaes ou das transformaes no pensamento e no comportamento humano. No h hoje no pas Municpio to pequeno que no precise ser entendido e administrado luz do mundo contemporneo, marcado por fenmenos como a velocidade da mudana social e tecnolgica, a globalizao da economia e outros aspectos que exigem dinamismo dos Governos no sentido de assegurar o bem-estar da sociedade e os direitos dos cidados. A promoo da cidadania, a incluso produtiva dos segmentos sociais desfavorecidos, a proteo ao meio ambiente e a promoo dos direitos humanos, da equidade de gnero e da integrao e igualdade racial so hoje compromissos obrigatrios, com base em inmeras declaraes universais e, no Brasil, fundamentado em diversas doutrinas consagradas na Constituio da Repblica. O Governo Municipal trabalha com os contornos da sociedade do sculo XXI, tratando com propostas que apelaro para a modernidade conceito que cada lugar ter de redefinir em funo de sua realidade e com formas de administrao e gerncia de situaes novas no plano da economia e das necessidades locais. Vejam-se alguns dilemas que so ao mesmo tempo de todo o mundo e de cada Municpio. Os avanos tecnolgicos ampliam o quadro de solues para os problemas pblicos e as possibilidades de propiciar conforto humano e rapidez no atendimento, mas podem apressar a obsolescncia dos investimentos e agravar os custos dos servios. Os meios rpidos de comunicao abrem perspectivas para transportar e vender no mercado mundial os produtos locais, porm tambm podem lev-los a perder em casa a competio comercial, se no houver preocupao com a produtividade e o marketing adequado. A clientela do Municpio, ou seja, sua populao, hoje mais informada, tende a modificar e qualificar a demanda por servios e a interferir diretamente, por meio das inmeras estruturas de representao institucionalizadas, na formulao, monitoramento e avaliao das polticas pblicas e na definio dos rumos do desenvolvimento da sua localidade. Com isso, cada vez mais tambm se amplia a responsabilidade da sociedade no estabelecimento de prioridades na alocao de recursos pblicos, na definio de aes e no prprio compartilhamento de papis. No contexto contemporneo, as administraes municipais devem estar preparadas para o dilogo e o compartilhamento, em sentido amplo. Ou seja, devem estar dispostas e preparadas para formular e implementar polticas setoriais, com base no dilogo transparente com os movimentos sociais representados nos distintos conselhos, nas parcerias que puderem estabelecer com o setor privado e com os Municpios vizinhos por meio de consrcios pblicos.
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Em outra direo, devem tambm estar habilitadas a atuar em cooperao intergovernamental, j que cada vez mais a responsabilidade final pela prestao de servios pblicos e pela promoo do desenvolvimento se assenta sobre a instncia municipal de governo, mas se apia em sistemas de cooperao intergovernamental. Dessa forma, embora o foco da gesto das aes pblicas em benefcio da populao local esteja na Administrao municipal, a atuao do gestor local precisa se valer da cooperao horizontal com sua prpria populao e com o setor privado, por meio de parcerias e terceirizaes, e com os Municpios do mesmo territrio, por meio de consrcios e da cooperao vertical, com os demais nveis de governo. Tanto os fatores determinantes dessas mudanas quanto os encaminhamentos para a superao de impasses de gesto exigem que as administraes locais atuem de forma planejada nos nveis estratgico, ttico ou operacional, numa perspectiva de processo. Em linhas muito gerais se pode dizer que o nvel estratgico est associado compreenso da insero do Municpio no contexto externo e aos grandes objetivos pactuados entre a Administrao e a sociedade local com vistas promoo do desenvolvimento, visto nas perspectivas da sustentabilidade e da incluso. No nvel ttico se definem as diretrizes de atuao do governo e as linhas institucionais para a abordagem de problemas e o encaminhamento das solues, e no nvel operacional situam-se os instrumentos institucionais especficos da ao governamental. A seguir esboam-se os principais conceitos e procedimentos visando orientar a institucionalizao do planejamento municipal, com inclinao democrtica e responsabilidade pblica.

Compromissos com a lei e a sociedade quem planeja?


Ainda que todos os agentes pblicos municipais devam estar empenhados em conhecer e tratar com seriedade as atividades em seus respectivos campos de trabalho, e que a sociedade civil seja capaz de interferir e influenciar a formulao das polticas e aes pblicas, cabe ao Prefeito implementar suas ideias dentro de clima poltico em que se busca incessantemente conhecer a realidade do prprio Municpio e do mundo que o cerca. Um mundo onde a informao circula de forma nunca antes experimentada e adquire valor fundamental gesto. Hoje, no apenas as representaes da sociedade institudas por lei, como os conselhos setoriais ou os fruns de desenvolvimento local ou territorial, onde a sociedade tem assento, e as redes sociais mobilizadas via Internet, so frequentemente capazes de interferir na opinio pblica e na ao dos governos. O art. 30 da Constituio Federal, que trata da competncia do Municpio, bem como o art. 165, que obriga a elaborao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual, pressupem a preocupao com o planejamento governamental. Mas sabido que a simples apresentao desses instrumentos nem sempre significa que eles tenham de fato sido construdos em processos de conhecimento e interatividade entre os distintos atores sociais e polticos, capazes de expressar os diferentes ngulos da realidade local. Pelo planejamento, o administrador cumpre o compromisso tico de discutir, com objetividade, os
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vrios cenrios da vida local e cada etapa de suas grandes decises. A ao do Governo implica, portanto, deter-se no estudo da estrutura da economia local, do potencial de recursos do setor pblico e da sociedade, analisar seus pontos frgeis e fortes e as sadas possveis para avanar no sentido do desenvolvimento sustentvel e inclusivo. Esse no trabalho para uma s pessoa, mas para vrias, envolvendo os diversos setores do funcionalismo, os Vereadores, as lideranas comunitrias, o empresariado local, enfim todos que de alguma forma convivem na localidade e demandam a ao do poder pblico. Alm da Constituio Federal, das Leis Orgnicas Setoriais como a Lei Orgnica da Sade, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, a Lei Orgnica da Assistncia Social etc. e da respectiva Constituio Estadual, a Lei Orgnica Municipal deve ser consultada sobre as limitaes na prestao de determinados servios, especialmente daqueles que so de competncia concorrente com o Estado ou a Unio. A populao, em todas as suas instncias de representao, deve ser consultada e compartilhar as solues relativas aos problemas da localidade, desde sua insero no cenrio global, regional ou microrregional, e os rumos de desenvolvimento pretendido para o lugar, at, e especialmente, sobre os problemas locais de habitao; meio ambiente; defesa civil; infraestrutura social e econmica; oferta de servios urbanos; condies da mulher na sociedade; proteo da criana, do adolescente e do idoso; qualidade dos servios pblicos e tantos outros que so tratados especificamente nos diversos captulos deste Manual.

Governo e planejamento
Assim, para que as grandes decises do Governo Municipal sejam consistentes e comprometidas com as necessidades pblicas, devem ser objeto de planejamento adequado, no apenas pelas exigncias do mundo contemporneo, mas tambm por vrias razes de ordem tcnica e poltica. Em primeiro lugar, deve ser realado que os instrumentos bsicos de administrao pblica com os quais o Governo obrigado a trabalhar principalmente o Plano Plurianual (situado no nvel estratgico), a Lei de Diretrizes Oramentrias (situada no nvel ttico), o Oramento Anual e as Prestaes de Contas (situadas no nvel operacional) no sero elaborados com eficincia e senso de justia social se no forem precedidos de reflexo e decises articuladas entre si e com a sociedade. H fortes razes para pensar que o Poder Pblico que presta contas de suas decises ter mais possibilidades de levantar recursos e de potencializar o uso dos que dispe. Alm disso, qualquer que seja seu tamanho e base econmica, os Municpios so organizaes complexas sobre cujos problemas os seus diferentes interlocutores como os servidores, os Vereadores, as lideranas comunitrias, os outros nveis de Governo, os usurios de servios, os diferentes segmentos sociais, os fornecedores e tantos outros podem ter opinies e desejos diferentes de acordo com seu nvel de conhecimento e de interesse. Logo, apresentase como necessidade a institucionalizao de processo transparente e adequado, para serem debatidas as principais questes que afetam o desenvolvimento da localidade, sua insero no contexto regional, a prestao de servios pblicos, e compartilhadas as decises que vo
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orientar os distintos instrumentos de gesto, em especial os Planos. Em verdade, os Planos devem expressar justamente a pactuao estabelecida nesse dilogo entre os distintos atores pblicos e da sociedade local.

O poder do Governo Municipal


O exerccio do Poder Pblico traz embutida a capacidade de atuar hoje e a responsabilidade sobre os acontecimentos futuros no curto, mdio e longo prazos. Infelizmente h Municpios que no exercem plenamente a atividade de planejamento, considerando-a entrave dispensvel e abrindo mo do real sentido de planejar, que em linhas gerais pode se resumir em encontrar solues viveis (limitadas pelos recursos que se pode dispor) para alcanar o melhor resultado em relao ao objetivo final pretendido. Baseando-se nesse conceito simples, pode-se perceber que quanto menores forem os recursos (financeiros, materiais e humanos) que se puder dispor, para alcanar certo objetivo, mais importante se torna a atividade de planejamento. Curiosamente, faz-se isso todo o tempo nas vidas pessoais, nas casas, para organizar os compromissos mensais, para planejar a compra de objeto de uso comum da famlia, ou quando se pretende fazer uma viagem, por exemplo. Se se dispe de muitos recursos, simplesmente adquire-se o objeto ou, para a viagem, escolhe-se o melhor percurso e as melhores condies de hospedagem, e pode-se fazer isso, como se diz, em cima da hora. Se, todavia, os recursos so escassos, planeja-se tudo com certa antecedncia. Poupa-se um pouco todo ms para comprar o objeto desejado, ou verificam-se roteiros, comparam-se preos, fazem-se reservas antecipadas para garantir vantagens, de modo a que a viagem pretendida acontea. E muitas vezes tem-se que abrir mo de um objetivo para conseguir alcanar aquele que para a famlia o mais importante, o prioritrio. No exerccio do Poder Pblico, a coisa no diferente, ao contrrio, alm de bem administrar os recursos que se dispe, tem-se uma gama de necessidades para atender, tem-se que fazer escolhas, estabelecer prioridades e, ainda, tem-se grande nmero de variveis com que lidar, num tempo limitado de ao. justamente nos menores Municpios ou nos mais pobres que muitas vezes a atividade de planejamento desdenhada, ou vista como inalcanvel, limitando-se ao cumprimento dos passos burocrticos de cada ano para a elaborao dos documentos oramentrios exigidos pela Constituio Federal, no raro contendo decises tomadas no crculo limitado das pessoas que exercem o poder e no expressando de fato diretrizes consistentes para a ao. Esta uma atitude anacrnica em relao ao sculo XXI, que porta a bandeira de promoo da cidadania e do desenvolvimento sustentvel e que estende a qualquer localidade, por mais distante ou no aparentemente integrada aos circuitos produtivos globais, papel especfico. Por outro lado, o mundo est cheio de exemplos que levam a aumentar a crena na capacidade do Governo Municipal para racionalizar os recursos pblicos (naturais, financeiros e humanos) sob sua responsabilidade e atuar na direo desses objetivos, de forma planejada e com sucesso. Em todo o mundo, o Municpio vem sendo estudado pelas experincias no sentido de
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superar a crise do Estado, pela reestruturao e descentralizao de atividades e promoo do desenvolvimento humano. Em nvel universal, note-se o esforo que a Organizao das Naes Unidas vem fazendo no sentido de institucionalizar o poder local nos pases que h trs dcadas eram ainda colnias. H inmeros livros e relatrios publicados sobre o papel que as instituies municipais tm exercido, e que tm resultado na reativao de cidades e regies por meio de planejamento econmico e urbano, controlando o meio ambiente pelos meios a seu alcance e promovendo a melhoria da qualidade de vida das pessoas. No Brasil, chama-se a ateno para as perspectivas que a Constituio criou para a ampliao de poderes e responsabilidades para o Municpio, com a ampliao de delegao de atribuies a estes, como agentes diretamente promotores de seu desenvolvimento e nas vrias reas de servios sociais, de infraestrutura urbana e de polcia administrativa. No atual contexto brasileiro, pode-se realar a evoluo do cenrio institucional num quadro de plena democracia e avanado estgio de descentralizao. E no cenrio econmico global, em crise que afeta sobretudo os paises desenvolvidos, o Brasil, junto com outros paises do chamado bloco dos emergentes, vivencia situao relativamente positiva, com nveis de crescimento acima da mdia, expanso do mercado interno e evoluo na redistribuio da renda, ocupando lugar mais destacado no conjunto das naes. Nesse cenrio reala o papel reservado aos Municpios e proliferam iniciativas bem sucedidas de gesto local, que apontam para mudanas expressivas no curso do desenvolvimento em algumas localidades, mesmo naquelas muito pequenas e onde se fermentam e so implementadas solues criativas que se direcionam para a diminuio das desigualdades, o que ainda representa maior desafio.

O planejamento como processo


A orientao preconizada pela Constituio Federal (art. 29, inciso XII), e seguida pelo IBAM em suas atividades de assistncia tcnica, a de que o Municpio deve praticar o planejamento como atividade permanente, incorporando as associaes representativas no planejamento municipal. O Governo deve compor-se com a comunidade para identificar e compreender os problemas locais e conceber solues compartilhadas capazes de promover incessantemente a melhoria dos servios e o bem-estar da populao. Assim poder definir objetivos e estimar o esforo necessrio para dimensionar os programas de trabalho em acordo com a realidade e os meios existentes no Municpio. Essa composio deve incluir, no mnimo, tipo de organizao que permita comunidade participar da avaliao da execuo desses programas, de acordo com o art. 74 da Constituio Federal. Em outras palavras, a prtica do planejamento municipal como processo sugere a preocupao no somente com a elaborao de projetos e planos de ao, mas tambm com a preparao da Prefeitura para tarefas como: dispor permanentemente de dados bsicos que permitam analisar a situao socioeconmica do Municpio e seu potencial de desenvolvimento;
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identificar junto comunidade as suas principais necessidades e as das instituies localizadas no Municpio; verificar o andamento dos projetos que a Prefeitura e outras instituies esto executando e tentar integrar as iniciativas dos setores pblicos e privados; avaliar necessidades com base em critrios como gravidade da situao, populao afetada, urgncia das medidas e os conhecimentos tcnicos que a Prefeitura deve ter sobre a rede municipal de servios e os recursos disponveis; promover a discusso desses problemas por meio de entidades de representao da comunidade (conselhos, comisses, comits) ou reunies abertas com interessados, e sair da com viso de consenso sobre as prioridades e elementos para implementar a ao; levantar e discutir alternativas de solues e os respectivos custos, avaliando encargos presentes e futuros e levando em conta que no adianta construir equipamentos ou formular solues que a Prefeitura no tenha condies de manter; escolher as alternativas consideradas melhores, tendo em vista o interesse social e o desenvolvimento sustentvel do Municpio; considerar entre as solues possveis a possibilidade de promover alianas/parcerias com o setor privado, para a soluo de problemas urbanos utilizando-se dos meios hoje disponveis de regulao de processos de terceirizao eficazes e com garantias de controle social , aliviando recursos pblicos para outros investimentos mais prioritrios ou de menor interesse para o setor privado; negociar o programa de trabalho possvel, em discusses abertas e audincias pblicas; alocar recursos materiais e humanos por intermdio das leis de diretrizes oramentrias e dos programas anuais de trabalho, tendo em vista operar os servios novos e os j existentes; manter sistema de acompanhamento fsico-financeiro de projetos e atividades, estabelecendo metas, indicadores e mobilizando recursos para o adequado monitoramento e controle; capacitar-se e operar adequadamente a gesto de convnios com os Governos Estaduais e, sobretudo, com o Federal (SICONV) de forma a facilitar o planejamento e a gesto de aes compartilhadas entre os distintos nveis de Governo. Ainda que as tarefas associadas formulao de planos e programas de governo e ao acompanhamento e avaliao das aes estejam afetas a distintas reas minimamente s de planejamento, oramentao e finanas, e s diferentes reas setoriais da administrao municipal , o Prefeito dever envolver-se nesse acompanhamento atravs de visitas, reunies com tcnicos e com as entidades que compem o sistema de participao comunitria, para reformular os planos sempre que for necessrio, tratando de superar os problemas e obstculos, e estabelecer as medidas corretivas necessrias, reorientando processos e
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aperfeioando os mecanismos de participao. Para exercer esse papel, a Prefeitura pode necessitar de assessoria especializada, de rgos do Estado ou de particulares nas decises mais complexas ou que exijam altos investimentos, porm, nas situaes mais simples, ela pode trabalhar com recursos locais, baseada no conhecimento da realidade, na verificao in loco dos problemas e na consulta a pessoas que conhecem esses problemas ou lidam com eles. Essa prtica leva a despertar o interesse e a responsabilidade das comunidades. Uma das questes mais graves do mundo de hoje o da degradao do meio ambiente. As informaes difundidas nos ltimos decnios permitem que a Administrao identifique as aes e os responsveis dos setores pblico ou privado que podem causar danos ao meio ambiente, exigindo assistncia tcnica e vistorias adequadas visando medidas preventivas e corretivas. Neste sentido, as equipes da Prefeitura (e mesmo as menores devem encontrar forma de ter alguma capacidade tcnica instalada) devem estar aptas ou podem ser capacitadas para orientar a diviso territorial e respeitar as normas sobre uso dos recursos; conhecer as condies de operao das redes de servio e da qualidade de atendimento; operar os arquivos de conhecimentos fidedignos sobre o territrio, demografia, imveis, tributos etc. relativos ao Municpio e dimensionados segundo sua complexidade e os recursos disponveis. Cabe Prefeitura atualizar esses arquivos por meios manuais, mecnicos ou informatizados, segundo sua capacidade instalada. Deve tambm incorporar e capacitar os lderes das comunidades para entender as informaes que lhes permitam participar das avaliaes e diagnsticos e dos projetos que vo compor os programas de trabalho setoriais ou o oramento pblico. Tais prticas vm se revelando viveis em muitos Municpios brasileiros.

Organizao para o planejamento democrtico e participativo


No existe modelo definitivo de organizao que garanta a efetiva participao da sociedade no planejamento para qualquer tipo de realidade. Existem modelos de atuao experimentados em alguns Municpios que lhes conferiram notoriedade pela forma como ampliaram o compartilhamento das decises de gesto. O administrador deve procurar conhece-los e definir em sua gesto uma conduta prpria que lhe possibilite tal avano. Nos captulos deste Manual que tratam da participao popular na gesto pblica ou na organizao e funcionamento de conselhos setoriais, exigidos pelas respectivas leis orgnicas, o assunto tambm abordado, e nessas situaes so estabelecidas regras especficas e modos de conduta e relacionamento que, pelo menos do ponto do vista formal, asseguram a participao. Se h inteno de fortalecer o processo de planejamento no Municpio, torna-se aconselhvel atribuir mais ateno criao de sistema de trabalho e decises do que de rgo de planejamento. Por sistema entenda-se um conjunto de elementos relacionados entre si e que interagem no sentido de alcanar determinados objetivos. No Governo Municipal esse sistema pode ser constitudo pela articulao dos rgos, esforos e recursos j existentes na Prefeitura e na comunidade, no sentido de fazer as coisas certas.
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Nos pequenos Municpios, o sistema de planejamento pode ser constitudo pelo Prefeito, seus auxiliares diretos e representantes da comunidade. Para isso, no indispensvel criar rgo especfico nem aprovar lei dispondo sobre o assunto. O mais importante a atitude poltica. A articulao com a comunidade e a organizao das reunies podero ser atribudas ao Gabinete do Prefeito, ao setor encarregado do oramento ou a outro rgo que disponha de equipe capaz de exercer essas tarefas. O Prefeito pode, ele mesmo, adotar um roteiro lgico de procedimentos para iniciar o levantamento dos problemas da comunidade, reunindo-se periodicamente com lideranas locais, fazendo com seu secretariado balanos peridicos dos recursos, tomando decises e criando na prpria mquina governamental hbitos salutares de prestao de contas populao sobre o andamento das medidas. Por outro lado, devem estar conectados com os acontecimentos globais as mudanas nos cenrios poltico e econmico, nos planos e propostas de desenvolvimento territorial que se discutem no pas e como esses fatos iro repercutir em sua regio, em seu territrio e que impactos positivos ou negativos devem incidir sobre sua localidade. Os meios de comunicao hoje disponveis e acionados em todos os rinces podem bem embasar essas reflexes. No contexto contemporneo, onde novas inverses em produo de energia vm sendo requeridas para manter a expanso da economia, onde a explorao mineral e a produo agropecuria se expandem em territrios de baixa densidade demogrfica, no ser incomum que Municpio de pequena populao, com economia estvel ou decadente, com baixa capacidade institucional de gesto, venha a ser surpreendido por grande investimento pblico ou privado, que dever no curto prazo alterar profundamente o modo de vida atual da localidade. A Administrao Municipal deve estar preparada para isso e, portanto, deve planejar seus prximos passos para que tais investimentos revertam em benefcios concretos para a comunidade. Nessa direo, o aperfeioamento das estruturas de planejamento e a adequao dos instrumentos a essa nova realidade ser imprescindvel. Os Municpios maiores, em termos de populao e complexidade de seus cenrios socioeconmicos, demandam sistema de planejamento mais sofisticado, maior apoio tcnico e logstico. Precisam ser dotados de quadro prprio de profissionais especializados, sendo aconselhvel a criao de rgo especfico de planejamento e coordenao. oportuno ressaltar que o rgo de planejamento no trabalha independentemente em relao aos demais setores da Prefeitura, mas em colaborao com eles. Deve ter posio transversal e manter interlocuo direta com as reas fins e meio da Administrao. Ele deve ser responsvel pela concepo da metodologia do processo decisrio, que deve ser transmitida a todos os setores da Prefeitura e da sociedade, e por subsidiar a tomada de decises, estudando possibilidades, recursos, riscos e limitaes, elaborando programas e projetos articulados com outros nveis de Governo e acompanhando a sua execuo fsica e oramentria. Deve, portanto, incorporar a participao popular ao processo decisrio e implementao de planos e solues, de acordo com o art. 29, inciso XII da Constituio Federal, assunto que, como mencionado, est tratado em outro captulo deste Manual. Qualquer que seja a dimenso do Municpio, o exerccio do planejamento democrtico exige
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que se mantenha sistema de informaes fidedigno e isso comea com a contabilidade em dia e com dados que permitam o acompanhamento, controle e avaliao das aes e do correspondente movimento financeiro dos programas e atividades. Isto porque a informao o ponto de partida de qualquer ciclo de planejamento com base nas informaes, que so de diferentes naturezas, permitindo melhor conhecer: os processos que afetam as condies reais de desenvolvimento do Municpio e suas perspectivas de desenvolvimento e de insero no mundo globalizado; as demandas reais da populao em relao prestao de servios pblicos urbanos e sociais; as condies de operao e de atendimento a essas demandas; os recursos financeiros prprios e oriundos de transferncias intergovernamentais, institucionais e privados, que esto ou podero ser mobilizados no encaminhamento de qualquer soluo; como conceber e dimensionar as aes de governo, traando os rumos especficos de implementao de cada ao. Ao longo do processo de gesto, ou seja, quando o processo de implementao das aes planejadas estiver em curso, mais uma vez a importncia das informaes realada. Por meio de adequado sistema de acompanhamento, se poder: avaliar as condies reais de alocao de recursos financeiros a cada ao; avaliar se os recursos institucionais e materiais mobilizados e as parcerias estabelecidas se revelam adequadas e representam de fato os insumos esperados; aferir se os resultados da ao esto sendo alcanados em acordo com os objetivos pretendidos; corrigir rumos, estabelecer novas condies, buscar, se for o caso, recursos adicionais; dar cincia populao beneficiria da respectiva ao e de como o processo est sendo realizado. Finalmente, quando a ao planejada estiver concluda, a informao a respeito dos resultados e impactos ser fundamental para: redimensionar custos operacionais, se for o caso; aferir se a concepo da soluo adotada e implementada foi eficaz, ou seja, gerou os resultados e impactos esperados, e efetiva, ou seja, trouxe benefcios diretos e indiretos populao alvo; verificar se foram aprendidas lies no processo;
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redirecionar a prtica de planejamento, em processo contnuo que ultrapassa a mera produo de planos.

