ASPECTOS CONTEMPORNEOS DO FEDERALISMO BRASILEIRO

ALBERTO DE MAGALHES FRANCO FILHO 1 E RENATA FIGUEIREDO 2 Resumo: O Estado Federal, como forma de descentralizao poltica considerada a mais moderna forma de Estado, pois seu propsito a consecuo e manuteno da unidade e da diversidade de interesses dos seus membros, basicamente a federao pretende a unidade na diversidade, buscando unir unidades heterogneas em torno de um conjunto de regras comuns. No Brasil adotou-se a forma de Estado Federal desde a Proclamao da Repblica, contudo at os dias atuais no conseguimos efetivar em nosso pas um autntico federalismo. Tal fato nos faz vislumbrar uma crise de identidade federativa, denominada de crise endgena, principalmente no tocante ao sistema de repartio de competncias entre os entes federativos e a centralizao de poderes na Unio em detrimento aos outros componentes da Federao. Aliada a ela perceptvel outra crise de efeitos mundiais, em razo da Globalizao e do Neoliberalismo, que tende a reduzir o Estado nacional como ele foi originalmente concebido. Diante destas duas crises apontamos o federalismo integracionista pautado no principio da subsidiariedade e o fortalecimento dos Municpios dentro da Federao brasileira como meios de superao para estas crises. Palavras Chave: Federalismo Federao Brasileira Estado Federal Brasileiro Aspectos Contemporneos.

1 Introduo O presente trabalho tem por objetivo trazer baila a discusso de um dos mais interessantes assuntos do Direito Constitucional: o Federalismo, em especial a federao brasileira. No tivemos a pretenso de esgotamento terico do tema, nem tampouco a inteno de estabelecer uma frmula mirabolante para a soluo dos problemas do pacto federativo brasileiro, mas apenas contribuir para uma anlise acadmica do tema. Desta forma nos propomos a buscar na doutrina as origens, o conceito e as caractersticas do federalismo de um modo geral. Em um segundo momento, apresentamos o nascedouro do federalismo brasileiro e sua evoluo constitucional at a entrada em vigor da Constituio Federal de 1988. Depois, identificamos e comentamos de maneira bem pontual as duas crises, que passa o nosso federalismo, uma eminentemente interna denominada como endgena e outra externa ou exgena, que no s o Estado federal brasileiro atravessa, mas os Estados nacionais em geral. Por fim chegamos algumas ponderaes sobre os rumos que deve tomar nosso federalismo, para que nosso Estado supere essas crises interna e externa.
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Graduado em Direito pelo Centro Universitrio de Patos de Minas UNIPAM, Ps-graduado em Direito do Trabalho e Processo do Trabalho pelo Centro Universitrio de Patos de Minas UNIPAM, Mestrando em Direito Coletivo e Funo Social do Direito ela Universidade de Ribeiro Preto UNAERP, Bolsista da CAPES pelo programa PROSUP, Professor Substituto do Centro Universitrio de Patos de Minas UNIPAM, Professor Titular da Faculdade Atenas, Advogado. 2 Graduada em Letras pelas Faculdades Integradas de Patrocnio FIP, Universitria do 6 perodo do Curso de Direito do Centro Universitrio de Patos de Minas UNIPAM, estagiria do Tribunal de Justia de Minas Gerais TJMG.

2 Origens, conceito e caractersticas essenciais da federao. A origem etimolgica do vocbulo Federao provm do latim foedus, foederis, que significa aliana, pacto, unio. E a partir de um pacto, aliana, unio que nasce a federao, segundo Michel Temer 3 . Para que possamos compreender o Estado federal, mister se faz, o levantamento de seus antecedentes histricos, j que impossvel compreender o presente e tentar vislumbrar o futuro sem conhecer o passado. Conforme salienta Augusto Zimmermann 4 , o marco histrico inicial do federalismo nos remota idade antiga sendo, pois, o primeiro exemplo histrico de federao no mundo a Confederao das Tribos de Israel, seno vejamos:
A primeira formao federativa se deu com as antigas tribos israelitas, nos primrdios do sculo XIII antes de Cristo. Visavam, pois, manuteno da unidade do povo judaico, atravs da constituio de suas tribos em uma nica instituio poltica. O Antigo Testamento, particularmente em Josu, Juzes, Samuel e Ezequiel, apontam para este fenmeno histrico, muito embora os seus relatos sejam mais de carter religioso, do que propriamente baseados em conceitos tericos. De qualquer maneira, as tribos de Israel formaram ento este lao federativo, fornecendo-nos as Sagradas Escrituras um pouco de informao a cerca das instituies polticas judaicas daquele tempo e dos problemas referentes composio do seu poder central.

Reinhold Zippelius 5 , assevera que os primeiros esboos de uma teoria do Estado federal, podem ser encontrados no Imprio Romano, muito embora alguns autores no vislumbrem tal fato, vejamos a posio do autor: J em 1661, Ludolph Hugo tinha designado o Santo Imprio RomanoGermnico, na sua configurao resultante da Paz de Vesteflia, concluda em 1648, como um Estado comum em cujos diversos territrios se encontraria respectivamente um Estado particular, subordinado a esse Estado superior. Portanto, aqui j temos um modelo de um Estado composto por Estados. No seu mbito, os direitos de soberania repartir-se-iam entre o imprio e os poderes territoriais. Paulo Adib Casseb 6 , menciona a existncia da Liga Acaica que era formada pela unio de doze cidades-estado gregas com fins de proteo militar, da Liga Hansetica que aglutinava diversas cidades do norte da Europa, na Idade Mdia, com objetivos comerciais e da Confederao Helvtica criada no sculo XIII, entre cantes da Sua tambm com finalidade militar. Mas conclu o autor que estes exemplos se aproximavam muito mais de Confederaes do que de Federaes propriamente ditas. No obstante estas posies mencionadas, Dalmo de Abreu Dallari afirma que o Estado Federal um fenmeno moderno, que s aparece no sculo XVIII, no tendo sido conhecida na Antiguidade e na Idade Mdia. 7 Neste mesmo sentido Mrio Lcio Quinto Soares, anuncia que:

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TEMER. Elementos de Direito Constitucional. 2007, p. 59. ZIMMERMANN. Teoria geral do federalismo democrtico. 2005, p. 218-219. 5 ZIPPELIUS. Teoria geral do estado. 1997, p. 510. 6 CASSEB. Federalismo: aspectos contemporneos. 1999, p. 4-5. 7 DALLARI. Elementos da teoria geral do estado. 2007, p. 256.

