El marco jurdico constitucional de las reas metropolitanas. Especial referencia al caso de la de Monterrey.

Por: Sergio Elas Gutirrez y Pedro Torres Estrada Introduccin. La intencin del presente artculo es la de hacer un breve marco jurdico constitucional de referencia sobre la figura legal del rea metropolitana, haciendo especial sealamiento y estudio al caso de la zona metropolitana de Monterrey. As mismo, se pretende demostrar que jurdicamente los entes locales regiomontanos cuentan con un gran haz de posibilidades para integrarse en una organizacin mayor en la que cada unos de ellos participen y puedan afrontar sus competencias y su compromiso constitucional de una forma coordinada que evite la duplicidad de esfuerzos y la ineficacia de la administracin pblica de los municipios que formen o tiendan a formar un zona metropolitana.

Aunque la problemtica de las grandes ciudades convierte cada caso en un fenmeno singular, cuyo afrontamiento es necesario adecuar a la ciudad, se pretende que las aportaciones sobre el modelo de organizacin que se produzca, pueda servir en la bsqueda de nuevas formas de ordenacin que puedan utilizarse en la orquestacin de polticas en las grandes ciudades de Mxico.

Aunado de lo anterior, debemos de reconocer que el diseo nico de un modelo de reas metropolitanas resulta muy complejo, ya que regularmente las motivaciones de este tipo de procesos de asociacin o coordinacin conlleva una gran carga de carcter poltico ms que de carcter jurdico, por lo cual su configuracin depender en gran medida de las negociaciones o acuerdos que se den entre las partes que desean unirse con un fin determinado.

Profesores Investigadores de la Escuela de Graduados en Administracin Pblica y Polticas Pblicas. Artculo por pblicar.

Qu es una rea metropolitana para los fines de nuestro estudio?

En la actual dinmica de movimiento poblacional y de desplazamiento de personas a las grandes ciudades, pero sobre todo, ante la necesidad de enfrentar eficazmente el problema de la prestacin de los servicios pblicos municipales, se han creado nuevos entes de organizacin supra-municipal, los cuales han sido producto de la realidad fctica ms que producto o creacin artificiosa de la ley. De modo que este tipo de organizaciones se funda en formulas de asociacin o de colaboracin entre los diversos municipios asentados en una zona; los que en beneficio de una autentica organizacin unitaria de gobierno en ese espacio, suprimen la red municipal existente, integrando a todos los municipios en un nuevo ente para la prestacin de ciertos servicios pblicos, servicios que los municipios delegan voluntariamente, en beneficio de su eficacia en la prestacin y de una nueva forma de organizacin llamada rea o zona metropolitana.

En este contexto, una de las mayores cualidades de las reas metropolitanas es su agilidad y capacidad de adaptacin a las necesidades de cada espacio metropolitano concreto, en el que uno de los principales requisitos que se necesita para que funcione, es que los integrantes de esta tengan una firme voluntad de asociacin y solidaridad horizontal. Adems, pensamos que la formula que se tiene que adoptar para que funcione este tipo de modelos tiene que estar basada en qu el crecimiento del rea urbana se d como unin de ncleos de poblacin y no como mancha de aceite, que donde termina un municipio empieza el otro, con toda la disfuncionalidad administrativa, poltica y econmica que esto ocasiona en la prestacin de los servicios pblicos.

Adems de lo que antecede, tambin para que funcione una rea metropolitana se tienen que adoptar formulas flexibles y no nicas sino basadas en la realidad y en la necesidades de los entes que la integran. Deben tambin de contar con un rgano ejecutivo que coordine y ejecute las acciones que tome el rgano deliberador en donde se encuentren representados todos los

ayuntamientos que forman el nuevo ente administrativo. As tambin, para que marche debe de tener un sistema eficaz de resolucin de controversias entre los integrantes, ya que esta el rea metropolitana- puede estar sujeta a mltiples vaivenes polticos o a cambios de signo polticos de los gobernantes de los municipios que la integran, razn por la cual, consideramos a nuestro juicio, que es en este ltimo punto donde se debe poner especial atencin para que el rea metropolitana camine como un proyecto a largo plazo y no slo como un proyecto coyuntural o personal de gobierno.