Planejamento estratgico
As transformaes que o mundo vem sofrendo, sobretudo nas trs ltimas dcadas, exigiram atitudes novas dos Governos locais para pensarem o futuro. O cenrio de mais longo prazo imposto ao planejamento nesse novo contexto, aliado necessidade de acelerar negociaes e tomadas de decises capazes de efetivamente pr em prtica idias transformadoras para as cidades e territrios, suscitou a adoo de planos estratgicos. medida que o ambiente das organizaes pblicas se torna mais complexo e dinmico, e que crescem as necessidades e expectativas de seus clientes, o planejamento estratgico se torna mais importante e pede metodologia apoiada no dilogo e negociao, com os atores sociais e empresariais, e direcionada para ampliar a capacidade decisria, ajustar a mquina administrativa, prever e gerir riscos e aproveitar as oportunidades que se apresentam respectiva localidade. O planejamento estratgico ajuda a reduzir a incerteza e a falta de preciso e, dessa forma, prepara a Administrao para produzir resultados que atendam s demandas sociais e de desenvolvimento com incluso produtiva e sustentabilidade. Elaborar plano estratgico no constitui obrigao legal. , antes de tudo, oportunidade de tomada de posio das lideranas locais quanto agenda de mudanas que interessem a agentes pblicos e privados. Sua elaborao e implementao requerem ampla convocao de lideres de Governos, empresariais e de organizaes sociais para pensarem e agirem juntos. Esse tipo de plano difere dos demais por tender a ser gerido fora da gide exclusiva do setor pblico no caso do Municpio, a Prefeitura. Os compromissos nele estabelecidos e as iniciativas por ele demandadas no figuram necessariamente entre os interesses exclusivos dos organismos governamentais. O destaque costuma ser para o fortalecimento da economia local, a requalificao das diversas foras produtivas em busca de melhores condies de competitividade, a reestruturao de reas urbanas degradadas e a afirmao de identidade que contribua para a autoestima da populao e a projeo externa da cidade e sua incluso no contexto do desenvolvimento do territrio onde se inscreve a localidade. Embora no seja propriamente exigncia legal, esses planos ou a construo dessa viso estratgica pactuada entre os atores locais passaram a figurar nos Municpios brasileiros a partir do incio da dcada de 1990. Isto porque a construo de viso estratgica sobre o Municpio e suas questes principais dever ser, por exemplo, elemento essencial elaborao adequada do Plano Plurianual PPA que, como se ver a seguir, tem componente estratgico ao menos na dimenso dos recursos pblicos que se pretende mobilizar para a consecuo das aes da prxima legislatura. Alm de se constituir na base do PPA, essa viso estratgica e pactuada deve estar no cerne dos planos diretores de desenvolvimento urbano, obrigatrios, por exemplo, para cidades com mais de 20.000 habitantes. Os planos diretores de desenvolvimento urbano so objeto de
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a seus aspectos internos pontos fortes e fracos e externos oportunidades e ameaas. Outro componente importante que deve ser estabelecido no incio do processo a viso da administrao a situao desejada para a localidade ao longo de determinado perodo, ou seja, o cenrio do futuro desejado que orientar a formulao das aes estratgicas. Nesse sentido importante realar a posio do Prefeito, gestor do Municpio, suas propostas e compromissos assumidos, em relao ao seu mandato de governo. Esse processo de reconhecimento estratgico dever conter ainda informaes sobre as bases de dados existentes no Municpio, a forma como as informaes so tratadas, articuladas e divulgadas pelos diferentes rgos da Prefeitura, a situao dos cadastros (consistncia e sistemtica de atualizao), condies da Administrao para aplicar e fazer cumprir a legislao vigente, estrutura organizacional (nveis e funes), perfil socioeconmico do Municpio, dentre outras que subsidiem a ao do Governo municipal. O plano, ou o resultado final desse processo, deve ser constitudo de conjunto de aes articuladas e possuir elevado grau de racionalidade. Para se chegar a essas aes, os objetivos estratgicos, alvos alcanados para que a organizao cumpra a sua misso, precisam ser definidos e quantificados e determinados os prazos para sua realizao. Na formulao dos objetivos, a equipe de planejamento deve estar permanentemente atenta disponibilidade de recursos (financeiros, humanos, materiais e tecnolgicos) e para os esforos que sero empreendidos para que as metas sejam cumpridas dentro dos prazos estabelecidos. O ltimo passo para a formulao de plano de ao estratgica a definio das estratgias e seus componentes: atividades, programas e projetos que devero ser desenvolvidos para que os objetivos previamente estabelecidos possam ser alcanados. As estratgias devem estar estreitamente relacionadas com o cumprimento da misso, de forma que possam trazer os resultados esperados pela Administrao e seu pblico. Diante das constantes mudanas que ocorrem nos cenrios poltico, econmico e social, preciso assegurar a continuidade e sustentabilidade do plano e sua constante adaptao s circunstncias. Para tanto, fundamental o acompanhamento sistemtico das iniciativas e aes estratgicas adotadas. Assim, torna-se necessrio estabelecer mecanismos permanentes de monitoramento que subsidiem os gestores municipais na tomada de decises a respeito das estratgias escolhidas. Esse controle imprescindvel para a retroalimentao do plano e para o seu alinhamento aos objetivos estabelecidos. Por meio da funo de controle, ser possvel avaliar a evoluo dos fatores que afetam os ambientes interno e externo da organizao para que as falhas na concepo do plano possam ser detectadas e corrigidas. importante lembrar que so possveis solues que automatizam o planejamento estratgico e garantem aos gestores pblicos que as estratgias sejam implementadas de acordo com as especificaes do plano. Esse aporte tecnolgico possibilita a obteno de melhores resultados porque sistematiza as informaes que embasaram o planejamento e vincula as estratgias ao oramento.
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sesso especfica deste Manual. De qualquer forma, importante realar que tais planos no se limitam a direcionar a produo do territrio e dos espaos urbanos, mas vo alm; numa perspectiva estratgica, devem se constituir em elementos essenciais sustentabilidade ambiental e produo de espaos de incluso nos Municpios. O planejamento processo contnuo que estabelece um conjunto de aes com vistas a conduzir a organizao excelncia do seu desempenho. Planejar , portanto, estabelecer objetivos, definir estratgias e monitorar as aes planejadas. O planejamento tem como principal finalidade a melhoria contnua dos processos organizacionais. Por isso, durante a sua formulao e principalmente aps sua implantao, os planejadores devem estar atentos s constantes mudanas no ambiente interno e externo que afetam o desempenho das organizaes. Para acompanhar essas mudanas ambientais que determinam ou redirecionam as prticas administrativas e a continuidade ou no dos programas de Governo, as organizaes pblicas esto adotando novas formas de trabalho que privilegiam a integrao de suas reas e a interao permanente com seus parceiros pblicos e privados. Nesse sentido, as administraes pblicas municipais esto desenvolvendo, cada vez mais, programas e projetos interfuncionais que exigem a participao e colaborao de servidores de diferentes reas para a sua realizao. A identificao desses programas e projetos deve ser precedida de plano de ao para melhoria da gesto do setor pblico, embasado pelo planejamento estratgico e traduzida nas Leis de Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual, instrumentos de gesto da alocao dos recursos pblicos nos nveis ttico e operacional do processo de planejamento, conforme tratado a seguir. A elaborao de planos que congreguem todas as reas do Poder Pblico municipal em torno de objetivos comuns , principalmente, questo de pesquisa, anlise e mtodo para produo e consolidao de informaes que ajudaro a definir os caminhos a serem seguidos pela Administrao e a identificar seus processos essenciais que transformam as necessidades dos muncipes em requisitos de qualidade para a gesto pblica. O ponto de partida para a adoo de abordagem estratgica e de plano referencial , portanto, o reconhecimento dos cenrios atual e futuro que devem possibilitar a visualizao da posio e do papel do Governo local sob as perspectivas do conjunto de agentes sociais, empresariais e institucionais que atuam ou tm interesse direto sobre a localidade e o territrio. Esse cenrio deve, ainda, abranger aspectos importantes do Municpio, seus principais problemas, carncias, potenciais e anseios, competncias e habilidades de sua populao. Nessa fase inicial, o responsvel pela conduo do processo de planejamento, alm de contar com a participao de representantes (tcnicos e administrativos) de todas as reas da organizao, deve ter tambm a colaborao de atores externos que interagem com ela (usurios de servios pblicos, fornecedores, agentes polticos externos). As informaes coletadas nesse processo constituiro os insumos necessrios para se chegar ao retrato da situao real e atual do Municpio e da Administrao municipal quanto
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O aparente compromisso dos planos estratgicos com os setores mais modernos e mais dinmicos das cidades no deve implicar excluso de setores produtivos e sociais menos favorecidos. Ao contrrio, estes podem e devem se beneficiar amplamente dos resultados do plano. Pretende-se que tenha ficado clara a preocupao deste texto em conceituar o que seja o processo de planejamento democrtico e, como consequncia, a elaborao de planos que iro dar suporte a ao governamental . Os planos, de qualquer natureza, no devem ser vistos como fins em si mesmos. Deve-se evitar a produo de planos isolados, e sim articulados, como decorrncia da viso de conjunto da realidade municipal, comprometidos com a continuidade e o bem-estar da populao. Nesse caso, o conjunto das aes contidas nos planos deve levar em considerao, nas respectivas execues, as regras contidas na Lei Complementar n 101/2000, que trata da responsabilidade na gesto fiscal. Essa lei exige a ao planejada e visvel na previso de receitas e na realizao de gastos com o sentido de garantir os benefcios em favor do cidado e, ao mesmo tempo, o equilbrio das contas pblicas. A seguir mencionam-se os tipos de planos que o Municpio pode elaborar, seja em virtude dos mandamentos constitucionais ou de outras normas legais, seja em funo da estratgia que o governante adota na implementao de suas ideias durante o seu mandato.

Tipos de planos e sua insero no processo de planejamento


A ideia do Plano Plurianual, previsto no art. 165 da Constituio Federal, de que o Governo programe ao que oriente os investimentos e outros compromissos no decorrer de sua gesto. A Constituio manda que o Poder Executivo durante o primeiro ano do seu mandato d continuidade ao plano existente e elabore o que vai vigorar durante os trs anos restantes e no primeiro ano do Governo que o suceder. Esse tipo de plano deve indicar, com mais detalhes, programas, aes e metas previstas para o perodo de Governo. Trata-se, portanto, de documento de diretrizes e de decises. As propostas so baseadas nas informaes existentes no sistema de planejamento, devidamente atualizadas durante o primeiro ano de Governo. Se essas informaes no existem, recomendvel completar os estudos, assegurando concluses consistentes, pensando na elaborao de projetos, na forma sugerida no item anterior, ou seja, dentro de viso estratgica e, portanto, participativa e compartilhada. O ideal que o PPA seja a materializao formal do processo e do Plano Estratgico dele decorrente. O PPA deve conter como principais elementos os itens: objetivos estratgicos, que esto diretamente vinculados aos propsitos governamentais. Pode-se citar, como exemplos destes, a promoo da cidadania e da incluso social, a promoo do desenvolvimento local sustentvel, entre outros; macro-objetivos, que resultam do desdobramento, em primeiro nvel, dos objetivos estratgicos, e conformam as grandes linhas de ao do Governo;
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programas resultantes da decomposio das grandes linhas de ao em objetivos mais analticos e, portanto, mais especficos. Sua identificao deve ser feita luz da estrutura funcional da Prefeitura, o que facilita a atribuio das responsabilidades para a sua execuo; aes que, executadas em conjunto, contribuiro para a concretizao dos objetivos dos programas. Complementando as indicaes do contedo do PPA, tm-se os seguintes itens: esboo (a ser detalhado nos prximos anos) das medidas que o Governo deve tomar: de carter executivo (projetos e atividades a serem implantados); de carter normativo (leis, regulamentos, manuais de servio etc.); de natureza indicativa ou reivindicativa (a serem encaminhadas a outras esferas de Governo ou a entidades privadas); tipos de articulao intergovernamental (com outras esferas de Governo ou com outros Municpios). O documento que refletir as diretrizes oramentrias dever ser elaborado com base nas determinaes contidas na Constituio da Repblica e na Lei Complementar n 101/2000 (LRF). Nela se detalham as condies em termos oramentrios de implementao daquelas medidas e diretrizes que devero ser priorizadas no prximo exerccio: Basicamente, o contedo do documento o seguinte: metas e prioridades da Administrao Pblica municipal, as quais incluem as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente; orientao para a elaborao da lei oramentria anual; disposies sobre alteraes na legislao tributria; disposies sobre o equilbrio entre receitas e despesas; critrios e formas de limitao de empenho; normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos; demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; definio do montante e da forma de utilizao da reserva de contingncia.

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O sistema de planejamento deve propiciar, no mnimo, os subsdios para a elaborao dos planos operativos, que so os oramentos anuais previstos no art. 165 da Constituio Federal. Volta-se, ento, a acentuar a necessidade, cada vez mais premente no sculo XXI, de o Poder Pblico municipal ligar-se sociedade na hora de tomar grandes decises a fim de assegurar o nvel razovel de democracia e justia social no atendimento s necessidades. Retoma-se a afirmativa de que esse objetivo possvel nos grandes e pequenos Municpios, a partir da deciso de levantar as necessidades; de coloc-las todo ano num quadro e debat-las com a participao do Secretariado da Prefeitura e das lideranas da comunidade. Depois, analis-las e pes-las com viso de prioridades, levando em conta os recursos disponveis e o que possvel fazer com eles. Esse exerccio democrtico pode incrementar o esforo e a contribuio tanto da parte do Governo como da sociedade. A discusso concentrar-se- no Programa de Trabalho a ser proposto Cmara Municipal para o prximo ano e nas fontes de recursos que vo financi-lo, sob o princpio da responsabilidade na gesto fiscal. Nos pargrafos anteriores foram destacadas as bases do estabelecimento de processo contnuo e estratgico de planejamento no mbito das administraes municipais e os principais instrumentos planos que embasam a ao executiva do Governo Municipal. Ou seja, como planejar onde se quer chegar? Quais so os principais objetivos, entre eles as prioridades, com que recursos financeiros se pode contar e como sero distribudos em funo das prioridades estabelecidas? Foi mencionado rapidamente o lano diretor de desenvolvimento urbano, que estabelece diretrizes estratgicas de desenvolvimento socioeconmico e suas repercusses sobre o territrio. O plano diretor tem carter normativo, e tambm se desdobra em outros instrumentos normativos. Esses instrumentos, como j mencionado, so objeto de captulo especfico deste Manual. Alm desses planos destinados a disciplinar a ao do Governo Municipal e do plano diretor de desenvolvimento urbano, a Administrao municipal, em funo de obrigaes institudas pelas normas que regulam as relaes intergovernamentais, precisa tambm contar com os chamados planos setoriais, que se direcionam a pblicos igualmente especficos crianas e adolescentes; assistncia social; habitao de interesse social; sade, trabalho etc. que exigem a elaborao de planos especficos. Para a maioria das reas fins de Governo, esses planos setoriais so exigidos por leis orgnicas do respectivo setor, e devem ser elaborados em processos participativos, estabelecidos nos respectivos conselhos setoriais, que igualmente devem ser estabelecidos por lei e, em geral, formados por tcnicos ou gestores da Administrao municipal da respectiva rea e por representantes de instituies da sociedade civil que nela atuam. Independentemente desses planos setoriais obrigatrios, o Gestor Municipal pode adotar a mesma estratgia para captar e processar demandas em setores de governo onde tais planos no sejam compulsrios, como, por exemplo, turismo, meio ambiente etc. De toda forma, o que se quer realar aqui que todas as aes concebidas e planejadas em cada setor ou rea de Governo devem encontrar correspondncia com o cenrio estratgico,
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estabelecido no processo geral de planejamento e nos compromissos com os diversos atores sociais que dele participaram. Por outro lado, as deliberaes encaminhadas nos planos setoriais pelos respectivos conselhos, sejam eles compulsrios ou no, devem ser considerados e contemplados pela rea de planejamento da Administrao Municipal, em seus planos de ao, seja no nvel estratgico, o PPA, no nvel ttico, a LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias), e no operacional, a LOA (Lei do Oramento Anual).

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Captulo 2 Recursos humanos


Servidores municipais
A expresso servidores municipais utilizada neste Manual para designar todas aquelas pessoas fsicas que prestam servios de natureza permanente Administrao Pblica, submetidas ao seu poder diretivo, mediante retribuio pecuniria. Assim, por servidor pblico, em sentido amplo, entendam-se os ocupantes de cargo de provimento efetivo ou em comisso, submetidos ao regime estatutrio, os empregados pblicos regidos pela legislao trabalhista, bem como os que se acham sob o regime de contratao por tempo determinado para atender a necessidades temporrias de excepcional interesse pblico, todos admitidos para o exerccio de funes na Administrao direta ou indireta municipal (os agentes honorficos no so servidores pblicos, embora exeram funo pblica e possam at mesmo ser remunerados por meio de pro labore. Nesse sentido, vide MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 14 ed. So Paulo. RT. 1989, p. 71).

Regime jurdico
A redao original do art. 39 da Constituio Federal determinava a instituio obrigatria de regime jurdico nico para todos os servidores pblicos da Administrao direta, autarquias e fundaes pblicas de cada qual dos entes federados. Contudo, com o advento da Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98, que promoveu a chamada Reforma Administrativa, o art. 39 foi alterado e excluiu-se de sua redao a exigncia de regime nico. A reforma tinha como um de seus objetivos abrir espao para a criao e convivncia de regimes diferenciados de contratao de servidores, de forma a dar aos rgos pblicos mais flexibilidade de gesto de pessoal. A Exposio de Motivos Interministerial n 49/95 destacava que o regime nico imps pesada restrio autonomia e flexibilidade de gesto, imprescindveis administrao indireta (autarquias e fundaes), alm de estender, a Estados e Municpios, mandamento centralizador e uniformizante, retirando-lhes a possibilidade de encontrar solues prprias para a organizao de seus quadros. Dessa forma, o Municpio estava livre para adotar o regime jurdico estatutrio ou o trabalhista, ressalvadas aquelas carreiras institucionalizadas que desenvolvem atividades exclusivas de Estado, para as quais o regime estatutrio continuava sendo obrigatrio, porque h servios e funes que so absolutamente incompatveis com o regime trabalhista, tais como as funes de fiscalizao e advocatcia. Entretanto, uma vez mais, a matria tomou nova perspectiva com a deciso do Supremo Tribunal Federal STF, na ADI n 2135-4/DF, publicada em 02/08/2007, que suspendeu liminarmente o caput do art. 39 da CF, com a redao da EC 19/98, devendo-se aplicar o texto em vigor antes da edio da EC n 19/98. A maioria dos Ministros do STF alegou questo formal, pelo fato de o texto dado pela EC 19/98 ter sido alterado pela Cmara dos Deputados aps a concluso da votao, sem que houvesse retornado para a anlise do Senado Federal. Dessa forma, no houve a observncia do regime bicameral previsto na Constituio Federal, maculando de inconstitucionalidade a nova redao. Ao proferir o resultado do julgamento, o STF esclareceu que a deciso tem efeito ex-nunc, ou seja, passa a valer a partir da data de sua publicao. Com isso, toda a legislao editada durante a vigncia do art. 39, caput,
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no perodo em que vigorou a redao da EC 19/98, continua vlida, ficando resguardas as situaes consolidadas, quais sejam, a admisso de servidores em regimes diferenciados anteriores data da deciso. Voltou-se, ento, exclusividade da adoo do regime estatutrio para a admisso de servidores na Administrao direta, autarquias e fundaes pblicas.