O federalismo um produto histrico da transformao da confederao dos treze Estados sucessores das ex-colnias inglesas da Amrica do Norte, tornadas soberanas, em novo tipo de Estado denominado Estado Federal, por meio da Conveno de Filadlfia que elaborou a Constituio de 1787. 8

Desta forma, e seguindo a maioria da doutrina que se debruou sobre o tema, podemos afirmar que a origem cientfica e mais precisa do federalismo se deu com a Constituio dos Estados Unidos de 1787. At porque, o Estado Federal no foi fruto de uma construo terico-poltica, mas da necessidade pratica de unio dos Estados norte-americanos. importante ressaltar que, antes do surgimento da Federao Norte Americana bero do federalismo existia ali uma Confederao de Estados que haviam adquirido sua independncia da Inglaterra recentemente. Esta experincia confederativa no estava dando certo, diante da falta de um governo central. Assim que surgiu o modelo de Estado federal delineado pela Constituio de 1787, como (...) um remdio para os inconvenientes do arranjo poltico estabelecido aps a Declarao de Independncia (...) 9 . Esta tambm a posio de Reis Friede:
[...] a federao surgiu a partir da imperiosa necessidade de se forjar um Estado forte e nico, com o intuito de viabilizar o sonho de independncia das 13 colnias americanas em face da metrpole inglesa, preservando, no entanto, cada qual a sua individualidade em vrios aspectos, particularmente o governo prprio e elementos administrativos e legislativos. (destaques do autor). 10

Assim, atravs da analise do bero do federalismo, podemos perceber que a idia central do Estado Federal a descentralizao poltica do Estado e a existncia de autonomia entre os entes federados. A federao para maioria dos autores considerada uma Forma de Estado 11 , da mesma forma que os Estados Simples ou Unitrios. Segundo o magistrio de Sylvio Motta e Gustavo Barchet, forma de Estado conceito relativo ao modo como se estrutura o exerccio do poder poltico no Territrio 12 . Portanto se no Estado existe um poder poltico nico estamos diante de um Estado Simples, porm se vrios focos de poder poltico, embora um deles seja central, permitindo-se autonomia a cada um destes focos estamos diante de um Estado Federal. Antes de tentarmos estabelecermos um conceito preciso para o vocbulo federao, importante transcrevermos a brilhante lio de Geraldo Ataliba citado por Marcelo de Oliveira Fausto Figueiredo Santos: Exsurge a Federao como uma associao de Estados (foedus, foederis) para a formao de novo Estado (o federal) com repartio rgida de
SOARES. Teoria do estado: introduo. 2004, p. 294. MARIOTTI. Teoria do estado. 1999, p. 87. 10 FRIEDE. Curso de cincia poltica e teoria geral do estado: teoria constitucional e relaes internacionais. 2002, p. 149. 11 Paulo Bonavides, adverte que entre os autores estrangeiros existe uma certa confuso quanto ao emprego das expresses formas de governo e formas de Estado, pois o vocabulrio poltico alemo denomina de formas de Estado (staatsformen), aquilo que os franceses conhecem como forma de governo, dentre as quais temos as classificaes clssicas em monarquia aristocracia e democracia, porm afirma o autor que a classificao francesa mais precisa, tendo em vista que torna mais clara a distino entre formas de Estado e de governo (BONAVIDES. Cincia poltica. 2003, p. 192). 12 MOTTA; BARCHET. Curso de direito constitucional. 2007, p. 128.
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atributos de soberania entre eles. Informa-se seu relacionamento pala autonomia recproca da Unio e dos estados, sob a gide da Constituio Federal (Sampaio Dria), caracterizadora de sua igualdade jurdica (Ruy Barbosa), dado que ambos extraem suas competncias da mesma norma (Kelsen). Da cada qual ser supremo na sua esfera, tal como disposta no pacto federal (Victor Nunes).13 Este tambm o raciocnio de Kildare Gonalves de Carvalho, vejamos:
O Estado Federal, como Estado composto, envolve a tcnica de descentralizao do poder que se organiza com base territorial em competncias que se repartem entre rgos centrais e locais, criando-se assim, vrios centros de deciso poltica e uma pluralidade de ordenamentos jurdicos originrios. O poder central soberano exercido pela Unio, enquanto os poderes locais autnomos cabem aos Estados federados. 14