Qu dice la Constitucin General de la Repblica as como la Constitucin del Estado de Nuevo Len sobre la unin de municipios en reas metropolitanas?

La Constitucin Mexicana de 1917 en su artculo 115 fraccin II inciso i) establece:

Los municipio, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el mejor ejercicio de las funciones que le correspondan. En este caso y tratndose de la asociacin de municipios de dos o ms Estados debern contar con la aprobacin de las legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrn celebrar convenios con el Estado para que ste, de manera directa o a travs del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado o el propio municipio

Por su parte la Constitucin local de Nuevo Len en su artculo 132 establece que:

Los municipios tendrn las siguientes atribuciones: ... i) Las dems que el Congreso del Estado determine segn las condiciones territoriales, socioeconmicas, capacidad administrativa y financiera de los

municipios, los que previo acuerdo entre sus ayuntamientos y sujecin a la ley, podrn coordinarse o asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden. Cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrn celebrar convenios con el estado para que ste, de manera directa o a travs del organismo correspondiente, se haga cargo de forma temporal de alguno de ellos, o bien ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

De la lectura de los anteriores artculos, nos queda claro que el municipio puede en cualquier momento asociarse, organizarse y coordinarse con otro municipio para la prestacin de los servicios pblicos que tanto la Constitucin General como la local les asegura, con la nica limitante que cuando se trate de municipios de distintos Estados de la Repblica se necesitar de la aprobacin de sus congresos locales para que dicha asociacin o coordinacin tenga validez. Sin embargo, en el caso que nos ocupa del rea metropolitana de Monterrey no se necesita ya que los municipios que la integran pertenecen todos al mismo estado.

Adems del punto anterior, tambin nos damos cuenta que tanto la Constitucin general como la local establecen a favor de los municipios el principio dispositivo, nos referimos por este, a la posibilidad que tienen los ayuntamientos de disponer libremente de sus competencias aseguradas en el catalogo que la Constitucin les asigna, es decir, el municipio podr disponer de las competencias que pueda afrontar y las dems las podr pactar, segn las caractersticas del mismo, para que el gobierno estatal las asuma o coordinadamente las preste con l.

No obstante, una de la cualidades o bondades de las reas metropolitanas es que al tener la asociacin, coordinacin o administracin de varios municipios, estos son mas fuertes y por consecuencia pueden hacer frente a sus responsabilidades constitucionales. Dichas responsabilidades se haban diluido como consecuencia de las prcticas centralizadoras de la federacin hacia los estados la que a su vez repercuta y se reflejaba en la centralizacin de los

estados hacia lo municipios (en especial el centralismo econmico) As mismo, ah que reconocer que por comodidad, algunos municipios fueron delegando a favor del gobierno del estado muchas de sus competencias constitucionales, perdindose con esto, uno de los principales papeles de los entes locales en la organizacin territorial del Estado, as como la cultura de responsabilidad y compromiso de los gobierno municipales con la Constitucin.

Pensamos que la unin de municipios en reas metropolitanas, en mucho va ayudar al fortalecimiento de la vida municipal sin que estos pierdan su autonoma asegurada en el texto constitucional, ya que la unin en una rea metropolitana va a consistir en la cesin de una parte de su autonoma, esta se cede para conformar un nuevo ente que ayude a dar eficacia y cumplimento a una parte de la responsabilidad constitucional de los municipios. En este contexto, el rea metropolitana no podr suplantar a los municipios en la totalidad de sus funciones, es decir, no podr despojarlos sin su previa voluntad de ese conjunto de competencias en las que se cimienta la autonoma municipal. En pocas palabras, la formacin de un rea metropolitana nunca podr traducirse en una merma de aquellas competencias municipales que conforman la esencia constitucional o la garanta institucional de los municipios.

Adems de lo anterior, el significado de los conceptos jurdicos y polticos va cambiando y adecundose a la realidad y como ejemplo de lo dicho recordemos el origen del concepto de soberana de los estados enarbolado por Bodino, el cual actualmente se ha ido transformado por los constantes cambios sociales y polticos pero sobre todo econmicos, de los cuales el mundo contemporneo ha sido testigo. La globalizacin y la creacin de bloques comerciales han repercutido en la tradicional concepcin de soberana, ya que cada vez ms los estados nacionales no solamente ceden soberana econmica y jurdica sino tambin poltica.