Provimento dos cargos pblicos


Para atender aos seus servios, o Municpio deve compor sua estrutura administrativa por meio da criao de cargos ou empregos pblicos, a serem providos na forma da Constituio Federal e da lei municipal. Define-se cargo pblico como o posto de trabalho institudo na organizao do servio pblico, com denominao prpria, atribuies, responsabilidades especficas e vencimentos correspondentes, para ser provido e exercido por pessoa fsica que atenda aos requisitos de acesso estabelecidos em lei. Paralelamente figura do cargo pblico, existe o emprego pblico, tambm para designar uma unidade de atribuies, distinguindo-se pelo tipo de vnculo do servidor com o Municpio: o ocupante de emprego pblico possui vnculo contratual, regido pela CLT, e o ocupante de cargo pblico tem vnculo estatutrio, regido por lei municipal, qual seja, o Estatuto dos Servidores Municipais. Os empregos pblicos so obrigatoriamente adotados pelas empresas pblicas e sociedades de economia mista por fora do disposto no art. 173, 1, da CF/88. Provimento o ato administrativo pelo qual se d o preenchimento de cargo ou emprego pblico, designando-se seu ocupante de titular, responsvel pelo exerccio das funes pblicas relativas a esse cargo ou emprego. No regime estatutrio, o provimento equivale nomeao para cargo pblico; j no regime da CLT, refere-se contratao de servidor. Na criao de cargos pblicos, a lei deve especificar a forma de seu provimento, se efetivo ou em comisso, assumindo cada uma suas caractersticas. A nomeao para cargos de provimento efetivo depende de prvia aprovao em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos (CF, art. 37, II e 2). O desrespeito a essa norma constitucional ocasiona a nulidade do ato de nomeao e a punio da autoridade responsvel. Essa a regra de ingresso nas Prefeituras, Cmaras Municipais, autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, exigindo-se o concurso pblico tambm para a contratao de empregados pblicos. Vale ressaltar que, de acordo com o art. 206, V da Constituio Federal, para o preenchimento do cargo de professor a prova de ttulos obrigatria. Exceo a essa regra a nomeao para cargo em comisso, declarado em lei de livre nomeao e exonerao, uma vez que o pressuposto principal para que se estabelea essa forma de provimento o vnculo de confiana que deve reger as relaes entre o servidor e o agente poltico. Aps a Emenda Constitucional n 19/98, a criao dos cargos em comisso deve destinar-se apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento, proibindo-se o uso desses cargos para funes burocrticas ou operacionais, destinadas aos cargos efetivos. Isso porque as polticas pblicas no podem ser passageiras como os mandatos polticos, exigindo-se que
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sejam dotadas de sequncia, meta que no pode ser alcanada sem estrutura permanente de servidores. Alm disso, preciso respeitar o disposto no art. 37, V da Constituio Federal que determina que percentual dos cargos em comisso previstos nas estruturas administrativas dos rgos da Administrao direta e indireta municipal devem ser reservados para o preenchimento por servidores efetivos. Em qualquer hiptese de provimento, efetivo ou comissionado, deve o servidor preencher os requisitos necessrios ao pleno exerccio da funo pblica nos termos prescritos em lei municipal, como escolaridade, rea de formao acadmica correlata ao cargo a ser exercido e outros, sendo vedada a adoo de critrios discriminatrios, tais como idade, sexo, cor ou estado civil. H que se lembrar ainda da funo de confiana, tambm conhecida por funo gratificada, que um conjunto de atribuies de direo, chefia e assessoramento conferidas privativamente ao servidor ocupante de cargo efetivo, sem prejuzo das atribuies tpicas do cargo de origem, cujo desempenho enseja o pagamento de uma gratificao ou vantagem pecuniria de carter transitrio (CF, art. 37, V).

Relaes jurdicas com os servidores


Na elaborao da legislao estatutria, o administrador deve observar no s as normas constitucionais, especialmente aquelas estabelecidas nos arts. 37 a 41, mas tambm as peculiaridades locais, os servios que presta e as condies financeiras existentes, de modo a evitar que a despesa de pessoal consuma parte substancial da receita e ultrapasse os limites fixados para esse gasto na Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Nessa tarefa, importante ter em mente que, no regime estatutrio, a Administrao detm a prerrogativa de modificar, unilateralmente, as normas regentes da relao de trabalho, conforme sua convenincia e oportunidade, o que significa dizer que o Municpio no necessita da concordncia do servidor para, a qualquer tempo, alterar as leis que lhes so endereadas, revendo vantagens, obrigaes e condies de trabalho. Observe-se que as modificaes unilaterais aqui referidas dar-se-o por meio de lei formal, e no so ilimitadas, pois devem obedincia aos princpios e normas constitucionais, que sempre se sobrepem lei ordinria de qualquer dos entes estatais, com especial destaque para o respeito aos direitos j adquiridos pelos servidores. De outro lado, os contratos de trabalho firmados para os empregos pblicos somente podem ser alterados mediante acordo de vontade das partes. Vale destacar que no possvel a edio de lei municipal alterando as normas da CLT para os servidores pblicos, uma vez que pertence Unio a competncia para legislar sobre Direito do Trabalho (CF, art. 22, I). Desde a promulgao da CF discute-se se a estabilidade no servio pblico alcana, alm dos servidores nomeados para cargo pblico efetivo (estatutrios), tambm os empregados pblicos da Administrao direta e indireta (celetistas). Os precedentes do IBAM apontam a
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restrio do direito estabilidade para os detentores de cargos efetivos (estatutrios), tendo por base a redao do art. 41 da CF, sobretudo aps sua alterao pela EC n 19/98 que utiliza a expresso servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico, e por se tratar a estabilidade de regra especial de proteo ao servidor que desempenha atividades tpicas de Estado, conferindo-lhe a segurana necessria para o desempenho de suas funes pblicas, livre de presses que possam advir de eventuais interesses sectrios de grupos polticos. Num primeiro momento, mesmo aps a edio da EC n 19/98, o Tribunal Superior do Trabalho TST manteve a posio de que a estabilidade tambm deve ser conferida aos empregados pblicos pertencentes Administrao direta, autrquica e fundacional, excluindo apenas os empregados pertencentes s sociedades de economia mista e empresas pblicas, tendo sido editada a Smula do TST n 390 nesse sentido. Aps longa discusso, a jurisprudncia tem afirmado que no faz sentido a regra da estabilidade funcional para os empregados de entidades estatais que no sejam integrantes da administrao direta, autrquica e fundacional. Nesse sentido, tambm vem se manifestando o STF (1 Turma. AgR no AI n 648.453. DJ-e de 19/12/2007. Rel. Min. Ricardo Lewandowski e AgR no AI n 387.498. DJ de 16/04/2004. Rel. Min. Seplveda Pertence). Lembre-se que o art. 19 do ADCT conferiu, excepcionalmente, estabilidade anmala aos servidores que ingressaram no servio pblico sem aprovao em concurso pblico e contavam, na data de promulgao da CF/88, cinco anos de exerccio continuado. Tais servidores foram admitidos sem concurso na poca da CF/67. Cumpre registrar que no se confundem efetividade e estabilidade. A estabilidade traduz-se na garantia constitucional do servidor pblico permanncia no servio pblico, enquanto a efetividade caracterstica prpria dos cargos pblicos estatutrios em razo da permanncia de suas funes e de seu vnculo. Como j se apontou, o provimento de cargo efetivo somente se d por via de aprovao em concurso pblico. No h, na CF, regra de exceo a este respeito. Dessa feita, o servidor contemplado com a estabilidade do ADCT somente pode ser investido em cargo pblico efetivo se aprovado em concurso para esse fim. Caso contrrio, embora estvel no servio pblico, continuar submetido s normas trabalhistas, devendo integrar quadro suplementar, cujos empregos sero extintos, medida que se tornarem vagos.

Direitos constitucionais dos servidores


A Constituio Federal (art. 7) prev uma srie de direitos dos trabalhadores. Mais adiante, o art. 39, 3, da CF, faz remisso ao art. 7 determinando quais direitos so tambm conferidos aos servidores nomeados para cargo pblico. Dentre eles, pode-se destacar o direito s frias anuais, o 13 salrio e o adicional noturno. Alm dos direitos concedidos pela combinao dos arts. 7 e 39, outros esto previstos no Texto Constitucional, sobretudo no art. 37. A concesso da reviso geral anual est disposta no art. 37, X, e visa recompor o valor das remuneraes dos servidores e agentes polticos com a aplicao de ndice nico. H que se distinguir o instituto da reviso geral anual do reajuste das remuneraes. Este ltimo equivale concesso de aumento remuneratrio
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concedido isoladamente para os cargos pblicos. A irredutibilidade de vencimentos dos ocupantes de cargos pblicos, disposta no art. 37, XV, da CF, norma que visa garantir o desempenho das funes segundo o interesse pblico. Alertese, contudo, que a irredutibilidade alcana os vencimentos ou o subsdio, no abarcando as vantagens de carter transitrio que podem ser extintas pela lei municipal. Observe-se, ainda, que o art. 37, XIV, da CF, determina que as vantagens devem ter por base de clculo exclusivamente o vencimento base do servidor, sendo vedada a incidncia de vantagem sobre vantagem, o que configura o chamado efeito repico. Dessa feita, as vantagens devem ser concedidas isoladamente, sendo descabida a soma de qualquer vantagem ao vencimento base do cargo.

Contratao de servidores temporrios


Embora a prvia aprovao em concurso pblico seja a regra para ingresso na Administrao Pblica, a Constituio Federal criou alternativa de atendimento emergencial, objetivando suprir situaes excepcionais, de prazo limitado, para cuja soluo no se justificaria a admisso de servidores permanentes ou no se poderia aguardar a durao de um concurso pblico: a contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico (art. 37, IX). Cumpre ao Municpio editar lei fixadora das hipteses de excepcional interesse pblico, que possam levar utilizao do vnculo por tempo determinado e que regule a forma de contratao, elegendo o regime jurdico que pretende adotar: o regime da CLT com base no seu art. 443, 1, ou o regime administrativo, regulamentado por lei municipal. Certo que a contratao temporria de servidor, por ter carter excepcional, deve ocorrer dentro dos limites da razoabilidade administrativa, sob pena de configurar-se burla regra da admisso via concurso pblico, o que poderia ensejar a configurao de crime de responsabilidade do Prefeito, sujeito ao julgamento pelo Poder Judicirio, independentemente do pronunciamento da Cmara Municipal (Decreto-lei n 201/67, art. 1, XIII). Embora o texto do inciso IX do art. 37 da CF no diga, o desenvolvimento das contrataes temporrias, luz dos princpios constitucionais, firmou a necessidade de a Administrao selecionar os servidores temporrios por meio de processo seletivo. Esse procedimento foi adotado com a edio da Emenda Constitucional n 51/06, que estabeleceu o processo seletivo como forma de admisso dos agentes comunitrios de sade. Vale lembrar que esses servidores desenvolvem suas atividades por fora de repasses da Unio aos Municpios no mbito de programas federais, o que justifica o vnculo temporrio. Frise-se que a posio do IBAM de que o regime das contrataes temporrios o administrativo, eis que em funo do julgamento da ADIN n 2135-4 o regime jurdico nico , necessariamente, de ndole administrativa, no existindo espao para o regime celetista. Assim, no se admite contratao pela CLT posterior a 14/08/07. Ainda de acordo com o citado precedente do STF, as regras da contratao temporria sero aquelas estabelecidas por
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lei municipal, tendo em vista a temporariedade desses vnculos e observados os princpios, preceitos e normas constitucionais.

Condies para ingresso no servio pblico


Para o ingresso no servio pblico, existem condies que os interessados devem atender e que so: idade, sade e habilitao profissional: Os menores de 16 anos, considerados absolutamente incapazes (art. 3, I, do Cdigo Civil Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002), esto impossibilitados de trabalhar como servidores pblicos, pois a funo pblica implica deveres da mais alta relevncia, incompatveis com a incapacidade civil. Diversamente, menores entre 16 e 18 anos, considerados relativamente incapazes, podero ser servidores pblicos, inclusive porque o exerccio da funo pblica faz cessar a incapacidade civil (Cdigo Civil, art. 5, pargrafo nico, III). De modo geral, os Estatutos dos Servidores fazem coincidir a idade mnima para a investidura em cargo pblico com aquela a partir da qual cessa a inimputabilidade penal, qual seja, a idade de 18 anos, de modo a fazer com que o servidor pblico sujeite-se s sanes decorrentes da prtica de ilcitos penais contra a Administrao Pblica caso os cometa. Em face da aposentadoria compulsria prevista no art. 40, 1, II, da CF, quem tiver mais de 70 anos no poder ocupar cargo ou emprego pblico, exceto se se tratar de cargo em comisso. Quem no tiver sido declarado apto fsica e mentalmente, por meio de exame mdico oficial, no poder ingressar no servio pblico ou nele permanecer, ocorrendo nessa ltima hiptese a aposentadoria por invalidez. Quando o Municpio no possuir servio mdico prprio, dever credenciar alguma organizao ou profissional conceituado para os exames de sade nos candidatos ao ingresso no servio pblico. Convm lembrar que no se deve confundir pessoa incapaz para o servio pblico com pessoa portadora de deficincia. A incapacidade motivadora de modalidade de aposentadoria e pode decorrer de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel especificadas em lei, que inviabilizem o desempenho das funes relativas ao cargo pblico. J a deficincia fsica, auditiva ou visual no desabilita ao trabalho, garantindo a Constituio Federal que a lei no caso, municipal reserve percentual dos cargos e empregos pblicos para as pessoas portadoras de deficincia, definindo os critrios de sua admisso (art. 37, VIII). Esse mandamento constitucional tem alcance social abrangente e seu objetivo no outro seno demolir preconceitos de vrios matizes em relao s pessoas portadoras de deficincia. No representa privilgio ou ato de benemerncia, e sim o combate ao estigma da deficincia atribudo a essas pessoas. H profisses regulamentadas pela legislao federal, de tal sorte que, para o seu regular exerccio, inclusive no servio pblico, o candidato deve apresentar o respectivo ttulo de colao de grau ou de concluso de curso, registrado na forma da lei federal, bem como a devida
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inscrio no rgo de classe (Ordem dos Advogados, Conselhos de Medicina, Administrao, Engenharia, Contabilidade etc.). Para o magistrio, o professor dever estar devidamente licenciado pelo Ministrio da Educao para lecionar a disciplina na qual est habilitado. A lei municipal pode, ainda, determinar grau mnimo de escolaridade para o desempenho do cargo, conforme a natureza, o nvel de complexidade e o grau de responsabilidade de suas funes. Para os trabalhos de natureza braal ou que exijam o simples traquejo de determinado ofcio, exigncias dessa natureza constituiro abuso que deve ser afastado.

Recrutamento e seleo de pessoal


Como j foi dito, o provimento dos cargos pblicos d-se mediante aprovao em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, sendo esta ltima obrigatria para os cargos de magistrio (CF, art. 206, V), observados a ordem de classificao dos candidatos e o prazo de validade do concurso. Vale notar que, antes da abertura do processo de recrutamento, cumpre elaborar estudo que determine a quantidade de cargos necessrios, bem como o perfil profissional desejado. Todo processo de recrutamento e seleo deve submeter-se a normas especficas que o orientem, de modo a padronizar os procedimentos e garantir a mesma oportunidade a todos os candidatos. A Prefeitura deve, pois, elaborar seus instrumentos normativos, que so o regulamento e o edital de concurso, contendo as informaes necessrias: nome, descrio, nmero de vagas, requisitos de escolaridade e experincia para preenchimento dos cargos; datas, horrios e documentos referentes inscrio e realizao das provas; detalhamento das fases e tipos de provas do concurso; prazo para a interposio de recursos pelo candidato; prazo de validade do concurso. O processo de recrutamento deve procurar atrair para os quadros da Administrao as pessoas que possuam as melhores qualificaes em face das atribuies dos cargos. O edital e o regulamento devem ser divulgados em tempo e amplitude convenientes, de modo a atender ao princpio da publicidade e dar oportunidade aos cidados de se prepararem para as provas. Um bom programa de recrutamento pressupe ampla divulgao na imprensa, podendo estender-se a outras jurisdies, com a publicao dos instrumentos normativos no Dirio Oficial do Estado ou em jornais de grande circulao, e sua comunicao s escolas e associaes profissionais, onde provvel encontrar pessoas qualificadas para os servios da Municipalidade. O conjunto de provas deve ser cuidadosamente preparado para aferir o candidato, conforme natureza das funes previstas para os cargos na lei municipal. Para tanto, podero ser aplicadas provas escritas, orais, tericas, prticas e de ttulos ou formas combinadas, como para o cargo de fiscal, em que o concurso pode ser dividido em duas fases, ambas eliminatrias, a primeira consistindo na prova escrita de conhecimentos e a segunda configurando-se em treinamento, em sala de aula e prtico, sobre as disciplinas e o cumprimento dos processos de trabalho especficos da rea de atuao.

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Para aquelas ocupaes que exigem apenas conhecimentos prticos da profisso, como acontece com os cargos de jardineiro, auxiliar de servios gerais, contnuo, entre outros, as provas podem consistir somente em testes prticos, mediante os quais os candidatos executem, na presena de examinadores, as tarefas que lhes sero exigidas no exerccio do cargo ou emprego. Para alguns cargos ou empregos, necessrio que antes da prova prtica se aplique prova escrita de conhecimentos do nvel mnimo admissvel para o desempenho da profisso. Para outros cargos, pode-se aplicar somente provas escritas. Para cargos onde a qualificao profissional requerida no ocorre no mercado de trabalho, pode-se aplicar o concurso em duas fases, semelhana do que se exemplifica para o cargo de fiscal. Esse tipo de prova utilizado especialmente para o preenchimento de cargos que no tenham similar no mercado de trabalho ou para os que exigem formao especfica, de nvel superior ou tcnico especializado. O reconhecimento das especificidades do cargo pblico, no entanto, foi ampliado. Como consequncia, passou-se a adotar essa estrutura de concurso como forma de avaliar e tambm de qualificar os candidatos para o exerccio de determinada profisso na rea pblica. Cabe ressaltar que as provas devem ser elaboradas por profissionais com reconhecida experincia e devidamente habilitados na rea do conhecimento correspondente. Os instrumentos de verificao do conhecimento do candidato respeitaro, rigorosamente, o sigilo quanto s perguntas e respostas das provas, sob pena de nulidade de todo o processo seletivo. A aprovao em concurso pblico no gera direito nomeao, a qual se dar a exclusivo critrio da Administrao, dentro do prazo de validade do concurso.

Treinamento, capacitao e desenvolvimento


Deve existir em toda Prefeitura, independentemente do seu porte, programa permanente de treinamento, capacitao e desenvolvimento de servidores, abrangendo todos os nveis hierrquicos. Programa desse tipo deve ter como objetivo criar e desenvolver hbitos, valores e comportamentos adequados ao digno exerccio da funo pblica; capacitar o servidor para o desempenho de suas atribuies especficas, orientando-o no sentido de obter os resultados desejados pela Administrao; estimular o desenvolvimento funcional, criando condies propcias ao constante aperfeioamento dos servidores; integrar os objetivos pessoais de cada servidor, no exerccio de suas atribuies, s finalidades da Administrao como um todo. Vale lembrar que o resultado desse treinamento est ligado ao da Avaliao Especial de Desempenho, a que se refere o 4 do art. 41 da CF, que tem por objetivo confirmar a permanncia do servidor na Administrao, conferindo-lhe o atributo da estabilidade no servio
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pblico, aps trs anos de servios prestados, bem como aos resultados da Avaliao de Desempenho destinada, normalmente, ao movimento das aes de capacitao, qualificao, treinamento e sistemas de promoo . As atividades de treinamento e capacitao no se encerram no perodo do estgio probatrio. Devem ter carter permanente e ser um processo contnuo para que os servidores mantenham-se estimulados e atualizados com os mtodos de trabalho e predispostos inovao tecnolgica, bem como se mostrem aptos para o desenvolvimento funcional, atravs das promoes (CF, art. 39, 2) e progresses ou pela designao para funes de chefia, direo e assessoramento. Essas atividades so de interesse da Prefeitura, como tambm do servidor, que deve ser estimulado a se autoaperfeioar. Para que se chegue a resultado de atitudes positivas, necessrio que a Prefeitura crie ambiente favorvel criatividade, inovao e ao incentivo ao aperfeioamento profissional, nem sempre atrelado a recompensas financeiras, mas comprometido com a motivao do indivduo. A Municipalidade deve procurar desenvolver nos servidores habilidades para o trabalho em equipe, com ateno aos programas de relaes interpessoais e trato com o pblico, e criar ambiente de cooperao, de compromisso com a divulgao da informao, encorajandoos a tomar decises e propor solues, bem como os envolvendo na definio da forma de execuo de programas, projetos, atividades e tarefas. Todas as chefias, independentemente do nvel hierrquico que representam, devem participar dos programas de capacitao, treinamento e desenvolvimento gerencial a fim de obter, junto com o servidor, os objetivos almejados. Os Municpios devem aproveitar todas as oportunidades que os rgos e as instituies de assistncia tcnica oferecem para o aperfeioamento dos servidores e gerentes municipais. H numerosos mtodos de treinamento, aperfeioamento e capacitao que podem ser colocados em prtica pelos Municpios com pequenos recursos financeiros e tcnicos: rodzio, estgios, visitas tcnicas a organizaes, formao de grupos multiprofissionais para discusso de assuntos tcnicos, leitura de documentao e leis referentes ao servio orientada por servidor mais experiente, reunies peridicas dos chefes com suas equipes para discusso e soluo de problemas, realizao de cursos internos e envio de funcionrios a instituies de ensino para frequentarem cursos intensivos ou palestras, contratao de instituies que ofeream cursos a distncia via correio ou internet. Pode-se tambm contratar especialistas ou instituies especializadas para realizao de palestras, cursos ou seminrios in loco ou via internet, o que representa maior nmero de servidores participantes, sem exigir gastos com deslocamento e hospedagem destes; dependendo da estrutura do evento, pode no ocorrer o afastamento total dos servidores de suas funes, permitindo a sua participao e garantindo a prestao dos servios populao. O importante considerar sempre a possibilidade da utilizao da tecnologia da informao como aliada no processo de disseminao da informao e da ampliao da
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capacitao e desenvolvimento dos servidores. Ao final de cada atividade ou programa, e durante determinado espao de tempo, deve-se proceder avaliao do evento tendo como referncia a atitude e os procedimentos antes adotados frente aos novos resultados obtidos, para que se possa avaliar seus impactos negativos e positivos e assim adotar medidas de manuteno, redirecionamento ou correo dos programas.