Diante disto, poderamos conceituar Federao como uma forma de Estado, baseada na unio harmnica e equilibrada de unidades polticas que cedem sua soberania a um ente central, mantendo-se, contudo sua autonomia. A partir deste conceito estabelecido perceptvel que a Federao ir se distinguir das demais formas de Estado e, portanto, possuir caractersticas essenciais e distintivas das demais. Dalmo de Abreu Dallari estabelece que so essas caractersticas essenciais Federao: a) da unio faz nascer um novo Estado; b) a base jurdica da federao a Constituio; c) inexiste direito de secesso; d) s possui soberania o Estado Federal; e) as atribuies dos entes da federao devem estar contidas na Constituio; f) cada ente da federao possui renda prpria; g) o poder poltico compartilhado pela Unio e demais entes federados; h) os cidados do estado que aderem federao perdem a cidadania anterior e adquirem a cidadania do Estado Federal. 15 3 O federalismo brasileiro e sua evoluo constitucional O Estado brasileiro durante o perodo imperial apresentava-se sob a forma de Estado unitrio, vindo a ser tornar um Estado Federal, formalmente sob a tica legal, somente em 15 de novembro de 1889, atravs do Decreto n. 1 expedido nesta data, quando da Proclamao da Repblica, e constitucionalmente com o advento da Constituio Republicana de 1891, que trazia expressamente em seu artigo 1 a seguinte prescrio:
Art. 1. A Nao brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a Repblica Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por unio perptua e indissolvel das suas antigas Provncias, em Estados Unidos do Brasil.

importante salientar que, a adoo da forma de Estado federativa e a forma de governo republicana, no se deram aleatoriamente e sem nenhuma antecedente histrico, esta mudana fruto dos anseios da sociedade da poca muito tempo.

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ATALIBA apud SANTOS. Teoria geral do estado. 2007, p. 118. CARVALHO. Direito constitucional: teoria do estado e da constituio: direito constitucional positivo. 2007, p. 141. 15 Ob. cit., p. 258-260.

Manoel Gonalves Ferreira Filho assevera que o ideal federativo no Brasil to antigo quanto a reivindicao de independncia 16 . E conclui que, a adoo da forma de Estado unitria com a Carta de 1824, no satisfez, assim o anseio federalista que, por todo o Imprio, serviu de arma oposio, inclusive ensejando conflitos armados. 17 . Assim, tornou-se inevitvel a adoo de um regime condizente com a realidade brasileira. Quanto realidade brasileira, vale ressaltar que o Brasil por suas prprias condies geogrficas, tem uma vocao natural para o federalismo, conforme salienta Pinto Ferreira 18 :
A rea atual do Brasil de 8.516.050 km; um dos maiores Estados do mundo, com um territrio rico de recursos naturais e quase todo ele aproveitvel, sem desertos nem geleiras. Poucas naes do mundo lhe so superiores em rea territorial contgua, e mesmo assim algumas delas tem uma grande poro de terra sem aproveitamento. H assim uma vocao histrica do Brasil para o federalismo.

Dessa forma, com a Constituio de 1891 o Estado brasileiro assumiu de vez a forma federativa, e o mantm at os dias atuais. A Federao na Repblica Velha que inaugurou o federalismo seguiu o modelo do federalismo dualista, originrio da experincia federalista norteamericana, onde o Estado organiza-se em duas esferas distintas, repartindose horizontalmente as competncias entre Unio e os Estados-membros o que implica na existncia de uma rgida repartio de competncias do tipo horizontal. 19 Assim, a federao brasileira por influncia do jurista Rui Barbosa considerado o mentor da Repblica Federativa inspirou-se na experincia norte-americana. Porm, a olhos vistos, de se notar as profundas diferenas entre um e outro sistema, pois o Estado federal norte-americano se formou a partir de treze Estados soberanos, cuja independncia foi conquistada com luta, e consolidada por um processo lento, j o brasileiro surge de um Estado Unitrio onde a independncia se deu de forma pacfica, sem luta, sem conquista. Da possvel imaginar a incompatibilidade de se reproduzir a federao norte-americana no Brasil. Esta primeira fase federativa caracterizou-se por uma exacerbao do grau de autonomia conferido s partes centralizadas 20 , segundo Manoel Gonalves Ferreira Filho. Esta exacerbao acabou por extrapolar os limites constitucionais, podendo ser vislumbrada no fato de Estados federados terem consagrado a soberania (ao invs de autonomia) como um de seus elementos caractersticos (situao que inconcebvel em uma federao), outros Estados federados conferiram seus governadores a denominao de presidentes, algumas constituies estaduais reduziram a autonomia municipal, Estados federados mais poderosos exerceram dominao poltica sobre os mais fracos 21 , entre outras exorbitncias comentadas por Mrio Lcio Quinto
FERREIRA FILHO. Curso de direito constitucional. 2007, p. 58. Ob. cit., p. 57. 18 FERREIRA. Curso de direito constitucional. 1995, p. 265. 19 CURY, Maria Ceclia Paiva. In: DIMOULIS, Dimitri (org.). Dicionrio brasileiro de direito constitucional. 2007, p. 158. 20 Ob. cit., p. 153. 21 Poltica do Caf com Leite, onde os Estados de Minas Gerais e So Paulo, revezavam no poder.
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Soares 22 . Esta exacerbao dos Estados federados, neste perodo, no caracterizou nosso Estado como um autntico Estado federal, posto que, o grau de autonomia dos estados federados sempre esteve condicionado ao poder central, j que a federao brasileira foi estabelecida de cima para baixo, conforme salienta Mrio Lcio Quinto Soares:
Verifica-se que a Carta de 1981 propiciou uma pseudo autonomia estadual, sob a aparncia formal de igualdade jurdica peculiar ao federalismo, manifesta na assimetria do desenvolvimento econmico e financeiro regional entre as diversas unidades da federao, limitando efetivamente o poder poltico dos Estados-membros mais carentes. 23