Algunos autores (Zagrebelsky) conciben la soberana como una situacin histrica y hablan de estados pluralistas en contraposicin a estados soberanos, esto es, consecuencia de la formacin de otros centros de poder alternativos y concurrentes con el Estado y de la progresiva institucionalizacin, que integran figuras supranacionales, as como derechos de los individuos que pueden ser exigidos en tribunales internacionales. La soberana emana de la magnitud de los fines que persigue el Estado, de aqu que los verdaderos lmites de la soberana no sean lmites artificiales impuestos, sino que se encuentran en la raz misma del Estado, en sus fines.

Como reflexin de lo anterior, nos debe quedar que si el concepto de soberana se ha trasformado con los cambios ya comentados, tambin el concepto de autonoma local debe de irse adaptando a las nueva realidades y sobre todo a los nuevos fines del estado contemporneo y en el caso que nos ocupa a los actuales retos del estado mexicano, as como a su nueva realidad en la organizacin territorial. Los pases de la unin Europea cedieron parte de sus soberana para conformar un nuevo estado, as tambin los municipios pueden ceder voluntariamente parte de su autonoma (traducida en competencias) en aras de la creacin de nuevos antes de corte administrativo que ayude al fortalecimiento de su vida institucional, pero sobre todo, ver en la formacin de las reas metropolitanas una forma de descentralizar el poder sin atomizarlo.

Para terminar queremos reconocer que en nuestra realidad poltica y jurdica nacional, pocos trminos calan tan hondo como el relacionado con el de la autonoma de los municipios, pues este fue una de las banderas revolucionarias reflejadas en la Constitucin de 1917. Es por este ltimo punto, que tenemos que ser prudentes al momento de plantear la conformacin de entes supra municipales para que no se confunda la propuesta, ya que la intencin de nuestra iniciativa planteada en este artculo no es la de crear autoridades intermedias entre el Estado y los municipio sino administraciones que ayuden a eliminar la duplicidad de esfuerzos institucionales.

Lo que estamos planteando son entes administrativos dotados de potestades y capacidades jurdicas y en algunos casos polticas en las que para pertenecer a ellos dos requisitos son indispensables, el primero consiste en ceder voluntariamente parte de su autonoma (competencias) y el segundo y para nosotros ms importante, el querer tener un mapa o fisonoma de la ciudad que actu como marco terico de elemento de unin entre sus integrantes y como ideario o destino de ciudad que se contribuya en buena medida como proyecto comn entre los ciudadanos, las empresas, los gobiernos locales y los grupos integrantes del espacio urbano a modo de mapa o de proyecto de ciudad, es decir, saber hacia donde se quiere ir y para qu se quiere ir.

El destino de ciudad recogera las ideas, los valores territoriales, sociales y urbansticos, las planes o estrategias a orquestar y en especial el diseo de destino comn que se quiere lograr con el rea metropolitana.

Para terminar, queremos dejar claro que la actual regulacin constitucional tanto federal como estatal permite ntidamente la creacin de reas

metropolitanas, slo con la nica limitante de que estas nuevas formas de organizacin no sean una autoridad intermedia que pueda obstruir la comunicacin y las relaciones institucionales y polticas entre el estado y los municipios que la conforman.

Qu dicen la ley orgnica de la administracin pblica municipal del Estado de Nuevo Len sobre las reas metropolitanas?

La ley orgnica de la administracin pblica municipal del Estado de Nuevo Len en su artculo 121 establece en su fraccin I lo siguiente:

un Ayuntamiento podr celebrar convenios de coordinacin administrativa con otro o varios ayuntamientos para los siguientes fines...