Estrutura de cargos e carreiras


A lei municipal deve conter descrio dos cargos e empregos pblicos, onde esto elencadas suas atribuies e definidos os requisitos mnimos necessrios ao seu provimento (grau de instruo e experincia). Ser com base no contedo dessa descrio que iro se alicerar os processos de recrutamento e seleo concurso pblico , treinamento e capacitao, avaliao de desempenho, estruturao de carreiras, avaliao de cargos, dentre outros institutos. O critrio mais utilizado nos ltimos anos nos Municpios para a definio do contedo dos cargos, o dos cargos amplos, que permite maior mobilidade lotacional para o gerente e para o servidor, com a adequao permanente do cargo ao crescimento profissional do ocupante sem representar desvio de funo, alm de evitar a fragmentao excessiva do trabalho. Bom exemplo o cargo de agente administrativo. No passado se tinha o digitador, o auxiliar de almoxarifado e o apontador de frequncia dos funcionrios, porque se tinha viso fragmentada do trabalho refletindo a fragmentao do cargo; hoje, dentro da viso de processo de trabalho, essas tarefas formam um nico cargo, estruturado de acordo com o grau de complexidade e responsabilidade, onde as tarefas so combinadas em mdulos maiores de trabalho integrado e podem ser atendidas por um s servidor, importando apenas o seu grau de discernimento para a execuo das tarefas. O conjunto de cargos isolados ou em carreiras, de provimento em comisso e funes gratificadas, com a carga horria, os quantitativos e nveis de vencimentos, a definio das perspectivas de desenvolvimento funcional, normas quanto ao provimento dos cargos, dentre outros aspectos, formam o Plano de Cargos e Carreiras. Todo Quadro de Pessoal ou Plano de Cargos e Carreiras, para que possa gerar os efeitos jurdicos pretendidos pela Municipalidade, deve ser aprovado por lei. importante propiciar ao servidor oportunidade de crescimento funcional na organizao. Uma das formas por meio da carreira, que a srie de cargos do mesmo grupo ocupacional, semelhantes quanto natureza do trabalho e organizadas segundo o grau de complexidade e responsabilidade de suas tarefas. Cargo isolado, por sua vez, aquele que por sua natureza funcional no forma carreira, como o caso do cargo de telefonista. A estruturao de carreiras, minimamente, comporta dois institutos que permitem avanos funcionais: (I) a progresso, que a passagem do servidor de seu padro de vencimento para outro, imediatamente superior, dentro da faixa de vencimentos a que pertence, pelo critrio
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de merecimento, ou seja, o servidor tem avanos funcionais sem que haja enriquecimento ou ampliao de suas atribuies e (II) a promoo, que a passagem do servidor para a faixa imediatamente superior quela que pertence, dentro da mesma carreira, observadas as perspectivas definidas em lei, onde h enriquecimento do seu cargo, ampliao do grau de complexidade das tarefas e consequentemente a exigncia de maior maturidade do servidor no seu desempenho. Importante ressaltar que o instituto da promoo s possvel quando se tratar de provimento de cargo intermedirio e final de carreira. Quando se trata de cargo isolado ou inicial de carreira, o provimento s poder se dar por meio de nomeao precedida de concurso pblico, nos termos do inciso II do art. 37 da Constituio Federal. Muitos Municpios tm incorporado ao seu sistema de carreira, conjugado com o instituto da promoo, o avano por meio da aquisio pelo servidor de habilitao escolar superior quela exigida para preenchimento do cargo. Esse fator de desenvolvimento no novo no servio pblico. Talvez seja nova a forma como esse fator tem sido tratado. Sua concesso tem sido entendida como maneira do servidor se manter atualizado, estimulado a aprender e a desenvolver de modo mais crtico e melhor suas tarefas. Os sistemas de carreira que consideram esse fator adotam medidas de precauo na sua concesso para evitar as desmedidas do passado. Em primeiro lugar, a habilitao s considerada se o servidor tiver seu desempenho funcional considerado acima da mdia; se o curso guardar estreita correlao com o da rea de atuao do servidor e o cargo por ele ocupado. Por fim, o reconhecimento de sua habilitao escolar no confere ao servidor o direito de ocupar cargo diferente daquele para o qual prestou concurso. Numa perspectiva contempornea, as carreiras tm sido estruturadas com base no conceito de competncias, onde o servidor tem a sua perspectiva de desenvolvimento funcional individualizada e estabelecida diante dos seus conhecimentos, habilidades e atitudes demonstrados no exerccio do cargo.

Estatuto e plano de carreiras do magistrio pblico municipal


A Constituio Federal, em seu art. 206, V, e a Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, asseguram a valorizao dos profissionais do ensino, pela garantia da institucionalizao de plano de carreira prprio, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos. Para a elaborao do plano de carreira e remunerao do magistrio pblico, as Administraes municipais devem considerar os seguintes documentos legais: Constituio Federal de 1988, em especial suas Emendas ns 14/96, 19/98, 20/98 e 41/03 e legislao complementar; Lei n 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, especialmente o Ttulo VI Dos Profissionais da Educao, arts. 61 a 67; e Lei n 11.494/07, que regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Bsico FUNDEB, que veio substituir o FUNDEF, alm das respectivas alteraes que receberam desde a sua promulgao. Os planos de carreira do magistrio devem abranger apenas os docentes e os profissionais que
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exercem atividades de suporte pedaggico direto docncia atividades de administrao, superviso, inspeo e orientao educacional. Portanto, o pessoal de apoio tcnicoadministrativo, como secretrios de escola e auxiliares de biblioteca, no podem ser includos no plano de carreira do magistrio, devendo ter sua situao funcional cuidada em planos de carreiras especficos. Quanto formao continuada do magistrio, a LDB, em seu art. 67, II e V, avana em relao legislao anterior. A concepo de carreira deve articular valorizao e profissionalizao do magistrio com melhoria da qualidade da educao. O plano de carreira do magistrio no deve conter dispositivos com matria estatutria, a no ser quando caractersticas prprias dessa atividade profissional exigirem tratamento especfico de certos contedos de estatuto, tais como frias, cedncia ou cesso, substituies temporrias, gratificaes especiais, licenas para qualificao profissional, limite de carga horria. As demais normas estatutrias devem estar em lei prpria, aplicvel a todos os servidores do Municpio.

Conceitos remuneratrios
O vencimento, ou vencimento-base, a retribuio pecuniria pelo exerccio de cargo pblico, com valor fixado em lei, nunca inferior a um salrio mnimo, sendo vedada a sua vinculao ou equiparao, conforme o disposto no inciso XIII do art. 37 da Constituio Federal. J remunerao o vencimento do cargo, acrescido das vantagens pecunirias permanentes ou temporrias estabelecidas em lei. Alguns autores referem-se, ainda, expresso vencimentos, no plural, para indicar a soma do vencimento-base s vantagens pecunirias de carter permanente. Vale lembrar que os empregados pblicos so remunerados por salrio na forma da legislao trabalhista. Os cargos devem ser avaliados com mtodos que permitam estabelecer o valor relativo a cada cargo, para construir a hierarquia entre eles. Portanto, pelo processo de avaliao, os cargos devem ser analisados e comparados de forma a coloc-los em ordem de importncia para a consecuo dos objetivos e metas a serem alcanados pela Prefeitura. Alm de ordenar os cargos, a avaliao determina a estrutura de vencimentos a serem pagos tabela de vencimentos. Na tabela de vencimentos, os nveis representam o smbolo atribudo ao conjunto de cargos equivalentes. Em conformidade com a boa tcnica e em respeito ao disposto no art. 39, 1 da Constituio Federal, o nvel de vencimento dos cargos deve ser definido pela avaliao dos seguintes fatores: (I) grau de complexidade e responsabilidade das atribuies descritas para os cargos; (II) grau de instruo requerido para desempenho dos cargos; (III) experincia exigida para o provimento do cargo. No se pode deixar de mencionar as limitaes relativas a gastos com pessoal, especialmente as que constam da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que estipula normas a respeito dessa despesa. O Municpio deve estar atento para manter-se nos limites impostos pela referida lei, que considera como gastos com pessoal numerosas formas
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de remunerao, inclusive subsdios, proventos e vantagens funcionais.

Nepotismo
Considera-se nepotismo a prtica de atos administrativos por parte dos agentes pblicos que, desviando-se do interesse pblico, visa favorecer familiar ou pessoa de seu convvio, com destaque para as nomeaes de parentes para cargos em comisso. Embora a CF no determine o contorno ntido das aes que configuram o nepotismo, a sua vedao decorre diretamente da ao dos princpios constitucionais da impessoalidade e moralidade, que no admitem o desvio de finalidade por parte do administrador pblico. Desse modo, a prtica do nepotismo deve ser objeto de fiscalizao entre os Poderes, respondendo o agente que lhe der causa. A matria chegou ao STF, quando os Ministros, tomando por base os referidos princpios constitucionais, editaram a Smula Vinculante n 13, de modo a oferecer a definio dos limites configuradores do nepotismo. Eis o teor da Smula: A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constituio Federal. O procedimento adotado passvel de crticas com fundamento no princpio constitucional da separao dos Poderes, sob o argumento de que o STF, ao editar norma geral via smula vinculante, exerce atribuio constitucional do Legislativo, qual seja, aprovar as leis. Observese, ainda, que cada ente da federao, dada a sua autonomia constitucional, responsvel por definir as aes configuradoras do nepotismo em seu diploma fundamental, no caso dos Municpios, a Lei Orgnica Municipal. Deve-se, entretanto, observar a atual vigncia da Smula que veda a nomeao dos cargos em comisso na forma supracitada.

Gesto por competncias


A fase estratgica, percebida no Brasil em meados da dcada de 1980, configura nova orientao para a rea de recursos humanos nas organizaes, que requer reviso das prticas e responsabilidades de RH, bem como seu relacionamento e interdependncia com as demais reas. Nesse perodo, ficou evidenciado o incio da mudana de paradigma em relao participao de recursos humanos no planejamento estratgico das organizaes pblicas e privadas, que impe gesto de recursos humanos o desafio de atuao estratgica, como rea de consultoria interna que contribui para o alcance dos objetivos organizacionais. Nesse sentido, a sistemtica de gerenciamento de recursos humanos que normalmente se prope est alinhada com o modelo de Estado Gerencial, na qual a estratgia de governo deve fundamentar-se nas abordagens da gesto por competncias, da gesto do conhecimento e da gesto de processos.
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A gesto proposta pelo IBAM considera as competncias humanas como base para gerao e sustentao das competncias organizacionais, necessrias para o pleno cumprimento da misso organizacional e, no caso da Administrao Pblica, legitimao do papel do Estado. A gesto de pessoas baseada em competncias permite diminuir a lacuna existente entre o comportamento desejado e o comportamento atual dos servidores pblicos, mediante mapeamento, desenvolvimento e aprimoramento das competncias individuais destes em conformidade com as demandas organizacionais. H tambm a necessidade de reviso dos principais processos e polticas de gesto de pessoas, as quais devem apoiar o aprimoramento das competncias individuais. As principais mudanas que se pode citar so as polticas de movimentao de pessoal nas carreiras baseadas em critrios de competncia. Esses pontos de mudana mostram, antes de tudo, clara preocupao da rea de recursos humanos em apoiar direta e indiretamente a estratgia organizacional, atravs do foco nos processos de atrao, movimentao de pessoas, dimensionamento de pessoal, alocao e remunerao, capacitao e monitorao do desempenho. Esse novo posicionamento marca a mudana de estratgia da rea de recursos humanos, que muda o foco de sua atuao do controle para o desenvolvimento do comprometimento organizacional. O primeiro passo para a definio do perfil de competncias dos servidores conhecimentos, habilidades e atitudes a realizao de mapeamento que compreende a identificao e o detalhamento das competncias necessrias ao pleno desempenho dos cargos e das atuais e a identificao das lacunas de desenvolvimento do pessoal. Tambm devem ser identificadas as aes de treinamento e desenvolvimento necessrias ao exerccio pleno das competncias identificadas como necessrias para os cargos, permitindo que a organizao possa estabelecer o seu planejamento de forma eficaz.

Previdncia dos servidores municipais


O art. 149, 1, da Constituio Federal conferiu aos Municpios, seguindo o rastro do princpio da autonomia municipal, a prerrogativa de institurem regimes prprios de previdncia social, cuja organizao e funcionamento seguem as diretrizes traadas pela prpria Constituio Federal e pela Lei n 9.717, de 27/11/98. Por fora das Emendas Constitucionais n 3/93 e 20/98, a contribuio dos servidores para o custeio de aposentadoria e penso deixou de ser facultativa para tornar-se obrigatria, impossibilitando o pagamento dos benefcios previdencirios pelo regime de caixa. Em dezembro de 2003, a Emenda Constitucional n 41 trouxe novas regras, com destaque para a contribuio sobre proventos e penses. Desse modo, os sistemas pblicos de previdncia devem ser financiados mediante recursos de cada ente estatal e das contribuies do pessoal civil, ativo e inativo, e pensionistas, vedada a utilizao desses recursos para outros fins. Nesse contexto, para assegurar o pagamento dos benefcios previdencirios, abre-se ao Municpio a seguinte alternativa: institui regime de previdncia prprio de carter contributivo ou se filia ao Regime Geral de Previdncia Social administrado pelo Instituto Nacional de Seguro Social INSS.
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Os regimes prprios de previdncia devem ter sua organizao baseada em normas gerais de contabilidade e aturia, visando o seu equilbrio financeiro e atuarial. A implantao de sistema sem estudo de natureza atuarial para definio dos percentuais de contribuio, a serem pagos pelos segurados e pelos rgos pblicos, pode comprometer seu futuro. Nesse sentido, imprescindvel a adoo de critrios que garantam a constituio de reservas computadas tecnicamente, capazes de assegurar a concesso dos benefcios previdencirios das geraes futuras. Segundo as regras constitucionais, so destinatrios dos regimes prprios de previdncia os servidores pblicos nomeados para cargos efetivos, os militares e seus respectivos dependentes, excluindo-se os ocupantes exclusivamente de cargos em comisso e os contratados temporariamente, segurados obrigatrios do Regime Geral de Previdncia Social, tal como os empregados pblicos. Para a concesso de aposentadorias voluntrias, adotam-se os critrios conjugados de idade e tempo de contribuio e o cumprimento de perodo de carncia de 10 (dez) anos de efetivo exerccio no servio pblico e 5 (cinco) anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria. vedada a contagem de tempo fictcio de contribuio e restringe-se a acumulao de aposentadorias aos casos previstos na Constituio para a acumulao de cargos pblicos. Cabe realar as mudanas advindas da edio da Emenda Constitucional n 41: fim da integralidade dos proventos (art. 40, 3) os proventos de aposentadoria no correspondem mais totalidade da remunerao do cargo; sero calculados a partir das remuneraes de contribuio; fim da paridade (art. 40, 8) o reajuste dos benefcios previdencirios observar os parmetros fixados em lei, no mais assegurada a paridade entre ativos e inativos; penso reduzida (art. 40, 7) as penses no correspondem mais totalidade do que percebia o servidor ou o aposentado, limitadas ao teto do regime geral, acrescidas de 70% do que exceder ao teto; contribuio de inativos (art. 40, 18) incidncia de contribuio previdenciria sobre proventos e penses que excedam o limite mximo do regime geral; teto para os benefcios (art. 37, XI) a remunerao, os subsdios, proventos e penses dos servidores sofrem limitaes; unicidade de regime e gesto (art. 40, 20) vedao da existncia de mais de um regime prprio de previdncia e de mais de uma unidade gestora por entidade da Federao; e previdncia complementar (art. 40, 15) previso da instituio de regime de previdncia complementar, por intermdio de entidades fechadas e de natureza pblica. Cabe lembrar que, tal como a reforma anterior, a EC n 41/03 preservou a situao j desfrutada pelos servidores aposentados e pensionistas, assegurando a concesso de benefcios, com base nos critrios da legislao ento vigentes, para os servidores que, na data de sua publicao, reuniam os requisitos necessrios sua obteno. Alm disso, deu-se continuidade ao regime especial de transio, criado pela EC n 20/98, para os servidores que ingressaram em cargo efetivo at a data de publicao da EC n 41/03 e que no haviam completado os requisitos para a obteno da aposentadoria (art. 2 da EC n 41/03).

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Essas so as atuais diretrizes gerais relativas aos regimes prprios de previdncia social e aos benefcios previdencirios dos servidores pblicos e seus dependentes, devendo o Municpio legislar suplementarmente naquilo que for de sua competncia.

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Captulo 3 Gesto financeira


Receitas municipais
A receita das entidades governamentais, no caso dos Municpios, deve ser estudada sob os seguintes enfoques: amplo, como conjunto de entradas de valores amoedados em caixa, sobre os quais podero existir reivindicaes de terceiros (passivos); estrito, rigorosamente tcnico, como conjunto de entradas de valores amoedados, sobre os quais no existem reivindicaes de terceiros, constituindo-se, neste caso, acrscimo de valor novo ao patrimnio da entidade governamental. O Municpio brasileiro dispe de vrias fontes de receitas, onde busca captar os recursos financeiros necessrios realizao de seus servios e obras: tributos definidos na Constituio Federal; participao no produto de receitas federais e estaduais, objeto de discriminao constitucional; compensao financeira pela explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona exclusiva; explorao de certas atividades econmicas; prprio patrimnio municipal; relaes jurdicas com terceiros (entidades governamentais ou privadas), qualquer que seja sua finalidade ou natureza jurdica.

Receita tributria
A principal fonte das receitas municipais que se refere aos tributos de sua competncia, quais sejam: impostos, que no possuem vinculao com qualquer atividade municipal; taxas, a serem cobradas em razo do exerccio do poder de policia e pela prestao de servios sociedade; contribuies de melhoria, de manuteno de iluminao pblica e previdenciria, conforme disposto respectivamente nos arts. 145, III, 149, 1, e 149-A, todos da Constituio da Repblica.
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Destaque-se o mandamento contido no art. 11 e respectivo pargrafo nico da LC n 101/2000 (LRF), sobre os requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal, quais sejam a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos de competncia do ente da federao e a proibio de realizao de transferncias voluntrias para o ente que no observe o disposto nesse dispositivo. As receitas de natureza tributria, fiscal e extrafiscal so estudadas com mais detalhes em outro item, por isso, so tratadas aqui apenas as no tributrias.