Este alto grau de autonomia foi mitigado com a reforma Constitucional de 1926, onde se fortaleceu a Unio em detrimento dos Estados-membros, revigorando a manuteno do poder central. O fim da Repblica Velha se d com a revoluo de 1930, atravs do Decreto n. 19.398 de 11 de novembro de 1930, editado pelo Governo Provisrio. Contudo, a alterao constitucional ocorre pela Constituio de 1934, o federalismo dual, sai de cena para dar ensejo ao chamado federalismo cooperativo, dando Unio uma posio e uma influncia preponderante no tratamento do interesse geral, amesquinhando-se o papel dos Estados. 24 Essa nova fase rompe totalmente com os ideais liberalistas, e inaugura o Estado Social, profundamente influenciado pela Constituio alem de Weimar (1919). poca de interveno estatal, e o federalismo brasileiro sofre serias restries com isso. Com o advento da Constituio de 1937 do Estado Novo, denominada de polaca, dada sua influncia da Constituio da Polnia, acirrou ainda mais este aspecto antifederalista e centralizador, sendo considerado por Janice Helena Ferreri como um perodo de retorno forma de Estado Unitria, vejamos:
A Constituio de 1937, proveniente do golpe do Estado Novo, modificou a forma de estado, conduzindo ao unitarismo. A Constituio no mais falava em Estados Unidos do Brasil, como nas Cartas Anteriores, mencionando apenas, em seu art. 1 que: O Brasil uma Repblica. Estava instalado o unitarismo como fortalecimento do poder presidencial. Foi implantada uma estrutura altamente centralizadora, com o surgimento de diferentes organismos regionais especficos. O governo de Getlio Vargas no sofria limitaes. Nesta Constituio o Municpio no foi mencionado como ente autnomo, e as receitas locais foram fortemente reduzidas. O perodo de 1937 a 1945 demonstra o desaparecimento total do 25 federalismo [...]

Este perodo ditatorial perdurou at 1945, e somente no ps Segunda Guerra Mundial, chega ao fim ditadura do Estado Novo e consequentemente a Constituio de 1937. Aps, o Estado Brasileiro passa por um perodo democrtico que vai de 1945 at o Golpe Militar de 1964.
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Ob. cit., p. 312-317. Ob. cit., p. 316. 24 Ob. cit., p. 57. 25 FERRERI, Maria Helena. A federao. In: BASTOS, Celso Ribeiro (coord.). Por uma nova federao. 1995, p. 30.

Em 18 de setembro de 1946 promulgada a chamada Constituio Social Democrata, que visa o restabelecimento da Federao. Atravs dela foram conciliados direitos e garantias individuais com direitos sociais, adotouse o paradigma do Welfare State, restabeleceu-se a autonomia dos Municpios e restaurou-se o federalismo cooperativo. Sobre esta carta destacamos o magistrio de Augusto Zimmermann:
Republicana, Federativa e Democrtica, a Constituio de 1946 procurou conciliar princpios da liberdade coma justia social, tomando, inclusive, posio incontestvel no sentido de coibir toda forma de abuso no poder econmico e conferir amplas garantias aos trabalhadores. A Federao recupera seu prestigio, garantindo-se as autonomias estaduais e regulando-se a possibilidade de interveno da Unio. Na esfera local, a Carta de 46, segundo Celso Bastos, foi sem dvida a Constituio mais municipalista que tivemos. Foram muitos os constituintes que se bateram pela causa. Lembremos aqui, exemplificativamente, Ataliba Nogueira, grande combatedor do ideal municipalista. Procurou-se, enfim, dar uma competncia certa e irrestringvel ao Municpio centrada na idia da autonomia em torno 26 de seu peculiar interesse

Esta fase democrtica durou at 1 de abril de 1964, quando ocorreu o Golpe Militar que daria ensejo mais uma ditadura e um regime militar que perduraria por mais de vinte anos. Foram editados quatro Atos Institucionais que modificaram totalmente a Carta de 1946, at a outorga das Constituies Militares de 1967 e 1969 27 . As Cartas do Regime Militar representaram o apogeu da centralizao antifederativa, com a instituio a federao hegemnica da Unio, que sufocou a autonomia dos Estados-Membros, os Municpios tiveram sua autonomia praticamente nulificada, as liberdades individuais foram relativizadas, os Presidentes atravs dos Decretos-Leis, tinham ampla capacidade legislativa, administrativa e tributria. Este devastador processo centralizador, traz conseqncias at os dias atuais. Somente em 1985, o Brasil passa pelo processo de redemocratizao e inaugura-se uma nova era, a da Nova Repblica. O pas clama por democracia, ento convocada a Assemblia Nacional Constituinte, para a elaborao do novo texto constitucional. A Constituio de 1988 surge sob o paradigma do Estado Democrtico de Direito, que conforme o Prembulo da Carta Magna destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias, fazendo ressurgir nosso pacto federativo. Nesse sentido a lio de Mrio Lcio Quinto Soares 28 :

Ob. cit., p. 321. Sob o aspecto formal no houve a outorga de Constituio em 1969, mas a Emenda Constitucional n. 1 de 1969 Constituio de 1967. Contudo como salienta Rodrigo Csar Rebello Pinho: Foram tantas as modificaes introduzidas por esta emenda constitucional na lei de organizao bsica do Estado brasileiro que prevaleceu o entendimento de que se tratava de uma nova Constituio. (PINHO. Da organizao dos poderes e histrico das constituies. 2006, p. 162.) 28 Ob. cit., p. 331.
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A Carta de 1988, consciente da crise que abalava os pilares do Estado Federal brasileiro, quase transformado em Estado Unitrio nos perodos ditatoriais, resgatou o federalismo peculiar Constituio de 1946, restabelecendo a relao entre federao e os princpios e regras que individualizaram essa forma de Estado no conjunto das formas polticas.