De la lectura anterior, podemos deducir que los municipios de Nuevo Len estn investidos de las suficientes capacidades para formar un rea metropolitana en toda la extensin del termino. Un punto importante a resaltar es que aunque la ley orgnica de la administracin pblica municipal del Estado de Nuevo Len utiliza el termino coordinacin para referirse a la realizacin de ciertos fines, la Constitucin general como la local, adems de utilizar el termino coordinar tambin utiliza el termino asociar, el cual contiene una connotacin ms fuerte a efectos jurdicos para ciertos actos ya que el primero logra la coordinacin sin vnculos de cierta subordinacin voluntaria, mientras que en la asociacin los integrantes pueden crear su sistema de administracin con sanciones en caso de incumplimiento y con rganos que se encarguen de ejecutar las acciones o actos resueltos por la mayora de los integrantes de la sociedad de municipios. Siguiendo el principio de la jerarqua de leyes, los municipios de Nuevo Len no solamente pueden coordinarse sino tambin asociarse en la prestacin de los servicios pblicos que le correspondan.

En este contexto, el marco de competencias tambin podr referirse, en primera instancia, a principios o formas de actuacin ms que a mbitos competenciales concretos. Sin embargo, en el caso de Monterrey la ley orgnica de la administracin pblica municipal del Estado de Nuevo Len sienta las bases de la organizacin metropolitana de una forma bastante explicita y muy concreta, ya que establece un listado claro de cuales podrn ser el haz de competencias y facultades en las cuales los municipios podrn coordinarse o asociarse.

As por ejemplo, los municipios podrn realizar de manera conjunta planes municipales y regionales de desarrollo y sus respectivos programas para ejecutarlos1. Es decir, los municipios que quieran, podrn unirse para realizar
1

Incluso el artculo 132 fraccin II) inciso i de la Constitucin Local de Nuevo Len establece: En

el caso de que el crecimiento de los centros urbanos forme o tienda a formar continuidad demogrfica, los municipios involucrados debern, con apego a apego a la ley, planear y regular

colectivamente sus planes de futuro de ciudad, en este punto observamos que los entes locales regiomontanos cuentan con la posibilidad de organizarse para poder tener un proyecto comn o como ya lo dijimos un destino comn de ciudad que es uno de los dos requisitos que arriba mencionamos como premisa determinante para conformar una rea metropolitana. Actualmente uno de los grandes problemas entre los municipios conurbanos es que cada uno de ellos planea y ejecuta por su cuenta sus planes de desarrollo lo que casi siempre ocasiona que se realicen esfuerzos en distintas direcciones.

Por otra parte, las fracciones II y III de la Ley Orgnica de la administracin pblica municipal hablan de la posibilidad de representacin en comn de las municipios que integren el rea metropolitana en acciones de negociacin o coordinacin con el gobierno estatal o el federal. Asimismo abre la posibilidad para que estos puedan negociar como un mismo ente con los distintos sectores de la sociedad que se asienta en su espacio territorial (capacidad de representacin comn).

En este mismo mbito, una de las fracciones ms importantes, a nuestro juicio es la fraccin IV, la cual da la posibilidad a los municipios de constituirse en consejos intermunicipales de colaboracin para la planeacin y ejecucin de programas y acciones de desarrollo urbano; vivienda; seguridad pblica; ecologa y preservacin del medio ambiente, salud pblica, trnsito y vialidad, nomenclatura, servicios pblicos, cultura, deportes, integracin familiar, comunicacin social y dems aspectos que consideren de inters comn. Como observamos, en esta fraccin se encuentran los servicios pblicos ms importantes que debe de prestar un ente local y que puede prestarlos asociadamente o coordinadamente con otros municipios.

Adems es importante resaltar que, respecto a los servicios que esta fraccin expresamente enumera, notamos una singularidad, ya que todos los
de manera coordinada el desarrollo de los mismos.

supuestos que menciona desembocan en la clasificacin de servicios pblicos. Sin embargo, dentro de ese mismo catalogo de posibilidades vuelve a mencionar servicios pblicos2 no sabemos si sea producto de una pifia del legislador o por que se quiso dejar abierta la posibilidad de sumar algunos otros servicios que expresamente no se sealaron.