Transferncias constitucionais
Enquanto nas receitas tributrias o Municpio exerce o poder de tributar, nas receitas de transferncias constitucionais o que ocorre a participao do Municpio, por determinao constitucional, no produto da arrecadao de tributos de competncia exclusiva da Unio e do Estado, quais sejam: Estado Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS e Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA; Unio - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR, Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza IR e Imposto sobre Produtos Industrializados IPI. A distribuio desses recursos ao Municpio feita atravs de normas e critrios prprios, estabelecidos na Constituio Federal ou em leis especficas, por mandamento da mesma Constituio. Assim, da arrecadao do ICMS, 75% (setenta e cinco por cento) constituem receita do Estado e 25% (vinte e cinco por cento), receita do Municpio. Tais recursos so creditados em contas especiais, abertas em estabelecimentos oficiais de crdito, de acordo com os seguintes critrios: no mnimo (trs quartos), na proporo do valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas em seus territrios; no mximo (um quarto), de acordo com o que dispuser a lei estadual. O Estado obrigado a publicar mensalmente a arrecadao do ICMS. A cada 15 dias, o estabelecimento oficial de crdito deposita na conta especial do Municpio a parcela que lhe pertencer. O Municpio, por sua vez, pode acompanhar junto ao rgo estadual responsvel pela arrecadao o comportamento do ICMS em seu territrio. Deve inclusive lanar ou apoiar campanhas que objetivem criar na populao a conscincia cvica contra a sonegao do ICMS, fazendo com que cada um exija sempre a extrao da respectiva nota fiscal, ou equivalente, em toda compra que realizar. A Constituio estabelece ainda que, da arrecadao do IPVA, 50% (cinquenta por cento) constituiro receita do Estado e 50% (cinquenta por cento), do Municpio onde for licenciado o veculo sobre o qual incide o tributo. As parcelas pertencentes ao Municpio sero creditadas em contas especiais, abertas tambm em estabelecimentos oficiais de crdito.
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H que se registrar, ainda, a obrigatoriedade de o Estado transferir ao Municpio 25% (vinte e cinco por cento) dos 10% (dez por cento) da arrecadao do IPI que receber da Unio. Esses recursos sero distribudos ao Estado proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados. O critrio de entrega desses recursos pelo Estado ao Municpio o mesmo adotado para o ICMS, ou seja, trs quartos em razo do valor adicionado e um quarto de acordo com o que dispuser lei estadual. A participao do Municpio nos tributos federais a seguinte: arrecadao do IR, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos a qualquer ttulo pelo Municpio, suas autarquias e fundaes. A legislao desse imposto obriga a fonte pagadora a reter o tributo nas hipteses que especifica; o Municpio deve incorpor-lo sua receita, to logo realize o desconto na fonte. A Secretaria do Tesouro Nacional STN estabelece, inclusive, que a receita do IR retido na fonte seja classificada, pelo Municpio que a retm, como receita tributria; 50% (cinquenta por cento) do produto da arrecadao do ITR, arrecadado pela Unio no Municpio. Em relao a esse imposto, cumpre lembrar que a Emenda Constitucional n 42/03 permitiu que sua receita total seja do Municpio arrecadador, quando este optar por assumi-lo (ver arts. 153, 4, e 158, II); Fundo de Participao dos Municpios FPM. Esta ltima a transferncia mais expressiva da Unio para o Municpio. Do produto da arrecadao do IR e do IPI, a Unio distribui 22,5% (vinte e dois vrgula cinco por cento) aos Municpios por meio do FPM. Esse Fundo possui os seguintes aspectos fundamentais: a receita proveniente do FPM contnua, isto , entra para os cofres municipais em prazo determinado, permitindo o planejamento racional das despesas municipais e dos desembolsos, ou seja, da programao oramentria e financeira; o Fundo tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da Unio TCU, funcionando o Banco do Brasil como agente repassador; o Fundo fiscalizado pelo Legislativo Municipal e pelo TCU; a participao de cada Municpio determinada pela aplicao de coeficientes variveis de acordo com o nmero de habitantes, reajustados sempre que, por meio de recenseamento demogrfico geral, seja conhecida oficialmente a populao total do pas. Atualmente os coeficientes so distribudos por categorias de Municpios, segundo o nmero de habitantes, conforme estipulado pelo TCU; o FPM poderoso instrumento para a convergncia dos esforos federais e municipais em prol do desenvolvimento nacional. O recebimento dos recursos do FPM independe da aprovao de planos de aplicao. A liberao da parte que lhe cabe fica, no entanto, a depender da liquidao das dvidas
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do Governo local ou de seus rgos da Administrao indireta para com a Unio ou suas autarquias, inclusive as oriundas de prestao de garantias. Ressalvada a obrigatoriedade de aplicar 25% (vinte e cinco por cento) na manuteno e no desenvolvimento do ensino e 15% (quinze por cento) para o mesmo fim na rea de sade, o Municpio livre para utilizar os recursos transferidos pelo Estado e pela Unio. De acordo com o que estabelece a CF, a Unio deve entregar aos Estados o correspondente a 25% do valor arrecadado com a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CIDE. Os Estados, por sua vez, devero repassar, aos Municpios localizados em seu territrio, 25% (vinte e cinco por cento) da quantia arrecadada. A cota parte da CIDE foi instituda pela Emenda Constitucional n 42.

Transferncias voluntrias
O Municpio pode obter receitas de transferncias voluntrias, classificadas como correntes ou de capital, de outra esfera da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade, observadas as exigncias constantes do art. 25, pargrafos e incisos , da Lei Complementar n 101/2000. No mbito da Unio, as transferncias voluntrias sujeitam-se s regras especficas estabelecidas no Decreto n 6.170/07 e sua legislao complementar (para detalhes, acessar www.convenios.gov.br e www.portaltransparncia.gov.br).

Transferncias negociadas
Outra fonte de recursos financeiros que o Municpio pode utilizar so as transferncias negociadas com outras entidades governamentais ou privadas, mediante convnios, cuja aplicao e classificao dependero exclusivamente do que estiver estabelecido como objeto conveniado.

Compensao financeira
A compensao financeira tem, para o Municpio, carter indenizatrio pela explorao de recursos naturais em seu territrio, adjacncias e plataforma continental. Os recursos provm da explorao do petrleo ou gs natural, de recursos hdricos e de recursos minerais e a parcela de cada Municpio varia na razo direta da rea inundada de seu territrio, no caso da gerao de energia eltrica; da explorao de minerais dentro dos seus limites territoriais; do petrleo produzido em seu territrio, ou proximidade das reas de produo, quando o petrleo extrado da plataforma submarina, e ainda da localizao em seu territrio de instalaes petrolferas. A compensao financeira est regulada, at o momento em que este texto era escrito, na Lei n 7.990. de 28/12/89, na Lei n 8.001, de 13/03/90, e no Decreto n 1, de 11/01/91.
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Receita patrimonial
O patrimnio pblico do Municpio constitudo de bens mveis e imveis, podendo, quando explorado economicamente, gerar receitas patrimoniais mobilirias e imobilirias. A receita patrimonial pode provir de participao societria, de aplicaes do excesso de caixa no mercado financeiro, em ttulos da dvida pblica, aluguis e arrendamentos de imveis e outros. Mquinas, veculos, utenslios, animais e aparelhos, por serem bens mveis, podero produzir alguma receita, quando alugados ou arrendados. O Municpio poder, por exemplo, alugar patrol, caminho, barco, tratores etc., para certos servios de particulares. Entre os bens imveis, contam-se os chamados prprios municipais, isto , prdios, edificaes e propriedades imobilirias pertencentes ao Municpio, quer utilizados por reparties pblicas ou no. Assim, a receita decorrente de aluguel ou arrendamento de prdios ou propriedades imobilirias do Municpio tambm constitui receita patrimonial. Os terrenos de propriedade do Municpio, sob o regime de enfiteuse ou aforamento, propiciam as receitas chamadas de foro e de laudmio, tambm consideradas patrimoniais, independentemente dos impostos lanados pelo Municpio, cobrados dos seus respectivos enfiteutas ou foreiros. Receitas caractersticas seriam as de zoolgicos, parques florestais, jardins botnicos, museus, arquivos, observatrios, fontes e recantos, auditrios e reas de recreao e lazer, todas classificadas sob a denominao econmica geral de receitas patrimoniais cobrveis por ingresso ou bilhete de participao. As participaes em sociedades de economia mista ou, ainda, as atividades de empresa pblica cujo capital pertena ao Municpio, podem resultar em receitas de dividendos e/ou lucros, as quais se classificam neste grupo de receitas.

Receita agropecuria
A receita agropecuria aquela que provm das vendas de produo vegetal, ou seja, extrao, sementes, adubos, mudas; da produo animal e derivados, como laticnios, e de outras relacionadas com atividades agropastoris que porventura o Municpio tenha.

Receita industrial
As receitas industriais so valores de que o Municpio pode usufruir quando agir de maneira semelhante das empresas privadas de produo, comrcio ou indstria, oferecendo coletividade bens e mercadorias calculados com base nos custos, em regime econmico de mercado, monopolisticamente ou no. Os exemplos mais frequentes desse tipo de receita so os originrios da extrao mineral, beneficiamento ou venda de produtos de madeira, tijolos, manilhas etc.

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Receita de servios
Os preos ou tarifas cobrados pela prestao de servios comunidade constituem a receita de servios do Municpio. Tais formas de cobrana representam modalidade especial de remunerao porque no dependem de lei prvia para autorizar cada reviso, que oscilar em funo dos custos ou dos preos de mercado. Basta que haja lei geral de preos autorizando o Prefeito a efetuar as alteraes advindas do processo econmico de produo para que os reajustes possam ser periodicamente realizados. O Prefeito poder, pois, baixar decreto, portaria ou qualquer outro ato administrativo todas as vezes que os custos se elevarem. O Municpio no objetiva lucro atravs das receitas de servios, mas no deve suportar dficits. Uma boa estrutura contbil dessas atividades, que dimensione, apure ou aproprie convenientemente os custos, evitar perdas e dispndios acima do que a sua capacidade pode suportar. A busca de melhor produtividade no deve ser esquecida. consentido o estabelecimento de preos remuneratrios, que recuperem os custos e contenham tambm percentagens destinadas amortizao do desgaste das imobilizaes ou expanso e melhoria dos servios. Quando esses servios se tornarem complexos, de todo recomendvel autarquiz-los ou dar-lhes tratamento de empresa, isto , outorgar-lhes personalidade jurdica, com autonomia administrativa e financeira. Outra alternativa, melhor tratada em outro captulo deste Manual, a privatizao do servio, mediante concesso ou permisso, ou, ainda, a celebrao de termo de parceria ou de contrato de gesto com instituies privadas, conforme a atividade exercida, para permitir que o Municpio dedique-se a servios que lhe so originrios ou prprios. So exemplos tpicos dessas receitas o transporte coletivo, luz, mercados, feiras, matadouros, cemitrios etc.

Outras receitas correntes


Constituem as receitas em epgrafe as multas e outras penalidades no tributrias, isto , as administrativas ou decorrentes dos cdigos de licenciamento e fiscalizao, obras e outros regulamentos municipais, a atualizao monetria e a cobrana da dvida ativa tributria e no tributria. Finalmente, como eventuais sero classificados e registrados os demais valores no especificados neste estudo, ou aqueles em tratamento especfico pela classificao das rendas, segundo as categorias econmicas expressas atravs da Lei n 4.320/64.

Crdito
Em realidade, o crdito no fonte de receita, mas, simplesmente, de recursos financeiros que o Municpio poder utilizar para financiar os seus gastos, sejam correntes, sejam de capital. Aquisies de bens e servios, ou ainda a execuo de obras, a prazo, independentemente do tempo, bem como de emprstimos para atendimento de insuficincias de Tesouraria,
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mais conhecidos como ARO (emprstimos por antecipao da receita), constituem-se em utilizao de capitais de terceiros nas suas atividades que, geralmente, so classificadas como dvida flutuante. Emprstimos ou financiamentos obtidos de bancos nacionais ou estrangeiros destinam-se a aes especficas de longa maturao ou de prazo longo de execuo. So classificados como dvida fundada interna ou externa ou como dvida consolidada. A emisso de ttulos da dvida pblica tambm possibilita os recursos financeiros que o Municpio necessita para financiar os gastos com as suas atividades.

Sistema Tributrio Municipal


A Constituio de 1988 dispe, no inciso III do seu art. 30, que compete ao Municpio instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, e no art. 150 enumera limitaes ao poder de tributar, vedando-lhe diversas iniciativas que no estejam em consonncia com o ali disposto. O Sistema Tributrio Municipal deve estar em perfeita consonncia com a lei a que se refere o art.146 da Carta Magna - Lei n 5.172, de 25/10/66, que instituiu o Cdigo Tributrio Nacional CTN, e suas alteraes. No CTN esto includos dispositivos que regulam conflitos de competncia, em matria tributria, entre as entidades federativas, as limitaes constitucionais ao poder de tributar e estabelecem normas gerais em matria de legislao tributria, especialmente sobre definio de tributos e de suas espcies, fatos geradores, bases de clculo e contribuintes, obrigao tributria, lanamento, crdito, prescrio e decadncia.

Poltica tributria
O Cdigo Tributrio Municipal CTM o instrumento segundo o qual a populao do Municpio, atravs dos seus representantes legais agentes polticos integrantes dos Poderes Executivo e Legislativo , explicita a natureza e o montante dos recursos de origem tributria que cada muncipe ir desembolsar para, juntamente com as demais fontes institucionais de receita, financiar a ao do Governo local. Sob o aspecto formal, o CTM deve ser o instrumento legal editado com base nos princpios da boa tcnica legislativa, embasado na CF, no CTN, na LOM, na doutrina e nos costumes locais, enfim, na sua moldura institucional. O aspecto impositivo do CTM est diretamente vinculado graduao do nus tributrio. Por isso, o Municpio deve dar nfase especial aos impostos obrigao pecuniria independente de qualquer atividade estatal especfica relativa ao contribuinte , mesmo porque a Constituio (art. 145, 1) preceitua que, sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte.

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As taxas, por sua vez, somente podem ser cobradas por servios prestados pelo Municpio que forem utilizados, individualmente, pelos interessados, ou pela realizao de atividade que configura o exerccio regular do poder de polcia municipal. Para a cobrana da contribuio de melhoria, exigida a realizao de obra pblica, enquanto para a contribuio de custeio de iluminao pblica imprescindvel a disponibilizao dos respectivos servios.

Imposto predial e territorial urbano IPTU


O IPTU tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel situado na zona urbana do Municpio, segundo determinao expressa no CTN. Trata-se de imposto de natureza patrimonial, cujo montante deve estar diretamente relacionado com o valor venal do imvel que lhe d origem, o qual constitui sua base de clculo. Dada a situao de fato decorrente da Emenda Constitucional n 29/2000, os Municpios podero dar ao IPTU os seguintes tratamentos: ser progressivo em razo do valor do imvel; ter alquotas diferenciadas de acordo com a localizao e o uso do imvel; aplicar a extrafiscalidade se a propriedade urbana no cumprir sua funo social. Para que a tributao do IPTU se enquadre nas duas primeiras hipteses, basta ser editado um elenco de alquotas expressas sob a forma de percentuais , fixadas pelo Cdigo Tributrio Municipal, no sujeitas a limitao alguma, que, quando aplicveis sobre o valor venal do imvel respectivo, propiciem os efeitos desejados, enquanto a aplicao da terceira no prescinde da subordinao lei federal, ou seja, Lei n 10.257, de 10/07/01, denominada Estatuto da Cidade, que regulamenta os arts. 182 e 183 da CF, caso em que o valor do IPTU progressivo no tempo assume carter de penalidade. De qualquer forma, ao estabelecer as regras sobre o IPTU, o Governo local deve estar ciente de que ele constituir nus intransfervel (imposto direto), que poder provocar a prtica conhecida como evaso fiscal, se no for bem dimensionado, isto , se no for levado em considerao o nvel de renda dos contribuintes.

Impostos sobre servios ISS


O ISS uma importante fonte de receitas do Municpio, incidindo sobre a prestao de servios (setor tercirio da economia), principalmente atravs de empresas que exploram atividades ligadas a hotis, informtica, bancos, diverses pblicas, construo civil, consertos e manuteno de veculos e de eletrodomsticos, hospitais, ensino, limpeza e transporte urbanos etc. O ISS incide sobre obrigaes de fazer (servios) contidas na Lei Complementar n 116/03, que tambm define as diretrizes gerais do imposto municipal. Deve ser convenientemente explorado porque, sendo o seu valor parcela do preo do servio, a exemplo do que ocorre com o ICMS (Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios),
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de competncia estadual, confere-lhe o status de imposto indireto, isto , o contribuinte de direito empresa prestadora de servio transfere o seu nus financeiro ao contribuinte de fato o usurio de servio. Cumprindo determinao constitucional, a Lei Complementar n 116/03 estabeleceu em 5% as alquotas mximas. As mnimas 2% - foram fixadas pelo art. 88 do ADCT, por disposio expressa da EC n. 37/02, exceto quanto aos servios relacionados com a construo civil.

Imposto sobre a transmisso de bens imveis ITBI


O imposto de transmisso inter vivos incide sobre a transmisso de bens imveis ou direitos a eles relativos localizados no territrio do Municpio. A base de clculo do imposto o valor venal do imvel, podendo ser nomeado contribuinte tanto o vendedor, quanto o comprador. As alquotas so fixadas por lei municipal, sem limitao. Importante mencionar que o imposto incide sobre a transmisso de propriedade inter vivos, ou seja, entre vivos, no alcanando os direitos sucessrios e deve ser ato oneroso, no alcanando tambm as doaes (estas duas outras formas de transmisso de propriedade de bens imveis so tributadas pelo imposto sobre heranas e doaes de competncia estadual).

Taxas
A taxa tem seu fato gerador vinculado a atividade estatal especfica relativa ao contribuinte, sendo, portanto, tributo vinculado. As taxas que o Municpio pode instituir pertencem a duas classes: remuneratrias, que tm como fato gerador a utilizao dos servios pblicos prestados pelo Municpio, especficos, divisveis e, vale dizer, suscetveis de utilizao, separadamente; regulatrias, que tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia (ver, neste Manual, o captulo sobre poder de polcia). O valor a ser cobrado a ttulo de qualquer das taxas deve ser suficiente para cobrir os custos com a prestao do servio ou com a ao para o exerccio regular do poder de polcia.

Contribuio de melhoria
A Constituio de 1988 ofereceu facilidade nunca dada cobrana desse tributo, porque dispe apenas que decorre de obras pblicas, deixando o legislador ordinrio livre para regular sua instituio e cobrana, embora a doutrina e a jurisprudncia afirmem reiteradamente que somente poder ser exigida se tiver havido valorizao do imvel beneficiado pela obra. A despeito do entendimento acima, a contribuio de melhoria espcie tributria cujo lanamento exige firme vontade poltica e mecanismos operacionais com elevado grau de dificuldade, mormente a definio do quantum correspondente ao benefcio resultante da
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obra para cada imvel. Este um dos motivos que levaram a Unio, os Estados e grande parte dos Municpios a abandonar esse tributo.

Contribuio para custeio da iluminao pblica


A Emenda Constitucional n 39/02 ampliou a competncia municipal pela insero do art. 149A, que autoriza os Municpios e o Distrito Federal a institurem a contribuio para o custeio do servio de iluminao pblica, na forma das respectivas leis e, com tal providncia, no caso daqueles que a mantinham, substituir a Taxa de Iluminao Pblica tributo reconhecidamente inconstitucional.

Renncia fiscal
A concesso de qualquer forma de renncia fiscal, por qualquer das esferas de Governo, deve subordinar-se a trs princpios em vigor desde a promulgao da atual Constituio. So eles: s poder ser concedida mediante lei especfica, que regule exclusivamente as matrias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuio (CF, art. 150, 6); a lei de diretrizes oramentrias dever dispor sobre as alteraes na legislao tributria que estabeleam renncia fiscal (CF, art. 165, 2); a demonstrao dos seus efeitos, sobre as receitas e despesas, dever acompanhar o projeto de lei oramentria (CF, art. 165, 6). A Lei Complementar n 101/2000 determina que, para que se conceda ou amplie incentivo ou benefcio de natureza fiscal, ser necessrio que fique demonstrado, pelo proponente, que: a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria e que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias; ou h previso de medidas de compensao, no perodo que se inicia no exerccio em que a renncia for concedida e que cobre os dois exerccios seguintes, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao das alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. Ante essas restries, imprescindvel, quanto ao mrito, analisar as repercusses da concesso de renncia fiscal na programao dos investimentos e da prestao dos servios pblicos que podero sofrer soluo de continuidade ou perda de qualidade por reduo de recursos financeiros, causando prejuzo comunidade que os demanda, comparativamente com o benefcio a ser concedido. difcil garantir, por exemplo, que determinada empresa industrial, comercial ou prestadora de servios decida instalar-se em determinado Municpio porque ir gozar de reduo ou iseno do IPTU ou ISS durante certo perodo de tempo. bem provvel que essa premissa
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sequer seja considerada nos estudos de viabilidade que antecedem decises como essa. Primeiro, porque o valor do tributo, isento ou reduzido, pequeno em relao aos demais custos, e segundo, porque essas empresas no s diluem o valor do imposto entre seus custos operacionais, como o incluem como parcela dedutvel do seu lucro, base de clculo do imposto de renda. Por outro lado, a prorrogao de prazos de pagamento, a dispensa de penalidades (anistia fiscal) etc., salvo motivos de fora maior, somente beneficiam os maus contribuintes; ao mesmo tempo, alimentam os bons contribuintes de argumentos para postergarem o pagamento de seus dbitos tributrios. Conforme tem evidenciado a observao, propostas de concesso de remisso e anistia de penalidades moratrias atuam, em mdio e longo prazos, como golpe mortal nos esforos da mquina arrecadadora, na medida em que deseducam os contribuintes, ao tempo em que cometem tremenda injustia com os que cumpriram suas obrigaes tributrias na poca determinada pelo Poder Pblico.