Sob a tica do federalismo a Carta Poltica de 1988, trouxe profundas transformaes para o Estado brasileiro, dentre elas podemos destacar: o original e expresso reconhecimento dos Municpios como entes da federao 29 , a repartio de competncias legislativas, administrativas e tributrios entre os entes da federao, etc. Desta forma, Reis Friede 30 apresenta as caractersticas fundamentais da Federao atual: a) integrativa, pois objetiva a insero dos entes federados mais atrasados no conjunto nacional; b) orgnica, no sentido de que os entes federados devem organizar-se imagem e semelhana da Unio; c) multifacetada complexa, pelo fato da federao constituir-se da reunio de diferentes partes descentralizadas, dotadas de autonomia prpria; d) imperfeita, em contrapartida a federao norte-americana que considerada perfeita; e) rgida, onde o grau de autonomia das partes descentralizadas restrito. Esta seria, portanto, a breve evoluo constitucional do federalismo brasileiro. 4 Crise endgena da federao brasileira. A Federao brasileira muito embora tenha passado por avanos significativos com a promulgao da Carta Cidad de 1988 apresenta ainda inmeras falhas e distores, que ensejam existncia de uma crise endgena do pacto federativo. Francisco de Moraes Mendes comenta sobre esta crise:
O complexo jogo de foras que hoje ope o governo federal a Estados e municpios e ocupa a agenda poltica do Pas, com o nome de crise do federalismo, mais um captulo de uma longa histria. No uma crise nova. 31

Sabemos ento que a federao brasileira passa por uma crise, mas que crise esta? Para respondermos a esta indagao, mister se faz estabelecer a origem da mesma, para somente depois coment-la. Como j verificamos anteriormente, o federalismo brasileiro foi inspirado e seguiu o modelo da experincia federalista norte-americana da Constituio de 1787. Contudo as realidades, o momento histrico e at a forma de implantao nos
Alguns publicistas discutiam se o Municpio tem ou no natureza de ente federativo. Jos Afonso da Silva rduo defensor de que o municpio no se enquadra na Federao afirmando que No existe federao de municpios. Existe Federao de Estados" (SILVA. Curso de direito constitucional positivo. 2001, p. 477). Neste sentido, o autor justifica que, como os municpios no possuem representao no Senado Federal, um Poder Judicirio Prprio e at territrio (uma vez que integram os Estados), no se caracterizam como entes federativos. Por outro lado, a grande maioria da doutrina demonstra que o municpio, devido importncia que destaca na federao, tem certamente, natureza de ente federativo. Estamos com os ltimos. Basta a verificao dos arts. 1 e 18 da nossa Constituio para notar que o Municpio entidade federativa. Assim, o Municpio que tem autonomia constitucional, e no deve de ser excludo da Federao. 30 Ob. cit., p. 157. 31 MENDES. A crise do federalismo. In: Revista do Legislativo. 1999, p. 01.
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dois Estados foram completamente distintas, dando ensejo classificao entre eles em federalismo perfeito e imperfeito. Desta forma, o Estado Federal brasileiro no seu nascedouro, passou por uma crise, uma crise de identidade. No obstante isso no decorrer de nossa histria constitucional federalista, que passou por sete Constituies, pudemos verificar por diversas vezes, seno em todas, que sempre houve um vilipendiamento de nosso pacto federativo. importante ressaltar que, a forma de Estado federativa pressupe descentralizao poltica, onde existam vrios focos de poder, ou seja, os entes descentralizados devem ser dotados de autonomia, sendo esta por fim ensejadora de competncias, que faro parte de um sistema de repartio. Diante de tudo isso, podemos perceber que a crise de qualquer Estado Federal, estar ligada autonomia das partes descentralizadas (entes federativos) que repercutir na repartio de competncias, portanto, se os entes da federao no possuem autonomia plena, suas competncias sero desiguais. Na federao brasileira justamente isto que ocorre, os Estadosmembros e Municpios, no possuem autonomia plena na prtica e suas competncias so desiguais. A autonomia poltica que detm os entes da federao importa na existncia de: auto-organizao, autolegislao, autogoverno, e autoadministrao. Isto significa dizer que todas as competncias advm desta autonomia. Poderamos citar e comentar a repartio desigual de competncias sobre vrios aspectos, contudo, nos limitaremos neste estudo a comentar a crise da federao brasileira na repartio de competncias legislativas, materiais administrativas e tributrias. Gize-se que por fora dos artigos 1 e 18 da Constituio Federal de 1988, so considerados entes da federao a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal, todos autnomos. Essa autonomia pressupe repartio de competncias, que sero repartidas tomando-se por base o princpio da predominncia do interesse, cabendo Unio o interesse geral, os Estados-membros o interesse regional, os Municpios o interesse local e o Distrito Federal os interesses regional e local, como assevera Alexandre de Moraes 32 . importante ressaltar tambm, neste ponto, que o federalismo brasileiro do seu nascimento com a Proclamao da Repblica at a Carta de 1934, viveu sob a gide do federalismo dual (separao de competncias clssica) onde as competncias eram repartidas entre a Unio com poderes enumerados e os Estados-membros com poderes reservados, por influncia da Constituio norte-americana de 1787. A partir da Constituio de 1934 surge no Brasil o federalismo cooperativo (separao de competncias contempornea) onde os Estados-membros so contemplados com competncias e no somente poderes residuais, este federalismo toma fora no Brasil com a Constituio Federal de 1988, por influncia alem da Lei Fundamental de Bonn de 1949, como afirma Raul Machado Horta 33 . Sobre o federalismo cooperativo, destacamos a lio de Konrad Hesse que menciona que o federalismo expressa, como principio fundamental poltico a livre
MORAES. Direito constitucional. 2008, p. 293-294. HORTA, Raul Machado. As novas tendncias do federalismo e seus reflexos na Constituio brasileira de 1988. In: Revista do Legislativo. 1999, p. 04.
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unificao de totalidades polticas diferenciadas, fundamentalmente, com os mesmos direitos, em regra regionais que, deste modo, devem ser unidas para colaborao comum. 34 Pois bem, relativamente repartio de competncias legislativas, iremos analisar os artigos 22 (competncia privativa da Unio), 24 (competncia concorrente da Unio, Estados-membros e Distrito Federal), 25 1 (competncia remanescente dos Estados-membros), 30 inc. I (competncia exclusiva dos Municpios) art. 30 inc. II (competncia suplementar dos Municpios) e 32, 1 (competncia reservada do Distrito Federal), que tratam das competncias legislativas dos entes da federao brasileira. O federalismo cooperativo brasileiro no tocante repartio de competncias legislativas, segue a tendncia internacional mais moderna, que visvel na Alemanha, ustria e ndia, segundo o magistrio do j citado Raul Machado Horta. Contudo, nosso sistema de repartio de competncias legislativas, vive uma crise de ineficcia, pois os mecanismos existem, s no so corretamente aplicados. Na repartio de competncias legislativas verificamos que a Unio detm um grande nmero de atribuies privativas (art. 22, CF/88) alm da competncia concorrente (art. 24, CF/88), os Estados-membros possuem atribuies legislativas remanescentes (art. 25 1, CF/88) e a competncia concorrente (art. 24, CF/88), os Municpios contam com a competncia legislativa exclusiva e suplementar (art. 30, incs. I e II, CF/88) e o Distrito Federal com competncias estaduais e municipais (art. 32 1, CF/88). Na teoria esta repartio de competncias legislativas muito interessante, porm na prtica no observamos tal fato. O que h realmente que a Unio com seus poderes enumerados aglutina quase toda a competncia legislativa e na competncia concorrente acaba por extrapolar sua parcela de atribuio, restando aos Estados-membros e o Distrito Federal na competncia remanescente pouqussimas matrias legislativas diante da centralizao da Unio. Devemos mencionar ainda o problema da competncia legislativa municipal, pois se muito pouco resta aos Estados-membros, qui aos Municpios que so sem dvida as entidades estatais de maior importncia em nossa federao, porm so as que possuem menor autonomia. O texto constitucional concede aos municpios competncia para legislar sobre assuntos de interesse local (competncia exclusiva) e suplementar a legislao federal e estadual no que couber (competncia suplementar). Ocorre que quase nenhuma matria legislativa enquadra nessas competncias, a no ser algumas competncias expressamente enunciadas no decorrer do texto constitucional, v. g., ordenamento e parcelamento do solo urbano. As Cmaras de Vereadores espalhadas por todo o Brasil hodiernamente se tornaram verdadeiras autarquias de burocratas, que votam e aprovam muito mais ttulos honorficos e alteraes de nomes de logradouros, do que leis que regulem as relaes sociais dos seus muncipes. Tal situao ocorre porque no h uma explicitao de competncias legislativas municipais no texto constitucional, s resqucios do resto remanescente das atribuies estaduais.
HESSE. Elementos de direito constitucional da repblica federal da Alemanha. 1998, p. 180181.
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Com relao competncia material administrativa geral, temos a Unio com competncias exclusivas (art. 21, CF/88) e competncias comuns (art. 23, CF/88), os Estados-membros com competncias remanescentes (art. 25 1, CF/88) e competncias comuns (art. 23, CF/88), os Municpios com competncias exclusivas (art. 30, CF/88) e competncias comuns (art. 23, CF/88), e o Distrito Federal com competncias estaduais e municipais (art. 32 1, CF/88). Neste particular a competncia administrativa possui uma razovel repartio entre competncias exclusivas e remanescentes, levando-se em considerao o princpio da predominncia do interesse, parece-nos que o problema maior detectado na competncia comum prevista no art. 23 da Carta Magna. Francisco de Morais Mendes comenta este fato:
Um verdadeiro pacto federativo deveria comear pela regulamentao da lei complementar ao artigo 23 da Constituio Federal, que prev mais clara a distribuio de funes entre governo federal, Estados e Municpios. As competncias comuns provocam o esbanjamento de recursos e a superposio das aes de governo, que geram ineficincia, descontrole e dficit. 35