Del mismo modo, La fraccin V desde el punto de vista jurdico es de importancia substancial ya que hace referencia a la materia normativa de la organizacin metropolitana. Como bien sabemos, la otra instancia fctica productora de disposiciones de observancia general dentro de su jurisdiccin3, es el municipio, ya que en la reforma y adicin del 3 de febrero de 1983 a la fraccin II del Artculo 115 de la Constitucin, le otorg capacidad reguladora (sujeta a las bases normativas establecidas por las legislaturas de los estados) de sus bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general4 (como observamos el municipio mexicano formalmente

El Profesor Garrido Falla nos da la siguiente definicin de servicio pblico: Servicio tcnico

prestado al pblico de manera regular y constante mediante una organizacin de medios personales y materiales cuya titularidad pertenece a una administracin pblica y bajo un rgimen especial. Cfr. Garrido Falla, Fernando, El concepto de servicio pblico en derecho espaol, Revista de Administracin Pblica, septiembre-diciembre, nm. 135, p. 21.
3

Ahora bien, en nuestro tradicional orden jurdico poltico, se reconoce que los Ayuntamientos al

expedir bandos, ordenanzas o reglamentos, por contener disposiciones de carcter abstracto y general, obligatorias para todos los habitantes del municipio, son leyes en sentido material. Semanario Judicial de la Federacin, octava poca, tomo IV, julio-diciembre 1989, segunda parte, pp. 651-652. En este mismo sentido encontramos la postura de Kelsen que, sealar que los rganos del municipio pueden tener competencias tambin para establecer normas generales que no tendrn el nombre de leyes, pero que lo sern, en el fondo, desde el momento que habrn sido establecidas por un cuerpo colegial representativo, por un concejo municipal o Ayuntamiento elegido por los vecinos del municipio. Cfr. Kelsen, Hans, op. cit., Teora general del Estado, Mxico, editora nacional, 1979, p. 240.
4

Aragn Salcido, Mara Ins, El municipio en Mxico, Bases normativas o reglamentos

autnomos?, Instituto Sonorense de Administracin Pblica, pp. 69 y ss.

no tiene capacidad legislativa, sin embargo, materialmente si cuenta con esta potestad5).

Es en este punto tan importante de la vida de los municipios en donde se le debe de dar unidad a su sistema normativo, ya que no es viable que en una gran ciudad de una calle a otra existan distintos tipos de normas que rijan un mismo acto. El espritu del principio de autonoma normativa consiste en que los municipios pudieran regir sus vidas segn sus necesidades y circunstancias.

Sin embargo, ah que reconocer que en las reas metropolitanas aunque pueden haber substanciales diferencias, lo normal es que ms o menos los municipios integrantes sean medianamente homogneos por lo que armonizar las reglamentaciones municipales puede ser un excelente remedio para dar certidumbre jurdica a los integrantes de una gran urbe como es el caso de la de Monterrey.

Para terminar, las fracciones VII, VIII, IX, X y XI hacen referencia a los podramos llamar el captulo econmico de las reas metropolitanas, ya que entre las posibilidades o competencias que se le asignan se contemplan las que tienen un carcter de corte econmico. Entre las competencias que la ley le asigna a las reas metropolitanas de este tipo se encuentran: la adquisicin comn de materiales equipo e instalaciones para el servicio municipal, la contratacin en comn de los servicios de informacin, servicios de mantenimiento, contratacin de asesora tcnica especializada, la ejecucin y el mantenimiento de obra, as como, la promocin de actividades econmicas.

Como ya nos dimos cuenta, despus de haber hecho un repaso por las principales disposiciones que regulan las reas metropolitanas, los municipios del Estado de Nuevo Len tienen la posibilidad constitucional y legal de llegar a
5

Fernndez Ruiz, Jorge, mbito municipal en Gmiz Parral, Mximo N (Coord.), Las Entidades

Federativas y el Derecho Constitucional, UNAM, 2003, p. 46.

conformar una fuerte zona metropolitana con muchas facultades y competencias que pueden llagar a dar unin y cohesin a los distintos planes y esfuerzos municipales, adems de poder buscar tener un destino comn de ciudad. El gran captulo por resolver y por afrontar es la voluntad poltica que debe de tener cada unos de los integrantes de este nuevo ente de organizacin, pues como ya lo diserto Lasalle, las cuestiones de derecho constitucional no slo son cuestiones de derecho sino de poder y es aqu en este punto en donde slo el consenso poltico y el entendimiento, es el que puede llegar a conformar una nueva forma de organizacin llamada rea metropolitana con todo lo que esto conlleva.

En concreto, p

La experiencia metropolitanas en otros pases.

Ojo......... Comentar lo relativo a los ministerios que en mexico no existen dependencias que se encarguen de esta rea