Administrao tributria
Com a edio do Cdigo Tributrio Municipal, est cumprida a determinao constitucional de instituir os tributos de competncia do Municpio. A outra arrecadar incumbe ao Poder Executivo. Da decorre a expressividade dos que consideram as principais funes do Fisco, a serem implementadas pelo rgo executor da poltica tributria, as que se seguem: constituir o crdito tributrio correspondente aos tributos elencados no Cdigo Tributrio Municipal; envidar esforos para que o seu produto seja materializado, sob a forma de recursos financeiros, nos cofres municipais. A constituio do crdito tributrio (art. 142 do CTN) se d mediante atividade administrativa legalmente denominada lanamento, cuja execuo exige metodologias, tcnicas e procedimentos especficos, fatores suficientes para indicar a instituio de unidades funcionais especializadas para gerir as aes indispensveis ao cumprimento das atribuies respectivas. So evidentes vrias deficincias nos aspectos operacionais dos fiscos municipais, cujas consequncias so responsveis por diversas iniquidades na formao da carga tributria e no tratamento dado aos contribuintes, com reflexos negativos na receita produzida. O lanamento do IPTU, por exemplo, exige contnuo esforo da Administrao para verificar quais imveis esto sujeitos a ele, definir as caractersticas fsicas e jurdicas necessrias para avali-los, calcular o montante do imposto, identificar os contribuintes e promover a cobrana, tarefas que se repetiro a cada ano. Outro exemplo diz respeito ao ISS, cujos contribuintes (empresas) obrigados ao lanamento por homologao so forados a antecipar o valor do imposto, calculado com base nos
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valores expressos em seus documentos fiscais, cabendo ao fisco a tarefa de, verificado que o montante declarado das transaes est correlacionado, ou no, com o porte econmico e operacional do prestador, homolog-lo ou no. So poucas as municipalidades que podem garantir que tais tarefas so desenvolvidas a contento. A prova reside na prpria regressividade da carga tributria, aliada a altos ndices de inadimplncia, no caso do IPTU, e na ausncia de indicadores do nvel de sonegao do ISS. Tais performances, alm de contrariar os princpios de legalidade e eficincia (art. 37 da CF), levam seus agentes a cometer infraes, sem contar que prejudicam a efetiva arrecadao de todos os tributos municipais, destacado requisito essencial da responsabilidade na gesto fiscal, nos termos do art. 11 da LRF. Para modificar esse status quo, so imprescindveis, na maioria das vezes, intervenes na legislao tributria, na estrutura administrativa do rgo incumbido da administrao tributria, na capacitao dos gestores e dos operadores e na reformulao dos procedimentos visando o fortalecimento permanente do sistema tributrio municipal. Deve orientar o processo de reformulao da administrao tributria a natureza de cada tributo, porque a constituio do crdito exige o conhecimento de pressupostos inerentes a cada espcie tributria (fato gerador, matria tributria, sujeito passivo, clculo, cobrana, fiscalizao etc.), circunstncia que indica estar no sistema tributrio a fonte de sua institucionalizao. Estrategicamente, visa-se inverter tendncia histrica no pas, buscando extirpar ou, ao menos, atenuar, a mdio prazo, toda uma cultura poltica, centrada na imposio do nus tributrio divorciado da realidade econmica e organizacional, baseada na marginalizao da atividade tributria. Para tanto, so imprescindveis, alm da imperiosa necessidade de conscientizao dos agentes polticos Prefeito e Vereadores , recursos humanos, tecnolgicos e operacionais. Sendo a atividade tributria permanente, o suprimento desses recursos dever igualmente ocorrer em carter permanente, com montante financeiro suficiente para garantir a existncia contnua de: servidores capacitados e motivados; recursos materiais e operacionais adequados; prticas gerenciais que atestem a qualidade dos servios e dos resultados da ao tributria, a fim de propor sugestes para alterar ou modificar a poltica vigente e corrigir os desvios ou defeitos administrativos, assim como inserir mecanismos de aperfeioamento. Refora essas sugestes a contribuio da EC n 42/03 para os Fiscos de todas as esferas governamentais com a introduo do inciso XXII ao art. 37 da CF, cuja importncia recomenda sua transcrio, verbis:
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XXII - as administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras especficas, tero recursos prioritrios para a realizao de suas atividades e atuaro de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informaes fiscais, na forma da lei ou convnio. A prtica indica que o nvel da administrao tributria, nos Municpios onde essas propostas tm sido implantadas, exibe resultados bem mais palpveis, em termos de justia fiscal e de produtividade financeira dos tributos, do que naqueles onde o processo conduzido de modo discricionrio ou aleatrio. Tambm se tem observado que o desenvolvimento do processo de aperfeioamento da administrao tributria, nesses moldes, somente se tem tornado possvel e vivel quando o Prefeito, em contrapartida aos resultados positivos na rea tributria, apia seus responsveis e no lhes nega os recursos humanos e materiais requeridos.

Outras consideraes
Todo o exposto somente ser concretizado se for editado o Cdigo Tributrio Municipal e institucionalizado o processo de administrao tributria. Como se pode depreender, os dois passos so interdependentes. Um no floresce sem o outro. A ausncia de qualquer um deles, ou de ambos, resulta em Municpio despersonalizado, pois que um dos principais pressupostos da autonomia municipal reside na faculdade que a Constituio Federal lhe outorgou de instituir e arrecadar seus tributos. Embora se tenha procurado deixar evidente que a tributao no um fim em si mesmo, vale destacar que, dentre as fontes de receita que constituem os mais regulares fluxos de ingresso financeiro nos cofres dos Municpios (cotas-partes do FPM, do ICMS etc.), somente as decorrentes dos seus tributos so susceptveis de incremento por conta de suas aes.

Patrimnio municipal
O patrimnio pblico constitudo de bens que, segundo sua destinao, classificam-se em: bens de uso especial, que se destinam ao uso especfico da Administrao, como o prdio da Prefeitura, os prdios escolares, a estao rodoviria, terrenos, mveis e utenslios utilizados no servio pblico; bens dominicais, que, embora pertencentes ao Poder Pblico, no so utilizados para fins do servio pblico; destinam-se na sua maioria a produzir renda (terreno ou prdio de propriedade do Municpio cedido a terceiros); bens de uso comum do povo, que so do domnio pblico, ou seja, de uso da coletividade (logradouros pblicos em geral etc.). A classificao dos bens pblicos fornecida pelo art. 99 do Cdigo Civil. Os bens de uso especial, assim como os bens dominicais, constituem o patrimnio econmico ou administrativo
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do Municpio. Devem, portanto, ser evidenciados no balano patrimonial do Municpio e incorporados ao seu patrimnio. Os bens de uso comum do povo constituem o patrimnio do domnio pblico, no sendo demonstrados no balano patrimonial, pois, em princpio, no se destinam a servir Administrao e a produzir renda, mas sim coletividade. A Administrao patrimonial um ramo especializado da Administrao, que trata de um conjunto de normas relacionado ao controle e ao registro dos bens que constituem o patrimnio econmico ou administrativo do Municpio. O Municpio deve proteger e cuidar das obras e dos locais de valor histrico e artstico, dos monumentos, das paisagens naturais notveis e dos stios arqueolgicos, quer sejam de propriedade particular ou no (Constituio Federal, arts. 23, III e IV e 30, IX). Se, por conseguinte, o bem em questo tiver valor artstico, histrico ou de beleza natural, deve ser tombado, isto , ser inscrito e incorporado ao patrimnio histrico da Municipalidade. O tombamento no impe, por si s, indenizao nem prvia desapropriao, caso seja o bem de propriedade particular, a no ser que haja restrio ou limitao de seu uso. Existem seis formas de incorporao de um bem ao patrimnio municipal: a compra, a desapropriao, a doao, a dao em pagamento e a herana jacente, e de bens de ausentes. O processo normal de compra atravs de licitao, estudada em captulo parte. A desapropriao uma das formas de interveno na propriedade privada e analisada, tambm, em captulo prprio. A doao uma transferncia voluntria de bens, por parte de particulares, ao Poder Pblico. A doao pode ser gratuita ou onerosa. A doao, tal como a compra, est sujeita a alguns procedimentos formais que devem ser obedecidos para sua efetivao. Em se tratando de doao com encargos (doao onerosa), indispensvel lei especfica que autorize o recebimento. O objetivo fazer com que a doao no constitua nus injustificvel ao patrimnio pblico. A doao, quando no onerosa, dispensa lei autorizativa. A dao em pagamento a incorporao de um bem mvel ou imvel ao patrimnio pblico, extinguindo dbito para com a Fazenda Pblica. A incorporao por herana jacente uma possibilidade prevista no art. 1844 do Cdigo Civil. Ela se d quando algum muncipe falece e no deixa herdeiros legtimos e o Municpio chamado como sucessor do falecido. Passaro tambm ao domnio do Municpio os bens das pessoas consideradas ausentes, nos termos dos arts. 37 a 39 do Cdigo Civil. As formas de alienao dos bens pblicos so as comuns no direito civil, ou seja, a venda, a dao em pagamento, a doao, a permuta e a investidura, acrescidas da modalidade administrativa da concesso de domnio, praticada entre entidades estatais na transferncia de terras devolutas. Venda toda venda de bens pblicos imveis deve ser precedida de autorizao legislativa e
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de concorrncia, modalidade de licitao fixada pelo Lei n 8.666/93 para esse caso. O no cumprimento desses requisitos poder causar a nulidade do ato alienatrio. Antes, porm, de se efetivar a venda do bem, necessrio que se proceda a sua avaliao, evitando-se que o Poder Pblico Municipal seja lesado por desdia ou m-f. Trata-se de determinao legal e de princpio de moralidade administrativa que deve ser observado. A venda de bens mveis depender de avaliao prvia e de licitao, esta na modalidade indicada na Lei n 8.666/93. A receita originria da alienao de bens e direitos classificada como de capital, e dever ser, em princpio, aplicada em despesa de capital, vedada sua aplicao no financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei ao regime de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos (art. 44 da Lei Complementar n 101/2000). Dao em pagamento, doao, permuta e investidura essas modalidades de alienao de bens imveis dependem de autorizao legislativa e de avaliao prvia, dispensada a concorrncia. No caso de permuta, a par da alienao mediante troca de um bem pblico, h a incorporao do bem particular permutado ao patrimnio pblico. Entende-se por investidura a alienao aos proprietrios de imveis lindeiros, por preo nunca inferior ao da avaliao, de rea remanescente ou resultante de obra pblica, desde que a rea se torne inaproveitvel isoladamente. No caso de bens imveis, haver sempre a avaliao prvia para alienao por meio dos institutos j mencionados. A licitao, no entanto, dispensada quando se tratar de doao (permitida somente para fins de interesse social), permuta, venda de aes que podero ser negociadas em bolsa e venda de ttulos, observada a legislao pertinente. Os procedimentos administrativos que devem ser observados na alienao dos bens pblicos envolvem uma etapa inicial a autorizao legislativa e uma etapa final, representada pela baixa do bem no rgo de patrimnio e pela transferncia de seu domnio, mediante transcrio, se for o caso. Quanto aos bens de uso comum do povo e aos bens de uso especial, vedada sua alienao enquanto guardarem essa qualidade. Para que sejam alienados, necessria lei desafetandoos, quer dizer, retirando deles essa qualidade e transformando-os em bens dominicais.

Inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade dos bens pblicos


Os bens pblicos, quaisquer que sejam, so inalienveis, impenhorveis e imprescritveis por natureza esta a regra. A inalienabilidade a impossibilidade de transferncia de propriedade do bem. No , porm, absoluta, porquanto a lei pode autoriz-la e, neste caso, h a desafetao. Os bens pblicos so imprescritveis, ou seja, contra eles no ocorre a prescrio aquisitiva. A Constituio Federal dispe expressamente que os bens pblicos no sero adquiridos por usucapio urbano e rural (arts. 183, 3, e 191, pargrafo nico). A imprescritibilidade resulta da inalienabilidade. Se os bens pblicos so inalienveis, por natureza, so tambm imprescritveis.
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Impenhorveis so tambm os bens pblicos, e no apenas isso: tais bens esto impossibilitados de qualquer nus. A impenhorabilidade dos bens pblicos decorre da Constituio, que a consagra no seu art. 100. Sendo impenhorveis, os bens pblicos no podem ser objeto de execuo direta; da porque tais bens no devem ser onerados, porquanto no sero executados. Assim, o penhor ou a hipoteca constituda sobre bens ou rendas pblicas no oferece a efetiva garantia pretendida pelo credor. No tem fundamento e eficcia jurdica a aceitao de duplicatas ou promissrias emitidas pelo Prefeito, como garantia de dvida, ou as procuraes passadas pelo Prefeito a terceiros para receber diretamente rendas municipais vinculadas a contratos. Isto representaria, em ltima anlise, onerao do bem pblico, o que vedado, exceo das hipteses legalmente previstas, no inciso IV do art. 167 da Constituio e no 4 do mesmo artigo. Promissrias e duplicatas no do cobertura legal execuo direta (penhora), podendo servir como mero documento comprobatrio. A Nota de Empenho o documento legal, eficaz garantia da dvida.

Bens mveis e imveis


Os bens, em relao sua prpria natureza, podem ser mveis ou imveis. Essa distino da maior relevncia, pois o ordenamento jurdico disciplina de maneira distinta as relaes jurdicas que os envolvem, em funo de sua natureza: mvel ou imvel. O tratamento dado aquisio e transferncia do bem imvel especial, solene e pblico. Certos direitos somente se constituem sobre imveis (hipoteca, p. ex.); outros incidem apenas sobre mveis, como o caso do penhor. Assim a distino juridicamente fundamentada. Bens mveis so os que podem ser transportados de um lugar para outro, seja por movimento prprio ou no. Os animais, que podem locomover-se por si prprios, so considerados mveis; as coisas inanimadas, que podem ser transportadas, so mveis. Assim, animais e coisas transportveis so bens mveis por natureza. H, ainda, os bens mveis por equiparao legal, ou seja, aqueles aos quais a lei atribui essa qualidade, como o caso dos direitos creditrios, direitos intelectuais e aes que lhes correspondem. Bens imveis, em relao sua natureza, so os que no podem ser transportados de um lugar para outro sem que sofram alterao de substncia. A legislao civil considera imvel, por natureza, o solo com sua superfcie, seus acessrios e suas adjacncias naturais, compreendendo as rvores e os frutos pendentes, o espao e o subsolo. Considera imvel, por acesso fsica artificial, tudo quanto for incorporado permanentemente ao solo, como a semente lanada terra, os edifcios e as construes, de modo que se no possa retir-los sem destruio, modificao, fratura ou dano. Considera, por acesso intelectual, tudo quanto no imvel o proprietrio mantiver intencionalmente empregado em sua explorao industrial, aformoseamento ou comodidade.

As funes da administrao patrimonial


As funes da Administrao patrimonial so basicamente controlar a existncia e manter e
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conservar em perfeitas condies de funcionamento e utilizao os bens mveis e imveis. Quanto a esta ltima categoria, so objeto da Administrao patrimonial os bens imveis classificados como de uso especial e dominical. O controle da existncia, exercido pela Administrao patrimonial, repartido com o exercido pela Contabilidade. Esta mantm controles sintticos da existncia de determinado bem, uma vez que as mutaes patrimoniais devero integrar o balano patrimonial do Municpio ao final de cada exerccio. O controle exercido pela Administrao patrimonial , ao contrrio do contbil, analtico. Esse tipo de controle deve registrar todos os detalhes que caracterizam e identificam o bem no rgo que possui a responsabilidade de mant-lo. Em relao aos bens mveis, convm haver cadastro que os identifique, caracterize, informe onde esto localizados e aponte o responsvel por sua guarda e utilizao. Quanto aos bens imveis, no se faz necessria a organizao de cadastro especial. As escrituras dos imveis e os registros do Cadastro Imobilirio do Municpio suprem tal necessidade. Algumas Prefeituras cometem o equvoco de no implantar no Cadastro Imobilirio os imveis pertencentes ao Poder Pblico Unio, Estado e Municpio , criando vazios no espao fsico territorial. Embora as propriedades imobilirias pertencentes a esses entes estejam imunes da cobrana de impostos, essa omisso faz com que o Municpio ignore o que lhe pertence em termos de propriedade imobiliria. A Administrao patrimonial deve dedicar grande parte de sua ateno s atividades de manuteno e conservao de bens mveis e imveis. Os Prefeitos devem estar sensibilizados para tal, exigindo a elaborao de planos de manuteno e conservao e liberando as dotaes necessrias para que os mesmos sejam executados. Essa uma atividade que s vezes recebe pouca ateno dos Executivos Municipais. Antes de se adquirir bem mvel ou de se edificar em qualquer imvel, necessrio perguntar quanto custaro sua operao e sua manuteno. As despesas com a conservao do patrimnio pblico so consideradas prioritrias pelo art. 45 da LC n 101/2000. O inventrio dos bens patrimoniais exigncia da Lei n 4.320/64. O inventrio deve ser feito pelo menos uma vez por ano, a fim de que os balanos no apresentem distores da realidade. de boa norma administrativa que se faa um inventrio na unidade administrativa ou de trabalho, sempre que houver mudana de chefia. Deve-se tambm adotar a norma de que nenhum servidor poder ser dispensado da Prefeitura, a pedido ou no, sem que ocorra verificao do material que est sob sua guarda. A avaliao dos bens patrimoniais est regulada no art. 106 da Lei n 4320/64 e se resume nos seguintes procedimentos: valor nominal dos crditos, dbitos e ttulos de renda, feita a converso, quando em moeda estrangeira, taxa de cmbio vigente na data do balano;
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os bens mveis e imveis pelo valor de aquisio ou pelo custo de produo ou de construo; os bens de almoxarifado, pelo preo mdio ponderado das compras. A reavaliao dos bens mveis e imveis no uma obrigao e sim uma faculdade, enunciada no 3 do art. 106 da Lei n 4320/64. A lei foi sbia em no impor a reavaliao do ativo pertencente ao Poder Pblico, pelo fato de esse procedimento no ter o mesmo significado que tem para a atividade empresarial. Os bens pblicos so impenhorveis e imprescritveis, porm devero ser avaliados sempre que se pensar em alien-los.

Depreciaes
Existem servios remunerados a cargo do Municpio, como a iluminao pblica, a limpeza urbana e outros, postos disposio do cidado usurio, atravs dos quais so obtidas receitas classificadas ora como taxas pela prestao de servios, contribuies para iluminao pblica, tarifas. Nesses servios so empregados vrios equipamentos, como caminhes e ferramentas, que sofrem desgastes pelo uso contnuo e pela ao do tempo ou se tornam obsoletos. As depreciaes, entretanto, no devem incidir apenas sobre os bens alocados s atividades que geram receitas, mas estender-se s demais, cujo sentido de saber o seu custo real de manuteno e funcionamento. Assim, aqueles bens sujeitos a desgastes, obsolescncias e outros fenmenos, a servio de reas como a administrao, educao, sade, cultura etc., devem ser depreciados. De uma forma ou de outra, a Administrao da entidade governamental deve preparar-se para o futuro, com a constituio de fundo de reposio desses bens, a fim de garantir novas aquisies, ou at mesmo construo, como procedem as empresas privadas, que aplicam os valores constituintes desses fundos em mercado financeiro ou adquirem outros tipos de ativos de alta liquidez, a fim de obter os resultados planejados.

Licitaes e contrataes pblicas


Para o regular desempenho de suas funes, a Administrao Pblica necessita recorrer ao mercado para aquisio de bens e servios e, para tanto, se vale do contrato administrativo. Em virtude do disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituio, como regra toda contratao realizada pelo Poder Pblico encontra-se condicionada realizao de prvia licitao para selecionar interessados, ressalvados os casos especificados na legislao infraconstitucional. As excees ao mandamento constitucional acima referido encontram-se na Lei Federal n 8.666/93 Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, de observncia obrigatria pela Administrao Direta e Indireta de todas as esferas de Governo, pois expedida com fundamento no art. 22, XXVII da CF, combinado com o art. 37, XXI, que outorga competncia privativa Unio para legislar sobre normas gerais.
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O termo licitao designa o procedimento administrativo mediante o qual a Administrao, quando interessada em firmar contrato com terceiros, seleciona a proposta mais vantajosa, por meio de competio entre os interessados. Os procedimentos adotados para a contratao so variados e vo desde a informalidade que reveste as pequenas compras de pronto pagamento at a forma mais solene das modalidades de licitao, a concorrncia publica. Cumpre registrar que a formalizao por meio de processo administrativo sempre obrigatria. Assim, toda e qualquer contratao pblica, seja para aquisio de merenda escolar, seja para contratao de servios de limpeza ou de obra de engenharia, deve se dar por meio de procedimento administrativo que se inicia com a requisio do objeto e encerra com a satisfao das obrigaes assumidas pelas partes. Qualquer que seja o procedimento adotado para a contratao, devem ser adotadas, no mnimo, as seguintes cautelas: demonstrar de forma inequvoca a necessidade e o interesse pblico na desejada contratao. De fato, no se pode conceber contrato administrativo sem ser condicionado ao interesse pblico, razo pela qual a sua demonstrao fator condicionante para a validade do ajuste; verificar a existncia de previso oramentria e o atendimento aos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. A regra decorre do comando constante dos incisos I e II do art. 167 da Constituio, tendo como base legal o inciso IV do art. 37 da Lei Complementar n 101/2000 LRF, que veda a assuno de obrigao com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e servios, sem autorizao oramentria. A Lei n 8.666/93 tambm faz referncia exigncia no inciso III do 2 de seu art. 7. A exigncia se aplica a qualquer contratao que importe em dispndio de recursos financeiros pelo Errio. Ademais, a validade da futura contratao depende no apenas das exigncias da Lei de Licitaes, mas tambm das disposies contidas na LRF, em especial aquelas relacionadas com a gerao de despesa, art. 15 e seguintes e, ainda, art. 37, III e 42, todos da LRF; demonstrar a vantagem do negcio que se pretende celebrar, para atender ao princpio constitucional da eficincia, regedor de toda atividade administrativa por fora do disposto no caput do art. 37 da Constituio. Deve-se demonstrar, de forma inequvoca, a adequao entre a escolha administrativa e a necessidade a ser satisfeita; averiguar se o futuro contratado encontra-se em condies de contratar com a Administrao Pblica. Tal providncia tambm decorre de imperativo constitucional, conforme se observa na parte final do inciso XXI do art. 37 e no 3 do art. 195 da Constituio, no que se refere verificao da condio de regularidade com o sistema da seguridade social. Feitas essas consideraes, passa-se anlise de procedimentos de que o Administrador pode se valer para celebrar contratos, lembrando que a estrita observncia dos ditames da Lei n 8.666/93 e dos princpios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade,
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publicidade e eficincia tambm obrigatria em qualquer hiptese. Nos termos que estabelece o pargrafo nico do art. 60 da Lei n 8.666/93, pequenas compras de pronto pagamento so aquelas de valor no superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alnea a da mesma lei, feitas em regime de adiantamento. Embora esta seja a nica hiptese em que a lei no condiciona a validade do contrato forma escrita, de se esclarecer que devem ser observadas, dentre outras formalidades, a devida prestao de contas do valor despendido pelo servidor. de se destacar que em todos os casos estabelecidos na Lei n 8.666/93 onde a regra geral de licitar foi excepcionada, seja por dispensa ou inexigibilidade de licitao, o foi sob a justificativa de que o princpio da licitao encontrava-se em confronto com outros valores igualmente tutelados pela ordem jurdica, tendo sido o primeiro subjugado por um desses. Por fora do que estabelece o art. 26 da Lei n 8.666/93, o processo de dispensa deve ser instrudo com os seguintes elementos, no que couber: caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, exigvel somente na hiptese de contratao emergencial; razo da escolha do fornecedor ou executante, que se torna imprescindvel em virtude de toda contratao direta pressupor o cumprimento dos requisitos dos arts. 7, 14 ou 17, conforme o caso, devendo, portanto, ser objeto de justificativa tanto a presena dos pressupostos que autorizam a adoo de procedimento simplificado de seleo, quanto o prprio fundamento da escolha de determinado contratante e de determinada proposta luz do princpio da proporcionalidade; ou seja, no se pode escolher um particular destitudo das condies especficas, necessrias e suficientes, para satisfao do interesse pblico envolvido; justificativa do preo, eis que, em face do princpio da economicidade, preciso sempre ficar demonstrado que o preo vantajoso para a Administrao, ou seja, compatvel com os de mercado. Essa demonstrao pode ser feita tanto atravs de oramentos colhidos na praa, como tambm por meio da verificao dos preos praticados no mbito dos demais rgos e entidades da Administrao Pblica (inciso V do art. 15 da Lei n 8.666/93); documento de aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os bens sero alocados. Alerte-se, por fim, que o mesmo art. 26 da Lei n 8.666/93 condiciona a eficcia dos atos de dispensa e inexigibilidade sua publicao, devendo o ato de dispensa ser submetido ratificao da autoridade superior quando a contratao no for produzida pela prpria autoridade de mais alta hierarquia.