Ento a competncia comum material administrativa, necessita de regulamentao para a definio de como se dar esta cooperao entre os entes da federao, para que se fixe qual atribuio de cada ente federativo efetivamente e evite o esforo em vo e o gasto desordenado de dinheiro pblico. Relativamente repartio tributria, esta tambm representa um grande problema que assola nossa federao. Inicialmente porque no Brasil verifica-se uma carga tributria excorchante (os contribuintes tem que trabalhar mais de seis meses no ano somente para pagamento de tributos), estes tributos no so revestidos em servios pblicos eficazes, existe um sem nmero de tributos que determina uma arrecadao com gigantismo burocrtico, a repartio tributria completamente desigual, etc. Dessa forma, verifica-se que urgente uma reforma tributria em nosso pas. Neste estudo iremos tratar da repartio desigual de tributos, muito embora esta seja apenas a ponta do iceberg dos problemas tributrios brasileiros como vimos. O que ocorre na prtica que a Unio detm a maior arrecadao, porm a prestao efetiva de servios pblicos se d nos Estados-membros e nos Municpios (com maior nfase nestes). Assim, para solucionar esta repartio desigual dos tributos brasileiros imperioso a formatao de um projeto de reforma fiscal que equacione adequadamente o equilbrio entre receitas tributrias e competncias administrativas entre os trs nveis de governo, 36 segundo o magistrio de Celso Ribeiro de Bastos. Em poucas palavras esta seria a chamada crise endgena da federao brasileira. Entendemos que a superao desta crise no algo impossvel, mas demanda uma reconfigurao do Estado federal. Inicialmente e por mais bvio que possa parecer, imprescindvel reconhecer que o Brasil um pas de dimenses continentais, com
Ob. cit., p. 01 BASTOS, Celso Ribeiro. A federao e o sistema tributrio. In: BASTOS, Celso Ribeiro (coord.). Por uma nova federao. 1995, p. 100.
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desigualdades monstruosas, vejamos novamente a lio de Celso Ribeiro de Bastos:

O Brasil um pas de grandes desigualdades. Sabemos que existem Estados de grande extenso e parca populao. H Estados mais populosos, Estados mais ricos e Estados mais pobres com desnveis. O Brasil um pas onde o governo precisa governar gente que vive na Idade da Pedra, literalmente. Efetivamente, existe um Brasil no sc. VVIII, um Brasil no sc. XIX e um Brasil no sc. XX. 37

Assim no s necessrio que se estabelea regras mais plausveis para a implementao do federalismo cooperativo, mas tambm um federalismo integracionista que possa auxiliar a integrao de nossas regies to desiguais. O pacto federativo deve primar-se pelo princpio da subsidiariedade, onde nada exercido por um ente de amplitude maior se puder ser exercido por um ente de amplitude menor, ou seja, somente so atribudas tarefas Unio se no pode ser cumpridas pelos Estados e Municpios. Desta maneira os Municpios preferem aos Estados-membros e a Unio, e os Estadosmembros tem preferncia sobre a Unio, exatamente o oposto que se verifica na repartio de competncias do estado federal brasileiro atualmente. Vejamos o magistrio de Dinor Adelaide Musetti Groti:
As relaes entre as diversas instancias dever guiar-se pelo princpio da subsidiariedade, inspirado na Constituio alem, e que preceitua que sempre que uma certa funo puder ser exercida pela instancia inferior no dever ser assumida pela que est acima. Ou seja, o governo federal no deve arcar com responsabilidades que os estados esto preparados para preparar a contendo; estes no devero exercer funes que o municpio seja capaz de exercer. Em outros termos deve-se afastar a Unio de tarefas locais, cometendoas aos Estados e Municpios. 38

Desta forma deve a federao ser reformulada para fortalecer e trazer reparties de competncia e rendas mais expressivas aos Estados-membros e os Municpios. Ademais podemos afirmar que este fortalecimento deve ocorrer muito mais sob a tica dos Municpios, que antecedem as provncias e os prprios estados-membros. Assim podemos perceber que, a nica entidade federativa que pode neutralizar esta crise o Municpio, pois nele que ocorre a mais vasta e efetiva gama de prestao de servios pblicos, e tambm nele que se manifestam as maiores desigualdades, pois a populao vive e necessita do Estado, no na Unio e nem nos Estados-membros, mas nos Municpios. Desta feita, deve-se estabelecer uma efetiva repartio de competncias legislativas, materiais administrativas e tributrias, notadamente em mbito municipal, pois conforme salienta Maria Garcia trazendo baila a lio de Santi Romano, o municpio a fortaleza e garantia da liberdade, no sendo possvel a nenhum povo conservar-se livre por muito tempo sem uma organizao municipal. 39

BASTOS, op. cit., p. 102. GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. Perspectivas para o federalismo. In: BASTOS, Celso Ribeiro (coord.). Por uma nova federao. 1995, p. 100. 39 GARCIA, Maria. Federalismo brasileiro: a repartio de rendas tributrias e o Municpio: uma proposta. In: BASTOS, Celso Ribeiro (coord.). Por uma nova federao. 1995, p. 121.
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5 Crise exgena da federao e dos Estados em geral No obstante essa crise interna do Estado federal brasileiro ele apresenta tambm uma crise exgena ou externa, que todos os Estados nacionais vm atravessando. Os Estados nacionais clssicos passam por uma transformao poltica e jurdica, que podemos considerar com a mais importante caracterstica da segunda metade do sc. XX e princpios do sc. XXI 40 . Tal transformao surge em decorrncia de dois processos: a Globalizao e o Neoliberalismo, que se instauraram no mundo logo aps a queda da Unio Sovitica e a falncia do socialismo real, que abriu um espao para o imprio capitalista sem fronteiras e sem rivais. Esta crise comum dos Estados nacionais pode ser dividida em vrias crises como alertam Lenio Luiz Streck e Jos Luis Bolzan de Morais:
No transcurso de sua histria, o estado Moderno, erigido como tal a partir do sculo XVI, viu-se envolto em um largo processo de consolidao e transformaes, passando nos dias de hoje por uma longa transformao/exauto. Ou melhor, por vrias crises interconectadas. Para pens-las, impes-se propor para o debate duas grandes verses de carter genrico, agregadas a uma terceira vertente de carter institucional. A primeira delas diria respeito crise que atinge suas caractersticas conceituais bsicas, em particular a idia de soberania. A outra atingiria no a idia mesma de Estado, mas suas materializaes, o Welfare State, ou Estado do Bem Estar Social. J a terceira se projeta por sobre a frmula moderna de racionalizao do poder, ou seja, o Estado Constitucional, sem decurarmos de uma quarta vertente que atinge a tradio da 41 separao funcional do poder estatal.

A ns interessa o estudo da crise chamada de crise conceitual, que refere-se diminuio ou mitigao da soberania,que foi desenvolvida originalmente no sc. XVI, pelo francs Jean Bodin em sua obra Os Seis Livros da Repblica e se apresentava como um poder absoluto e perptuo do Estado nacional. A soberania seria, portanto um dos elementos do Estado, sendo seu elemento formal que implica em supremacia na ordem interna e independncia na ordem externa. Contudo esta viso clssica diante do fenmeno da Globalizao, acabou por ser reduzida, segundo Mario Lcio Quinto Soares:
Em um mundo marcado por tenses permanentes no mbito interno dos Estados e no contexto internacional, em que a globalizao transforma os Estados em membros de Blocos econmicos, o conceito de soberania insculpido por Bodin, Hobbes, Rousseau e Hegel dilui-se. 42