Dispensa de licitao
As hipteses de dispensa de licitao encontram-se arroladas taxativamente nos arts. 17 e 24
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da Lei n 8.666/93. A seguir, comentam-se as mais utilizadas pelo Municpio. A dispensa pelo valor encontra previso nos incisos I e II do art. 24 da Lei n 8.666/93 e se justifica em razo do valor do objeto a ser contratado, que coloca em conflito os princpios da licitao e da economicidade, ensejando um gasto para realizar a licitao superior prpria vantagem direta afervel pela Administrao com a realizao do certame, decidindo o legislador, vista do interesse pblico, pela prevalncia do segundo. Pela Lei n 9.648/98, o limite de dispensa em funo de valor, hoje, se encontra em R$ 15.000,00 (quinze mil reais) para obras e servios de engenharia e em R$ 8.000,00 (oito mil reais) para aquisio de bens e outros servios que no sejam de engenharia. importante ressaltar que servio de engenharia todo aquele que a lei regulamentadora da profisso de engenheiro considera como de execuo privativa ou sujeito superviso por engenheiro regularmente habilitado. O inciso IV do art. 24 da Lei n 8.666/93 trata da contratao emergencial, espcie de dispensa que se justifica em razo da absoluta impossibilidade de atender ao interesse pblico se adotado fosse o procedimento licitatrio, com os prazos e formalidades que exige. A demora no atendimento do reclame pblico poderia causar prejuzos relevantes ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios ou bens, ou ainda provocar a paralisao ou prejudicar a regularidade das atividades administrativas. Poder a Administrao valer-se do permissivo, desde que atendidos os pressupostos da no realizao da licitao, o que deve ser devidamente justificado nos autos pela Autoridade Superior, cabendo ao rgo jurdico de controle da legalidade verificar, luz dos princpios de direito, especialmente o da razoabilidade, a existncia dos elementos exigidos pelo pargrafo nico do art. 26 da Lei n 8.666/93, a saber: caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, razo da escolha do executante, justificativa do preo. O inciso V do art. 24 da Lei de Licitaes e contratos autoriza a contratao direta quando no acudirem interessados licitao anterior e esta, justificadamente, no puder ser repetida sem prejuzo para a Administrao, o que denominado licitao deserta. Neste caso, alerte-se que a contratao dever se dar nos estritos moldes daqueles exigidos na licitao deserta, inclusive no que diz respeito s condies de habilitao. A dispensa de licitao para aquisio de bens produzidos ou servios prestados por rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica tem previso no inciso VIII do art. 24 da Lei n 8.666/93, contudo, segundo entendimento de parte da doutrina e do prprio Tribunal de Contas da Unio, o dispositivo no se aplica s entidades exercentes de atividade econmica, tais como empresas pblicas e sociedades de economia mista. O permissivo referente compra ou locao de imvel destinado ao atendimento das finalidades da Administrao encontra abrigo no inciso X do art. 24 do Estatuto Licitatrio. O dispositivo exige, ainda, que o procedimento contenha estudos ou justificativas que indiquem o imvel, por suas caractersticas (rea til, arquitetura e localizao), como sendo o mais adequado para satisfazer o interesse da administrao. Deve, ainda, ser demonstrado que o
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preo exigido compatvel com o valor de mercado, mediante prvia avaliao. Na hiptese de aquisio do bem, imprescindvel autorizao legislativa. Alerte-se que na hiptese de aquisio de terrenos ou imveis inacabados, o Administrador no pode se valer desta espcie de dispensa, que se aplica to somente a prdios concludos, conforme vem decidindo o Tribunal de Contas da Unio. A contratao de remanescente de obra ou servio em consequncia de resciso contratual tem como fundamento o comando inserto no inciso XI do art. 24 da Lei de Licitaes e ser cabvel somente na hiptese de resciso contratual, ou seja, no se aplica s contrataes extintas por decurso do prazo de vigncia. Exige-se, ainda, a estrita observncia ordem de classificao da licitao que deu origem ao contrato, mantidas as mesmas condies oferecidas pelo licitante vencedor. A dispensa de licitao para aquisio de hortifrutigrangeiros, po e outros gneros perecveis encontra previso no inciso XII do art. 24 da Lei n 8.666/93; contudo, somente autorizada no tempo necessrio para a realizao dos respectivos processos licitatrios. O inciso XIII do art. 24 da Lei n 8.666/93 permite a contratao direta com entidades particulares nacionais, sem fins lucrativos, dedicadas a atividades de pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional, cientfico ou tecnolgico, de inquestionvel reputao ticoprofissional. Embora a Lei de Licitaes expressamente no o exija, indispensvel demonstrar que o objeto do contrato se correlacione com as atividades finalsticas da contratada.

Inexigibilidade de licitao
As hipteses de contratao direta por inexigibilidade de licitao, consoante os incisos do art. 25 da Lei n 8.666/93, tm natureza meramente exemplificativa, ou seja, sempre que houver inviabilidade de competio estar o administrador autorizado a contratar diretamente com base no caput do mencionado artigo. Isso decorre da inviabilidade de se instaurar competio para escolha do futuro contratado, eis que, se fosse realizado o certame, este apresentar-se-ia como um ritual intil e at mesmo ilgico, porque incapaz de se desenvolver de modo racional e, consequentemente, incapaz de atender ao resultado a que toda licitao se prope, qual seja: selecionar a proposta adequada ao preenchimento da necessidade administrativa.

A execuo da licitao
O primeiro passo a ser dado para que as licitaes sejam processadas e julgadas regularmente a escolha dos membros da Comisso de Licitao. De acordo com o art. 51 da Lei n 8.666/93, a Comisso de Licitao deve ser composta de, no mnimo, trs membros. Do total, dois teros devem ser devidamente qualificados e pertencer ao quadro permanente do rgo ou entidade responsvel pela licitao.
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Ao exigir que dois teros dos membros das comisses de licitao sejam servidores efetivos, pretende-se resguardar a mais absoluta independncia do membro da comisso, garantindo, assim, a sua imparcialidade. A norma determina, ainda, que os servidores efetivos indicados para compor o colegiado tenham formao adequada funo para a qual so indicados. Quanto s suas fases, o procedimento pode ser dividido em duas: interna e externa. A fase interna caracterizada por uma sequncia de atos preparatrios indispensveis realizao da licitao. de todo aconselhvel que se mantenha um calendrio anual e se edite um regimento interno de licitaes para padronizar os procedimentos dessa fase. Em linhas gerais, a sequncia deve observar o seguinte: (1) requisio do objeto; (2) estimativa do valor; (3) autorizao da despesa - ato praticado pelo ordenador de despesas; (4) elaborao do ato convocatrio; (5) anlise jurdica do instrumento pela assessoria jurdica do rgo licitante; (6) publicao na imprensa oficial. A fase externa tem incio com a convocao dos interessados e nela so praticados todos os atos referentes ao exame e julgamento das condies de habilitao e das propostas tcnicas e de preo, conforme o caso. A relao de documentos que devem constar dos autos do processo encontra-se nos incisos do art. 38 do Estatuto Licitatrio. Nessa fase so ainda praticados os seguintes atos pela autoridade superior: (1) julgamento dos recursos interpostos contra deciso da Comisso de Licitao; (2) homologao do resultado da licitao; (3) adjudicao do objeto ao licitante vencedor; (4) assinatura do contrato; (5) despacho de anulao ou de revogao da licitao, quando for o caso. A resposta s impugnaes ao ato convocatrio, em princpio, deve ser efetuada por quem o expediu. De qualquer sorte, pode o regulamento interno de licitaes atribuir tal tarefa a outra autoridade do rgo licitante.

Licitao na modalidade convite


Convite uma espcie simples e sumria de licitao, adotada em funo do valor do contrato (art. 23 da Lei n 8.666/93). Os licitantes podem ser escolhidos entre os inscritos em cadastro de fornecedores ou no. A exigncia legal a de que seja convocado por escrito um mnimo de trs interessados.

Licitao na modalidade tomada de preos


A tomada de preos tambm modalidade de licitao adotada em funo do valor. S participam os fornecedores, prestadores de servios ou executores de obras inscritos no cadastro da Administrao. A Lei n 8.666/93, entretanto, autoriza a participao dos interessados no-cadastrados que demonstrem atender s condies de cadastramento.

Licitao na modalidade concorrncia


A concorrncia a mais solene e ampla das modalidades de licitao. utilizada na
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contratao de fornecimentos, servios e obras de grande vulto. Na concorrncia, admite-se a participao de qualquer licitante, observada a habilitao preliminar. A concorrncia deve ser utilizada na alienao de bens imveis, nas concesses de direito real de uso, nas permisses e concesses de servios pblicos e nas licitaes internacionais, qualquer que seja o valor do objeto. Nas duas primeiras hipteses exige-se que o procedimento seja praticado com autorizao legislativa especfica. As permisses e concesses de servios pblicos devem observar, ainda, os ditames das Leis ns 8.987/95 e 9.074/95.

Licitao na modalidade leilo


Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer interessados, adequada para a venda de bens mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista no art. 19 do Estatuto Licitatrio, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao. O leilo realizado pela Administrao segue os mesmos fundamentos do leilo realizado entre particulares, com a diferena de poder ser realizado por leiloeiro oficial ou por servidor designado para tanto pela Administrao (art. 53 da Lei n 8.666/93). No mais, segue os procedimentos tradicionais previstos na legislao pertinente, comercial e processual.

Licitao na modalidade prego


O prego a modalidade de licitao regulada pela Lei n 10.520/02, aplicvel na hiptese de aquisio de bens e servios comuns, qualquer que seja o valor. O que caracteriza um objeto como comum a padronizao de sua configurao, que viabilizada pela ausncia de necessidade especial a ser atendida e pela experincia e tradio do mercado. Dentre as inovaes trazidas pelo prego, podem-se citar: (1) a inverso das fases de habilitao e julgamento das propostas; (2) a possibilidade de ofertar lances verbais e sucessivos; (3) processamento e julgamento por pregoeiro especialmente designado e no por comisso de licitao.

Do acesso das microempresas e empresas de pequeno porte aos mercados


A Lei Complementar n 123/2006, popularmente conhecida como Lei Geral da Microempresa, contm conjunto de regras destinadas a assegurar s microempresas e empresas de pequeno porte tratamento diferenciado e favorecido no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Em sede de licitaes e contrataes pblicas, a referida lei reservou os arts. 42 a 49 de seu captulo V para tratar do tema. O entendimento do IBAM no sentido de que as regras
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insertas nesses artigos aplicam-se independentemente de transcrio nos editais de licitao ou de previso na legislao local, na medida em que se trata de explicitao de direito j consagrado pela Constituio e no est ao arbtrio do administrador e do edital assegurar ou no tais direitos s micro e pequenas empresas. Nada obstante, de se considerar que a realizao de procedimentos licitatrios de que trata o seu art. 48 est condicionada previso e regulamentao pela legislao local, por imposio da prpria Lei Complementar n 123/2006.

Contratos administrativos
Os contratos administrativos no se distinguem dos contratos comuns, a no ser pela presena da Administrao Pblica, a qual derroga normas de direito privado. Em virtude disso, suas clusulas e as normas de direito pblico regem-no diretamente, aplicando-se-lhe, supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies de direito privado. A formalizao dos contratos administrativos exige a forma escrita. Devem ser redigidos com clareza e preciso, expressando em suas clusulas as condies que definam os direitos, as obrigaes e as responsabilidades das partes, respeitados os termos da licitao que os precedeu. O art. 55 da Lei n 8.666/93 contm rol das chamadas clusulas essenciais, que devem por isso ser includas nos contratos. Em face da supremacia do interesse pblico sobre o particular e da indisponibilidade do interesse pblico pela Administrao, surgem nos contratos administrativos as chamadas clusulas exorbitantes, que colocam a Administrao em posio privilegiada em relao ao particular para proteo do interesse da coletividade. Como exemplo, pode-se citar as prerrogativas conferidas Administrao pela Lei n 8.666/93: (1) alterao unilateral dos contratos (art. 65, inc. I e 1 e 2); (2) resciso unilateral, como forma excepcional de extino do contrato (art. 58, inc. II, combinado com o art. 79, inc. I e incs. I a XII e XVII do art. 78); (3) ocupao provisria de bens e servios (art. 58, inc. V); (4) aplicao de sanes administrativas (art. 86 e seguintes); (5) garantia contratual (art. 56); (6) retomada do objeto (art. 80, inc. I); (7) reteno dos crditos decorrentes do contrato (art. 80, inc. IV); (8) exceo de contrato no cumprido em face ao art. 78, inc. XV. Como regra, a durao dos contratos administrativos deve se limitar vigncia dos respectivos crditos oramentrios. As excees encontram previso nos incisos do art. 57 da Lei de Licitaes e se referem aos projetos cujos produtos estejam contemplados no Plano Plurianual; prestao de servios de natureza continuada, limitada a sua durao a 60 meses; e ao aluguel de equipamentos e programas de informtica, cujo prazo mximo de 48 meses. Quando a Constituio e a Lei n 8.666/93 mencionam as contrataes administrativas, fazem referncia a uma espcie de avena de natureza comutativa, em que os interesses so contrapostos. Aqui, sero tratadas outras avenas de que o Municpio pode se valer para persecuo de seus interesses, como as de natureza cooperativa, que se traduzem em meio de aproveitamento conjunto e simultneo de bens e recursos humanos na consecuo de um objetivo comum.
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de se observar, por sua pertinncia, que, por fora do disposto no art. 116 da Lei de Licitaes, os pactos de natureza cooperativa sujeitam-se, no que couber, s disposies da referida Lei, razo porque, em regra, deveriam ser precedidos de procedimento licitatrio. entendimento pacfico na doutrina, todavia, que na maioria dos casos torna-se invivel a adoo do mencionado procedimento, uma vez que no se abre competio para a escolha de interesses convergentes.

Convnios
O convnio o instrumento jurdico adequado para formalizar pactos com particulares ou com outras pessoas jurdicas de direito pblico, em que ambos os partcipes tenham interesses convergentes. No mbito da Unio, a matria encontra-se atualmente disciplinada pelo Decreto n 6.170/07 e pela Portaria Interministerial n 127/2008, e suas alteraes. A grande inovao trazida pela nova regulamentao o gerenciamento dos pactos celebrados por meio de um portal mantido pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto na rede mundial de computadores no endereo www.convenios.gov.br.

Consrcios administrativos
O consrcio administrativo, a exemplo dos convnios, tambm adequado para formalizar pactos em que os interesses sejam comuns. O que essencialmente difere esse instrumento do convnio que no consrcio os partcipes so entes pblicos. So usuais os consrcios que se realizam entre Municpios, com o objetivo de reunir esforos tcnicos, humanos e financeiros, de que um s Municpio no dispe, para a realizao de obras, servios e atividades de competncia local, mas de interesse comum de toda uma regio. Segundo a Lei de Consrcios Pblicos (Lei n 11.107/05), a Unio somente pode participar de consrcios em que tambm faam parte todos os Estados em cujos territrios estejam situados os Municpios consorciados. De igual forma, na hiptese de consrcio de Municpios localizados em Estados-membros distintos, devero os respectivos Estados figurar no pacto. Quando o pacto envolver a disponibilizao de bens pblicos, cesso de servidores ou aporte de recursos mediante a abertura de crdito especial, deve ser precedido de autorizao legislativa. A respeito de convnios e consrcios, leia-se tambm o captulo deste livro que trata das Relaes Intergovernamentais.

Contabilidade
A Contabilidade a cincia que estuda, analisa e avalia os efeitos de natureza financeira ou
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econmica, resultantes dos atos de gesto, que se produzem sobre o patrimnio de qualquer entidade jurdica, independentemente da natureza da sua atividade. A Contabilidade deve ser organizada no sentido de gerar informaes teis e confiveis, que possam auxiliar a administrao de uma entidade, qualquer que seja, a tomar decises e, desta forma, contribuir para que os objetivos sejam alcanados. Nunca demais afirmar que uma das matrias-primas da Administrao para a tomada de decises, controle e avaliao de desempenho da organizao e de suas atividades nos aspectos econmico e financeiro a informao, com as caractersticas de utilidade e de confiabilidade, a ser gerada pela Contabilidade, onde ser encontrado o processo gerador de que necessita para os mencionados fins. Para que isso seja realidade, necessrio que a contabilidade seja planejada de tal forma que a Administrao possa ser atendida nas suas pretenses a tempo e a hora. Desse modo, o papel da Contabilidade na administrao de uma organizao o de fornecer as informaes sobre o desempenho de seus setores, a fim de que se possa verificar se os resultados planejados esto se concretizando. A contabilidade municipal tem por objetivo a evidenciao, isto , o fornecimento de informaes claras e precisas: dos fatos ligados administrao oramentria, financeira, patrimonial e industrial; dos recursos oramentrios vigentes consignados aos vrios programas governamentais; da despesa empenhada conta desses recursos e das respectivas disponibilidades oramentrias; das alteraes da situao lquida patrimonial, resultantes ou no da execuo do oramento; da situao, perante a Fazenda Pblica, de todos que, de qualquer forma, administrem valores de qualquer natureza, que a ela pertenam ou lhes tenham sido confiados, bem como da situao dos que efetuem ou ordenem gastos. A contabilidade entendida hoje como processo gerador de informaes, para controle e avaliao de desempenho: da situao patrimonial da entidade governamental; dos resultados obtidos pelas unidades de servios; dos direitos e obrigaes de qualquer natureza, resultantes de leis, contratos, convnios, ajustes e outros; dos bens e valores de qualquer natureza, pertencentes ou confiados guarda ou custdia
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do Municpio; dos custos dos servios de qualquer natureza mantidos pelo Municpio; da gesto dos fundos de qualquer natureza; das operaes de natureza financeira ou no, resultantes ou independentes da execuo do oramento. Esse processo gerador de informaes dever permitir o levantamento, a consolidao e a avaliao das contas do Municpio e de suas entidades de Administrao indireta.

Princpios contbeis
A informao contbil dever atender a dois tipos de usurios: o interno e o externo. O usurio externo o contribuinte ou o usurio do servio municipal, o Tribunal de Contas do Estado ou da Unio, o Conselho ou Tribunal de Contas dos Municpios e demais entidades ou pessoas que transacionam com o Municpio. A informao, nesse contexto, obedecer rigidamente aos princpios que orientam os procedimentos de contabilidade, inclusive para a elaborao das demonstraes que so exigidas pela lei. Alguns desses princpios foram incorporados pela legislao em vigor, tais como os de Entidade, Caixa e Competncia. Outros, entretanto, como o Registro pelo Valor Original e a Evidenciao, por tradio e por estarem implcitos na tcnica contbil, sempre foram adotados pela Contabilidade Pblica. Em realidade, o objetivo da legislao o de proteger no apenas as caractersticas da informao a confiabilidade e a utilidade , mas tambm a clareza, a preciso e, portanto, a evidenciao das transaes nas demonstraes. Cumpre destacar que essas demonstraes incluiro, de um lado, informaes das entidades descentralizadas, autarquias e fundaes e, de outro, das empresas pblicas e sociedades de economia mista, caso existam no Municpio. Significa afirmar que o cumprimento ou a concretizao da evidenciao, nessa situao, se dar com a consolidao das demonstraes, que indicar o volume de recursos movimentados. O usurio interno o prprio administrador da entidade ou o agente da organizao, o qual se servir tambm das demonstraes exigidas pela lei e de outras para as suas decises, controles e avaliaes de desempenho, conforme segue: as exigidas por lei, que se destinam a informar o usurio externo e so fruto de procedimentos utilizados com respaldo nos princpios contbeis amplamente aceitos; as que, por necessidade da Administrao, so elaboradas para o acompanhamento da execuo de alguma ao. Neste caso, o procedimento de gerao da informao no precisa considerar os princpios contbeis j mencionados. So os chamados relatrios gerenciais, elaborados a tempo e a hora, utilizados para decises corretivas de desvios
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detectados na execuo de programas ao longo de determinado perodo. No sentido de sedimentar e concretizar a aplicao dos princpios contbeis, dentre os quais o da evidenciao e o da competncia integral para o reconhecimento das receitas e despesas governamentais, j estabelecidos na Lei n 4320/64, existe movimento entre tcnicos de todas as esferas governamentais com esse objetivo, estando frente a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda e o Conselho Federal de Contabilidade.

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Captulo 4 Controle da Administrao


Introduo
A Administrao Pblica deve atuar sempre com legitimidade, ou seja, de acordo com as normas pertinentes para cada ato e com a finalidade de atender ao interesse pblico. Mesmo nos atos discricionrios h necessidade de atender legitimidade. Quando as normas legais so desatendidas, ou os princpios da Administrao no so respeitados, ou ainda quando h desvio de finalidade, o ato torna-se ilegtimo, o que pode levar anulao por iniciativa da prpria Administrao ou do Judicirio. O Estado de Direito fixa a competncia dos rgos e agentes demarcando os tipos e formas de controle da atuao da Administrao, para defesa desta e dos administrados. Assim, controle, quando se fala de Administrao Pblica, no dizer de Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 598) a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade impe sobre a conduta funcional de outro Poder, outro rgo ou outra autoridade. O controle na Administrao direta decorre da subordinao hierrquica. Na Administrao indireta, decorre da vinculao, nos termos da lei que criou a entidade. O controle hierrquico pleno e ilimitado, enquanto o controle da Administrao Indireta finalstico, ou seja, nos limites da lei. No primeiro caso, h subordinao; no segundo, os rgos so autnomos e vinculados. O rgo superior, portanto, controla o inferior em todas as atividades, ao passo que as entidades indiretas so controladas apenas nos aspectos determinados por lei, especialmente quanto ao alcance dos objetivos estatutrios ou legais.

Tipos de controle
O controle varia segundo o Poder, rgo ou autoridade que o exerce e pode ser dividido em duas grandes categorias: controle interno, que ocorre no mbito de cada Poder, ou seja, exercido pelo prprio Poder; controle externo, realizado por rgo estranho ao controlado. Assim, o Legislativo examina as contas do Executivo e do Judicirio; este, por sua vez, exerce controle, sempre mediante provocao, a respeito da legalidade do ato praticado pelos dois outros Poderes. O Executivo no exerce controle externo, porm o recebe. H ainda o controle externo exercido pela populao, nos termos do art. 31, 3 da CF e da Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme comentrios adiante. O exerccio do controle pode ser discriminado como segue:
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controle da Administrao: trata-se de controle interno, exercido pela prpria Administrao sobre seus rgos e agentes. Como esse controle envolve legalidade e mrito, pode a Administrao, conforme consagrado na Smula 473 do Supremo Tribunal Federal, anular seus prprios atos, quando eivados de vcio que os tornem ilegais, ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, neste caso respeitados os direitos adquiridos; controle do Poder Legislativo: o chamado controle externo, que o Poder Legislativo, no caso do Municpio representado pela Cmara, exerce sobre os atos do Executivo; controle do Poder Judicirio: quando esse Poder provocado por algum em razo de supostos atos ilegais ou lesivos ao direito individual ou ao patrimnio pblico. tambm denominado controle da legalidade. controle hierrquico: decorre do escalonamento vertical. Os rgos inferiores subordinamse aos superiores, e estes exercem a superviso, coordenao, orientao, fiscalizao, aprovao, reviso e avocao das atividades, todas inerentes atividade de controle; controle finalstico: decorre da norma legal; limitado pela lei e exercido externamente. O controle pode ser prvio, concomitante ao ato ou corretivo (a posteriori). No primeiro, a autoridade ou rgo encarregado do controle toma conhecimento, analisa e autoriza o ato; no segundo, a realizao do ato acompanhada; e no terceiro, a efetivao se d aps o ato, para corrigir defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficcia, ocorrendo assim o chamado controle ex post facto. A legalidade e o mrito so aspectos do controle, quando: (i) verifica-se a conformao do ato frente s normas legais; e (ii) comprova-se a eficincia, o resultado, a convenincia e a oportunidade do ato. O Executivo pode exercer o controle da legalidade por ofcio ou por provocao recursal, ao passo que o Legislativo o faz nos casos previstos na CF. O Judicirio, como j dito, deve ser provocado para controlar a legalidade de atos dos outros Poderes. Os diferentes tipos de controle podem ser aplicados de forma combinada, com o objetivo de obter melhor resultado.

O controle exercido pela Cmara Municipal


A funo fiscalizadora da Cmara Municipal diz respeito ao acompanhamento regular e permanente dos atos da Administrao. Para isso, podem os Vereadores solicitar informaes ao Chefe do Executivo e aos seus principais auxiliares, convocar estes ltimos para esclarecer dvidas ou relatar fatos que meream apurao, e solicitar, mesmo, o depoimento de pessoas estranhas ao Governo Municipal para aclarar situaes que ensejam dvidas. A fiscalizao comporta ainda o controle dos gastos municipais, para verificar sua adequao s leis e, especialmente, com as normas oramentrias. Essa forma de acompanhamento tem seu ponto crucial no exame das contas prestadas pelo Executivo, momento em que a Cmara recebe o auxlio do Tribunal ou do Conselho de Contas, a cujo cargo est o exame
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dos documentos que refletem a situao financeira e oramentria do Municpio. A expedio da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar n 101, de 4/5/2000) trouxe novos encargos para a Cmara Municipal quanto ao exerccio da fiscalizao. Seu controle sobre a Administrao encontra limites na prpria Constituio da Repblica e implica interferncia daquele Poder sobre o Executivo. A legislao infraconstitucional, como o caso da LRF, no pode prever outras formas de controle alm das que estejam contidas na CF, para no ofender o princpio da separao dos Poderes, sobre o qual se discorreu em outro captulo deste trabalho. Nem mesmo a Constituio Estadual pode admitir aquilo que a CF no previu; se o fizesse, estaria cometendo inconstitucionalidade. O controle legislativo manifesta-se de duas formas: o controle poltico que abrange aspectos de mrito e de legalidade, e de natureza poltica, pois aprecia as decises administrativas, inclusive sob o aspecto da discricionariedade esta relativa oportunidade e convenincia do ato frente ao interesse pblico; o controle financeiro que se exerce pelo exame de informaes da Administrao sobre operaes que produziram efeitos sobre o fluxo de caixa e sobre o patrimnio da entidade, conforme exposto no item seguinte. So exemplos do controle poltico previstos na CF e aplicveis ao Municpio por fora da chamada simetria de formas, que permite sua incluso na Lei Orgnica Municipal: apreciao pelo Legislativo dos atos do Executivo (CF, arts. 49, I, II, III, IV, V, XII, XVI, XVII; e 52, III, IV, V e XI); convocao de autoridades (Secretrios Municipais e outras, como dirigentes das entidades de Administrao Indireta) para prestar informaes, sob pena de crime de responsabilidade (CF, art. 50); solicitao de informaes quelas autoridades acima elencadas, cujo no atendimento tambm provoca a pena por crime de responsabilidade (CF, art. 50, 2); formao de Comisses de Inqurito para apurar determinados fatos (CF, art. 58, 3). O rgo de contas responsvel pela emisso do chamado parecer prvio, no qual recomenda ao Legislativo a aprovao ou a rejeio das contas apresentadas pelo Prefeito, com fundamento em premissas tcnicas. Esse parecer prvio somente deixa de prevalecer, nos termos constitucionais, se dois teros dos membros da Cmara decidirem em contrrio, isto , votarem de forma diferente da recomendada pelo Tribunal ou pelo Conselho de Contas. A Constituio prev no 3 de seu art. 31 que as contas permanecero durante 60 dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte para que as examine e aprecie, podendo inclusive questionar-lhes a legitimidade, de acordo com o que prescreve a legislao pertinente.
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A Lei Orgnica Municipal deve discriminar o assunto, regulando a interveno dos contribuintes e as consequncias que dela advierem, ante a importncia que tm no controle dos gastos pblicos por parte da sociedade. A funo fiscalizadora tambm se manifesta, em determinadas ocasies, pela constituio de Comisso Especial de Inqurito para examinar assunto que contenha indcios de irregularidade. A formao e as atividades da Comisso de Inqurito se do de conformidade com o que dispem a Lei Orgnica e, principalmente, o Regimento Interno do Legislativo. A funo julgadora decorre, para muitos autores, da funo fiscalizadora, consistindo no julgamento do Prefeito Municipal, quando do cometimento de infraes poltico-administrativas. Ressalte-se que o art. 29, X, da Constituio, expressamente prev o julgamento do Prefeito pelo Tribunal de Justia, excetuando-se dessa regra a competncia da Cmara para examinar os casos antes mencionados. Completa-se a funo julgadora pelo que alguns doutrinadores denominam de julgamento das contas municipais.

Controle da gesto financeira


O controle, como funo da Administrao, est presente em todas as suas atividades. A CF informa os conceitos relativos ao controle: controle interno, conjunto de atividades organizadas a partir de normas gerais e especficas que devem estar estabelecidas em lei municipal; sistema de controle interno, conjunto de elementos das mais variadas naturezas que atuam de modo integrado na busca de fim comum e que devem ser organizados e mantidos no mbito de cada Poder; sistema de controle integrado, o qual, a partir da unicidade do patrimnio governamental, reflete a integrao dos relatrios e demonstraes preparados por ambos os Poderes. Dentre as atividades governamentais sujeitas ao controle interno de cada um dos Poderes, destaca-se a que se refere gesto oramentria e financeira, cujo ponto central o oramento do Municpio, pea elaborada com o objetivo de operacionalizar as receitas e despesas nele autorizadas. Paralelamente, a entidade governamental executa outras atividades, tambm de ordem exclusivamente financeira, as quais da mesma forma se submetem ao controle. Assim, cabe responsabilidade aos dois Poderes pelo zelo da integridade do patrimnio municipal. De acordo com a CF, entretanto, cabe ao Legislativo exercer, com o auxlio do Tribunal de Contas respectivo, a funo de controle externo, da qual se destaca a fiscalizao contbil, financeira e oramentria da Administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia de receitas.

Outras formas de controle


Outro exemplo de controle externo ocorre por iniciativa do Ministrio Pblico, geralmente
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utilizando a ao civil pblica, destinada a sanar irregularidades, podendo tambm estar vinculada a danos ao meio ambiente, ordem urbanstica e a outros interesses difusos e coletivos. O controle social, por fim, se d pela utilizao de medidas de proteo do patrimnio pblico, inclusive ambiental, ou de direitos de cidadania que podem ser iniciadas pelo cidado, conforme previsto no art. 5, incisos LXIX, LXX e LXXIII, da CF, e dizem respeito ao mandado de segurana individual, ao mandado de segurana coletivo e ao popular. Esta ltima permite que qualquer cidado tenha a iniciativa de procurar obter a invalidao de atos ou contratos ilegais e lesivos ao patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico-cultural. O mandado de segurana, individual ou coletivo, instrumento pelo qual a pessoa fsica ou jurdica faz valer seus direitos individuais ou coletivos, que possam ser lesados ou ameaados de leso pela autoridade, em decorrncia de prtica ilegal ou abuso de poder.

A prestao de contas
De acordo com a Constituio Federal, fica obrigada a prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores pblicos ou pelos quais a entidade governamental responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. O tema prestao de contas est diretamente relacionado ao controle na Administrao Pblica. A prestao de contas a finalizao do processo de controle interno constituindo-se em material para o controle externo. Conceitualmente, a prestao de contas o ato pelo qual uma pessoa de direito privado ou de direito pblico, ou o agente responsvel pelos negcios da entidade, ou, ainda, pela guarda ou custdia de bens e valores pertencentes ou confiados fazenda pblica, toma a iniciativa de relatar ao rgo ou pessoa competente, em face de dispositivo legal, os fatos ocorridos em relao sua gesto. A prestao de contas, conforme dispe a LRF, toma outro sentido ao evidenciar o desempenho da gesto oramentria e financeira em relao s providncias adotadas no mbito da fiscalizao das receitas e combate sonegao, s aes de cobrana ou recuperao de crditos nas instncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incrementar as receitas tributrias e de restringir as despesas, quando as receitas no atingem as metas previstas. Embora no seja o objetivo da contabilidade, em realidade cabe-lhe a responsabilidade pelo preparo e encaminhamento da prestao de contas das entidades governamentais, conforme determina a legislao. O planejamento contbil, entre outros pontos a serem abordados quando da organizao da contabilidade, destacar a prestao de contas do Municpio e do agente responsvel pela gesto de bens pertencentes ou confiados fazenda pblica, para sua elaborao e encaminhamento ao Tribunal de Contas ou ao Conselho de Contas. Quanto ao tempo, as prestaes de contas podero ser:
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anuais as que se realizam ao encerramento do exerccio financeiro; por fim de gesto na transmisso de cargo de Prefeito, Governador ou de outra autoridade, dever haver prestao de contas; em outros perodos sempre que a autoridade responsvel julgue necessrio. A LRF dispe no seu art. 56, ainda, que os chefes dos Poderes e de todos os demais rgos da administrao direta e indireta que integram o Municpio, inclusive os gestores de fundos especiais, devero preparar as suas respectivas prestaes de contas, passando a integrar aquela que elaborada pelo Chefe do Executivo. Isto se far mediante consolidao. Deste modo, a prestao de contas pode relatar fatos relacionados: aos agentes da administrao, de onde surge o conceito das contas de gesto; aos Poderes de Estado, de onde surge o conceito das contas de entidade; s entidades governamentais (entes da federao), de onde surge o conceito de contas da entidade. As contas de gesto so apresentadas, de acordo com o arts. 54 e 55 da LRF, pelo relatrio de gesto fiscal, que deve ser emitido ao final de cada quadrimestre, pelos titulares dos Poderes e rgos e assinado, no caso da Prefeitura, pelo Chefe do Poder Executivo e pelas autoridades responsveis pela administrao financeira e pelo controle interno. A Secretaria do Tesouro Nacional tem editado manuais pelos quais orienta a elaborao das prestaes de contas, de acordo com a LRF. Alm desse relatrio, as contas de gesto podem apresentar outros relatrios gerenciais, prprios de cada gestor, com informaes julgadas importantes para conferir transparncia a seus atos. As demonstraes contbeis (balanos e anexos oramentrios) exigidas pela Lei n 4.320/64 e o relatrio resumido da execuo oramentria, estabelecido pelo art. 52 da LRF, constituem o contedo das contas de Governo e das contas de entidade. Caber ao Prefeito, ainda, a remessa ao Tribunal de Contas respectivo, no prazo determinado na Lei Orgnica Municipal, do relatrio de prestao de contas do Municpio, referente ao exerccio anterior.

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Captulo 5 Tecnologia da informao e comunicao


Introduo
As TICs correspondem a todas as tecnologias que interferem nos processos de informao e comunicao e podem ser entendidas como um conjunto de recursos tecnolgicos integrados entre si, com o objetivo de reunir, distribuir e compartilhar informaes. De alguns anos para c o uso da internet por todos os segmentos da sociedade est fazendo com que inmeras reas sofram mudanas radicais em termos de inovao, criatividade, produtividade e conhecimento, forando a procura de novas formas para aplicaes tradicionais.

A tecnologia no setor pblico brasileiro


A Era da Informao caracterizada por transio que parece no ter fim e, nesse cenrio, as tecnologias cumprem papel fundamental na modernizao da Administrao Pblica e em sua insero nos tempos modernos. O uso das Tecnologias da Informao e Comunicao pelos gestores pblicos nos processos administrativos permite transparncia e beneficia toda a sociedade. o surgimento do Governo Eletrnico e-gov, que nada mais do que o uso das TICs aliado ao conhecimento nos processos internos de governo. As diferentes ferramentas usadas podem ser portais de internet com fruns, bancos de dados, aplicativos para telefonia mvel e telefones de servio (call center). Essas ferramentas tambm podem ser usadas entre governos e entre governo e organizaes privadas, pblicas ou do terceiro setor. Muitas das tecnologias envolvidas e suas implementaes so as mesmas ou similares quelas correspondentes ao setor privado do comrcio eletrnico (e-business), enquanto que outras so especficas ou nicas em relao s necessidades governamentais. Deve-se considerar que o desenvolvimento de sistemas e aplicativos, dependendo de sua abrangncia e complexidade, pode envolver investimentos e prazos significativos, alm de pessoal especializado. A aquisio de software pronto pode ser conveniente para algumas situaes, mas convm ressaltar que solues padronizadas nem sempre atendero s particularidades de determinado processo de trabalho, alm de inibirem a inovao dos mtodos e prticas administrativas.

Incluso digital e cidades virtuais


Se as formas de interao esto se modificando com o uso das TICs, no ter acesso a estas forma de acentuar as diferenas sociais e econmicas. Para reduzir a excluso digital, no basta espalhar microcomputadores conectados internet para livre acesso ao pblico, embora esta j seja ao bsica e positiva. Existem problemas de linguagem, operao e informao que remetem s aes de educao e de desenvolvimento social e que precisam ser tratadas.
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A incluso digital deve ser objeto de ao de polticas pblicas que busquem reduzir as desigualdades sociais, democratizar a informao e ampliar e melhorar os servios prestados por rgos pblicos. Da mesma forma, os governos devem estar equipados e capacitados para fornecer informaes e servios. Como a internet um espao interativo, que instiga participao, manifestao e ao posicionamento, os governos devem saber tirar proveito disso, no somente mostrando eficincia e transparncia, mas tambm tomando a iniciativa do dilogo poltico na rede, criando fruns de debates, abrindo espaos para consultas populao sobre assuntos de interesse local, denncias de irregularidades e sugestes. A cidade virtual deve responder a questes variadas, como, por exemplo, onde instalar uma fbrica? Onde matricular um aluno? Onde vacinar a criana ou o idoso? Onde hospedar? Onde sacar dinheiro? Onde adquirir um imvel? Onde h infraestrutura adequada? Onde h rea disponvel? Onde construir edifcios com mais de cinco pavimentos? Onde realizar compras de artesanato popular? Onde acontecer a festa ou o congresso? No se trata apenas de divulgar a cidade na grande Rede, mas de fortalecer os laos entre o lugar e seus habitantes. O mapeamento de informaes para construo da cidade virtual pode variar bastante, dependendo dos recursos das Prefeituras. Podem ser usados, por exemplo, sistemas de informaes geogrficas para integrar base de dados a mapas digitais. O Governo local tem a responsabilidade de assumir seu papel na valorizao da cidade na Rede, seja para atrair investimentos, prestar servios populao ou para educar suas crianas e jovens. A cidade virtual um complexo de imagens, nmeros, textos e mapas, convertidos para meio digital e, em todos os casos, deve ser o suporte para a construo da identidade local.

A TIC e o atendimento ao cidado


A prestao de servios pblicos vem sofrendo profundas mudanas que tm afetado positivamente a relao com os muncipes. Entretanto, ainda h um longo caminho a ser percorrido para atender as demandas dos cidados com maior agilidade e menores custos. A criao de Centrais de Atendimento, que oferecem vrios servios em um mesmo local, exemplo que vem sendo adotado com xito por vrias Prefeituras, e pressupe a identificao de tecnologias existentes no mercado capazes de dar suporte implantao desse novo modelo de gesto. A implantao dessas Centrais pode ser gradativa, comeando pelos servios que j so apoiados por sistemas informatizados. Na maioria das Prefeituras, as iniciativas de informatizao sempre comearam pela rea de finanas pblicas, em particular a tributria. Dessa forma, em praticamente todos os Municpios, dos mais variados portes, observa-se razovel aporte de tecnologia nos servios e informaes prestados por essa rea e, por isso, podem ser considerados os embries para a instalao das Centrais de Atendimento.

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Alterao de dados cadastrais de imveis, alterao de dados cadastrais de empresas e prestadores de servios, certido negativa de dbitos de IPTU ou ISS, emisso de segunda via de IPTU ou ISS, parcelamento de dbitos fiscais, certido de habite-se, alterao de uso do imvel, emisso de alvar de localizao e funcionamento, entre outros, so exemplos de servios que podem ser oferecidos pelas Centrais de Atendimento. A oferta de servios pode ser ampliada aos poucos, desde que os processos da organizao estejam bem orquestrados e que a tecnologia adotada permita a incluso, no futuro, de mdulos que integrem informaes de outras reas.

Consideraes finais
Vive-se momento de grandes transformaes em que os recursos de Tecnologia da Informao e Comunicao tornam vivel a construo de novo modelo de participao da sociedade na gesto pblica. A esfera pblica municipal pode se configurar como ponto de partida importante para o desenvolvimento de uma cultura de participao e de transparncia em que todos passam a se beneficiar, trazendo a percepo ao cidado de que sua participao realmente pode fazer diferena. Para imprimir qualidade na prestao de servios ao cidado, necessrio mudar a cultura das organizaes pblicas, que ao longo dos anos sofreu processo de informatizao desordenado para atender s necessidades setoriais especficas, constituindo universo extremamente fragmentado e com enorme quantidade de informaes que no so compartilhadas. Algumas Prefeituras vm optando pela criao de ncleos ou clulas de TI, ligadas s unidades de planejamento estratgico, administrao ou mesmo independentes. Nesse caso, convm evitar que o grupo de trabalho rena apenas profissionais de Tecnologia da Informao, buscando multidisciplinaridade nas diversas reas, onde tcnica, experincia e intuio se complementam, e onde o conhecimento cientfico apenas mais uma argumentao na elaborao das propostas e aes, podendo no ser o fator decisivo na tomada de deciso. Seja qual for a alternativa adotada na Prefeitura, no se deve relegar as Tecnologias de Informao e Comunicao a segundo plano, tampouco entend-las apenas como ferramentas de apoio tributao ou administrao. Pelo contrrio, deve-se traz-las para o jogo poltico, conferindo-lhes visibilidade e espao, como qualquer outra poltica pblica. E isto deve ser feito o mais rpido possvel, pois se o momento de transio, tal transio tende a ser permanente, em funo do constante desenvolvimento tecnolgico e da dinmica da internet. A mesma dinmica que no permite concluso ou parecer definitivo sobre o tema apenas a certeza de seguir adiante.

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ESTA OBRA FOI IMPRESSA PELA IMPRENSA NACIONAL SIG, Quadra 6, Lote 800, 70610-460, Braslia-DF