Esta mitigao da soberania ocorreu pela existncia de novos centros de poder que no os Estados nacionais como organismos internacionais e o delineamento de Estados supranacionais como a Unio Europia, que tomam conta do globo terrestre e assumem o local de destaque que antes era ocupado pelos Estados nacionais, relativizando sua soberania. Marcelo Fausto Figueiredo Santos comenta com propriedade esta internacionalizao do poder, vejamos:
AGUADO. As novas formas de estado e do direito em tempos de ps-modernidade: uma viso scio jurdica do poder. Universidade de Ribeiro Preto UNAERP, p. 03. 41 STRECK; MORAIS. Cincia poltica e teoria do estado. 2006, p. 136. 42 Ob. cit., p. 105.
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 preciso reconhecer que estamos diante de estados submetidos presses da ordem internacional, da globalizao. O Poder do Estado, ou dos Estados, nesse contexto, vai cedendo espao s organizaes e as corporaes internacionais e transnacionais que acabam apoderando-se, direta ou indiretamente, dos centros descisrios da vida estatal, atuando como senhores feudais. ma mo invisvel do poder econmico, que cresceu de forma impressionante, alimentada por essa concepo de que o mundo um grande mercado e o que importa consumir, o que supe-se levaria felicidade e ao nirvana. 43

Como se percebe o Estado nacional da forma que foi idealizado originalmente est em decadncia, dando origem uma nova ordem, uma ordem global. Estados supranacionais podero surgir em detrimento aos Estados Nacionais. Os Estados nacionais europeus tendem a formar um nico Estado, por influencia da Globalizao e do Neoliberalismo. Paulo Adib Casseb 44 , alerta que este processo de formao de Estados supranacionais, por meio da globalizao gera padronizao, que se manifesta na vida monetria, social poltica e at mesmo de posturas. Ento caso seja criado um Estado Europeu, o resto do mundo deve seguir este padro. Desta forma a Amrica Latina, deve-se estar preparada, para esta nova ordem global e o Brasil na possibilidade da formao de um Estado supranacional latino-americano, assumir sua posio de destaque. Para tanto, deve o Estado brasileiro reformular seu pacto federativo no s com vistas seus problemas internos (crise endgena), mas tambm buscando se preparar para a globalizao. Sobre esta reformulao destacamos a lio de Roberta Camineiro Baggio:
A (re)formulao da federao brasileira deve vir no sentido de possibilitar a ampliao dos processo democrticos e no sua restrio. Se levado em considerao o dficit democrtico no Brasil, cresce ainda mais a importncia de um sistema federativo que proporcione a participao popular. Somente nessa perspectiva, o pacto federativo poder se construir como um instrumento de luta na composio de um projeto contra-hegemnico, com vistas construo de uma nova cultura poltica, que (em)caminhe nosso pas rumo a globalizao democrtica e solidria. 45

Assim a federao brasileira deve ser repensada, muito alm de aspectos institucionais e de repartio de competncias, mas uma reestruturao estatal que desemboque em transformao social, que somente possvel por meio da democracia. 6 Concluso O Estado federal tem sua origem na Constituio norte-americana de 1787, e surge como uma frmula moderna de descentralizao de poder. O Estado brasileiro inspirado pelos ideais liberais acaba por adotar esta forma de Estado com a Proclamao da Repblica. Desde ento assumimos a forma federativa de Estado, contudo nossas Constituies no decorrer da
Ob. cit., p. 148. Ob. cit., p. 38. 45 BAGGIO. Federalismo no contexto da nova ordem global: perspectivas de (re)formulao da Federao brasileira. 2006, p. 173.
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histria acabaram por reduzir ou limitar esta descentralizao, conforme determinavam as elites que estavam no poder. Com a promulgao da Carta Cidad de 1988, o federalismo brasileiro tende a prosperar, diante da adoo de modernas teorias de repartio de competncias entre as entidades descentralizadas. Contudo verificamos que mesmo trazendo inmeros avanos nossa ultima Constituio, no tocante ao estado federal, ainda apresentava algumas falhas e distores. Estas disparidades do ensejo uma crise endgena da federao brasileira, que aliada globalizao e ao neoliberalismo, faz nosso Estado experimentar tambm uma crise exgena, que passam todos os Estados nacionais. Para superar estas crises, alertamos que nosso pacto federativo deve passar por uma (re)formulao, onde o federalismo cooperativo deve ser repensado, no sentido de privilegiar os entes de menor amplitude, notadamente os Municpios, restringindo e limitando a atuao da Unio, alm de se implantar um federalismo integracionista, com vistas superao das desigualdades regionais to latentes em nosso pas. Esta mudana institucional do federalismo brasileiro deve ser acompanhada de perto pela populao, que so os titulares do poder, para que atravs de um processo democrtico possamos implantar um federalismo social, apto a se adequar nova ordem global. ASPECTS CONTEMPORARIES OF THE BRAZILIAN FEDERALISM
Abstract: The Federal State, as decentralization form politics is considered the most modern form of State, therefore its intention is the achievement and maintenance of the unit and of the diversity of interests of its members, basically the federacy intends the unit in the diversity, searching to join heterogeneous units around a set of common rules. In Brazil it was adopted form of Federal State since the Announcement of the Republic, however until the current days we do not obtain to accomplish in our country an authentic federalism. Such fact makes in to glimpse them a crisis of federative identity, called of endogenous crisis, mainly in regards to the system of distribution of abilities between the federative beings and the centralization of being able in the Union in detriment to the other components of the Federacy. Allied it is perceivable another crisis of world-wide effect, in reason of the Globalization and the Neoliberalism, that tends to reduce the national State as it originally was conceived. Ahead of these two crises we point the with base integration federalism in the beginning of the not useless attribution of ability and the reinforcement of the Cities inside of the Brazilian Federacy as half of overcoming with respect to these crises. Keywords: Federalism Brazilian Federacy Brazilian Federal State Aspects Contemporaries.

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